Bijlage 2 behorende bij brief PDN2009-1360
Beheerplan: juridische status, doorwerking en houdbaarheid
§1. Inleiding
Onderwerp en status

De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn verplichten ertoe om voor de natuurlijke

notitie

habitats en de habitats van soorten waarvoor de Natura 2000-gebieden worden
aangewezen een gunstige staat van instandhouding te realiseren, overeenkomstig de daartoe per gebied geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen. Daarvoor staat een samenstel van maatregelen en instrumenten ter beschikking.
Behalve om feitelijke beheermaatregelen, gaat het ook om juridisch afdwingbare
sturingsinstrumenten.
In de praktijk blijkt er bij de partijen die betrokken zijn bij de opstelling van de
beheerplan behoefte te bestaan aan verduidelijking van het juridisch kader, waar
het gaat om de juridische status, doorwerking en houdbaarheid van beheerplannen. Deze notitie strekt ertoe die duidelijkheid te geven. De notitie is als
handreiking voor de bevoegde gezagen door de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit (LNV) vastgesteld.
Onderstaand zal eerst worden ingegaan op de verschillende wettelijke instrumenten voor de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura
2000-gebied en vervolgens op de functie van de beheerplannen daarbij, hun
juridische status en de juridische houdbaarheid van de beheerplannen. De notitie heeft en algemeen karakter en gaat niet in op de specifieke vragen die in het
kader van de pilot van het beheerplan voor de Peelvenen aan de orde zijn ten
aanzien van de stikstofparagraaf in de beheerplannen. Daarop wordt in een
afzonderlijke notitie ingegaan.

§2. Juridische instrumenten
Instrumenten Natuur-

Bij de juridische instrumenten voor de realisatie van de doelstellingen voor de

beschermingswet

individuele Natura 2000-gebieden gaat het natuurlijk allereerst om de specifieke

1998

gebiedsgerichte instrumenten van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna:
wet) zelf:
1. De wet verbiedt om zonder vergunning van het bevoegd gezag (provincie,
soms de Minister van LNV) handelingen te verrichten of projecten te realiseren die – kort gezegd – potentieel schadelijk zijn voor een Natura 2000-

–2–
gebied (artikel 19d van de wet).1 Dit verbod kan via het strafrecht èn door
toepassing van bestuursdwang/dwangsom worden gehandhaafd.2
2. Voor projecten met potentieel significant negatieve gevolgen – kort gezegd: projecten die de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen van
het Natura 2000-gebied in gevaar dreigen te brengen – geldt daarbij dat
daarvoor alleen een vergunning mag worden verleend als een passende
beoordeling is uitgevoerd en als uit die passende beoordeling zekerheid is
verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast (artikelen 19f en 19g van de wet).
3. Het bevoegde gezag (provincie, soms de Minister van LNV) kan de toegang tot een Natura 2000-gebied beperken als dit noodzakelijk is voor de
bescherming van natuurwaarden (artikel 20 van de wet). Handelen in strijd
met deze beperkingen is verboden. Dit verbod kan via het strafrecht èn
door toepassing van bestuursdwang/dwangsom worden gehandhaafd.
4. Ingeval van een zich feitelijk voordoende verslechtering van de kwaliteit
van de habitats of significante verstoring van soorten waarvoor het Natura
2000-gebied is aangewezen, kan het bevoegd gezag (provincie, soms de
beheersverantwoordelijke minister) herstel- of behoudmaatregelen treffen,
die de eigenaren en gebruikers van het gebied moeten gedogen (artikel 21
van de wet).
5. De wet bevat – als vangnet – een algemene zorgplichtbepaling (artikel 19l
van de wet): eenieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door
zijn handelen of nalaten – kort gezegd – nadelige gevolgen voor het gebied kunnen worden veroorzaakt, is verplicht deze handelingen achterwege te laten of, als dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd, maatregelen
te treffen om deze nadelige gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Handhandhaving van deze bepaling geschiedt via het
strafrecht.
Instrumenten van an-

Voor de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen zijn niet alleen de speci-

dere wetten

fieke gebiedsgerichte instrumenten van de Natuurbeschermingswet 1998 van
belang, maar ook de instrumenten van andere wetten, binnen de kaders en
doelstellingen van die wetten.
Te denken valt aan de soortenbeschermingsbepalingen van de Flora- en Faunawet en de specifieke bepalingen inzake de herplantplicht voor houtopstanden
van de Boswet. Ook de planologische bescherming in het kader van de Wet
ruimtelijke ordening, via bestemmingsplannen van de gemeenten en zo nodig
inpassingsplannen van provincies of rijk, kan de gebiedsbescherming verder
ondersteunen.3

