Voorbereidende notitie rondetafelbijeenkomst Tweede Kamer, digitale radio - 31 oktober 2017

Stand van zaken
De Nederlandse FM-netwerken zijn van over het algemeen van redelijke kwaliteit: de
ontvangstkwaliteit is goed en het aanbod is kwalitatief. Echter vooral voor de commerciëlen zenders is
de landelijke dekking zeer onvoldoende te noemen in de grensgebieden, terwijl de publieke omroep
daar een bijna monopoliepositie geniet. Vanwege de enorme penetratie van FM ontvangers blijft FM
voorlopig dan ook de meest gebruikte broadcasting-techniek. Tegelijkertijd is de toekomst van radio
broadcasting digitaal, middels de overgang naar DAB+ . Met een penetratiegraad van 13% bereikt
DAB+ een volgende fase in de adoptiecurve1: de doorbraak bij de massa. Maar digitalisering van de
ether gaat zeker niet vanzelf2. De consument stapt alleen over naar DAB+ als dat duidelijke en
concrete meerwaarde biedt. Verleiding is dus noodzakelijk. Daarvoor geldt een aantal voorwaarden:
1. De consument moet bekend zijn met het bestaan en de meerwaarde van DAB+;
2. Naast het vertrouwde, bekende aanbod moet ook een onderscheidend, innovatief en aanvullend
aanbod worden aangeboden; DAB+-only kanalen die alleen via DAB+ te ontvangen zijn3;
3. De ontvangstkwaliteit van DAB+ moet ten minste gelijk staan aan die van FM: de techniek moet
het doen, altijd en overal, net als bij FM;
4. De luisterkwaliteit van DAB+ moet ten minste gelijk zijn aan FM; dat eist een zgn. bitrate van ten
minste 96 kBps voor audio (= 128 kBps voor audio + relevante aanvullende datadiensten) per
kanaal;
5. Hoewel de landelijke radiostations een voortrekkersrol vervullen bij de ontwikkeling van DAB+, is
essentieel dat uiteindelijk alle relevante radiostations (van lokaal tot landelijk; commercieel en
publiek) via DAB+ te ontvangen zijn.
Digitaliseringsplan 2015
De vervulling van deze voorwaarden stelt eisen aan zowel de radiosector als het overheidsbeleid.
Daarom heeft de VCR in 2015, als onderdeel van het verlengingsprogramma voor de vergunningen
voor FM en DAB, een Digitaliseringsplan ingediend4. Dat is door het ministerie getoetst en
goedgekeurd en vormt sindsdien de basis van het huidige digitaliseringsbeleid. Het plan beoogt een
penetratiegraad van digitale radio per 2023 van 70% en legt het commitment vast van de VCR-leden
door met inzet van kennis, kunde en budget een aantal stappen te zetten:
-

-

-

samenwerking tussen ministerie, NPO en VCR in het platform Digital Radio NL, voor promotie van
DAB+ binnen de automotivesector en bij het grote publiek, en voor een uniform Europees beleid
voor digitale radio. Deze stap is anno 2017 gezet en geïntensiveerd;
intensieve marketing ter promotie van DAB+. De bijbehorende campagne is op dit moment
gaande, op radio, TV en online;
ontwikkeling en uitzending van DAB+-only kanalen. Op dit moment wordt een deel van die
kanalen uitgezonden, maar de door de overheid beschikbaar gestelde bitrate daarvoor schiet
tekort en er is geen ruimte om meer additionele kanalen in de huidige multiplex kwijt te kunnen;
dat vraagt extra spectrum (zie hieronder);
verbetering van de ontvangstkwaliteit door verdichting van het distributienetwerk; die
verdichting is gaande, per december 2017 gereed en zal de dekking van FM overstijgen;
de luisterkwaliteit te verhogen naar ten minste 128kBps per kanaal (96kbps audio + 32kbps
informatie); dat is voor de DAB+-only kanalen op dit moment nog niet mogelijk, bij gebrek aan
capaciteit (zie hieronder).

