Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

32 140

Herziening Belastingstelsel

Nr. 134

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE EN VAN
DE STAATSSECRETARISSEN VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT EN VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 juli 2022
In het debat over de klimaatplannen van de regering van 23 februari 2022
(Handelingen II 2021/22, nr. 54, item 5) heeft de Minister voor Klimaat en
Energie uw Kamer toegezegd in een brief terug te komen op het idee om
excessieve winsten van energiebedrijven te benutten ten gunste van
mensen die moeite hebben rond te komen als gevolg van de gestegen
energieprijzen. Daarnaast heeft ook de Staatsecretaris van Financiën
tijdens het voorjaarsnotadebat (Handelingen II 2021/22, nr. 100, Debat
over de voorjaarsnota 2022) toegezegd om nader in te gaan op een
dergelijke heffing.
In deze brief wordt allereerst ingegaan op de energiebedrijven in
Nederland. Vervolgens wordt ingegaan op de mogelijkheid tot de
introductie van een specifieke solidariteitsheffing. Daarna wordt ingegaan
op de mijnbouwheffingen en tot slot wordt ingegaan op de vennootschapsbelasting.
In de bijlage treft u de beantwoording van de schriftelijke vragen die de
leden Bontenbal en Van Dijk (CDA) hebben gesteld over de winsten van
oliebedrijven (Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 3352) en de vragen
die het lid Dassen (Volt) heeft gesteld over de excessieve winsten van
energiebedrijven (Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 3354).
Energiebedrijven in Nederland
De groep energiebedrijven in Nederland is divers. Allereerst is in
Nederland een aantal bedrijven actief die op land en in de Noordzee olie
en gas winnen. Het gaat hierbij onder andere om de NAM, ONE-Dyas,
Neptune Energy en Vermilion Energy. De sector bestaat naast deze
operators ook uit non-operating partners of investeerders. Naar
verwachting maken deze bedrijven meer winst als gevolg van de hoge
energieprijzen. De mate waarin is afhankelijk van de mix van contracten

kst-32140-134
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 140, nr. 134

1

die zij hebben afgesloten. Deze bedrijven zijn onderworpen aan de
vennootschapsbelasting en betalen daarnaast een aantal aparte heffingen
die zijn vastgelegd in de Mijnbouwwet. Gecombineerd ontvangt de
Nederlandse Staat daarmee reeds circa 70% van de winst behaald met
binnenlandse olie- en gasproductie. Het percentage ontvangsten voor
Nederland is daarmee al hoger dan de totale afdracht in het Verenigd
Koninkrijk ná de introductie van de aangekondigde windfall tax (65%).
Daarnaast zijn in Nederland elektriciteitsproducenten actief. Een deel van
hen maakt gebruik van hernieuwbare energie of kernenergie. Zij kunnen
mogelijk profiteren van de gestegen elektriciteitsprijs (die is gestegen
door de hogere gasprijs), terwijl ze niet altijd hogere kosten maken. Naar
verwachting neemt ook de winst van (een deel van) deze bedrijven toe.
Kanttekening hierbij is dat elektriciteitsproducenten die SDE+(+)
ontvangen, minder subsidie ontvangen als de elektriciteitsprijs hoger
wordt. De SDE+(+) subsidieert namelijk enkel de onrendabele top ten
opzichte van de reguliere elektriciteitsprijs.
Elektriciteitsproducenten die fossiele brandstof moeten inkopen (gascentrales) hebben waarschijnlijk te maken met een hogere inkoopprijs,
waardoor in zijn algemeenheid naar verwachting geen sprake is van extra
winsten. Ook leiden volatiele prijzen tot hogere onderpanden (margin
calls) waardoor deze producenten meer liquiditeit nodig hebben om dit op
te vangen. Elektriciteitsproducenten zijn veelal supranationale bedrijven,
waarbij het niet inzichtelijk is waar een eventuele excessieve winst
neerslaat.
Specifieke solidariteitsheffing voor energiebedrijven
Met een meevallersheffing, solidariteitsheffing of windfall tax wordt
doorgaans een eenmalige belasting bedoeld die gericht is op bedrijven
die profiteren (excessieve winsten maken) door een gebeurtenis waar zij
niet verantwoordelijk voor zijn en waarvan gesteld kan worden dat deze
buiten de reikwijdte van (positief) ondernemersrisico valt (in dit geval:
flink stijgende energieprijzen door o.a. de geopolitieke situatie).
Meerdere landen hebben een dergelijke heffing geïntroduceerd of
aangekondigd. In de beantwoording van de genoemde vragen van het lid
Dassen wordt hierop nader ingegaan (zie bijlage). De introductie van een
nieuwe, specifieke solidariteitsheffing om excessieve winsten van alle
energiebedrijven te belasten is op korte termijn niet mogelijk en kent een
aantal knelpunten.
Allereerst ontbreekt een grondslag voor een nieuwe heffing, omdat op dit
moment geen meetbaar criterium voorhanden is, waarmee kan worden
bepaald of sprake is van een excessieve winst waar een solidariteitsheffing bij aan kan sluiten. Gedacht kan worden aan (een aandeel van) de
toename van de winst of omzet. Er kunnen echter verschillende redenen
zijn voor winst- of omzetgroei. Denk aan verkoop van een bedrijfsonderdeel, of simpelweg betere bedrijfsvoering. Er zou dan dus een
aanname moeten worden gemaakt van het aandeel van de stijging van de
winst die excessief zou zijn. Naar het oordeel van het kabinet is een
dergelijke aanname dermate ruw dat de belasting niet goed aansluit op de
daadwerkelijke excessieve winst, hetgeen het vertrouwen in de markt
schaadt en onvoldoende kan worden onderbouwd.
Daarbij is eveneens sprake van afbakeningsproblematiek. Het is op dit
moment nog niet geheel duidelijk of en zo ja bij welke energieproducenten of -leveranciers in Nederland excessieve winsten worden geboekt.
Bovendien zit de geboekte winst niet per se bij de energieleverancier maar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 140, nr. 134