–3–

Verder zij gewezen op de bescherming die uitgaat van de generieke milieuwetten (o.a. de Wet milieubeheer en de Wet ammoniak en veehouderij, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Waterwet, de Meststoffenwet, de Wet gewasbescherming en biociden en de Wet bodembescherming).
Bij de Wet milieubeheer zij ter voorkoming van misverstanden opgemerkt, dat
de milieuvergunning, gelet op het exclusieve karakter van de vergunning van de
Natuurbeschermingswet 1998, niet langer het instrument is voor de beoordeling
en beperking van schadelijke activiteiten in relatie tot de specifieke vereisten van
het betrokken Natura 2000-gebied, als dit gebied eenmaal is aangewezen als
Vogelrichtlijngebied of – ingeval van Habitatrichtlijngebieden – door de Europese Commissie is geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang, bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.4 De in een milieuvergunning gestelde eisen met het oog op de algemene milieukwaliteit, los van
de specifieke vereisten van het betrokken Natura 2000-gebied, kunnen uiteraard
de facto ook positief uitwerken voor het Natura 2000-gebied, maar staan daar
rechtens los van.
Overigens zal – na invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
– bij locatiegebonden activiteiten voor de verlening van de vergunning op grond
van de Natuurbeschermingswet 1998 worden ‘aangehaakt’ bij de zogenoemde
omgevingsvergunning. Dat betekent dat de omgevingsvergunning ingeval sprake is van potentieel schadelijke effecten voor Natura 2000-gebieden tevens zal
gelden als vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998; de omgevingsvergunning wordt – waar het de Natura 2000-aspecten betreft – verleend als het bevoegde gezag voor de vergunningverlening op grond van de
Natuurbeschermingswet 1998 tegenover het bevoegde gezag voor de omgevingsvergunning heeft verklaard geen bedenkingen te hebben. Daarbij kan het
bevoegde gezag voor de vergunningverlening onder de Natuurbeschermingswet
1998 stipuleren dat in de omgevingsvergunning nadere voorwaarden en beperkingen worden opgenomen.
De Wet milieubeheer bevat buiten de milieuvergunning ook andere instrumenten, zoals het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij, waar het gaat
om generieke eisen aan stalsystemen, de amvb inzake de algemene milieukwaliteitseisen, die ter voldoening aan de Kaderrichtlijn water worden gesteld, en
provinciale milieuverordeningen, ter bescherming van bijvoorbeeld grondwaterintrekgebieden. Deze instrumenten kunnen vanwege hun algemene betekenis
voor de milieucondities bijdragen aan de realisatie van de doelen voor Natura
2000-gebieden.

–4–

Ook stimulerende maatregelen zullen voor de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen vaak niet kunnen worden gemist. Te denken valt aan subsidies voor beheer (denk aan het Programma Beheer), voor grondverwerving en
inrichting en voor bedrijfsbeëindiging of -verplaatsing. Daarvoor zijn in het kader
van de Wet inrichting landelijk gebied budgetten als onderdeel van het Investeringsbudget landelijk gebied aan de provincies ter beschikking gesteld.5 Subsidies kunnen alleen worden verleend voor bovenwettelijke verplichtingen, wat
ook één van de redenen is geweest destijds om de normen van het beheerplan
geen wettelijke status te verlenen.6
Waar behoefte bestaat aan fysieke herinrichting van het gebied – binnen bestaande of aangepaste planologische kaders – kan deze op dwingende wijze
worden gerealiseerd met toepassing van de reconstructie-instrumenten van de
Reconstructiewet concentratiegebieden en het vereenvoudigde landinrichtingsinstrumentarium van de Wet inrichting landelijk gebied. Het gaat dan met name
om het instrument van herverkaveling. Het bevoegd gezag is hier de provincie.
Als ultimum remedium kan het instrument van onteigening op grond van de
onteigeningswet worden ingezet, als het gaat om functies die uit het gebieden
moeten verdwijnen. Minnelijke verwerving staat echter voorop.
Functie beheerplan

In het geheel van bovenstaande instrumenten hebben de beheerplannen (artikel
19a van de wet) een centrale, sturende en verbindende rol, gericht op het operationaliseren en realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura
2000-gebieden. Onderstaand wordt verder ingegaan op de juridische status en
de juridische houdbaarheid van beheerplannen.

§3. Beheerplannen
Inhoud beheerplan

Een beheerplan wordt voor ten hoogste zes jaar vastgesteld, en bevat een uitwerking van de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura-2000-gebied in
omvang, ruimte en tijd. Uitgangspunt daarbij zijn de instandhoudingsdoelstellingen als vastgelegd in het aanwijzingsbesluit van het betrokken Natura 2000gebied (artikel 10a van de wet). Deze zijn geformuleerd in termen van behoud of
verbetering van bepaalde habitats en soorten. De in het aanwijzingsbesluit
neergelegde instandhoudingsdoelstellingen zijn de vertaling van de bijdrage die
dat gebied levert aan het op landelijk niveau realiseren van een gunstige staat

