Evaluatie tuchtrechtelijke handhaving
Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme en haar voorlopers

M. Faure
H. Nelen
N. Philipsen

METRO
University of Maastricht
PO Box 616
6200 MD Maastricht
The Netherlands
Tel: 00 31 43 3883060
Fax: 00 31 43 388 3203
Email: Michael.Faure@FACBURFDR.unimaas.nl

Eindrapport
4 juni 2009
In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek en
Documentatie Centrum Ministerie van Justitie
© 2009 WODC, Ministerie van Justitie. Auteursrechten voorbehouden.

Het onderzoek “Evaluatie tuchtrechtelijke handhaving Wet ter voorkoming van witwassen en
financiering van terrorisme en haar voorlopers” werd uitgevoerd in opdracht van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum van het ministerie van Justitie.

Samenstelling onderzoeksteam∗
Projectleiders: Prof.Dr. M.G. Faure, LL.M.
Prof.Dr.Mr. H. Nelen
Onderzoeker: Dr. N.J. Philipsen
Interviewers: Drs. F. Kuijper
Drs. R. Lefebre

© 2009, WODC, Ministerie van Justitie. Auteursrechten voorbehouden.

∗

De onderzoekers zijn dank verschuldigd aan Dr. F. Fernhout (Universiteit Maastricht) voor verrichte
onderzoekswerkzaamheden, nuttige discussie en commentaar bij een eerste ontwerp van deze tekst.

INHOUDSOPGAVE
1.
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.

WOORD VOORAF, PRAKTISCHE INFORMATIE EN LEESWIJZER .........................1
Onderwerp van dit onderzoek ....................................................................................................1
Opzet en methode .......................................................................................................................1
Onderzoeksteam .........................................................................................................................2
Opbouw van dit rapport..............................................................................................................2
Dankwoord .................................................................................................................................3

DEEL I: INLEIDING EN THEORETISCH KADER

2.
2.1.
2.2.
2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.
2.2.4.
2.2.5.
2.3.
2.3.1.
2.3.2.
2.3.3.
2.3.4.
2.3.5.
2.4.

INLEIDING ...............................................................................................................................5
Maatschappelijk-juridische context............................................................................................5
Ontwikkeling regelgeving in Europa en Nederland ...................................................................6
Eerste witwasrichtlijn, Wet MOT en WIF .................................................................................6
Tweede witwasrichtlijn ..............................................................................................................7
Implementatie Tweede witwasrichtlijn in Nederland.................................................................8
Derde witwasrichtlijn ...............................................................................................................10
Handhaving en toezicht ............................................................................................................11
Aanpak van dit onderzoek ........................................................................................................12
Zelfregulering en tuchtrecht .....................................................................................................12
Handhaving van meldingsplicht via tuchtrecht ........................................................................13
Beperkingen van handhaving via tuchtrecht ............................................................................14
Doel en probleemstelling..........................................................................................................15
Onderzoeksvragen ....................................................................................................................15
Opzet van het onderzoek ..........................................................................................................17

3.
3.1.
3.2.
3.2.1.
3.2.2.
3.2.3.
3.2.4.
3.2.5.
3.3.
3.3.1.
3.3.2.
3.3.3.
3.3.4.
3.4.
3.5.

BELEIDSVERONDERSTELLINGEN.................................................................................19
Probleemstelling en methode ...................................................................................................19
Inventarisatie uitlatingen over controlemechanismen (stap 1 en 2) .........................................20
Handhaving door strafbaarstelling ...........................................................................................20
Handhaving door toezicht ........................................................................................................20
Handhaving door bestuursrechtelijke aanwijzingen.................................................................21
Handhaving door bestuursrechtelijke sancties .........................................................................22
Handhaving door tuchtrecht .....................................................................................................23
Herformulering en analyse (stappen 2 t/m 5) ...........................................................................25
Vaststelling doelstellingen .......................................................................................................25
Progressieve cumulatie van handhavingsmechanismen ...........................................................25
Opvattingen over effectiviteit...................................................................................................26
Conclusies ................................................................................................................................28
Positionering tuchtrecht ten opzichte van straf- en bestuursrecht ............................................28
Explicitering beleidsveronderstellingen ...................................................................................29

4.

ZELFREGULERING EN HANDHAVING; EEN KORTE THEORETISCHE
BESCHOUWING....................................................................................................................30
Argumenten voor regulerend ingrijpen ....................................................................................30
Zelfregulering...........................................................................................................................31
Effectieve Handhaving .............................................................................................................32
Rechtseconomische uitgangspunten.........................................................................................32
Afschrikking volgens Becker ...................................................................................................33
Efficiënte sancties?...................................................................................................................34
Differentiatie naar normschenders?..........................................................................................35

4.1.
4.2.
4.3.
4.3.1.
4.3.2.
4.3.3.
4.3.4.

4.3.5.
4.3.6

Differentiatie naar norm? .........................................................................................................37
Type instrumenten....................................................................................................................37

5.
TUCHTRECHTELIJKE HANDHAVING IN THEORETISCH PERSPECTIEF ..........40
5.1.
Inleiding ...................................................................................................................................40
5.2.
Tuchtrechtelijke handhaving: theoretisch rechtseconomisch perspectief.................................40
5.2.1. De tuchtrechter rechtseconomisch bekeken .............................................................................40
5.2.2. Tuchtrecht = zelfregulering? ....................................................................................................41
5.2.3. Criteria voor effectieve tuchtrechtelijke handhaving ...............................................................41
5.2.3.1. Klachtrecht ...............................................................................................................................41
5.2.3.2. Voorafgaande toetsing..............................................................................................................42
5.2.3.3. Onafhankelijkheid en kwaliteit van de tuchtrechter .................................................................42
5.2.4. Type sancties ............................................................................................................................42
5.2.5. Tuchtrecht versus alternatieven................................................................................................43
5.2.6. Voorlopige conclusie................................................................................................................44
5.2.7. Nadere toetsing en hypothesen.................................................................................................45
5.3.
Inhoudelijke beschrijving van het tuchtrecht voor advocaten, notarissen en accountants .......45
5.3.1. Opzet en in aanmerking te nemen periode ...............................................................................45
5.3.2. Advocatentuchtrecht.................................................................................................................46
5.3.2.1. Tuchtrechters ............................................................................................................................46
5.3.2.2. Rechtsingang ............................................................................................................................47
5.3.2.3. Procedure..................................................................................................................................47
5.3.2.4. Sancties.....................................................................................................................................49
5.3.2.5. Toekomstige wijzigingen van het tuchtrecht voor advocaten ..................................................49
5.3.3. Tuchtrecht voor notarissen .......................................................................................................50
5.3.3.1. Tuchtrechters ............................................................................................................................51
5.3.3.2. Rechtsingang ............................................................................................................................51
5.3.3.3. Procedure..................................................................................................................................51
5.3.3.4. Sancties.....................................................................................................................................52
5.3.3.5 Toekomstige wijzigingen van het tuchtrecht voor notarissen ....................................................52
5.3.4. Tuchtrecht voor accountants.....................................................................................................53
5.3.4.1. Tuchtrechters ............................................................................................................................54
5.3.4.2. Rechtsingang ............................................................................................................................54
5.3.4.3. Procedure..................................................................................................................................55
5.3.4.4. Sancties.....................................................................................................................................55
5.3.4.5. Toekomstige wijziging van het tuchtrecht voor accountants ...................................................56
5.4.
Rechtseconomische toetsing.....................................................................................................56
5.4.1. Klachtrecht?..............................................................................................................................56
5.4.2. Voorafgaande toetsing..............................................................................................................56
5.4.3. Onafhankelijkheid van de tuchtrechter.....................................................................................57
5.4.4. Sancties.....................................................................................................................................58
5.4.5. Samenvatting ............................................................................................................................59
5.5.
Nader onderzoek.......................................................................................................................59

DEEL II: EMPIRIE

6.
6.1.
6.1.1.
6.1.2.
6.1.3.
6.1.4.

HET VOLDOEN VAN DE VERPLICHTINGEN VAN DE WWFT EN DE
DILEMMA’S DAAROMTRENT ..........................................................................................63
Meldingen bij de Financial Intelligence Unit-Nederland .........................................................63
Totaal aantal meldingen ...........................................................................................................63
Meldingen door notarissen .......................................................................................................66
Meldingen door advocaten .......................................................................................................66
Meldingen door accountants.....................................................................................................67

6.2.
6.2.1.
6.2.2.
6.2.3.

Ervaringen met en dilemma’s rondom de uit de WWFT voortvloeiende verplichtingen ........68
Advocatuur ...............................................................................................................................68
Notariaat ...................................................................................................................................70
Accountancy.............................................................................................................................72

7.
7.1.
7.1.1.
7.1.2.
7.1.3.
7.2.
7.2.1.
7.2.2.
7.2.3.
7.2.4.
7.2.5.

AANDACHT VOOR EN BORGING VAN INTEGRITEIT...............................................74
Intern toezicht en controle ........................................................................................................74
Advocatuur ...............................................................................................................................74
Notariaat ...................................................................................................................................75
Accountancy.............................................................................................................................76
Extern toezicht..........................................................................................................................77
Het BFT....................................................................................................................................77
Het BFT en het notariaat ..........................................................................................................80
Het BFT en de advocatuur........................................................................................................82
Het BFT en de accountancy .....................................................................................................82
Andere externe toezichthouders ...............................................................................................83

8.
8.1.
8.1.1.
8.1.2.
8.1.3.
8.1.4.
8.1.5.
8.1.6.
8.2.
8.2.1.
8.2.2.
8.2.3.
8.2.4.
8.2.5.
8.2.6.
8.3.
8.3.1.
8.3.2.
8.3.3.
8.3.4.
8.3.5.
8.3.6.

TUCHTRECHT ......................................................................................................................85
Het notariaat .............................................................................................................................85
Toegang tot de procedure .........................................................................................................85
Onafhankelijkheid en deskundigheid van tuchtcolleges ..........................................................86
Kosten van de procedure ..........................................................................................................87
Tuchtrechtelijke uitspraken ......................................................................................................87
Aard en zwaarte van de sanctionering......................................................................................89
Effectiviteit en alternatieven.....................................................................................................91
Advocatuur ...............................................................................................................................91
Toegang tot de procedure .........................................................................................................91
Onafhankelijkheid en deskundigheid van de tuchtcolleges......................................................92
Kosten van de procedure ..........................................................................................................93
Tuchtrechtelijke uitspraken ......................................................................................................93
Aard en zwaarte van de sanctionering......................................................................................94
Effectiviteit en alternatieven.....................................................................................................94
Accountancy.............................................................................................................................95
Toegang tot de procedure .........................................................................................................95
Onafhankelijkheid en deskundigheid van de tuchtcolleges......................................................96
Kosten van de procedure ..........................................................................................................96
Tuchtrechtelijke uitspraken ......................................................................................................96
Aard en zwaarte van de sanctionering......................................................................................97
Effectiviteit en alternatieven.....................................................................................................98

DEEL III: ANALYSE

9.
9.1.
9.2.
9.3.
9.4

SLOTBESCHOUWING .......................................................................................................100
Beleidsveronderstellingen ......................................................................................................101
Handhaving in de praktijk, knelpunten en kosten ..................................................................102
Terugkoppeling naar de onderzoeksvragen............................................................................105
Enkele wenken voor het beleid ...............................................................................................106

10.
SAMENVATTINGEN ..........................................................................................................108
10.1.
Nederlands..............................................................................................................................108
10.1.1. Aanleiding voor dit onderzoek ...............................................................................................108
10.1.2. Probleemstelling.....................................................................................................................108
10.1.3. Onderzoeksvragen ..................................................................................................................108

10.1.4.
10.1.5.
10.1.6.
10.1.7.
10.1.8.
10.1.9.
10.2.
10.2.1.
10.2.2.
10.2.3.
10.2.4.
10.2.5.
10.2.6.
10.2.7.
10.2.8.
10.2.9.

Methodologie..........................................................................................................................109
Beleidsveronderstellingen ......................................................................................................109
Zelfregulering en tuchtrecht ...................................................................................................110
Empirie ...................................................................................................................................111
Beantwoording van de onderzoeksvragen..............................................................................112
Wenken voor het beleid..........................................................................................................112
Engels .....................................................................................................................................113
Reasons for this research ........................................................................................................113
Problem definition..................................................................................................................113
Research questions .................................................................................................................113
Method ...................................................................................................................................114
Policy assumptions .................................................................................................................114
Self regulation and disciplinary law .......................................................................................115
Empirics .................................................................................................................................116
Responses to the research questions.......................................................................................116
Suggestions for policy ............................................................................................................117

LITERATUUR ...................................................................................................................................118

LIJST VAN AFKORTINGEN
ABA
AFM
Awb
BFT
CBB
CCV
CMT
CTK
DNB
E(E)G
EVRM
FEC
FIU
FIOD /ECD
HvJEG
IVT
KLPD
KNB
MvT
NOvAA
NOvA
NIVRA
NJ
NMa
OM
PB
PEP
Stbl.
Stcrt.
UBO
VCO
VGC
VROS
WED
Wet AA
Wet MOT
Wet RA
WIF 1993
WID
Wna
Wta
Wtra
WWFT

American Bar Association
Autoriteit Financiële Markten
Algemene wet bestuursrecht
Bureau Financieel Toezicht
College van Beroep voor het Bedrijfsleven
Centrale Controle op de Verordeningen
Commissie voor de Toepassing van Wetgevingsprojecten
College Toetsing Kwaliteit
De Nederlandsche Bank
Europese (Economische) Gemeenschap
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Financieel Expertise Centrum
Financial Intelligence Unit
Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst / Economische ControleDienst
Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
Intranet Verdachte Transacties
Korps Landelijke Politiediensten
Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie
Memorie van Toelichting
Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten
Nederlandse Orde van Advocaten
Koninklijk Nederlands Instituut van Registeraccountants
Nederlandse Jurisprudentie
Nederlandse Mededingingsautoriteit
Openbaar Ministerie
Publicatieblad van de Europese Gemeenschap
Politically Exposed Person
Staatsblad
Staatscourant
Ultimate Beneficial Owner
Vereniging van Compliance Officers
Verordening Gedragscode (accountancy)
Verwijzingsindex Recherche Onderzoeken & Subjecten
Wet op de economische delicten
Wet op de Accountants- Administratieconsulenten
Wet Melding Ongebruikelijke Transacties
Wet op de Registeraccountants
Wet identificatie bij financiële dienstverlening 1993
Wet identificatie bij dienstverlening
Wet op het notarisambt
Wet toezicht accountantsorganisaties
Wet tuchtrechtspraak accountantsorganisaties
Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme

1.
1.1.

