Evaluatie aandeelhouderschap Holland Casino

Datum:

mei 2023

Pagina 1 van 29

Inhoudsopgave
Management samenvatting—5
1

Inleiding—6

2
2.1
2.2
2.3
2.3.1
2.3.2
2.4
2.4.1
2.4.2
2.4.3
2.5

Over Holland Casino—8
Beschrijving activiteiten Holland Casino—8
Geschiedenis Holland Casino—8
Markt—9
Casinotafelspel en kansspelautomaten—9
Online kansspelen—10
Producten en kerncijfers Holland Casino—10
Producten—10
Financiële kerncijfers—10
Overige kerncijfers—11
Governance—11

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Maatschappelijk en publiek belang—12
Maatschappelijke en publieke belangen—12
Het beschermen van consumenten—12
Het tegengaan van kansspelverslaving—13
Het tegengaan van kansspelgerelateerde criminaliteit en fraude—14
Deelconclusie—14

4
4.1
4.1.1
4.1.2
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.3
4.4

Wet- en regelgeving—15
Beschikbare publieksrechtelijke instrumenten—15
Wet- en regelgeving—15
Toezicht—16
Biedt wet- en regelgeving mogelijkheden om de publieke belangen te borgen?—17
Borging publieke belangen bij online activiteiten Holland Casino—17
Borging publieke belangen bij landgebonden casino’s—18
Toezicht—19
Wijzigingen in wet- en regelgeving—20
Deelconclusie—20

5
5.1
5.2
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.3
5.4
5.5

Rechtmatigheid, doeltreffendheid, uitvoerbaarheid en proportionaliteit—21
Rechtmatigheid—21
Doeltreffendheid—21
De staat als aandeelhouder—22
Toegevoegde waarde staatsaandeelhouderschap—22
Overige effecten staatsaandeelhouderschap—23
Uitvoerbaarheid—24
Proportionaliteit—26
Deelconclusie—26

6

Vervolgstappen—27

7

Conclusie—28

Pagina 3 van 29

Management samenvatting
Dit rapport bevat de evaluatie van het aandeelhouderschap van de staat in Holland
Casino. De evaluatie is conform het evaluatiemodel uit het ‘Handboek evalueren
deelnemingen’ uitgevoerd. Het evaluatiemodel is gericht op de vraag of het beheer
van de aandelen in Holland Casino de gewenste toegevoegde waarde heeft gehad.
Daarbij wordt het afwegingskader voor aangaan en afstoten van een deelneming
gebruikt.
De publieke belangen van het kansspelbeleid zijn het beschermen van consumenten,
het tegengaan van kansspelverslaving en het tegengaan van aan kansspel
gerelateerde criminaliteit en fraude. In deze evaluatie komt naar voren dat wet- en
regelgeving mogelijkheden biedt om de publieke belangen voldoende te kunnen
borgen. In dit kader wordt onder meer gewezen op het Wetsvoorstel modernisering
speelcasinoregime.1 Dit wetsvoorstel regelde, kort gezegd, de mogelijkheid om
Holland Casino te privatiseren en bevatte ook nadere verplichtingen waarmee de
borging van de publieke belangen konden worden zeker gesteld. In de evaluatie
wordt hierbij aangetekend dat het eventueel aanpassen van wet- en regelgeving en
wijziging van het stelsel mogelijk restrisico’s kent op het gebied van
beheersbaarheid.
Bij het onderzoek naar de toegevoegde waarde van het aandeelhouderschap wordt
in deze evaluatie geconcludeerd dat het staatsaandeelhouderschap een bepaalde
toegevoegde waarde heeft, omdat het publieke belang in alle bevoegdheden van de
aandeelhouder meegenomen wordt. Ook kan de staat als aandeelhouder bijsturen
op ontwikkelingen die niet snel vast te leggen zijn in wet- of regelgeving. De
effectiviteit van deze bijsturing in de vorm van de verwachte voorbeeldrol is bij
Holland Casino duidelijk zichtbaar. Holland Casino geeft zelf aan meerwaarde te zien
in het staatsaandeelhouderschap. Het stelt de onderneming in staat zich te richten
op haar maatschappelijke opdracht, die volgens haar van groot belang is in de hoog
risico omgeving waarin Holland Casino opereert. Ten aanzien van de uitvoerbaarheid
wordt opgemerkt dat Holland Casino op dit moment zowel organisatorisch als
financieel herstellende is van de impact van COVID-19.
In de evaluatie wordt geconcludeerd dat de toegevoegde waarde niet zwaarwegend
genoeg is om een verkenning naar andere toekomstopties bij voorbaat uit te sluiten.
Op basis van het evaluatiemodel uit het Handboek evalueren deelnemingen is dan
de volgende stap om in een verdere verkenning te onderzoeken op welke manier
wet- en regelgeving aangepast kan worden waarbij een eventuele privatisering van
Holland Casino haalbaar, proportioneel en uitvoerbaar is. Ook dient bekeken te
worden of het vervreemden van het staatsaandeelhouderschap rechtmatig,
doeltreffend, uitvoerbaar en proportioneel is. Deze vragen zijn in dit stadium echter
nog niet gedegen te beantwoorden, aangezien dit afhangt van de mogelijke
veranderingen in de marktordening. Dit vraagstuk dient daarom meegenomen te
worden in een eventuele verdere verkenning.

1

Kamerstukken II 2015-2016 34 471, nr. 2.

Pagina 5 van 29

1

Inleiding
In de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 20222 (hierna: Nota 2022) heeft het
kabinet het beleid om deelnemingen periodiek te evalueren gecontinueerd. In deze
evaluatie wordt het staatsaandeelhouderschap van Holland Casino geëvalueerd
conform het uniforme evaluatiemodel uit het ‘Handboek evalueren deelnemingen’.3
Het evaluatiemodel is gericht op de vraag of het beheer de gewenste toegevoegde
waarde heeft gehad. Daarbij wordt het afwegingskader voor aangaan en afstoten
van een deelneming gebruikt. De evaluatievragen zijn weergegeven in onderstaand
overzicht. Indien een deelneming nog steeds als het beste instrument wordt gezien
om het publieke belang te borgen, wordt onderzocht of er aanleiding is om de
gemaakte keuzes voor de omvang en de aandeelhoudersrol te herzien.

Afwegingskader aangaan en afstoten van een deelneming.
Bron: Handboek evalueren deelnemingen 2023

De uitkomsten van de evaluatie geven richting aan het besluitvormingsproces over
de toekomst van het aandeelhouderschap van de staat in Holland Casino. In deze
evaluatie wordt geen besluit genomen of Holland Casino wel of niet geprivatiseerd
moet worden en evenmin wordt de wenselijkheid van verschillende toekomstopties
behandeld. Deze aspecten zijn onderdeel van het Besliskader privatisering en
verzelfstandiging uit het rapport Verbinding verbroken? van de Parlementaire
2
3

Kamerstukken II 2021–2022 28 165, nr. 370.
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/04/14/handboeken-staatsdeelnemingen.

Pagina 6 van 29

Onderzoekscommissie van de Eerste Kamer.4 Dat besliskader wordt toegepast als er
een voornemen tot vervreemding is.
Deze evaluatie is tot stand gekomen aan de hand van literatuuronderzoek, publiek
beschikbare informatie, gesprekken met stakeholders en interne documentatie van
het ministerie van Financiën. Zo is er onder andere gebruik gemaakt van literatuur
over kansspelen en verslavingsrisico’s, zoals de assessment verslavingsgevoeligheid
Nederlands kansspelaanbod, wetsartikelen en Kamerstukken over de kansspelmarkt,
de onafhankelijke evaluatie van de Kansspelautoriteit, de Marktvisie Kansspelen en
verschillende marktscans van de Kansspelautoriteit, publiek beschikbare
documentatie van Holland Casino zoals jaarverslagen, de statuten, de Nota 2022, de
Beleidsdoorlichting deelnemingenbeleid, eerdere evaluaties van andere
staatsdeelnemingen en documenten van het ministerie van Financiën over de
invulling van het aandeelhouderschap in Holland Casino, zoals nota’s over de
strategie en investeringsvoorstellen.
Het proces zoals beschreven in het Handboek evalueren deelnemingen is gevolgd bij
de totstandkoming van de evaluatie. Het ministerie van Financiën heeft gekozen om
de evaluatie zelf uit te voeren aangezien de benodigde kennis en capaciteit
beschikbaar was. Zoals in het proces omschreven heeft het ministerie van Financiën
in haar rol van aandeelhouder het ministerie van Justitie en Veiligheid, het
beleidsverantwoordelijk departement voor het kansspelbeleid, uitgebreid
geconsulteerd over de publieke belangen, wet- en regelgeving en de toegevoegde
waarde van het aandeelhouderschap. Daarnaast is de evaluatie aan verschillende
interne afdelingen voorgelegd voor een economische en juridische check.
Er is met Holland Casino gesproken over de toegevoegde waarde van het
aandeelhouderschap. Daarnaast is Holland Casino geconsulteerd over een
conceptversie van hoofdstuk 2, de beschrijving van Holland Casino. Voorts is een
check op onjuistheden op de gehele evaluatie gedaan.
De Kansspelautoriteit (Ksa) heeft ook een feitelijke check uitgevoerd. De Ksa heeft
aangegeven verder geen rol voor zichzelf te zien in het evaluatieproces. Vanuit haar
onafhankelijke rol als toezichthouder past het niet dat de Ksa zich verder mengt in
discussies over het functioneren van bedrijven of hun eigenaarsconstructies. Dit kan
leiden tot belangenconflicten en een ongelijke behandeling van vergunninghouders.
In het volgende hoofdstuk is een profielschets van Holland Casino opgenomen en
worden de markt, producten en governance van Holland Casino beschreven. In
hoofdstuk 3 wordt de vraag behandeld of het maatschappelijk belang voldoende
geborgd wordt door de markt. In hoofdstuk 4 wordt vervolgens ingegaan op de
publiekrechtelijke instrumenten van het kansspelbeleid en op de vraag of er
behoefte is aan meer of andere invloed dan in wet- en regelgeving is vast te leggen.
Hoofdstuk 5 behandelt de laatste vraag uit het afwegingskader, of het behouden of
afstoten van een deelneming rechtmatig, doeltreffend, uitvoerbaar en proportioneel
is. Hoofdstuk 6 gaat vervolgens in op de vervolgstappen. De evaluatie wordt
afgesloten met een samenvattende conclusie in hoofdstuk 7.