–5–
van instandhouding voor de betrokken natuurlijke habitats en habitats van soorten. Voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen in de Natura 2000gebieden bevat de Habitatrichtlijn geen termijn. Maar de gemeenschapstrouw
(artikel 10 EG-Verdrag) brengt met zich dat op dit punt een reële inspanning
moet worden geleverd. Een gefaseerde aanpak die meerdere beheerplanperioden bestrijkt, waarbij behalve met het ecologisch potentieel van het gebied ook
rekening wordt gehouden met de sociaal-economische aspecten, culturele aspecten en bijzondere kenmerken van het gebied, past daar goed binnen.
In een beheerplan wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen, in het
licht van de voor dat gebied geldende instandhoudingsdoelstellingen, worden
getroffen en op welke wijze (artikel 19a, eerste lid, eerste volzin, van de wet).
Deze moeten ook tussentijdse verslechtering van de kwaliteit van habitats en
significante verstoring van soorten waarvoor gebieden zijn aangewezen voorkomen, ook al kan in het licht van onder meer sociaal-economische belangen
soms een tijdelijke verslechtering worden toegestaan als de realisatie van de
instandhoudingsdoelstellingen op termijn maar niet in gevaar komt.
Bovendien kan in een beheerplan worden beschreven welke handelingen en
ontwikkelingen, in het gebied èn daarbuiten, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen – met inachtneming van eventueel
daarbij beschreven voorwaarden en beperkingen (artikel 19a, eerste lid, tweede
volzin, van de wet).7 Handelingen die overeenkomstig het beheerplan worden
uitgevoerd zijn niet vergunningplichtig (artikel 19d, tweede lid, van de wet).
Voor activiteiten en ontwikkelingen die zijn opgenomen in het beheerplan, moet
op grond van objectieve wetenschappelijke gegevens op voorhand zijn uitgesloten dat zij de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar brengen.
Passende beoordeling Ook projecten die mogelijk significant negatieve gevolgen hebben voor het Natura-2000-gebied – projecten in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en 19j van de wet – kunnen worden opgenomen in een beheerplan, in
voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en
beperkingen. Het beheerplan kan deze projecten echter alleen toelaten als eerst
een passende beoordeling8 heeft plaatsgevonden en dat daaruit op voorhand
ten aanzien van de individuele projecten zekerheid is verkregen dat het in het
beheerplan op te nemen project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet
zal aantasten. Daarbij maakt het niet uit of het om een nieuwe activiteit gaat, of
om bestaand gebruik, zij het dat de nieuwe activiteit uiteraard voldoende moet
zijn uitgewerkt en geconcretiseerd om deze passend te kunnen beoordelen.

–6–

Er kan niet op voorhand onder verwijzing naar mitigerende effecten worden
afgezien van een passende beoordeling. Het project moet los van de eventuele
mitigerende maatregelen in ogenschouw worden genomen. Alleen als op basis
van objectieve wetenschappelijke gegevens – zonder medeweging van de mitigerende maatregelen – op voorhand met zekerheid kan worden gezegd dat een
project geen significante gevolgen heeft, kan van een passende beoordeling
worden afgezien.9 Uiteraard wordt in de passende beoordeling zelf wel rekening
gehouden met mitigerende effecten; deze kunnen leiden tot het oordeel dat er
zekerheid is dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast.
De uit de passende beoordeling te verkrijgen zekerheid dat als gevolg van het
project geen aantasting zal plaatsvinden van de natuurlijke kenmerken van het
gebied moet bestaan op het moment van vaststelling van het beheerplan. Dat
laatste betekent dat geen rekening kan worden gehouden met mitigerende effecten van toekomstige ontwikkelingen of maatregelen waarvan niet met zekerheid vaststaat dàt deze zich daadwerkelijk, op het juiste moment en in de juiste
omvang zullen voordoen.
Bij aantasting van de natuurlijke kenmerken gaat het om de aantasting van de
coherentie van de ecologische structuur en functies van een gebied, ten aanzien
van de habitats, systemen van habitats en/of populaties van de soorten ter bescherming waarvan het gebied werd of wordt aangewezen. Het gaat ook om
aantasting van het herstellend vermogen van het betrokken ecosysteem.10
Verslechteringstoets

Er is meer ruimte als een handeling of project zeker geen significant negatieve
gevolgen heeft, maar hooguit zou kunnen leiden tot een (beperkte) verslechtering van de kwaliteit van de habitat waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen. Op dergelijke handelingen en projecten is niet artikel 6, derde lid, maar
artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing. Dergelijke activiteiten kunnen worden toegelaten, bijvoorbeeld vanwege sociale en economische
argumenten (artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn), als maar voldoende
aannemelijk is dat de verslechtering van de kwaliteit van tijdelijke aard is en er
niet aan in de weg staat dat de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura
2000-gebied binnen een redelijke termijn worden gerealiseerd. Daarbij kan rekening worden gehouden met gunstige toekomstige ontwikkelingen.

