Monitoring beleid voor ontwikkelingssamen­
werking: de multilaterale organisaties en de EU
Stand van zaken 2013

2014

Monitoring beleid voor
ontwikkelingssamenwerking: de
multilaterale organisaties en de EU
Stand van zaken 2013

De tekst van het rapport Monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking: de multilaterale organisaties en de EU; Stand van
zaken 2013 is vastgesteld op 5 december 2014.
Het rapport is op 9 december 2014 aangeboden aan de Tweede Kamer.

2

algemene rekenkamer

3

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Inhoud
Monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking; stand van zaken 2013

5

Het overkoepelende verhaal

6

Artikelen over realisatiecijfers: ODA-uitgaven in 2013
1 Nederlandse oda-uitgaven
2 oda-uitgaven van bz en bhos

19
20
26

Artikelen over multilaterale ontwikkelingssamenwerking
3 Multilateraal os-beleid
4 oda-uitgaven naar multilaterale organisaties en de eu
5 Zes organisaties nader bekeken: beïnvloeding
6 Zes organisaties nader bekeken: samenwerken en terugdringen versnippering
7 Zes organisaties nader bekeken: zicht op resultaten

33
34
37
40
42
45

Artikelen over interne organisatie van bz en bhos
8 Kennismanagement en hervormingen personeelsbeleid
9 Terugdringen beheerslast

49
50
53

Bijlagen
1
2
3
4
5

55
56
57
75
77
81

Overzicht multilaterale organisaties en de eu
Factsheets zes organisaties casusonderzoek
Onderzoeksaanpak
Afkortingen
Literatuur

4

algemene rekenkamer

5

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking; stand van zaken 2013
Dit is onze vijfde publicatie in een reeks van monitorrapportages waarin we sinds 2011
volgen hoe de uitgaven voor Official Development Assistance (oda) zich ontwikkelen.
We besteden dit jaar speciale aandacht aan multilaterale gouvernementele organisaties
en organisaties van de Europese Unie (verder: multilaterale organisaties en de eu)1 die
oda-geld ontvangen. Aanleiding voor onze reeks was de versnippering van activiteiten
en het gebrek aan focus in de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
(bz). Er bestaat een veelheid van activiteiten en organisaties en het is moeilijk om overzicht te krijgen in wat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) in
2010 karakteriseerde als het ‘hulpdoolhof ’ (wrr, 2010). Met deze reeks willen we bijdragen aan inzicht door een overzicht te geven van hoe Nederlands oda-geld wordt
uitgegeven.
We laten in deze vijfde publicatie zien dat de trend naar meer focus op partnerlanden
en speerpunten zich in 2013 langzaam maar gestaag voortzet. We zien echter ook dat
het Nederlandse oda-geld nog altijd verdeeld wordt over een groot aantal landen en
organisaties: een relatief klein deel van het geld gaat naar een grote groep landen en
organisaties die elk relatief kleine bedragen ontvangen. Wij vragen aandacht voor de
beheers- en beleidscapaciteit die deze fragmentatie met zich meebrengt in de krimpende organisatie van het departement. Ook vragen wij aandacht voor de verbeteringen in de informatievoorziening over geldstromen en over resultaten die nodig zijn om
het publiek en de Tweede Kamer beter in staat te stellen om het debat te voeren met de
minister van bz en de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamen­
werking (bhos) over de inzet van geld voor ontwikkelingssamenwerking (os). Wij
wijzen in dit verband ook op het belang van betere resultaatmeting en een goed
kennis­management.
Leeswijzer
De monitor bestaat uit twee delen. Allereerst een overkoepelend verhaal met onze
inzichten, conclusies en aanbevelingen. Die zijn gebaseerd op het tweede deel: een
serie artikelen waarin we meer in detail verslag doen van de uitkomsten van ons onderzoek. Deze artikelen zijn ingedeeld in drie groepen: de realisatiecijfers 2013, de multilaterale ontwikkelingssamenwerking en de interne organisatie van bz en bhos. In de
bijlagen zijn, naast een beschrijving van de aanpak van het onderzoek, een lijst van
afkortingen en een literatuurlijst, ook opgenomen: een overzicht van de multilaterale
organisaties en de eu organisaties die in 2013 oda-geld hebben ontvangen van
Nederland en factsheets over zes van deze organisaties.
1
Waar wij in ons conceptrapport spraken over multilaterale organisaties zijn wij
naar aanleiding van de reactie van de minister in het
rapport consequent gaan
spreken over 'multilaterale
organisaties en de EU'. Zie
hiervoor ook ons nawoord.

6

algemene rekenkamer

Het overkoepelende verhaal
Belangrijkste resultaten
Wij geven hier de belangrijkste resultaten van ons onderzoek. Deze zijn ook verwerkt
in de samenvattende figuur 3.

Meer informatie in:
Nederlandse ODA-uitgaven

Nederlandse oda-uitgaven in 2013 onder 0,7% van het bnp
In 2013 besteedde Nederland 0,67% van het bruto nationaal product (bnp) aan oda.
Nederland hoorde in 2013 dus niet tot de weinige landen die de norm van de Verenigde
Naties (vn) halen om 0,7% van hun bnp te besteden aan oda.
Het Rijk gaf in 2013 bruto € 4,2 miljard uit aan oda, bijna € 250 per inwoner.
80% van het oda-geld (€ 3,4 miljard) kwam van de begrotingen van bhos en bz. Dat
is inclusief het deel (de toerekening) van de totale Nederlandse afdrachten aan de
Europese Unie (eu) dat door de Europese Commissie aan oda wordt besteed (€ 330
miljoen).

€ 4,2 miljard ODA

Meer informatie in:
ODA-uitgaven BZ en BHOS

Meer informatie in:
ODA-uitgaven BZ en BHOS

€ 3,4 miljard
van BZ en BHOS

Focus op speerpunten langzamerhand verder zichtbaar
Het kabinet heeft vier beleidsprioriteiten voor ontwikkelingssamenwerking voor ogen:
veiligheid en rechtsorde; voedselzekerheid; water; seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (srgr). De focus op deze vier speerpunten wordt in 2013 verder zichtbaar. In 2010 ging 27% van de oda van de begrotingen van bz en bhos naar deze
speerpunten en in 2013 37%. Omdat meerjarige verplichtingen eerst moeten worden
afgebouwd worden resultaten vertraagd zichtbaar.
oda-geld gaat naar 75 landen
Het procentuele oda-aandeel van de vijftien partnerlanden waarmee Nederland een
hulp- of overgangsrelatie wil onderhouden, is sinds 2010 nagenoeg hetzelfde gebleven: ongeveer 20% van de totale oda-uitgaven van de begrotingen van bz en van bhos
gaat rechtstreeks naar deze landen. We tekenen hierbij aan dat het aandeel van de nietgeoormerkte uitgaven is gestegen sinds 2010. Dit zijn oda-uitgaven die niet voor een
specifiek land of regio zijn bedoeld. Dit geld gaat bijvoorbeeld naar de vn of de
Wereldbank en mag wereldwijd worden besteed. Een deel van dit geld zal ook in de
vijftien partnerlanden terecht komen, maar niet zeker is hoeveel.

7

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

In 2013 hebben 75 landen rechtstreeks oda-geld van bz en bhos ontvangen. Dit
waren in 2010 nog 94 landen. Het valt op dat een groot aantal landen een relatief klein
bedrag krijgt (zie figuur 3).
De Nederlandse oda is niet beperkt tot de vijftien partnerlanden en de negentien exitlanden, waar de Nederlandse hulp wordt afgebouwd. Dit komt onder meer omdat:
• noodhulp niet alleen bedoeld is voor de partner- en exitlanden;
• het mensenrechtenfonds bedoeld is voor landen waarmee Nederland geen ontwikkelingssamenwerkingsrelatie heeft;
• de landenlijst met ontwikkelingslanden waarvoor het Nederlandse bedrijfsleven
subsidie kan ontvangen uit zestig landen bestaat.
Dat roept de vraag op of het aantal landen waarover de Nederlandse oda wordt verdeeld veel verder zal verminderen.
Geen overzicht hoeveel oda naar welk land gaat
We signaleren dat er geen overzicht beschikbaar is van hoeveel oda er naar welk land
gaat. De rapportages van de Homogene Groep Internationale Samenwerking (hgis)
schetsen ook niet het volledige beeld van de geldstroom naar landen of regio’s. In het
hgis-jaarverslag 2013 wordt de € 628 miljoen verantwoord die is besteed aan gedelegeerde landenprogramma’s (in partnerlanden, exitlanden en regionale programma’s).
Vanuit centrale budgetten van bz en bhos gaat er echter ook nog € 318 miljoen naar
landen. Deze laatste uitgaven staan niet in de hgis-nota; zie het voorbeeld van
Afghanistan in figuur 1. Voor de volledigheid laten we in de figuur ook zien dat een
deel van de Nederlandse oda naar multilaterale organisaties en de eu uiteindelijk ook
terecht zal komen in de partnerlanden. Om hoeveel dat gaat, is niet bekend.2

2
Ter verduidelijking: Wij willen er niet op aansturen dat
de minister voor BHOS in
haar verantwoording op
moet nemen wat via het
multilaterale kanaal naar
een specifiek land gaat. Zie
hiervoor ook ons nawoord.

8

algemene rekenkamer

Figuur 1 Nederlandse ODA naar Afghanistan in 2013

+

Totaal

€60 miljoen
+ €???

Helft oda-geld gaat naar (59) multilaterale organisaties en eu
In deze monitoring besteden wij speciale aandacht aan de oda-gelden die worden
besteed via multilaterale organisaties zoals de Verenigde Naties (vn) en de Wereldbank
en via de Europese Unie. De eu is voor Nederland juridisch gezien geen multilaterale
instelling als de vn of de Wereldbank, maar de bijdrage aan de eu wordt in de kanaalindeling van bz en bhos toegerekend aan het multilaterale kanaal. Ongeveer de helft
van de oda-gelden van de begrotingen van bz en van bhos is in 2013 besteed via deze
organisaties. Het gaat om € 1.783 miljoen, nagenoeg evenveel als in 2011.

€ 4,2 miljard ODA

Meer informatie in:
ODA-uitgaven naar multi­laterale organisaties en de eu

€ 3,4 miljard
van BZ en BHOS

€ 1.783 miljoen
naar multilaterale
organistaties en EU

Deze gelden gaan naar de volgende ‘families’:
• vn-organisaties ontvangen samen het grootste deel van de € 1.783 miljoen, namelijk
€ 730 miljoen.
• € 493 miljoen wordt ingezet via de eu (waarvan ruim € 156 miljoen via programma’s van het Europees Ontwikkelingsfonds eof en verder via programma’s van de
Europese Commissie).

9

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

•

•
•

Internationale Financiële Instellingen (ifi’s) ontvangen samen € 421 miljoen, waarvan
het meeste naar de Wereldbank gaat (waarbij geen rekening gehouden is met de
bijdrage van € 183 miljoen die van de begroting van het Ministerie van Financiën
wordt overgemaakt aan de Wereldbank).
Drie grote mondiale fondsen (Financial Intermediary Funds, fif’s) krijgen gezamenlijk € 111 miljoen.
De resterende € 28 miljoen gaat naar andere multilaterale organisaties (bijvoorbeeld onderzoeksinstituten en regionale organisaties).

In figuur 2 geven we een aantal kerncijfers over de geldstroom naar multilaterale organisaties en de eu weer. De eu (toerekening plus Europees Ontwikkelings­fonds) en
de Wereldbank krijgen samen bijna de helft van het geld. De rest is verdeeld over 56
andere organisaties, die vaak relatief kleine bedragen krijgen. 15 organisaties ontvangen bijvoorbeeld minder dan € 1 miljoen.
Figuur 2 Kerncijfers van ODA-geld van BZ en BHOS naar multilaterale organisaties en EU
59 organisaties ontvangen € 1.783 miljoen via
45 budgethouders voor 282 activiteiten
(2013)

Mulitilaterale uitgaven geografisch geoormerkt
In procenten en miljoenen euro’s
Wereldwijd
100%
90

IFI
24%
4 organisaties
VN
41%
29 organisaties

Regionale programma’s en landen
6

215

97

111

487

80
70
60

1.449

324
515

40

FIF
6%
3 org.

Meer informatie in:
• Kennismanagement en hervormingen personeelsbeleid
• M
 ultilateraal OS-beleid
(scorecards)

334

50
EU
28%
3 organisaties

Overig
1%
20 organisaties

16

12

30
20
10
0
VN

IFI

FIF

EU

Overig

Totaal

45 budgethouders binnen bz en bhos financieren via 59 organisaties 282 activiteiten.
Dat is veel om actief te monitoren en invloed op uit te oefenen. Het is daarbij cruciaal
dat kennis over organisaties goed wordt vastgelegd en overgedragen. We hebben de
afgelopen jaren echter weinig voortgang gezien in de implementatie van plannen om
het kennismanagement bij het departement te verbeteren. De ‘scorecards’ die het
ministerie gebruikt voor besluitvorming over bijdragen brengen de kennis over dertig
organisaties bijeen, maar bevatten weinig informatie over bereikte resultaten.
Casusonderzoek bij zes organisaties
Om meer inzicht te krijgen in het verhaal achter de cijfers hebben we ons verder verdiept in zes organisaties die samen een aanzienlijk deel van het oda-geld van het
Ministerie van bz en bhos krijgen.3

3
De casusselectie is toegelicht in bijlage 3: aanpak van
het onderzoek.

10

€ 4,2 miljard ODA

Meer informatie in:
factsheets in bijlagen

algemene rekenkamer

€ 3,4 miljard
van BZ en BHOS

€ 1.783 miljoen
naar multilaterale
organistaties en EU

€ 1.086 miljoen naar
UNDP, UNFPA, Global Fund,
Wereldbank, IOM en EU

Deze organisaties spelen alle zes een belangrijke rol in het bereiken van resultaten op
het gebied van ontwikkelingssamenwerking:
• Het United Nations Development Programme (undp) is bijvoorbeeld één van de
weinige organisaties die ook actief is in fragiele staten.
• Het United Nations Population Fund (unfpa) is actief op het voor veel landen
gevoelige terrein van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten.
• De Wereldbank is de belangrijkste speler als het gaat om ‘zachte’ leningen aan ontwikkelingslanden en beheert een groot aantal ontwikkelingsfondsen.
• Het Global Fund to fight aids, Tuberculosis and Malaria (Global Fund) is de
belang­rijkste financier van programma’s voor het bestrijden van aids, tuberculose
en malaria.
• De International Organization for Migration (iom) is werkzaam op het terrein van
migratie en terugkeer.
• De Europese Commissie ten slotte, richt zich op een gezamenlijk beleid van de lidstaten op terreinen van ontwikkelingssamenwerking (waaronder economie en handel).
Bij alle zes de organisaties zien we dat het bevorderen van effectiviteit en efficiency een
punt van aandacht is. We zien daarin de volgende thema’s:

Meer informatie in Zes
organisaties nader bekeken:
beïnvloeding

Meer informatie in:
Multilateraal OS-beleid

• Multilateraal beïnvloeden: een kwestie van lange adem
Beïnvloeding in de bestuursorganen van multilaterale organisaties en de eu is een
zaak van compromissen en van lange adem. Bijvoorbeeld omdat de formele besluitvorming gericht is op consensus (onder andere bij undp en unfpa). Of omdat
Nederland een kleine speler is en op zoek moet naar medestanders (onder andere bij
de Europese Commissie, de Wereldbank en iom). Een grote rol is weggelegd voor
beïnvloeding via informele kanalen en netwerken.
• Trend naar meer geoormerkte bijdragen in multilateraal os-beleid
Door bijdragen te oormerken voor een bepaald thema of land/regio kan een donorland
de inzet van organisaties heel direct sturen. Wereldwijd is een trend tot oormerken
zichtbaar. De toename van geoormerkte bijdragen heeft geleid tot een breed scala van
programma’s voor bepaalde thema’s of landen en tot een grote toename van het aantal
trustfunds, met name bij de Wereldbank en undp. Nederland heeft in 2013 bijvoorbeeld € 308 miljoen bijgedragen aan 107 trustfunds van de Wereldbank­groep.
Een nadeel van oormerken is dat het volgens de organisaties leidt tot vergroting van
administratieve lasten: elk door donorlanden gefinancierd project heeft zijn eigen doelen en zijn eigen monitoring- en evaluatieregels. Ook leidt de afname van algemene bijdragen aan het hoofkantoor van een multilaterale organisatie tot:

11

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

•
•

Meer informatie in Zes organisaties nader bekeken: samenwerken en terugdringen versnippering

Meer informatie in:
• zes organisaties nader
bekeken: zicht op resultaten
• factsheets in de bijlagen

veel discussie over hoe de kosten van het kantoor verrekend mogen worden met
de programma’s;
weinig flexibiliteit omdat het geld niet op andere onderwerpen kan worden ingezet, ook niet als daar wel aanleiding toe is.

• Streven naar meer focus en samenwerking
Door bezuinigingen op os in de donorlanden zijn initiatieven ontstaan die moeten leiden tot meer focus van activiteiten en meer gezamenlijk programmeren (en evalueren).
Initiatieven als Delivering as One en de Quadrennial Comprehensive Policy Review (nieuwe
strategie) van de vn, de beweging naar ‘one World Bank Group’ en de Agenda for
Change van de Europese Commissie beogen een betere taakverdeling en minder concurrentie en overlap van activiteiten. Deze initiatieven zijn vaak al een aantal jaren aan
de gang en worden door Nederland gesteund. Plannen worden gemaakt, pilots worden
uitgevoerd en er worden succesvolle voorbeelden genoemd. Maar het succes van een
brede implementatie laat lang op zich wachten.
• Uitdagingen in resultaatmeting
De noodzaak van meer en betere resultaatmeting wordt breed onderkend en de in ons
onderzoek betrokken organisaties werken vaak al een aantal jaren aan (betere) kaders
voor het meten van resultaten en impact. De gelden voor ontwikkelingssamenwerking
worden meestal ver weg van het parlement en de ‘checks and balances’ in het donorland besteed. Door de bezuinigingen op ontwikkelingssamenwerking bij de donorlanden en de toegenomen vraag naar verantwoording over resultaten is de druk toegenomen.
Als informatie over bereikte resultaten beschikbaar is, betreft dat voornamelijk de output (zoals het aantal uitgereikte malarianetten of het aantal getrainde leerkrachten) en
vaak alleen op het niveau van een project (met andere woorden: welke activiteiten zijn
binnen project x, y of z afgerond). Om vast te kunnen stellen of je waar krijgt voor je
geld, zijn evaluaties nodig die verder gaan dan het meten van de output van een project
en die ‘opgeschaald’ kunnen worden naar de resultaten in een bepaald land (zoals
minder zieke kinderen of een hoger opleidingsniveau) en als gevolg van het optreden
van de eigen organisatie. Daarvoor zijn goede nulmetingen, betrouwbare data over de
staat van een land en eenduidige resultatenkaders nodig, aan de hand waarvan de ontwikkelingen gemeten en de inspanningen van ontwikkelingsorganisaties beoordeeld
kunnen worden.
In figuur 3 vatten wij een aantal kerncijfers over de oda-uitgaven in 2013 samen.