Voorwaarde van extra noodzakelijk spectrum nog niet ingevuld
Naast deze toezeggingen voorziet het Digitaliseringsplan ook in de voorwaarde dat (ten minste) één
extra, landelijk dekkende multiplex beschikbaar komt. Dat is nodig om de combinatie van zowel
additionele kanalen als de betere en door de consument geëiste luisterkwaliteit te kunnen aanbieden.
Binnen de huidige multiplex van de VCR (11C) worden 17 radiostations noodgedwongen allemaal op
11C uitgezonden. Daarmee schiet de capaciteit tekort, zodat een belangrijk deel van die kanalen (en
voornamelijk de belangrijke DAB+-only kanalen) uitgezonden wordt met een veel te lage bitrate5. In de
1

Voorbereidende notitie rondetafelbijeenkomst Tweede Kamer, digitale radio - 31 oktober 2017

huidige fase van introductie is een lage bitrate weliswaar de beste van twee kwaden, maar dit biedt
geen toekomstvaste oplossing om de consument tot overstappen te verleiden. Daarbij komt nog dat
de landelijke commerciële omroepen een groter aantal DAB+-only kanalen beogen uit te zenden, dan
binnen de huidige multiplex mogelijk is. Om aan de voorwaarden van verleiding te kunnen voldoen, is
dus ten minste één extra, landelijk dekkende SFN-multiplex6 noodzakelijk. Dat is op dit moment niet
voorzien in het beleid van het ministerie van EZ.
Voorgenomen veiling layer 7 sluit onvoldoende aan bij de marktbehoefte
Het ministerie beoogt om een deel van “layer 7” voor landelijke commerciële DAB+-radio uit te geven.
Hoewel daarvoor nog geen formeel beleid uitgevaardigd is, kleven er aan de samenstelling en indeling
van die layer nu reeds ernstige nadelen, die de VCR als onoverkomelijk ziet voor een succesvolle
vervolgstap in digitalisering.
1. (Een deel van) de dekking van layer 7 is niet landelijk, terwijl landelijke radio natuurlijk landelijke
kanalen vraagt.
2. Voor landelijke radio zijn SFN7-netwerken nodig, maar layer 7 bestaat uit vijf losse regionale
frequentieblokken (allotments) met elk een andere frequentie. Dat veroorzaakt
schakelproblematiek: verreweg de meeste ontvangers kunnen niet snel schakelen van de ene
naar de andere frequentie, zodat herhaaldelijke en langdurige (tientallen seconden) stiltes
ontstaan. Daardoor schakelt de luisteraar af, ervaart zij DAB+ als haperende techniek en is het
consumentenvertrouwen verdwenen.
3. Het ministerie liet eerder weten8, layer 7 niet als één blok te willen veilen, maar op te knippen in
85 losse kanaaltjes van elk 64 kBps9. Die bitrate ligt ver onder het minimum dat de consument
eist (128 kBps). Bovendien maakt het opknippen de veiling zeer complex en dus onaantrekkelijk.
Wie één landelijk kanaal wenst, moet op 10 blokjes tegelijk bieden10; wie daarin gedwarsboomd
vreest te worden, moet op ten minste 20 of 30 blokjes bieden om één landelijk kanaal zeker te
stellen. Dat vraagt een ingewikkelde biedingsmatrix, sticht onzekerheid over de vraag of
uiteindelijk überhaupt landelijke dekking gehaald kan worden en lokt speculantengedrag11 uit.
4. De multiplex is technisch ondeelbaar: besluitvorming over investeringen en uitroltempo moet
dus in gezamenlijkheid genomen worden door alle 85 eigenaren van frequentieblokjes. Dat
werkt heterogeniteit en ongelijksoortigheid van partijen in de hand en daarvan is bewezen dat
het geen stimulans voor een vlotte digitalisering. Landelijke commerciële omroepen zijn nu
eenmaal niet vergelijkbaar met lokale/regionale spelers of hobbyisten, maar zouden in dit
scenario wel tot elkaar veroordeeld worden, waar het gaat om uitrol, budget en
digitaliseringstempo. Het onderzoek van KWINK12 en de praktijk binnen de BovenRegionale Kavel
wijzen kraakhelder uit, dat dit onoverkomelijke problemen veroorzaakt, die de uitrol en
digitalisering remmen. KWINK adviseerde het ministerie dat homogeniteit van gebruikers
essentieel is, maar de voornemens voor layer 7 weerspiegelen juist het omgekeerde. Dat vindt
de VCR onbegrijpelijk; zij wil graag investeren in DAB+ maar heeft geen behoefte aan langdurige
discussies over uitroltempo, of partijen die niet mee kunnen komen in het digitaliseringstempo
dat de landelijke omroepen nastreven.
5. Het verbeterplan van Broadcast Partners heeft uitgewezen dat meer en kwalitatief betere
ruimte beschikbaar gemaakt kan worden, dan de overheid bij de veiling van layer 7 nu beoogt te
veilen. Dat sticht bovendien kunstmatige schaarste, die resulteert in een inefficiënt
frequentiebeleid, minder kanalen dan waarover de sector zou kunnen beschikken, verspilling van
capaciteit en zet de sector voor jaren op slot.
De conclusie is dan ook, dat – ongeacht de soort verdeling van het spectrum – de nu geldende
indeling van layer 7 én de beoogde wijze van verdeling daarvan ongeschikt is voor landelijke
radiostations. De kavel sluit niet aan bij de intenties van overheid en sector voor digitalisering, noch
bij het Digitaliseringsplan van de VCR of de gesloten intentieovereenkomst. Maar vooral ziet de VCR
niet in hoe deze wijze van spectrumindeling en -uitgifte bijdraagt aan digitalisering, het belang van de
2