WOORD VOORAF, PRAKTISCHE INFORMATIE EN LEESWIJZER
Onderwerp van dit onderzoek

In dit onderzoek staat de tuchtrechtelijke handhaving van de meldingsplicht in het kader van de wet ter
voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (WWFT) centraal. Nederland heeft ervoor
gekozen de verplichtingen uit de zogenaamde Witwasrichtlijnen om te zetten via de Wet MOT en de
WID en thans de WWFT. In deze wetgeving is op beoefenaren van bepaalde vrije beroepen (maar
uiteraard ook op vele andere) een plicht opgelegd om (binnen het wettelijk kader en de daartoe
bepaalde voorwaarden) ongebruikelijke transacties te melden. Wat betreft de handhaving van deze
meldingsplicht heeft men voor de beroepsgroepen die onderworpen zijn aan tuchtrechtspraak een
uitzondering gemaakt, teneinde te voorkomen dat zowel bestuursrechtelijk als tuchtrechtelijk zou
worden opgetreden. Ten aanzien van de juridische beroepsgroepen (advocaten en notarissen) en de
accountants1 wordt de nakoming van voorschriften uit de (inmiddels) WWFT gehandhaafd via het
tuchtrecht. Wanneer de toezichthouder, het Bureau Financieel Toezicht, vermoedt dat een inbreuk is
gepleegd zal in beginsel niet via bestuurs- of strafrecht worden ingegrepen, maar via het tuchtrecht. De
toezichthouder sluit derhalve aan bij de voor de beroepsgroep geldende mogelijkheden van
tuchtrechtelijke handhaving.
Mede naar aanleiding van eerder onderzoek over integriteitproblemen bij genoemde
beroepsgroepen en naar aanleiding van vragen omtrent de effectiviteit van dit tuchtrecht is ook de
vraag gerezen of het tuchtrecht in voldoende mate een effectieve handhaving van de uit de WWFT
voortvloeiende verplichtingen kan garanderen. De effectiviteit van het tuchtrecht als middel om een
effectieve handhaving van deze verplichtingen te bewerkstelligen vormt dus de kern van dit
onderzoek.
Zoals hieronder in een uitgebreide toelichting, waarin ook de maatschappelijke context wordt
geschetst, zal worden uiteengezet, kan deze vraag naar de effectiviteit van de tuchtrechtelijke
handhaving in een groot aantal meer gedetailleerde onderzoeksvragen worden opgedeeld.
1.2.

Opzet en methode

Zoals eveneens meer gedetailleerd in de inleiding zal worden toegelicht is de vraag naar de
effectiviteit van de tuchtrechtelijke handhaving in dit onderzoek vanuit verscheidene perspectieven
benaderd. In de eerste plaats is onderzocht welke de beleidsveronderstellingen waren die ten grondslag
lagen aan het grote vertrouwen in de tuchtrechtelijke handhaving. Mede naar aanleiding van een
bestudering van de parlementaire geschiedenis, maar ook de literatuur inzake
beleidsveronderstellingen is gepoogd te schetsen welke bedoeling de wetgever had met de keuze voor
een tuchtrechtelijke handhaving. Daarnaast is vanuit een rechtseconomisch en criminologisch
perspectief beredeneerd in welke mate het tuchtrecht een effectieve bijdrage aan de handhaving zou
kunnen leveren.
Dit theoretisch perspectief is gecombineerd met een analyse van de regeling van het tuchtrecht
ten aanzien van de drie onderzochte beroepsgroepen (advocaten, notarissen en accountants).
Vervolgens is de overstap gemaakt van theorie naar praktijk. Het empirische onderzoek dat daartoe in
gang is gezet bestond uit twee delen. In de eerste plaats is een kwantitatief overzicht geboden van het
aantal meldingen en de rol van het tuchtrecht bij de handhaving van de meldingsplicht. In de tweede
plaats heeft een uitgebreide interviewronde plaatsgevonden met een aantal sleutelpersonen vanuit
zowel de beroepsgroepen zelf (advocaten, notarissen en accountants) als vanuit de handhavende
overheid.

1

Omdat het onderzoek betrekking heeft op de effectiviteit van tuchtrechtelijke handhaving van de Witwasrichtlijnen kan
voor de begrippen ‘notaris’, ‘advocaat’ en ‘accountant’ worden aangesloten bij de in hoofdstuk 5 te bespreken
tuchtrechtelijke wetgeving zonder dat aan die begrippen een nadere invulling hoeft te worden gegeven. Met de term
‘accountant’ wordt dus zowel op de registeraccountants als op de accountant-administratieconsulent gedoeld.

1

Op basis van een combinatie van de theoretische en empirische gegevens heeft ten slotte een
analyse plaatsgevonden waarin de belangrijkste onderzoeksresultaten zijn samengevat, een aanzet tot
beantwoording van de onderzoeksvragen wordt gegeven en enkele suggesties worden gedaan voor
toekomstig beleid.
1.3.

Onderzoeksteam

Het onderzoek is uitgevoerd door een team van onderzoekers verbonden aan de Faculteit der
Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Maastricht. Vanuit criminologisch perspectief werd het
voortouw genomen door Prof.Dr. Hans Nelen, hoogleraar criminologie, die in belangrijke mate
verantwoordelijkheid heeft gedragen voor het empirisch deel van het onderzoek. Het
rechtseconomisch deel van het onderzoek lag in handen van Prof.Dr. Michael G. Faure LL.M. en Dr.
Niels Philipsen (als econoom verbonden aan METRO). Bij de redactie van de teksten werd vanuit
juridisch perspectief voor de onderzoekers onmisbaar voorwerk verricht door Dr. F. Fernhout,
eveneens verbonden aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Maastricht. De
interviews werden voor een groot deel uitgevoerd door twee criminologen die in het bijzonder met het
oog op dat doel bij het project werden betrokken: Drs. Fleur Kuyper en Drs. Randy Lefebre. Aan
enkele interviews werd ook door andere leden van het onderzoeksteam deelgenomen.
Het project werd projectmatig en administratief beheerd door het Maastrichts Europees Instituut
voor Transnationaal Rechtswetenschappelijk Onderzoek (METRO), dat ook projectcoördinatie
waarnam. De wetenschappelijke leiding lag in de gezamenlijke handen van Michael Faure en Hans
Nelen.
1.4.

Opbouw van dit rapport

Dit rapport bestaat, naast dit woord vooraf met praktische informatie en een leeswijzer, uit drie grote
delen. Deze indeling is gevolgd omdat dit in belangrijke mate ook de stappen volgt waarlangs het
onderzoek zich heeft bewogen.
Deel I bestaat uit een uitgebreide inleiding en een theoretisch kader. In hoofdstuk 2 wordt de
maatschappelijk-juridische context van de meld- en identificatieplicht beschreven, als ook de
ontwikkeling van de regelgeving in Europa en Nederland. Ook worden in hoofdstuk 2 de
probleemstelling, de onderzoeksvragen en methoden van onderzoek verduidelijkt.
In hoofdstuk 3 wordt uitgebreid ingegaan op de beleidsveronderstellingen die ten grondslag
lagen aan de invoering van de tuchtrechtelijke handhaving van de meld- en identificatieplicht. Dit
biedt de beantwoording van de eerste onderzoeksvraag (die in 2.3.5 wordt onderscheiden).
Hoofdstuk 4 staat in het teken van een rechtseconomische en criminologische analyse van
zelfregulering en handhaving. Deze beschouwing is noodzakelijk en nuttig om in hoofdstuk 5
theoretisch te kunnen reflecteren op tuchtrechtelijke handhaving in relatie tot de drie vrije
beroepsgroepen die onderwerp zijn van deze studie. Hoofdstuk 5 biedt niet alleen een theoretische
beschouwing van tuchtrechtelijke handhaving, maar ook een inhoudelijke beschrijving van het
tuchtrecht voor accountants, advocaten en notarissen (5.3). Aan het einde van het hoofdstuk wordt
vanuit het theoretische kader ingezoomd op de veronderstelde werking van het tuchtrecht voor deze
beroepsgroepen in relatie tot de WWFT (5.4).
In deel II bevinden zich de resultaten van het empirische onderzoek. In hoofdstuk 6 wordt
allereerst een kwantitatief overzicht geboden van de mate waarin door de vertegenwoordigers van de
drie beroepsgroepen aan de WWFT-verplichtingen wordt voldaan. Daarnaast wordt aandacht
geschonken aan de wijze waarop vanuit de drie beroepsgroepen tegen de verplichtingen en dilemma’s
die voortvloeien uit de WWFT wordt aangekeken. Hoofdstuk 7 draait om de aandacht voor en borging
van integriteit binnen de drie beroepsgroepen. Daarbij wordt zowel gekeken naar de inspanningen die
worden geleverd vanuit de advocatuur, het notariaat en de accountancy, als ook het externe toezicht –
in het bijzonder door toedoen van het Bureau Financieel Toezicht (BFT) – dat op het reilen en zeilen
van vertegenwoordigers van deze beroepsgroepen wordt uitgeoefend. In hoofdstuk 8 tenslotte staat de
tuchtrechtelijke afdoening centraal. In dit hoofdstuk wordt eerst in kwantitatieve zin kort stilgestaan
bij de hoeveelheid tuchtrechtzaken die zich jaarlijks aandienen en de wijze waarop die worden
afgedaan. Een uitsplitsing naar WWFT gerelateerde zaken is in dat verband niet mogelijk gebleken.

2

Wel moet op deze plaats al worden beklemtoond dat voor alle beroepsgroepen geldt dat het aantal
tuchtrechtzaken dat betrekking heeft op de niet-naleving van WWFT-verplichtingen bijzonder gering
is. Het accent in hoofdstuk 8 ligt dan ook op de – uit het kwalitatieve materiaal naar voren gekomen –
factoren die van invloed zijn op de instroom, doorstroom en uitstroom van WWFT-gerelateerde zaken.
In dit verband worden ook de (veronderstelde) onafhankelijkheid en de deskundigheid van de
tuchtcolleges kritisch tegen het licht gehouden, alsmede de percepties die binnen de drie
beroepsgroepen bestaan omtrent de aard en ernst van de in de sfeer van het tuchtrecht opgelegde
sancties.
Ter afsluiting van de rapportage worden in deel III (hoofdstuk 9) de belangrijkste bevindingen
van het onderzoek samengevat. Aan deze bevindingen zal – in relatie tot de analyse van de in deel I
blootgelegde beleidsveronderstellingen – een aantal conclusies worden verbonden.
1.5.

Dankwoord

Onze dank gaat uit naar de leden van de begeleidingscommissie bestaande uit: Prof.Dr. Henk van de
Bunt (EUR), Mr. Peter Dessé (Ministerie van Justitie) en Mr. Leopold C.J.M. Hendrick (Ministerie
van Financiën). We zijn vooral dank verschuldigd aan Dr. Henk C.J. van der Veen van onze
opdrachtgever, het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het
Ministerie van Justitie, voor een aangename samenwerking. Zowel de opdrachtgever als de
begeleidingscommissie gaven zeer nuttige opmerkingen en feedback bij eerdere concepten van de
rapportage.
Naast de begeleidingscommissie is er voor dit onderzoek ook gebruik gemaakt van een
klankbordgroep. Deze klankbordgroep bestond uit vertegenwoordigers van de beroepsgroepen die
voorwerp van onderzoek waren. Deelgenomen werd door vertegenwoordigers van de NOvA (Drs. N.
Hupkes en Mw. Mr. A.L.H. Hoevers), de NOvAA (Dhr. A.A. Broers), de KNB (Mevr. Mr. E.E.
Minkjan) en de NIVRA (Drs. R.G. Bosman RA, en H. Baas RA). Zowel bij de aanvang van het
onderzoek als in de afsluitende fase (door lectuur van een concept eindrapport) heeft deze
klankbordgroep bijzonder nuttig werk verricht door de onderzoekers feitelijke informatie te
verstrekken en enkele onjuistheden in het concept eindrapport te corrigeren. De onderzoekers zijn hen
hier bijzonder dankbaar voor.
Tenslotte gaat onze dank ook uit naar Marina Jodogne voor redactioneel werk aan dit rapport.
Maastricht, mei 2009

3

Deel I: Inleiding en theoretisch kader

4

2.
2.1.

INLEIDING
Maatschappelijk-juridische context

Sinds het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw is in toenemende mate de aandacht
gevestigd op de mogelijke indirecte betrokkenheid van financiële dienstverleners en vrije
beroepsbeoefenaren bij (georganiseerde) misdaad. Die indirecte betrokkenheid zou bestaan uit het
verlenen van diensten waardoor crimineel verworven gelden kunnen worden doorgesluisd naar de
‘bovenwereld’ (witwassen). Gaandeweg werd de noodzaak ervaren deze vormen van versluiering en
rechtvaardiging van criminele vermogens zo veel mogelijk tegen te gaan, mede in het kader van het
bestrijden van de internationale handel in verdovende middelen. Later is het aandachtsveld verbreed
naar andere delicttypen, zoals mensenhandel, fraude en – recentelijk – terrorisme. Het (inter)nationaal
beleid is echter niet louter gericht op repressie, maar ook preventie. Uitgangspunt is dat de diensten
van bepaalde (financiële) dienstverleners onontbeerlijk zijn voor criminele netwerken en dat zij dus de
financiële dienstverleners zullen benaderen om diensten voor hen te verrichten.2
In 1996 werd in Nederland in het kader van de Enquête Opsporingsmethoden voor het eerst
onderzoek verricht naar de vrije beroepsgroepen in relatie tot georganiseerde criminaliteit. In bijlage X
van het eindrapport van de Enquêtecommissie Opsporingsmethoden bracht Van de Bunt de
verwijtbare betrokkenheid van leden van een aantal vrije beroepsgroepen – waaronder de accountancy,
advocatuur en het notariaat – bij georganiseerde criminaliteit in Nederland systematisch in kaart.3
Twee vormen van verwijtbare betrokkenheid van vrije beroepsbeoefenaars bij strafbare handelingen
van criminele organisaties werden onderscheiden. Ten eerste de vorm waarin een beroepsbeoefenaar
in strafrechtelijke zin is betrokken bij de strafbare gedragingen. Hierbij moet worden gedacht aan het
medeplegen van of medeplichtig zijn aan de strafbare feiten. En ten tweede de vorm van verwijtbare
betrokkenheid in ruime zin, waarin de beroepsbeoefenaar niet de nodige zorgvuldigheid heeft betracht
bij het voorkomen van misbruik maken van zijn beroepsuitoefening voor criminele doeleinden. Er is
dan niet opzettelijk meegewerkt aan de strafbare handelingen, maar de vrije beroepsbeoefenaar kan
wel worden verweten dat hij of zij het had moeten of kunnen weten.
De conclusies van de Enquêtecommissie ten aanzien van het notariaat en de accountancy
werden zonder veel ophef ontvangen en geaccepteerd door deze beroepsgroepen, hoewel zij wel
aangaven van mening te zijn dat het aantal gevallen van verwijtbare betrokkenheid onder de leden van
hun beroepsgroep niet erg hoog was. De conclusies met betrekking tot de advocatuur zorgden voor
meer commotie. Van de Bunt concludeerde namelijk dat ten aanzien van advocaten verwijtbare
betrokkenheid meer dan incidenteel voorkwam, vooral in relatie tot witwassen. De Nederlandse Orde
van Advocaten (NOvA) verzette zich hevig tegen deze beeldvorming.
Al eerder – aan het eind van de jaren tachtig/begin jaren negentig – was in verschillende
verbanden (Verenigde Naties, Europees Parlement en andere vormen van samenwerking zoals het
Bazelse Comité van banken toezichthouders en de Financial Action Task Force van de G-7)
aangedrongen en aangestuurd op maatregelen om het witwassen van wederrechtelijk verkregen
voordeel in te dammen. Concreet leidde dit in het kader van de Raad van Europa tot het Verdrag van
de Raad van Europa van 8 november 1990 betreffende witwassen, opsporing, inbeslagneming en
confiscatie van vruchten van criminele activiteiten. Het verdrag voorzag in de verplichting witwassen
strafbaar te stellen en criminele vermogens te confisqueren, alsmede in vergaande samenwerking ter
bestrijding van witwassen. Nederland heeft het verdrag geratificeerd. Het is in werking getreden op 1
september 1993.

2

3

Actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit van de Raad van 28 april 1997, PbEG 1997 C 251/01,
paragraaf 5f.
Van de Bunt (1996).