12

algemene rekenkamer

Figuur 3 Belangrijkste resultaten van het onderzoek in beeld

Totale ODA-uitgaven 2013
In miljoenen euro’s
Bilateraal kanaal

Multilateraal kanaal

Maatschappelijk
kanaal

Bedrijfsleven
kanaal

Apparaatsuitgaven

€ 924

€ 1.606

€ 856

€ 371

€ 192

€ 274

Toerekening
opvang
asielzoekers

ODA-uitgaven: landenbudgetten en centrale budgetten

ODA-uitgaven aan speerpunten

ODA-uitgaven BZ en BHOS aan landen via gedelegeerde landenbudgetten
en centrale budgetten, in duizenden euro’s (2013)
0
Malawi
Dominicaanse Republiek
Venezuela
Cambodja
Tadzjikistan
Kaap Verdië
Thailand
Azerbaijan
Sri Lanka
Algerije
Wit-Rusland
Angola
Cuba
Nepal
Mexico
Peru
Panama
Armenië
Moldavië
Brazilië
Mongolië
Irak
Kazachstan
Oekraïne
Libië
Turkije
Namibië
Vietnam
Iran
India
Libanon
Georgië
Marokko
Kosovo
Centr. Afrik. Republiek
Nigeria
China
Tunesië
Guatemala
Suriname
Zimbabwe
Myanmar
Jordanië
Egypte
Nicaragua
Bosnië & Herzegovina
Somalië
Senegal
Haïti
Zambia
Philipijnen
Tanzania
Zuid-Afrika
Soedan
Dem. Rep. Congo
Colombia
Palestijnse Autoriteiten
Bolivia
Ghana
Jemen
Pakistan
Burundi
Kenia
Oeganda
Benin
Indonesie
Burkina Faso
Syrië
Rwanda
Zuid-Soedan
Mali
Mozambique
Bangladesh
Ethiopië
Afghanistan

Speerpunten
Overige beleidsartikelen

Totale uitgaven BZ en BHOS
in miljoenen,
2013

In miljoenen,
2013

€ 318 miljoen

1.253

€ 628 miljoen
2.103
Onderverdeling
per land

E
E

Landen aangemerkt voor hulp- of overgangsrelatie

Centrale budgetten

E

Landenprogramma's
H

Partnerland met hulprelatie

E

O

Partnerland met overgangsrelatie

E

E

Exitland

Partnerland met hulprelatie (7)
Partnerland met overgangsrelatie (8)
Exitland (19)

E
E

Guatemala
Nicaragua

E
E

Suriname

10.000

Colombia

E
E

20.000

E
E
E
E
E
H
E
O
H
E
H
O
O
O
O
E

Bolivia
30.000

40.000
50.000

60.000

50.000

60.000

H
H
H
O
O
O
H

0

10.000

20.000

30.000

40.000

13

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Totale ODA-uitgaven per ministerie en ODA-toerekeningen 2013
Ministerie Ministerie
van OCW van Financiën

In duizenden euro’s
BHOS

Ministerie € 58.988 € 182.961
van BZ
Toerekeningen

€ 2.908.134

€ 447.766

€ 604.192

Ministerie
van V&J
€ 8.659

Min. van
Defensie
€ 4.400

Ministerie
Ministerie van EZ
van I&M € 5.076
€ 34

ODA-uitgaven aan multilaterale organisaties en EU
Totaal, in miljoenen (2013)

Per organisatie, in duizenden euro’s
Onderzochte organisaties
0
SADC
ICRAF
IDEA
ICRA
UNDPKO
Raad van Europa
ISA
UNCCD
Bioversity International
SWAC
UNDESA
ITTO
ICDDR
UNCTAD
ACWL
IITA
Unu-Merit
IWMI
UN/ISDR
OECD/OCDE
EFI
UNDPA
UNIDO
UN Secratariat
African Union
UN Drugs & Crime
IMF
IDLO
AERAS
Europese Commissie
IOM
OAS
OHCHR
FAO
UNESCO
UNEP
UNOCHA
ILO
Asian Development Bank
UN WOMEN
UNOPS
UNRWA
WBGEF
UNAIDS
WHO
Gavi Fund
IFAD
UN
UN Emergency Response Fund
WFP
UNHCR
GFATM
UNFPA
African Development Bank
UNDP
UNICEF
EOF
WB
EU-toerekening

In procenten t.o.v. overige beleidsartikelen,
2010-2013
100
90

VN
€ 730 miljoen

80

IFI
€ 421 miljoen

70
60

EU
€ 493 miljoen

50
40

Onderverdeling
per organisatie

30
20
10
0

2010

2011

Kosovo

2012

Overig
€ 28 miljoen

2013

FIF
€ 111 miljoen

Mongolië

Moldavië
Georgië
Afghanistan
Palestijnse
Gebieden

Egypte
Senegal Mali

Soedan
Zuid
Jemen
Soedan
Ethiopië
Oeganda
Dem.
Kenia Rwanda
Burkina
Rep.
Faso
Burundi
Congo
Ghana
Tanzania
Benin
Zambia

Pakistan
Bangladesh
Vietnam

Indonesië

Mozambique
Zuid-Afrika

50.000

100.000
350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0

14

algemene rekenkamer

Conclusies en aanbevelingen
Onze monitoring over 2013 geeft ons aanleiding tot de volgende conclusies en aanbevelingen:
• Fragmentatie
Ondanks de toegenomen focus op speerpunten en landen is er nog steeds fragmentatie. Zowel bij landen als bij multilaterale organisaties die oda-gelden ontvangen is sprake van een grote groep landen en organisaties die elk relatief kleine
bedragen ontvangen. Dergelijke versnippering beïnvloedt de bedrijfsvoering en
vraagt capaciteit, zowel administratief als beleidsmatig. Het is verstandig om te
blijven zoeken naar mogelijkheden om fragmentatie te verminderen, bijvoorbeeld
door de geldstromen meer te bundelen.
• hgis-rapportages
De hgis-rapportages aan de Tweede Kamer geven geen volledig beeld van het geld
dat naar landen en regio’s gaat. Ook de informatie over de geldstroom naar multilaterale organisaties en de eu, die wij in dit rapport beschrijven, is niet direct uit de
hgis-rapportages af te leiden. Wij vinden dat bz en bhos moeten zorgen voor een
vollediger overzicht van de geldstromen naar ontwikkelingslanden en naar multilaterale organisaties en de eu, zodat de Tweede Kamer zich een goed beeld kan vormen en daarop een oordeel kan vestigen.
• Resultaatmeting
Blijvende inzet voor verbetering van resultaatmeting is van belang. Wij bevelen bz
en bhos aan om investeringen in goede resultaatmeting van de multilaterale organisaties en de eu en verbeteringen in de evaluatiecapaciteit op veldniveau af te
dwingen. Deze investeringen worden terugverdiend als de kennis wordt gebruikt
voor het bijsturen van lopende ontwikkelingsprogramma’s en bij het opzetten van
nieuwe programma’s. Ook bevelen wij bz en bhos aan om naast de informatie
over financiële geldstromen ook de beleidsresultaten in de vorm van open data aan
te bieden.
• Kennismanagement
Goed kennismanagement draagt bij aan effectieve en efficiënte monitoring van
organisaties en hun activiteiten, maar de implementatie daarvan verloopt traag.
Wij hebben opgemerkt dat de minister haar toezegging naar aanleiding van onze
monitorrapportage over 2012 om een projectteam voor de implementatie van het
kennismanagement in te richten niet is nagekomen. De reden hiervoor is dat zij de
verantwoordelijkheid voor het kennismanagement binnen de organisatie wil delen.
Wij bevelen de minister aan om wel een duidelijke trekker voor het bewaken van
het proces aan te wijzen en een deadline voor de realisatie vast te leggen. Ook raden
wij de minister aan om het instrument van de scorecards, waarmee thans de kennis
over dertig multilaterale organisaties binnen het departement wordt verzameld en
gedeeld, te verbreden naar meer organisaties en te versterken met informatie over
resultaten.
Open data en oeso-dac-indeling
Tot slot brengen wij het volgende onder de aandacht. Met het publiceren van open data
over financiële geldstromen bij ontwikkelingssamenwerking en over de begroting voor
bhos heeft het ministerie een belangrijke stap gezet in het openbaar beschikbaar
maken van informatie. Het gaat hier om informatie die is geordend volgens de in internationaal verband gebruikte oeso-dac indeling. Deze indeling gaat uit van ontvangende partijen. In Nederlandse beleidsstukken en rapportages wordt vooral gebruik

15

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

gemaakt van de indeling volgens vier kanalen: bilateraal, multilateraal, bedrijfsleven
en maatschappelijk. Wij vinden dat het werken met verschillende indelingen de transparantie niet ten goede komt. Daarom bevelen wij de ministers van bz en voor bhos
aan om zich hier in overleg met de Tweede Kamer op te bezinnen.
Bestuurlijke reactie minister
De minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking heeft op
6 november 2014 gereageerd op ons conceptrapport. Hieronder geven we haar reactie
verkort weer. De volledige reactie staat op www.rekenkamer.nl.
De minister herkent de conclusies en aanbevelingen in het rapport en ziet bevestigd
dat het ministerie erin is geslaagd om de focus op de vier speerpunten verder zichtbaar
te maken. Zij merkt op dat in ons rapport wordt aangegeven dat de 'eu juridisch
gezien geen multilaterale instelling is als de vn of de Wereldbank', maar dat wij in het
rapport de eu verder niet afzonderlijk behandelen. Bij de volgende punten wil zij een
nuancering aanbrengen of een aanvulling geven.

4
Nederland helpt (potentiële) kandidaat-lidstaten de
rechtsstaat te versterken,
zodat zij zich aan de Europese eisen kunnen houden.
De Rijksoverheid subsidieert met het Matra-programma projecten van overheden, lokale organisaties

• Fragmentatie
Het ministerie voert een actief beleid om fragmentatie en versnippering tegen te gaan.
De minister wijst op de passages in ons rapport die laten zien dat het aantal activiteiten
en administratieve handelingen in de periode 2010-2013 substantieel is gedaald. Zij
licht toe dat vermindering van fragmentatie en versnippering voor het departement
geen doel op zich is, maar een middel om beter gebruik te maken van de beschikbare
financiële middelen en capaciteit. Om resultaten te boeken op thema’s waar het ministerie veel waarde aan hecht, zoals mensenrechten, en om veelbelovende innovatieve
initiatieven te ondersteunen, zijn vaak gerichte kleine financiële bijdragen aan (nieuwe) organisaties nodig. Daarvoor acht de minister een bepaalde flexibiliteit nodig. De
fragmentatie van uitgaven in ontvangende landen is volgens de minister vooral gerelateerd aan activiteiten die zich minder lenen voor grote bijdragen, zoals in het kader van
het Matra-programma4 en op het terrein van de mensenrechten.
De minister heeft aandacht voor de beheerslast die de keuze voor flexibiliteit met zich
meebrengt. Posten worden om die reden ontlast voor wat betreft het beheer van deze
postspecifieke budgetten. De minister verwacht dat de portfolio verder zal verkleinen,
nu de uitfasering van de bilaterale ontwikkelingssamenwerking in de voormalige partnerlanden grotendeels voltooid is (bz, 2014a).5

en politieke partijen. Bron:
http://www.rijksoverheid.nl/
onderwerpen/europesesubsidies/subsidie-voor-versterken-van-democratiematra-rechtsstaat.
5
BZ (2014a). Brief van de
Minister voor BHOS d.d.
5 februari 2014 over de voortgang uitfasering bilaterale
ontwikkelingssamenwerking.
Tweede Kamer, vergaderjaar
2013-2014, 32 605, nr. 134.
Den Haag: Sdu.

• hgis-rapportage
De minister onderschrijft onze conclusie dat de hgis-nota en het hgis-Jaarverslag
geen volledig beeld geven van de totale oda-uitgaven aan een land of regio. Zij licht
toe dat de aan de posten gedelegeerde budgetten vooraf worden toebedeeld en begroot
per land; een overzicht hiervan is opgenomen in de hgis-nota. Bij de centrale budgetten wordt echter niet op landen gestuurd en dus ook niet begroot. Het doel van het
jaarverslag is om toe te lichten in hoeverre de voornemens uit de begroting zijn gerealiseerd. Daarom wordt in het hgis-Jaarverslag alleen gerapporteerd over de realisatie
van de gedelegeerde budgetten. Informatie over de totale uitgaven aan een land is te
vinden in de open data van het ministerie op www.rijksoverheid.nl.

16

algemene rekenkamer

• Resultaatmeting
De minister geeft aan dat het ministerie streeft naar een resultaatgerichte manier van
werken en dat een dergelijke manier van werken ook van de multilaterale organisaties
wordt verwacht.
Het overkoepelend verhaal van ons rapport roept volgens de minister het beeld op dat
multilaterale organisaties nauwelijks aan resultaatmeting doen, terwijl we later in het
rapport wel ingaan op de behaalde resultaten van deze organisaties. De vn-organisaties
en de internationale financiële instellingen meten volgens de minister wel degelijk hun
resultaten en rapporteren ook daarover. De kwaliteit van de resultaatmeting varieert
echter per organisatie. Sommige organisaties hebben al wel een solide, onafhankelijke
evaluatiedienst die systematisch probeert behaalde resultaten te meten. Bij andere
organisaties is de resultaatmeting echter minder ver ontwikkeld en moet er dus een
verbeterslag worden gemaakt.
De minister rapporteert jaarlijks aan de Tweede Kamer over de resultaten die behaald
worden op de os-speerpunten. Op verzoek van de Tweede Kamer zijn daar ook de
resultaten aan toegevoegd, die behaald worden via de inzet van multilaterale organisaties (bz, 2014b).6 In de volgende ronde van de scorecards - die voor het zomerreces
van 2015 aan de Tweede Kamer gestuurd worden - wil de minister nadrukkelijker aandacht besteden aan resultaatmeting door rapportages van multilaterale organisaties.
De minister wijst er op dat ook de eu de afgelopen jaren gewerkt heeft aan een nieuw
resultatenraamwerk7 en dat resultaatmeting en value for money centraal staan in de
Agenda for Change. Het jaarverslag van de Europese Commissie bevat ook informatie
over resultaten, maar deze zijn niet toegeschreven naar de verschillende instrumenten.

6
BZ (2014b). Brief van de
minister voor BHOS over
Voortgang prioritaire thema's
ontwikkelingssamenwerking.

• Kennismanagement
De minister geeft aan dat ontwikkelingen op het gebied van kennismanagement en
personeelsbeleid meer tijd kosten dan geraamd. Zij wijst erop dat kennismanagement
binnen het Plan van Aanpak Modernisering Diplomatie valt, waarop het ministerie nadrukkelijk stuurt. Voor de oprichting van de Diplomatieke Academie is een projectleider
aangesteld.
De minister wijst op inmiddels geboekte successen, zoals het Quality at Entry proces
(gericht op beter gebruik van aanwezige kennis en ervaring) en de kennisplatforms.
Op korte termijn zal zij een kwartiermaker aanstellen voor de inrichting van een uitvoeringsdirectie, waarmee de kennis over beleids- en uitvoeringsprocessen beter
geborgd en gemanaged kan worden.
Ook trajecten betreffende hervorming van het personeelsbeleid zijn volgens de minister inmiddels verder gevorderd. In juli is een visie gepresenteerd aan de ambtelijke leiding, die wordt uitgewerkt in een plan van aanpak.

29 september 2014, kenmerk BIS-105/2014.
7
De contouren daarvan worden geschetst in het Staff
Working Paper 'Paving the
Way towards an EU Development and Cooperation
Results Framework'. SDW
(13)530, d.d. 10 december
2013.

• Open data en oeso-dac kanaalindeling
De minister vindt het niet wenselijk dat Nederland gegevens van multilaterale organisaties gaat aanbieden in de vorm van open data. Het ligt op de weg van die organisaties
zelf om te rapporteren over hun resultaten. Wel pleit Nederland in de internationale
fora voor een transparant multilateraal systeem, waarin organisaties niet alleen rapporteren en verantwoording afleggen aan donoren en aandeelhouders (inclusief de
ontvangende landen), maar ook aan het grote publiek. De minister wijst erop dat de
meeste multilaterale organisaties en de eu al via de opendatastandaard publiceren.

17

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

De minister onderschrijft onze conclusie dat verschillende kanaalindelingen verwarrend
kunnen werken. Zij meldt in haar reactie dat het ministerie inmiddels de oeso-dacindeling als standaard heeft aanvaard en waar nodig aanvullende informatie verstrekt.
Nawoord Algemene Rekenkamer
De minister merkt op dat de eu juridisch gezien geen multilaterale instelling is. Wij
wijzen erop dat de bijdrage aan de eu in de kanaalindeling van bz en bhos wordt toegerekend aan het multilaterale kanaal. Om verwarring te voorkomen hebben wij naar
aanleiding van de reactie van de minister de eu apart genoemd in de titel van het rapport en consequent in ons rapport door de hele tekst waar relevant. De opmerking van
de minister heeft echter geen invloed op onze conclusies en aanbevelingen. Wij realiseren ons vanzelfsprekend dat de beïnvloedingslijn van de minister richting de eu een
andere is dan die richting de multilaterale organisaties.
De reactie van de minister op onze aanbevelingen geeft ons aanleiding tot de volgende
opmerkingen.
• Fragmentatie
De minister ziet het verminderen van fragmentatie en versnippering niet als doel op
zich, maar als middel om de beschikbare financiële middelen en capaciteit beter te
gebruiken. Dat is juist de reden waarom wij de minister oproepen om naast de uitfasering van de bilaterale ontwikkelingssamenwerking in de voormalige partnerlanden te
blijven zoeken naar mogelijkheden om de fragmentatie verder te verminderen. Wij vinden dat afwegingen en keuzes gemaakt moeten worden, gelet op de krimp van de bzorganisatie.
• hgis-rapportage
Informatie over de totale uitgaven aan een land is inderdaad te vinden in de open data
die het ministerie al sinds september 2011 publiceert op rijksoverheid.nl. Door slechts
een deel van deze informatie (namelijk de uitgaven via de landenprogramma’s) op te
nemen in het hgis-jaarverslag wordt echter maar een deel van het verhaal verteld. Dat
wordt niet gemeld in de hgis. Open data zijn bovendien uitdrukkelijk geen veranwoordingsinfomatie. Nederland heeft vijftien landen aangewezen als partnerlanden.
Voor het beoordelen van de resultaten van een landenprogramma en voor besluiten
over
toekomstige geldstromen is van belang om te weten hoeveel geld totaal, dus ook
ondersteunend aan het landenprogramma besteed wordt. Het feit dat het geld niet van
tevoren is toebedeeld ontslaat de minister niet van de verplichting om zich achteraf te
verantwoorden; het is juist dan des te belangrijker om te laten zien wat er met het geld
is gedaan.
• Resultaatmeting
In de reactie van de minister zien wij onze conclusie bevestigd dat blijvende inzet van
het ministerie op verbetering van de resultaatmeting bij multilaterale organisaties en
de eu gewenst is. Wij willen niet de indruk wekken dat deze organisaties nauwelijks
aan resultaatmeting doen. Onze aanbeveling betreft met name de kwaliteit van de evaluaties die verbeterd kan worden door meer impactmeting, meer capaciteit op veldniveau, opschaling van individuele evaluaties en betere resultatenkaders.

18

algemene rekenkamer

• Kennismanagement
De minister verwijst naar het Plan van aanpak Mondernisering Diplomatie waar onder meer
kennismanagement en hervormingen van het personeelsbeleid deel van uitmaken. Wij
zulllen deze plannen en met name de implementatie ervan met belangstelling blijven
volgen.
• Open data en oeso-dac kanaalindeling
Wij wijzen er in ons rapport op dat er - naast de aan de posten gedelegeerde budgetten
en de centrale budgetten - meer Nederlands geld naar specifieke landen gaat, zoals via
de multilaterale organisaties en de eu. Wij willen er niet op aansturen dat de minister
in haar verantwoording of in haar open data informatie moet opnemen over geldstromen die via multilaterale organisaties naar specifieke landen gaat. Wij hebben in een
voetnoot bij figuur 1 een passage toegevoegd om dit te verduidelijken. Wij zijn het met
de minister eens dat het de verantwoordelijkheid van deze organisaties zelf is om deze
informatie beschikbaar te stellen.

19

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Artikelen over de realisatiecijfers:
ODA-uitgaven in 2013

20

1

algemene rekenkamer

Nederlandse ODA-uitgaven
€ 4,2 miljard Official Development Assistance (oda) in 2013

€ 4,2 miljard ODA

We spreken over ‘officiële ontwikkelingssamenwerking’ als het gaat om de bijdragen
van de overheid aan ontwikkelingslanden voor economische ontwikkeling en armoedebestrijding. De totale oda is een optelsom van uitgaven van verschillende ministeries die voldoen aan de criteria van de Organisatie voor Economische Samenwerking
en Ontwikkeling (oeso).8
Nederland heeft in 2013 bruto € 4,225 miljard uitgegeven aan oda. Naast deze uitgaven waren er ook ontvangsten: aflossingen op oda-leningen (€ 46 miljoen) en ontvangsten op eerdere oda-uitgaven (€ 87,5 miljoen). Hierdoor zijn de netto oda-uitgaven € 4,1 miljard. Figuur 4 geeft weer hoe de bruto oda-uitgaven van alle ministeries
in 2013 zijn verdeeld over de vier financieringskanalen die het Ministerie van bz hanteert. In de figuur is ook te zien dat het grootste deel van de oda wordt uitgegeven
door bhos (€ 2,9 miljard, 69% van het totaal) en het Ministerie van bz (€ 448 miljoen,
11% van het totaal). Het overige deel loopt via de begrotingen van andere ministeries
waarbij het Ministerie van Financiën met 4% het grootst is. De toerekeningen vertegenwoordigen 14%. Het gaat om:
• de toerekening aan het oda-budget van een deel van de kosten voor de opvang van
asielzoekers (€ 274 miljoen);
• de toerekening aan het oda-budget van een deel van de eu-afdrachten (€ 330 miljoen); de eu-afdrachten staan op de begroting van bz.
De bijdrage aan de eu wordt in de kanaalindeling van bz en bhos toegerekend aan
het multilaterale kanaal, hoewel de eu voor Nederland juridisch gezien geen multilaterale instelling is als de vn of de Wereldbank.

8
Een overzicht van de uitgaven van alle ministeries voor
buitenlands beleid wordt
jaarlijks gegeven in de nota
Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS)
en het HGIS-jaarverslag.

