De mogelijkheden voor een autonome en internationaal inzetbare
Beschermings- en Stabilisatie Eenheid
Uitgangspunten
Bij het begin van post-conflictfases blokkeert vooral het security gap de transitie van
structureel geweld naar toenemende veiligheid en de opbouw van instituties. Internationale
pogingen om dit security gap te dichten, leggen doorgaans drie basale tekortkomingen bloot.
Ten eerste een deployment gap: de (te) trage ontplooiing van eenheden en specialisten. Ten
tweede een enforcement gap: het onvermogen om de kloof tussen militaire dwang en basale
rechtshandhaving te dichten. Ten slotte een institutional gap: het bestaan van een
institutioneel vacuüm, vooral waar het gaat om veiligheid en rechtshandhaving.
Recent onderzoek definieert het security gap als een acuut en heterogeen probleem, dat zowel een
systematische als een praktijkgerichte holistische aanpak vraagt.1 De politieke urgentie van het
security gap wordt mede bepaald door de politieke risico’s die hieraan verbonden zijn en de
maatschappelijke eisen ten aanzien van de bescherming van de bevolking.2 Ook is het besef gegroeid
dat een goede overdracht van de acute stabilisatie met militaire middelen naar de lange-termijn
stabilisatie een bepalende factor is om terugval naar conflict te verkleinen.3 Eén oplossing is echter
niet voorhanden.
De laatste jaren zijn ‘fragiele staten’ meer en meer in de internationale belangstelling komen te
staan. Belangrijk ijkpunt was de breed gedragen New deal for engagement in fragile states uit 20114
dat richtinggevend is voor de inzet van het Budget Internationale Veiligheid (BIV). 5 Herstel van vrede,
veiligheid en rechtsorde in fragiele staten en landen in conflict is primair ‘een eerste levensbehoefte’
voor mensen maar in veel gevallen ook een Nederlands economisch of veiligheidsbelang.6
Deze uitgangspunten vragen om een hybride eenheid die in het gehele spectrum van community
policing tot en met robuuste gendarmerietaken flexibel en modulair inzetbaar is. Ze is geschikt voor
veiligheidstaken op zowel het microniveau (de acute veiligheidsbehoefte van de lokale bevolking) als
het macroniveau (in het kader van een bredere regeling). De eenheid beschikt over de noodzakelijke
vaardigheden, expertise en middelen. Strikt conventionele militair-operationele taken – zoals
offensieve operaties of gebiedsbeveiliging – vallen buiten haar takenpakket.
Een dergelijke eenheid zou uitstekend passen in het Nederlandse fragiele-statenbeleid. De eenheid
sluit bovendien aan bij de inmiddels bestaande praktijk van uitzendbare internationale (militaire-)
politie-eenheden. Te denken valt aan de UN Formed Police Units (FPU) en Europese initiatieven als
de European Gendarmerie Force (EGF). De Nederlandse regering staat positief tegenover dergelijke
initiatieven. Kenmerkend voor deze initiatieven is echter dat de besluitvorming consensus vergt en
traag verloopt. Bovendien lijken deze eenheden meer op militaire eenheden dan op snel uitzendbare
response teams. De vorming van een daadwerkelijk snel inzetbare hybride civiel-militaire eenheid
zou dan ook in dit opzicht een aanvullende en logische vervolgstap zijn.
Zo’n eenheid zal niet enkel kunnen bijdragen aan verhoogde veiligheid voor burgers in fragiele
staten maar ook diplomatieke spin-off en een eigen dynamiek genereren op het terrein van
hybride en autonoom opererende beschermings- en stabilisatie-eenheden. Aansluiting bij het
Nederlandse beleid voor ontwikkelingssamenwerking, bij de belangen van betrokken NGO’s en
1