4

Kamerstukken I 2012/13, C, B.,
https://www.eerstekamer.nl/kamerstukdossier/verbinding_verbroken_onderzoek.

Pagina 7 van 29

2

Over Holland Casino
Dit hoofdstuk bevat een profielschets van Holland Casino. Hierbij wordt een
beschrijving gegeven van de activiteiten van Holland Casino. Voorts wordt het
ontstaan en de verdere geschiedenis van Holland Casino beschreven. Aansluitend
wordt een overzicht gegeven van de verschillende markten waarin Holland Casino
opereert en de producten die Holland Casino aanbiedt. Tot slot worden in dit
hoofdstuk de belangrijkste financiële waardes van de onderneming doorgenomen en
de governance van Holland Casino besproken.

2.1

Beschrijving activiteiten Holland Casino
Holland Casino is sinds 1976 de enige vergunninghouder in Nederland die
landgebonden casinospelen aanbiedt. De casinospelen worden op veertien locaties
verspreid door het land aangeboden, in combinatie met entertainment en
horecagelegenheden. Daarnaast biedt Holland Casino sinds 2021 online kansspelen
aan via het Holland Casino Online platform.
Holland Casino heeft als doel het organiseren van een of meer speelcasino's in
Nederland, waaronder begrepen kansspelen via internet en iedere andere vergunde
activiteit op het gebied van kansspelen.5 Holland Casino zorgt ervoor dat haar
aanbod van kansspelen verantwoord, betrouwbaar en legaal is. Hiermee draagt zij
bij aan de borging van de publieke belangen en centrale doelstellingen van het
kansspelbeleid:




het beschermen van consumenten;
het tegengaan van kansspelverslaving; en
het tegengaan van aan kansspel gerelateerde criminaliteit en fraude.

Kanalisatie van illegaal aanbod naar legaal aanbod, door te voorzien in een attractief
legaal aanbod, is daarbij een instrument om de kansspeldoelen te bereiken.
2.2

Geschiedenis Holland Casino
Tot 1976 was het in Nederland verboden om casinospelen aan te bieden. Dit verbod
leidde ertoe dat Nederlanders naar het buitenland gingen om casino’s te bezoeken.
De wetgever concludeerde dat het algemene verbod weinig effectief was en stond
aan één rechtspersoon toe om casinospelen in Nederland te organiseren. De
vergunning werd verleend aan het staatsbedrijf Holland Casino (statutaire naam:
Nationale Stichting tot Exploitatie van Casinospelen in Nederland). In 2017 is
Holland Casino omgevormd tot de naamloze vennootschap ‘Holland Casino N.V.’ Op
1 oktober 1976 opende Holland Casino haar eerste vestiging in Zandvoort. Sindsdien
heeft Holland Casino het aantal vestigingen gestaag uitgebreid. In 2023 zijn er in
totaal veertien vestigingen geografisch verspreid door Nederland.6
Sinds oktober 2021 heeft Holland Casino een vergunning voor het aanbieden van
online kansspelen. Holland Casino biedt deze diensten aan onder de merknaam
‘Holland Casino Online’.

5

Artikel 2.2 Statuten Holland Casino: https://corporate.hollandcasino.nl/over-ons/governance/
Holland Casino heeft vestigingen in: Amsterdam Centrum, Amsterdam West, Breda, Eindhoven, Enschede,
Groningen, Leeuwarden, Nijmegen, Rotterdam, Scheveningen, Utrecht, Valkenburg, Venlo en Zandvoort.
6

Pagina 8 van 29

2.3

Markt

Onderstaand figuur is een overzicht van de marktordening van de kansspelmarkt
bezien vanuit het perspectief van de speltypes.

* er zijn inmiddels 23 aanbieders. Niet alle logo’s worden hier getoond.
Deze verschillende kansspelmarkten worden in deze paragraaf beschreven. In de
beschrijving worden de landgebonden sportweddenschappen en loterijen niet verder
behandeld, aangezien Holland Casino niet actief is op deze markten.
2.3.1

Casinotafelspel en kansspelautomaten
In Nederland is één vergunning verleend voor de exploitatie van casinospelen.7
Holland Casino heeft hiermee het monopolierecht op het aanbieden van
landgebonden tafelspelen, zoals poker, blackjack en roulette. De toegestane inzet
per spel ligt tussen de €2 en €10.000. In elke vestiging wordt minimaal één
casinospel aangeboden waarbij de minimuminzet niet meer is dan €5 en minimaal
één casinospel waar de minimuminzet €2 of lager is.8 Casinospelen kenmerken zich
door hoge winkansen en uitkeringspercentages. De prijzen die te winnen zijn bij
casinospelen zijn laag vergeleken met de hoofdprijzen van loterijen, maar komen
frequenter voor (hogere winkans).9
Naast tafelspelen biedt Holland Casino bezoekers de mogelijkheid via
kansspelautomaten aan het kansspel deel te nemen. Binnen de categorie
kansspelautomaten is onderscheid te maken in drie typen: casinoautomaten,
speelhalautomaten en horeca-automaten. De kansspelautomaten verschillen in de
locatie waar ze geplaatst mogen worden (casino, speelhal of horecagelegenheid), de
maximum inzet en de uitkeringspercentages.

7

Artikel 27h lid 1 Wet op de kansspelen.
Artikel 5 Beschikking casinospelen 1996.
9
Marktscan landgebonden kansspelen 2022.
8

Pagina 9 van 29

Voor de kansspelautomaten in casino’s geldt (i) de hoogste maximale inworp per
spel, (ii) het hoogste uitkeringspercentage, (iii) geen maximaal gemiddeld
uurverlies, (iv) geen maximale uitbetaling.1011 Holland Casino heeft ook voor de
casino kansspelautomaten een monopolierecht. Voor de markt van
speelhalautomaten en de horeca-automaten geldt andere wet- en regelgeving zoals
een lager minimaal uitkeringspercentage. De vergunningsverlening hiervan is bij de
gemeente en de Ksa belegd.
2.3.2

Online kansspelen
Op 1 april 2021 is de Wet Kanspelen op afstand (Wet Koa) in werking getreden.
Deze wet reguleert onder andere de bestaande en toekomstige behoefte aan
kansspelen via internet. Per 1 oktober 2021, zes maanden na de inwerkingtreding
van de Wet Koa, is de markt voor online kansspelen geopend. Vanaf toen konden
aanbieders, na het verkrijgen van een vergunning van de Ksa, hun spelaanbod aan
consumenten aanbieden. Sinds de openstelling beschikken 23 partijen over een
vergunning die 5 jaar geldt. Holland Casino biedt online zowel casinospelen als bingo
en sportweddenschappen aan.
Er worden geen voorwaarden gesteld aan prijsnorm. Er is alleen een afdrachtsnorm
voor de paardenweddenschappen van ten minste van 10% van de netto omzet ten
gunste aan de Nederlandse draf- en rensport. De grote mate van concurrentie op de
markt zorgt van nature voor een hoog prijzenpercentage, meestal (ruim) boven de
90%. De partijen stellen dit hoge uitkeringspercentage te hanteren om voldoende
spelers te trekken.

2.4

Producten en kerncijfers Holland Casino

2.4.1

Producten
Holland Casino organiseert casinotafelspelen, heeft kansspelautomaten en online
casinospelen, bingo en sportweddenschappen. Holland Casino bezit de
monopolievergunningen voor de casinotafelspelen en kansspelautomaten met
hogere inzet. Deze kansspelen hadden in 2022 een omzet van €561 miljoen. Ook
organiseert Holland Casino online kansspelen en sportweddenschappen. Deze
kansspelen hadden in 2022 een omzet van €145 miljoen.
Holland Casino opereert niet alleen in de markt voor kansspelen, maar ook in de
horeca- en entertainmentbranche. Holland Casino heeft in al haar vestigingen
horecagelegenheden en er worden optredens en overig entertainment aangeboden.
Met deze activiteiten concurreert Holland Casino met andere horecagelegenheden en
andere vormen van amusement, zoals theaters en bioscopen. De horeca-activiteiten
hadden in 2022 een omzet van €24 miljoen.

2.4.2

Financiële kerncijfers
Onderstaande tabel geeft de financiële ontwikkeling van de omzet van Holland
Casino weer voor de jaren 2016 tot en met 2022.

10

Beschikking casinospelen 1996, Speelautomatenbesluit 2000.
Voor kansspelautomaten in speelhallen en horecagelegenheden geldt een maximaal gemiddeld uurverlies
van € 40 en een maximale uitbetaling van 200 maal de inzet (uitzondering hierop vormt het jackpotsysteem,
waarbij maximaal € 2.500 uitgekeerd mag worden).
11

Pagina 10 van 29

Financiële resultaten Holland Casino
€ mln.

