Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

28 750

Gemeentelijke herindeling

Nr. 58

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 mei 2014
Bijgaand treft u aan het eindrapport van het onderzoek naar de wijze
waarop de verdeelmaatstaf vast bedrag in het Gemeentefonds negatieve
invloed kan hebben op de keuze om wel of niet te gaan herindelen1.
Daarnaast is onderzocht wat de consequenties zijn van een verlaging of
afschaffing van het vast bedrag op het aantal herindelingen. Hiermee
wordt voldaan aan de toezegging dat ik Uw Kamer informeer over de
uitkomsten van dit onderzoek2.
Het onderzoek is in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties uitgevoerd door Aarts de Jong Wilms Goudriaan
Public Economics BV. De begeleidingscommissie bestond naast de
Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën
uit vertegenwoordigers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) en de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv).
Hieronder worden de opzet en de belangrijkste bevindingen van het
onderzoek weergegeven. Vervolgens ga ik in op mijn conclusies ten
aanzien van het onderzoek en de wijze waarop het kabinet herindelingen
van onderop faciliteert.
Opzet onderzoek en belangrijkste bevindingen
Opzet van het onderzoek
Om antwoord te geven op de onderzoeksvragen is door de onderzoekers
literatuurstudie verricht naar de relevante periodieke onderhoudrapporten
van het gemeentefonds, circulaires en beleidsdocumenten om zo de
ontwikkeling van het vaste bedrag te kunnen analyseren. Er is een aantal
simulaties uitgevoerd waarin de effecten op de algemene uitkering naar
1
2

kst-28750-58
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Kamerstuk 28 750, nr. 51.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 750, nr. 58

1

gemeentegrootte van het halveren of afschaffen van het vaste bedrag zijn
getoetst. Tot slot is er een reeks interviews gevoerd met (ervarings)deskundigen bij de VNG, Rfv, provincies en gemeenten die recent zijn
heringedeeld dan wel die een herindeling recent hebben afgebroken.
Omvang en ontwikkeling van het vast bedrag
Het Gemeentefonds gebruikt voor de verdeling van de middelen
maatstaven zoals inwoners en oppervlakte. Een van de maatstaven is het
vaste bedrag. Op de peildatum (september 2013) was het vaste bedrag
397.490 euro per gemeente. Voor alle gemeenten gezamenlijk gaat het om
een bedrag van ruim 162 miljoen euro wat iets meer is dan 1 procent van
de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Het vaste bedrag dekt in
beginsel het deel van de algemene uitgaven dat niet afhangt van het
aantal inwoners of andere schaalfactoren zoals oppervlakte. Het aandeel
van de vaste uitgaven verschilt van beleidsterrein tot beleidsterrein. Tabel
1 toont de opbouw van het vaste bedrag naar de beleidsterreinen de
zogenaamde clusters.
Tabel 1: Vaste bedrag uitgesplitst naar cluster (peildatum september 2013)
Cluster

Vast bedrag

% totale
vaste bedrag

% totale
algemene
uitkering1

% vaste
bedrag per
cluster

maatschappelijke zorg
sport, kunst en ontspanning
VHROSV
wegen en water
openbare orde en veiligheid
fysiek milieu
Bestuursorganen
Bevolkingszaken
overig/ algemene ondersteuning

€ 20.429,62
€ 9.597,91
€ 17.064,31
– € 5.457,58
€ 44.983,08
€ 6.109,16
€ 128.412,87
€ 10.765,53
€ 44.321,46

7%
3%
6%
– 2%
16%
2%
46%
4%
16%

0,08%
0,04%
0,07%
– 0,02%
0,18%
0,02%
0,50%
0,04%
0,17%

0,98%
0,93%
3,18%
0,27%
5,19%
1,25%
21,08%
5,3%
0,23%

Totaal
Uitkeringsfactor
Totaal uitgekeerd per gemeente

€ 276.226,36
1,439
€ 397.489,73

100%

1

1,09%

De totale algemene uitkering bedraagt € 14.930,86 mln. (septembercirculaire 2013).