21

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Figuur 4 Verdeling ODA-uitgaven over verschillende kanalen, cijfers 2013 (bedragen in miljoenen euro's)
Ministerie van EZ € 5,1 miljoen
Ministerie van I&M € 0,03 miljoen
Ministerie van Defensie € 4,4 miljoen

Toerekeningen
€ 604 miljoen

Ministerie van Financiën
€ 183 miljoen

Landenprogramma’s
594 miljoen

Ministerie van OCW
€ 59 miljoen
BHOS
€ 2.908
miljoen

Ministerie van V&J
€ 8,7 miljoen
Ministerie van BZ
€ 448 miljoen

Overige
330 miljoen

Totale ODA-uitgaven
€ 4.225 miljoen*

Bilateraal
924 miljoen

Multilateraal
1.606 miljoen

Europees Ontwikkelingsfonds
156 miljoen
EU-begroting
330 miljoen

VN
516 miljoen

Internationale financiële
instellingen
494 miljoen

ODA-uitgaven
2013

4.225
miljoen**

Overig 110 miljoen

Maatschappelijke
organisaties
856 miljoen

MFS/TMF
380 miljoen

Overige
476 miljoen

Bedrijfsleven
371 miljoen

RVO*** 93 miljoen
FMO 81 miljoen

Volgens het HGIS-jaarverslag is
het totaal ODA €4.220 miljoen.
Volgens gegevens van BZ is het
totaal ODA echter € 5 miljoen
hoger omdat een ODA-bijdrage
aan instituten LNV niet in de
HGIS is opgenomen.
** € 2 miljoen is niet in te delen in
één van de kanalen.
*** Voormalig AgentschapNL

Bron: Ministerie van BZ en BHOS, databestand ‘SBE per kanaal’.

Toerekening opvang
asielzoekers
274 miljoen
Apparaatsuitgaven
192 miljoen

Overig
197 miljoen
Joris Fiselier Infographics

*

22

algemene rekenkamer

In de verdeling van de uitgaven over de verschillende kanalen is vanaf 2011 een verschuiving zichtbaar van het bilaterale naar het multilaterale kanaal (figuur 5). In 2013
zijn de uitgaven in het multilaterale kanaal toegenomen naar 38%. De uitgaven via het
multilaterale kanaal geven geen volledig beeld van de geldstroom naar multilaterale
organisaties en de eu. Er gaan namelijk ook oda-gelden naar deze organisaties via de
andere kanalen. De ministers van bz en voor bhos overwegen de huidige kanaalindeling aan te passen, zie kader na figuur 5. Dat wordt verderop ook besproken in odauitgaven naar multilaterale organisaties en de eu.
Figuur 5 Percentuele verdeling uitgaven per kanaal 2010-20139
100%

18

12

11

Overige

9

Bedrijfsleven

20

Maatschappelijk

38

Multilateraal

22

22

Bilateraal

2012

2013

15

90
5
80

20

5
22

8

20

70

33

60

35
24
50

40

30

30

30

20

10

0
9
Onder de categorie 'overig'
valt: opvang asielzoekers,
apparaatsuitgaven, wachtgeld OS-deskundigen, bijdragen aan migratie en ontwikkeling en de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
en de EKI-schuldkwijtschelding.

2010

2011

Bron: Cijfers 2010-2012: Algemene Rekenkamer (2013). Cijfers 2013: Ministerie van BZ en BHOS,
databestand ‘SBE per kanaal’.

23

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Toekomst kanaalindeling
De ministers van BZ en voor BHOS overwegen de huidige kanaalindeling (zie figuur 4) te vervangen
door de kanaalindeling van de OESO-DAC. De verwachting is dat dit voorstel in de loop van 2014
zal worden goedgekeurd. Deze nieuwe indeling wordt al gebruikt voor de jaarlijkse rapportages
vanuit BZ en BHOS over de Nederlandse ODA-uitgaven aan de OESO-DAC. De OESO-DACdonor­landen maken gebruik van dezelfde indeling zodat hun uitgaven met elkaar te vergelijken zijn.
De ministers van BZ en voor BHOS gebruiken de huidige kanaalindeling onder meer in de eigen
beleidsnota’s (zoals in de beleidsnota ‘Wat de wereld verdient’ (BZ, 2013a)) en in de beantwoording
van de Kamervragen naar aanleiding daarvan. Het werken met verschillende indelingen komt de
overzichtelijkheid en transparantie niet ten goede. Wij zien het voornemen van het ministerie om
zowel nationaal als internationaal met dezelfde indeling te gaan werken daarom als een positieve
beweging.

oda onder de 0,7%
Nederland heeft in 2013 0,67% van het bnp uitgegeven aan oda.10 In 2010 heeft het
kabinet geraamd dat in 2013 € 720 miljoen bezuinigd zou worden op ontwikkelingssamenwerking. Dit bedrag was gebaseerd op een geschat bnp in 2013 en een afname
van het oda-percentage van 0,8% naar 0,7%. Omdat het bnp in 2013 lager is uitgevallen dan in 2010 was geraamd, is het uiteindelijke oda-budget ook lager dan in 2010
was geraamd (namelijk minus € 866 miljoen).
Hiermee komt Nederland onder de 0,7%-norm van de vn uit. In 2012 gaf Nederland
0,71% uit aan oda. Nederland gaat hiermee in tegen de door de oeso geconstateerde
trend dat donorlanden juist meer aan oda uitgeven. Volgens de oeso zijn de gezamenlijke oda-uitgaven in 2013 historisch hoog.11
Uit figuur 6 blijkt dat Nederland in 2013 niet tot de kleine groep van oeso-leden
behoort die zich aan de 0,7% norm houdt. De verwachting is dat het oda-percentage
in 2014 op 0,63% zal uitkomen (hgis, 2014).
In figuur 6 laten we ook zien hoeveel de oeso-landen in 2013 per hoofd van de bevolking hebben uitgegeven aan oda. Nederland staat met bijna € 250 op plaats zes.
Noorwegen geeft veruit het meest uit, namelijk ruim € 800. Nederland is één van de
weinige landen die sinds 2012 per persoon minder geld aan oda is gaan uitgeven.

10
Dit is lager uitgevallen dan
de verwachtte 0,68%. Dit
komt omdat een kleine eindejaarsmarge (à 15 miljoen)
van 2012 naar 2013 is meegenomen waardoor het percentage net naar 0,67% afgerond moet worden.
11
http://www.oecd.org/development/aid-to-developingcountries-rebounds-in2013-to-reach-an-all-timehigh.htm.

24

algemene rekenkamer

Figuur 6 Percentage ODA-uitgaven t.o.v. bnp en ODA-uitgaven per hoofd van de bevolking in OESO-donorlanden (2013)
ODA-uitgaven 2013 per hoofd van de bevolking
in de OESO-donorlanden (bedragen omgerekend
naar €)

ODA-uitgaven t.o.v. BNP in OESOdonorlanden (in procenten)

Uitgaven verhoogd
Uitgaven verlaagd
Uitgaven ongewijzigd

1,0

0,8

0,7

0,6

0,4

0,2

0

0

200

400

600

800

0

200

400

600

800

Slowakije
Polen
Tjechië
Slovenië
Zuid Korea
Griekenland
Spanje
Italië
Verenigde Staten
Portugal
Japan
Nieuw-Zeeland
IJsland
Canada
Oostenrijk
Australië
Duitsland
Frankrijk
Ierland
België
Zwitserland
Finland
Nederland
Vereningd Koninkrijk
Denemarken
Luxemburg
Zweden
Noorwegen
1,0

0,8

0,7

0,6

0,4

0,2

0

Bron: Website OESO-DAC

Bron: Website OESO-DAC (http://www.oecd.org/development/aid-to-developing-countries-rebounds-in-2013-to-reach-an-all-time-high.htm)

Een deel van ODA blijft in Nederland en een deel komt terug
12
http://www.volkskrant.nl/
vk/nl/11698/Kabinet-RutteII/article/detail/3602836/
2014/02/24/15-procent-geldontwikkelingshulp-inNederland-gebruikt.dhtml.

Een deel van de oda-uitgaven wordt besteed in de donorlanden zelf. Het geld wordt
onder meer gebruikt voor een deel van de administratieve kosten, beurzen voor studenten uit ontwikkelingslanden, eerstejaarsopvang van asielzoekers uit ontwikkelingslanden, publieksvoorlichting en kwijtschelding van schulden van landen. Volgens bz
en bhos blijft in 2012 van iedere oda-euro bijna vijftien cent in Nederland.12

25

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Naast het oda-geld dat Nederland niet verlaat, levert de bilaterale ontwikkelingssamenwerking Nederland ook geld op, namelijk op iedere euro ongeveer zeventig tot
negentig cent aan extra export (iob, 2014).

26

algemene rekenkamer

2 ODA-uitgaven van BZ en BHOS
Focus op speerpunten

 € 3,4 miljard ODA

Het kabinet-Rutte/Verhagen heeft in 2011 vier beleidsprioriteiten voor de ontwikke­
lings­samenwerking geformuleerd:
• veiligheid en rechtsorde;
• voedselzekerheid;
• water;
• seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (srgr).

van BZ en BHOS

De doelstelling van dit kabinet was om de middelen voor deze prioriteiten in 2014 bijna
te verdubbelen ten opzichte van de begroting voor 2011.
Na het aantreden van het kabinet-Rutte/Asscher is in april 2013 de beleidsnota Wat de
wereld verdient; een nieuwe agenda voor hulp, handel en investeringen van de minister voor
bhos verschenen (bz, 2013a). De minister handhaaft de vier prioriteiten en voegt
vrouwenrechten toe aan het speerpunt srgr. Daarnaast zet ze in op de combinatie van
hulp en handel. De minister kondigt vanaf 2014 verdere bezuinigingen op ontwikkelingssamenwerking aan. Deze bezuinigingen komen bovenop de bezuinigingen van
het vorige kabinet en raken ook de speerpunten met, uitzondering van vrouwenrechten
en srgr.

13
De percentages die hier
worden genoemd zijn gebaseerd op de bedragen die bij
de beleidsartikelen van de
speerpunten worden
genoemd in het HGIS-jaarverslag 2013. Wij merken op
dat deze bedragen géén volledig beeld geven van de
uitgaven aan de speerpunten. In werkelijkheid liggen
deze mogelijk hoger. Dat
komt omdat een aantal OSactiviteiten onder meerdere
beleidsdoelen of speerpunten kunnen vallen, maar
slechts aan één beleidsartikel kunnen worden toegeschreven. Zo wordt bijvoorbeeld via bedrijfsleven
programma’s met een bredere focus bijgedragen aan
de waterdoelstelling (BZ,
2013f).

Focus op vier speerpunten verder zichtbaar
De focus op de vier speerpunten is in 2013 verder zichtbaar geworden in de oda-uitgaven van het bz en bhos (figuur 7). In 2013 gaat 37% van de oda-uitgaven naar de vier
speerpunten. In 2010 was dit nog 27%.13 Deze toename lijkt onvoldoende om het oorspronkelijke doel van het vorige kabinet te bereiken om het aandeel van de vier prioriteiten in het totale oda-budget tussen 2011 en 2014 te verdubbelen. De ministers van
bz en voor bhos hebben toegelicht dat het huidige kabinet deze doelstelling heeft losgelaten, mede door de bezuinigingen op ontwikkelingssamenwerking.

27

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Figuur 7 Percentage ODA-uitgaven BZ en BHOS per artikel en besteed aan de vier speerpunten (2010-2013)
Percentage ODA-uitgaven van BZ en BHOS dat is besteed aan de vier speerpunten (2010-2013)
50%
40
30
20
10
0
2010

2011

2012

2013

Procentueel aandeel van de gerealiseerde uitgaven van BZ en BHOS per artikel (2010-2013)
2010
2011
2012
2013

0

0,05

0,10

0,15

0,20

Veiligheid, goed bestuur en rechtsorde
Voedselzekerheid
4 speerpunten
SRGR
Water en sanitatie

Mensenrechten
Humanitaire hulpverlening
Effectief armoedebeleid
Private sector ontwikkeling
Onderwijs en onderzoek
Versterking maatschappelijk middenveld
Gender
Duurzaam milieu gebruik
Apparaatsuitgaven
0

0,05

0,10

0,15

0,20

Bron: Cijfers 2010 t/m 2012 HGIS-nota 2012; cijfer 2013 HGIS-jaarverslag 2013. Het totaal van de speerpunten is berekend door de volgende
beleidsartikelen op te tellen: Veiligheid en rechtsorde: 2.5 Veiligheid, goed bestuur en rechtsorde (in 2013 is dit voor BHOS 3.1);
Voedselzekerheid: 4.1 voedselzekerheid; Vrouwenrechten en SRGR: 5.4 SRGR en HIV/Aids; Water: 6.2 Water en sanitatie.

In 2013 is het aandeel van de uitgaven ook op de vier speerpunten afzonderlijk toegenomen in vergelijking met vorig jaar (figuur 7). Het aandeel van de uitgaven op het
beleidsartikel ‘private sector ontwikkeling’ is voor het tweede achtereenvolgende jaar
gedaald. De nieuwe agenda van de minister voor bhos heeft hier in 2013 nog geen verandering in gebracht. Dit komt volgens het ministerie onder meer door vertragingen in
de uitvoering van projecten van het bedrijfsleven-instrument voor Ontwikkelings­
relevante Infrastructuurontwikkeling (orio/oret) en door het overhevelen van

28

algemene rekenkamer

middelen naar beleidsartikel ‘voedselzekerheid’. De minister voor bhos heeft inmiddels € 700 miljoen beschikbaar gesteld voor het Dutch Good Growth Fund dat op 1 juli
2014 van start is gegaan.
Focus op landen
Het kabinet-Rutte/Verhagen heeft besloten om de oda-uitgaven te focussen op vijftien
partnerlanden en in achttien voormalige partnerlanden de oda af te bouwen (de exitlanden en transitielanden). Het kabinet-Rutte/Asscher handhaaft de vijftien partnerlanden maar deelt ze in nieuwe categorieën in (bz, 2013a; zie figuur 8):
• Hulprelaties: (post)conflictlanden, fragiele staten en landen die onvoldoende capaciteit hebben om zonder hulp effectief aan armoedebestrijding te doen.
• Overgangsrelaties: landen met een forse economische groei, waar het combineren
van hulp en handel tot voordeel moet leiden voor zowel het ontwikkelingsland als
voor Nederland.
• Landen waarmee een handelsrelatie wordt onderhouden. Daartoe horen ook de
exitlanden en de voormalige transitielanden.
Figuur 8 Partnerlanden (hulprelaties en overgangsrelaties) en uit te faseren landen van het kabinet-Rutte/Asscher

Moldavië
Georgië

Egypte
Guatemala
Nicaragua

Suriname

Colombia
Bolivia

Mongolië
Afghanistan

Palestijnse
Gebieden

Mali Zuid
Soedan
Jemen
Soedan
Ethiopië
Burkina
Oeganda
Faso
Dem.
Ghana
Kenia
Rwanda
Rep.
Benin
Burundi
Congo
Tanzania

Senegal

Zambia

Pakistan
Bangladesh
Vietnam

Indonesië

Mozambique
Zuid-Afrika

Partnerland met hulprelatie (7)
Partnerland met overgangsrelatie (8)
Exitland (19)

14
In 2010 was er nog geen
focus op de vijftien partnerlanden. Om de uitgaven
meerjarig te kunnen vergelijken zijn de uitgaven aan
deze vijftien landen in 2010
wel meegenomen.

Joris Fiselier Infographics

Kosovo

Aandeel partnerlanden blijft gelijk
In 2013 is bijna 20% van de oda-uitgaven van bz en bhos besteed aan de vijftien partnerlanden. Dit aandeel is sinds 2010 gelijk gebleven.14 Het aandeel van de uitgaven aan
de overige landen, waaronder de exitlanden, is sinds 2010 gehalveerd (zie figuur 9).
Deze afname komt ten goede aan regionale en wereldwijde uitgaven. Het gaat hier om
oda-gelden die beschikbaar gesteld zijn via de regionale programma’s en in de vorm
van ongeoormerkte bijdragen aan multilaterale organisaties, ngo’s en de eu. Deze
oda-gelden zijn dus niet geoormerkt voor specifieke landen, maar kunnen deels uiteindelijk wel terecht komen in de partnerlanden.

29

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Figuur 9 Percentage ODA-uitgaven van BZ en BHOS 2010-2013 ingedeeld naar ontvangend land/regio
Wereldwijd: ongeoormerkte bijdragen aan multilaterale organisaties,
NGO’s en de EU
Regio: regionale programma’s en regionale uitgaven uit centrale budgetten
Overig: exitlanden en overige landen
Partnerlanden
100%
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2010

2011

2012

2013

Bron: Ministerie van BZ en BHOS, databestand ‘totale ODA-uitgaven 2010 t/m 2013’.

Aantal landen dat oda ontvangt neemt af
Als we alleen kijken naar de voor specifieke landen geoormerkte oda-uitgaven dan
zien we dat 75 landen direct oda ontvangen van bz en bhos in 2013. In 2010 waren
dit er nog 94. De geoormerkte oda-uitgaven 2013 zijn als volgt verdeeld:
• 32% (€ 243 miljoen) naar de landen waarmee Nederland een hulprelatie heeft;
• 38% (€ 287 miljoen) naar de landen waarmee Nederland een overgangsrelatie heeft;
• 19% (€ 144 miljoen) naar de exitlanden;
• 11% (€ 83 miljoen) naar overige landen (niet partner- en exitlanden), deze landen
kunnen onder meer oda ontvangen via:
• de noodhulp, die niet beperkt is tot de partner- en exitlanden;
• het Mensenrechtenfonds, dat is bedoeld voor projecten in landen waar
Nederland geen ontwikkelingssamenwerkingsrelatie mee heeft;15
• de subsidies uit het bedrijfsleveninstrumentarium (waarvoor de landenlijst
bestaat uit zestig landen).16
15
Budget 2013 circa € 34 miljoen (BZ, 2013f).
16
http://www.rvo.nl/sites/
default/files/bijlagen/Brochure%20van%20hulp%20
naar%20-investeren.pdf. De
landenlijst voor het Dutch
Good Growth Fund (DGGF)
bestaat uit 66 landen.

Figuur 10 laat zien welke landen in 2013 oda van het bz en bhos hebben ontvangen.
De bedragen variëren van € 60 miljoen voor Afghanistan tot € 4.000 voor Malawi.

30

algemene rekenkamer

Figuur 10 O
 verzicht ODA-uitgaven BZ en BHOS in 2013 aan landen via gedelegeerde landenbudgetten en centrale budgetten (exclusief wereldwijd
en regionaal; bedragen in duizenden euro's)
0

10.000

Malawi
Dominicaanse Republiek
Venezuela
Cambodja
Tadzjikistan
Kaap Verdië
Thailand
Azerbaijan
Sri Lanka
Algerije
Wit-Rusland
Angola
Cuba
Nepal
Mexico
Peru
Panama
Armenië
Moldavië E
Brazilië
Mongolië E
Irak
Kazachstan
Oekraïne
Libië
Turkije
Namibië
Vietnam E
Iran
India
Libanon
Georgië E
Marokko
Kosovo E
Centr.Afrikaanse Republiek
Nigeria
China
Tunesië
Guatemala E
Suriname E
Zimbabwe
Myanmar
Jordanië
Egypte E
Nicaragua E
Bosnië & Herzegovina
Somalië
Senegal E
Haïti
Zambia E
Philipijnen
Tanzania E
Zuid-Afrika E
Soedan E
Dem. Rep. Congo E
Colombia E
Palestijnse Autoriteiten H
Bolivia E
Ghana O
Jemen H
Pakistan E
Burundi H
Kenia O
Oeganda O
Benin O
Indonesie O
Burkina Faso E
Syrië
Rwanda H
Zuid-Soedan H
Mali H
Mozambique O
Bangladesh O
Ethiopië O
Afghanistan H

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

Centrale budgetten
Landenprogramma's
H

Partnerland met hulprelatie (7)

O

Partnerland met overgangsrelatie (8)

E

Exitland (19)

Afghanistan

H Partnerland

met hulprelatie

Bijdrage uit landenprogramma van BZ/BHOS

Bijdrage uit centrale
budgetten van BZ/BHOS

€30 miljoen

0

10.000

20.000

30.000

40.000

Bron: HGIS-jaarverslag 2013 en Ministerie van BZ en BHOS, databestand ‘totale ODA-uitgaven 2013’.