§4. Juridische status en doorwerking beheerplannen

–7–

Aan een beheerplan zijn verschillende juridische consequenties verbonden.
Toetsingskader

In de eerste plaats fungeert het beheerplan als een kader voor het te voeren
natuurbeleid in het gebied, en daarmee als toetsingskader voor de toepassing
van de wet.11

– bij vergunningverle-

Wanneer handelingen met mogelijk verslechterende of significant verstorende

ning

gevolgen, niet in het beheerplan zijn opgenomen of niet worden verricht overeenkomstig de in het beheerplan opgenomen voorwaarden en beperkingen, is
een vergunning vereist op grond van artikel 19d, eerste lid, van de wet. Bij het
verlenen van een vergunning houdt het bevoegd gezag (provincie, soms het
Rijk) rekening met het beheerplan (artikelen 19e en 19i van de wet). Het beheerplan geeft houvast aan vergunningaanvragers – burgers, ondernemers en medeoverheden – en aan het bevoegd gezag bij de toetsing van deze activiteiten.
Zo worden de eventuele schadelijke effecten van deze activiteiten beoordeeld
aan de hand van de instandhoudingsdoelstellingen, zoals die in het beheerplan
verder zijn uitgewerkt in omvang, ruimte en tijd.

– bij de afweging over

Ook fungeert het beheerplan als toetsingskader voor het bevoegd gezag bij de

de inzet van andere

besluitvorming over de vraag of maatregelen ter bescherming van het desbe-

maatregelen

treffende Natura 2000-gebied moeten worden getroffen:
–

op grond van artikel 20 van de wet (toegangsbeperkingen), en/of

–

op grond van artikel 21 van de wet (behoud- en herstelmaatregelen die
moeten worden gedoogd door eigenaar en gebruiker) en/of

–

op grond van andere wetten.

– bij de invulling van

Het beheerplan geeft voorts houvast bij de invulling van de zorgplicht van artikel

de zorgplicht

19l van de wet. Als in strijd wordt gehandeld met de inhoud van het beheerplan,
kan dat een aanwijzing zijn dat de zorgplicht niet is nageleefd. Dat geldt in het
bijzonder wanneer het gaat om personen of instanties die betrokken zijn geweest bij het opstellen van het beheerplan. Van hen mag eerder bekend worden
verondersteld wat de eventuele nadelige gevolgen kunnen zijn van hun handelen of nalaten in afwijking van het beheerplan.

Quasi vrijstelling

Voor projecten en andere handelingen die zijn opgenomen in het beheerplan, en
die overeenkomstig het beheerplan worden gerealiseerd of verricht, is geen
vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 vereist (artikel 19d,
tweede lid, van de wet). Als wordt afgeweken van de voorwaarden en beperking
die voor de handeling in het beheerplan zijn omschreven, geldt de vrijstelling

–8–
niet en geldt de vergunningplicht; het verrichten van de handeling zonder vergunning is een strafbaar feit, zoals in het voorgaande is aangegeven. In zoverre
is het beheerplan te vergelijken met een vrijstelling. Daarbij is niet relevant of het
bevoegde gezag dat het beheerplan vaststelt (provincie, soms Rijk) tevens het
bevoegde gezag is voor de vergunningverlening (provincie, soms Minister van
LNV): de provincie kan als bevoegd gezag voor het beheerplan ook “vrijstelling”
verlenen van de verplichting tot het aanvragen van vergunningen waarvoor normaliter de Minister van LNV bevoegd is. De minister kan overigens op grond van
artikel 45 van de wet aanwijzingen geven ter zake van het beheerplan.
Voortbouwend op de quasi vrijstelling: het is bijvoorbeeld denkbaar dat in een
beheerplan een nadere invulling wordt opgenomen van het waterpeilbeheer.
Zolang het waterpeilbeheer overeenkomstig het beheerplan plaatsvindt, is het
niet vergunningplichtig. Ook zou in een beheerplan kunnen worden opgenomen
dat veehouderijen nabij Natura 2000-gebied die voldoen aan bepaalde voorwaarden (zoals bijvoorbeeld een maximale ammoniakemissie, een bepaalde
afstand tot het Natura 2000-gebied en toepassing van bepaalde technieken om
de ammoniakemissie te reduceren die verder gaan dan het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij vereist of – bij uitbreiding – toepassing van
bepaalde vormen van saldering, bijvoorbeeld via een provinciale salderingsbank) kunnen worden geëxploiteerd zonder vergunning op grond van artikel 19d
van de wet. Uiteraard moet – voor zover sprake is van een project met potentieel significant negatieve gevolgen – een passende beoordeling dan op voorhand zekerheid hebben gegeven dat onder deze voorwaarden geen sprake is
van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied. In beide gevallen
geldt, dat als niet (langer) wordt gehandeld overeenkomstig de voorwaarden en
beperkingen die zijn neergelegd in het beheerplan, het verbod van artikel 19d,
eerste lid, volledig van toepassing is: is sprake van een handeling met mogelijk
verslechterende of significant verstorende effecten dan zal een vergunning moeten worden aangevraagd en dan zal via de voorwaarden en beperkingen verbonden aan de vergunning worden zeker gesteld dat de betrokken handeling in
lijn komt met de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken Natura 2000gebied.
Een vrijstelling kan in het beheerplan tot een bepaalde periode worden beperkt,
die korter kan zijn dan de geldigheidsduur van het beheerplan (maximaal 6 jaar).
Vanuit het hand-aan-de-kraan principe is ook denkbaar dat in het beheerplan
wordt opgenomen dat de vrijstelling geldt tòt het moment dat het bevoegde
gezag voor de vergunningverlening een vergunning aanzegt.