5

In 1991 werd door de Raad voor de Europese Gemeenschappen de zgn. Eerste Witwasrichtlijn
uitgevaardigd.4 Op grond van deze richtlijn, die moest zijn geïmplementeerd vóór 1 januari 1993,
werden de lidstaten verplicht (zakelijk weergegeven)
•
•
•
•
•
•

er op toe te zien dat witwassen verboden wordt (art. 2);
kredietinstellingen een identificatie van hun cliënten te laten vragen (art. 3);
kredietinstellingen een bewaarplicht op te leggen ten aanzien van de ter identificatie
overgelegde stukken en de stukken van transacties (art. 4);
kredietinstellingen voor te schrijven verdachte transacties5 te onderzoeken (art. 5), te
melden (art. 6) en niet uit te voeren (art. 7), alles onder geheimhouding ten opzichte van
hun cliënten (art. 8);
de te treffen regeling ook van toepassing te laten zijn op beroepen en andere
ondernemingen “die werkzaamheden verrichten die in het bijzonder geschikt zijn om voor
het witwassen van geld te worden gebruikt” (art. 12);
sancties te stellen op niet-nakoming van de op te leggen verplichtingen (art. 14).

In de considerans werd verwoord dat de gedachte achter de richtlijn was dat strafrechtelijke sancties
niet voldoende waren om witwassen tegen te gaan. Met name het financiële stelsel zelf kon worden
gebruikt om aanvullende maatregelen te nemen. Daarbij zou sprake moeten zijn van coördinatie en
samenwerking op internationaal niveau, omdat alleen nationale maatregelen slechts een zeer beperkte
uitwerking zouden hebben. Dat leidde tot de hiervoor beschreven maatregelen, waarvan werd
verwacht dat deze effectief zouden zijn.
2.2.
2.2.1.

Ontwikkeling regelgeving in Europa en Nederland
Eerste witwasrichtlijn, Wet MOT en WIF

De Eerste witwasrichtlijn leidde in Nederland in 1993 tot vaststelling van de Wet melding
ongebruikelijke transacties (Wet MOT) en tot uitbreiding van de identificatieplicht bij financiële
instellingen door vervanging van de Wet identiteitsvaststelling bij financiële dienstverlening6 door de
Wet identificatie bij financiële dienstverlening 1993 (WIF 1993). Op basis van deze wetten werden
financiële instellingen en kredietinstellingen – kort gezegd – verplicht om de identiteit van hun
cliënten vast te stellen en ongebruikelijke transacties te melden bij het Meldpunt Ongebruikelijke
Transacties (verder: het Meldpunt7). Het begrip “ongebruikelijke transacties” werd zo veel mogelijk
geobjectiveerd door gebruik te maken van een indicatorensysteem, dat betrokkenen in staat moest
stellen om een transactie als ongebruikelijk te kwalificeren.

4

5

6

7

Richtlijn 91/308/EEG van de Raad van 10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het
witwassen van geld (PB L 166 van 28 juni 1991, pp. 77-83).
In de richtlijn werd dit uiteraard gekoppeld aan “ witwassen”. De in de richtlijn gebruikte uitgebreide definitie van deze
term werd ontleend aan het Verdrag van Wenen van 19 december 1988 (Verdrag van de Verenigde Naties tegen
sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen). In dit onderzoek wordt aangenomen dat deze definitie in
de praktijk niet zo problematisch is, dat handhaving van de wettelijke regelingen erdoor wordt bemoeilijkt. De exacte
betekenis van “witwassen” kan daarom vooralsnog onbesproken blijven.
Hierdoor ging de WIF 1993 verder dan door de Eerste witwasrichtlijn werd geëist. De WIF 1993 beoogde immers niet
alleen witwassen tegen te gaan, maar had ook fraudebestrijding ten doel en wilde tevens waarborgen dat bij financiële
instellingen geen misverstand over hun cliënten zou bestaan. (Kamerstukken II 1992-1993, 23008, A, p. 2).
Bij Regeling van de Minister van Justitie van 13 december 2006, nr. 5457714/06/HW, houdende instelling van FIU
Nederland, voorheen ook bekend als de projectorganisatie Meldpunt Ongebruikelijke Transacties en Bureau ter
politiële ondersteuning van de landelijke officier van justitie inzake de Wet MOT (Instellingsbesluit FIU-Nederland), is
het Meldpunt organisatorisch ondergebracht bij de FIU-Nederland (Financial Intelligence Unit). Omdat de wettelijke
regeling onveranderd taken en bevoegdheden toekent aan het Meldpunt, wordt deze aanduiding ook hier aangehouden.

6

De regeling was op dat moment nog geheel toegespitst op financiële diensten. In art. 1 onder a
en 9º Wet MOT werd wel voorzien dat de werkingssfeer kon worden uitgebreid naar bij algemene
maatregel van bestuur aan te wijzen diensten, maar die moesten nog steeds financieel van aard zijn. Na
een opmerking van de Raad van State op dit punt8 legde de regering in de memorie van toelichting uit
dat in EG-verband geen duidelijkheid bestond over de “beroepen en andere ondernemingen” die art.
12 Eerste witwasrichtlijn op het oog had. Daarom richtte de regelgeving zich volledig op het financiële
stelsel.9 In de parlementaire behandeling werden hierover verder geen opmerkingen gemaakt.
2.2.2.

Tweede witwasrichtlijn

De Tweede witwasrichtlijn bracht in deze situatie verandering.10 Deze richtlijn scherpte de reikwijdte
met betrekking tot het financiële stelsel aan en breidde de werking van de Eerste richtlijn uit tot
criminele gelden die anders dan door drugshandel waren verkregen.11 Verder werd rekening gehouden
met de mogelijkheid dat witwassers waren uitgeweken naar dienstverleners buiten de financiële sector.
In de punten 16 t/m 18 van de considerans werd daarom overwogen:
(16) De werkingssfeer van de bepalingen van de richtlĳn moet worden uitgebreid tot notarissen en
onafhankelĳke beoefenaars van juridische beroepen, als gedefinieerd door de lidstaten, wanneer zĳ
deelnemen aan financiële of ondernemingsgerichte transacties, met inbegrip van het verstrekken van
belastingadvies, waarbĳ er groot gevaar bestaat dat de diensten van deze beroepsbeoefenaars worden
misbruikt om de opbrengsten van criminele activiteiten wit te wassen.
(17) Wanneer echter onafhankelĳke leden van wettelĳk erkende en gecontroleerde beroepsgroepen die
juridisch advies verstrekken, zoals advocaten, de rechtspositie van een cliënt bepalen of een cliënt in
rechte vertegenwoordigen, is het niet aangewezen om deze beroepsbeoefenaren voor deze activiteiten
krachtens de richtlĳn een verplichting op te leggen vermoedens van witwassen te melden. Er moeten
vrĳstellingen zĳn van elke verplichting om informatie te melden die is verkregen vóór, tĳdens of na
een gerechtelĳke procedure, of bĳ het bepalen van de rechtspositie van een cliënt. Bĳgevolg blĳft
juridisch advies onderworpen aan de beroepsgeheimhoudingsplicht, tenzĳ de juridisch adviseur
deelneemt aan witwasactiviteiten, het juridisch advies voor witwasdoeleinden wordt verstrekt, of de
advocaat weet of redenen heeft om aan te nemen dat zĳn cliënt juridisch advies wenst voor
witwasdoeleinden.
(18) Rechtstreeks vergelĳkbare diensten moeten op dezelfde wĳze worden behandeld, ongeacht welke
onder deze richtlĳn vallende beroepsbeoefenaars de diensten verstrekken. Ter vrĳwaring van de
rechten van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrĳheden (EVRM) en het Verdrag betreffende de Europese Unie mag, in het geval van
bedrĳfsrevisoren, externe accountants en belastingadviseurs, die in sommige lidstaten een cliënt in
rechte kunnen verdedigen of vertegenwoordigen, of zĳn rechtspositie bepalen de informatie die zĳ bĳ
de uitoefening van die taken ontvangen, niet vallen onder de meldingsplicht van de richtlĳn.
Het een en ander werd uitgewerkt door invoeging in de Eerste witwasrichtlijn van art. 2bis, waarin nu
ook werd aangegeven op welke beroepsgroepen de te treffen maatregelen betrekking moesten hebben.

8
9
10

11

Kamerstukken II 1992-1993, 23009, A, p. 21.
Kamerstukken II 1992-1993, 23009, nr. 3 (MvT), p. 25.
Richtlĳn 2001/97/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2001 tot wĳziging van Richtlijn
91/308/EEG van de Raad tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld (PB L
344 van 28 december 2001, pp. 76-81).
Considerans onder 7 en 8. Een en ander wordt hier volledigheidshalve vermeld, maar de passage is bijzonder duister.
In de Eerste witwasrichtlijn werd immers alles al als crimineel aangemerkt wat door de lidstaten als zodanig werd
aangemerkt vóór vaststelling van de Eerste witwasrichtlijn.

7

Daarbij werden ook advocaten, notarissen, accountants en belastingadviseurs genoemd.12 De diensten
waarvoor zij onder het bereik van de richtlijn zouden vallen betroffen volgens genoemde art. 2bis:
a) het bijstaan bij het voorbereiden of uitvoeren van transacties voor hun cliënt in verband met:
i. de aan- en verkoop van onroerend goed of bedrijven;
ii. het beheren van diens geld, waardepapieren of andere activa;
iii. de opening of het beheer van bank-, spaar- of effectenrekening;
iv. het organiseren van inbreng die nodig is voor de oprichting, de exploitatie of het beheer van
vennootschappen;
v. de oprichting, exploitatie of het beheer van trusts, vennootschappen of soortgelijke structuren;
b) het optreden in naam en voor rekening van hun cliënt in enigerlei financiële of
onroerendgoedtransactie.
Het vooruitzicht dat zij in de toekomst mogelijkerwijs bepaalde facetten van hun relatie met hun
cliënten aan de autoriteiten zouden moeten prijsgeven, leidde tot breed verzet binnen de vrije
beroepsgroepen waarop het voorstel gericht was. De vertrouwensband met de cliëntèle werd
benadrukt, waarbij in het bijzonder advocaten en notarissen wezen op de geheimhoudingsplicht
waaraan men gebonden was en het daarvan afgeleide verschoningsrecht. De terroristische aanslagen
op de Verenigde Staten van 11 september 2001 deden alle kritische geluiden evenwel snel
verstommen en leidden er toe dat de richtlijn binnen enkele maanden gewijzigd was.13
In het nieuwe artikel 6 lid 3 werd bepaald dat de lidstaten de uit de considerans blijkende
uitzondering konden toepassen op deze beroepsgroepen. De implementatietermijn liep tot 15 juni
2003.
2.2.3.

Implementatie Tweede witwasrichtlijn in Nederland

Nadat Nederland de Eerste witwasrichtlijn te laat had geïmplementeerd, liet het nu zien ook het
braafste jongetje van de klas te kunnen zijn. Omdat vaststelling van de Tweede witwasrichtlijn
vertraging had opgelopen, werd kennelijk vooruitlopend daarop14 een wetsvoorstel ingediend dat
handel in zaken van grote waarde (ook een onderdeel van de Tweede witwasrichtlijn) onder het bereik
van de Wet MOT en de WIF 1993 beoogde te brengen. In de memorie van toelichting werd verder
gerefereerd aan art. 12 en de mogelijkheid dat uitbreiding naar beroepen en andere ondernemingen zou
plaatsvinden. Doordat het dienstenbegrip aanmerkelijk werd uitgebreid werd de wet waarin de
identificatieplicht werd geregeld (uiteindelijk) omgedoopt tot Wet identificatie bij dienstverlening
(WID). In beide wetten werd vastgelegd dat de minister van Financiën personen met het toezicht op de
naleving daarvan kon belasten (art. 17b Wet MOT en art. 8a WID).
Nog voordat het wetsvoorstel kon worden behandeld vonden de aanslagen van 11 september
2001 plaats. Deze gebeurtenissen vormden voor de regering de aanleiding om het wetsvoorstel aan te
passen en in aansluiting op de nog vast te stellen richtlijn ook ruimte te maken voor een uitbreiding
van de reikwijdte van de Wet MOT en de (nu) WID tot “onafhankelijke juridische
beroepsbeoefenaren”.15 Vanwege de snelheid waarmee invoering van de meldingsplicht moest
plaatsvinden werd ervoor gekozen dit niet te regelen in de Advocatenwet en de Wet op het
notarisambt, maar door middel van de op grond van de Wet MOT en de WID vast te stellen algemene
maatregelen van bestuur. Daartoe werd het woord “financiële” in beide wetten waar nodig geschrapt,
zodat deze wetten voortaan betrekking hadden op “diensten” en “instellingen” tout court. De
uitzondering van de richtlijn (art. 6 lid 3) werd vastgelegd in art. 1 lid 2 Wet MOT.

12

13
14
15

De richtlijn noemde in één adem met deze personen de “bedrijfsrevisoren”, maar omdat die functie in Nederland niet
bekend is, blijft deze verder buiten beschouwing.
De richtlijn werd op 4 december 2001 vastgesteld, PbEG 2001 L344/76 van 28 december 2001.
Kamerstukken II 28018, nr. 3 (MvT), pp. 1-2.
Kamerstukken II 28018, nr. 5, p. 3.

8

De Tweede Kamer stemde in met het voorstel. Wel werd een zgn. voorhangprocedure aan de
wet toegevoegd, op grond waarvan een aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur van advocaten
en notarissen eerst ter kennisgeving naar de Kamers moest worden gestuurd. Verder werd de minister
verplicht om binnen drie jaar na de inwerkingtreding van de wet een evaluatie aan de Kamer te doen
toekomen (art. III). Ook in de Eerste Kamer werd het wetsvoorstel aangenomen. De wet trad in
werking op 14 december 2001, dus tien dagen na de vaststelling van de Tweede witwasrichtlijn en
ruim meer dan een jaar vóór het verstrijken van de implementatietermijn.16
Als uitvloeisel van deze wet werd in 2002 voorzien in het toezicht op naleving van deze
wetgeving door toezichthouders te benoemen.17 Doordat werd aangesloten bij de aard van de dienst en
de instelling werd het toezicht verspreid over de Autoriteit Financiële Markten, de Pensioen- &
Verzekeringskamer, de Nederlandsche Bank NV en de FIOD/ECD. Specifieke bevoegdheden kregen
de toezichthouders niet, wel konden zij terugvallen op de algemene bevoegdheden die zij ontlenen aan
de artt. 5.11 e.v. Algemene wet bestuursrecht.18
Ondanks de snelheid die de regering voorstond kwam pas in 2003 de algemene maatregel van
bestuur tot stand waarbij de voorgenomen uitbreiding naar juridische beroepsgroepen plaatsvond.19 Dit
besluit kreeg later de naam “Uitvoeringsbesluit Wet melding ongebruikelijke transacties en Wet
identificatie bij dienstverlening”20 en trad in werking op 1 juni 2003, de dag waarop de Tweede
witwasrichtlijn geïmplementeerd moest zijn. In het besluit werd naast onderstaande uitbreiding ook
eerdere secundaire regelgeving ondergebracht om een eind te maken aan de versnippering van de antiwitwaswetgeving.
De werking van de anti-witwaswetgeving werd in dit besluit – voor zover in het kader van dit
onderzoek van belang – uitgebreid tot natuurlijke personen, rechtspersonen en vennootschappen die
bepaalde diensten verlenen als
•
•
•
•
•
•
•
•

advocaat;
notaris;
kandidaat-notaris;
een gelijksoortig juridisch beroep of bedrijf;
openbare registeraccountant;
openbare accountant-administratieconsulent;
belastingadviseur;
het anderszins beroeps- of bedrijfsmatig bedrijfseconomische of fiscale werkzaamheden
verrichten.