Sinds 2001 is de omvang van het vaste bedrag reëel gestegen met
63 procent. Dit komt vooral door stijging van het vaste bedrag in de
clusters Bestuursorganen en Openbare orde en veiligheid. Redenen om
het vaste bedrag in het cluster bestuursorganen te verhogen zijn onder
meer brutering van de loonkosten, bezoldiging van wethouders en
dualisering van het bestuur. In 2008 was er een sterke stijging van het
vaste bedrag in het cluster Openbare orde en veiligheid tot 62.000 euro,
nadat bleek dat de uitgaven in dit cluster structureel hoger waren dan de
inkomsten. De reële stijging van de totale algemene uitkering in dezelfde
periode is 12 procent.
Het vaste bedrag en herindelingen
Er zijn altijd financiële consequenties wanneer gemeenten gaan herindelen. Dat is niet echter het geval bij de meeste maatstaven. Voor een
aantal maatstaven zoals aantal inwoners en oppervlakte land geldt dat
een heringedeelde gemeente op deze maatstaven even hoog scoort als de
gezamenlijke gemeenten zouden hebben gedaan, waaruit de heringedeelde gemeente is ontstaan. Hier ontstaan dus geen financiële effecten
bij herindeling. Voor andere maatstaven kan het wel zijn dat herindeling
effecten heeft, bijvoorbeeld maatstaven waar gewerkt wordt met
drempels of een aftopping. Dat geldt bijvoorbeeld voor maatstaven als
leerling-groei voortgezet onderwijs en oppervlakte buitenwater. Dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 750, nr. 58

2

financiële effect kan positief of negatief uitpakken voor de gemeente in
kwestie.
Voor de maatstaf vast bedrag geldt dat deze altijd een financieel effect
veroorzaakt bij een herindeling. De onderzoekers hebben onderzocht wat
het effect is van het wegvallen van het vaste bedrag, in welke mate dit een
belemmering vormt voor herindelingen en wat mogelijke herverdeeleffecten zijn wanneer het vaste bedrag wordt verlaagd of afgeschaft.
Elke gemeente ontvangt jaarlijks één keer het vaste bedrag. Wanneer
bijvoorbeeld drie gemeenten fuseren heeft dit als financiële consequentie
het verlies van twee maal het vast bedrag van 397.489,73 euro oftewel een
verschil van 794.979,46 euro in de veronderstelling dat de herindeling op
termijn tot relatief minder kosten leidt (minder gebouwen, burgemeesters,
wethouders en raadsleden, ambtenaren en overige schaalvoordelen, etc.).
Uit het onderzoek van APE blijkt dat de algemene uitkering bij gemeenten
die overgaan tot herindelingen daalt met slechts 1,61 procent. Hiervan is
82 procent terug te leiden tot het verlies van het wegvallen van het vast
bedrag. De onderzoekers concluderen daarom dat het vaste bedrag de
belangrijkste component is in de negatieve inkomstenprikkel bij
herindeling.
Uit de interviews met de deskundigen blijkt dat gemeenten zich bewust
zijn van deze negatieve prikkel. Maar in de praktijk weerhoudt deze
inkomstendaling gemeenten niet van de beslissing om een herindelingstraject te starten, respectievelijk om met een herindeling in te stemmen.
Die beslissing wordt door andere factoren gedomineerd. Bestuurskrachtargumenten spelen hierbij vaak een grote rol. Betrokken partijen beseffen
wel dat herindeling op de maatstaf vast bedrag een verlies oplevert, maar
men vertrouwt erop, dat de structurele kostenvoordelen dit verlies
compenseren. Niet zelden wordt de «business case herindeling» pas
gedetailleerd uitgewerkt nadat het besluit tot herindeling is genomen. De
geraadpleegde ervaringsdeskundigen bij gemeenten en provincies
verwachten niet dat door het wegnemen van de negatieve inkomstenprikkel van het vaste bedrag, het aantal herindelingen merkbaar zal
toenemen.
Eventuele afschaffing of vermindering van het vaste bedrag zal gepaard
gaan met herverdeeleffecten bij gemeenten. Bij volledige afschaffing gaat
het om een bedrag van ongeveer 160 miljoen euro. Dit bedrag kan op
verschillende manieren verdeeld worden in het Gemeentefonds. Bij een
herverdeling op basis van alleen het aantal inwoners ligt het omslagpunt
bij 41.445 inwoners. De gemeenten met minder dan 10.000 inwoners
zouden gemiddeld 6,06 procent van hun algemene uitkering verliezen en
de G4 zouden er gemiddeld 0,54 procent op vooruitgaan.
Het vaste bedrag en gemeentelijke samenwerking
Het onderzoek geeft ook inzicht in de werking van het vaste bedrag in
relatie tot gemeentelijke samenwerking. Het aantal samenwerkingsverbanden tussen gemeenten is in de laatste jaren sterk toegenomen en deze
trend zal zich voortzetten met de aankomende decentralisaties.
Gemeenten in een samenwerkingsverband kunnen schaalvoordelen
realiseren en behouden tegelijkertijd het vaste bedrag. Hierdoor kunnen
verschillen in de uitgaven ontstaan met zelfstandig werkende gemeenten.
De onderzoekers adviseren nader te onderzoeken of en hoe om te gaan
met deze verschillen die ontstaan in de verdeling van het gemeentefonds
door toenemende gemeentelijke samenwerking.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 750, nr. 58

