Yr~k

0 enbaar Ministerie

College van Procure~
/oor~tter

Postbus 20305 2500 EB Den Haag

~

Prins Clauslaan IS
2505 Ad Den Haag

De Minister van Veiighqid~uJ~istitie~
mr. I.W. Opstelten
~ fl~
Postbus 20301
2500EHDENHAAG

~~efnon +31(0)71] 3308800
t~efax÷3l (0)70 330 8851

~

1 ~~~çjj 2(~11

(~

L~

¶ S
Onderdeel

Beleid & Strategie

L.

‘‘ ~

0nnta~tpersaon

Otmrkiesnummer(s)
E-mall
Datum
Ons kenmerk
11w kenmerk
Onderwerp

‘L~)oii bean~aa~ing de datum en ons
kenmerk vermelden. Wilt u slechts
~n zaak in uw brief behandelen

1.0 maart 2011

Advies conceptwetsvoorstel Wijziging Wetboek van
Strafvordering ivm ANPR

Geachte heer Opstelten,

S

Per brief van 11 januari 20fl heeft u het College van procureurs-generaal gevraagd te
adviseren over een conceptwetsvoorstel inhoudende een wijziging van het Wetboek
van Strafvordering in verband met de regeling van het vastieggen en bewaren van
kentekengegevens door de politie. Voorgesteld wordt in het Wetboek van
Strafvordering een bevoegdheid op te nemen voor het vastieggen en bewaren van
gegevens betreffende kentekens ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten.
Kentekens, en de daarmee verbonden gegevens van tijd en locatie kunnen dan worden
vastgelegd en gedurende een periode van vier weken worden bewaard. Gedurende
deze periode kunnen de opgeslagen gegevens worden geraadpleegd voor de opsporing
van strafbare feiten. Tevens wordt voorgesteld dat de gegevens ook mogen worden
gebruikt voor het achterhalen van voortvluchtige veroordeelden en verdachten.
Het College heeft met belangstelling kennis genomen van het conceptwetsvoorstel en
is gaarne bereid daarover te adviseren.
Inleiding
In de politiepraktijk wordt de laatste jaren gebruik gemaakt van automatic
numberplate recognition (ANPR). Met behulp van camera’s worden kentekens
opgenomen en (direct) automatisch vergeleken met kentekens die de politie reeds in
bezit heeft. Op deze wijze kan worden vastgesteld dat de auto van persoon Y op een
bepaald moment op een bepaalde plaats aanwezig is geweest. In dit opzicht is ANPR
principieel niet anders dan het vergelijken met kentekens die de politieambtenaar in

PaGIB&SII1O maart 2011

zijn hoofd heeft, in zijn notitieboekje heeft opgeschreven of in een computeruitdraai
heeft staan. Op het moment dat deze vergelijking een ‘hit’ oplevert kan de politie dit
gegeven gebruiken. De gegevens worden verder verwerkt ten behoeve van de
opsporing of een andere politietaak. Het verwerken van hits bij automatische
kentekenherkenning voor de uitvoering van de politietaak kan plaatsvinden op basis
van artikel 2 Politiewet en de bepalingen uit de Wet Politiegegevens (Wpol), daarvoor
is geen aanvullende wetgeving nodig.
Een wettelijke basis ontbreekt echter wanneer ANPR wordt toegepast om op een later
tijdstip in de vastgelegde gegevens terug te kunnen zoeken. In dit geval worden alle
kentekens die een camera passeren
ongeacht of er sprake is van een hit
vastgelegd en bewaard. Deze kentekens zijn op het moment van opname niet relevant
voor de politietaak. De relevantie kan later blijken, wanneer de kentekens worden
vergeleken met de gegevens uit een opsporingsonderzoek van bijvoorbeeld een
naderhand ontdekt misdrijf. Zo kan de politie vaststellen of de auto van de verdachte
op dat bewuste tijdstip op een bepaalde plaats aanwezig was.
—