Art. 2 lid 2 en 3 zonderde voor de WID bepaalde diensten uit, wat betreft het tweede lid indien deze
zijn verricht door een advocaat, notaris of kandidaat-notaris, indien de dienstverlening betrekking had
op – kort gezegd – de rechtspositie van de cliënt. Art. 4 lid 2 en 3 volgde dezelfde constructie voor de
Wet MOT.

16

17

18

19

20

Wet van 13 december 2001, houdende wijziging van de Wet melding ongebruikelijke transacties en de Wet
identificatie bij financiële dienstverlening 1993 met het oog op het verplichtstellen van de identificatieplicht en van de
meldingsplicht van ongebruikelijke transacties door handelaren in zaken van grote waarde (Stbl. 2001, 665).
Besluit van 24 januari 2002/FM 2002-00073, van de Minister van Financiën tot wijziging van de Regeling uitvoering
Wet identificatie bij dienstverlening (Stcrt. 28 januari 2002, p. 8). Gewijzigd bij Regeling van de Minister van
Financiën van 27 augustus 2002/FM 2002-01175 M (Stcrt. 29 augustus 2002, p. 8) .
Dat verklaart ook de door de wet- en regelgever gekozen terminologie, waarin het toezicht niet wordt opgedragen aan
de desbetreffende instellingen, maar aan de daar werkzame personen. Daarvoor is bewust gekozen (Kamerstukken I
2001-2002, 28018, nr. 116b, p. 2).
Besluit van 24 februari 2003 tot aanwijzing van instellingen en diensten in het kader van de Wet identificatie bij
dienstverlening en de Wet melding ongebruikelijke transacties (Stbl. 2003, 94).
Art. 8 Besluit van 13 april 2006 (Stbl. 2006, 212). Door deze “citeertitel-après-la-lettre” was het besluit onder zijn
eigen naam nergens terug te vinden, in ieder geval niet in <www.overheid.nl>.

9

Hoewel op het eerste gezicht de opsomming van beroepen in strijd lijkt te zijn met de
wetswijziging van 2001, waarin slechts van advocaten en notarissen sprake was, is dit niet het geval.
De grondslag voor de uitbreiding lag immers in het algemeen geformuleerde art. 1 Wet MOT en art. 1
WID, waarbij in de Wet MOT slechts was bepaald (art. 1 lid 2) dat de uitbreiding niet betrekking
mocht hebben op de “specifiek juridische werkzaamheden” van advocaten en notarissen. Die
uitzondering werd nu – dat had ook moeilijk anders gekund in het licht van art. 6 EVRM21 –
ruimhartiger toegepast dan in de wet was voorzien. Dat liet de Tweede witwasrichtlijn ook toe.22
Opmerking verdient nog dat bij de vaststelling van dit besluit de regering wel inzag dat de
uitbreiding van het aantal personen en instellingen dat onder de regeling viel aanzienlijk was (de Nota
van Toelichting noemde op p. 21 23.000 instellingen en liet daarbij de individuele beroepsbeoefenaars
nog buiten beschouwing), maar dat niettemin met geen woord werd gerept over handhaving van en
toezicht op naleving van de regelgeving. In de Tweede Kamer werd, n’en déplaise de
voorhangprocedure, niet over dit besluit gedebatteerd, zodat ook daar geen aandacht is besteed aan dit
(mogelijke) probleem.
Met enige vertraging werd per 12 september 2003 ook voorzien in het toezicht op de nu onder
het bereik van de regeling gebrachte beroepsgroepen. Omdat werd aangesloten bij het werkveld werd
het toezicht opgedragen aan het Bureau Financieel Toezicht, dat al belast was met het toezicht op aan
deurwaarders en notarissen toevertrouwde gelden, voor de juridische dienstverleners en accountants en
de FIOD/ECD voor de belastingadviseurs.23 Het toezicht op de belastingadviseurs werd overigens later
weggehaald bij de FIOD/ECD en overgedragen aan de Belastingdienst.24
Wat de Nederlandse Orde van Advocaten betreft, werd de nieuwe regelgeving ondersteund door
de Verordening op de praktijkuitoefening (onderdeel WID en Wet MOT).25 De op 1 januari 2006 in
werking getreden verordening voorziet in de verplichting de administratie zodanig te voeren dat
daaruit de naleving van deze wetten kan worden afgeleid. Verder zijn advocaten verplicht om aan de
deken inlichtingen te verschaffen over die administratie.
2.2.4.

Derde witwasrichtlijn

In 2005 werd de Derde witwasrichtlijn vastgesteld, die de twee eerdere verving.26 Naast de al
bestaande maatregelen (aan het eind van de richtlijn is een concordantietabel opgenomen, zodat de
corresponderende bepalingen eenvoudig terug te vinden zijn) werd een reeks maatregelen
voorgeschreven, die in het bijzonder gericht waren op het voorkomen van het financieren van
terrorisme. De implementatiedatum werd gesteld op 15 december 2007.

21

22
23

24

25
26

Juist door het opnemen van deze uitzondering is de anti-witwaswetgeving voor zover betrekking hebbend op juridische
dienstverleners immers in overeenstemming met art. 6 EVRM. Dit is naar aanleiding van een Belgische zaak, waar de
uitzondering uit de Tweede witwasrichtlijn ook letterlijk is overgenomen, bevestigd in HvJEG 26 juni 2007, NJ 2007,
476.
Nota van Toelichting, p. 17 (Stbl. 2003, 94).
Regeling van de Minister van Financiën houdende wijziging van de Uitvoeringsregeling Wet identificatie bij
dienstverlening van 20 augustus 2003/ FM 2003-0667 M (Stcrt. 22 augustus 2003, p. 10), vervangen door de Regeling
van de Minister van Financiën houdende wijziging van de Uitvoeringsregeling Wet identificatie bij dienstverlening en
houdende intrekking van de regeling van de Minister van Financiën van 20 augustus 2003 houdende wijziging van de
uitvoeringsregeling Wet identificatie bij dienstverlening (Stcrt. 161) (Stcrt. 10 september 2003, p. 18).
Besluit van de Minister van Financiën tot Wijziging Uitvoeringsregeling Wet identificatie bij dienstverlening en Wet
melding ongebruikelijke transacties van 16 november 2007/Nr. FM 2007-01491 M (Stcrt. 22 november 2007, p. 12).
Verordening van het College van Afgevaardigden van 1 december 2005 (Stcrt. 15 december 2005, p. 37).
Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van
het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (PB L 309 van 25 november 2005,
p. 15-36). Deze richtlijn is nog gewijzigd bij de Richtlijn 2008/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11
maart 2008 tot wijziging van Richtlijn 2005/60/EG tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het
witwassen van geld en de financiering van terrorisme. Deze wijziging had alleen betrekking op de aan de Commissie
verleende uitvoeringsbevoegdheden (PB L 76 van 19 maart 2008, pp. 46-47), waarom deze wijziging hier onbesproken
blijft.

10

2.2.5.

Handhaving en toezicht

De Derde witwasrichtlijn noopte niet tot het al vóór het verstrijken van de implementatietermijn
nemen van bijzondere extra maatregelen, maar gaf wel aan dat de gestelde regels strikt moesten
worden gehandhaafd en dat er een verband was met de financiering van terrorisme. In dat klimaat is
begrijpelijk dat er meer aandacht kwam voor handhaving van en toezicht op de regeling en dat
tegelijkertijd het verband werd gelegd met de bestrijding van terrorisme. Dit gebeurde bij de Wet van
2 februari 2006.27 In deze wet werden verschillende bepalingen uit de Wet MOT en de WID
aangescherpt, terwijl er een uitgebreid handhavingsregime werd ingevoerd.
Dit handhavingsregime komt nog aan de orde in het volgende hoofdstuk, zodat hier kan worden
volstaan met de contouren daarvan. Aanvankelijk was naast strafbaarstelling van het verzaken aan de
meldings- en identificatieplicht28 volstaan met handhaving door toezicht, omdat handhaving preventief
gericht diende te zijn op een adequate administratieve organisatie en interne controle bij de
meldingsplichtigen. De gedachte daarachter was dat samenwerking bij de bestrijding van witwassen
het effectiefst is.29 Dit toezicht werd versterkt door de toezichthouders een aanwijzingsbevoegdheid te
geven ten opzichte van alle meldingsplichtigen (art. 17u Wet MOT). De te geven aanwijzingen konden
betrekking hebben op de opleiding van medewerkers en de organisatie van de betrokken
meldingsplichtigen.
De strafrechtelijke sancties werden, zo vermeldde de memorie van toelichting, onevenredig
zwaar gevonden. Daarom werd gekozen voor een combinatie van bestuursrechtelijke en
strafrechtelijke handhaving, waarbij het bestuursrechtelijke instrumentarium subsidiair was ten
opzichte van het strafrechtelijke. Het moest daarom gaan om gevallen die nog niet een zodanige
normatieve lading hadden dat strafrechtelijke handhaving in aanmerking kwam.30 Het
bestuursrechtelijke sanctiearsenaal werd ontleend aan bestaande toezichtwetten.31 Het ging om de last
onder dwangsom, het opleggen van een bestuurlijke boete en het ter openbare kennis brengen daarvan.
De wet kende de bevoegdheden toe aan de minister van Financiën, maar deze werden al vóór de
inwerkingtreding van de wet overgedragen aan de toezichthouders.32
Er werd een uitzondering gemaakt voor beroepsgroepen die onderworpen waren aan
tuchtrechtspraak (art. 17c lid 3 en 17d lid 2 Wet MOT), met name om te voorkomen dat zowel
bestuursrechtelijk als tuchtrechtelijk zou worden opgetreden. Dat zou niet alleen neerkomen op
dubbele sanctionering, maar ook leiden tot een dubbele beoordeling door verschillende rechters.
Daarbij werd er vanuit gegaan dat de toezichthouder een eventuele overtreding voor zou leggen aan de
tuchtrechter.33 Door de minister van Justitie werd toegezegd dit stelsel twee jaar na inwerkingtreding
te evalueren.34
Zoals ook uit het voorgaande moet zijn gebleken, zorgde de verspreiding van de antiwitwasregels over twee wetten met bijbehorende secundaire regelgeving voor een ondoorzichtig

27

28

29
30

31
32

33
34

Wet van 2 februari 2006 tot wijziging van de Wet melding ongebruikelijke transacties en de Wet identificatie bij
dienstverlening met het oog op de explicitering van de reikwijdte, versterking van het toezicht op de naleving alsmede
het aanbrengen van enkele andere wijzigingen (Stbl. 2006, 187). Inwerkingtreding 1 mei 2006 (Besluit van 13 april
2006, Stbl. 2006, 211).
Bij invoering in 1993 werd het niet voldoen aan het bij en krachtens de Wet MOT en de WIF 1993 strafbaar gesteld als
een economisch delict als bedoeld in art. 1 sub 2º Wet op de economische delicten (art. 9 WIF 1993; art. 21 Wet
MOT). De strafbaarstelling is nu gebaseerd op art. 44 WWFT.
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 3 (MvT), p. 7.
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 3 (MvT), p. 8. In gelijke zin Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 7, pp. 2526.
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 3 (MvT), p. 15.
Besluit van 13 april 2006 tot wijziging van het koninklijk besluit van 24 februari 2003 tot aanwijzing van instellingen
en diensten in het kader van de Wet identificatie bij dienstverlening en de Wet melding ongebruikelijke transacties
(Stbl. 94) (Stbl. 2006, 212).
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 7, p. 19.
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 3 (MvT), p. 9. Dit rapport dient ter voorbereiding van de toegezegde evaluatie.

11

geheel. In 2008 is daarom35 een wet tot stand gekomen waarin beide regelingen zijn samengevoegd, en
wel de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (WWFT).36 In deze wet zijn
tevens de aanpassingen aan de Derde witwasrichtlijn verwerkt, die via een afzonderlijke wet nog in de
wet MOT en WID waren ondergebracht.37 Deze aanpassingen hebben betrekking op de inhoud van de
verplichtingen van instellingen en personen die onder de wetgeving vallen (invoering
cliëntenonderzoek) en vallen dus buiten het bestek van dit onderzoek. Deze wet is in werking getreden
op 1 augustus 2008, maar meteen vervangen door de WWFT.38 Bij de naamgeving van dit onderzoek
is rekening gehouden met deze nieuwe naam, ook al heeft het onderzoek betrekking op de periode
vóór de samenvoeging van beide wetten.
2.3.

Aanpak van dit onderzoek

2.3.1.

Zelfregulering en tuchtrecht

De relatie tussen de cliënt van bijvoorbeeld een advocaat, notaris en accountant en de desbetreffende
dienstverlener kenmerkt zich door wat men in economische termen kwalificeert als een
‘informatieasymmetrie’. Immers, de dienstverlener zelf is doorgaans wel op de hoogte van de kwaliteit
van de door hem geleverde diensten, maar voor de gemiddelde afnemer is dit veel moeilijker te
bepalen. De kwaliteit van de dienstverlening kan daarenboven veelal ook niet door regelmatige
aankopen worden geverifieerd. Men pleegt immers niet dagelijks naar advocaat of notaris te gaan.
Doorgaans moet de afnemer van de diensten dan ook afgaan op mededelingen van de dienstverlener
over de te leveren kwaliteit; hij dient deze met andere woorden te vertrouwen. De geleverde diensten
worden dan ook wel eens aangeduid als ‘vertrouwensgoed’.39
Deze informatieasymmetrie is aanleiding voor het reguleren van de kwaliteit van de diensten
van beoefenaren van vertrouwensberoepen zoals notarissen, advocaten en accountants. Echter, een
klassiek argument dat vooral door de beroepsgroepen zelf, maar ook in sommige literatuur naar voren
wordt geschoven, is dat deze regulering niet noodzakelijk van de overheid dient uit te gaan. Immers,
vaak zijn het de beroepsgroepen zelf die betere informatie hebben dan de overheid over de optimale
kwaliteit van de dienstverlening. Dat laatste (informatievoordeel van de beroepsgroep) is derhalve een
belangrijk argument in het voordeel van zelfregulering van het beroepsmatig handelen door beroepsen gedragsregels voor de beroepsuitoefening.40 Daarnaast moet worden onderkend dat de
beroepsspecifieke kenmerken van de beroepsgroepen in kwestie – een sterke vertrouwensrelatie met
de cliënt en, in het geval van de advocatuur en het notariaat, een wettelijk verankerde
geheimhoudingsplicht en een daarvan afgeleid verschoningsrecht – op gespannen voet kunnen komen
staan met externe regulering en overheidstoezicht. Ook in dat opzicht ligt de keuze voor zelfregulering
voor de hand.