–9–
Beleidsregel

Het beheerplan zou door het bevoegde gezag dat het beheerplan vaststelt ook
kunnen worden gebruikt voor het neerleggen van het beleid voor het verlenen
van vergunningen op grond van artikel 19d van de wet voor activiteiten in en
rond het Natura 2000-gebied. In dat geval fungeert het beheerplan tevens als
beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (AWB), waarover titel 4.3 van de AWB nadere regels bevat. Het beheerplan
kan echter alleen (mede) als beleidsregel worden gebruikt als het bevoegde
gezag voor het vaststellen van het beheerplan tevens bevoegd gezag is voor de
verlening van de vergunningen: de Minister van LNV (of andere minister) kan als
bevoegd gezag voor een bepaald beheerplan geen beleidsregels vaststellen
voor de vergunningverlening door provincies, en het omgekeerde kan ook niet.
In veel gevallen zijn de Minister van LNV en de provincie gezamenlijk bevoegd
voor vaststelling van het beheerplan; dan is er dus geen bevoegdheidsprobleem.
Uiteraard kunnen de beleidsregels voor vergunningverlening desgewenst ook
buiten het beheerplan, separaat door het bevoegde gezag voor de vergunningverlening worden vastgesteld. Om zeker te stellen dat het vergunningbeleid
aansluit bij de in het beheerplan vastgelegde uitgangspunten en doelen, kunnen
beide bevoegde gezagen op voorhand over de inhoud van die beleidsregels
overeenstemming bereiken, bijvoorbeeld in een bestuursovereenkomst. In het
beheerplan wordt dan volstaan met het voorgenomen beleid op hoofdlijnen te
beschrijven, bijvoorbeeld in termen van gebruikmaking van een salderingssysteem en het toepassen van technieken met een verdergaande reductie dan is
vereist op grond van het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij.
Aangezien het beheerplan in beginsel voor zes jaar wordt vastgesteld, kan het
met het oog op de flexibiliteit sowieso verstandiger zijn om de precieze beleidsregels in alle gevallen separaat vast te stellen, zodat het beleid tijdig kan worden
bijgesteld als jurisprudentie of nieuwe ontwikkelingen daartoe nopen. Op een
wijziging van het beheerplan is namelijk de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing; dat geldt niet voor een wijziging van de beleidsregel.
Hoe en waar de beleidsregels ook worden vastgelegd, het opstellen van beleidsregels over de gevallen waarin en de voorwaarden en beperkingen waaronder vergunningen voor belangrijke en op grotere schaal voorkomende activiteiten worden verleend – tegelijk met het opstellen van het beheerplan – is zonder
meer wenselijk, om een goede operationalisering van de instandhoudingsdoelstellingen zoals deze in het beheerplan zijn uitgewerkt te verzekeren. Dat geldt
bijvoorbeeld voor het aspect van de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige

– 10 –
habitats bij uitbreiding of nieuwvestiging van veehouderijbedrijven. Als er een
goede ecologische onderbouwing van de beleidsregel in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen is, dan behoeft vervolgens de individuele vergunningverlening – voor zover die overeenkomstig de beleidsregel geschiedt – geen uitvoerige onderbouwing meer: er kan goeddeels verwezen worden naar de beleidsregel. Dat scheelt aanzienlijke lasten voor vergunningaanvrager en –vergunningverlener.
Afwijking van de beleidsregel kan alleen in bijzondere gevallen: het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden
onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen (artikel 4:84 AWB). Een dergelijke afwijking moet goed worden gemotiveerd.
Een beleidsregel waarin vast beleid voor de vergunningverlening is verankerd
kan worden aangemerkt als een ‘plan’ waarvoor – ingeval van potentieel significant negatieve effecten – een passende beoordeling is vereist op grond van
artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998. Als deze passende beoordeling voldoende is toegespitst op de
gevolgen van individuele projecten die overeenkomstig de beleidsregel worden
vergund, kan daarop bij de individuele vergunningverlening worden teruggegrepen.
Beleidsplan/

Voor zover het beheerplan instandhoudingsmaatregelen beschrijft die los staan

uitvoerings-

van de vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en

programma

die evenmin als concretisering van de zorgplichtbepaling kunnen worden beschouwd, heeft het – buiten de functie van afwegingskader – geen onmiddellijke juridische doorwerking. Het is niet meer en niet minder dan de weerslag van
het – op uitvoering gerichte – beleid dat het bevoegd gezag dat het beheerplan
heeft vastgesteld voor het betrokken gebied wenselijk acht en waaraan dat gezag zichzelf zal houden. In dat opzicht is het beheerplan enigszins vergelijkbaar
met de structuurvisie van de Wet ruimtelijke ordening. Het in het beheerplan
omschreven beleid / uitvoeringsprogramma moet via andere instrumenten worden gerealiseerd en kan niet zonder meer met een beroep op het beheerplan
worden afgedwongen. Voor zover andere bevoegde gezagen bevoegd zijn ten
aanzien van die instrumenten zal derhalve de medewerking van die gezagen
moeten worden verkregen.