€30 miljoen

50.000

60.000

70.000

31

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Heel veel landen ontvangen oda. Een klein deel daarvan ontvangt grote bedragen en
een behoorlijk groot deel daarvan ontvangt kleine bedragen (zo ontvangen 26 landen
minder dan € 500.000). Een dergelijke fragmentatie zien we ook terug in de oda-uitgaven via het bedrijfslevenkanaal en bij uitgaven aan ngo’s (zie kader).
Voorbeelden van fragmentatie bij andere ODA-uitgaven
Bedrijfsleven
Bijna de helft van de € 371 miljoen ODA die in 2013 via het bedrijfslevenkanaal is uitgegeven, gaat
naar twee organisaties: de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO, voormalig Agent­
schapNL) en de Nederlandse Ontwikkelingsbank FMO (die projecten in OS-landen financieel
steunt). De andere helft gaat naar ruim vijftig organisaties zoals UNICEF, UNDP, Wereldbank,
Solidaridad, Erasmus Universiteit en Nederlandse bedrijven. De bedragen die deze organisaties
ontvangen variëren van € 85 miljoen (RVO) tot bijna € 2.000 (The Punchy Pack).
Niet gouvernementele organisaties (ngo’s)
In 2013 hebben ngo’s in totaal € 983 miljoen ontvangen. Dit geld gaat naar bijna 500 nationale en
internationale organisaties en de bedragen variëren van € 84 miljoen (Cordaid) tot € 1.000
(Transparency Maldives en Association on support of entrepreneurs). (Tweede Kamer der Staten
Generaal, 2014).

hgis-jaarverslag geeft geen volledig beeld
In het hgis-jaarverslag staan de oda-uitgaven die via de gedelegeerde landenbudgetten naar de partnerlanden en de exitlanden zijn gegaan. Het hgis-jaarverslag bevat
ook een overzicht van de uitgaven aan drie regionale programma’s (Hoorn van Afrika,
Grote Meren en Midden Amerika).
In het hgis-jaarverslag wordt € 628 miljoen verantwoord voor uitgaven aan partnerlanden, exitlanden en regionale programma’s. Vanuit centrale budgetten gaat er echter
ook nog € 318 miljoen naar landen (waaronder de partnerlanden en exitlanden) en
regio’s (waaronder de regionale programma’s). Deze uitgaven worden niet meegenomen in het hgis-jaarverslag. HGIS geeft daardoor geen volledig beeld van de totale
oda-uitgaven aan een land of regio.
De ministers van bz en voor bhos hebben toegelicht dat dat gebeurt om begroting en
verantwoording te kunnen vergelijken. De gedelegeerde landenbugetten worden vooraf toebedeeld en begroot per land, maar dat geldt niet voor de centrale budgetten.
Wij lichten de verschillen tussen landenbudgetten en centrale budgetten toe met twee
voorbeelden:
• In 2013 hebben 28 landen oda ontvangen via gedelegeerde landenbudgetten én
centrale budgetten. Het hgis-jaarverslag vermeldt alleen het bedrag uit het gedelegeerde landenbudget en niet de bedragen uit de centrale budgetten (bij elkaar € 164
miljoen). Zo staat de € 30 miljoen die Afghanistan van bz/bhos heeft ontvangen
via het landenprogramma wel in het hgis-jaarverslag, maar de nog eens € 30 miljoen die het land van bz/bhos heeft ontvangen via de centrale budgetten niet.
Bovendien ontvangt Afghanistan ook nog oda via regionale uitgaven van centrale
budgetten en ongeoormerkte bijdragen aan multilaterale organisaties, ngo’s en de
eu. Deze uitgaven staan ook niet in het hgis-jaarverslag.
Landen die alleen via centrale budgetten oda ontvangen, worden helemaal niet
vermeld in het hgis-jaarverslag; dat geldt voor 44 landen.

32

algemene rekenkamer

•

Het ministerie kent drie regionale programma’s (Hoorn van Afrika, Grote Meren
en Midden Amerika) met eigen budgetten; deze worden vermeld in het hgis-jaarverslag. Maar er zijn nog vijf andere regio’s die oda ontvangen uit centrale budgetten en die niet in de hgis staan. In 2013 gaat het om:
• Regionaal Afrika (€ 144 miljoen);
• Regionaal Latijns Amerika (€ 4 miljoen);
• Regionaal Azië (€ 3 miljoen);
• Sub-Sahara (€ 1 miljoen);
• Westelijke Balkan (€ 7.500).

33

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

	Artikelen over multilaterale
ontwikkelingssamenwerking

34

algemene rekenkamer

3 Multilateraal OS-beleid
Uitgangspunten multilateraal os-beleid
Met de brief ‘Multilateraal os-beleid’ (bz, 2011c)17 en de beleidsnota Wat de wereld verdient: een nieuwe agenda voor hulp, handel en investeringen (bz, 2013a) is de Tweede Kamer
geïnformeerd over de uitgangspunten van het beleid voor multilaterale samenwerking.
De volgende uitgangspunten staan centraal:
• concentratie op de steun aan organisaties die bijdragen leveren aan de speerpunten
van het ministerie en die samenwerking zoeken met internationale organisaties die
actief zijn op terreinen waarop Nederlandse bedrijven, instellingen en maatschappelijke organisaties tot de top behoren;
• verlaging van algemene bijdragen aan multilaterale organisaties; thematische activiteiten van multilaterale organisaties komen in aanmerking voor financiering uit
de budgetten voor de speerpunten;
• inzet om het netwerk van internationale organisaties efficiënter en effectiever te laten
functioneren. Internationale organisaties moeten hun werk goed verdelen en afstemmen. undp, unicef en Wereldbank moeten een sterke coördinerende rol spelen.

17
Deze brief betreft vrijwillige
bijdragen aan VN-instellingen en mondiale fondsen
op het gebied van OS en
humanitaire hulp en internationale financiële instellingen. Regionale organisaties zoals de OESO en
verdragsrechtelijke en verplichte contributies (zoals
aan de EU) blijven buiten

Trend naar meer geoormerkte bijdragen
De bijdragen aan multilaterale organisaties kunnen bestaan uit algemene en geoormerkte bijdragen. In de Quadrennial Comprehensive Policy Review 2012-2016 (un General
Assembly, 2012) heeft de vn donoren opgeroepen om zoveel mogelijk in de vorm van
algemene bijdragen bij te dragen. Algemene bijdragen geven een organisatie namelijk
ruimte en flexibiliteit bij de uitvoering van hun plannen en beperken de beheerslast en
kosten. Met geoormerkte bijdragen koppelen donoren geld aan specifieke doelen van
een organisatie. Het geld moet bijvoorbeeld worden ingezet voor een bepaald thema
als aidsbestrijding of in een bepaald land of regio. Geoormerkte bijdragen zijn volgens
de Quadrennial Comprehensive Policy Review waardevol, mits meerjarig, voorspelbaar en
flexibel inzetbaar. Donoren zijn in de loop der tijd steeds meer geld gaan oormerken,
Nederland ook. De minister voor bhos zet namelijk meer in op themabeleid. De
invloed van oormerken wordt volgens de minister versterkt als andere landen gaan bijdragen aan een programma dat Nederland steunt of als de ontvangende organisatie
hier eigen middelen aan toevoegt. Het leidt echter ook tot meer administratieve lasten
en tot minder flexibiliteit, omdat het geld als daar aanleiding voor is niet voor andere
doelen kan worden ingezet.
Het over de gehele linie afnemende aandeel van algemene bijdragen leidt tot een discussie over het te hanteren percentage voor cost recovery dat berekend mag worden voor
het uitvoeren van programma’s met geoormerkt geld. Volledige cost recovery houdt in
dat niet alleen de kosten die door bijvoorbeeld het landenkantoor gemaakt worden
voor een individueel project worden meegerekend, maar ook de kosten die door het
hoofdkantoor worden gemaakt.
Scorecards voor het bepalen van bijdragen

beschouwing.
18
Voor de EU stelt het Ministerie van BZ geen scorecards op.

Het Ministerie van bz stelt scorecards op voor de multilaterale organisaties waaraan
Nederland een algemene bijdrage levert van minimaal € 1 miljoen oda.18 Het
Ministerie van bz heeft in 2013 samenvattingen van de scorecards van 30 organisaties
naar de Tweede Kamer gestuurd (bz, 2013g).

35

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Met de scorecards beoordeelt het ministerie het functioneren van organisaties, de relevantie voor het Nederlands beleid en de effectiviteit van de bestuurs- en beheersorganen. In de scorecards wordt de binnen het ministerie aanwezige kennis over organisaties bijeen gebracht en aangevuld met informatie uit evaluaties en rapporten van
derden; ze zijn dus te beschouwen als een vorm van kennismanagement. De ingevulde
scorecards bevatten vrijwel geen informatie over de bereikte resultaten (het presteren).
Deze informatie is vaak ook nauwelijks beschikbaar, doordat veel organisaties nog niet
ver genoeg zijn met de invoering van resultaatmeting (meer informatie in: Zes organisaties nader bekeken: zicht op resultaten).
De scorecards van 2013 geven een overwegend positief beeld van de beoordeelde organisaties (zie figuur 11). Het ministerie heeft toegelicht dat - als gevolg van bezuinigingen van de afgelopen jaren - de bijdragen aan organisaties met een minder goede
beoordeling als eerste zijn stopgezet. Dit was in 2010 bijvoorbeeld het geval bij unHabitat, zie kader.
Figuur 11 Resultaten beoordeelde multilaterale organisaties in de scorecards 2013
Goed 4,00

Institutionele aspecten en functioneren

3,50

Voldoende 3,00

2,50

Matig 2,00

1,50

Onvoldoende 1,00
1,00

1,50

Niet relevant

2,00

2,50

Beperkt relevant

3,00

3,50

Relevant

Relevantie voor Nederland

Voorbeelden van bijdragen die in het verleden zijn stopgezet
De bijdrage aan UN-Habitat is per 2010 stopgezet als gevolg van de door te voeren bezuinigingen
vanwege een teruglopend budget voor ontwikkelingssamenwerking, de taakstellingen en de
beleids­matige wens om versnippering van multilaterale ontwikkelingssamenwerking te verminderen.
Het voorstel tot stopzetting werd mede ingegeven door het feit dat Nederland al enkele jaren niet
tevreden was over het functioneren van UN-Habitat als organisatie en de geringe toegevoegde
waarde van UN-Habitat aan de beleidsprioriteiten.
Het Ministerie heeft ook ingezet op verminderen van de bijdrage voor UNAIDS, maar dat is door
de Tweede Kamer teruggedraaid.

36

algemene rekenkamer

De bijdragen aan multilaterale organisaties wordt mede aan de hand van scorecards
bepaald, maar is van meer factoren afhankelijk. De invloed van bijvoorbeeld bezuinigingen of de begrotingsbehandeling is vaak bepalender dan de beoordeling uit de
scorecards. Onderstaand kader geeft twee voorbeelden.

Voorbeelden van factoren die de bijdragen aan organisaties beïnvloeden

In 2013 heeft het ministerie het voorstel gedaan om het verdrag met UNIDO (United Nations
Industrial Development Organization) op te zeggen, vanwege de zwakte van de organisatie en de
geringe aansluiting bij het Nederlandse beleid. Het voorstel werd goedgekeurd in de Tweede
Kamer maar is op basis van het overleg in de Eerste Kamer ingetrokken. Reden hiervoor is dat de
Eerste Kamer niet uit een verdragsorganisatie wilde treden. Voor deze organisatie is overigens
geen scorecard opgesteld.
Uit de scorecard 2013 van UNWOMEN blijkt dat deze organisatie matig scoorde op effectiviteit. De
recente oprichting van UNWOMEN uit vijf samengevoegde organisaties maakt volgens het
ministerie een goede beoordeling echter lastig. Dit speelde een belangrijke rol bij de besluitvor­ming
over de bijdrage aan deze organisatie. Daarnaast is Nederland een sterke voorstander geweest van
de oprichting van UNWOMEN, waarmee een Nederlandse bijdrage in de beginjaren als vanzelf­
sprekend wordt ervaren.

37

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

4 ODA-uitgaven naar multilaterale organisaties
en de EU

€ 1.783 miljoen van BZ en
BHOS naar multilaterale
organisaties en de EU
19
Wij hebben hierbij twee
kanttekeningen: (1) Er gaat
ook van andere departementen ODA-geld naar
deze organisaties, zoals de
bijdrage van het Ministerie
van Financiën aan de
Wereldbank (€ 183 miljoen)
en de bijdrage van het

Multilaterale organisaties (zoals de vn en de Wereldbank) en de eu ontvangen odagelden van bz en bhos. Dat gaat via het multilaterale kanaal maar ook via andere
kanalen, zoals het bilaterale kanaal (via landenprogramma’s van ambassades) en het
bedrijfslevenkanaal.
We gaan hier nader in op alle oda-gelden van de begrotingen van bz en bhos die
worden overgemaakt naar deze organisaties. Het gaat om € 1.783 miljoen. Dat betekent dat ongeveer de helft van de oda-gelden van bz en bhos rechtstreeks naar multilaterale organisaties en de eu gaat.19 Sinds 2011 is dit bedrag ongeveer gelijk gebleven.
Het relatieve aandeel van het multilaterale kanaal stijgt van 24% in 2010 naar 38% in
2013 (zie figuur 5).
In bijlage 1 geven wij het totaaloverzicht van de 59 organisaties die geld hebben ontvangen in 2013 en de hoogte van de bijdragen. De bijdragen variëren van € 330 miljoen
voor de eu-toerekening en € 289 miljoen voor de Wereldbank-groep tot € 13.000 voor
de Southern Africa Development Community. Ook hier zien we een groot aantal organisaties
die een relatief klein bedrag ontvangen.
De bijdragen komen van 45 budgethouders en zijn bedoeld voor 282 activiteiten. 81%
van het geld is zonder geografisch oormerk voor een specifiek land of regio verstrekt.20

Ministerie van Economische
Zaken aan UNEP en FAO
(bijna € 4 miljoen). (2) Als
bijvoorbeeld de EU projecten financiert zal een deel
van het Nederlandse geld in
tweede instantie ook weer
terecht komen bij bijvoorbeeld de VN-organisaties of
de Wereldbank.
20
Wij hebben de voorwaarde
wereldwijd versus regio/land
gebruikt waarbij wij wereld-

Wij onderscheiden de organisaties in vier multilaterale 'families’ en daarnaast de eufamilie.
• vn-organisaties, zoals unicef en undp;
• Internationale Financiële Instellingen (ifi’s) zoals de Wereldbank;
• Financial Intermediary Funds (fif’s): mondiale fondsen die een eigen bestuur hebben dat beslist over de inzet van de middelen;21
• overige multilaterale organisaties (bijvoorbeeld onderzoeksinstituten en regionale
organisaties);
• organisaties van de eu (waarvan ruim € 156 miljoen via programma’s van het
Europees Ontwikkelingsfonds eof en verder via programma’s van de Europese
Commissie).22

wijd als geografisch ongeoormerkt zien. De geldstroom naar de EU
(toerekening EU en Europees Ontwikkelingsfonds)
en naar de Wereldbank
(voor IDA) betreft niet spe-

In figuur 12 laten we zien hoe de oda-gelden zijn verdeeld over de verschillende families: het grootste deel van het geld gaat naar de vn organisaties. In de figuur geven we
ook een aantal kenmerken per familie weer: aantal budgethouders, aantal activiteiten,
totale uitgaven en de verdeling over ontvangers, speerpunten en landen.

cifieke regio’s, maar een
groot aantal landen verspreid over de wereld.
22 R
 uim € 156 miljoen gaat naar het Europees Ontwikkelingsfonds EOF en is bestemd voor programma’s in de ACP-landen (lan21

den in Afrika, Caribean en Pacific die vanuit het verleden een speciale band hebben met de landen uit de Europese Unie).

De Wereldbank fungeert als

Het deel van de Nederlandse algemene bijdrage aan de Europese Commissie dat onder de ODA definitie valt bedraagt - toe-

fondsbeheerder. De FIF’s

gerekend - in 2013 € 330 miljoen. Met dit geld worden verschillende instrumenten gefinancierd waarvan het Development

verschillen van de trust

Cooperation Instrument (DCI) financieel gezien het belangrijkste is. Dit instrument wordt ingezet voor geografische en the-

funds van de Wereldbank

matische programma’s. Het geografische programma richt zich op Azië, Latijns-Amerika, Zuid-Afrika en de Golf regio (ter

zelf omdat zij een eigen toe-

verduidelijking: alle niet ACS-landen die steun uit het EOF krijgen). Het thematische programma staat open voor alle ont-

zichtarrangement hebben.

wikkelingslanden in de wereld.

38

algemene rekenkamer

Figuur 12 Overzicht van ODA-gelden naar vier families van multilaterale gouvernementele organisaties en de EU-familie in 2013

Speerpunten per familie

VN

EU

IFI

1

FIF

22

3 5

6
18
99%

55%

3

17

18

5

Overig

83%

69%

5

44

49%

17

Water

SRGR

Voedsel

Veiligheid

Overig

40% is direct gekoppeld aan de speerpunten, het meeste bij de FIF’s. De algemene bijdragen die Nederland geeft, zitten in ‘overige’. De percentages naar de speerpunten zeggen niet alles, want het geld dat
wordt ingezet via algemene bijdragen aan bijvoorbeeld de EU en de Wereldbank komt uiteindelijk ook
bij de speerpunten terecht. Het Ministerie van BZ heeft bijvoorbeeld berekend dat twee derde deel van
de IDA-bijdrage (die overigens op de begroting van Financiën staat) terecht komt bij de speerpunten.

Geografisch geoormerkt

VN

EU

IFI

99%

77%

71%

FIF

Overig
42%

100%
23

29

58

1

14

Wereldwijd

16
37%

21

Regionale programma’s
en landen

16
84%

23

50%

9

51%
23

15

13

Regionaal

19
5

4

Hulprelaties

Exitlanden

Overgangsrelaties

Overige landen

81% is niet geoormerkt voor een specifiek land of regio. Dat varieert van (bijna) 100% bij
de FIF’s en de EU tot 42% bij de ‘overige organisaties’. De geldstroom naar de EU (toerekening EU en Europees Ontwikkelingsfonds) en naar de Wereldbank (voor IDA) betreft
niet specifieke regio’s, maar een groot aantal landen verspreid over de wereld.

Bron: Ministerie van BZ en BHOS, databestand ‘ODA aan multilaterale organisaties en de EU 2011-2012-2013’.

39

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Budgethouders en activiteiten

VN

EU

IFI

Overig

17

Budgethouders

39

FIF

18

3

2

59

Activiteiten

178

5

3

37

In totaal zijn er 45 Budgethouders (directies en ambassades) die bijdragen aan 282 activiteiten
van de multilaterale organisaties. De VN heeft de meeste budgethouders (39) voor ook het
grootste aantal activiteiten. Enkele budgethouders geven aan meerdere families bijdragen.

Organisaties per familie

VN
1 UNICEF
2 UNDP
3 UNFPA
4 UNHCR
5 WFP

EU
140.513.990
135.877.123
81.615.040
66.179.025
56.700.459

1 EU toerekening
2 EOF
3 Europese Commissie

IFI
330.000.000
156.125.000
6.400.000

1 Wereldbank
2 AfDB
3 AsDB
4 IMF

289.073.230
117.797.600
11.070.800
2.763.016

29

FIF
1 GFATM
2 GAVI
3 GEF

Overig
67.000.000
25.000.000
19.052.500

1 OAS
2 IOM
3 AERAS
4 IDLO
5 African Union

6.803.297
6.428.156
3.342.856
3.120.801
2.096.089

Binnen elke familie wordt de
bijdrage verdeeld over een
aantal organisaties, variërend
van 3 bij de EU tot 29 bij de VN.
In totaal zijn er 59 organisaties
binnen de 5 families.

20

Joris Fiselier Infographics

40

algemene rekenkamer

5 Zes organisaties nader bekeken: beïnvloeding
Beïnvloeding, een zaak van lange adem
Nederland wil zich inzetten om het netwerk van multilaterale organisaties en de eu
effectiever en efficiënter te laten functioneren (bz, 2013a). Die opdracht ligt bij de centrale directies van bz en bhos en de Permanente Vertegenwoordigingen. Samen
onderhouden zij de relaties met de multilaterale organisaties en de eu, nemen deel aan
de bestuursvergaderingen en houden zicht op de fondsen en programma’s.
Wij zien dit streven terug bij de zes organisaties die wij nader hebben bekeken: undp
en unfpa (beide uit de vn-familie), de Wereldbank (een ifi), het Global Fund (een
fif), de Europese Commissie en het iom (uit de familie ‘overige’).