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Inkomsten

608

668

668

736

333

304

754

Winst

74

73

59

68

-59

-46

17

Uitgekeerd dividend

35

43

46

-

-

-

-

Solvabiliteitsratio

60%

64%

65%

46%

31%

19%

21%

Eigen vermogen

184

211

223

244

185

140

156

Balanstotaal

305

331

342

532

591

733

763

Bron: Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen 2021 en Jaarverslag Holland Casino 2022

In de jaren richting 2019 laat Holland Casino een stevige groei zien. Hierdoor had
Holland Casino voor de start van de Covid-19 crisis een sterkte eigen
vermogenspositie. Holland Casino is tijdens de Covid-19 crisis in 2020 en 2021
beperkt open geweest en datzelfde geldt voor de eerste twee maanden van 2022.
Hierdoor zijn de inkomsten in deze jaren sterk gedaald. Daarnaast heeft Holland
Casino in 2020 en 2021 gebruik gemaakt van de regeling voor bijzonder uitstel van
belastingbetaling. De combinatie van tegenvallende resultaten en uitgestelde
belastingen heeft ertoe geleid dat de solvabiliteit van Holland Casino onder druk is
komen te staan.
2.4.3

Overige kerncijfers
Ultimo 2022 had Holland Casino 3.693 medewerkers in dienst. Hiervan werkten
3.242 medewerkers in de landgebonden casino’s. In 2022 waren er in totaal 4,1
miljoen bezoeken aan de veertien vestigingen. Dit is een sterke stijging vergeleken
met 2020 en 2021 maar nog niet op niveau van vóór de Covid-19 beperkingen. Zie
de onderstaande tabel voor een overzicht per jaar.
Aantal bezoeken Holland Casino vestigingen
In duizenden

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Aantal bezoeken

5.931

5.840

5.743

6.221

2.506

1.711

4.132

Bron: Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen 2021 en Jaarverslag Holland Casino 2022

2.5

Governance
De algemene vergadering van aandeelhouders (AvA) van Holland Casino N.V.
bestaat uit de Staat der Nederlanden (vertegenwoordigd door het ministerie van
Financiën) die alle aandelen houdt. Holland Casino heeft een meerderheidsbelang
van 60% in Gaming & Casino Services bv (GCS). GCS is een afsplitsing van
moederbedrijf Gaming Support bv, waarvan Holland Casino 40% van de aandelen
bezit. De overige aandelen in beide vennootschappen worden gehouden door Van
Linden Beheer B.V.. De deelneming levert onder andere technisch support aan de
speelautomaten, speeltafels en de randapparatuur aan Holland Casino en
buitenlandse casino’s.

Pagina 11 van 29

3

Maatschappelijk en publiek belang
Het borgen van de publieke belangen is de centrale taak voor staatsdeelnemingen.
Dit hoofdstuk gaat in op de maatschappelijke en publieke belangen die aan de orde
zijn bij het aanbieden van kansspelen. De eerste vraag uit het afwegingskader voor
aangaan en afstoten van een deelneming, die in hoofdstuk 1 geïntroduceerd is,
wordt hier behandeld en luidt als volgt: wordt het maatschappelijk belang inmiddels
voldoende geborgd door de markt of samenleving?
Aangezien publieke belangen op de kansspelmarkt de verantwoordelijkheid zijn van
het beleidsdepartement, is dit hoofdstuk geschreven op basis van inbreng van het
ministerie van Justitie en Veiligheid.

3.1

Maatschappelijke en publieke belangen
Maatschappelijke belangen zijn die belangen waarvan het door de maatschappij
belangrijk wordt gevonden dat ze worden geborgd. Dit betreft bijvoorbeeld de
veiligheid van inwoners of de productie van voedsel. Voor een deel van de
maatschappelijke belangen is overheidsoptreden vereist, omdat de markt en
samenleving niet zelf in deze belangen kunnen voorzien. Dit deel van de
maatschappelijke belangen zijn daarmee publieke belangen. Ter illustratie: in plaats
van de markt voorziet de overheid in de veiligheid van inwoners via defensie, politie
en handhaving. De markt en samenleving kunnen dit maatschappelijk belang niet
zelf borgen. Hier is sprake van een publiek belang. De productie van voedsel
daarentegen kan de overheid wel aan de markt en samenleving overlaten, daarbij is
slechts sprake van een maatschappelijk belang, geen publiek belang. Overigens
rekent de overheid het wel tot haar verantwoordelijkheid om eisen te stellen aan
voedselveiligheid en toezicht daarop, dit is wel een publiek belang. Dat gebeurt op
basis van wet- en regelgeving.
Een centrale vraag bij het aangaan van staatsdeelnemingen is dan ook of er sprake
is van een publiek belang: moet de overheid een rol spelen of kunnen de
samenleving en de markt zonder sturing van de overheid een belang borgen? We
gaan daarvoor kijken naar de reeds geformuleerde drie publieke belangen en
centrale doelstellingen van het kansspelbeleid:




het beschermen van consumenten;
het tegengaan van kansspelverslaving en;
het tegengaan van aan kansspel gerelateerde criminaliteit en fraude.

In de volgende paragrafen staat een korte beschrijving van de drie doelen van het
kansspelbeleid.
3.2

Het beschermen van consumenten
Kansspelen zijn veelal intransparante producten die gekenmerkt worden door
informatieasymmetrie. Om slechte keuzes te voorkomen is het van belang dat de
consument, de speler van kansspelen, goed geïnformeerd wordt over de aard van de
kansspelen waaraan hij mee wil doen, de risico’s van kansspelen en waar de speler
met klachten en vragen terecht kan. Tevens is van belang dat de speler erop kan
vertrouwen dat het spel eerlijk verloopt en betrouwbaar is, en dat zijn spelerswinst
ook daadwerkelijk wordt uitgekeerd. De speler moet er daarnaast op kunnen
vertrouwen dat zijn (persoons)gegevens goed beschermd worden. Voor

Pagina 12 van 29

minderjarigen is de drempel voor deelname aan kansspelen bij het gebruik van
internet laag en zij kunnen lastiger de risico’s van kansspelen inschatten. Daarom
moet geborgd worden dat alleen spelers boven de 18 jaar kunnen deelnemen aan
kansspelen. Tot slot moet worden voorkomen dat reclameactiviteiten aanzetten tot
onmatige deelname.
Dit maatschappelijke belang, het beschermen van de consument, wordt niet vanzelf
geborgd door de markt en is voor de overheid reden voor ingrijpen in de vrijheid
van ondernemingen om kansspelen aan te bieden. Aanbieders hebben bijvoorbeeld
zonder overheidsingrijpen minder reden om transparant te zijn over de winstkansen.
De negatieve gevolgen slaan neer bij de consument. Dit maatschappelijke belang
wordt onvoldoende geborgd door de markt omdat zonder regulering prikkels bij de
aanbieders om hiertegen maatregelen te nemen onvoldoende aanwezig zijn.
3.3

Het tegengaan van kansspelverslaving
Kansspelen hebben een verslavende factor in zich. Kansspelverslaving brengt
negatieve persoonlijke en sociaal-maatschappelijke gevolgen met zich mee. Als
gevolg van kansspelverslaving kunnen zich ernstige psychische, sociale, lichamelijke
en financiële problemen voordoen, zoals agressie, relatieproblemen en schulden
waar de betrokkene niet meer uit komt zonder hulp. Soms leidt kansspelverslaving
ook tot delicten als diefstal en fraude. Dit zijn negatieve externe effecten van
kansspelverslaving die tot sociaal-maatschappelijke kosten leiden maar ook effect
hebben op de consument persoonlijk. De overheid ziet dit als reden voor het
ingrijpen in de kansspelmarkt en ziet een publiek belang in het tegengaan van
kansspelverslaving met als doel het beschermen van de omgeving van de
consument en van de consument zelf.
De spelsoort en de kansspelomgeving kunnen het risico op kansspelverslaving
verhogen. Hoe korter het tijdsbestek tussen het plaatsvinden van het spel en de
mogelijkheid om door te spelen, hoe groter het risico wordt. Dit geldt ook voor de
tijd tussen het inzetten van geld en het zien van het resultaat. Naarmate deze
tijdsduur korter is, neemt het verslavingsrisico toe. Dit blijkt onder meer uit
onderzoek dat de Ksa heeft laten uitvoeren.12 Loterijen zijn op basis hiervan als
minder verslavend ingeschaald dan online casinospelen, vanwege de relatief lange
duur tussen inleg en uitkering en door het ontbreken van de mogelijkheid om
continu en in hoog tempo door te spelen. Dit leidt er toe dat de overheid verder gaat
in de maatregelen om verslaving te voorkomen bij risicovollere kansspelen.
Het landgebonden aanbod en het online aanbod van Holland Casino wordt als
risicovol beoordeeld. Dit komt doordat de tijd tussen inzet en uitkomst van het spel
(relatief) kort is. Ook is er de mogelijkheid om nog tijdens het spel de inzet uit te
breiden. Daarnaast betreft het veelal spelsoorten met een tamelijk tot zeer hoog
speltempo. Hierdoor blijft het adrenalinegehalte hoog en is de speler snel geneigd
nog een spel te spelen. De drempel om deel te nemen aan online kansspelen is
bovendien laag.
Het feit dat zich verslavingsrisico’s voordoen is één van de belangrijkste redenen
voor ingrijpen door de overheid in de vrijheid van ondernemingen om kansspelen
aan te bieden. De aanbieder van het kansspel heeft zonder overheidsingrijpen
minder prikkels om kansspelverslaving te voorkomen en de nadelige effecten slaan
niet neer bij de aanbieder maar bij de omgeving, de maatschappij en de consument
12

CVO – Assessment verslavingsgevoeligheid Nederlands kansspelaanbod, 2017.

Pagina 13 van 29

zelf. Het maatschappelijke belang, het voorkomen van kansspelverslaving, wordt
onvoldoende geborgd door de markt omdat prikkels bij de aanbieders om hiertegen
maatregelen te nemen onvoldoende aanwezig zijn zonder regulering.
3.4

Het tegengaan van kansspelgerelateerde criminaliteit en fraude
In kansspelen gaan dikwijls grote bedragen om. Bovendien kan de
kansspelaanbieder de herkomst van het geld niet verifiëren. Er is asymmetrische
informatie tussen consument en kansspelaanbieder als het gaat om de herkomst
van dat geld, wat een mogelijkheid biedt voor criminelen om geld wit te wassen. Bij
sportweddenschappen (zowel online als landgebonden) wordt een belangrijk
potentieel risico, dat verband houdt met zowel consumentenbescherming als met
het tegengaan van criminaliteit, gevormd door handel met voorwetenschap en
matchfixing.13 Consumenten of aanbieders met frauduleuze intenties hebben zonder
overheidsingrijpen onvoldoende reden om criminaliteit en fraude, samenhangende
met kansspelen, tegen te gaan, omdat met behulp van oneerlijke kansspelen voor
de organisator juist hoge winstkansen mogelijk zijn met potentieel grote negatieve
(financiële) gevolgen voor de slachtoffers van dit frauduleuze handelen. Dit
maatschappelijke belang, het tegengaan van kansspelgerelateerde fraude en
criminaliteit, wordt ook onvoldoende geborgd door de markt of samenleving.