Verzekering doorwer-

Als andere bevoegde gezagen aan de lat staan voor het nemen van maatregelen

king

die niet via het vergunningstelsel kunnen worden afgedwongen, geen uitvloeisel

– 11 –
zijn van de zorgplichtbepaling en evenmin op grond van artikel 21 kunnen worden opgelegd (e.e.a. omdat geen sprake is van potentieel schadelijk handelen in
relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen, het aangrijpingspunt van de Natuurbeschermingswet 1998), dan wil dat niet zeggen dat het gezag dat het beheerplan vaststelt (provincie, soms het Rijk) met lege handen staat.
- via overeenstem-

Uitgangspunt is uiteraard dat alle bevoegde gezagen zodanig goed betrokken

ming en bestuurs-

zijn bij het beheerplanproces en zich zodanig gecommitteerd voelen aan de

overeenkomst

inhoud daarvan, dat zij van harte meewerken aan de realisatie van het plan.
Zonodig kan de overeenstemming die bestaat tussen partijen worden neergeslagen in een bestuursovereenkomst waarin de afspraken over de inzet van de
verschillende partijen worden vastgelegd.

- via dwangmiddelen

Met name waar het gaat om de planologische bescherming hebben provincie
en Rijk op grond van de Wet ruimtelijke ordening ook wettelijke interventiemogelijkheden. Van belang is in het bijzonder de mogelijkheid om in te grijpen in de
gemeentelijke bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te stellen, door vaststelling van een provinciaal of rijksinpassingsplan. Daarin kan nauwkeurig worden bepaald welke functies aan het gebied toekomen en waar bijvoorbeeld bepaalde bedrijvigheid in welke omvang (bouwblokken) is toegestaan.
De inzet van een inpassingsplan zou overigens ook met de betrokken gemeenten in en rond het Natura 2000-gebied kunnen worden afgesproken: het kan
doelmatiger zijn om één inpassingsplan vast te stellen, waarmee in een later
stadium de bestemmingsplannen in overeenstemming moeten worden gebracht, dan dat elke individuele gemeente zelf de bestemmingsplanprocedure in
moet zetten.
Verder valt – waar provincies bevoegd gezag voor het beheerplan zijn of zich
committeren aan de uitvoering daarvan – te denken aan de instrumenten van
de landinrichting overeenkomstig de Wet inrichting landelijk gebied of reconstructie overeenkomstig de Reconstructiewet concentratiegebieden. Instrumenten als wettelijke herverkaveling – gekoppeld aan een inrichtings- of reconstructieplan – ondersteunen de gewenste inrichting van het gebied waar het gaat om
gebruik voor natuur, recreatie, landbouw en andere doelstellingen. Daarbij kunnen bestaande eigendomssituaties worden doorbroken. Het bevoegd gezag
voor landinrichting en reconstructie is de provincie. Handelingen die contrair zijn
aan het inrichtingsplan of reconstructieplan zijn verboden. Reconstructieplannen
werken ook door in bestemmingsplannen, als voorbereidingsbesluit.

– 12 –
Tot slot zijn er de generieke instrumenten van interbestuurlijk toezicht als neergelegd in de Provinciewet en de Gemeentewet.
Draagvlak

Uiteraard is het, ongeacht de juridische status van het beheerplan, van belang
dat er voor de uitvoering van het beheer van de Natura-2000-gebieden draagvlak bestaat. Een beheerplan wordt daarom opgesteld in goed overleg met eigenaren en gebruikers en andere overheden (artikel 19a, eerste lid, van de wet).
Met het oog op inspraak door andere belanghebbenden wordt bovendien bij de
totstandkoming van een beheerplan de in afdeling 3.4 van de Algemene wet
bestuursrecht geregelde uniforme openbare voorbereidingsprocedure doorlopen (artikel 19a, vierde lid, van de wet).
Het proces dat wordt doorlopen moet ervoor zorgdragen dat er draagvlak bestaat voor de maatregelen uit het beheerplan. Het draagvlak wordt bovendien
bevorderd door de inzet van de financiële middelen van het investeringsbudget
landelijk gebied voor verwerving, inrichting en subsidiëring van beheer en andere financiële middelen voor flankerend beleid.

§5. Juridische houdbaarheid
Onderbouwing

Met de beheerplannen wordt uitvoering gegeven aan de verplichtingen van de
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn en artikel 19a van de wet. Voor de juridische
houdbaarheid van de beheerplannen is in het bijzonder de onderbouwing van
groot belang.