UNDP, UNFPA, Wereld­
bank, Global Fund, IOM
en EU: € 1.086 miljoen van
BZ en BHOS

Nederland is vergeleken met andere landen een relatief kleine donor en heeft een
beperkt stemaandeel in de bestuursorganen van de onderzochte organisaties en de eu,
zie figuur 13. Beïnvloeding is dan ook vaak een zaak van compromissen, veel afstemmen en lange adem.
De formele besluitvorming is in alle gevallen met uitgebreide procedures omgeven en
de beïnvloeding is afhankelijk van coalitievorming met gelijkgestemde donoren of
aandeelhouders. Bij undp en unfpa is de besluitvorming gebaseerd op een consensusmodel binnen het bestuur. Bij de Wereldbank en iom is besluitvorming gebaseerd
op een meerderheid van stemaandelen. Daarnaast moet Nederland bij de Wereldbank
en Global Fund consensus bereiken binnen de kiesgroep. De besluitvorming binnen
de Europese Commissie is afhankelijk van het bereiken van een gekwalificeerde meerderheid met de andere leden.
Figuur 13 Formele beïnvloeding bij zes organisaties
UNFPA

UNDP

Bestuur UNDP
36 leden

WEOG
28 landen

Wereldbank

Bestuur Wereldbank
25 leden

Bestuur UNFPA
36 leden

WEOG
28 landen

Global Fund

Kiesgroep
13 landen

Bestuur GFATM
20 leden

Kiesgroep
6 landen

41

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

IOM

Europese Commissie
Europese Commissie
stelt wetgeving voor
26 zetels
13 stemmen

Gezamenlijk
besluit

Bestuur IOM
155 leden

Europees parlement
766 zetels

Raad van Ministers
352 stemmen

Gegeven het beperkte stemaandeel moet Nederland het vooral hebben van invloed in
het voortraject, bijvoorbeeld door de Nederlandse inbreng vooraf met andere landen af
te stemmen. Ook persoonlijke netwerken en de effectiviteit en deskundigheid van de
medewerkers zijn van belang bij beïnvloeding, juist voor relatief kleine donoren zoals
Nederland. Strategische detacheringen bieden de mogelijkheid om de Nederlandse
denkbeelden onder de aandacht te brengen. Er zijn bijvoorbeeld beleidsmedewerkers
van bz en bhos gedetacheerd bij unfpa (betrokken bij de voorbereiding van nieuwe
millenniumdoelstellingen en de positie van de srgr-agenda in deze doelstellingen) en
bij trust funds van de Wereldbank (zoals een trustfund voor ‘Sustainable Logics’ in
ontwikkelingslanden).
Het is belangrijk om mogelijkheden te benutten om langs verschillende wegen te beïnvloeden. De Europese Commissie heeft bijvoorbeeld ook een zetel in het bestuur van
het Global Fund en Nederland probeert om ook bij de voorbereidende vergaderingen
in Brussel te zijn voor de kiesgroep van het Global Fund waarin de Europese
Commissie participeert. In eu verband kunnen de lidstaten niet alleen in Brussel meepraten, maar ook via de eu delegaties in de partnerlanden.

42

algemene rekenkamer

6 Zes organisaties nader bekeken: samenwerken
en terugdringen versnippering
Meer samenwerken en gezamenlijk programmeren

UNDP, UNFPA, Wereld­
bank, Global Fund, IOM
en EU: € 1.086 miljoen van
BZ en BHOS

Multilaterale organisaties en de eu werken vaak op een breed terrein en in een groot
aantal dezelfde landen. Dat geldt zeker ook voor de door ons onderzochte organisaties
(zie figuur 14). Wij zien bij deze organisaties initiatieven die moeten leiden tot minder
overlap in activiteiten, meer synergie en minder onderlinge concurrentie. De oplossing
wordt onder meer gezocht in gezamenlijk programmeren en afstemmen van activiteiten in de partnerlanden. Plannen zijn gemaakt, pilots worden uitgevoerd en er worden
succesvolle voorbeelden genoemd. Maar het succes van een brede implementatie laat
vaak lang op zich wachten.
Figuur 14 Aantal landen waar de zes organisaties werkzaam zijn
UNDP

177

UNFPA

159

Wereldbank
Global Fund

173
144

IOM
Europese
Commissie

150
139

Dat de weg naar een brede implementatie lang is blijkt uit het voorbeeld van de vn.
Daar is zo’n zeven jaar geleden het initiatief Delivering as One gestart (un General
Assembly, 2006). Het idee is dat alle vn organisaties die werken in een bepaald land
bijeen gebracht worden in een landenteam met als principes: one leader, one budget, one
programme, one office. In 2012 bleek ‘redelijke’ vooruitgang te zijn geboekt op de punten
van one leader, one budget/fund (emb, 2012). Maar op het punt van one office was weinig
vooruitgang vast te stellen en dat geldt ook voor de vermindering van duplicatie en
fragmentatie (one programme). Dit wordt onder andere toegeschreven aan verschillende
managementsystemen, procedures en verantwoordingssystemen van de organisaties.
De conclusie van de evaluatie is dat hervormingen op het niveau van de partnerlanden
weinig kans van slagen hebben zonder hervormingen in het systeem van de vn als
geheel. De vn merkt dit punt ook op in de Quadrennial Comprehensive Policy Review, de
nieuwe strategische agenda van de vn (un General Assembly, 2012). Dat heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat undp, unfpa en unicef hun strategische planning en hun
processen (jaarplancyclus) meer proberen te synchroniseren.
Dat gezamenlijk programmeren loont komt naar voren in een studie van de Europese
Commissie: er zou tot € 5 miljard bespaard kunnen worden (Bigsten et al, 2011).
Gezamenlijk programmeren, afspraken over wie de rol van lead donor gaat vervullen en
een coördinerende rol voor de eu-delegaties zijn een onderdeel van de Agenda for
Change van de Europese Commissie (Europese Commissie, 2011). Dit proces loopt in
diverse partnerlanden, maar ook hier blijkt de praktijk weerbarstig. Dat komt doordat
budgetcycli, procedures en regels niet geharmoniseerd zijn - net als bij de vn-organi-

43

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

saties. Andere factoren die gezamenlijk programmeren belemmeren zijn de extra
bureaucratie die het principe van lead donor met zich mee brengt (extra vergaderingen)
en de concurrentie met andere multilaterale organisaties die een centrale positie hebben (zoals de Wereldbank in economische sectoren en de vn in sociale sectoren).
Minder versnippering van activiteiten
Initiatieven voor gezamenlijk programmeren en meer samenwerking gaan samen met
discussies over meer focus in de eigen activiteiten. De brede mandaten van bijvoorbeeld undp, de Wereldbank en de Europese Commissie geven aanleiding tot grote
diversificatie in de activiteiten. De toename van geoormerkte bijdragen heeft dat verder
gestimuleerd.
De onderzochte organisaties hebben recent in hun nieuwe strategische plannen aangekondigd hun activiteiten te focussen en hun brede thematische aanpak te versmallen.
undp bijvoorbeeld gaat de inzet met name richten op drie van de vijf hoofdonderwerpen die zijn vastgelegd in de nieuwe strategische agenda van de vn (un General
Assembly, 2012):
• terugdringen van armoede en uitsluiting;
• economische groei die gepaard gaat met sustainability;
• opbouwen van veerkracht (‘resilience’).
Landenprogramma’s van undp mogen zich op maximaal vier outcome-doelstellingen
richten (undp, 2013).
unfpa heeft besloten om te focussen op:
• universele toegang tot seksuele en reproductieve gezondheid;
• reproductieve rechten;
• terugbrengen van moedersterfte.
• unfpa zal enkele activiteiten afsluiten, zoals op het terrein van ‘veroudering’ en
volkstellingen en programma’s in middeninkomenslanden (unfpa, 2013).
Ook de Europese Commissie kiest voor meer focus en wil inzetten op maximaal drie
sectoren per ontwikkelingsland. De sectoren moeten passen binnen twee pijlers:
• mensenrechten, democratie en goed bestuur;
• inclusieve en duurzame groei.
De Commissie wil daarbij meer nadruk op economische ontwikkeling en de rol van de
private sector (Europese Commissie, 2011).
Hervormingen binnen de Wereldbank-groep zijn gericht op een gezamenlijk Wereld­
bankstrategie vanuit twee hoofddoelstellingen:
• vermindering van armoede in 2030;
• meer economische groei voor de bottom 40%.
Er zijn 14 prioriteiten en vijf ‘cross cutting’ thema´s benoemd, die het bestaande beleid
meer (moeten) clusteren.23
Opschonen van trust funds bij de Wereldbank

23
Informatie van BZ en BHOS.

Bij de Wereldbank-groep maar ook bij andere multilaterale organisaties zoals undp is
het instrument van de trust funds de afgelopen tien jaar snel gegroeid. Nederland
neemt deel in een groot aantal van die trust funds. De toename van trust funds heeft
geleid tot verlies van overzicht en controle (zie kader).

44

algemene rekenkamer

Trust funds van de Wereldbank-groep
De Wereldbank-groep had in 2013 in totaal 685 hoofd trust funds met een totaal vermogen van
US$ 9,2 miljard. Daaronder vallen duizenden trust funds die deel uitmaken van deze hoofdfondsen.
Nederland is de afgelopen jaren meegegaan in het financieren van steeds meer trust funds van de
Wereldbank. Nederland neemt de vijfde plaats in de top van trust fund donoren aan de Wereldbank
en heeft in 2013 € 308 miljoen bijgedragen aan 107 hoofd trust funds. De IOB stelde in 2013 vast dat
de Nederlandse trustfund portefeuille versplinterd is en kon niet vaststellen hoeveel trust funds
Nederland gefinancierd heeft tussen 2000 en 2012 (IOB, 2013b). De minister voor BHOS wil het
aantal trust funds waar Nederland aan bijdraagt verminderen en stroomlijnen met de speerpunten
en dwarsdoorsnijdende thema’s van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Nederland
draagt nog uitsluitend bij aan multidonor trust funds en de minimale bijdrage moet € 5 miljoen
zijn.

Bij een evaluatie van trust funds van de Wereldbank-groep in 2011 werd vastgesteld dat
de verantwoording bij trust funds lager is dan bij andere activiteiten. Door onvoldoende stroomlijning met andere activiteiten en het accumuleren van trust fund middelen
zonder een strategische aanpak bleek sprake van inefficiënties en van zwakke verantwoording over de resultaten (ieg, 2011). In antwoord op de kritiek heeft de Wereldbank
een veranderingstraject opgestart met als doel om het aantal trust funds te reduceren
en de administratieve structuren te harmoniseren. Zo moet de beheersbaarheid groter
worden en moeten de kosten lager worden. Het jaarverslag van 2013 toont aan dat het
aantal trust funds daalt (World Bank, 2014). Een rapport van de Wereldbank over de
hervormingen geeft ook aan dat ondertussen de transparantie en het overzicht van de
trust funds is vergroot (World Bank, 2013).

45

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

7 Zes organisaties nader bekeken: zicht op
resultaten
Uitdagingen voor resultaatmeting

UNDP, UNFPA, Wereld­
bank, Global Fund, IOM
en EU: € 1.086 miljoen van
BZ en BHOS

Aantonen wat er bereikt is met het bestede geld blijft bij de zes onderzochte organisaties een grote uitdaging. Er wordt weliswaar veel geëvalueerd maar de beschikbare
informatie bij de fondsen of activiteiten betreft voornamelijk outputresultaten zoals
het aantal uitgereikte malarianetten, getrainde leerkrachten of microkredieten. In vnverband bijvoorbeeld, wordt gesteld dat vn-organisaties goed in staat zijn om de concrete outputresultaten van hun projecten te meten (un General Assembly, 2012). Veel
lastiger is het om de impact te bepalen, zeker als het thema’s als capaciteitsopbouw en
beleidsadvisering betreft. Als er toch uitkomsten van bereikte resultaten bekend zijn,
blijven die veelal beperkt tot het niveau van de individuele projecten. Of het grotere
ontwikkelingsdoel gehaald is - bijvoorbeeld minder zieke kinderen, een hoger opleidingsniveau van de bevolking of succesvol ondernemerschap - kunnen de organisaties
zelden aantonen.
Dit geldt niet alleen voor de onderzochte organisaties. Maar het is wel opmerkelijk
gezien hun financiële slagkracht, het niveau van expertise en de brede stafafdelingen.
Vijf van de zes organisaties hebben ook een aparte evaluatie-eenheid die belast is met
het uitvoeren van strategische en thematische evaluaties (zie factsheets in de bijlage).
De evaluaties van individuele projecten en landenprogramma’s worden doorgaans
gedaan onder verantwoordelijkheid van de landenkantoren respectievelijk de eu-delegaties, die hiervoor externe consultants inschakelen.
Alle onderzochte organisaties onderkennen dat meer en betere resultaatmeting nodig
is en geven aan dat ze al een aantal jaren bezig zijn met hervormingen om dit realiseren. Een studie uit 2010 laat zien dat de evaluatie-uitgaven van ontwikkelingssamenwerking gemiddeld 0,47 % van het oda budget bedragen (oecd-dac, 2010). De druk
is bij de multilaterale organisaties en de eu de laatste jaren opgevoerd door teruglopende bijdragen van de donoren en de toegenomen vraag van donoren naar betere verantwoording over resultaten van hun gedoneerde geld.
Verklaringen
Algemene verklaringen
De bewijsvoering rondom bereikte resultaten is complex en een uitdaging voor alle
ontwikkelingsorganisaties - zowel grote als kleine, publieke als private.
Ontwikkelingsorganisaties voeren activiteiten uit in ontwikkelingslanden waar de
dynamiek van de samenleving en macro-economische ontwikkelingen de uitkomst van
activiteiten sterk beïnvloedt. Bovendien voeren de organisaties daar vaak soortgelijke
en met elkaar samenhangende activiteiten uit. Dat is de reden waarom zij hun resultaatmeting beperken tot het aantonen van een ‘contributie’ aan bereikte resultaten,
zonder te kunnen claimen dat resultaten ook direct gekoppeld zijn aan hun specifieke
inbreng. Immers, ‘Everybody can claim the benefits’, de moeilijkheid zit in het hard maken
van de claim.

46

algemene rekenkamer

Zo gaat het Global Fund in de resultaatmeting uit van de aanname dat verbeteringen in
een bepaald land ten aanzien van aids, malaria of tuberculose wel gekoppeld moeten
zijn aan de bijdrage van het Global Fund, gelet op de dominante positie van het Global
Fund in de gezondheidssector in dat land. 50% van de financiële middelen voor de
bestrijding van malaria en 82% van de middelen voor de bestrijding van tuberculose
komen van het Global Fund (zie factsheet Global Fund/resultatenkader). Een dergelijke redenering is te zien als second best-bewijsvoering: plausibel, maar niet waterdicht.
Een extra complicerende factor is dat de onderzochte organisaties activiteiten uitvoeren in conflictsituaties of fragiele staten. Dat vraagt veel tussentijdse monitoring van
de voortgang om flexibel te kunnen bijsturen. Onvoorziene gebeurtenissen kunnen
van invloed zijn op het realiseren van oorspronkelijke doelstellingen. Zo ook bij het
Sudan Disarmement, Demobilization and Reintegration Programme van undp (zie factsheet
undp/resultatenkader): de doelstelling om 180.000 Soedanese militairen te ondersteunen bij hun re-integratie in de maatschappij werd ingehaald door het uitbreken
van een nieuwe oorlog en de splitsing van het land. Dit voorbeeld illustreert ook het
belang van real-time monitoring van de resultaten, zodat tijdig kan worden bijgestuurd.
Specifieke verklaringen
De problematiek omtrent resultaatmeting kent voor de onderzochte multilaterale
organisaties en de eu ook een aantal specifieke aspecten die aandacht verdienen.
• Opschalen van resultaten
Als gevolg van de versnippering van activiteiten en het gebrek aan thematische focus
kunnen organisaties vaak hun resultaten van individuele projecten niet opschalen naar
hun brede thematische doelen of zelfs niet naar overzichtsresultaten per land. Vier van
de zes onderzochte organisaties onderkennen dit probleem en hebben recent aangekondigd hun activiteiten te focussen en hun brede thematische aanpak te versmallen.
We hebben dit proces beschreven in Samenwerken en terugdringen versnippering.
• Evaluatiecapaciteit op landenniveau en veldniveau
Evaluaties op landenniveau en op veldniveau zijn vaak van onvoldoende kwaliteit en
zijn daardoor niet bruikbaar voor de geaggregeerde rapportages. Het ontbreekt vaak
aan baseline informatie, goede statistieken en project- en sectorevaluaties. De vn
komt dan ook tot de conclusie dat meer evaluatiecapaciteit op veldniveau nodig is (un
General Assembly, 2012). Ook de iob stelt - mede op grond van onderzoek van de
Europese Rekenkamer en van de oecd - dat de evaluaties van de Europese Commissie
veelal gericht zijn op activiteiten en directe resultaten van afzonderlijke projecten (zie
factsheet Europese Commissie/resultatenkader). Grondige impactevaluaties worden
zelden verricht en systematische informatie over wat is bereikt en met welk effect voor
de doelgroep wordt slechts mondjesmaat gegeven (ontleend aan iob, 2013c). Bij een
evaluatie van het Global Programme to enhance Reproductive Health Commodity Security van
unfpa komt de mindere kwaliteit van de landenevaluaties ook aan bod (zie factsheet
unfpa/resultatenkader).
• Resultatenkaders
Ontbrekende of weinig solide resultatenkaders zijn ook een oorzaak van knelpunten
in resultaatmeting bij de onderzochte organisaties. Bij het Development Cooperation
Instrument (dci) van de Europese Commissie wordt de resultaatmeting bijvoorbeeld

47

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

bemoeilijkt door een gebrek aan goede nulmetingen en prestatie-indicatoren (iob,
2013c). Dit probleem doet zich al voor in de ontwerpfase van een activiteitenportfolio,
in tegenstelling tot het probleem van de evaluatiecapaciteit, dat speelt bij het afsluiten
van activiteiten. Een aantal van de onderzochte organisaties is bezig om hervormingen
door te voeren om dit probleem aan te pakken. Zo gaat de undp werken met een
nieuw resultatenkader, waarin lessons learned inzicht moeten verschaffen in wat wel
werkt en wat niet (zie kader).
Uitgangspunten nieuw resultatenframework UNDP (UNDP, 2013)
UNDP houdt millenniumdoelstellingen bij op landenniveau. Zo wordt de beschikbaarheid en
betrouwbaarheid van data op landenniveau verbeterd en kunnen tegelijk de landengegevens
opgeschaald worden om de resultaten van UNDP te beoordelen. Daarnaast formuleert UNDP
outputindicatoren voor de terreinen waarop de organisatie werkt. Deze moeten mogelijkheden
bieden om korte termijn resultaten van projecten te koppelen aan langetermijnresultaten.
Resultaten en middelen moeten aan elkaar worden gekoppeld, zodat inzicht komt in wat wel werkt
en wat niet. Dat moet worden vergemakkelijkt met een geïntegreerd budgetdocument per
activiteit (één document voor alle geldstromen). Voor 2013 waren de budgetten uitsluitend
gekoppeld aan programma’s en was het niet duidelijk hoe het geld en de inputs van programma’s
gekoppeld waren aan de outcomes.

Kansen van open data
Het Ministerie van bz publiceert sinds september 2011 realisatiegegevens over
ontwikkelingssamenwerking in de vorm van open data op zijn website
http://www.rijksoverheid.nl/opendata/ontwikkelingssamenwerking. Hiervoor wordt
het door het International Aid Transparency Initiative (iati) voorgeschreven format
voor open data gebruikt. De opendataset omvat gegevens over ontwikkelingssamenwerking vanaf 2004 tot en met 2014. Het betreft alleen de financiële gegevens van bz
en bhos en niet de totale Nederlandse oda. Externe partijen hebben inmiddels ook
websites en apps ontwikkeld die de ruwe data visualiseren en inzichtelijk maken (zoals
www.openaid.nl en de app van OneWorld). De minister voor bhos publiceert in 2014
ook haar begroting in de vorm van open data op internet.
Wij zien in dit beschikbaar stellen van ruwe data een positieve ontwikkeling. Wanneer
dit gebeurt binnen een gemeenschappelijke standaard, kan het de rapportagedruk verlichten. Iedereen communiceert dan immers op een eenduidige manier met elkaar en
hergebruik van gegevens wordt vereenvoudigd. In ons Trendrapport open data (Algemene
Rekenkamer, 2014b) wezen wij erop dat het vrijgeven van data kansen biedt om publieke dienstverlening te verbeteren, besparingen op te sporen en de interne efficiëntie van
overheidsorganisaties te verbeteren. Als overheden ertoe overgaan niet alleen hun uitgaven maar ook hun beleidsresultaten in de vorm van open data aan te bieden, kunnen
burgers de activiteiten van de overheid veel directer gaan volgen dan nu mogelijk is.