3.5

Deelconclusie
In dit hoofdstuk is beschreven welke maatschappelijke belangen er zijn en wordt de
eerste evaluatievraag beantwoord of het maatschappelijk belang inmiddels
voldoende geborgd wordt door de markt of de samenleving. De conclusie is dat de
beschreven belangen niet voldoende worden geborgd door de markt. Zonder
overheidsingrijpen hebben aanbieders van kansspelen onvoldoende prikkels om de
consument te beschermen en kansspelverslaving te voorkomen, omdat de nadelige
effecten niet neerslaan bij die aanbieders maar bij de omgeving, de maatschappij en
de consument zelf. Ook hebben consumenten of aanbieders met criminele of
frauduleuze intenties zonder overheidsingrijpen onvoldoende reden om criminaliteit
en fraude samenhangende met kansspelen tegen te gaan. Dit zorgt ervoor dat er
drie publieke belangen in het kansspelbeleid zijn: het beschermen van
consumenten, het tegengaan van kansspelverslaving en het tegengaan van aan
kansspel gerelateerde criminaliteit en fraude.
Voor het borgen van deze belangen is al sinds het begin van de vorige eeuw wet- en
regelgeving ingesteld.14 Deze publiekrechtelijke instrumenten worden verder
toegelicht in het volgende hoofdstuk.

13

Kansspelautoriteit, Marktvisie kansspelen: marktordening en markttoezicht vanuit de publieke belangen
(2021).
14
Loterijwet (1905), Zedelijkheidswet (1911).

Pagina 14 van 29

4

Wet- en regelgeving
In het vorige hoofdstuk kwam aan de orde dat de maatschappelijke belangen bij het
aanbieden van kansspelen niet voldoende worden geborgd door de markt. Dit zijn
de drie eerder geformuleerde publieke belangen en centrale doelstellingen van het
kansspelbeleid. In dit hoofdstuk komt de volgende vraag uit het afwegingskader aan
bod, namelijk of nog steeds behoefte is aan meer of andere invloed dan in wet- en
regelgeving is vast te leggen om de publieke belangen bij de kansspelen te borgen.
Daarvoor worden eerst de huidige belangrijkste publiekrechtelijke instrumenten
beschreven. Daarna wordt onderzocht of deze instrumenten de publieke belangen op
dit moment reeds borgen of deze instrumenten mogelijk na aanpassingen de
publieke belangen kunnen borgen.
Aangezien wet- en regelgeving en kansspelbeleid de verantwoordelijkheid zijn van
het beleidsdepartement is dit hoofdstuk geschreven met inbreng van het ministerie
van Justitie en Veiligheid.

4.1

Beschikbare publieksrechtelijke instrumenten

4.1.1

Wet- en regelgeving
De publieke belangen worden in beginsel geborgd door wet- en regelgeving en de
Ksa houdt toezicht. De Wet op de Kanspelen, de Wok, is de voornaamste wet op het
gebied van kansspelen. De Wok is voor het laatst in 2021 gewijzigd met het
reguleren van kansspelen op afstand. Deze wijziging gaat, zoals bepaald in de
Memorie van Toelichting uit 2014, uit van het beschermen van consumenten,
voorkomen van kansspelverslaving en tegengaan van aan kansspel gerelateerde
fraude en criminaliteit. Er wordt geen oordeel gegeven over de wenselijkheid of
onwenselijkheid van deelname aan kansspelen. Er wordt enerzijds ruimte geboden
aan de in de maatschappij bestaande behoefte om deel te nemen aan kansspelen.
Anderzijds wordt regulering nodig geacht teneinde voldoende spelersbescherming te
kunnen bieden en uitwassen en misstanden te voorkomen.15
De Wok en de daarmee samenhangende regelgeving ziet op borging van alle drie de
publieke belangen: consumentenbescherming, verslavingspreventie en het
tegengaan van kansspelgerelateerde criminaliteit. Het reguleert kansspelmarkten op
verschillende manieren, te weten kwalitatief via markttoetreding, marktgedrag en
productregulering en kwantitatief via aantal landgebonden aanbieders en de
hoeveelheid van kansspelen. De mix van deze soorten regulering varieert met het
type of de categorie kansspel. De Wok verbiedt het aanbieden van kansspelen,
tenzij daarvoor een vergunning is verleend. Hiermee wordt toetreding tot
kansspelmarkten en ook het marktgedrag van aanbieders gereguleerd.
Vergunninghouders moeten aan eisen van betrouwbaarheid, integriteit en
continuïteit voldoen. Aan de vergunning kunnen voorschriften en beperkingen
worden verbonden door de Ksa.
Een belangrijk middel om de kansspeldoelen te behalen is door attractief aanbod in
een gereguleerde omgeving te bieden en zo spelers te kanaliseren naar het legale
aanbod. Tegelijk is het van belang om nog resterend illegaal aanbod te bestrijden.
Per 1 oktober 2021 zijn de boetebeleidsregels van de Ksa voor het illegaal
aanbieden van kansspelen op afstand aangepast en het handhavingsbeleid
aangescherpt. De boetes zijn fors verhoogd. Bepalend voor prioritering is nu naast
15

Kamerstukken II, 1995/96, 24 557, nr. 2, p. 3 en 4.

Pagina 15 van 29

gerichtheid op de Nederlandse markt, het aantal spelers in Nederland bij een illegale
aanbieder, het aanbieden van kansspelen die voor legale aanbieders verboden zijn,
en schade aan de publieke doelen zoals spelen door minderjarigen of oplichting van
spelers. De Ksa kan naast sommaties, dwangsommen en boetes aan de aanbieder
ook bindende aanwijzingen geven aan partijen die bij het illegale aanbod
bevorderend optreden zoals betaaldienstverleners en elektronische
communicatiediensten, met als sluitstuk het blokkeren van de website.
Voor een aantal kansspeltypen geldt dat er slechts één (monopolie)vergunning
wordt verleend. Dit zijn het landgebonden speelcasino, de Staatsloterij, de Lotto,
landgebonden sportweddenschappen behalve draf- en rensport, de instantloterij, en
de Totalisator. Er zijn ook kansspeltypen met een open vergunningstelsel: dit zijn de
artikel 3-loterijen en online kansspelen.
Per type vergund kansspel geldt een aantal regels omtrent het spel en het gedrag
van vergunninghouders. Zo worden eisen en beperkingen gesteld aan
spelconcepten, de inleg en de te winnen prijzen, uitkering aan begunstigden, het
aantal of de frequentie van trekkingen en de bepaling van prijzen. Ook de wijze van
distributie en de toegankelijkheid van kansspelen is aan regels gebonden.
Vergunninghouders moeten zich houden aan regels omtrent werving en reclame. Zo
mogen geen kansspelen worden aangeboden aan minderjarigen. Vergunninghouders
hebben een zorgplicht omtrent preventie van kansspelverslaving en zij moeten
verantwoord en betrouwbaar aanbod van kansspelen borgen. Ten aanzien van
risicovolle kansspelen gelden specifieke beperkingen en voorschriften.
Vergunninghouders zijn onder andere verplicht om de identiteit van (online) spelers
vast te stellen. Aanbieders van risicovolle kansspelen moeten toetsen of spelers zijn
opgenomen in het Centraal register uitsluiting kansspelen (Cruks).
Het publieke belang, het voorkomen van fraude en criminaliteit, wordt naast de
Wok, met algemene regels rond bijvoorbeeld transparantie en financiële transacties,
geborgd door de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme
(Wwft). De Wwft beoogt vormen van witwassen en terrorismefinanciering tegen te
gaan. Op grond van deze wet moet Holland Casino in omschreven gevallen
cliëntenonderzoek verrichten en ongebruikelijke transacties melden bij de Financiële
inlichtingen eenheid (FIU). Ook verplicht de Wwft om risico’s op witwassen vast te
leggen, actueel beleid te voeren en met anti-witwasbeleid in te perken.16 Dit
risicogestuurde anti-witwasbeleid betreft gedragslijnen, procedures en maatregelen
ter voorkoming van witwassen. Hoe hoger het risico, hoe meer maatregelen de
onderneming moet nemen. De Wwft is enkel van toepassing op aanbieders van
online kansspelen en landgebonden speelcasino’s.
4.1.2

Toezicht
Sinds 2012 voorziet de Wok erin dat het toezicht onafhankelijk is ingericht en wordt
uitgeoefend door de Ksa, een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). Het inrichten van
toezicht is bedoeld om de effectiviteit van de regelgeving te versterken en de
realisatie van beleidsdoelen te borgen.
De Ksa heeft drie doelstellingen, gelijk aan de centrale doelen van het
kansspelbeleid, te weten het beschermen van consumenten, het voorkomen van

16

Kansspelautoriteit, Leidraad Wwft (2021).

Pagina 16 van 29

kansspelverslaving en het bestrijden van aan kansspelen gerelateerde illegaliteit en
criminaliteit.
De taken van de Ksa vloeien voort uit haar wettelijke opdrachten en zijn:









Het verlenen van vergunningen aan aanbieders van kansspelen;
Het houden van toezicht op het naleven van wet- en regelgeving inzake de
Wet op de kansspelen en de Wet ter voorkoming van witwassen en
financieren van terrorisme;
Bestrijding van en handhaving bij illegaal aanbod;
Het tegengaan van kansspelgerelateerde matchfixing bij
vergunninghouders;
Het bevorderen van preventie op het gebied van kansspelverslaving;
Het geven van voorlichting en informatie; en
Het beheer van het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen (Cruks).