—

In de praktijk is inmiddels al verschifiende malen gebleken dat het gebruik van
kentekengegevens enige tijd na de opname daarvan nuttig kan zijn ten behoeve van de
opsporing van strafbare feiten. Het College is daarom voorstander van een wettelijke
regeling die het mogelijk maakt om de gegevens die worden gegenereerd met ANPR
voor een langere periode te bewaren en beschikbaar te houden voor de opsporing van
strafbare feiten.
Tegelijkertijd merkt het College op dat ANPR een instrument in ontwikkeling is bij
verschillende politiekorpsen. Het is zaak dat de politie de resultaten van deze methode
nauwkeurig monitort, zodat het instrument, met het oog op de horizonbepaling in het
wetsvoorstel, zich kan bewijzen als een waardevolle aanvulling op het
opsporingsarsenaal.
De systematiek van de regeling
De voorgestelde bevoegdheid wordt opgenomen in het Wetboek van Strafvordering
omdat, aldus de memorie van toelichting, de bevoegdheid kan worden aangewend
voor strafvorderlijke doeleinden. De bevoegdheid houdt in dat door de politie
gegevens kunnen worden vastgelegd en voor een periode van maximaal vier weken
bewaard, zonder dat op dat moment sprake is van een strafbaar feit. Het College merkt
in dit verband op dat een eventueel gebruik van gegevens voor strafvorderlijke
doeleinden niet noodzakelijkerwijs met zich meebrengt dat dus de regeling in het
Wetboek van Strafvordering dient te worden opgenomen. Dat is echter niet de kern
waar het om draait. Het College wijst erop dat bijvoorbeeld ook gegevens van
camera’s, die op basis van de Gemeentewet door een gemeente worden gebruikt in het
kader van de handhaving van de openbare orde, in een strafrechtelijk onderzoek
217

PaGIB&SII10 maart 2011

mogen worden gebruikt. Indien gegevens rechtmatig zijn verkregen mogen zij in een
strafrechtelijk onderzoek worden gebruikt. Het mogelijk gebruik van gegevens voor
strafvorderlijke doeleinden is dus niet het onderscheidend criterium dat bepaalt of de
regeling in het Wetboek van Strafvordering moet worden opgenomen.
In de memorie van toelichting wordt aangekondigd dat andere toepassingsvarianten
van ANPR zullen worden gefnventariseerd, op basis waarvan een meer brede inzet van
automatische kentekenherkenning kan worden ontwikkeld. In het Regeerakkoord
wordt naast de opsporing en vervolging van strafbare feiten gesproken over het
handhaven van fiscale verplichtingen. Daarnaast is denkbaar dat de rechtmatig
verkregen opnamen bij tolpoorten, opnamen van camera’s op portalen bij snelwegen
of opnamen met apparatuur met gezichtsherkenning een rol gaan spelen bij
handhaving door de overheid in bredere zin. Vanuit dit bredere perspectief ligt het
opnemen van een regeling in het Wetboek van Strafvordering niet voor de hand. Deze
keuze brengt namelijk met zich mee dat de toepassing van ANPR is beperkt tot de
strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.
In dit verband is tevens relevant dat in de memorie van toelichting wordt aangegeven
dat ALNPR wordt ingezet na besluitvorming door het gezag over de politie, namelijk de
korpsbeheerder en de officier van Justitie in de regionale driehoek. Daaraan wordt
toegevoegd dat de inzet van ANPR mede afhankelijk is van het overleg met en
eventueel na toestemming van de wegbeheerder.
De wijze waarop de besluitvorming voor de inzet van ANPR tot stand komt doet, mede
gelet op hoofdstuk IV Politiewet, waarin het gezamenlijk gezag van de burgemeester
en officier van justitie over de politie is neergelegd, eerder denken aan de bevoegdheid
van de politie op basis van de Politiewet, dan aan een strafvorderlijke bevoegdheid.
Immers, het toepassen van een strafvorderlijke bevoegdheid is nimmer afhankelijk van
de besluitvorming in de driehoek, laat staan dat eventueel de toestemming van een
wegbeheerder noodzakelijk zou zijn.
Het opnemen van de bevoegdheid in het Wetboek van Strafvordering brengt ook met
zich mee, althans die indruk wordt zeker gewekt, dat het openbaar ministerie een
zekere verantwoordelijkheid heeft voor de opgenomen gegevens. Na de besluitvorming
in de driehoek over de inzet heeft de officier van justitie echter geen toezichthoudende
rol bij de uitvoering van ANPR. De officier van justitie heeft geen zicht op de wijze
waarop de gegevens zijn verkregen en weet ook niet wat er aan gegevens is
binnengehaald. Het overgrote deel van de opgenomen kentekengegevens zullen nooit
in een strafrechtelijk onderzoek worden gebruikt. Van enige verantwoordelijkheid van
het openbaar ministerie voor alle opgenomen kentekengegevens kan feitelijk geen
sprake zijn.