Bijvoorbeeld Alan Bryden, Timothy Donais en Heiner Hänggi, Shaping a security governance agenda in post-conflict peacebuilding, DCAF
policy paper nummer 11 (Genève, november 2005) passim.
2
In het belang van Nederland, Den Haag, 2013, p.11
3
Veilige Wereld, Veilig Nederland. Internationale Veiligheidsstrategie, Den Haag, 2013, p.17
4
De New deal is een initiatief van de International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding, bestaande uit de G7+ groep van fragiele en
door conflict geteisterde staten, NGO’s en international organisaties.
5
Wat de wereld verdient: Een nieuwe agenda voor hulp, handel en investeringen, Den Haag, 2013, p.28
6
Veilige Wereld, Veilig Nederland, p. 17

1

bij het – in gewicht steeds toenemende – thema Protection of Civilians/Human Security is
evident. De bescherming en stabilisatie-eenheid kan zich ontwikkelen tot een unique selling
point en bijdragen aan de bij de inrichting van het BIV beoogde verdere uitbouw van de goede
Nederlandse positie op internationaal toneel tot een “gidsland” op gebied van een integrale
benadering.7
Bouwstenen voor een internationaal inzetbare Beschermings- en Stabilisatie Eenheid
Het hierboven geschetste kader laat zich concreet vertalen in een toegespitst Nederlands
initiatief voor een internationaal inzetbare Beschermings- en Stabilisatie Eenheid. Nederland
neemt met dit initiatief een voortrekkersrol op zich, vooral vanwege het structurele karakter
ervan en de brede inzetbaarheid.
De voorgestelde internationaal inzetbare Beschermings- en Stabilisatie Eenheid heeft, als
gezegd, een hybride civiel-militair karakter. Ze is opgebouwd uit:
a) civiele politie: deze richt zich primair op advisering, training en mentoring. Indien nodig
voert ze ook executieve politietaken uit (handhaving van orde en rust, ‘blauw op straat’). Dit
laatste sluit aan bij het Nederlandse beleid om agenten steeds vaker executieve taken in
risicovolle gebieden te laten uitvoeren.8 Politiepersoneel mag sinds 2010 ook overtredingen
onderzoeken, huiszoekingen doen, bewijsmateriaal in beslag nemen en verdachten arresteren
en detineren, mits het mandaat hierin voorziet. Deze laatste taakuitbreiding maakt aansluiting
bij het werk van de uitgezonden marechausseecomponent eenvoudiger.
b) marechaussee: deze richt zich bovenal op taken die zogenoemde disciplined group action en
eventueel wapengebruik vereisen. Te denken valt aan rellenbestrijding, konvooibegeleiding,
interventie en arrestatie, de bestrijding van georganiseerde misdaad en bendes of inzet als
Quick Reaction Force voor het civiele element. Deze laatste beveiligingstaak is met name
relevant omdat de discussie over de inzet van civiele functionarissen in hoge mate draait om
het risicoaspect.
c) naar behoefte civiele experts, met name geworven uit betrokken ministeries, NGO’s,
universiteiten en onderzoeksinstituten.
Deze samenstelling maakt de eenheid primair tot een geïntegreerd whole of governmentinitiatief, maar ze draagt evenzeer een whole of society-kleurschakering. Voor Nederland
belangrijke beleidsspeerpunten als mensenrechten en gender dienen als uitgangspunt voor de
eenheid. De eenheid dekt alle thema’s voor de internationale politie-inzet af: naast
mensenrechten en gender vooral ook community policing, vergaren van inlichtingen en de
opbouw en training van lokale politieapparaten.
Nederland kan bij de oprichting van een Beschermings- en Stabilisatie Eenheid gebruik maken
van het unieke relatief sterke civiele karakter van de Koninklijke Marechaussee. In
combinatie met de recente taakuitbreiding van uitgezonden politiefunctionarissen (zie boven),
vergemakkelijkt dit de vloeibare overgang (downscaling) van het marechausseeniveau naar
het politieniveau en omgekeerd. De praktijk heeft dit inmiddels bevestigd. De Koninklijke
Marechaussee is bijvoorbeeld relatief probleemloos inzetbaar voor community policing. Dit is
een duidelijke meerwaarde ten opzichte van de in hogere mate gemilitariseerde gendarmeriezusterdiensten in het buitenland, die qua bewapening en optreden lichte infanterie
vertegenwoordigen. Zo wordt de kloof tussen community policing en military policing (althans
deels) overbrugd en wordt het aloude gevaar van ‘militarisering van de hulp’ gedempt. Door
haar tegelijk robuuste karakter kan met name de marechausseecomponent bijdragen aan de –
7
8

Kamerbrief Budget Internationale Veiligheid, 12 juli 2013
Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 5 november 2008, TK 2008-2009, 27476 nummer 14.