Naast deze taken adviseert de Ksa de minister voor Rechtsbescherming gevraagd en
ongevraagd over het kansspelbeleid.
4.2

Biedt wet- en regelgeving mogelijkheden om de publieke belangen te
borgen?
De huidige marktordening waarbinnen twee kansspelbedrijven met de staat als
aandeelhouder opereren met het publiek belang als focus functioneert adequaat. Het
is echter de vraag of staatsaandeelhouderschap ook nodig is.

4.2.1

Borging publieke belangen bij online activiteiten Holland Casino
De wet- en regelgeving inzake risicovolle online kansspelen betreft een open markt
waar iedere aanbieder die aan de vergunningsvereisten voldoet en een vergunning
heeft verkregen online kansspelen mag aanbieden. Omdat er sprake is van
risicovolle kansspelen geldt een uitgebreid stelsel van toetredings- en gedragsregels
voor vergunninghouders en is er streng toezicht vanuit de Ksa. Bedrijven zijn
bijvoorbeeld verplicht tot het ontwikkelen en onderhouden van een uitgebreid
verslavingspreventiebeleid waarin zij vastleggen hoe zij hun interventies afstemmen
op het speelgedrag van de speler. Tot nu toe zijn er 23 vergunningen afgegeven.
Partijen zonder vergunning worden door de Ksa van de markt geweerd. De Ksa
handhaaft als wet- en regelgeving niet wordt nageleefd. Daar waar noodzakelijk
wordt bijgestuurd met aanvullende wet- en regelgeving, zoals het verbod op
ongerichte reclame voor online kansspelen.17 In 2024 wordt de Wet kansspelen op
afstand geëvalueerd.
Voor het behalen van de doelen van het kansspelbeleid is een hoge kanalisatiegraad
naar legaal aanbod van belang: alleen wanneer mensen spelen bij legale
aanbieders, die zich moeten houden aan de strenge wet- en regelgeving voor
kansspelen op afstand, kan worden toegezien op consumentenbescherming,
verslavingspreventie en voorkomen van kansspel gerelateerde criminaliteit. Hoewel
de wet als gezegd nog geëvalueerd moet worden, blijkt uit de monitoring van de
markt tot nu toe dat spelers het legale aanbod goed kunnen vinden. Het percentage
spelers dat alleen bij een legale aanbieder speelt schat de Ksa in haar laatste
monitoringsrapportage online kansspelen op 92 procent.18
17
18

Staatsblad 2023, 120.
https://kansspelautoriteit.nl/nieuws/2023/april/markt-online-kansspelen-groeit/.

Pagina 17 van 29

Uit de monitor blijkt ook dat spelers ruim gebruik maken van de mogelijkheid om
een gokpauze te nemen en zich registreren in het daarvoor bedoelde
uitsluitingsregister. Onder andere met behulp van data die aanbieders verplicht aan
de Ksa moeten leveren wordt voorts op de naleving van regels rond
consumentenbescherming, verslavingspreventie en voorkomen van witwassen
toezicht gehouden.
De effectiviteit van het wettelijk instrumentarium blijkt uit het feit dat vergunde
online aanbieders overtredingen van de wet hebben gestopt na hiertoe door de Ksa
te zijn aangesproken.19 Het ging daarbij bijvoorbeeld om naleving van de
reclameregels of het niet mogen aanbieden van bonussen aan jongvolwassenen.
In de markt van online kansspelen is sinds de marktopening wel gebleken dat er
restrisico’s blijven op het gebied van verslavingspreventie en bijsturing middels weten regelgeving soms nodig is. Zo zijn er signalen dat de bescherming van kwetsbare
mensen, zoals jongvolwassenen, in het geding is gekomen en zijn daarom recent de
regels omtrent reclame aangescherpt met het verbod op ongerichte reclame voor
online kansspelen.
Holland Casino is één van vele concurrerende partijen in een open markt, zodat per
definitie de publieke belangen via de wet- en regelgeving moeten worden geborgd.
Het is immers onvoldoende om slechts één partij in die markt aan strengere
gedragsregels te binden en daar komt bij dat deze partij dan ook ten opzichte van
de niet gebonden partijen concurrentiepositie verliest. Het aandeelhouderschap van
de staat voor één partij in deze markt is daarom niet noodzakelijk.
4.2.2

Borging publieke belangen bij landgebonden casino’s
In deze paragraaf wordt onderzocht of het ook mogelijk is om de publieke belangen
bij landgebonden casino’s van Holland Casino te borgen zonder tussenkomst van
een staatsdeelneming op de markt.
Allereerst kan hierover worden gesteld dat als de publieke belangen bij de online
markt voor kansspelen te borgen zijn door strikte wet- en regelgeving en streng
toezicht, dit ook mogelijkheden zou moeten bieden voor landgebonden casinospelen
in de gesloten markt van landgebonden casino’s.
Daarnaast kan worden gewezen op het Wetsvoorstel modernisering
speelcasinoregime.20 Dit wetsvoorstel regelde, kort gezegd, de mogelijkheid om
Holland Casino te privatiseren en bevatte ook nadere verplichtingen waarmee
toentertijd beoogd werd de borging van de publieke belangen zeker te kunnen
stellen. De Tweede Kamer heeft destijds met het voorstel ingestemd. Het
wetsvoorstel is uiteindelijk door toenmalig minister voor Rechtsbescherming Sander
Dekker in 2019 ingetrokken, omdat bij behandeling in de Eerste Kamer het
wetsvoorstel niet kon rekenen op voldoende draagvlak. Een van de redenen hiervoor
was gelegen in de gelijktijdigheid met de beoogde inwerkingtreding van de Wet
kansspelen op afstand en daarmee de beheersbaarheid van de restrisico’s bij
wetswijzigingen op twee kansspelmarkten tegelijk. Hoe effectief het wetsvoorstel,
zoals toen vorm gegeven, zou zijn geweest kan daardoor niet worden vastgesteld.
In een begeleidende Kamerbrief liet het kabinet destijds weten ‘opnieuw naar de
19
20

Jaarverslag Kansspelautoriteit 2022.
Kamerstukken II 2015-2016 34 471, nr. 2.

Pagina 18 van 29

tekentafel te gaan met het oog op het treffen van voorbereidingen voor een
mogelijk nieuw privatiseringstraject’.21
Ook kan in dit kader gewezen worden op de huidige marktregulering voor
landgebonden sportweddenschappen. In het huidige stelsel mogen twee
vergunninghouders landgebonden sportweddenschappen aanbieden: er is een
monopolievergunning voor weddenschappen op wedstrijden in de Nederlandse drafen rensport, waarbij de vergunninghouder een private onderneming is en één voor
alle overige landgebonden weddenschappen op sportwedstrijden, waarbij de
vergunninghouder een staatsdeelneming is. Als de vergunning voor
sportweddenschappen voor wedstrijden in de draf- en rensport door een private
aandeelhouder uitgevoerd kan worden, zou dat in principe ook moeten kunnen
gelden voor andere kansspelen met een hoger risico op kansspelverslaving zoals
casinospelen.
Als het gaat om het borgen van de publieke belangen op het gebied van
consumentenbescherming geldt eveneens dat de verplichtingen die nu voor online
kansspelen in de wet- en regelgeving zijn vastgesteld kunnen worden door vertaald
naar regels voor andere kansspelproducten. Ten behoeve van de Nieuwe meting
modernisering kansspelbeleid in 2021 hebben kansspelaanbieders Holland Casino en
NLO aangegeven verschillende maatregelen uit te voeren ter bescherming van
consumenten. Het gaat onder meer om het informeren van spelers over het spel en
de wijze van uitbetaling, de bescherming van persoonsgegevens, het aanbieden van
eerlijk spel en het beschermen van kwetsbare groepen.22 Voor zover dit niet reeds
op regelgeving berust kunnen deze activiteiten in een verplicht kader worden
opgenomen.
Het tegengaan van kansspel gerelateerde criminaliteit en fraude berust al in grote
mate op wet- en regelgeving, zoals de Wwft, waardoor de borging van de publieke
belangen op dit punt reeds geborgd is.
4.2.3

Toezicht
Een belangrijk argument om te concluderen dat wetgeving voldoende mogelijkheden
biedt om de publieke belangen te kunnen borgen is gelegen in het feit dat het
toezicht is verzelfstandigd en opgedragen aan een professionele organisatie, de Ksa.
Recent is de Ksa over de periode 2017-2021 onafhankelijk geëvalueerd.23
Geconcludeerd werd dat de Ksa zich sinds de oprichting ontwikkeld heeft tot een
professionele toezichthouder die zich zakelijk opstelt naar alle partijen waarop zij
toezicht houdt. Het aantal vergunninghouders waarop de Ksa toezicht moet houden,
is sinds de openstelling van de online markt aanzienlijk toegenomen. In de
evaluatieperiode 2017-2021 is geconcludeerd dat de Ksa haar taken naar behoren
heeft uitgevoerd en dat de Ksa tegelijkertijd in aanloop naar de online markt ‘de
winkel heeft verbouwd’. In de evaluatie werd de Ksa onder andere aanbevolen om
het risico-gestuurde toezicht te versterken en een strategie voor data-gedreven
toezicht te ontwikkelen. Daarnaast werd aanbevolen om de monitoring van het
toezichtsinstrumentarium te verbeteren en mogelijkheden te onderzoeken om de
aanpak van landgebonden illegale kansspelen te verbeteren. Ook werd aanbevolen
om het stakeholdermanagement en de samenwerking tussen de Ksa en het

21
22
23

Kamerstukken I 2019/19, 34 471, I.
Breuer &Intraval, ‘Nieuwe meting modernisering kansspelbeleid’
KWINK groep, Evaluatie Kansspelautoriteit 2017 – 2021 (2022).