317

PaGIB&SI/10 maart 2011

Voorts dient te worden bezien op welke wijze de kentekengegevens kunnen worden
verwerkt en gebruikt. Een politiegegeven is ingevolge artikel 1 onder a Wpol elk
gegeven dat [...1 in het kader van de uitoefening van de politietaak wordt verwerkt. Het
verzamelen van kentekengegevens door middel van het gebruik van ANPR moet
worden gezien in het kader van de algemene politietaak en derhalve zijn de
opgenomen kentekengegevens politiegegevens in de zin van de Wet Wpol. Ook de
voorgestelde verwerking van de gegevens het vastieggen, bewaren en vergelijken met
referentiebestanden zijn bewerkingen die naar hun aard typisch thuishoren in de
Wpol. Vanuit het oogpunt van consistentie van wetgeving is het College geen
voorstander van het opnemen van bepalingen, die de verwerking van politiegegevens
regarderen, in andere wetten dan de Wpol. Deze keer wordt voorgesteld een specialis
op te nemen in het Wetboek van Strafvordering, de volgende keer misschien in een
andere wet, bijvoorbeeld de Wegenverkeerswet of de Wet wapens en munitie. Dat acht
het College een ongewenste ontwikkeling.
Voorts wijst het College erop dat in artikel 3 lid 1 Wpol is voorgeschreven dat
politiegegevens slechts mogen worden verwerkt voor zover dit noodzakelijk is voor de
bij of krachtens de Wpol geformuleerde doeleinden. Het wetsvoorstel formuleert het
doel van de verwerking van gegevens die door middel van ANPR zijn verzameld echter
niet in de Wpol, maar in een nieuw artikel 126jj in het Wetboek van Strafvordering.
Het College vraagt zich daarom tevens af of het regime van de WpoI wel van
toepassing kan zijn op de voorgestelde regeling.
Deze vraag is van belang omdat in de memorie van toelichting, in hoofdstuk 5,
nadrukkelijk wordt gewezen op de Wpol waar het gaat om de waarborgen inzake het
gebruik en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met het
vastieggen en verstrekken van persoonsgegevens.
-

-

Op basis van de voorgaande aspecten komt het College tot het oordeel dat het een
onjuiste beslissing is om de regeling in het Wetboek van Strafvordering onder te
brengen. De vraag is of een beter alternatief denkbaar is.
Welbeschouwd is het doel van de regeling een uitzondering te creëren op de algemene
regel van artikel 8, lid 6 Wpol, dat politiegegevens (in casu de ‘no hits’) onmiddellijk
moeten worden vernietigd, omdat zij niet nodig zijn voor de uitvoering van de
politietaak. Indien het huidige artikel 8 Wpol onvoldoende grondslag biedt voor het
bewaren en nader gebruiken van de opgeslagen kentekens, dan ligt het voor de hand
om de Wpol aan te passen. In deze wet zijn immers alle regelingen betreffende het
opslaan en verwerken van politiegegevens ondergebracht. Het gaat in dit geval over
het generiek bewaren van gegevens voor de duur van vier weken, waarvan het
strafvorderlijk belang op het moment van vastleggen nog niet vaststaat en er ook nog
geen sprake is van opsporing als bedoeld in artikel 132a Sv.
Het College meent dat in een nieuw artikel 8 lid 7 Wpol zou kunnen worden bepaald,
dat kentekengegevens gedurende een termijn van vier weken worden bewaard ten
4/7