Waar het gaat om de verplichtingen van artikel 6, eerste en tweede lid, van de
Habitatrichtlijn, is van belang dat goed wordt onderbouwd dat met het samenhangende pakket van maatregelen als beschreven in het beheerplan:
1. de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken Natura 2000-gebied
worden gerealiseerd en
2. verslechtering van de kwaliteit van de betrokken natuurlijke habitats en habitats van soorten en significante verstoring van soorten waarvoor het gebied is aangewezen worden voorkomen.
De in het gebied te leveren inspanning zal qua omvang en tijdspanne – gezien
de gemeenschapstrouw (artikel 10 EG) – reëel moeten zijn. Wat reëel is, wordt
bepaald door het ecologisch potentieel van het betrokken gebied, dat zo goed
mogelijk moet worden benut, maar ook door de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en door regionale en lokale bijzonderheden (artikel 2,

– 13 –
derde lid, Habitatrichtlijn). Een belangrijk deel van de onderbouwing zal ecologisch van aard zijn.
Als in het beheerplan projecten met mogelijk significant negatieve gevolgen
worden opgenomen, is – zoals in het voorgaande is aangegeven – voor dat
onderdeel van het beheerplan een passende beoordeling van de effecten op
basis van de best beschikbare gegevens vereist (artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn). Ook hier gaat het vooral om een ecologische beoordeling. Voor de
juridische houdbaarheid van het beheerplan op dit punt is essentieel, dat het
project alleen wordt toegestaan als op basis van de passende beoordeling zonder redelijke wetenschappelijke twijfel kan worden geoordeeld dat geen sprake
zal zijn van aantasting van de natuurlijke kenmerken.12 Het verdient aanbeveling
eenzelfde benadering te volgen voor in het beheerplan op te nemen bestaand
gebruik met potentieel significant negatieve gevolgen.
De verwachting is dat de onderbouwing van het toestaan van bestaand gebruik
gemakkelijker zal zijn te leveren dan voor toekomstige projecten, al is dat laatste
niet onmogelijk. Het vereist dat de projecten en de omstandigheden waarin zij
zullen worden uitgevoerd voldoende zijn geconcretiseerd om een adequate
beoordeling van hun ecologische effecten te kunnen uitvoeren.
Overigens is duidelijk dat bij omvangrijke projecten in zeer gevoelige gebieden
als de Waddenzee vereiste wetenschappelijk zekerheid moeilijker zal zijn te
verkrijgen dan bij kleine projecten in minder kwetsbare gebieden.
Onzekerheden

De onderbouwing mag, ook al wordt bij de toepassing van de artikelen 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn uitgegaan van het voorzorgsbeginsel, tot
op zekere hoogte wel onzekerheden kennen. Deze onzekerheid moet – zeker bij
de passende beoordeling – wel zoveel mogelijk zijn gereduceerd. De resterende
onzekerheid moet worden benoemd en gekwantificeerd en er moet een wetenschappelijke inschatting worden gemaakt hoe groot het risico van deze onzekerheid is, uitgaande van een worst case-scenario.
Illustratief voor de wijze waarop de Raad van State met het voorzorgsbeginsel
omgaat is de uitspraak over het Waddengas13. In die kwestie had uitvoerig en
herhaald onderzoek plaatsgevonden, waardoor de onzekerheden en risicomarges steeds verder waren verkleind, zodanig dat het bevoegde gezag zich op het
standpunt kon stellen dat redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat de gaswinning
geen schadelijke gevolgen heeft voor de Waddenzee. In die zaak was ook niet
onbelangrijk dat was voorzien in continue monitoring en dat onmiddellijk (en met

– 14 –
onmiddellijk effect) kon worden ingegrepen, indien er onverhoopt toch schadelijke gevolgen voor de kwalificerende natuurwaarden van de Waddenzee zouden
dreigen te ontstaan (hand-aan-de-kraan principe).
Andere aspecten

Behalve de onderbouwing zijn uiteraard ook andere aspecten van belang voor
de juridische houdbaarheid van beheerplannen en de daarin opgenomen maatregelen, zoals de inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, het rechtsgelijkheidsbeginsel en andere algemene rechtsbeginselen. Het is belangrijk om in
de motivering van gemaakte keuzen hieraan aandacht te besteden. Voorts mogen plannen en maatregelen (ook overigens) niet in strijd komen met nationale
en Europese wetgeving en internationale verdragen.

Beroep tegen beheer- Tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan kan beroep worden ingeplan

steld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, althans voor
zover het beheerplan besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht
bevat die op rechtsgevolg zijn gericht. Het gaat dan in het bijzonder om de quasi vrijstelling van de vergunningplicht en daarbij aan de orde zijn voorwaarden
en beperkingen. Is het beheerplan – na verloop van de beroepstermijn en afhandeling van de beroepsprocedures – onherroepelijk geworden, dan staan de
in het beheerplan opgenomen quasi vrijstellingen van de vergunningplicht gedurende de beheerplanperiode in rechte vast.
Voor zover er geen beroep tegen het beheerplan bij de bestuursrechter mogelijk
is, is onder omstandigheden – bij een vermeende onrechtmatige overheidsdaad
– ook een beroep op de burgerlijke rechter denkbaar.