Voorbereidende notitie rondetafelbijeenkomst Tweede Kamer, digitale radio - 31 oktober 2017

consument of dat van de sector, terwijl diezelfde sector onmisbaar is om DAB tot een succes te
maken. Het moet dus anders.
OPLOSSINGSRICHTING: Uitvoering verbeteringsvoorstel
De VCR is daarom van mening dat het door Broadcast Partners ontwikkelde verbeteringsvoorstel beter
uitpakt dan de huidige voornemens van het ministerie. Dat voorstel lost de genoemde problemen op
en biedt zicht op een spectrumindeling dat betere perspectieven schetst voor de gehele radiomarkt
(landelijk, maar ook regionaal en lokaal). Daardoor wordt voldaan aan de verleidingsvoorwaarde, dat
de gehele Nederlandse radiomarkt mee kan komen in digitalisering, hetgeen van groot belang is voor
het succes van DAB+ in ons land.
De VCR zelf heeft vooral belang bij het creëren van de twee landelijke SFN-multiplexen, die het
verbeterplan in het vooruitzicht stelt. Als van de sector verlangd wordt dat zij meedoet aan de verdere
ontwikkeling van DAB+, dan vraagt dat van hen omvangrijke investeringen, zonder dat daar meteen
rendement tegenover staat en die dus gebaseerd zijn op een lange termijnvisie. Maar omgekeerd
vraagt de bereidheid daartoe van de overheid dat zowel bij spectrumbeheer als bij de verdeling
daarvan, rekening gehouden wordt met de belangen van de markt. Dat betekent een beleid dat
spectrum zodanig creëert en verdeelt, dat de markt er ook echt wat mee kan. Het sprokkelen van 85
frequentieblokjes in een ingewikkelde veiling met als uitkomst een gedwongen huwelijk met
lowbudgetpartijen, is in de optiek van de VCR dan ook inferieur aan een veiling van twee landelijk
dekkende SFN-multiplexen waarmee wel ruimte geboden wordt aan de afgesproken ambities.
De VCR heeft haast met digitalisering: het momentum om de consument te overtuigen is nu. Het
verbeteringstraject is dan ook de aangewezen weg. Het plan ligt al op de tekentafel en moet
geconcretiseerd worden, in samenwerking tussen markt en overheid. Tot op heden constateert de
VCR waar dat er nog niet voldoende beweging gemaakt bij zowel de verkenning als de uitvoering van
het verbeteringsplan. Het is daarom zaak dat de toezeggingen die het ministerie deed aan uw Kamer
en de sector met meer tempo worden aangevat.
De VCR pleit er daarom ook bij uw Commissie voor, dat het verbeterplan serieus onderzocht wordt,
met betrokkenheid van de hele markt en -bij positieve uitkomst- uitgevoerd wordt.
De consument is dan de uiteindelijke winnaar: door uitvoering van het verbeteringsplan ontstaat een
veel rijker palet aan kanalen waaruit zij kan kiezen en waarin zij naast het vertrouwde aanbod van
lokale, regionale en landelijke zenders, ook op tal van DAB+-only kanalen kan afstemmen. Alleen zo
ontstaat een werkelijk onderscheidend en breder aanbod.
Behoud Band II voor omroep
Tot slot: in het kader van de Nota Omroepdistributie loopt er op dit moment een onderzoek van
Dialogic naar de toekomst van FM, DAB+ en Band II. De VCR koestert enige zorg over de uitkomsten
daarvan, nu zij in een overlegsessie met Dialogic moest vernemen, dat vooral werd gesproken over de
“afschakeling” van FM. Dat FM op enig moment tot haar einde komt, staat vast, maar wat de VCR
betreft, geldt dat niet voor de onderliggende Band II. Die zou veilig gesteld moeten worden voor
nieuwe, digitale omroeptoepassingen, bij voorkeur in de vorm van DAB+. Als het aan de VCR ligt,
neemt Nederland het voortouw in de Europese afstemming die daartoe leidt. Daarbij is de VCR
voorstander van een migratie waarbij het voortouw bij de sector ligt: definitieve omschakeling zou het
beste aan de sector zelf over gelaten kunnen worden, waarbij zij zelfstandig in staat is om te bepalen
wanneer de penetratiegraad van DAB+ een zodanig percentage bereikt heeft, dat de tijd rijp is voor
een definitieve omschakeling naar DAB+ en (hopelijk op dat moment) de inzet van Band II voor
additionele DAB+-kanalen, in plaats van voor FM.