Pagina 19 van 29

ministerie van Justitie en Veiligheid verder te professionaliseren. Deze
aanbevelingen worden opgevolgd.
De Ksa geeft tot slot voor Holland Casino in haar Marktvisie 2021 aan dat de
publieke belangen in de toekomst ook zonder staatsaandeelhouderschap kunnen
worden geborgd.24
4.3

Wijzigingen in wet- en regelgeving
De conclusie dat wet- en regelgeving mogelijkheden biedt om de publieke belangen
te kunnen borgen, is gebaseerd op een analyse van het thans geldend regelgevend
kader en de huidige marktordening, met de staat als aandeelhouder. Een verdere
verkenning is nodig om te onderzoeken welke aanpassingen in het huidige wet- en
regelgevingskader nodig zouden zijn in het geval van een vervreemding, zoals is
uitgevoerd in 2019. Vraagstukken die daarbij (opnieuw) aan de orde kunnen komen
zijn bijvoorbeeld of de landgebonden casino vergunning een monopolie dient te
blijven, hoe om te gaan met gunningen van de (monopolie) vergunning en hoe de
activiteiten rondom kansspelverslavingspreventie in wet- en regelgeving verankerd
kunnen worden. Ook moet in de verkenning bezien worden welke effecten mogelijke
wijzigingen van wet- en regelgeving op de borging van de publieke belangen
hebben.
Het eventueel aanpassen van wet- en regelgeving is een aanzienlijke operatie en
wijziging van het stelsel kent mogelijk restrisico’s op het gebied van
beheersbaarheid. Bij alle kansspelproducten zijn namelijk risico’s te onderkennen die
niet eenvoudig met wetten en regels te mitigeren zijn. Complexe
reguleringsprocessen hebben een bepaalde onzekerheid in zich dat de publieke
belangen toch anders worden geborgd dan voorzien. De opening van de
kansspelmarkt op afstand heeft bijvoorbeeld geleerd dat niet alle effecten op
voorhand volledig voorspelbaar zijn en bijsturing, in de vorm van regelgeving, nodig
is.

4.4

Deelconclusie
In dit hoofdstuk is ingegaan op de tweede vraag uit het afwegingskader uit het
Handboek evalueren deelnemingen of er nog steeds behoefte is aan meer of andere
invloed dan in wet- en regelgeving is vast te leggen om de publieke belangen bij
kansspelen te borgen. De huidige marktordening met twee kansspelbedrijven met
de staat als aandeelhouder en met het publiek belang als focus functioneert
adequaat.
In dit hoofdstuk wordt vastgesteld dat wet- en regelgeving mogelijkheden biedt om
de publieke belangen in de toekomst te kunnen borgen zonder
staatsaandeelhouderschap. Bovendien is het toezicht verzelfstandigd en opgedragen
aan de Ksa. Deze conclusie is gebaseerd op een analyse van het thans geldend
regelgevend kader en de huidige marktordening. Wel is het wijzigen van de wet- en
regelgeving een aanzienlijke operatie is en kent wijziging van het stelsel mogelijk
restrisico’s op het gebied van beheersbaarheid. Een verdere verkenning is nodig om
te onderzoeken welke aanpassingen in het huidige wet- en regelgevingskader nodig
zouden zijn in het geval van een eventuele vervreemding.

24

Kansspelautoriteit, Marktvisie kansspelen: marktordening en markttoezicht vanuit de publieke belangen
(2021).

Pagina 20 van 29

5

Rechtmatigheid, doeltreffendheid, uitvoerbaarheid en
proportionaliteit
In het vorige hoofdstuk is geconcludeerd dat wet- en regelgeving mogelijkheden
biedt om de publieke belangen te kunnen borgen. Daarmee zou er geen noodzaak
zijn voor staatsaandeelhouderschap, behalve dat de betrokkenheid van de staat op
dit moment is vastgelegd in de wet. Hiermee is echter niet gezegd dat het ontbreken
van de noodzaak van staatsaandeelhouderschap automatisch leidt tot het afstoten
van Holland Casino als staatsdeelneming. Er dient, zoals aangeven in de laatste stap
van het afwegingskader uit het Handboek evalueren deelnemingen, onder andere
nog een integrale inschatting over het afstoten gemaakt te worden bestaande uit
een toets op:







Rechtmatigheid: zijn er (inter)nationale wettelijke kaders die bepalen dat
een deelneming niet kan worden afgestoten en in het bezit van de staat
moet blijven;
Doeltreffendheid: op welke manier en in hoeverre heeft het
aandeelhouderschap van de staat toegevoegde waarde gehad bij het borgen
van de publieke belangen;
Uitvoerbaarheid: is het afstoten van een deelneming uitvoerbaar; en
Proportionaliteit: staat het proces om tot afstoten van een deelneming over
te gaan in verhouding tot de capaciteit die daarvoor benodigd is en de
risico’s die het afstoten met zich meebrengt.

Onderwerpen als effecten van mogelijke wijzigingen in wet- en regelgeving en
financiële gevolgen van een eventuele privatisering voor de staat zijn geen
onderdeel van dit hoofdstuk. Deze vraagstukken zijn immers niet nu al te
beantwoorden aangezien de huidige wet- en regelgeving niet als uitgangspunt
genomen kan worden. In hoofdstuk 4 is immers vastgesteld dat deze in het geval
van privatisering aanpassing behoeft. Deze vraagstukken zullen wel onderdeel van
een verdere verkenning zijn.
5.1

Rechtmatigheid
Bij de beantwoording van de vraag of het mogelijke afstoten van Holland Casino
rechtmatig is, wordt gekeken of (inter)nationale wettelijke kaders bepalen dat een
deelneming niet kan worden afgestoten. Op dit moment zou door de inrichting van
de vergunning bij de landgebonden casino’s privatiseren van Holland Casino niet
rechtmatig zijn, aangezien er sprake is van onderhandse vergunningverlening.
Echter, wanneer uit een verdere verkenning zou blijken dat de marktordening kan
worden aangepast en tot vervreemding van Holland Casino zou kunnen worden
overgegaan, is privatisering van Holland Casino wel rechtmatig. Zoals in het vorige
hoofdstuk is beschreven is de verwachting dat wet- en regelgeving voldoende
mogelijkheden biedt om de publieke belangen te borgen.

5.2

Doeltreffendheid
In de beantwoording of het afstoten van Holland Casino doeltreffend is wordt
onderzocht op welke manier en in hoeverre het aandeelhouderschap van de staat
toegevoegde waarde heeft bij het borgen van de publieke belangen.

Pagina 21 van 29

5.2.1

De staat als aandeelhouder
In lijn met de Nota 2022 zijn de rollen van aandeelhouder en beleidsmaker van
elkaar gescheiden. Het beheer van de aandelen in Holland Casino is belegd bij het
ministerie van Financiën en het ministerie van Justitie en Veiligheid is het
beleidsverantwoordelijke ministerie voor het kansspelbeleid. Transparante
afwegingen worden hierdoor bevorderd, omdat beide partijen een duidelijk
afgebakende verantwoordelijkheid hebben.
Bij de inzet van alle formele bevoegdheden die de aandeelhouder toebehoren
conform het Burgerlijk Wetboek, staat de borging van het publiek belang centraal.
De staat heeft de wijze waarop het deze zeggenschap wil invullen uitgewerkt in de
Nota 2022. De staat voert het aandeelhouderschap van Holland Casino conform
deze Nota 2022 uit. Zo is in de statuten van Holland Casino vastgelegd dat
investeringen die qua investeringswaarde boven een bepaalde drempel uitkomen
aan de aandeelhouder ter goedkeuring worden voorgelegd. Daarnaast dient de
aandeelhouder geconsulteerd te worden bij het vaststellen van een nieuwe strategie
van de onderneming. Ook de overige in de Nota 2022 beschreven
zeggenschapsrechten over bijvoorbeeld benoemingen, het beloningsbeleid, de
financiële positie en het beleid over Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen
(MVO) zijn van toepassing op Holland Casino. Gezien de eerdere status als nietpermanente deelneming zijn er bij Holland Casino in het verleden geen afspraken
over het te verwachten rendement (normrendement) vastgesteld. De staat en
Holland Casino zijn momenteel in gesprek over het vaststellen van financiële
indicatoren zoals opgenomen in de Nota 2022.
Het aandeelhouderschap brengt, naast de formele bevoegdheden, ook andere
bevoegdheden mee. Zo heeft de aandeelhouder een voorname informatiepositie, is
er regelmatig overleg met de top van de organisatie en kan er op die manier
proactief ingespeeld worden op bepaalde situaties mocht dat nodig zijn.

5.2.2

Toegevoegde waarde staatsaandeelhouderschap
Zoals in de vorige paragraaf benoemd is, voert de staat het aandeelhouderschap bij
Holland Casino conform de Nota 2022 uit. Deze sturing vanuit publiek belang komt
bijvoorbeeld tot uiting bij de strategie: vanuit het aandeelhoudersperspectief is het
van belang dat de ondernemingsstrategie bijdraagt aan het te borgen publieke
belang. Bij de herijking van de strategie van Holland Casino in 2021 is de staat
geconsulteerd. Tijdens het herijkingsproces van de strategie heeft de staat als
aandeelhouder Holland Casino haar positie op meerdere voorgestelde onderdelen
van de strategie aangegeven, zodat Holland Casino deze standpunten kon
meenemen bij zowel de formulering als de uitvoering van de strategie. Zo heeft de
staat uitgesproken dat er een goede balans dient te zijn tussen enerzijds de borging
van publieke belangen en uitvoering van het kansspelbeleid en anderzijds de
financiële bestendigheid. Ook heeft de staat aandacht gevraagd voor het MVO-beleid
bij Holland Casino en de voorbeeldrol die van Holland Casino wordt verwacht als
staatsdeelneming.
De meerwaarde van het aandeelhouderschap in het geval van benoemingen is dat
de staat de evenwichtigheid in de samenstelling van de Raad van Bestuur (RvB) en
Raad van Commissarissen (RvC) toetst. Zo kijkt de aandeelhouder of de leden van
de RvC en RvB voldoende oog hebben voor zowel de publieke belangen die met
Holland Casino gemoeid zijn als voor de politiek-bestuurlijke omgeving waarin de