– 15 –
Noten
1

2

3

4

5

6
7

8

Tòt de vaststelling van de beheerplannen is voor op 1 oktober 2005 bestaand gebruik,
dat na die datum niet – althans niet in betekenende mate – is gewijzigd, de vergunningplicht opgeheven. Wel kan de Minister van LNV zonodig beperkingen aan dat gebruik
opleggen, met gebruikmaking van de zogenoemde aanschrijvingsbevoegdheid,
neergelegd in artikel 19c van de Natuurbeschermingswet 1998. De opheffing van de
aanschrijvingsbevoegdheid geldt niet voor bestaand gebruik dat is aan te merken als
project met potentieel significant negatieve gevolgen in de zin van artikel 6, derde lid, van
de Habitatrichtlijn. Een en ander is in de Natuurbeschermingswet 1998 geregeld met de
op 1 februari 2009 in werking getreden wet, houdende wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering van bestaand gebruik en enkele andere
zaken (Stb. 2009, 18; artikel I, onderdelen B, onder 3, V en W, onder 3 van de
wijzigingswet). Het instrument van de aanschrijvingsbevoegdheid wordt verder in de
notitie niet meer besproken, aangezien deze handelt over de wijze waarop de
doorwerking van eenmaal vastgestelde beheerplannen is verzekerd; na vaststelling van
de beheerplannen is de aanschrijvingsbevoegdheid niet meer relevant.
Zie artikel 1a, onder 2°, van de Wet op de economische delicten, artikel 57 van de
Natuurbeschermingswet 1998 en artikel 122 van de Provinciewet.
Hoewel vestiging of uitbreiding die potentieel schadelijk is voor een Natura 2000-gebied
sowieso wordt gereguleerd via de vergunning op grond van artikel 19d van de
Natuurbeschermingswet 1998, kan door middel van bestemmingsplannen op voorhand
al richting worden gegeven aan ruimtelijke ontwikkelingen. Volgens het bestemmingsplan
ontoelaatbare functies zullen dan niet ter toetsing in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 behoeven te worden voorgelegd, omdat er geen bouwvergunning (straks
omgevingsvergunning) zal worden verleend wegens strijdigheid met het bestemmingsplan. Dat geldt ook voor uitbreidingen ten opzichte van in het bestemmingsplan
begrensde bouwblokken.
Met de eerder aangehaalde wet, houdende wijziging van de Natuurbeschermingswet
1998 in verband met de regulering van bestaand gebruik en enkele andere zaken (Stb.
2009, 18) is voorzien in deze laatste aanvulling (artikel I, onderdeel B, onder 4, van de
wijzigingswet, in samenhang met het opnemen van het begrip ‘Natura 2000-gebied’ in
artikel 19d, eerste lid, ingevolge artikel I, onderdeel W, onder 2, van de wijzigingswet).
In dit verband zijn tevens te noemen de belastingvrijstellingen voor natuurschoon op
grond van de Natuurschoonwet, maar deze hebben een beperktere betekenis waar deze
gekoppeld zijn aan bepaalde landgoederen.
Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 171, nr. 21.
Met de eerder aangehaalde wet, houdende wijziging van de Natuurbeschermingswet
1998 in verband met de regulering van bestaand gebruik en enkele andere zaken, is
voorzien in de explicitering, dat ook handelingen buiten het gebied en toekomstige
ontwikkelingen in het beheerplan kunnen worden aangemerkt als handelingen en
ontwikkelingen die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen (artikel I,
onderdeel T, onder 1, van de wijzgigingswet; artikel 19a, eerste lid nieuw, van de
Natuurbeschermingswet 1998).
Zie voor de vereisten aan de passende beoordeling de algemene handreiking
Natuurbeschermingswet 1998, in het bijzonder paragraaf 6.3 (www.minlnv.nl). Zie ook de
documentatie op: http://www.regiebureaunatura2000.nl.

– 16 –

9

10

11

12
13

Zie het Kokkelvisserijarrest (arrest van 7-9-2004 in zaak C-127/02); zie ook de uitspraak
van de Raad van State van 7-5-2008 in zaak nr. 200604924/1 (Zuiderklip)
(www.raadvanstate.nl/uitspraken).
Zie de leidraad van de Europese Commissie voor de interpretatie van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn van april 2000.
Zoals ook is aangegeven in de brief van de minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit van 19 september 2003 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II
2003/04, 28 171, nr. 23, blz. 2).
Zie het Kokkelvisserijarrest (arrest van 7-9-2004 in zaak C-127/02), r.o. 59 en 61.
ABRS 13-11-2007 zaaknr. 200707820/1.

April 2009
Directie Juridische Zaken
Ministerie van de Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Trcjz/2009/375