3

Voorbereidende notitie rondetafelbijeenkomst Tweede Kamer, digitale radio - 31 oktober 2017

Noten:
Zie ook “Onderzoek naar ontwikkelingen in de DAB+ markt”, Telecompaper, in opdracht van het Agentschap
Telecom; 28 januari 2015, pagina 47. Zie ook “Onderzoek naar digitale etherradio (DAB+)”, Kwink, 2016, pagina
95 waar geconstateerd wordt dat Nederland zich voor DAB+ nog “in de early adopter fase bevindt”. Deze fase
loopt volgens KWINK tot een penetratiegraad van 13,5%. Zie tot slot GFK-onderzoek oktober 2017, waarin een
penetratiegraad van 13% gemeten is.
1
Zie ook het al genoemde onderzoek van KWINK, pagina’s 27, 73 en 74.
2
Zie ook het al genoemde onderzoek van KWINK, pagina’s 27, 73 en 74.
3
Meer keuze dan bij FM is gemakkelijk en objectief waarneembaar, en daardoor het meest essentieel om de
consument van de meerwaarde van DAB+ te overtuigen (vergelijk: de consument zal doorgaans meer moeite
hebben om zaken als ontvangst- en luisterkwaliteit goed te vergelijken met FM).
4
“Plan van Aanpak Versnelde digitalisering van radiodistributie in Nederland (2015-2023)” d.d. 17 augustus
2015.
5
Het enige alternatief zou zijn om kanalen af te schakelen: dat verruimt de capaciteit voor andere kanalen, maar
reduceert het onderscheidend aanbod.
6 Een deel van de layer eerder is ingezet voor het oplossen van een dekkingstekort in de bovenregionale kavel
(“BRK); daardoor ontbreekt het bij layer 7 (gedeeltelijk) aan dekking in Noord- en Oost-Nederland.
7 Een Single Frequency Network: een netwerk van zenders waarbij alle zenders van hetzelfde frequentiekanaal
gebruik maken en allemaal dezelfde informatie uitzenden.
8 Bron: consultatiedocumenten ministerie van EZ over de veiling van layer 4.
9 Een bitrate van 64 kBps levert per allotment 18 kanaaltjes op. 5 blokjes zijn onttrokken voor reparatie van het
BRK. Derhalve resteren (5 allotments * 18 blokjes per allotment minus 5 onttrokken blokjes) = 85 blokjes (4 x 18
en 1 x 13 regionale blokjes).
10
5 multiplexen maal 2 blokjes van elk 64 kBps; zo ontstaat één landelijk dekkend kanaal, met een bitrate van
128 kBps.
11
In de huidige opzet kan één speler één cruciaal frequentieblokje bemachtigen en zo landelijke dekking
verhinderen, of op oneigenlijke gronden marktmacht uitbuiten.
12
Zie blz. 4 van het KWINK-rapport waar vermeld is dat de “ongelijksoortigheid van radio-omroepen in de
bovenregionale kavel en de tegengestelde belangen en verschillen in (financiële) mogelijkheden” uitrol van het
BRK blokkeerde. Zie ook blz. 43 waar over het zelfde wordt vermeld: “Sommige radioomroepen willen de uitrol
versnellen, andere radio-omroepen willen of kunnen dat tempo niet volgen”. Zie tenslotte pagina 73 over
dezelfde kwestie: “er is brede consensus onder radio-omroepen en andere stakeholders dat de digitalisering
verder had kunnen zijn dan nu het geval is.”
1

4