Pagina 22 van 29

onderneming opereert. Ook voldoende diversiteit in de samenstelling van de RvB of
RvC is van belang voor de staat. Op dit moment voldoet zowel de samenstelling van
de RvB als de RvC aan de voorschriften uit de Nota 2022 qua diversiteit (ten minste
één derde van de bestuurders en één derde van de commissarissen dient een vrouw
te zijn).
Daarnaast worden investeringen conform de Nota 2022 beoordeeld op publiek
belang, effecten in verband met MVO, rendement en risico’s. De afgelopen jaren zijn
aan de staat voorstellen ten aanzien van nieuwe gebouwen voor de vestigingen in
Utrecht en Venlo, de ontwikkeling van Holland Casino Online en voor het aangaan
van sponsorcontracten ter goedkeuring voorgelegd. Voorstellen voor het aangaan
van sponsorcontracten zorgen vaak voor een spanningsveld tussen commerciële en
financiële belangen enerzijds en de oproep tot terughoudendheid in reclame in
verband met het beschermen van kwetsbare groepen tegen ongerichte reclame
anderzijds. In gesprekken met Holland Casino worden de verschillende afwegingen
besproken en wordt beoordeeld of sponsorcontracten verantwoord worden ingevuld.
Zo hebben discussies over investeringsvoorstellen ertoe geleid dat Holland Casino bij
een sponsorovereenkomst een grotere invulling heeft gegeven aan verantwoord
spelen-boodschappen in plaats van commerciële uitingen. Daarmee kon Holland
Casino vanuit de aandeelhoudersrol bezien een voorbeeldrol vervullen richting
sectorgenoten.
Op het gebied van MVO stelt de staat als aandeelhouder hoge eisen aan Holland
Casino. Holland Casino bereikte in 2021 echter plaats 148 en bevond zich daarmee
in de categorie achterblijvers onder de staatsdeelnemingen. Als aandeelhouder heeft
de staat Holland Casino aangespoord aan om zowel de positie op de
Transparantiebenchmark te verbeteren als verschillende MVO-richtlijnen na te gaan
leven. Holland Casino heeft in 2022 een dubbele materialiteitsanalyse uitgevoerd ter
voorbereiding van de implementatie van de Corporate Sustainability Reporting
Directive (CSRD). De informatie volgend uit deze analyse heeft als voordeel om
aandacht en resources op de belangrijkste zaken te richten en te sturen op de MVOthema’s. Ook is Holland Casino bezig met een extern stakeholderonderzoek.
5.2.3

Overige effecten staatsaandeelhouderschap
Zoals aan het begin van deze paragraaf is beschreven, brengt het
staatsaandeelhouderschap naast de formele bevoegdheden ook andere
bevoegdheden met zich mee. Door de informatiepositie en de (reguliere)
contactmomenten met de RvB en RvC kan de staat proactief bijsturen op
ontwikkelingen die niet snel in wet- of regelgeving te verankeren zijn.
Het voornaamste voorbeeld van deze bijsturing is dat de staat conform het huidige
beleid verwacht dat Holland Casino als staatsdeelneming een voorbeeldrol speelt in
haar sector. Vanuit de wet- en regelgeving wordt deze voorbeeldrol niet verwacht
voor private partijen. In haar voorbeeldrol dient Holland Casino bij al haar
activiteiten niet alleen naar de letter van de wet maar ook naar de geest ervan te
handelen. Zo wordt getracht te bewerkstelligen dat Holland Casino vanuit de geest
van de wet handelt bij een breed scala aan ontwikkelingen of activiteiten die niet
goed in wet- of regelgeving vast te leggen zijn. Een voorbeeld hiervan is dat Holland
Casino doorlopend investeert in het behouden van een voortrekkersrol als het gaat
om het aanbieden van veilig en verantwoord spel. Dit betekent onder andere dat
Holland Casino continu de bewustwording en trainingen van medewerkers voor het
Preventiebeleid Kanspelen verbetert. Holland Casino geeft aan dat

Pagina 23 van 29

staatsaandeelhouderschap bijdraagt de ambitie om de lat hoog leggen op het gebied
van preventie. Uit gesprekken met verschillende lagen van de organisatie blijkt dat
medewerkers waarde hechten aan het staatsaandeelhouderschap en doordrongen
zijn van de publieke belangen die Holland Casino dient te borgen. Met ruim 3000
werknemers die veel contact hebben met de spelers vindt Holland Casino het
belangrijk dat deze voorbeeldrol verankerd is in de organisatiecultuur.
Daarnaast heeft Holland Casino op verzoek van de staat als aandeelhouder geen
reclame gemaakt voor Holland Casino Online rondom het wereldkampioenschap
voetbal in Qatar in het najaar van 2022, terwijl dat niet gold voor veel concurrenten
van Holland Casino. Holland Casino heeft voorts bijvoorbeeld met het instellen van
de speellimieten een gewenste voorbeeldrol voor haar sector gespeeld.
In de praktijk blijkt de invulling van deze voorbeeldrol, met name voor de online
activiteiten, een uitdaging te zijn. Er bestaat onmiskenbaar spanning tussen het
uitvoeren van het kansspelbeleid en het invullen van de voorbeeldrol daarin
enerzijds en het aanbieden van een attractief spelaanbod en het zorgen voor
financiële continuïteit van de onderneming anderzijds. Bij bijvoorbeeld de opening
van de online markt heeft Holland Casino veel reclame gemaakt om een
marktaandeel te verkrijgen.
Vanuit de verwachte voorbeeldrol moet Holland Casino als staatsdeelneming ten alle
tijden voorkomen dat activiteiten buiten de geldende wet- of regelgeving vallen.
Uitgangspunt bij het uitvoeren van een voorbeeldrol is dat wanneer een keuze in
grijs gebied ligt, de deelneming voor de veilige optie kiest.
Consumenten kunnen door het staatsaandeelhouderschap kiezen voor een
aanbieder op de kansspelmarkt waar de aandeelhouder primair stuurt op publiek
belang. Het staatsaandeelhouderschap en de bijbehorende primaire sturing op
publiek belang speelt potentieel een rol bij de uiteindelijke afweging van
consumenten voor een specifieke aanbieder. Deze keuzemogelijkheid zou bij
vervreemding van het staatsaandeelhouderschap in Holland Casino komen te
vervallen.
Geconcludeerd kan worden dat de staat als aandeelhouder het publiek belang als
uitgangspunt heeft bij het aandeelhouderschap. Ook kan de staat als aandeelhouder
bijsturen op ontwikkelingen die niet snel vast te leggen zijn in wet- of regelgeving.
Het aandeelhouderschap van de staat draagt bij aan de voorbeeldrol die Holland
Casino heeft in haar sector. Bovenstaande aspecten zijn echter niet zwaarwegend
genoeg in verhouding tot de overige overwegingen om een verkenning naar andere
toekomstopties bij voorbaat uit te sluiten. Gegeven de onzekerheid over de
aanpassingen in wet- en regelgeving, is er nog geen definitief oordeel te geven of
vervreemden van het staatsaandeelhouderschap doeltreffend is. Dit zal in een
eventuele verdere verkenning nader onderzocht moeten worden.
5.3

Uitvoerbaarheid
Om de vraag of het afstoten van Holland Casino uitvoerbaar is dient te worden
gekeken naar de organisatorische gereedheid. Zo kan het onnodig zijn om
vervolgstappen te zetten wanneer de organisatie bedrijfsmatig niet klaar is voor een
mogelijke privatisering. Wanneer een deelneming bijvoorbeeld financieel onder druk
staat, kan privatisering te risicovol zijn voor een onderneming.

Pagina 24 van 29

Holland Casino is, op 2020 en 2021 na vanwege de Covid-19 beperkingen, de
afgelopen jaren een financieel solide onderneming geweest. De ontwikkeling van de
winst over de afgelopen jaren is in de tabel op de volgende pagina te zien.
Financiële resultaten Holland Casino
2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Inkomsten (€ mln.)

608

668

668

736

333

304

754

Winst (€ mln.)

74

73

59

68

-59

-46

17

Solvabiliteitsratio

60%

64%

65%

46%

31%

19%

21%

Eigen vermogen (€ mln.)

184

211

223

244

185

140

156

Balanstotaal(€ mln.)

305

331

342

532

591

733

763

Financiële positie Holland Casino 2016 tot en met 2022

Zoals in paragraaf 2.4.2 is aangegeven is naast een winstgevendheid ook een
gezonde vermogenspositie van belang voor een financieel solide deelneming. Het
aanhouden van voldoende reserves draagt bij aan de continuïteit van de
onderneming, de deelneming is dan immers in staat om tegenvallers op te vangen.
De financiële buffers moeten in verhouding staan tot de financiële verplichtingen van
de onderneming en de financiële risico’s van nu en in de toekomst. Holland Casino
had in 2022 met 21% geen gezonde solvabiliteit (de verhouding eigen vermogen tot
het balanstotaal). De lage solvabiliteit is mede ontstaan door de teruggelopen
inkomsten door de beperkte opening van de casino’s in 2020 en 2021 als gevolg van
de Covid-19 beperkingen en door de uitgestelde belastingen. Holland Casino herstelt
zich echter goed en heeft voldoende liquiditeit om eerdergenoemde schulden in de
komende jaren terug te betalen. In de onderstaande grafiek wordt een overzicht
gegeven voor de jaren 2016-2022. Gezien de financiële positie van Holland Casino
kan het wenselijk zijn een definitief besluit over een verdere verkenning over de
toekomst van Holland Casino pas te nemen als de onderneming (financieel) hersteld
is.

Balans Holland Casino 2016 tot en met 2022

Naast de financiële situatie is het ook van belang dat de onderneming
organisatorisch klaar is voor een eventuele privatisering. De onderneming heeft
aangegeven dat dit thans niet het geval is. Ondanks het positieve resultaat in 2022
is Holland Casino organisatorisch nog herstellende van de Covid-19 periode, met
name op het gebied van personeelstekorten. Dit heeft hoofdzakelijk invloed op het
spelaanbod van de landgebonden casino’s.