48

	

algemene rekenkamer

49

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

	Artikelen over interne organisatie
van BZ en BHOS

50

algemene rekenkamer

8 Kennismanagement en hervormingen
personeelsbeleid
Veel plannen op het gebied van kennismanagement en personeelsbeleid
De beleidskeuzes die zijn gemaakt bij ontwikkelingssamenwerking hebben gevolgen
voor de interne organisatie van het Ministerie van bz. Ze hebben geleid tot verscheidene initiatieven om het kennismanagement te verbeteren en het personeelsbeleid te
hervormen. Tegelijkertijd moet het ministerie echter bezuinigen als gevolg van de
taakstellingen van het Rijk. Sinds 2010 zijn diverse (interne) notities verschenen waarin wordt gewezen op het belang van de hervormingen en notities waarin plannen worden gepresenteerd. In figuur 15 zijn de meest relevante notities uitgezet op een tijdlijn.
Figuur 15 Personele hervormingen en kennismanagement: overzicht van relevante stukken die sinds 2010 over deze
onderwerpen zijn verschenen
WRR-rapport
Minder
pretentie
meer ambitie

2010

Kabinetsreactie
op het WRRrapport

2011

Brief regering

Notitie

Modernisering
Nederlandse
diplomatie

Voor
Nederland
Wereldwijd

Interne notitie:
hoofdlijnennotitie
Hervormingen
Personeelsbeleid

2013

Interne notitie

Interne notitie

Operationeel
Plan Kennismanagement

Flexibel en
Transparant
Plaatsingsproces

‘Kennisbrief’:
o.a. Kennisplatforms

Tussenrapport
van de groep
der wijzen
Modernisering
van de diplomatie

Werkgroepen werken dertig
deeltrajecten uit

Eindrapport
groep der
wijzen

2014

Plan van aanpak

Interne notitie

Interne notitie

Modernisering
diplomatie; hervormingen en
bezuinigingen
BZ 2014-2016

Advies beleid
en uitvoering

Kennis bij BZ

Werkgroepen bij BZ werken diverse
deelprojecten uit die eind 2013
en begin 2014 worden uitgerold

Kennismanagement komt nog altijd traag op gang
In ons vorige monitoringrapport constateerden wij dat het Ministerie van bz sinds
2010 diverse initiatieven op het gebied van kennismanagement in gang had gezet. De
voortgang van deze initiatieven was echter wisselend. Enkele waren uitgevoerd, maar
een groot deel bleek vertraagd of uitgesteld (Algemene Rekenkamer, 2013). In 2013
zien wij eenzelfde beeld.
Een stap in de goede richting zijn de vijf kennisplatforms die in 2013 zijn ingesteld.
Deze platforms richten zich op uitwisseling en ontwikkeling van kennis over de vier
kabinetsprioriteiten voor ontwikkelingssamenwerking en over het onderwerp development policies. De kennisplatforms zijn in 2011 aangekondigd als een belangrijk beleidsinstrument (bz, 2011d). Het ministerie staat nu voor de opgave om de informatie-uitwisseling tussen de kennisplatforms en het departement zo te organiseren, dat de
vergaarde kennis in het beleid kan worden benut.

51

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Kennisplatforms
De leden van de kennisplatforms zijn BZ-medewerkers van thema- en of regiodirecties en van
belanghebbende instanties (kennisinstellingen, ngo’s en enkele bedrijven). De kennisplatforms
organiseren bijeenkomsten voor de leden, die tot doel hebben kennis uit te wisselen en elkaars
informatiebehoefte te inventariseren. Daarnaast richten de platforms zich op het subsidiëren van
onderzoek. Er is ook een online platform (www.knowledgeplatforms.nl), waarop zowel leden van
de kennisplatforms als externen discussies kunnen voeren en rapporten kunnen presenteren. De
betrokkenheid van het bedrijfsleven bij de kennisplatforms is op dit moment nog gering.

In 2013 zijn ook nieuwe initiatieven in gang gezet. Eén daarvan is de instelling van een
zogenoemde regiopool.
Regiopool
Een regiopool is een nieuwe samenwerkingsvorm tussen posten en het departement. De regiopool
moet de regiodirecties en het postennet in staat stellen als eenheid te functioneren. Het is bijvoor­
beeld de bedoeling om op deze manier te komen tot één expertisecentrum voor landen- en regio­
kennis. Daarnaast is het de bedoeling om de regiopool te benutten voor flexibele geografische
clusters op het ministerie en voor een vaste inzet van capaciteit op strategische partners, brand­
haarden en binnenlandspolitiek gevoelige dossiers.

Een ander recent ontwikkeld initiatief betreft de zogenoemde diplomatieke academie.
Het ministerie werkt samen met enkele andere ministeries aan de oprichting van een
geïntegreerd opleidings- en trainingsprogramma voor diplomaten en voor alle internationaal opererende ambtenaren binnen de rijksdienst. Deze ‘academie’ moet eind 2015
van start gaan.
Bij de uitvoering van andere plannen is minder vooruitgang zichtbaar, deels doordat de
plannen worden heroverwogen, deels doordat er deadlines ontbreken.
Het kennispaspoort is bijvoorbeeld nog niet geïntroduceerd en er is geen tijdspad uitgezet voor deze introductie. Het kennispaspoort is een webapplicatie (in ontwikkeling)
waarin medewerkers kunnen aangeven over welke specifieke kennis zij beschikken.
We zien ook dat beslissingen op het gebied van kennismanagement worden heroverwogen.
Vorig jaar constateerden wij bijvoorbeeld dat het ministerie had besloten om af te zien
van de oprichting van de in het ‘operationeel plan kennismanagement’ aangekondigde
kenniscircuits. De bedoeling was oorspronkelijk dat binnen deze circuits, elk gericht
op één van de werkterreinen van het ministerie, de deskundigheid van de medewerkers
zou accumuleren, al dan niet in combinatie met specifieke regiokennis (bz, 2011).
Inmiddels wordt in een intern memo van maart 2014, in navolging van het rapport van
de Adviescommissie Moderne Diplomatie (Adviescommissie Moderne Diplomatie,
2014), weer gepleit voor het oprichten van kenniscircuits. Het is nog niet duidelijk of
het ministerie dit plan opnieuw gaat oppakken.
Een tweede voorbeeld van heroverweging betreft een toezegging die de minister vorig
jaar naar aanleiding van onze monitoringrapportage heeft gedaan. Wij hadden vastgesteld dat de verantwoordelijkheid voor de realisatie van de kennisagenda binnen bz
versnipperd was. De minister heeft toen in haar reactie toegezegd één projectteam in te
stellen met een duidelijk mandaat en een deadline (Algemene Rekenkamer, 2013). Wij
constateren nu dat de minister deze toezegging in 2013 niet is nagekomen. Volgens
het ministerie is hier bewust voor gekozen opdat anderen zich dan niet ontslagen voelen van hun verantwoordelijkheid voor kennis.

52

algemene rekenkamer

Veranderingen in het personeelsbeleid
Het ministerie ziet de hervorming van het personeelsbeleid als een cruciaal onderdeel
van de hervormingsagenda. In ons vorige onderzoek stelden wij vast dat verschillende
maatregelen waren gerealiseerd die de personele capaciteit moeten flexibiliseren en
beter moeten doen aansluiten op de gekozen prioriteiten en geselecteerde partnerlanden (Algemene Rekenkamer, 2013).
In 2013 zijn wederom verschillende stappen gezet om het personeelsbeleid te flexibiliseren.
Het personeelsbestand krimpt als gevolg van de bezuinigingen. Het ministerie wil het
aantal medewerkers met een vast contract terugbrengen naar 75% (oorspronkelijk
85%), met daaromheen een flexibele schil van medewerkers met een tijdelijk contract.
Om dit te realiseren is er in 2013 gewerkt met nieuwe plaatsingsregels, zoals een flexibelere duur van de plaatsing. Nieuwe medewerkers krijgen in principe een tijdelijk
contract voor een periode variërend van zes maanden tot zeven jaar.
Daarnaast is de verwachting dat het komende jaar de uitstroom van personeel verder
op gang zal komen, onder meer door pensioneringen en aflopende tijdelijke contracten. Er is sociaal flankerend beleid waarmee oudere medewerkers de kans wordt geboden om eerder met pensioen te gaan.
Meer nadruk op kwaliteit bij het plaatsen van medewerkers in combinatie met krimp
maakt onbalans tussen vereiste en aanwezige kwaliteiten bij medewerkers zichtbaarder. Er is een mobiliteitsmanager aangesteld om medewerkers waar nodig te begeleiden naar werk buiten het ministerie. Voor 2014 zijn maatregelen aangekondigd om de
frequentie en de kwaliteit van functioneringsgeprekken te verbeteren.
Het ministerie werkt voorts aan een totaaloverzicht van de beschikbare kennis en
talenten van de medewerkers en aan een instrument om de strategische personeelsplanning te verbeteren. Met dit laatste instrument moet de personele behoefte over
drie jaar inzichtelijk worden gemaakt. Zo moeten vraag en aanbod tijdig op elkaar worden afgestemd. Functies en medewerkers worden nu handmatig gematcht op basis van
een overzicht op individueel niveau. In het eerste kwartaal van 2015 wordt een eerste
doorkijk naar de personeelsbehoefte over drie jaar verwacht.
Eind 2013 is in een interne notitie beschreven hoe de hervormingen op het personeelsbeleid verder vorm gegeven gaan worden. Het ministerie heeft een externe adviseur
aangenomen om de twaalf deeltrajecten (met deadlines) uit deze notitie uit te voeren.

53

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

9 Terugdringen beheerslast
Beheersbaarheid van activiteiten
Hoe de beheerslast van bz en bhos evolueert, kan worden vastgesteld aan de hand van
twee ruwe indicatoren: (1) het aantal oda-activiteiten dat het ministerie financiert, en
(2) het aantal financiële transacties dat het ministerie jaarlijks uitvoert. Het ministerie
slaagt er sinds 2010 elk jaar in om het aantal activiteiten en transacties te verminderen.
Dit zorgt voor minder administratieve lasten en dat is noodzakelijk in een krimpende
organisatie.24
In 2013 liepen er in totaal 2.357 oda-activiteiten, 18% minder dan in 2010 (figuur 16).
De daling is vooral in de periode van 2010 naar 2011 gerealiseerd.
De 2.357 lopende oda-activiteiten in 2013 hebben samen een meerjarig budget van
ruim € 26 miljard. Bijna de helft heeft een meerjarig budget van minder dan € 1 miljoen.
Ook het aantal transacties van het ministerie is in 2013 afgenomen. Voor de in 2013
lopende oda-activiteiten moesten in 2013 6.868 transacties25 worden verricht. Dat
betekent een afname met 30% ten opzichte van 2010.
Figuur 16 Aantal lopende ODA-activiteiten van BZ/BHOS (2010-2013) en meerjarige budgetten van de
activiteiten (2013)
Aantal lopende ODA-activiteiten van BZ/BHOS
3.000
2.858
2.000

2.544

2.487

2.357

2011

2012

2013

1.000

0

2010

Meerjarige budgetten van lopende ODA-activiteiten in 2013 van BZ/BHOS
verdeeld naar financiële omvang
€0-€10.000

24
357

€10.000-€100.000
24
De beperking van deze indi-

€100.000-€1.000.000

708

€1.000.000-€5.000.000

704

catoren is dat ze niet aangeven hoeveel capaciteit de
uitvoering van een activiteit
of transactie kost.
25
Een ODA-activiteit kan leiden tot verscheidene transacties en dus tot meer
administratieve handelingen
(voorschotten, verplichting,
betaling/ uitgaven).

€5.000.000-€10.000.000

211
308

€10.000.000-€100.000.000
Meer dan €100.000.000

45
0

100

200

300

400

500

600

Bron: Ministerie van BZ en BHOS, databestand ‘ lopende activiteiten FEZ’

Bron: Ministerie van BZ en BHOS, databestand 'lopende activiteiten FEZ'.

700

800

54

algemene rekenkamer

In figuur 17 is te zien dat de daling van het aantal transacties in 2013 het grootst is bij
transacties van € 10.000 tot € 100.000 (32%) en van € 100.000 tot € 1 miljoen (36%).
Figuur 17 Aantal ODA-transacties naar financiële omvang (2010-2013)
2010
2011
2012
2013

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

€ 0-€ 10.000

€ 10.000-€ 100.000

€ 100.000-€ 1 miljoen

€ 1 miljoen-€ 5 miljoen

€ 5 miljoen-€ 10 miljoen

€ 10 miljoen-€ 100 miljoen

meer dan € 100 miljoen

Bron: BZ en BHOS, databestand ‘lopende activiteiten FEZ’.

Daling van het aantal activiteiten en transacties bij bz en bhos moet zorgen voor minder beheersmatige fragmentatie en minder administratieve lasten voor het departement. Wij zien echter dat financieel kleine activiteiten en transacties nog steeds een
aanzienlijk deel uitmaken van de werklast. Bovendien hoeft, zoals wij ook in onze
monitorrapportage van vorig jaar hebben opgemerkt, een daling van het aantal activiteiten en transacties niet te betekenen dat er in het veld minder activiteiten worden uitgevoerd. Er worden immers ook activiteiten met bijbehorende beheerslast verplaatst
naar uitvoerende organisaties, zoals de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(rvo; voormalige Agentschapnl). Deze uitvoerende organisaties voeren soms honderden projecten uit die bij het ministerie als één activiteit tellen (iob, 2013a).

55

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

		
		

Bijlagen

56

algemene rekenkamer

Bijlage 1 Overzicht van multilaterale organisaties en de EU
Totaaloverzicht ODA naar multilaterale organisaties van BZ en BHOS 2013 (bedragen in duizenden euro's)
0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

SADC
ICRAF
IDEA
ICRA
UNDPKO
Raad van Europa
ISA
UNCCD
Bioversity International
SWAC
UNDESA
ITTO
ICDDR
UNCTAD
ACWL
IITA
Unu-Merit
IWMI
UN/ISDR
OECD/OCDE
EFI
UNDPA
UNIDO
UN Secratariat
African Union
UN Drugs & Crime
IMF
IDLO
AERAS
Europese Commissie
IOM
OAS
OHCHR
FAO
UNESCO
UNEP
UNOCHA
ILO
Asian Development Bank
UN WOMEN
UNOPS
UNRWA
WBGEF
UNAIDS
WHO
Gavi Fund
IFAD
UN
UN Emergency Response Fund
WFP
UNHCR
GFATM
UNFPA
African Development Bank
UNDP
UNICEF
EOF
WB
EU-toerekening

300.000

350.000

Onderzochte organisaties

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

Bron: Ministerie van BZ en BHOS, databestand ‘ODA aan multilaterale organisaties en de EU’

300.000

350.000

57

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Bijlage 2 Factsheets zes organisaties casusonderzoek

58

algemene rekenkamer

59

monitoring beleid voor samenwerking

UN Development Programme (UNDP)
Doel

Organisatie

Budget

• Noodhulp en wederopbouw
• Democratisch bestuur
• Armoedebestrijding en de millenniumdoelstellingen
• Milieu en duurzame ontwikkeling

Waar werkzaam

• Hoofdkantoor in New York met ruim 16.000 medewerkers wereldwijd
• Werkzaam in 177 landen en gebieden
• 129 landenkantoren, 10 liaison-offices, 8 regionale centra, 5 kenniscentra
• (Co)financier en uitvoerder (eigen programma’s en programma’s van andere)
• Centrale functie binnen VN: bevorderen van coördinatie en coherentie in
VN-brede inzet in een land

177 landen

Bijdrage Nederland
A 135,8 miljoen

Budget 2013

UNDP

• € 3,46 miljard
• Bijdrage Nederland (BZ en BHOS) in 2013: € 135,8 miljoen (3,9%)
Donoren

• Top 5 is: Japan, Verenigde Staten, Zweden, Noorwegen, Verenigd Koninkrijk
• Nederland is zesde donor
Bestuur

• Gezamenlijke uitvoerende raad voor UNDP (en UN Population Fund UNFPA, UN Office
for Project Services)
• 36 leden met stemrecht
• Leden afgevaardigd door de VN-landen verdeeld in 5 regionale groepen
• Nederland lid van Western Europe and Others Group (WEOG), bestaande uit 28 landen
• WEOG vaardigt 12 landen af, waaronder momenteel Nederland
UNDP

Bestuur UNDP
36 leden

Resultaten

WEOG
28 landen

Output

• Op website resultaten (output) op gebied van de Millennium Development Goals
Rapportages

• Op website open.undp.org per land alle projecten per thema, met ontvangers en budgetten
• Meer dan 6.000 projecten
Evaluaties

• Programma-evaluaties en thema-evaluaties door eigen evaluatie-eenheid
• Decentrale evaluaties van projecten en programma’s uitgevoerd door externe partijen in
opdracht van landenkantoren
• Evaluaties van UNDP beschikbaar in Evaluation Resource Center op UNDP website
http://erc.undp.org/index.html
Transparantie

Aid Transparantie Index van 2013: ‘erg goed’ (nr. 4 van 67 organisaties in index).
Groot aantal open data files (162) volgens IATI-standaarden gepubliceerd door UNDP.

very poor

poor

fair

good

very good

60

algemene rekenkamer

Sudan Disarmament, Demobilization and Reintegration Programme (DDR)
van UNDP
Het DDR is een VN-brede missie waaraan naast UNDP ook UNMIS, UNICEF, WFP en UNFPA bijdragen.
In de periode 2009-2013 is aan dit programma 17 miljoen US dollar besteed. Nederland is in 2013
gestopt met de bijdrage aan DDR en heeft in totaal 3 miljoen US dollar bijgedragen. Het terugtrekken
van Nederland had te maken met tegenvallende resultaten.
Het oorspronkelijke doel van het project was om 180.000 oud strijders in Soedan te ondersteunen bij
hun demobilisatie en re-integratie in de samenleving. Maar door wijzigingen in de politieke situatie
(uitbreken van oorlog en opsplitsing van Soedan) was dit aantal niet te realiseren. Medio 2011 waren er
circa 36.000 oud-strijders die in aanmerking kwamen voor re-integratie. UNDP heeft het programma
een andere wending gegeven. De doelgroep werd uitgebreid en de activiteiten werden verbreed naar
het opbouwen van instituties voor re-integratie van oud-strijders en de opbouw van infrastructurele
voorzieningen die bijdragen aan stabiliteit en veiligheid. In 2013 waren 26.000 oud-strijders gereintegreerd. Daarnaast hadden ruim 100.000 mensen baat gehad bij de andere activiteiten.
Inmiddels is er een breed landenprogramma in Zuid-Soedan dat wordt gefinancierd uit een trust fund
met vijf donoren, waaronder Nederland. Hieruit worden noodhulpactiviteiten gefinancierd (water
supply, community security and arms control, en access to justice).

61

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

UN Population Fund (UNFPA)
Doel

Zorgdragen voor een wereld met universele toegang tot informatie, diensten en middelen voor seksuele en reproductieve gezondheid en het bevorderen van reproductieve rechten (SRGR). Prioriteiten:
• bevolking en ontwikkeling (bevolkingsdata)
• reproductieve gezondheid en rechten
Waar werkzaam
• gendergelijkheid

Organisatie

• Hoofdkantoor in New York met ruim 3.200 medewerkers wereldwijd
• Werkzaam in 159 landen
• Uitvoerder van eigen programma’s en financier van programma’s die uitgevoerd
worden door overheden en/of ngo’s

Budget

159 landen

Bijdrage Nederland
A 81,6 miljoen

Budget 2013

Donoren

• Top 5 is: Verenigd Koninkrijk, Zweden, Verenigde Naties, Nederland, Noorwegen
Bestuur

UNFPA

• € 735,5 miljoen (976,8 miljoen US dollar)
• Bijdrage Nederland (BZ en BHOS) in 2013: € 81,6 miljoen (11%)

• Gezamenlijke uitvoerende raad voor UNFPA (en UN Development Programme,
UN Office for Project Services)
• 36 leden met stemrecht
• Leden afgevaardigd door de VN-landen verdeeld in 5 regionale groepen
• Nederland lid van Western Europe and Others Group (WEOG), bestaande uit 28 landen
• WEOG vaardigt 12 landen af, waaronder momenteel Nederland
UNFPA

Bestuur UNFPA
36 leden

Resultaten

WEOG
28 landen

Output

• Resultaten (output) vermeld in jaarverslagen (www.UNFPA.org): eerst globaal voor thema’s, vervolgens per regio via indicatoren (aantal kinderen per vrouw, geboortes per 1.000 vrouwen etc.) en per
thema, land of programma
Rapportages

• In jaarverslagen per regio informatie over bestedingen aan landenprogramma’s, regio-programma’s
en thema’s; op website rapporten en video’s over thema’s
Evaluaties

• Thematische en landenprogramma-evaluaties door eigen evaluatiebureau
• Evaluaties bereikbaar via evaluatie database op
http://web2.unfpa.org/public/about/oversight/evaluations/
Transparantie

• Op data.unfpa.org open data van projecten (land, begin- en einddatum, totaalbudget, totale besteding, uitvoerders en donor) maar geen inhoudelijke gegevens over projecten of resultaten
• UNFPA is geen donor en komt dus niet voor in Aid Transparantie Index van 2013

62

algemene rekenkamer

Global Programme to enhance Reproductive Health Commodity Security
(GP-RHCS) van UNFPA
Het Global Programme to enhance Reproductive Health Commodity Security (GP-RHCS) moet overheden in ontwikkelingslanden helpen de toegang tot anticonceptie en medicijnen voor seksuele en
reproductieve gezondheid te verbeteren. Nederland is één van de grootste donoren (2013 € 41 miljoen).
Het programma is in 2012 geëvalueerd met de volgende resultaten:
• RHCS is ingebed in nationale strategieën en beleid van de veertien onderzochte landen, zoals
gezondheidszorg, armoedebestrijding en bestrijding van hiv/aids.
• In de meeste landen worden strategieën op het gebied van RHCS uitgevoerd.
• Logistieke managementsystemen worden in alle landen ontwikkeld.
• Voorbehoedsmiddelen staan in alle landen op lijsten met medicijnen.
• De donorfondsen voor het programma nemen toe.
Donoren waaronder Nederland hebben kritiek geuit op de wijze van rapporteren over resultaten. In
de huidige jaarrapportages van de GP-RHCS worden de resultaten op detailniveau per land besproken:
• Het gebruik van anticonceptie is toegenomen in Burkina Faso, Ethiopië, Haïti, Laos, Madagascar en
Sierra Leone.
• De toegang tot gepaste anticonceptie is ten opzichte van 2011 toegenomen in Burkina Faso, Laos,
Madagascar, Mali, Niger en Sierra Leone.
• De voorraden van anticonceptie zijn betrouwbaarder geworden, vooral in Ethiopië, Madagascar en
Niger.
• In de meeste landen zijn door de autoriteiten strategische plannen op het gebied van RHCS
geïmplementeerd.
Het is niet goed mogelijk om op basis van deze informatie geaggregeerd vast te stellen wat de bijdrage
is van het programma. Het Department for International Development van het Verenigd Koninkrijk
heeft op basis van eigen onderzoek vastgesteld dat het GP-RHCS in 69 ontwikkelingslanden meer dan
een derde van alle anticonceptie financiert. Het Verenigd Koninkrijk en Nederland hebben zich sterk
gemaakt voor een verbeterd resultatenkader waarmee wel op een geaggregeerd niveau uitspraken
kunnen worden gedaan.