PaGIB&SII10 maart 2011

behoeve van een geautomatiseerde vergelijking met politiegegevens die worden
gebruikt in een opsporingsonderzoek, in geval van verdenking van een strafbaar feit of
de vaststeffing van de verblijfplaats van een voortvluchtige persoon.
Overige opmerkingen
Vastieggen ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten
In de voorgestelde regeling wordt een bevoegdheid gecreëerd voor de
opsporingsambtenaar om op of aan de openbare weg kentekengegevens [...1 vast te
leggen ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten. Deze formulering wekt de
indruk dat wordt beoogd een nieuwe titel te creëren voor het verkrijgen van
kentekengegevens. Dat is echter niet het geval. De politie is in het kader van de
algemene politietaak, neergelegd in artikel 2 Politiewet, bevoegd kentekengegevens op
te nemen en vast te leggen. Om iedere twijfel daarover weg te nemen adviseert het
College om in de memorie van toelichting nadrukkelijker dan nu het geval is, uit te
leggen dat de politie op basis van het huidige recht bevoegd is kentekengegevens te
verkrijgen door ze op te nemen en vast te leggen.
In het eerste lid van artikel 126jj wordt bepaald dat de opsporingsambtenaar bevoegd
is kentekengegevens vast te leggen ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten.
In het derde lid wordt voorgeschreven dat deze gegevens kunnen worden gebruikt in
het geval van verdenking van een strafbaar feit.
Het College vraagt zich af of de zinsnede “ten behoeve van de opsporing van strafbare
feiten” in combinatie met het voorschrift dat de gegevens alleen mogen worden
gebruikt “in geval van verdenking van een strafbaar feit» de vlag is die de lading geheel
dekt. De zinsnede “ten behoeve van de opsporing” is niet helemaal duidelijk, omdat
deze woorden zouden kunnen duiden op een concreet, reeds aanwezig
opsporingsbelang. Uit de memorie van toelichting blijkt dat het de bedoeling is dat
kentekengegevens worden vastgelegd en bewaard, terwijl deze gegevens op het
moment van vastleggen nog niet van belang zijn voor de uitvoering van de politietaak,
waaronder de opsporing van strafbare feiten. De strafrechtelijke relevantie blijkt later
pas.
Het opsporingsbegrip is gedefinieerd in artikel 132a Sv: onder opsporing wordt
verstaan het onderzoek in verband met strafbare feiten onder gezag van de officier van
justitie met als doel het nemen van strafvorderlijke beslissingen. In het verleden eiste
het opsporingsbegrip een redelijk vermoeden dat een strafbaar feit is begaan, wordt
begaan of beraamd. Het huidige opsporingsbegrip wordt ruimer uitgelegd. Zo is er
bijvoorbeeld ook sprake van opsporing in het geval zonder concrete verdenking een
onderzoek plaatsvindt naar aanleiding van aanwijzingen dat een terroristisch misdrijf
wordt gepleegd.
Het gebruik van enerzijds het begrip ‘opsporing’ in het eerste lid en anderzijds eisen
5/7