35

36

37

38
39
40

Kamerstukken II 2007-2008, 31238, nr. 3 (MvT), p. 3. Overigens is de samenvoeging een project dat enkele jaren in
beslag heeft genomen. Het wordt immers al aangekondigd in de nota Bruikbare rechtsorde uit 2004 (Kamerstukken II
2003-2004, 29279, nr. 9, p. 17. Dat project betrof de totstandbrenging van één anti-witwaswet met een bestendig
stelsel.
Wet van 15 juli 2008, houdende samenvoeging van de Wet identificatie bij dienstverlening en de Wet melding
ongebruikelijke transacties (Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme) (Stbl. 2008, 303).
Wet van 15 juli 2008, houdende wijziging van de Wet identificatie bij dienstverlening en de Wet melding
ongebruikelijke transacties ter uitvoering van richtlijn nr. 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van
geld en de financiering van terrorisme (PbEU L 309) en ter uitvoering van richtlijn nr. 2006/70 van de Commissie van
de Europese Gemeenschappen van 1 augustus 2006 tot vaststelling van uitvoeringsmaatregelen van Richtlijn
2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de definitie van politiek prominente personen en wat
betreft de technische criteria voor vereenvoudigde klantenonderzoeksprocedures en voor vrijstellingen op grond van
occasionele of zeer beperkte financiële activiteiten (PbEU L 214) (Stbl. 2008, 302).
Besluit van 15 juli 2008 (Stbl. 2008, 304).
Zie hierover meer uitgebreid hoofdstuk 4.
Zie bijvoorbeeld Ogus (2000) en Philipsen (2003), hoofdstuk 2.

12

Die zelfregulering staat echter in toenemende mate bloot aan kritiek. Zo wordt nogal eens
gesteld dat de beroepsgroepen vooral prikkels hebben om de markt af te schermen voor derden,
inkomsten voor de groep als geheel te optimaliseren en derhalve weinig prikkels hebben om tegen
normschendend gedrag op te treden. Dat laatste zou betekenen dat tuchtrechtelijk vaak alleen tegen
excessen wordt opgetreden, maar dat in het algemeen de beroepsgroep (om concurrentie te beperken)
er vooral belang bij heeft tegenover de buitenwereld het beeld te schetsen dat de algemene kwaliteit
van geleverde diensten hoog is.41
2.3.2.

Handhaving van meldingsplicht via tuchtrecht

Deze problematiek speelt ook bij de handhaving van de hierboven besproken identificatieplicht en
meldingsplicht inzake ongebruikelijke transacties in het kader van de voorschriften uit de WWFT.
Voor advocaten, notarissen en accountants maakt het nakomen van de voorschriften uit deze wetten
immers in beginsel deel uit van de beroeps- en gedragsregels. Het gevolg daarvan is dat handhaving
primair via het tuchtrecht plaatsvindt.42
Het toetsen van de naleving van de WWFT door de vermelde beroepsgroepen vindt in principe
plaats door de toezichthouder, het Bureau Financieel Toezicht (BFT).43 Op basis van gerichte en
reguliere inspecties kan een vermoeden ontstaan van een inbreuk (door een verwijtbare omissie of
commissie) op de WWFT. Het BFT beschikt over een ruim scala aan reacties dat bij een vaststelling
van normovertreding kan worden toegepast, afhankelijk van een aantal criteria, zoals intentie van de
overtreder, ernst en omvang van de overtreding etc. De handhavingsmogelijkheden waaruit het BFT
als toezichthouder in beginsel kan kiezen variëren van een normoverdragend gesprek, een schriftelijke
waarschuwing, een aanwijzing, last onder dwangsom, een bestuurlijke boete, en publicatie (openbare
kennisgeving van het opleggen van een last met dwangsom of een bestuurlijke boete), tot het doen
initiëren van een strafrechtelijk onderzoek.
Wanneer de inbreuk is gepleegd door een advocaat, notaris of accountant zijn de
handhavingsmogelijkheden echter – zoals in de vorige paragraaf al bleek – beperkt, nu oplegging van
een bestuurlijke boete (en dus ook de openbare kennisgeving daarvan) of een last met dwangsom zijn
uitgesloten op grond van het feit dat deze beroepsgroepen aan tuchtrechtspraak zijn onderworpen. In
een dergelijk geval kan het BFT in plaats daarvan besluiten om een klacht in te dienen bij de
desbetreffende tuchtrechter. Wanneer dit gebeurt zullen de respectieve beroepsorganisaties het
onderzoek uitvoeren (in samenwerking met het BFT) naar de mogelijke regelovertreding. Afdoening
kan dan in beginsel via het tuchtrecht plaatsvinden. Alleen wanneer het tuchtrecht in een concreet
geval niet van toepassing is, kan het BFT de keuze maken uit de hiervoor genoemde
handhavingsmogelijkheden.
Gevolg hiervan is dat voor advocaten, notarissen en accountants de toezichthouder BFT in
beginsel niet van alle beschikbare sanctioneringsmogelijkheden gebruik kan maken, maar aan moet
sluiten bij de voor die beroepsgroep geldende mogelijkheden van tuchtrechtelijke handhaving. Naast
tuchtrechtelijke handhaving bestaat uiteraard ook steeds de mogelijkheid van een strafrechtelijke
handhaving. Uitgangspunt daarbij is evenwel, gelet op de eisen van art. 6 van het EVRM, dat de
strafrechtelijke weg alleen (mede) wordt gevolgd indien de geschonden norm niet mede in het belang

41

42
43

Overigens heeft in 2005 de zogenaamde Commissie Evaluatie Wet op het notarisambt (ook wel Commissie
Hammerstein genoemd) in haar onderzoeksrapport ook enkele meer algemene aanbevelingen gedaan op het terrein van
het notariële tuchtrecht en de handhaving daarvan. zie Commissie Evaluatie Wet op het notarisambt (2005), pp. 51-58.
Wat betreft de advocatuur was er recentelijk de Commissie van Wijmen, die zich o.a. heeft gebogen over het
tuchtrecht: zie Commissie Advocatuur (2006), pp. 63-67.
De regeling is thans te vinden in art. 26 lid 2 en 27 lid 2 WWFT.
Het Bureau bedoeld in art. 110 Wet op het notarisambt, destijds aangewezen bij besluit op grond van art. 17b Wet
MOT. Op grond van art. 24 WWFT heeft een identieke aanwijzing plaatsgevonden door de Minister van Financiën
(Nota van Toelichting bij het Besluit van 15 juli 2008, Stbl. 2008, 305, p. 8). De overdracht van bevoegdheden aan het
BFT is gerealiseerd bij art. 5 van het Uitvoeringsbesluit ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme
(Stbl. 2008, 305).

13

van de beroepsgroep is gesteld of er een zwaarwegend belang is dat noopt tot strafrechtelijke
handhaving.44
De consequentie van dit model is dat wat notarissen, advocaten en accountants betreft de
handhaving van de verplichtingen uit de WWFT deels langs tuchtrechtelijke weg verloopt. Juist
vanwege de zelfregulering van de betreffende beroepsgroepen en de incorporatie van de
meldingsplicht van ongebruikelijke transacties in de beroeps- en gedragsregels moet door de
toezichthouders in beginsel van een tuchtrechtelijke handhaving (uiteraard verlopend via de geëigende
organen binnen de beroepsgroepen) gebruik worden gemaakt. Andere mogelijkheden, zoals de
bestuursrechtelijke handhaving, kunnen bij deze vertrouwensberoepen dus doorgaans niet worden
gebruikt.
De voor de hand liggende consequentie van deze systematiek is dan ook dat de effectiviteit van
de handhaving van de WWFT in belangrijke mate afhankelijk is van de effectiviteit van de
tuchtrechtelijke handhaving. Directe aanleiding voor dit onderzoek vormt het feit dat er reden is om de
vraag te stellen of deze handhaving van de verplichtingen uit de WWFT via het tuchtrecht wel een
effectieve naleving kan garanderen.
2.3.3.

Beperkingen van handhaving via tuchtrecht

Reeds vanuit het hierboven geschetste theoretisch perspectief aangaande zelfregulering door de
beroepsgroepen kunnen daarbij vraagtekens worden geplaatst. Uiteraard valt het tuchtrecht niet
noodzakelijk samen met zelfregulering, maar voor een beroepsgroep geldende normen (waaronder de
normen tot stand gekomen in het kader van zelfregulering) worden wel via het tuchtrecht gehandhaafd.
Nadelen van zelfregulering kunnen dus mogelijk ook hun doorwerking hebben op het tuchtrecht. In de
literatuur over (effectiviteit van) zelfregulering is vaak gewezen op het feit dat zelfregulering
weliswaar het voordeel heeft van het informatievoordeel door de beroepsgroep, maar dat ook
belangrijke nadelen bestaan, zoals onder meer de (natuurlijke) neiging van de beroepsgroep om
eventuele misstappen van beroepsbeoefenaren verborgen te houden zodat extern het beeld kan worden
hooggehouden dat de algemene kwaliteit van beroepsuitoefening binnen de groep hoog is. Deze
neiging kan ook zijn doorwerking op de tuchtrechtelijke handhaving hebben.
Eerder onderzoek, zoals onderzoek naar tuchtrechtelijke handhaving binnen de advocatuur,
heeft bijvoorbeeld aangetoond dat (althans in België) de tuchtrechter voornamelijk bezorgd lijkt te zijn
om al te grote concurrentie tussen beroepsbeoefenaren uit te sluiten,45 terwijl men zich nauwelijks
bezighield met het nastreven van een algemene kwaliteitsverbetering.46
Daarenboven wordt dit wantrouwen tegenover tuchtrechtelijke handhaving ook gevoed door
recent criminologisch onderzoek van onder meer Van de Bunt en Lankhorst en Nelen.47
Laatstgenoemden stelden niet alleen vast dat de risico’s dat notarissen en advocaten betrokken raken
bij ernstige vormen van criminaliteit groter geworden zijn, maar ook dat het tuchtrecht in gevallen van
verwijtbare betrokkenheid van leden van deze beroepsgroepen bij georganiseerde criminaliteit slechts
in beperkte mate soelaas biedt. De eerste beperking die volgens Lankhorst en Nelen aan het tuchtrecht
kleeft, vloeit direct voort uit het feit dat de meest directe belanghebbende, de cliënt, in de regel geen
klacht zal indienen in het geval dat hij er baat bij heeft gehad dat de advocaat of notaris niet gehandeld
heeft conform de in de WWFT neergelegde normen.
Een tweede beperking schuilt in de restrictieve toegang tot de tuchtrechter.48 Dit probleem is
vooral van toepassing op de tuchtrechtprocedure van de advocatuur. De opvatting heeft postgevat

44
45
46
47

48

Kamerstukken II 2005-2006, 29849, nr. 30, p. 4.
Door zich bijvoorbeeld bezig te houden met advocaten die te opzichtige reclames voeren.
Faure & Van den Bergh (1991); Faure (1993).
Van de Bunt (1996) was de eerste criminoloog in Nederland die systematisch onderzoek deed naar de verwijtbare
betrokkenheid van de vrije beroepsgroepen bij georganiseerde criminaliteit; het onderzoek van Lankhorst & Nelen
(2004) borduurde daarop voort.
Deze problematiek speelt naar verluidt niet voor de accountants. Dit zal uiteraard voorwerp van nader onderzoek
vormen.

14

binnen deze beroepsgroep dat om een klacht te kunnen indienen bij de deken, men rechtstreeks
belanghebbende moet zijn. De officier van justitie is pas als zodanig aan te merken wanneer de klacht
betrekking heeft op het optreden van de advocaat in een strafproces waarbij het parket van de officier
van justitie directe bemoeienis heeft. De groep van klagers binnen het notariaat is uitgebreider,
aangezien het bij de tuchtrechtprocedure van deze beroepsgroep geen vereiste is dat de klager een
eigen belang heeft. Bij zowel het notariaat als de advocatuur wordt de instroom van tuchtrechtzaken
overigens in sterke mate beïnvloed door de zeeffunctie die respectievelijk de voorzitter van de Kamer
van Toezicht en de plaatselijke deken van de Orde van Advocaten vervullen. Het merendeel van de
klachten wordt reeds in een vroeg stadium afgevangen en afgedaan en nimmer aan het oordeel van een
tuchtrechtelijk college voorgelegd.49
Het derde kritiekpunt van Lankhorst en Nelen op de tuchtrechtprocedure heeft betrekking op het
gebrek aan mogelijkheden voor de klager om bepaalde klachten uit te diepen, zeker daar waar het gaat
om het aantonen van verwijtbare betrokkenheid bij georganiseerde misdaad. De klager heeft immers in
de regel geen opsporings- en vervolgingsapparaat achter zich. Heeft hij dat wel, zoals bijvoorbeeld in
het geval dat een hoofdofficier van justitie een klacht indient bij de deken of de voorzitter van de
Kamer van Toezicht, dan dient zich vaak onmiddellijk een nieuw probleem aan: de klacht tegen de
vrije beroepsbeoefenaar is niet zelden gebaseerd op vertrouwelijke opsporingsinformatie die niet
vrijelijk aan de deken of de voorzitter van de Kamer van Toezicht ter beschikking kan worden gesteld.
De vraag is derhalve in hoeverre het tuchtrecht werkelijk in staat is een effectieve handhaving
van de WWFT te bieden. Belangrijkste doelstelling van dit onderzoek is dan ook om, eenvoudig
geformuleerd, na te gaan of het huidige handhavingsysteem voor dienstverleners in aan
tuchtrechtspraak onderworpen beroepen ten aanzien van de verplichtingen uit de WWFT een
effectieve naleving van de normering kan garanderen en, rechtstreeks daaraan gekoppeld, of mogelijk
andere handhavinginstrumenten (daarbij wordt dan primair aan het bestuursrecht gedacht) mogelijk
een meer effectieve naleving zouden kunnen bewerkstelligen.
2.3.4.

Doel en probleemstelling

Het doel van het onderzoek volgt logisch uit de hierboven geschetste aanleiding voor het onderzoek en
kan als volgt worden samengevat.
Nagegaan dient te worden of met het stelsel van deels tuchtrechtelijke handhaving zoals dat is
vastgelegd in de WWFT bij de dienstverleners uit aan tuchtrechtspraak onderworpen beroepen
(advocaten, notarissen en accountants) een effectieve handhaving kan worden bereikt. Deze
doelstelling is vertaald in de volgende probleemstelling:
In hoeverre gaan van de tuchtrechtelijke handhaving van de WWFT-gerelateerde
verplichtingen voldoende prikkels uit om naleving van deze verplichtingen te bevorderen?
Teneinde deze probleemstelling te kunnen beantwoorden, dient te worden nagegaan welke
veronderstellingen aan het gekozen handhavingsregime ten grondslag liggen, hoe de uitvoering van de
tuchtrechtelijke handhaving van de WWFT verloopt en welke kosten daaraan zijn verbonden. Daarbij
gaat de aandacht in het bijzonder uit naar de rol van de organisaties die met de tuchtrechtelijke
handhaving zijn belast en de mogelijke knelpunten die zich bij deze handhaving voordoen.
2.3.5.

Onderzoeksvragen

Uit de centrale probleemstelling zijn de volgende vijf onderzoeksvragen afgeleid:

49

Door leden van de klankbordgroep werd erop gewezen dat dit niet betekent dat ernstige normoverschrijdingen zonder
gevolg zouden blijven omdat in dergelijke gevallen de zaak steeds aan de tuchtrechter zou worden voorgelegd. Ook dit
is uiteraard een empirische vraag die via de interviews aan nader onderzoek kan worden onderworpen.