63

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Wereldbank
Doel

Armoedevermindering door middel van:
• verstrekken van leningen aan ontwikkelingslanden en middeninkomenslanden
• financiële en technische assistentie aan ontwikkelingslanden en middeninkomenslanden
• beheer (groot aantal) ontwikkelingsfondsen
• afgeven van garanties

Organisatie

Waar werkzaam
• Hoofdkantoor in Washington DC, ongeveer 10.000 medewerkers wereldwijd
• Twee onderdelen: IDA en IBRD
• IDA (International Development Association): zachte leningen en schenkingen
aan de armste en niet-kredietwaardige landen
• IBRD (International Bank of Reconstruction and Development): leningen
173 landen
aan middeninkomenslanden en kredietwaardige lage-inkomenslanden
• Naast IDA en IBRD bestaat de Wereldbankgroep uit nog drie loketten voor respectievelijk private
sector, garantie en geschillenbeslechting (IFC, MIGA en ICSIN)
• Werkzaam in 173 landen (meer dan 120 landenkantoren)
• Geoormerkte bijdragen via trust funds

Budget

Budget 2013

• Eigen inkomsten: uitgifte obligaties en rente-inkomsten op leningen,
in principe revolverend
• Bijstorten door lidstaten: elke drie jaar, alleen voor IDA deel
• In 2013 in totaal € 23,7 miljard uitgeleend, waarvan € 11,4 miljard voor IBRD
en € 12,3 miljard voor IDA
• Bijdrage Nederland (BZ en BHOS) in 2013: € 289 miljoen
• Bijdrage Nederland (Financiën) aan IDA in 2013: € 183 miljoen
Aandeelhouders

• Top 5 aandeelhouders: Verenigde Staten, Japan, Duitsland, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk
• Nederland 12e (IBRD) respectievelijk 8e (IDA) op de ranglijst van aandeelhouders
Bestuur

• Wereldbank eigendom van aandeelhouders: landen
• IBRD 188 aandeelhouders, IDA 169 aandeelhouders
• Hoogste besluitvormende en toezichthoudende orgaan: Raad van Gouverneurs (per aandeel­
houdend land)
• Dagelijkse leiding: raad van (25) bewindvoerders (Board of Executive Directors)
• Eigen bewindvoerder voor vijf grootste aandeelhouders; andere landen ingedeeld in kiesgroep
en per kiesgroep vertegenwoordigd door één van overige 20 bewindvoerders
• Nederland: leiding over kiesgroep met 13 landen; Nederlandse kiesgroep qua aandeelhouders­
gewicht/stemgewicht 9e binnen de Wereldbank

Wereldbank

Bestuur Wereldbank
25 leden

Kiesgroep
13 landen

64

Resultaten

algemene rekenkamer

Output

• Op http://data.worldbank.org algemene gegevens over landen, per thema en op indicatoren
• Op http://www.worldbank.org/results resultaten van projecten per land of per thema
Rapportages

• Jaarrapportages: financiële gegevens en resultaten (output) op regio’s, landen, thema’s en
Millennium Development Goals
• Op http://www.worldbank.org/results rapportages per land of per thema met resultaten van
projecten
Evaluaties

Evaluaties van projecten, thema’s, sectoren, landen en mondiale programma’s door eigen evaluatieeenheid (Independent Evaluation Group), beschikbaar op http://ieg.worldbankgroup.org

Transparantie

Aid Transparantie Index van 2013: Wereldbank IDA ‘goed’ (nr. 5 van 67 organisaties in index)
(IBRD niet genoemd)

very poor

poor

fair

good

very good

65

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) van de Wereldbank
Het ARTF is gestart in 2002 en is het op één na grootste trust fund van de Wereldbank met een budget
van 1,6 miljard US dollar in 2013. Nederland heeft in 2013 A 20 miljoen bijgedragen. Het fonds is opgedeeld in een recurring deel (in de vorm van een partnership met de Afghaanse regering) en een investment deel. Het fonds hanteert een stimuleringsbeleid: als het Ministerie van Financiën de gestelde
doelen van de hervormingsagenda realiseert, keert de Wereldbank een prestatiepremie uit.
Het ARTF kent een brede inzet op vele terreinen. In 2012 werden de algemene structuur en de werking
van het ARTF als zeer goed beoordeeld. Er werden goede (output)resultaten vastgesteld bij onder
meer de sectoren gezondheid, onderwijs en het National Solidarity Program (resultaten die overigens
niet alleen toe te wijzen zijn aan ARTF).
National Solidarity Program
Met het National Solidarity Program zijn Community Development-projecten gefinancierd in 361 van
de 398 districten van Afghanistan. In deze districten zijn 50.000 activiteiten gefinancierd met een
waarde van 1,2 miljard US dollar.
Onderwijs
Het onderwijsproject waaraan het ARTF en de Wereldbank hebben bijgedragen meldt de volgende
(output)resultaten:
• Er zijn 1.659 scholen gebouwd of in aanbouw, ter verbetering van de toegang tot onderwijs in
af­­gelegen gebieden.
• Het aantal kinderen dat staat ingeschreven bij een school is gestegen van 1 miljoen in 2002 tot
7,2 miljoen in 2011. Daaronder zijn 2,7 miljoen meisjes; in 2001 werden meisjes uitgesloten van
onderwijs.
• De onderwijscapaciteit is verbeterd door het trainen van 137.681 leerkrachten (waaronder
39.003 vrouwelijke leerkrachten).
Geconcludeerd wordt dat “een enorme toename zichtbaar [is] in toegang tot onderwijs en verhouding
jongens/meisjes, maar dat tot nu toe weinig is gedocumenteerd over de kwaliteit van het onderwijs,
progressie/drop-out aantallen inclusief regionale/gender-verschillen in prestaties, functionele geletterdheid niveaus, etc.” Het ARTF wil de aandacht nu verschuiven naar verbetering van de kwaliteit van
het onderwijs en duurzaamheid van de resultaten.
Gezondheidszorg
Alleen in de sector gezondheidszorg konden bij de evaluatie outcome resultaten worden vastgesteld:
• De moedersterfte daalde van 1.600 per 100.000 geboorten in 2000 tot 327 per 100.000 geboorten
in 2010.
• Op het platteland is het gebruik van anticonceptie gestegen van 5,1% in 2003 tot 20% in 2011.
• De sterfte van kinderen onder de vijf jaar is gedaald van 257 per 1.000 geboorten in 2002 tot 97
per 1.000 in 2012.
Omdat de inzet van het ARTF is gericht op capaciteitsopbouw en eigenaarschap van de Afghaanse
overheid zelf, is het volgens BZ/BHOS niet realistisch om op korte termijn en in alle sectoren resultaten te bereiken. Resultaten zijn vooral zichtbaar op centraal niveau. Oorzaken voor zwakke resultaten
op lokaal niveau zijn onder meer problemen met het vinden en behouden van gekwalificeerd personeel, gepaard gaande met onvoldoende bestedingsmogelijkheden. Ook komen centrale fondsen niet
altijd aan op lokaal niveau.

66

algemene rekenkamer

67

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

GFATM-Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria
Doel

• Financiert programma’s voor bestrijding van aids, tuberculose en malaria en gericht op versterking
van nationale gezondheidssystemen
• Vermogen van het fonds wordt beheerd door de Wereldbank

Organisatie

• Secretariaat (circa 600 medewerkers) in Genève
• Programma’s in 144 landen
• Geen vertegenwoordiging op landenniveau; UNDP is in een aantal landen de
Principle Recipient
• Werken met lokale autoriteiten en via (lokale) uitvoeringsorganisaties

Budget

Waar werkzaam

144 landen

Bijdrage Nederland
A 67 miljoen

Budget 2013

Global Fund

• A 2,9 miljard in totaal waarvan A 2,6 miljard door overheden
• Bijdrage Nederland (BZ en BHOS) in 2013: A 67 miljoen (2,6% van de overheden)
Donoren

• 90% overheden- 10% private funding en innovatieve financiering
• Top 5 donoren: Verenigde Staten, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk, Japan, Duitsland
• Nederland is 13e donor
Bestuur

• 20 leden met stemrecht: 8 donoren, 7 ontvangende landen, 2 NGO’s en 3 leden van de doelgroep
• Een minimum financiële bijdrage voor een bestuurszetel
• Donoren werken in kiesgroepen. Nederland zit in een kiesgroep met Noorwegen, Zweden,
Denemarken, Ierland en Luxemburg
• Het bestuurslidmaatschap roteert elke twee jaar. Nederland is in 2021 weer aan de beurt
Global Fund

Bestuur GFATM
20 leden

Resultaten

Kiesgroep
6 landen

Output

Op website outputgegevens per land en ziekte. Cumulatieve resultaten per eind 2013:
• 6,1 miljoen mensen ontvangen antiretrovirale therapie voor aids
• 11,2 miljoen mensen zijn getest op en behandeld voor tuberculose
• 360 miljoen families ontvingen geïmpregneerde muskietennetten
Rapportages

• Op website de portfolio met programma’s per land en per ziekte, in totaal meer dan 1.000
• O.a. budget en performance per programma en resultaten per land
Evaluaties

• Evaluatierapporten van de Office of the Inspector General zijn toegankelijk, net als externe
evaluaties. Dit zijn evaluaties van (enkele) programma’s, niet van de landenprogramma’s.
http://www.theglobalfund.org/en/oig/reports
Transparantie

Aid Transparantie Index van 2013: ‘goed’ (nr. 6 van de 67 organisaties in de index).
Global Fund is volgens deze index minder goed in transparantie over financiële informatie op
organisatie­niveau.

very poor

poor

fair

good

very good

68

algemene rekenkamer

Resultaten van het Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria
Het Global Fund is in 2002 opgericht om additionele fondsen aan te trekken, te beheren en te distri­
bueren in de strijd regen aids, tuberculose en malaria. In 2013 ontving het Global Fund A 2,9 miljard,
waarvan A 67 miljoen van BZ/BHOS. Daamee worden programma’s in 144 landen gefinancierd.
De website van Global Fund geeft het aantal bijdragen en de resultaten per ziekte per land (output­
resultaten). Als de cumulatieve resultaten per eind 2013 worden genoemd:
• 6,1 miljoen mensen ontvangen antiretrovirale therapie voor aids.
• 11,2 miljoen mensen zijn getest op en behandeld voor tuberculose.
• 360 miljoen families ontvingen geïmpregneerde muskietnetten.
Van alle internationale financiering voor aidsbestrijding is 21% afkomstig van het Global Fund, en als het
gaat om bestrijding van malaria en tuberculose verstrekt het Global Fund respectievelijk 50% en 82%
van alle internationale financiële middelen. Gelet daarop mag volgens het Ministerie van BZ en BHOS
worden aangenomen dat - als verbeteringen in een land te constateren zijn t.a.v. aids, malaria of tuberculose - het Global Fund hieraan heeft bijgedragen.

69

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

International Organization for Migration (IOM)
Doel

• Houdt zich bezig met de thema’s: migratie en ontwikkeling, faciliteren van migratie, reguleren van
migratie en gedwongen migratie
• Betrokken bij overkoepelende internationale thema’s wat betreft migratie, zoals bevorderen van het
internationale migratierecht, debatten over internationaal beleid, bescherming van migrantenrechten, migratie en gezondheid en migratie en gender

Organisatie

• Hoofdkantoor in Genève
• Ruim 8.400 medewerkers wereldwijd
• Werkzaam in meer dan 150 landen met 486 veldlokaties
• Sterk gedecentraliseerd, veldkantoren met veel verantwoordelijkheid
en eigen projecten en inkomsten
• Projectenorganisatie, vraag- en aanbod gestuurd
• 97% van de donorbijdragen geoormerkt voor projecten

Budget

Waar werkzaam

150 landen

Budget 2013

• € 960 miljoen
• Bijdrage Nederland in 2013: € 20 miljoen (2%), waarvan € 6,4 miljoen
BZ en BHOS

Bijdrage Nederland
A 20 miljoen

Donoren

Bestuur

• In totaal 155 leden
• Voor alle leden één stem in de Raad, het hoogste bestuursorgaan
IOM

Bestuur IOM
155 leden

Resultaten

Output

• Per project afspraken met de donor, bijvoorbeeld over voortgangsrapportages
• Infographics met resultaten (outputs) per thema/regio/land/programma op www.IOM.int
Rapportages

• In jaarverslagen: aantal lopende projecten, in welke regio’s en op welke thema’s
• Op de website: video’s, interviews en fotorapportages
Evaluaties

• Eigen evaluatiefunctie voor functioneren interne organisatie (op eigen initiatief) en projecten
(op verzoek van donoren)
• Evaluaties niet vrij op internet beschikbaar, maar op te vragen bij IOM (http://www.iom.int/cms/
evaluations)
Transparantie

• IOM is geen donor en komt dus niet voor in Aid Transparantie Index van 2013
• Op website geen rapportages in IATI format

IOM

• Top 5: Verenigde Staten, Colombia, Verenigde Naties, Europese Commissie,
Australië
• Nederland is 13e donor

70

algemene rekenkamer

Casus: Material relief assistance and services in Yemen (2013)
Sinds 2010 heeft de UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (UNOCHA) een
Humanitarian Response Plan voor Jemen, voor het lenigen van de humanitaire noden in Jemen. Eind
2012 verscheen het VN-Noodhulpverzoek “Yemen Humanitarian Response Plan 2013” (YHRP) met een
totaal budget van 716.325.456 US dollar en gericht op humanitaire activiteiten voor circa 7,7 miljoen
hulpbehoevenden. IOM is één van de uitvoerders. Nederland heeft bijgedragen aan het YHRP in 2012
(€ 1,5 miljoen) en 2013 (€ 2,5 miljoen) via de financiering van activiteiten van IOM.
lOM is in Jemen, samen met het Instituut van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de VN,
de UNHCR, clusterleider op het gebied van vluchtelingen, migranten en ontheemden. lOM richt zich in
Jemen op hulpverlening aan vluchtelingen, asielzoekers en migranten, heeft goede toegang tot de
gebieden, werkt samen met lokale organisaties en met de overheidsinstanties. Volgens BZ heeft IOM
veel kennis en expertise op het gebied van hulp aan deze groepen in Jemen.

71

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Europese Commissie
Doel

Ontwikkelen van gezamenlijk buitenlands beleid voor de Europese Unie (EU) en wereldwijd bevorderen van democratie en mensenrechten. Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en het Development
Cooperation Instrument (DCI) zijn de belangrijkste OS-instrumenten. Het Directoraat Generaal
Development and Cooperation - EuropeAid (DG DEVCO/EuropeAid) is uitvoerder van het Europese
beleid voor ontwikkelingssamenwerking. Werkterreinen zijn:
• bestuur en mensenrechten
• menselijke ontwikkeling
• voedsel en natuurlijke hulpbronnen
• economie en handel

Organisatie

• Hoofdkantoor in Brussel
• Uitvoering OS-beleid: DG DEVCO/Europe Aid, circa 800 medewerkers
• Diplomatieke Dienst European External Action Service (EEAS), circa 3.200
medewerkers waarvan 2.000 in EU-delegaties
• EU-delegaties in 139 landen
• (co)financier van programma’s

Waar werkzaam

139 landen
Europese Commissie/DEVCO

Bijdrage Nederland
A 330 miljoen

Budget

Budget 2013

Bestuur

• Europese Commissie: opstellen van nieuwe wetten en regels en controle op naleving door lidstaten
• Europees Parlement: aannemen, wijzigen of verwerpen van Europese wetten (richtlijnen en verordeningen); 26 zetels van de 766 zetels voor Nederland
• Raad van Ministers: ministers van de 28 lidstaten (voor extern beleid ministers van Buitenlandse
Zaken); 13 van de 352 stemmen voor Nederland
• Wetgevende macht EU en beslissingen over beleidsvoorstellen Europese Commissie: gedeelde verantwoordelijkheid van Europees Parlement en Raad van Ministers

• DG DEVCO/Europe Aid: € 9,1 miljard, waarvan ongeveer € 7,3 miljard ODA
• Bijdrage Nederland in 2013: € 405 miljoen waarvan € 330 miljoen ODA (4,5%)
• Nederland: 5e netto betaler (2012)
• EOF: afzonderlijke budgettaire constructie; EOF-bijdrage Nederland in 2013:
€ 156 miljoen

EOF valt niet onder besluitvorming door Europees Parlement en Raad van Ministers; Europese
Commissie beslist over bestedingen EOF.
Europese Commissie
Europese Commissie
stelt wetgeving voor
26 zetels
13 stemmen

Gezamenlijk
besluit

Europees parlement
766 zetels

Raad van Ministers
352 stemmen

72

Resultaten

algemene rekenkamer

Output

• In jaarlijkse activiteitenrapportages DEVCO: resultaten (output) per regio/land en op gebied van
Millennium Development Goals
Rapportages

• Op http://ec.europa.eu/europeaid/index_en.htm: lopende projecten/programma’s
• Op websites van delegaties: per land alle lopende projecten met uitvoerders en budgetten
• Geen voortgangsrapportages, wel (enkele) evaluaties
Evaluaties

• Eigen evaluatiedienst (Joint Evaluation Unit) voor geografische en sectoraal/thematische evaluaties
en voor evaluaties van instrumenten zoals begrotingssteun (voor zowel DEVCO als EOF). Evaluaties
beschikbaar op
http://ec.europa.eu/europeaid/how/evaluation/evaluation_reports/reports_by_year_en.htm
• Decentrale evaluaties van projecten en programma’s uitgevoerd door externe partijen (in opdracht
van landenkantoren), beschikbaar op websites van delegaties
• Europese Rekenkamer: onderzoek naar evaluaties en monitoring van resultaten; rapporten openbaar
Transparantie

Aid Transparantie Index van 2013: DEVCO ‘fair’ (nr. 13 van 67 organisaties in index).

very poor

poor

fair

good

very good

73

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Development Cooperation Instrument (DCI) van de Europese Commissie
Het Development Cooperation Instrument (DCI) is het grootste financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking van de Europese Commissie. Er worden geografische en thematische programma’s mee gefinancierd. Het DCI-budget voor 2007-2013 was € 16,9 miljard waarvan € 10,1 miljard voor
geografische programma’s en € 5,6 miljard voor de thematische programma’s. Het budget in 2013
omvatte € 2,5 miljard.
Het Jaarverslag 2013 van het DG DEVCO van de Europese Commissie geeft informatie over de financiële bijdragen vanuit het DCI en over de doelen die de Commissie per land met dit geld wil bereiken.
Het bevat echter geen informatie over de resultaten. De evaluaties van de Commissie gaan veelal over
diverse instrumenten tegelijk. Onduidelijk is welke resultaten specifiek aan DCI zijn toe te schrijven. In
het Annual Activity Report 2012 van het DG DEVCO zijn bijvoorbeeld de volgende resultaten
opgenomen:
Geografische programma’s
• In Afghanistan hebben enkele belangrijke internationale conferenties plaatsgevonden die hebben
geresulteerd in een conferentie in Tokio. De internationale gemeenschap is hier overeen­gekomen
Afghanistan substantiële steun te verlenen.
• In 2012 vonden twee onderhandelingsrondes plaats over de associatieovereenkomst EU-MERCOSUR
in Brussel en Brazilië. Enige vooruitgang werd geboekt in het normatieve deel van de overeenkomst.
Thematische programma’s
• Met 232 interventies in 29 landen heeft de food facility de levens van 150 miljoen mensen verbeterd.
• Tijdens de klimaattop in Doha in december 2012 heeft de EU een grote rol gespeeld in de onderhandelingen naar meer ambitieuze overeenkomsten voor reductie in CO2-uitstoot.
In 2011 zijn de resultaten van DCI-programma’s in kaart gebracht door een externe evaluator.
Resultaten bleken vooral te zijn behaald in twee van de vijf regio’s (Latijns-Amerika en Azië). Voor het
Midden-Oosten en Zuid-Afrika waren de beschikbare resultaten zo gering dat weinig kon worden
gezegd over de mate waarin deze programma’s vooruitgang boekten. Een vergelijkbare conclusie werd
getrokken voor de thematische programma’s: de meeste resultaten waren bereikt in twee van de vijf
thematische programma’s, namelijk ‘investeren in mensen’ en ‘milieu en duurzame hulpbronnen’. Er
waren te weinig resultaten op ‘voedselzekerheid’, ‘migratie en asiel’ en ‘ACS-sugar protocol’ om conclusies te kunnen trekken.