2

vooral ook elders in de keten van handel en productie, bij bedrijven buiten
Nederland. Grote producenten zijn veelal internationaal opererende
bedrijven, waardoor de eventuele winst dus niet per definitie in Nederland
neer hoeft te slaan.
Voor een nieuwe belasting moet een nieuw aangiftesysteem worden
gebouwd en dat duurt minimaal twee jaar na start van de implementatie.
Ook het generiek verhogen van de vennootschapsbelasting voor
uitsluitend een specifieke sector (in dit geval alleen energiebedrijven) is
vanwege het selectieve karakter niet mogelijk in verband met staatssteunrechtelijke aspecten. Deze bezwaren komen in grote mate overeen met de
knelpunten, die bij de vraag om een solidariteitsheffing voor bedrijven die
tijdens de coronacrisis excessieve winsten hebben behaald, zijn
gesignaleerd.1
Mijnbouwheffingen
Een mogelijke route om winsten van olie- en gasbedrijven aanvullend te
belasten, is door een verhoging van de mijnbouwheffingen. Het
aanvullend belasten van een sector waar overwinsten worden gemaakt is
in theorie economisch efficiënt en verstoort de economie beperkter dan
andere lastenverhogingen die als dekking voor koopkrachtverbetering
ingezet zouden kunnen worden. Een generieke verhoging van de
mijnbouwheffingen treft alle bedrijven in de sector. Niet elk bedrijf in de
sector heeft overwinsten, dat is onder meer afhankelijk van kosten en of
het bedrijf langlopende prijsafspraken heeft voor de afzet. Hiermee wordt
– binnen de grenzen van uitvoerbaarheid – zo in beginsel goed en gericht
mogelijk het effect van het belasten van overwinsten nagebootst,
weliswaar met een generieke maatregel binnen de sector. Ook reguliere
winsten in de mijnbouwsector worden hiermee zwaarder belast.
Huidige systematiek
Houders van een winningsvergunning om olie of gas uit de Nederlandse
bodem te halen (zowel onshore als offshore) betalen mijnbouwheffingen.
De mijnbouwheffingen bestaan uit oppervlakterecht, cijns en winstaandeel. Cijns worden geheven ten aanzien van de omzet die wordt
behaald met het gewonnen gas of de gewonnen olie. Het tarief voor de
omzet uit op zee gewonnen olie of gas is 0%, dit komt voort uit de reeds
hoge ontwikkelkosten voor projecten op zee. Het tarief voor op land
gewonnen olie of gas wordt bepaald door het gewogen gemiddelde te
berekenen van de tarieven in een aantal schijven (van 0% tot en met 7%).
Het winstaandeel wordt geheven van de winst en bedraagt 50%. Het
winstaandeel kent een wisselwerking met de vennootschapsbelasting. Het
winstaandeel is als kosten aftrekbaar voor de vennootschapsbelasting,
terwijl een fictief berekende vennootschapsbelasting verrekenbaar is met
het winstaandeel, het zogenaamde verrekenbare bedrag. Hierdoor heeft
een verhoging van het winstaandeel effect op de verschuldigde vennootschapsbelasting en vice versa.
Daarnaast is de staatsdeelneming Energie Beheer Nederland (EBN) als
non-operating partner betrokken bij nagenoeg alle olie- en gasprojecten in
Nederland met een belang van in de regel 40%. De opbrengst hiervan
komt grotendeels ten goede aan de schatkist. Gecombineerd ontvangt de
Nederlandse Staat daarmee reeds circa 70% van de winst behaald met
binnenlandse olie- en gasproductie. Dat is overigens reeds meer dan de
totale afdracht in het Verenigd Koninkrijk ná introductie van de aangekondigde windfall tax aldaar (namelijk 65%). Deze heffing wordt in het VK
1