3

Conclusies op basis van het onderzoek
Het onderzoek geeft geen aanleiding om te veronderstellen dat
aanpassing van het vaste bedrag belemmeringen wegneemt voor een
herindeling. De negatieve inkomstenprikkel bij het wegvallen van het
vaste bedrag weerhoudt gemeenten in de praktijk niet om te gaan
herindelen. Mede met het oog op consequenties die gepaard gaan met
afschaffing, zoals herverdeeleffecten die niet beargumenteerd kunnen
worden op basis van de kosten die gemeenten moeten maken, zal ik dan
ook niet overgaan tot het afschaffen van het vast bedrag.
Het onderzoek toont echter wel aan dat kleine gemeenten kostenvoordelen hebben door samen te werken, waardoor verschillen in de uitgaven
ontstaan met zelfstandig werkende gemeenten. Vanuit de kostenoriëntatie
waarop het Gemeentefonds is gebaseerd is het logisch om deze feitelijke
ontwikkeling te betrekken bij de verdeling van de Gemeentefondsmiddelen. Op dit moment loopt het zogeheten groot onderhoud van het
gemeentefonds, waarbij inzet is het fonds aangepast te krijgen per
1 januari a.s. op drie clusters na. Deze clusters Werk en Inkomen, VRHOSH
en het subcluster brandweer worden per 2016 aangepast. Dit jaar start het
onderzoek naar deze 3 clusters. Ik zal bij dit onderzoek betrekken of en hoe
verlaging van het vast bedrag binnen deze clusters wettelijk mogelijk is.
Gezien het krappe tijdspad van de eerste fase van het onderhoudtraject,
dat in mei 2014 naar verwachting formeel wordt afgerond, worden de
vaste bedragen binnen de thans onderzochte clusters nu niet meer
aangepast.
Faciliteren van gemeentelijke herindelingen van onderop
Het uitgangspunt van het kabinet is dat gemeentelijke herindelingen van
onderop tot stand komen. Gemeenten die willen herindelen worden
gefaciliteerd en ondersteund. Ik ondersteun dit door de financiële
consequenties van een herindeling te mitigeren via de maatstaf herindelingen en door verdere ondersteuning te bieden via onder meer kennisontwikkeling en -verspreiding. Beide worden hieronder nader toegelicht.
Mitigeren van de financiële consequenties via de maatstaf herindeling
Er zijn naast het wegvallen van het vaste bedrag nog meer financiële
consequenties bij een herindeling. Een herindeling kent bijvoorbeeld
frictiekosten. Deze worden gecompenseerd via de verdeelmaatstaf
herindeling. Een deel van de kosten ondervinden gemeenten voorafgaande aan de daadwerkelijke herindeling en daarmee is tot op heden
geen rekening gehouden in deze maatstaf. Om gemeenten te faciliteren
bij herindelingen van onderop wordt daarom de maatstaf herindeling
verruimd en vervroegd. Deze maatregel treedt in werking per 1 januari
2015.
Overige ondersteuning
Naast de reeds doorgevoerde aanpassing van het Beleidskader gemeentelijke herindeling en het mitigeren van financiële consequenties bij een
herindeling worden herindelingen nog verder ondersteund door middel
van kennisontwikkeling en -verspreiding. Recent heeft mijn ministerie in
samenwerking met verschillende provincies, enkele gemeenten en de
VNG een handboek uitgebracht over het herindelingsproces en welke
(wettelijke) stappen doorlopen moeten worden. Ook is het kabinet
voornemens de wet Algemene regels herindelingen (Arhi) aan te passen
om de zogenaamde toevoeging mogelijk te maken. Met de toevoeging
wordt de fusie tussen een kleine en grote gemeente procedureel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 750, nr. 58

4

vereenvoudigd. Ik verwacht Uw Kamer hierover dit najaar een
wetsvoorstel te doen toekomen.
Tot slot merk ik op dat mede vanwege de decentralisaties in het sociaal
domein er op veel plekken in het land door gemeenten, soms ook in
nauwe samenspraak met provincies, intensief wordt gesproken en
nagedacht over bestuurskracht, schaalgrootte, herindelingen en samenwerking. Daarbij wordt regelmatig een beroep gedaan op mijn ministerie
om kennis en expertise te delen.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 750, nr. 58

5