74

algemene rekenkamer

75

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Bijlage 3 Aanpak van het onderzoek
Wij hebben ons onderzoek uitgevoerd in de maanden april, mei en juni 2014. Ons
onderzoek bestaat uit drie delen.
1. Uitgaven OS in 2013
In deze reeks monitorrapportages toetsen we sinds 2011 of de ontwikkeling van de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking in lijn zijn met de ambities van de kabinettenRutte/Verhagen en -Rutte/Asscher:
• bezuinigingen op ontwikkelingssamenwerking;
• meer focus: op vier prioriteiten (voedselzekerheid, water, seksuele en reproductieve gezondheid en rechten, samen srgr, en veiligheid en rechtsorde) en op vijftien
partnerlanden;
• nadruk op handel en de rol van de private sector.
De informatie uit dit deel van het onderzoek is verwerkt in het deel Realisatiecijfers.
We maken hier gebruik van het hgis-jaarverslag 2013 (Homogene Groep Interna­
tionale Samenwerking) en van gegevens uit Piramide. Het hgis jaarverslag geeft een
overzicht van de oda-uitgaven van alle departementen. Piramide is het boekhoudsysteem van het Ministerie van bz. Piramide geeft op activiteitenniveau weer: de naam
van de activiteit, de operationele doelstelling uit de begroting waarop de activiteit is
geboekt, de budgethouder, de naam van de ontvanger en de omvang van de uitgaven.
De juistheid en volledigheid van de gegevens in Piramide zijn niet door ons zelf gecontroleerd. De auditdienst van het Rijk (adr) doet regulier onderzoek naar de informatiebeveiliging van Piramide waaronder de betrouwbaarheid van de gegevens.
We hebben daarnaast gebruik gemaakt van het open data bestand van het Ministerie
van bz waarin de activiteitengegevens ontwikkelingssamenwerking over 2013 zijn
opgenomen.26
2. Kennismanagement en personeelsbeleid
In de onderzoekslijn Monitoring os kijken we ook standaard naar de stand van zaken
bij interne hervormingen in kennismanagement, personeelsbeleid en administratief
beheer die (mede) beogen de effectiviteit en efficiency van de uitvoering van het osbeleid te bevorderen. We maken de nieuwe stand van zaken op en gaan na of toezeggingen uit ons onderzoek van vorig jaar zijn nagekomen.
De informatie uit dit deel van het onderzoek is verwerkt in het deel Interne organisatie
van bz en bhos.

26
Bron: http://www.rijksoverheid.nl/opendata/ontwikkelingssamenwerking

3. Verdiepingsonderzoek
Dit jaar besteden we speciale aandacht aan de internationale gouvernementele organisaties die geld ontvangen van bz en bhos.
Voor dit verdiepingsonderzoek hebben we het multilaterale beleid en de besluitvorming over de committeringen aan multilaterale organisaties en de eu geanalyseerd.
Vervolgens gaan we in op de geldstroom die vanuit bz en bhos naar deze organisaties
gaat.
Multilaterale organisaties en de eu ontvangen os-geld van bz en bhos via het multilaterale kanaal. Daarnaast komt een deel van het os-geld dat door bz en bhos wordt
ingezet via de andere kanalen bij deze organisaties terecht.

76

algemene rekenkamer

We hebben onderzocht hoe bz en bhos de keuze voor specifieke organisaties en de
omvang van de committeringen coördineert, de beleidsstrategie en de Nederlandse
belangen bij deze organisaties vertegenwoordigt en het toezicht op deze organisaties
uitoefent.
We hebben daartoe de organisaties ingedeeld in vier multilaterale families en de eufamilie en hieruit zes casusorganisaties geselecteerd (zie figuur hieronder).

Bij de casusselectie hebben we als belangrijkste criterium gehanteerd dat Nederland in
2013 een (voor die betreffende familie) groot bedrag heeft gedoneerd. We hebben ook
naar een zekere mate van spreiding over de prioritaire thema’s van het Nederlandse
os-beleid gekeken. De zes casussen ontvangen 62% van de oda die bz en bhos
besteden aan multilaterale organisaties en de eu. Voor het onderdeel Zicht op resultaten
hebben we binnen elk van de casussen één van de grotere programma’s of projecten
geselecteerd.
Op basis van openbare bronnen en interviews bij het departement hebben we informatie verzameld over beïnvloedingsmogelijkheden en resultaatmeting. We hebben hierover gesprekken gevoerd bij bz en bij de Permanente Vertegenwoordiging bij de vn in
New York, de permanente Vertegenwoordiging bij de eu in Brussel en het Kies­
groepkantoor bij de Wereldbank in Washington. We hebben ook een bezoek gebracht
aan twee vn organisaties (undp en unfpa), de Wereldbank en de Europese
Commissie (directoraat generaal Development and Cooperation).
De informatie hieruit is verwerkt in het deel Multilaterale ontwikkelingssamenwerking en in
zes factsheets over de organisaties in bijlage 2.
Tot slot twee opmerkingen:
• Hoofdstuk 3 Multilateraal os-beleid betreft de jaren 2011-2013. Hoofdstuk 1 en 2
betreffen de jaren 2010-2013.
• Eventuele kleine verschillen tussen gegevens in de basisbestanden aan de ene kant
en de figuren en de tekst aan de andere kant zijn ontstaan door afrondingen.

77

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Bijlage 4 Afkortingen
acp-landen Afrika, Caribean en Pacific
acwl Advisory Centre on wto Law
adb		
Asian Development Bank
adr		
Assessments of Development Results
aeras
Non-profit organisatie voor het ontwikkelen van vaccins tegen tbc
afdb		
African Development Bank
aiv		
Adviesraad Internationale Vraagstukken
artf		
Afghanistan Reconstruction Trust Fund
au		
African Union
bhos
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
bnc		
Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen
bnp		
Bruto Nationaal Product
bz		
(Ministerie van) Buitenlandse Zaken
bzk		
(Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
cbi		
Centrum tot Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden
cdc		
Community Development Council
cfc		
Common Fund for Commodities
coca
Checklist on Organisational Capacity Assessment
codev
Working Party on Development
coreper
Comité van Permanente Vertegenwoordigers
dac		
Development Assistance Committee
dci		
Development Cooperation Instrument
devco
Directorate–General Development and Cooperation
dfid		
Department for International Development
dggf
Dutch Good Growth Fund
dgis 		
Directoraat Generaal Internationale Samenwerking
die		
Directie Integratie Europa
dme		
Directie Klimaat, Energie, Milieu en Water
dmm		
Directie Multilaterale Instellingen en Mensenrechten
drr		
Disarmament, Demobilization and Reintegration
dsh		
Directie Stabiliteit en Humanitaire Hulp
dso		
Directie Sociale Ontwikkeling
dvf		
Directie Verenigde Naties en Internationale Financiële Instellingen
ebrd		
European Bank for Reconstruction and Development
ebrd-etcf Early Transition Countries Fund
ebrd-wbjtf Western Balkans Joint Trust Fund
echo
European Commission’s Humanitarian Aid and Civil Protection
		 Department
edeo		
Europese Dienst voor Extern Optreden
eeas		
European External Action Service
efi		
European Forest Institute
eidhr
European Instrument for Democracy & Human Rights
eki		
Exportkredietverzekering en Investeringsgaranties
eni		
European Neighbourhood Instrument
eof		
Europees Ontwikkelingsfonds
eu		
Europese Unie
ez		
Ministerie van Economische Zaken

78

algemene rekenkamer

fao		
Food and Agriculture Organization
fez		
Financieel Economische Zaken
fif		
Financial Intermediary Funds
fmo		Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden n.v.
gavi		
Global Alliance for Vaccins and Immunisation
gcdt
Global Crop Diversity Trust 		
gef		
Global Environment Facility
gfatm
Global Fund to Fight Aids, Tuberculosis and Malaria
gis		
Geografische Informatiesystemen
gp-rhcs	Global Programme to enhance Reproductive Health Commodity
Security
hdpo
Hoofddirectie Personeel en Organisatie
hgis		
Homogene Groep Internationale Samenwerking
i&m		
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
iati		
International Aid Transparency Initiative
ibrd		
International Bank for Reconstruction and Development
icac		
International Cotton Advisory Committee
icc		
International Criminal Court
icddr
International Centre for Diarrhoeal Disease Research
icpd		
International Conference on Population and Development		
icra		
International Centre for development oriented Research in Agriculture
icraf
International Center for Research in Agroforestry
icrc		
International Committee of the Red Cross
icsid
International Center for Settlement of Investment Disputes
ida		
International Development Association
idea		
International Institute for Democracy and Electoral Assistance
idlo		
International Development Law Organization
ieg		
Independent Evaluation Group
ieo		
Independent Evaluation Office
ifad		
International Fund for Agricultural Development
ifc		
International Finance Corporation
ifi		
Internationale Financiële Instelling
iita		
International Institute of Tropical Agriculture
ilo		
International Labour Organization
imf		
International Monetary Fund
iob		
Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie
iom		
International Organization for Migration
ipa		
Instrument for Pre-Accession Assistance
ird		
International Relief & Development
isa		
International Seabed Authority
itc		
International Trade Centre
itto		
International Tropical Timber Organization
iwmi		
International Water Management Institute
jeu		
Joint Evaluation Unit
lfa		
Local Fund Agency
mdg		
Millennium Development Goal
mfa		
Macro-Financial Assistance
mfs/tmf
Medefinancieringsstelsel/thematische medefinanciering
miga		
Multilateral Investment Guarantee Agency
mopan
Multilateral Organisations Performance Assessment Network

79

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

mptf		
Multi Partner Trust Fund
ngo		
Niet-gouvernementele organisatie
nsci		
Nuclear Safety Cooperation Instrument
nsp		
National Solidarity Program
oas		
Organization of American States
ocw		
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
oda		
Official Development Assistance
oecd
Organization for Economic Cooperation and Development
oeso		
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
ohchr
Office of the High Commissioner for Human Rights
oig		
Office of the Inspector General
opkm
Operationeel Plan Kennismanagement
oret		
Programma Ontwikkelingsrelevante Exporttransacties
orio		
Programma Ontwikkelingsrelevante Infrastructuurontwikkeling
os		
Ontwikkelingssamenwerking
pca		
Permanent Court for Arbitration
pidg 		
Private Infrastructure Development Group
psi		
Private Sector Investeringsprogramma
psom
Programma Samenwerking Opkomende Markten
pum		
Project Uitzending Managers
pv		
Permanente Vertegenwoordiging
qcpr		
Quadrennial Comprehensive Policy Review
rdbg
Regional Development Bank Group
rom		
Results Oriented Monitoring system
rtc		
Randomized Control Trials
rvo		
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
sadc		
Southern African Development Community
srgr		
Seksuele en Reproductieve Gezondheid en Rechten
swac		
Sahel and West Africa Club
szw		
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
ter		
Technical Evaluation Reference Group
unaids
Joint United Nations Programme on HIV/AIDS
unccd
United Nations Convention to Combat Desertification
uncdf
United Nations Capital Development Fund
unctad
United Nations Conference on Trade and Development
undesa
United Nations Department of Economic and Social Affairs
undp
United Nations Development Programme
undpa
United Nations Department of Political Affairs
undpko
United Nations Department for Peacekeeping Operations
unep
United Nations Environmental Programme
unesco
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
unfpa
United Nations Population Fund
un-habitat United Nations Human Settlements Programme
unhcr
United Nations High Commissioner for Refugees
unicef
United Nations Children’s Fund
unicri	United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute
unidir
United Nations Institute for Disarmament Research
unido
United Nations Industrial Development Organization
unisdr	United Nations International Strategy for Disaster Reduction
onocha	United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs

80

algemene rekenkamer

unodc
United Nations Office on Drugs and Crime
unops
United Nations Office for Project Services
unrisd
United Nations Research Institute for Social Development
unrwa
United Nations Relief and Works Agency
unssc
United Nations System Staff College
unu		
United Nations University
unu-merit	United Nations University Maastricht Economic and Social Research
Institute on Innovation and Technology
unv		
United Nations Volunteers
unwomen	United Nations Entity for Gender Equality and Empowerment of
Women
usaid
Amerikaanse Agentschap voor internationale ontwikkeling
v&j		
Ministerie van Veiligheid & Justitie
vn		
Verenigde Naties
wbgef
World Bank Global Environment Facility
weog
Western European and Other Group
wfp		
World Food Programme
who		
World Health Organization
wrr		
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

81

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Literatuur
Adviescommissie Moderne Diplomatie (2014). Modernisering van de diplomatie.
Tussenrapport en Eindrapport. http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/
rapporten/2014/05/22/slotrapport-adviescommissie-modernisering-diplomatie.html
Algemene Rekenkamer (2010a). Geldstromen ontwikkelingssamenwerking. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2009-2010, 32 318, nrs.1-2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2010b). Brief over mogelijkheden om transparantie rond het beleid
voor ontwikkelingssamenwerking te vergroten. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32
500V, nr. 6 Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2011a). Monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking, stand
van zaken april 2011. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 803, nr. 2. Den Haag:
Sdu.
Algemene Rekenkamer (2011b). Monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking, stand
van zaken september 2011. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 803, nr. 3. Den
Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2012). Monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking, stand
van zaken 2011. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 310, nr. 2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2013). Monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking. Stand
van zaken 2012. 13 november 2013. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
Algemene Rekenkamer (2014a). eu-trendrapport 2013. 11 februari 2014. Den Haag:
Algemene Rekenkamer.
Algemene Rekenkamer (2014b). Trendrapport Open data. 27 maart 2014. Den Haag:
Algemene Rekenkamer.
Bigsten et al. (2011). The Aid Effectiveness Agenda: The benefits of going ahead. Bigsten, A.L.,
Platteau, J.P. and Tengstam, S. European Commission, contract nr. 2010/256898,
Goteborg, september 2011.
bz (2010). Basisbrief ontwikkelingssamenwerking. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011,
32500 V, nr. 15. Den Haag: Sdu.
bz (2011a). Focusbrief ontwikkelingssamenwerking. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012,
32 605, nr.02. Den Haag: Sdu.
bz (2011b). Multilateraal os-beleid. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 32 605,
nr. 53. Den Haag: Sdu.
bz (2011c). Lijst van vragen en antwoorden. Vaststelling begroting Ministerie van bz
voor het jaar 2012, Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 000 v, nr. 10. Den Haag.
Sdu.

82

algemene rekenkamer

bz (2011d). Kennis beleid en samenwerking met kennisinstituten op het terrein van ontwikkelingssamenwerking. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 32 605, nr. 61. Den Haag: Sdu.
bz (2011e). Regionale benadering bij ontwikkelingssamenwerking. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 32 605, nr. 62. Den Haag: Sdu.
bz (2011f ). Beleid ten aanzien van ontwikkelingssamenwerking. Tweede Kamer, vergaderjaar
2011-2012, 32 605, nr. 63. Den Haag: Sdu.
bz (2012). Herziening benadering eu-begrotingssteun. Tweede Kamer vergaderjaar 20122013, 21 501-04, nr. 148. Den Haag: Sdu.
bz (2013a). Wat de wereld verdient: een nieuwe agenda voor hulp, handel en investeringen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 32 625, nr. 1. Den Haag: Sdu.
bz (2013b). Jaarverslag van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (v). Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 605 (v) nr. 1. Den Haag: Sdu.
bz (2013c). Hulp, handel en investeringen. Brief van de minister van Buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking over adviezen van de aiv 80 en 82. Tweede Kamer, vergaderjaar
2012-2013, 33 625, nr. 2. Den Haag: Sdu.
bz (2013d). Hulp, handel en investeringen. Lijst van vragen en antwoorden inzake de beleidsnota
"Wat de wereld verdient." Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 625, nr. 5. Den
Haag: Sdu.
bz (2013e). Voortgang speerpunten ontwikkelingssamenwerking. Bijlage bij brief van de
minister voor Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking aan de Tweede
Kamer. 24 oktober 2013.
bz (2013f ). Beleidsbrief respect en recht voor ieder mensen. Brief van de minister van
Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer. 14 juni 2013.
bz (2014a). Brief van de minister voor bhos d.d. 5 februari 2014 over de voortgang uitfasering
bilaterale ontwikkelingssamenwerking. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 32 605, nr.
134. Den Haag: Sdu.
bz (2014b). Brief van de minister van bhos over Voortgang prioritaire thema’s ontwikkelingssamenwerking. 29 september 2014, kenmerk BIS-105/2014.
Europese Commissie (2011). Increasing the impact of eu Development Policy: an agenda for
Change. com(2011) 637 final. European Commission, Brussel, 13 oktober 2011.
emg (2012). Independent evaluation of Delivering as One; summary report. Evaluation
Management Group un Development Group, New York, juni 2012.
Homogene Groep Internationale Samenwerking (2011a). hgis jaarverslag 2010. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 126, nr. 5. Den Haag: Sdu.

83

monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking

Homogene Groep Internationale Samenwerking (2011b). hgis nota 2012. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 002, nr.2. Den Haag: Sdu.
Homogene Groep Internationale Samenwerking (2012a). hgis jaarverslag 2011. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 32 503, nr. 5. Den Haag: Sdu.
Homogene Groep Internationale Samenwerking (2012b). hgis nota 2013. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 401 nr.2. Den Haag: Sdu.
Homogene Groep Internationale Samenwerking (2013). hgis jaarverslag 2012. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 002 nr.6. Den Haag: Sdu.
ieg (2011). Trust Fund Report for Development. An evaluation of the World Bank’s Trust Fund
Portfolio. Independent Evaluation Group, mei 2011. Washington DC: World Bank
Group.
iob (2013a). iob Jaarbericht 2012. Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en
Beleidsevaluatie. Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken.
iob (2013b). Working with the World Bank. Evaluation of the Dutch World Bank Policies and
Funding. iob evaluatie nr. 374. Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken.
iob (2013c). The Netherlands and the European Development Fund - Principles and practices.
Evaluation of Dutch involvement in EU development cooperation (1998-2012), iob evaluatie
nr. 375. Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken.
iob (2014). Good things come to those who make them happen: Return on aid for Dutch exports.
iob evaluatie nr. 392. Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken.
oecd-dac (2010). Better Aid: Evaluation in Development Agencies. oecd-dac Evalnet,
December 2010. Paris: oecd.
oecd-dac (2012). 2012 dac Report on Multilateral Aid.
www.oecd.org/dac/aid-architecture/multilateralaid.htm
Tweede Kamer der Staten Generaal (2014). Jaarverslag en slotwet Ministerie van bz en van
bhos 2013. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 930V, nr. 5. 16 juni 2014. Den
Haag: Sdu.
undp (2013). Changing with the world. UNDP strategic plan 2014-2017. undp, 26 september 2013. New York: undp.
unfpa (2013). unfpa Strategic Plan 2014-2017; unfpa, 13 september 2013. New York:
unfpa.
un General Assembly (2006). Delivering as One; Secretary-General’s High-level Panel on un
System-wide Coherence. un General Assembly, november 2006. New York: un.

84

algemene rekenkamer

un General Assembly (2012). Quadrennial Comprehensive Policy Review for development of
the United Nations system: recommendations. Department of Economic and Social Affairs,
augustus 2012. New York: United Nations.
World Bank (2013). Trust Fund Reforms: Progress to Date and Future Directions. World Bank,
12 juni 2013. Washington dc: World Bank.
World Bank (2014). The World Bank Annual Report 2013. World Bank, 12 juni 2013.
Washington dc: World Bank.
wrr (2010). Minder pretentie, meer ambitie. Wetenschappelijke Raad voor het Regerings­
beleid. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Onderzoeksteam

Voorlichting

Mw. drs. M.E.J. Burm (projectleider)

Afdeling Communicatie

Dhr. dr. H.M.R.H. Cleuren

Postbus 20015

Dhr. B.J.J.M. Fortuin MSc

2500 ea Den Haag

Mw. drs. T. Vandersmissen

telefoon (070) 342 44 00

Mw. C. W. van Vliet MSc

voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
Omslag
Ontwerp: Corps Ontwerpers
Foto: Marieke van der Velden/Hollandse Hoogte

Den Haag, deccember 2014