Kamerstuk 35 420, nr. 403.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 140, nr. 134

3

gecombineerd met een belastingkorting (80%) voor bedrijven die zich
committeren aan nieuwe kapitaalinvesteringen om zo investeringen in de
exploratie in het VK te stimuleren.
Uitvoerbaarheid – verhoging mijnbouwheffing
Een verhoging van de cijns is naar verwachting per 1 oktober 2022
uitvoerbaar voor de Belastingdienst, mits de behandeling van het
wetsvoorstel ter verhoging daarvoor is afgerond.2 Voor een wijziging van
het tarief van het winstaandeel is ook een aanpassing van de IT-systemen
van de Belastingdienst nodig. Dit is voor de Belastingdienst uitvoerbaar
per 1 januari 2023, maar zal moeten worden ingepland in het reeds zeer
volle IV-portfolio. Definitief uitsluitsel over de uitvoerbaarheid door de
Belastingdienst als geheel verloopt via een uitvoeringstoets, dat traject
vindt in beginsel plaats in de fase dat de wetgeving in concept gereed is.
Cijns is een aftrekbare kostenpost voor zowel het winstaandeel als de Vpb.
Budgettaire gevolgen – verhoging mijnbouwheffing
De huidige raming van de opbrengst van de cijns en het winstaandeel is
respectievelijk circa € 100 miljoen en € 900 miljoen in 2023. Het gelijktrekken van de cijns-tarieven op land en zee levert een budgettaire
opbrengst in 2023 van naar verwachting € 10 miljoen (netto). Een andere
maatvoering en het afschaffen van het 0%-tarief levert een hogere
budgettaire opbrengst op. Het verhogen van het winstaandeel van 50 naar
bijvoorbeeld 70 procent zal ook tot een extra budgettaire opbrengst
leiden. Deze opbrengst is op dit moment moeilijk in te schatten, mede
gezien de bovengenoemde systematiek. De extra budgettaire opbrengst
komt door een stijging van het tarief en doordat de grondslag (=omzet uit
olie- en gasactiviteiten) naar verwachting sterk stijgt door de huidige hoge
olie- en gasprijzen.
Juridische aandachtspunten
De hoogte van de cijns en het winstaandeel is in de Mijnbouwwet
vastgelegd. Het verhogen van (een van) deze heffingen betekent dat de
Mijnbouwwet moet worden gewijzigd. De Mijnbouwwet bevat een
bepaling (artikel 55) die bepaalt dat wijzigingen ten aanzien van het
oppervlakterecht, het winstaandeel en de cijns in de Mijnbouwwet slechts
toepassing vinden op bestaande vergunningen indien de vergunninghouders daarom verzoeken. Om een verhoging van de cijns of het
winstaandeel effectief toepassing te laten vinden, moet dit artikel
gelijktijdig met de tariefverhoging (tijdelijk) buiten werking worden
gesteld. Ter voorbereiding op de augustusbesluitvorming zoekt het
kabinet de juridische mogelijkheid nader uit.
Mogelijke gevolgen voor het vestigings- en investeringsklimaat
Het kabinet geeft wel enkele opletpunten mee die moeten worden
meegewogen bij overweging van een tijdelijke verhoging van de
mijnbouwheffingen.
De olie- en gasmaatschappijen dragen in belangrijke mate bij aan de
gasleveringszekerheid en er wordt op dit moment op verzoek van de
Kamer nader bekeken op welke wijze een versnelling van de verdere
investering in exploratie en productie op de Noordzee mogelijk is om de
gasleveringszekerheid verder te waarborgen. In verband met het in
2

Het betekent dat het wetsvoorstel (zie hierna), het advies Raad van State en behandeling door
Tweede en Eerste Kamer voor die tijd moet zijn afgerond. Het is de vraag of dat haalbaar is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 140, nr. 134