Pagina 25 van 29

Holland Casino geeft daarnaast aan meerwaarde te zien in het
staatsaandeelhouderschap. Het stelt de onderneming in staat zich te richten op haar
maatschappelijke opdracht. Holland Casino ervaart een duidelijke matigende
werking van het staatsaandeelhouderschap, die volgens haar van groot belang is in
de hoog risico omgeving waarin Holland Casino opereert en die de betrouwbaarheid
van het aanbod ten goede komt. Het geeft Holland Casino daarbij ook de ruimte
streng verslavingspreventiebeleid te voeren, zonder zich commercieel te hoeven
profileren.
5.4

Proportionaliteit
Bij proportionaliteit is aan de orde of het proces om tot afstoten van de deelneming
over te gaan in verhouding staat tot de capaciteit die daarvoor benodigd is en de
risico’s en onzekerheden die het afstoten met zich mee brengt. Een antwoord op
deze vraag is sterk afhankelijk van de uitkomsten van de verkenning. De uitkomst
van de verkenning bepaalt immers de mate van verandering. Indien de intensiteit,
risico’s en onzekerheden te groot zijn, kan ook geconcludeerd kunnen worden dat
het behouden van de huidige situatie de voorkeur verdient. Het huidige systeem
functioneert immers adequaat. Bij een eventuele verkenning dient ook het
proportionaliteitsvraagstuk behandeld te worden.

5.5

Deelconclusie
De laatste stap uit het afwegingskader is onderzocht, waarbij gekeken is of het
afstoten van Holland Casino rechtmatig, doeltreffend, uitvoerbaar en proportioneel
zou zijn.
Vastgesteld is dat het aandeelhouderschap van de staat een bepaalde toegevoegde
waarde heeft. Deze toegevoegde waarde komt vooral doordat het publieke belang
de basis en het uitgangspunt is bij de uitvoering van de verschillende
zeggenschapsrechten. Ook kan de staat als aandeelhouder bijsturen op
ontwikkelingen die niet snel vast te leggen zijn in wet- of regelgeving. De
effectiviteit van deze bijsturing in de vorm van de verwachte voorbeeldrol is bij
Holland Casino duidelijk zichtbaar. Holland Casino geeft in dit kader zelf aan
meerwaarde te zien in het staatsaandeelhouderschap, omdat het de onderneming in
staat stelt zich te richten op haar maatschappelijke opdracht.
De geconstateerde toegevoegde waarde is niet evident zwaarwegend dat al bij
voorbaat kan worden geconcludeerd dat een verdere verkenning niet zinvol is. Er
zijn ook geen andere zwaarwegende argumenten tegen een verdere verkenning
naar voren gekomen in dit hoofdstuk. In een eventuele verkenning dient nader
onderzocht te worden of het eventuele vervreemden van het
staatsaandeelhouderschap rechtmatig, doeltreffend, uitvoerbaar en proportioneel is.
Deze vraag is in deze evaluatie nog niet volledig te beantwoorden. Het volgende
hoofdstuk gaat in op de contouren van de eventuele verdere verkenning.

Pagina 26 van 29

6

Vervolgstappen
Op basis van het evaluatiemodel uit het Handboek evalueren deelnemingen is de
volgende stap om in een verdere verkenning te onderzoeken op welke wijze de weten regelgeving aangepast kan worden waarbij tevens een eventueel
privatiseringstraject van Holland Casino uitvoerbaar, rechtmatig, doeltreffend en
proportioneel is. In deze verkenning dienen de voor- en nadelen van de huidige
marktordening en eigenaarschap én die van eventuele mogelijke wijzigingen tegen
elkaar te worden afgezet. Ook wordt opgemerkt dat een wijziging in de huidige
adequaat functionerende marktordening altijd een bepaalde onzekerheid meebrengt
omdat het effect van de wijziging in de praktijk nooit volledig te voorzien is.
In deze verkenning kunnen de verschillende vormen in kaart gebracht worden voor
de inrichting van de marktordening waarbij zowel het behoud van de status quo als
diverse alternatieve toekomstopties kunnen worden onderzocht. Vraagstukken die
daarbij onder andere aan de orde zouden kunnen komen zijn de vorm en lengte van
de vergunning aan Holland Casino met de monopolievergunning op tafelspelen en
casino kansspelautomaten.
Essentieel onderdeel van de verdere verkenning is het beantwoorden van de vraag
hoe binnen de opties de publieke belangen kunnen worden geborgd en op welke
wijze deze juridisch houdbaar zijn. In de verdere verkenning dient ook een
inschatting gemaakt te worden van de financiële gevolgen van (gedeeltelijk)
privatisering versus de status quo. Op dit moment ontvangt de staat dividend van
Holland Casino. Het is aannemelijk dat de staat bij een eventuele privatisering een
overnamebedrag als éénmalige bate ontvangt voor de aandelen in Holland Casino.
Deze bate kan voor andere publieke doeleinden worden ingezet.
De effecten van alternatieve toekomstopties voor de onderneming, voor de staat en
de andere stakeholders, waaronder de Ksa en de consument worden beoordeeld in
een verkenning. Ook Holland Casino zelf zal intensief betrokken dienen te worden.
Een verkenning dient gezien de nauwe samenhang tussen de marktordening en de
eigenaarsvormen samen met het ministerie van Justitie en Veiligheid te worden
uitgevoerd. Hierbij worden de ervaringen van het eerdere wetgevingstraject tot
modernisering speelcasinoregime meegenomen. Na afloop van deze verkenning kan
dan een geïnformeerd besluit over de toekomst van Holland Casino genomen
worden. Daarna komt eventueel het proces van een privatisering en een mogelijke
wijziging van de wet- en regelgeving binnen het kansspelbeleid op gang conform het
Besliskader privatisering en verzelfstandiging uit het rapport Verbinding verbroken?
van de Parlementaire Onderzoekscommissie van de Eerste Kamer.25

25

Kamerstukken I 2012/13, C, B.,
https://www.eerstekamer.nl/kamerstukdossier/verbinding_verbroken_onderzoek.

Pagina 27 van 29

7

Conclusie
In deze evaluatie is het staatsaandeelhouderschap in Holland Casino beoordeeld aan
de hand van de vragen uit het afwegingskader aangaan en afstoten van een
deelneming:

Afwegingskader aangaan en afstoten van een deelneming
Bron: Handboek evalueren deelnemingen 2023

Allereerst zijn de activiteiten en corporate governance van Holland Casino
beschreven. Ook is een overzicht gegeven van de financiële positie van de
onderneming. Vervolgens is beoordeeld of het maatschappelijk belang voldoende
door de markt wordt geborgd. De noodzaak tot consumentenbescherming, de
verslavingsgevoeligheid van kansspelen en bijvoorbeeld de mogelijkheid tot
matchfixen zorgen er voor dat overheidsingrijpen nodig is om deze publieke
belangen te borgen.
Daarna is gekeken of de publiekrechtelijke instrumenten voldoen althans zouden
kunnen voldoen om deze publieke belangen te borgen. Voor de open markt van
online kansspelen geldt dat staatsaandeelhouderschap niet noodzakelijk is om de
publieke belangen te borgen. Bij de andere markten biedt wet- en regelgeving ook
mogelijkheden om de publieke belangen voldoende te kunnen borgen. Daarmee zou
staatsaandeelhouderschap van Holland Casino niet noodzakelijk hoeven zijn volgens

Pagina 28 van 29

het afwegingskader. Daarbij is wel van belang dat het wijzigen van de wet- en
regelgeving een aanzienlijke operatie is en wijziging van het stelsel mogelijk
restrisico’s op het gebied van beheersbaarheid kent.
De vragen uit het afwegingskader over de rechtmatigheid, doeltreffendheid,
uitvoerbaarheid en proportionaliteit van het mogelijke afstoten van Holland Casino
zijn in dit stadium niet gedegen te beantwoorden. Bij het onderzoek naar de
doeltreffendheid is in deze evaluatie geconcludeerd dat het staatsaandeelhouderschap van Holland Casino bijdraagt aan de borging van de publieke
belangen: het aandeelhouderschap heeft een bepaalde toegevoegde waarde, omdat
het publieke belang in alle bevoegdheden meegenomen wordt. Ook kan de staat als
aandeelhouder bijsturen op ontwikkelingen die niet snel vast te leggen zijn in wetof regelgeving. De effectiviteit van deze bijsturing in de vorm van de verwachte
voorbeeldrol is bij Holland Casino duidelijk zichtbaar. Holland Casino geeft in dit
kader zelf aan meerwaarde te zien in het staatsaandeelhouderschap, omdat het de
onderneming in staat stelt zich te richten op haar maatschappelijke opdracht. Ten
aanzien van de uitvoerbaarheid wordt opgemerkt dat Holland Casino op dit moment
zowel organisatorisch als financieel herstellende van de impact van COVID-19.
Een definitief oordeel over de doeltreffendheid is in deze evaluatie nog niet te geven,
aangezien dit oordeel afhangt van de mogelijk gewenste veranderingen in wet- en
regelgeving die in een verdere verkenning naar voren kunnen komen. Dit geldt ook
voor de beantwoording van de rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en proportionaliteit.
Bovenstaande aspecten inzake de toegevoegde waarde zijn echter niet
zwaarwegend genoeg in verhouding tot de overige overwegingen om een
verkenning naar alternatieve toekomstopties bij voorbaat uit te sluiten. Deze
toegevoegde waarde is niet zo evident zwaarwegend dat een verdere verkenning
niet zinvol zou zijn. Het doel van een verdere verkenning zou zijn om verschillende
combinaties van toekomstopties in kaart te brengen en deze te wegen, waaronder
behoud van de status quo. De voor- en nadelen van toekomstopties dienen in de
verkenning tegen elkaar te worden afgezet. Het borgen van de publieke belangen en
de juridische houdbaarheid zullen in elke toekomstoptie voorop staan. Ook de
effecten van diverse toekomstopties voor het stakeholdersveld dienen te worden
beoordeeld.
Een eventuele verkenning dient, gezien de nauwe samenhang tussen de
marktordening en de eigenaarsvormen, samen met het ministerie van Justitie en
Veiligheid te worden uitgevoerd. Deze verkenning zou een besluit moeten
voorbereiden over de toekomst van Holland Casino.

Pagina 29 van 29