2

door de lokale bevolking zo cruciaal geachte – security first-gedachte. Ze is militair getraind en
voelt zowel internationale als lokale militaire eenheden dus beter aan.
Het is belangrijk op te merken dat de bedoelde internationaal inzetbare Beschermings- en
Stabilisatie Eenheid nadrukkelijk niet bedoeld is als ‘interne politie’ voor uitgezonden
(militaire) eenheden of vredesmachten. Ze doubleert evenmin als een provinciaal
reconstructieteam. Wel kan de eenheid taken uitvoeren op terreinen als Disarmament,
Demobilization and Reintegration (DDR) en Security Sector Reform (SSR). Het accent ligt dan bij
voorkeur wel op de civiele werkzaamheden: de eenheid traint bijvoorbeeld liefst geen lokale
militairen. Ze valt normaliter onder civiele leiding in het inzetgebied, onder militair commando
indien de (veiligheids)situatie dit vereist.
Flexibiliteit en maatvoering
Een Beschermings- en Stabilisatie Eenheid wat betreft omvang flexibel inzetbaar. Maatvoering
is inherent aan de opzet van de eenheid omdat deze het gehele spectrum van community
policing tot robuuste gendarmerie taken bestrijkt en kan up- of downscalen in reactie op
behoefte en situatie. Het ligt voor de hand om bij kleinere missies te werken met modules ter
grootte van pelotons die afzonderlijk uitzendbaar zijn.
Behoefte aan een snel inzetbare eenheid
Afgaande op de geschetste problematiek rond het security gap is er zeker behoefte aan een
eenheid die snel inzetbaar is, gedacht wordt aan een termijn van 30 dagen, en kan bijdragen
aan het dichten van deze gap. Fragiele staten en het security gap staan momenteel hoog op de
internationaal-politieke agenda. Dit zal naar verwachting voorlopig zo blijven. Omdat het gaat
om een dedicated unit die snel en breed, zowel in multilateraal als bilateraal verband inzetbaar
en bovendien ook ‘aanbiedbaar’ is zal de eenheid voldoende emplooi vinden. Zo stelde ODI
recent vast dat er consensus bestaat “that international police and gendarmerie forces can
make a unique contribution to the protection of civilians”, maar ODI wijst ook op de “major
gaps in the allocation of resources, including force numbers and composition as compared to
the mandates under which many of these forces are deployed.”9 In de ontwikkelingsfase van dit
initiatief zullen consultaties plaatsvinden op politiek niveau en met experts binnen de
donorgemeenschap en academische wereld om zowel de behoefte aan en de latente vraag
naar een snel inzetbare eenheid overtuigend te onderbouwen.
Omvang, personele vulling en materieel
De gewenste omvang van de Beschermings- en Stabilisatie Eenheid bedraagt circa 120
marechaussees en politieagenten, plus een klein aantal civiele deskundigen. Op basis van
recente ervaringen, zien ook de VN deze omvang als het operationele minimum voor hun
Formed Police Units.10 Een modulering in gelijkgevormde en afzonderlijk inzetbare
subeenheden (pelotons) ligt voor de hand. Ook de FPU’s volgen deze praktijk.
De (nu gangbare) uitzendtermijn van zes maanden of een jaar is een politiek en feitelijk
gegeven. Nederland zendt zelden personeel langer uit. Om toch een minimum aan
voortzettingsvermogen te creëren, is de vorming van twee afzonderlijke parallelle eenheden
wenselijk. Dit maakt het mogelijk om over een langere termijn aan police peacekeeping
(monitoring, mentoring, training en eventueel executieve taken) en aan police peacebuilding
(hervorming en herstructurering) te doen.