15

1. Kan in beginsel met het huidige stelsel van deels tuchtrechtelijke handhaving van de WWFT voor
advocaten, notarissen en accountants een effectieve handhaving van deze wetgeving worden bereikt?
Bedoeling van deze onderzoeksvraag is om vanuit theoretisch perspectief na te gaan waarom voor een
tuchtrechtelijke handhaving werd gekozen. Het blootleggen van de diverse assumpties die achter een
handhavingsvorm of beleidsinterventie, in casu achter de keuze voor tuchtrechtelijke handhaving,
schuilgaan en het afzetten van deze veronderstellingen tegen bestaande wetenschappelijke
bevindingen en inzichten, wordt doorgaans beschouwd als de evaluatie van de beleidstheorie. In de
literatuur – onder andere door Leeuw (2003) – wordt een aantal manieren beschreven waarop de
onderzoeker deze eerste stap kan zetten. We komen hierop in de uiteenzetting van de opzet en de te
gebruiken onderzoeksmethoden terug. Het spreekt voor zich dat bij deze eerste onderzoeksvraag ook
de aandacht dient uit te gaan naar de relatieve rol van het tuchtrecht in vergelijking tot alternatieven
(waaronder bestuurs- en strafrecht).
2. Op welke wijze vindt tuchtrechtelijke handhaving van de WWFT in de praktijk plaats?
Doel van deze onderzoeksvraag is om op basis van zowel theoretisch als empirisch onderzoek onder
meer te achterhalen hoe de WWFT is opgezet, maar ook hoe deze in de praktijk functioneert. Het
accent ligt daarbij op de voorzijde van het meldingsproces, d.w.z. op de verplichtingen die op diverse
beroepsgroepen rusten om de identiteit van cliënten vast te stellen en ongebruikelijke transacties te
melden. De afwikkeling van de binnenkomende meldingen door FIU-NL en het daaropvolgende
traject zijn al uitgebreid in kaart gebracht50 en blijven in het onderhavige onderzoek buiten
beschouwing. Het werkingsgebied van de WWFT zal in kaart worden gebracht, evenals de specifieke
voorschriften voor het melden van ongebruikelijke transacties en de daarbij geldende voorwaarden- en
indicatorenlijst. Maar vanuit empirisch perspectief rijst ook de vraag naar de rol van zogenaamde
internal compliance mechanisms binnen de beroepsgroepen zelf en de waarde daarvan voor de
waarborging van een effectieve naleving van de wetgeving. De bedoeling van deze onderzoeksvraag is
algemeen helder inzicht te krijgen in het functioneren van de handhaving van de WWFT bij de
betreffende beroepsgroepen in de praktijk.
3. In hoeverre wordt de tuchtrechtelijke handhaving uitgevoerd zoals is bedoeld en is vastgelegd in de
WWFT?
Zoals hierboven werd geschetst is het van belang de WWFT en meer bepaald de tuchtrechtelijke
handhaving daarvan in een dynamisch perspectief te bekijken. Deze onderzoeksvraag kent opnieuw
zowel een theoretische als een empirische component. Vanuit theoretisch perspectief dient onder meer
op basis van een analyse van de wetsgeschiedenis te worden achterhaald wat de specifieke bedoeling
van de wetgever was met de tuchtrechtelijke handhaving (dit bouwt derhalve voort op
onderzoeksvraag 1); vanuit empirisch perspectief wordt nagegaan in hoeverre bepaalde expliciete of
impliciete assumpties van de wetgever of beleidsmaker bij de totstandkoming van de wetgeving (nog)
realistisch zijn. Die laatste vraag veronderstelt evident een empirische toetsing. Het vaststellen van de
programmaintegriteit – ofwel het nagaan of een interventie conform de uitgangspunten wordt
uitgevoerd – is onlosmakelijk verbonden met een gedegen analyse van de wijze waarop die uitvoering
gestalte krijgt.
4. Welke knelpunten doen zich voor bij de uitvoering van de tuchtrechtelijke handhaving van de
WWFT?
De bedoeling van deze vierde onderzoeksvraag is om via empirisch onderzoek te achterhalen welke
mogelijke problemen bij de tuchtrechtelijke handhaving van de WWFT rijzen. Deze onderzoeksvraag
is cruciaal om de vraag te kunnen beantwoorden in welke mate een tuchtrechtelijke handhaving van de

50

Zie in het bijzonder het rapport van Faber & Van Nunen (2004).

16

WWFT vandaag nog steeds het aangewezen instrument is om een optimale handhaving van de
verplichtingen uit de WWFT te bewerkstelligen. Hierbij rijst onder meer de vraag of de toezichthouder
(het BFT) voldoende mogelijkheden heeft om inzicht te krijgen in mogelijk normoverschrijdend
gedrag, maar ook of de veranderde taakopvatting van de leden van de verschillende beroepsgroepen
mogelijk conflicteert met het feitelijk beroepshandelen. In de reeds hierboven aangehaalde studie van
Lankhorst en Nelen wordt een uitvoerige beschouwing gewijd aan de veranderde taakopvatting en
werkomgeving van advocaten en notarissen. Hierop kan in het onderhavige onderzoek worden
voortgeborduurd. Belangrijk aspect van deze onderzoeksvraag is verder of het bestaande juridisch
instrumentarium (met name dus het tuchtrecht) voldoet om een adequate handhaving van de
verplichtingen uit de WWFT te bewerkstelligen. Wederom wordt daarbij de tuchtrechtelijke
handhaving geplaatst naast alternatieven zoals bestuurs- en strafrecht.
5. Hoe hoog zijn de kosten voor de uitvoering van de tuchtrechtspraak voor de advocaten, notarissen
en accountants?
In het licht van de bestudering van de kosteneffectiviteit van de tuchtrechtelijke handhaving van de
WWFT rijst de vraag naar de administratieve lasten bij de FIU-NL en het BFT, evenals de specifieke
kosten van de tuchtrechtspraak en kosten van de beroepsorganisaties van advocaten, notarissen en
accountants voor het uitvoeren van eventuele internal compliance studies.

2.4.

Opzet van het onderzoek

Het onderzoek is in vier fasen uitgevoerd. In de eerste fase werd een theoretisch perspectief op de
effectiviteit van het tuchtrecht als handhavingsmechanisme voor de meldingsplicht geboden. Daarbij
kwam in de eerste plaats de hierboven geschetste onderzoeksvraag 1 aan de orde en werd aan de hand
van de in de literatuur aanbevolen methodologie51 nagegaan wat de assumpties waren achter bepaalde
beleidsveronderstellingen. In dit theoretische deel is ook onderzoeksvraag 3 meegenomen door bloot
te leggen wat de precieze bedoeling van de wetgever was met het vertrouwen in de tuchtrechtelijke
handhaving van de meldingsplicht wat betreft de notarissen, advocaten en accountants.
In deze eerste fase werden ook rechtseconomische inzichten gebruikt, enerzijds om op
potentiële voor- en nadelen van tuchtrechtelijke handhaving te wijzen, maar ook om het
rechtseconomisch perspectief op effectieve handhaving te bieden.
Behalve de reconstructie en analyse van de beleidstheorie is onder de noemer van het
theoretisch kader ook het theoretisch deel van onderzoeksvraag 2 behandeld. Dit betrof meer bepaald
het in kaart brengen van het werkingsgebied van de WWFT, maar ook de analyse van de voorschriften
betrekkelijk het melden van ongebruikelijke transacties en de daarbij geldende voorwaarden- en
indicatorenlijst. De term “theoretisch kader” moet derhalve ruim worden geïnterpreteerd. Het begrip
omvat naast onderzoek naar de beleidstheorie ook klassiek juridisch (grondslagen)onderzoek naar de
structuur, achtergrond en inhoud van de relevante wet- en regelgeving.
In de tweede fase is empirisch materiaal verzameld om een beeld te krijgen van de werking van
de tuchtrechtelijke handhaving van de WWFT in de praktijk. Tot de verzamelde gegevens behoorden
allerhande kwantitatieve data, zoals de gegevens uit de jaarverslagen van de FIU-Nederland. Deze
gegevens vormden de opmaat voor de dataverzameling in de derde fase, waarin ervaringen en
knelpunten in kaart werden gebracht. In dat kader werden naast het bestuderen van discussies in
vaktijdschriften ook interviews gehouden met respectievelijk vertegenwoordigers van de drie
beroepsgroepen, toezichthouders, leden van tuchtcolleges, het OM en enkele opsporingsambtenaren.
In totaal zijn gedurende de periode oktober 2008- januari 2009 37 interviews gehouden, waaraan 45
respondenten hebben deelgenomen.52
De gesprekken waren als volgt verdeeld over de verschillende organisaties:

51
52

Klein Haarhuis & Leeuw (2004), Leeuw (1989), Leeuw (2003) en Nelen (2000).
Aan acht gesprekken namen twee respondenten deel.

17

•
•
•
•
•
•
•
•
•

Koepelorganisaties van de beroepsgroepen (4)
Notariaat (6)
Advocatuur (6)
Accountancy (8)
BFT (2)
AFM (1)
Voorzitters/leden van tuchtcolleges (7)
Landelijke FIU-officier van justitie (1)
Opsporingsambtenaren (2)

De interviews hadden het karakter van semi-gestructureerde diepte-interviews. Een lijst met
gespreksonderwerpen/aandachtspunten – toegesneden op de betreffende instelling en de functie van de
respondent – is gebruikt om de interviews te structuren en te waarborgen dat alle relevante thema’s
tijdens het gesprek ook aan bod zouden komen. De volgende thema’s stonden tijdens de interviews
centraal:
a) ervaringen met dilemma’s
Eigen ervaringen met dilemma’s inzake het nakomen van de verplichtingen van de WWFT
Ervaringen in de omgeving met dilemma’s inzake het nakomen van de verplichtingen van de WWFT
b) aandacht voor en borging van integriteit binnen de beroepsgroepen zelf
Visie op informele sociale controlemechanismen binnen beroepsgroep (collega’s, leidinggevenden
binnen kantoor)
Visie op formele sociale controlemechanismen binnen beroepsgroep (rol en functie Deken, Voorzitter
Ring, Vertrouwensnotaris etc)
c) extern toezicht
Visie op extern toezicht (meldingsplicht, toezicht BFT)
d) tuchtrecht
Visie op tuchtrechtelijke handhaving i.h.a. (toegang tot de procedure, duur, onafhankelijkheid
colleges, effectiviteit)
Samenloop tuchtrecht/strafrecht
Visie op tuchtrechtelijke handhaving in relatie tot de WWFT
In de vierde fase van het onderzoek is al het verzamelde materiaal verwerkt en geanalyseerd. In deze
rapportage vindt dit zijn weerslag in deel III.
In de leeswijzer die zich als woord vooraf bij deze rapportage bevindt is de opbouw van deze
rapportage verduidelijkt, evenals de band met de beantwoording van de onderzoeksvragen.53

53

Zie hierboven 1.4.

18

3.
3.1.

BELEIDSVERONDERSTELLINGEN
Probleemstelling en methode

Bij de uitvoering van de witwasrichtlijnen is steeds van belang op welke wijze naleving van de ter
implementatie van die richtlijnen gestelde regels kan worden gecontroleerd. Zoals hiervoor al is
aangegeven betreft dit onderzoek de vraag in hoeverre de aan de regelgeving verbonden
controlemechanismen effectief zijn gebleken. In dit rapport worden de in dat verband geuite
beleidsveronderstellingen en de daaraan ten grondslag liggende aannames (assumpties) geanalyseerd
aan de hand van een methode die “reconstructie van een programmatheorie” wordt genoemd.54 Met
het woord “programmatheorie” wordt dan gedoeld op het geheel van beleidsveronderstellingen en
daaraan verbonden aannames.
De volgens deze methode aanbevolen werkwijze bestaat uit zes stappen. Vertaald naar het
onderhavige probleem – de controle op de uitvoering van de WWFT – komen deze zes stappen op het
volgende neer:
1. Bepaal welke controlemechanismen bij de vaststelling van de regelgeving geacht werden een
toereikende controle mogelijk te maken.
2. Stel een overzicht op van deze uitlatingen en leg een verband tussen deze uitlatingen en de
doelstelling van de getroffen maatregelen.
3. Herformuleer deze uitlatingen in de vorm van algemene regels, eventueel voorzien van qualifiers.55
4. Geef rechtvaardigingen voor de algemene regels van het type ‘als...dan...’. De qualifiers, i.e.
voorbehouden ten opzichte van de algemeenheid van een regel, moeten op hun beurt eveneens van een
rechtvaardiging worden voorzien (rebuttal).
5. Formuleer ook de rechtvaardigingen (warrants en rebuttals) in de vorm van algemene regels van
het type ‘als...dan...’.
6. Evalueer de validiteit van de stellingen door te kijken naar: a) de logische samenhang; b) de
empirische correctheid ervan; en c) de mate waarin de stellingen, d.w.z. de programmatheorie, zich
richt op variabelen die gemanipuleerd of aangestuurd kunnen worden.
Het onderzoek dat stap 1 nodig maakt is in dit geval geheel gebaseerd op de schriftelijke stukken die
in het kader en ten behoeve van de regelgeving door regering en parlement zijn geproduceerd. De
evaluatieliteratuur suggereert dat het in het verlengde van een dergelijke schriftelijke analyse zinvol is
om interviews te houden met de sleutelfiguren die bij de totstandkoming van de regelgeving betrokken
zijn geweest.56 Omwille van de tijd is er in het onderhavige onderzoek van afgezien om gesprekken te
arrangeren met beleidsmakers en wetgevingsambtenaren; wel is tijdens de interviewronde met een
aantal vertegenwoordigers van de drie beroepsgroepen teruggeblikt op de totstandkoming van de antiwitwaswetgeving.
De stappen 2 tot en met 5 zijn het onderwerp van dit hoofdstuk. Deze stappen zijn niet naar de
letter toegepast, maar wel is in de geest van het stappenplan inzichtelijk gemaakt hoe het tuchtrecht

54
55

56

Klein Haarhuis &. Leeuw (2004).
De term is niet ontleend aan de genoemde artikelen maar aan Toulmin (1980), p. 101. De toevoeging met betrekking
tot de rebuttal is ook gebaseerd op het Toulmin-model. Genoemde artikelen geven wel aan geïnspireerd te zijn door
Toulmin.
Zie bijvoorbeeld Leeuw (1989 en 2003) en Nelen (2000).

19

zich verhoudt tot het straf- en bestuursrecht. Uit die analyse zijn vervolgens de eisen gedestilleerd
waaraan een tuchtrechtelijk controlemechanisme moet voldoen.
3.2.

Inventarisatie uitlatingen over controlemechanismen (stap 1 en 2)

Bij bestudering van de geschiedenis van de totstandkoming van de anti-witwaswetgeving komt naar
voren dat in eerste instantie vier controlemechanismen kunnen worden onderscheiden. Deze vormen
van controle zijn geleidelijk aan in een periode van ca. 13 jaar aan de regelgeving verbonden
respectievelijk toegevoegd. Achtereenvolgens gaat het om handhaving door strafbaarstelling,
handhaving door toezicht, handhaving door bestuursrechtelijke aanwijzingen en handhaving door
bestuursrechtelijke sancties.
Het vijfde controlemechanisme, de handhaving door tuchtrecht, is niet aan de regelgeving
toegevoegd, maar werd daaraan automatisch verbonden doordat aan tuchtrecht onderworpen
beroepsgroepen aan de regelgeving werden toegevoegd en er goede redenen waren om aan te nemen
dat niet-naleving van deze regelgeving tuchtrechtelijke gevolgen kon hebben.
Deze controlemechanismen worden achtereenvolgens in deze paragraaf besproken, waarbij
telkens wordt aangegeven wat daarover bij de introductie (of signalering in het geval van het
tuchtrecht) daarvan is opgemerkt, het een en ander voor zover dat voor reconstructie van de
beleidsveronderstellingen van belang is. De citaten zijn genummerd tussen vierkante haken om
daaraan in het vervolg eenvoudig te kunnen refereren.
3.2.1.