4

Europa onafhankelijk worden van Russisch gas dient de eventuele
verhoging van de mijnbouwheffingen zo vormgegeven te worden dat
winning nog steeds aantrekkelijk blijft voor de olie- en gasmaatschappijen. In 2021 kwam ongeveer 19 miljard m3 uit de binnenlandse productie
van aardgas. Met een consumptie van ongeveer 40 miljard m3 betreft dit
praktisch de helft van de gasvoorziening in Nederland. Voor 2023 wordt
een Nederlandse productie van ongeveer 13,3 miljard m3 verwacht
(inclusief Groningengas voor de waakvlam). Tegelijk liggen de betreffende
voorraden in Nederland, kunnen de betreffende maatschappijen niet
«verhuizen» en zijn zowel de huidige gasprijzen als de in de toekomst
verwachte gasprijzen sterk gestegen, waardoor het nu in beginsel
aantrekkelijker is om te investeren in gasproductie (mede afhankelijk van
kosten en investeringshorizon). Alle exploratie & productie (E&P)
maatschappijen die in Nederland actief zijn, zijn ook actief in andere
markten, wat met zich meebrengt dat zij nieuwe investeringen langs een
internationale meetlat leggen.
Verder kan een verhoging van de mijnbouwheffingen negatieve gevolgen
hebben voor het vestigings- en investeringsklimaat in Nederland in brede
zin. De Minister van Economische Zaken en Klimaat benoemde eerder de
voorspelbaarheid van beleid als een van de twee algemene punten van
aandacht.3 Dit naar aanleiding van signalen waarin zorgen over de
stabiliteit en voorspelbaarheid van overheidsbeleid zijn geuit. Een
(tijdelijke) verhoging van deze – in internationaal perspectief reeds relatief
hoge – heffing versterkt deze zorgen. Het vestigings- en investeringsklimaat wordt bovendien door veel meer factoren bepaald dan alleen het
fiscale regime. Denk bijvoorbeeld aan de infrastructuur en opleidingsniveau van de beroepsbevolking.
Tarief van de vennootschapsbelasting
Tot slot kan worden gekozen voor een tijdelijke verhoging van het tarief
van de vennootschapsbelasting. Een generieke verhoging van het tarief
van de vennootschapsbelasting is niet alleen gericht op energiebedrijven,
maar raakt alle vennootschapsbelastingplichtigen. Om bedrijven die
overwinsten genereren extra te belasten, is deze optie daarom niet erg
gericht.
Daarbij dient te worden opgemerkt dat door de eerdergenoemde
wisselwerking met het winstaandeel een verhoging van het tarief van de
vennootschapsbelasting geen effect heeft op belastingplichtigen voor het
winstaandeel, aangezien het verrekenbare bedrag in dezelfde mate wordt
verhoogd. Om een verhoging van het tarief van de vennootschapsbelasting effectief van toepassing te laten zijn op olie- en gasmaatschappijen
die winstaandeel verschuldigd zijn, zal derhalve het verrekenbare bedrag
in de Mijnbouwwet moeten worden aangepast.
Het verhogen van het tarief van de vennootschapsbelasting is mogelijk
per 1 januari 2023. De budgettaire opbrengst bedraagt, uitgaande van de
in de Voorjaarsnota reeds aangekondigde verlaging van de schijfgrens
naar € 200.000 (met een budgettaire opbrengst van € 1,3 miljard), in de
eerste schijf (nu 15%) € 403 miljoen per procentpunt verhoging en in de
hoogste schijf (nu 25,8%) € 884 miljoen per procentpunt verhoging.4
Ook hierbij geldt de kanttekening dat bij een verhoging van het tarief van
de vennootschapsbelasting de gevolgen voor het vestigings- en investeringsklimaat moeten worden meegewogen. Binnen het vestigings- en
3
4

Kamerstuk 32 637, nr. 493.
Kamerstuk36 120, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 140, nr. 134

5

ondernemingsklimaat blijft de vormgeving en aantrekkelijkheid van het
fiscale stelsel een belangrijkere factor voor de omvang van investeringen
en locatiebeslissingen van bedrijven. Bedrijven verlangen en verwachten
hierbij een voorspelbaar en stabiel fiscaal beleid. In de recent geüpdatete
World Competitiveness Index blijkt dat Nederland nog altijd een zeer
concurrerende economie is, maar volgt ook dat de fiscale aantrekkelijkheid een punt van aandacht is.5
Tot slot
Besluitvorming over een mogelijke windfall tax in de vorm van een
verhoging van de mijnbouwheffingen of een generieke verhoging van het
tarief van de vennootschapsbelasting vindt plaats in augustus. Het kabinet
zal bovenstaande afwegingen meenemen en hierbij de wens van Uw
Kamer meewegen.
De Minister voor Klimaat en Energie,
R.A.A. Jetten
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
J.A. Vijlbrief
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

5

https://worldcompetitiveness.imd.org/countryprofile/overview/NL.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 140, nr. 134

6