9

Roundtable on Civil-Military Coordination, The Police, Humanitarians and the Protection of Civilians: Coordinating ‘Civilian’ Contributions,
Humanitarian Policy Group, ODI, March 2012
10
United Nations Department of Peacekeeping Operations/Department of Field Support, Policy (revised) on Formed Police Units in United
Nations Peacekeeping Operations, ref. 2009.32, 1 maart 2013, punt 21.

3

De Koninklijke Marechaussee zal de grootste toeleverancier van personeel zijn. Het is voor de
marechaussee eenvoudiger om uitzendbaar personeel te leveren dan voor het civiele
politieapparaat. Te denken valt aan een verhouding van 2:1. De aantallen weerspiegelen de
huidige beleidsdoelstellingen. De regering streeft er inmiddels naar om maximaal honderd
politiefunctionarissen uit te zenden per jaar. Momenteel nemen jaarlijks dertig tot veertig
politiefunctionarissen deel aan missies, waarbij vrijwilligheid het uitgangspunt is.
De hybride Beschermings- en Stabilisatie Eenheid opereert zo autonoom en zo collectief
(organiek) mogelijk. De inzetbaarheid en kwaliteit van de eenheid hangt uiteraard in hoge
mate af van haar coherentie, uitrusting en opleidingsniveau, dat zal in een later stadium nader
uitgewerkt moeten worden. Alle functionarissen (politie, marechaussee, experts) doorlopen
een uniform opleidings- en trainingsprogramma. Zo leren ze vooral elkaars vaardigheden en
procedures kennen. De teamvorming, specifieke taken en snelle inzetbaarheid vragen om
continuïteit in structuur en middelen. Het is daarom wenselijk dat de Beschermings- en
Stabilisatie Eenheid tot op zekere hoogte een standby-status krijgt. Uiteraard vereist dit een
goede afstemming met de betrokken politie- en marechausseeressorts.
Besluitvorming
De minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking treedt op als initiërend
en coördinerend bewindspersoon, in overeenstemming met de ministers van Buitenlandse
Zaken, Defensie en Veiligheid & Justitie.
Bij (voorziene) inzet van de eenheid is artikel 100 GW normaliter van toepassing, waarmee
ook de parlementaire betrokkenheid en evaluatie is gegarandeerd. Uitzonderingen zijn
denkbaar (inzet voor een strikt civiele missie bijvoorbeeld), maar niet erg waarschijnlijk. Het
kabinet hanteert sowieso de geldende praktijk dat het parlement ook over non-artikel 100
operaties snel en zo uitgebreid mogelijk geïnformeerd wordt. Voor politiemissies hanteren
regering en Tweede Kamer nu reeds de relevante elementen (zoals de toepassing van
geweldsregels) van het Toetsingskader. Zeker in een acuut humanitair scenario is haast
geboden. Versnelde afwerking van de besluitvormingsprocedure is dan uiteraard geboden.
Beheer en kosten
Alleen al vanwege het specifieke karakter en de langere-termijnblik van de eenheid is een
afzonderlijke en structurele begrotingspost onontbeerlijk. Het is zal duidelijk zijn dat Gezien
bovenstaande karakteristieken en voorziene taken ligt beheersmatige onderbrenging van de
eenheid bij de Koninklijke Marechaussee voor de hand. De secretaris-generaal van het
ministerie van Defensie fungeert als korpsbeheerder. De bestaande gezagsmatige aansturing
van de beoogde categorieën personeel door de betreffende ministeries en organisaties
behoeft geen wezenlijke aanpassing.
Gezien de personele samenstelling van de Beschermings- en Stabilisatie Eenheid ligt het voor
de hand om de Koninklijke Marechaussee een leading positie te geven inzake de uitvoerende
aspecten.
Slotsom
De Beschermings- en Stabilisatie Eenheid is een efficiënt en effectief instrument om het
security gap te helpen dichten, vooral in fragiele staten. Het is een ambitieus maar haalbaar
en daadwerkelijk comprehensive initiatief, dat Nederland verder op de kaart zet als
internationale humanitaire speler. Het is een logische vervolgstap in de ontwikkeling van
human security en protection of civilians. De eenheid voldoet aan een dringende behoefte en
vindt zeker emplooi.

4