PaGIB&SII10 maart 2011

dat er sprake moet zijn van ‘verdenking van een strafbaar feit’ in het derde lid van
artikel 126jj doet de vraag rijzen of het de bedoeling is dat alleen een ANPR
gegevensvergelijking kan worden gemaakt in een concreet geval waarbij sprake is van
een verdenking in de zin van artikel 27 Sv. Of is tevens beoogd ook de verwerking van
ANPR-gegevens mogelijk te maken in het geval het gaat om opsporingsonderzoeken
die mede zijn begrepen in de opsporingsdefinitie van artikel 132a Sv, maar waarbij nog
geen concrete verdenking bestaat?
Het College adviseert om in de memorie van toelichting nader aandacht aan deze
onduidelijkheid te schenken.
Het technische hulpmiddel duidelijk kenbaar maken
Niet duidelijk is wat de eis in het eerste lid, dat de aanwezigheid van het technisch
hulpmiddel op duidelijke wijze kenbaar wordt gemaakt, in de praktijk betekent. In de
memorie van toelichting wordt op pagina 16 een alleszins aanvaardbare uitleg gegeven
over de reden waarom de aanwezigheid van een technisch hulpmiddel ter vastiegging
van kentekens op duidelijke wijze kenbaar wordt gemaakt. Het College is het eens met
het uitgangspunt dat nu de kentekens van alle voertuigen die het technisch
hulpmiddel passeren worden vastgelegd, het passend is dat het vastleggen niet
heimelijk plaatsvindt. Maar door de eis van kenbaarbeid in dezelfde bepaling op te
nemen als het verlenen van de bevoegdheid, wordt de indruk gewekt dat zonder het
duidelijk kenbaar maken er sprake zal zijn van een onrechtmatige vastiegging van
kentekengegevens. Daarom is de vraag relevant: wat moet worden verstaan onder
‘duidelijk kenbaar maken’? Wat is het gevolg als de aanwezigheid van het technisch
hulpmiddel niet op een duidelijke wijze kenbaar is gemaakt?
Wat onder ‘duidelijk kenbaar’ moet worden verstaan wordt in de memorie van
toelichting slechts summier aangegeven. Bovendien meent het College dat deze uitleg
voornamelijk betrekking heeft op vaste vormen van ANPR. Wat is de bedoeling in het
geval mobiele vormen van ANPR worden gebruikt? Moet een opvallende als zodanig
herkenbare politieauto worden gebruikt? Of is een onopvallende politieauto
voldoende, mits voor het actief opnemen van de kentekengegevens de aanwezigheid
kenbaar wordt gemaakt op de website van de politie?
Het College adviseert om in de memorie van toelichting een nadere uitleg op te
nemen over de inhoud van het begrip ‘duidelijk kenbaar maken’.
Welke gegevens worden bewaard?
In de memorie van toelichting wordt op pagina 8 uitgelegd dat de foto meer
kenmerken van het voertuig kan bevatten dan alleen het kenteken. Daarbij wordt ook
gesteld dat bestuurder en eventuele passagier wel te zien zullen zijn, maar op basis
van de huidige stand van de techniek naar verwachting niet herkenbaar. Wanneer de
techniek verder voortschrijdt, worden de beelden wellicht beter van kwaliteit en zullen
bestuurder en passagiers wel herkenbaar zijn. De verwachting wordt uitgesproken dat
6/7

PaGIB&SII10 maart 2011

dit op korte termijn nog niet mogelijk zal zijn.
Het College meent deze opmerkingen te moeten relativeren. In bijvoorbeeld
Duitsland, Japan en sinds een paar jaar ook in Frankrijk worden verkeersovertredingen
van voren geflitst. Deze opnamen leveren foto’s op waarbij de bestuurder haarscherp
herkenbaar is. Voldoende scherp voor het strafrechtelijk bewijs dat deze bestuurder de
verkeersovertreding heeft begaan. De techniek is dus voorhanden om deze beelden te
maken, het is de vraag of in Nederland deze techniek zal worden aangeschaft en
gebruikt. En dat laatste is op dit moment niet opportuun, gelet op het feit dat in
Nederland deze verkeersovertredingen op kenteken kunnen worden afgedaan (Wet
Mulder) en een hoge kwaliteit van de beelden niet noodzakelijk is voor het
strafrechtelijk bewijs.
Conclusie
Het College is het eens met het voorstel een regeling te creëren die het mogelijk maakt
om kentekengegevens die de politie verkrjgt door middel van ANPR, voor een periode
van vier weken te bewaren en beschikbaar te houden voor van de opsporing van
strafbare feiten. Het College is echter van oordeel dat de voorgestelde regeling niet
thuis hoort in het Wetboek van Strafvordering. De verkrijging van de
kentekengegevens vloeit voort uit de algemene politietaak, op basis van artikel 2
Politiewet. Derhalve zijn de opgenomen kentekengegevens politiegegevens in de zin
van de Wpol. De verwerking van politiegegevens wordt beheerst door de WpoI. Vanuit
het oogpunt van consistentie van wetgeving adviseert het College, indien de Wpol
onvoldoende basis biedt voor de beoogde verwerking van politiegegevens, deze wet
aan te passen. Feitelijk is het doel van de regeling een uitzondering te creëren op de
algemene regel van artikel 8, lid 6 Wpol, dat politiegegevens (in casu de ‘no hits’)
onmiddellijk moeten worden vernietigd, omdat zij niet nodig zijn voor de uitvoering
van de politietaak. Om die reden stelt het College voor in een in een nieuw artikel 8 lid
7 WpoI voor te schrijven, dat kentekengegevens gedurende een termijn van vier weken
worden bewaard ten behoeve van een geautomatiseerde vergelijking met
politiegegevens die worden gebruikt in een opsporingsonderzoek, in geval van
verdenking van een strafbaar feit of de vaststelling van de verblijfplaats van een
voortvluchtige persoon.

procureurs-generaal

717