Handhaving door strafbaarstelling

Bij de invoering van de anti-witwaswetgeving is meteen overgegaan tot strafbaarstelling van het
verzuim aan de opgelegde verplichtingen (meldingsplicht en identificatie van cliënten) te voldoen. Dit
werd gerealiseerd door strafbaarstelling als economisch delict en wel van het type als bedoeld in art. 1
sub 2º van de Wet op de economische delicten (WED). Gelet op art. 2 lid 1 WED gaat het dus om
misdrijven bij opzet en is er overigens sprake van overtredingen. Bij de opzettelijke variant is de
maximale gevangenisstraf 2 jaar (art. 6 lid 1 sub 2º WED). Er kan in dat geval een geldboete worden
opgelegd van maximaal € 18.500,- (bij rechtspersonen € 74.000-).
Een keuze om niet naleving van de wet al dan niet strafbaar te stellen kon niet worden gemaakt,
nu de Eerste witwasrichtlijn dit voorschreef (art. 14); zo werd deze bepaling althans geïnterpreteerd.57
In de memories van toelichting is niets te vinden over de aard van de strafbaarstelling waarvoor
gekozen is. Ook de Raad van State heeft hierover geen opmerkingen gemaakt. In de parlementaire
behandeling is de kwestie eveneens onbesproken gebleven.
3.2.2.

Handhaving door toezicht

In 2001 is de mogelijkheid van de handhaving door toezicht ingevoerd,58 waarbij overigens tevens
werd geanticipeerd op de uitbreiding van de regeling tot beroepen als die van advocaten en notarissen.
In de memorie van toelichting werd over deze wijze van handhaving het volgende opgemerkt:59
[1] Ook de mogelijkheid tot het uitoefenen van toezicht wordt in onderhavig wetsvoorstel geregeld.
Teneinde een juiste werking van de wetten te garanderen is het voeren van adequaat toezicht op de
naleving van de identificatie- en meldingsplicht noodzakelijk. Er is niet gekozen voor één toezichthouder
voor de WIF 1993 en de Wet MOT omdat de instellingen die onder deze wetten kunnen vallen zeer divers
zijn. Voorgesteld wordt dat de Minister van Financiën personen kan aanwijzen die belast zijn met het
toezicht. In geval van een besluit met betrekking tot het toezicht op de uitvoering van de Wet MOT,

57
58

59

Kamerstukken II 1992-1993, 23008, nr. 3 (MvT), p. 3 en p. 10.
Wet van 13 december 2001, houdende wijziging van de Wet melding ongebruikelijke transacties en de Wet
identificatie bij financiële dienstverlening 1993 met het oog op het verplichtstellen van de identificatieplicht en van de
meldingsplicht van ongebruikelijke transacties door handelaren in zaken van grote waarde (Stbl. 2001, 665).
Kamerstukken II 2001-2002, 28018, nr. 3 (MvT), pp. 3-4.

20

wordt voorgesteld de aanwijzing in overeenstemming met de Minister van Justitie te laten geschieden.
Hierdoor kan voor elke categorie van instellingen, voor zover daarvoor niet reeds een toereikende vorm
van toezicht bestaat, de meest passende vorm van toezicht worden ingesteld. Aangezien een aantal
instellingen reeds een toezichthouder kent, zal op deze wijze geen strijdigheid of overlap met het
bestaande toezicht optreden. (...) Deze toezichthouders zullen op de onder hun toezicht staande
instellingen ook het toezicht op naleving van de identificatie- en meldingsplicht moeten gaan uitoefenen.
(...) Het is ook mogelijk om, indien in de toekomst andere diensten of instellingen worden aangewezen,
andere personen als toezichthouder aan te wijzen. Op deze wijze kan voor elk type instelling de meest
passende vorm van toezicht worden aangewezen. In dat verband ligt het in de bedoeling toezichthouders
aan te wijzen voor reeds nu onder de identificatie- en meldingsplicht vallende instellingen zoals
assurantietussenpersonen, creditcardmaatschappijen en casino’s.

In samenhang hiermee werd ook een bewaarplicht van vijf jaar ingevoerd:60
[2] Om het toezicht te kunnen uitoefenen en daarmee de meldingsplicht te kunnen handhaven, wordt het
nodig geacht de melder te verplichten de gegevens van de verleende diensten te bewaren gedurende vijf
jaar na het doen van de melding.

Deze bewaarplicht is verder geen onderwerp van debat geweest.
3.2.3.

Handhaving door bestuursrechtelijke aanwijzingen

Eerst in 2006 is de bestuursrechtelijke handhaving onderdeel van de anti-witwaswetgeving
geworden.61 De ratio hierachter was dat een integrale vorm van rechtshandhaving – waarbij zowel het
strafrecht als het bestuursrecht (als ook in voorkomende gevallen andere rechtsdisciplines, zoals het
fiscaal recht) in stelling kunnen worden gebracht – de effectiviteit van de anti-witwasbepalingen zou
kunnen vergroten. Over het algemeen kwamen de melders hun verplichtingen na, maar er was
verbetering mogelijk door betere informatievoorziening aan melders, verbetering van de kwaliteit van
de meldingen en samenwerking tussen de overheidsinstanties. Dit vertaalde zich in een aantal
maatregelen tot verbetering van de effectiviteit, waaronder de invoering van toezicht.
Eén van die maatregelen betrof de mogelijkheid aanwijzingen te laten geven door de
toezichthouders. De memorie van toelichting merkte hierover op:62
[3] Toezicht op de naleving van de voorschriften van de Wid en de Wet MOT is wezenlijk anders van
aard dan prudentieel of gedragstoezicht. Waar prudentieel toezicht zich richt op de soliditeit van een
financiële instelling en gedragstoezicht ziet op het gedrag van een dergelijke instelling tegenover
marktpartijen, is toezicht uit hoofde van de Wet MOT er in de eerste plaats op gericht om gezamenlijk
(dat wil zeggen toezichthouders, meldpunt en meldende instellingen) op effectieve wijze het witwassen
van criminele gelden te bestrijden. (...)
Om de kennis en de administratieve organisatie en interne controle bij een meldende instelling te
waarborgen zal de toezichthouders de bevoegdheid gegeven worden hierover aanwijzingen te geven
wanneer zij constateren dat een meldende instelling niet voldoet aan de wettelijke voorschriften. Dat
betekent bijvoorbeeld dat zij aanwijzingen kunnen geven aangaande de opleiding en training van
werknemers. De toezichthouders zullen gedifferentieerd van deze bevoegdheid gebruik maken. Training
en opleiding zijn immers belangrijker naarmate het eigen oordeel van een meldende instelling een grotere
rol speelt in het meldgedrag.

Deze vorm van toezicht werd apart vermeld, omdat deze zich deels leek te onttrekken aan de
tuchtrechtelijke regimes die voor de verschillende beroepsgroepen golden. Tegen de oplegging van de
60
61

62

Kamerstukken II 2001-2002, 28018, nr. 3 (MvT), p. 5.
Wet van 2 februari 2006 tot wijziging van de Wet melding ongebruikelijke transacties en de Wet identificatie bij
dienstverlening met het oog op de explicitering van de reikwijdte, versterking van het toezicht op de naleving alsmede
het aanbrengen van enkele andere wijzigingen (Stbl. 2006, 187).
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 3 (MvT), p. 7 e.v.

21

aanwijzing staat immers de bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.63 Bij niet-naleving zijn
evenwel geen bestuursrechtelijke sancties mogelijk als ook de tuchtrechtelijke weg open staat.
De CDA-fractie vroeg naar de reikwijdte van deze bevoegdheid, terwijl de VVD-fractie van
oordeel was dat de aanwijzingsbevoegdheid onderwerpen betrof die door de betrokken instellingen
zelf moesten worden geregeld (training en opleiding van personeel).64 De regering wees er op dat
aanwijzingen bindend waren en dat een vrijblijvende aanwijzing geen geschikt toezichtmiddel was in
relatie tot deze wetgeving. Daarom was de regering ook van oordeel dat het ging om onderwerpen, die
juist niet aan de instellingen konden worden overgelaten. Het oogmerk was immers het personeel van
de instelling zich bewust te laten worden van witwassen binnen de instelling.65
3.2.4.

Handhaving door bestuursrechtelijke sancties

Bij dezelfde wet als in de vorige paragraaf is besproken werd ook het bestuursrechtelijk
handhavingsregime ingevoerd. Dat bestaat uit de mogelijkheid een last onder dwangsom of een
bestuurlijke boete op te leggen. In het laatste geval kan hieraan openbare kennisgeving van het
opleggen van de boete worden verbonden. De keuze hiervoor werd in de memorie van toelichting als
volgt onderbouwd:66
[4] Tot dusver wordt overtreding van door de Wid en de Wet MOT gestelde voorschriften uitsluitend
strafrechtelijk gesanctioneerd. Dat is in veruit de meeste gevallen – te late of onvolledige meldingen,
onvolkomenheden bij de identificatie van cliënten of bij de registratie daarvan – een onevenredig zwaar
middel. Een dwangsom of een bestuurlijke boete kan dan wel passend zijn, vooral wanneer de meldende
instelling weigerachtig blijft zijn meldgedrag te verbeteren.
In de wetgevingspraktijk van de laatste tien jaar zijn, voortbouwend op het advies van de Commissie voor
de Toetsing van Wetgevingsprojecten (CTW) van 1994, enige criteria ontwikkeld die een rol spelen bij de
keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. De keuze om aan de handhaving van de
Wet MOT en de Wid vorm te geven door de invoering van een combinatie van een bestuursrechtelijk en
strafrechtelijk instrumentarium kan ook in het licht van deze criteria, die laatstelijk op schrift zijn gesteld
in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht
(Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht), gerechtvaardigd worden geacht (vgl. Kamerstukken II
2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 118–119). Hierbij dient bedacht te worden dat het bestuursrechtelijk
instrumentarium slechts zal worden ingezet in die gevallen waarin strafrechtelijke vervolging niet aan de
orde of niet opportuun is. Het gaat met andere woorden om de gevallen waarin de te handhaven norm nog
niet een zodanige normatieve lading heeft dat strafrechtelijke handhaving in aanmerking komt. Inzet van
het bestuursrechtelijke instrumentarium ligt derhalve in de rede bij het (onterecht) niet melden van een
ongebruikelijke transactie of het achterweg laten van identificatie zonder dat sprake is van malicieuze
intenties. Het gaat bijgevolg om veel voorkomende overtredingen van geringe ernst die betrekkelijk
eenvoudig zijn vast te stellen.

Over de keuze tussen dwangsom en boete schreef de regering:67
[5] De dwangsom en de bestuurlijke boete zijn twee onderscheiden bestuurlijke handhavingmiddelen. De
keuze van het meest effectieve handhavinginstrument is afhankelijk van de aard van de bepaling die is
overtreden, de ernst van de overtreding en de omstandigheden waaronder deze is begaan. Bij de
dwangsom geeft de toezichthouder aan de overtreder van een bepaalde norm een last die ertoe strekt de
overtreding ongedaan te maken of voortzetting van de overtreding te voorkomen. Dit instrument is bij
uitstek geschikt voor doorlopende overtredingen die op het moment van constatering nog plaatsvinden en
voor overtredingen waarvan de gevolgen door de instelling ongedaan kunnen worden gemaakt. De

63
64
65
66
67

Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 7, p. 25.
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 6, p. 10.
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 7, pp. 23-24.
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 3 (MvT), p. 8.
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 3 (MvT), p. 15.

22

bestuurlijke boete heeft een zuiver repressief karakter en is meer geschikt voor overtredingen met een
niet-doorlopend karakter en voor overtredingen die in het verleden hebben plaatsgehad.

Ook werden nog opmerkingen gemaakt over de keuze van de hoogte van de boete.68
3.2.5.

Handhaving door tuchtrecht

Van meet af aan zijn de aan tuchtrechtspraak onderworpen beroepen vrijgesteld van de
bestuursrechtelijke sancties die jegens andere meldingsplichtigen kunnen worden getroffen. De reden
daarvoor werd als volgt verwoord:69
[6] Te dezen wordt een uitzondering gemaakt voor de groep van meldende personen en instellingen die
voor wat betreft bezwaren tegen hun handelen of nalaten onderworpen zijn aan tuchtrechtspraak, zoals de
advocaten, notarissen en accountants. Voor deze beroepsgroepen zal de toezichthouder, het Bureau
Financieel Toezicht, in vergelijkbare gevallen bij de betreffende tuchtrechter een zaak aanhangig moeten
maken. Reden om overtreding van de wettelijke voorschriften uit hoofde van de Wet MOT en de Wid te
handhaven door middel van het tuchtrecht is dat deze voorschriften geacht worden deel uit te maken van
het beroepshandelen. Daarmee zijn klachten of bezwaren tegen dergelijk handelen in de uitoefening van
het beroep onderworpen aan de voor deze beroepsgroepen wettelijk geregelde tuchtrechtrechtspraak.
Daarnaast zou onverkorte toepassing van de boete en dwangsombepalingen kunnen leiden tot samenloop
van verschillende voorzieningen ter toetsing van het beroepshandelen. Het zou in een casus waarin sprake
is van overtreding van bepaalde beroepsspecifieke tuchtnormen en van de Wet MOT, leiden tot situaties
waarin zowel de tuchtrechter als de bestuursrechter zich ieder over een bepaald gedeelte van het
feitencomplex zou moeten buigen. Een dergelijke samenloop zou zich bijvoorbeeld kunnen voordoen bij
een geconstateerde overtreding door een advocaat van de boekhoudverordening 1998 (Stcrt. 2003, 194),
waarbij tevens aan het licht komt dat de administratie betreffende de onder de Wet MOT vallende
dienstverlening niet op orde is. De keuze voor een gesplitst handhavingsregime zou in deze een
onwenselijke divergentie in de hand werken ten aanzien van zowel de beoordeling van de normschending
als de op te leggen sancties. De administratiefrechtelijke handhaving middels tuchtprocedures zal twee
jaar na invoering worden geëvalueerd.

Voor de onderlinge verhouding tussen strafrechtelijk, bestuursrechtelijk en tuchtrechtelijk optreden
wees de regering op een convenant, dat in het kader van de financiële toezichtswetten was opgesteld
door het Openbaar Ministerie en de toezichthouders. Het was de bedoeling daar ook de Wet MOT in
onder te brengen.70
In het Verslag wees de VVD-fractie op de omstandigheid dat de Wet toezicht
accountantsorganisaties een onderscheid maakte tussen handelingen die wél en die niet aan
tuchtrechtspraak waren onderworpen:71
[7] Wordt de overtreding begaan in het kader van een opdracht tot een wettelijk verplichte controle, dan
zal de gang naar de tuchtrechter worden gemaakt. Betreft de opdracht daarentegen bijvoorbeeld een
samenstellingsopdracht dan zal diezelfde accountant, voor exact dezelfde overtreding, vanwege het
ontbreken van tuchtrechtelijk toezicht op dit handelen, geconfronteerd worden met een door de Minister
van Financiën bij beschikking opgelegde bestuurlijke boete.

De LPF-fractie vroeg de regering aan te geven waarom nakoming van de anti-witwaswetgeving
“geacht werd deel uit te maken van het beroepshandelen”. De CDA-fractie wilde weten of

68
69
70

71

Ibidem.
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 3 (MvT), pp. 8-9.
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 3 (MvT), p. 9. De regering lijkt te doelen op het Convenant bestuurlijke boeten
en strafrechtelijke sancties (Stcrt. 2004, 126), mede nu daarnaar wordt verwezen in Kamerstukken II 2004-2005,
29990, nr. 7, p. 26. Dat convenant handelt echter alleen over straf- en bestuursrechtelijke sancties. Een aanpassing van
het convenant heeft nooit plaatsgevonden of is niet gepubliceerd.
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 6, p. 9.

23

strafrechtelijke handhaving niet voldoende was en of naast strafrechtelijk optreden ook nog bestuursen tuchtrechtelijk optreden mogelijk was.72
De VVD-fractie kreeg als antwoord dat hun opmerking juist was en dat er ook gevallen
denkbaar waren, dat door de accountant handelingen zouden worden verricht die deels wel en deels
niet onder de tuchtrechtspraak vallen.73 In dat geval had de toezichthouder de keus uit
bestuursrechtelijk en tuchtrechtelijk optreden. Op de vraag van de LPF-fractie kwam als antwoord:74
[8] De toepasselijkheid van de Wet MOT en de Wid op bepaalde dienstverlening van de advocatuur en
het notariaat schept een publieke norm die inhoud geeft aan een goede beroepsuitoefening door de
advocaat en de notaris. Uitgaande van het feit dat de meldingsplicht onderdeel is van het beroepshandelen
van de advocaat en de notaris, ligt het derhalve in de rede om de toetsing van het beroepshandelen op dit
punt op dezelfde wijze vorm te geven als de wijze waarop de toetsing van het overige beroepshandelen
plaatsvindt.

De vraag van het CDA gaf aanleiding tot de volgende passage:75
[9] Het strafrecht kan voor veel voorkomende overtredingen van geringe ernst over het algemeen niet als
een passende sanctiemodaliteit worden aangemerkt. Het gaat om die gevallen waarin de te handhaven
norm nog niet een zodanige normatieve lading heeft dat strafrechtelijke handhaving in de rede ligt, maar
een reactie vanuit handhavingsoogpunt wel gewenst is. In een dergelijk geval biedt de bestuurlijke
handhaving een passende oplossing. Hierin ligt de toegevoegde waarde van het bestuurlijke
handhavingsinstrumentarium. In antwoord op de vraag van deze leden over de samenloop van
strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving, zij opgemerkt dat wanneer wordt gekozen voor
strafrechtelijke handhaving, de mogelijkheid voor de toezichthouder komt te vervallen om tegen dezelfde
overtreding op te treden door middel van een bestuurlijke boete. Tegelijkertijd is het ook zo dat wanneer
een bestuurlijke boete door de toezichthouder is opgelegd geen strafrechtelijke vervolging meer mogelijk
is. Voor wat betreft de beroepsgroepen die onderworpen zijn aan tuchtrechtspraak zal een vergelijkbaar
traject gelden. In plaats van de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving moet dan
vanzelfsprekend de afweging gemaakt worden tussen toepassing van het tuchtrecht of strafrechtelijke
afdoening. Over de vraag welke de criteria moeten zijn voor de keuze van de onderscheiden
afdoeningsmodaliteiten zal overleg plaats vinden tussen het OM en de toezichthouders. Het convenant
bestuurlijke boeten en strafrechtelijke sancties (Stcrt. 2004, 126) kan voor dit overleg als voorbeeld
dienen.

Inmiddels had de regering zich in het kader van de Wet OM-afdoening explicieter uitgesproken over
de onderlinge verhouding tussen de verschillende sanctiestelsels. Omdat mag worden aangenomen dat
deze gedachten ook al bestonden bij vaststelling van de onderhavige regeling, kan daarbij hier
aansluiting worden gezocht. De keuze tussen sanctiestelsels moet volgens de regering als volgt worden
bepaald:76
[10] • Normen waarvan de handhaving in concrete gevallen kan of moet worden overgelaten aan het
initiatief van de (rechts)persoon wiens belang door de concrete normovertreding is geschonden, komen in
aanmerking voor privaatrechtelijke handhaving.
• Normen waarvan de handhaving in concrete gevallen niet kan worden overgelaten aan het initiatief van
de (rechts)persoon wiens belang is geschonden, komen in aanmerking voor publiekrechtelijke
handhaving: strafrecht of bestuursrecht.

72
73

74
75
76

Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 6, p. 11.
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 7, p. 22. In par. 5.3.4 komt nog aan de orde dat dit niet gold voor de periode
waarop het onderzoek betrekking heeft en uiteindelijk ook niet meer van toepassing is op de per 1 mei 2009 in werking
getreden regeling (Wet tuchtrechtspraak accountants).
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 7, p. 25.
Kamerstukken II 2004-2005, 29990, nr. 7, pp. 25-26.
Kamerstukken II 2005-2006, 29849, nr. 30, p. 4.

24

• Strafrecht komt in ieder geval in aanmerking indien de aard van het strafbare feit, de ernst van de
overtreding, de samenhang met andere strafbare feiten of de behoefte aan een «opsporingsfase» met
bijbehorende dwangmiddelen en opsporingsbevoegdheden daartoe aanleiding geeft.
• Bestuursrecht komt in ieder geval in aanmerking indien de overtreding eenvoudig is vast te stellen, er
geen behoefte is aan een opsporingsfase met bijbehorende dwangmiddelen en opsporingsbevoegdheden
en er geen zware straffen nodig zijn, ook niet ter afschrikking.
• Handhaving door middel van tuchtrecht – tenslotte – kan in aanmerking komen indien de handhaving
van de norm primair in het belang van de betrokken beroepsgroep is en er overigens geen zwaarwegend
belang is dat noopt tot straf- of bestuursrechtelijke handhaving.
3.3.

Herformulering en analyse (stappen 2 t/m 5)

Overeenkomstig de hiervoor weergegeven methode dient vervolgens te worden nagegaan welke
causale veronderstellingen ten grondslag liggen aan de visies op handhavingsmechanismen die in de
vorige paragraaf zijn weergegeven. In feite komt dit neer op een analyse van de gedachtegang die
heeft geleid tot vaststelling van de regelgeving.
3.3.1.

Vaststelling doelstellingen

Om de voorgenomen analyse te kunnen uitvoeren zal eerst moeten worden vastgesteld wat de
doelstelling is van de geïntroduceerde handhavings- en controlemechanismen.
Op dit punt is nog wel enige verwarring mogelijk. Het gaat immers om de naleving van de
verplichtingen die aan personen en instellingen zijn opgelegd met het oog op de bestrijding van
witwassen en het financieren van terrorisme en dus niet om de vraag of die verplichtingen op zichzelf
een effectieve bijdrage leveren aan de bestrijding daarvan. Het is dus goed mogelijk dat handhaving
van de regelgeving niets te wensen overlaat, maar de regelgeving zelf niet effectief is. Dit laatste,
d.w.z. de inhoud van de regelgeving (meld- en identificatieplicht), is geen onderwerp van dit
onderzoek.
De handhavings- en controlemechanismen van de vorige paragraaf beogen derhalve te
bewerkstelligen dat de betrokken personen en instellingen de meldings- en identificatieverplichtingen
uit de WWFT correct nakomen. De inhoud van die verplichtingen ligt vast in de regelgeving en staat
niet ter discussie.
Hier bij de weergave van deze doelstelling is noodgedwongen gekozen voor het woord
“correct”. Er zijn immers door wetgever en departement geen targets geformuleerd die bereikt zouden
moeten worden, nu niet van tevoren is aangegeven of een bepaalde mate van effectiviteit als te
bereiken resultaat moet worden aangemerkt.
3.3.2.

Progressieve cumulatie van handhavingsmechanismen

In de vorige paragraaf is al gebleken dat steeds nieuwe controlemechanismen aan de wet zijn
toegevoegd. Na de alleen strafrechtelijke handhaving van 1993 werd daaraan in 2001 de handhaving
door toezicht toegevoegd. Dit toezicht werd uitgebreid tot de in 2003 toegevoegde beroepsgroepen,
maar pas enkele maanden na die uitbreiding. In 2006 werden de bestuursrechtelijke sancties en
aanwijzingen (met sancties) in het handhavingsarsenaal opgenomen.
Deze ontwikkeling is in die zin opmerkelijk, dat op geen enkel moment een analyse heeft
plaatsgevonden van de effectiviteit van de gehanteerde handhavingsmechanismen. In [1] wordt de
handhaving door toezicht als "noodzakelijk" voorgesteld voor een "juiste werking", maar dit wordt
niet onderbouwd. Met name wordt niet aangegeven wat er in de acht jaar daarvoor dan niet goed was
gegaan. Weliswaar is de werking van de wet MOT in een aantal empirische studies voorwerp van
onderzoek geweest, maar daarbij lag de nadruk op (de gebreken in) het proces dat zich voltrekt vanaf
het moment dat meldingen van ongebruikelijke transacties bij het FIU binnenkomen.77 Over de fase

77

Zie onder andere de onderzoeken van Terlouw & Aron (1996) en van Faber & Van Nunen (2004). Vooral in het
laatstgenoemde rapport worden kritische noten gekraakt over de werking van het MOT-systeem. Zo stellen de auteurs

25

die daaraan voorafgaat – d.w.z. de fase van herkenning van een ongebruikelijke transactie tot en met
de melding bij het FIU – bestaan nog vele blinde vlekken. De jaarverslagen van het FIU bevatten
weliswaar informatie over de hoeveelheid meldingen die het meldpunt van de diverse
meldingsplichtige instellingen ontvangt, maar die gegevens zeggen weinig over de meldingsbereidheid
van deze instellingen. We weten derhalve het dark figure niet, d.w.z. het aantal zaken dat aan het zicht
van het FIU onttrokken blijft en hoe dat over de diverse instellingen verdeeld is. Evenmin beschikken
we over empirische gegevens in relatie tot de vraag of en welke handhavingsmechanismen in gang
worden gezet wanneer duidelijk wordt dat een meldingsplichtige instelling zijn plicht niet is
nagekomen. Het onderhavige onderzoek beoogt inzicht te verwerven in de tuchtrechtelijke handhaving
met betrekking tot drie vrije beroepsgroepen, maar het is opvallend dat ter zake van andere
meldingsplichtige instanties – zoals banken, wisselkantoren, money transferkantoren etc. – nooit een
onderzoek is uitgevoerd naar de strafrechtelijke of bestuursrechtelijke gevolgen van niet-melden.
Ook de toevoeging van het bestuursrechtelijk arsenaal in 2006 (aanwijzingen met betrekking tot
opleiding en organisatie, boetes, last met dwangsom) was niet gebaseerd op een analyse van gebleken
ineffectiviteit van de handhaving.
De aanwijzingen zijn in [3] gemotiveerd met de stelling dat het toezicht in de antiwitwaswetgeving gericht dient te zijn op samenwerking. De opmerking is op zijn zachtst gezegd bizar,
als tenminste wordt gekeken naar de bevoegdheden van toezichthouders krachtens de artt. 5.15-5:19
Awb. Het gaat dan om de bevoegdheid tot het betreden van alle plaatsen met uitzondering van
woningen, tot het meenemen van apparatuur, tot het vorderen van inlichtingen, tot het onderzoeken en
opnemen van zaken en het onderzoeken van vervoermiddelen. Bevoegdheden die iets met
samenwerking te maken hebben, zijn in die regeling niet te vinden.
De onderbouwing van de toevoeging van sancties in [4] is evenmin gerelateerd aan mogelijk
gebleken ineffectiviteit. De reden om boetes en dwangsommen toe te voegen is eerder negatief, nu
wordt opgemerkt dat strafrechtelijk optreden vaak een te zwaar middel is. Kennelijk veronderstelt men
– en dit is dan wel relevant voor dit onderzoek – dat met administratiefrechtelijke sancties hetzelfde
effect kan worden bereikt.
Zoals hiervoor al is opgemerkt kan het tuchtrecht in dit kader niet worden geanalyseerd. Dat is
immers niet cumulatief toegevoegd aan de handhavingsmechanismen, maar ging daarvan een
onderdeel vormen door toevoeging van bepaalde beroepsgroepen (advocaten, notarissen, accountants).
Wel kan worden opgemerkt dat voor deze vorm van handhaving aanvankelijk weinig aandacht
bestond. Weliswaar hadden diverse auteurs reeds eerder kritische kanttekeningen geplaatst bij de
mogelijkheden om door middel van het tuchtrecht paal en perk te stellen aan verwijtbare
betrokkenheid van advocaten, notarissen en accountants bij georganiseerde criminaliteit, maar in het
politieke debat bleef deze inbreng vanuit de wetenschap onopgemerkt.78
De conclusie van deze paragraaf is ook weer, dat progressieve uitbreiding van
handhavingsmechanismes niet in verband kan worden gebracht met een visie op te bereiken
doelstellingen. Evenmin ligt aan de uitbreiding een gedegen probleemanalyse ten grondslag. Kennelijk
werd “gevoeld” dat er iets meer gedaan moest worden, wellicht als uitvloeisel van de algemene roep
om zware middelen in te zetten bij bestrijding van criminaliteit en terrorisme, en is hieraan uitvoering
gegeven. Concrete doelstellingen, bijvoorbeeld in de vorm van het verhelpen van bepaalde op een
bepaald moment gebleken tekortkomingen, zijn er in ieder geval niet geweest.
3.3.3.

Opvattingen over effectiviteit

Over de effectiviteit van strafrechtelijke handhaving hebben de betrokkenen zich in het kader van het
politieke debat over de anti-witwasregeling niet uitgelaten. Dat ligt ook enigszins voor de hand, nu het
strafrecht ook buiten dit kader in ruime mate en op alle niveaus (maatschappelijk, politiek,
wetenschappelijk) kritisch wordt gevolgd. Wel kan worden geconstateerd dat er geen indicaties zijn

78

onder andere vast dat bij gebrek aan een helder geformuleerd doel waartoe de meldingen moeten leiden het
meldsysteem een doel op zichzelf is geworden. De anti-witwaswetgeving is een kind met een waterhoofd geworden.
Zie in het bijzonder de rapporten van Van de Bunt (1996) en Lankhorst & Nelen (2004).

26

dat ervan uit werd gegaan dat het strafrecht in dit geval niet toereikend zou zijn. Dit stilzwijgende
geloof in de maakbaarheid van het strafrecht staat in schril contrast met bevindingen uit
wetenschappelijk onderzoek. Zo laten diverse studies zien dat politie en justitie relatief weinig
menskracht en energie steken in onderzoek naar betrokkenheid van advocaten en notarissen bij
georganiseerde criminaliteit.79 Wanneer een advocaat of notaris in beeld komt in een grootschalig
opsporingsonderzoek, dan blijft deze doorgaans in de zijlijn van het onderzoek. Zelden wordt hij
‘gepromoveerd’ tot verdachte – ook al zijn er aanwijzingen dat nader onderzoek een concrete
verdenking oplevert – en zelfs dan is de kans dat hij uiteindelijk vervolgd zal worden klein. De
afgelopen jaren is strafrechtelijk onderzoek naar de vrije beroepsbeoefenaren als gevolg van de
rapportages in het kader van het Nationaal Dreigingsbeeld Georganiseerde Criminaliteit80 weliswaar
hoog op de prioriteitenlijst van de politie en het openbaar ministerie beland, maar in de praktijk heeft
dat nog niet geleid tot een substantiële toename van het aantal opsporingsonderzoeken.
Ook van de handhaving door toezicht werd kennelijk bekend verondersteld welke uitwerking
daarvan verwacht kon worden. De bevoegdheden van toezichthouders zijn tijdens de parlementaire
behandeling in ieder geval niet besproken en dus ook niet gerelateerd aan de te bereiken doelstelling.
Deels kan ook hiervan worden aangenomen dat men daarmee bekend was, maar er zijn ook redenen
om van een gebrek aan visie te kunnen spreken. Toen ook toezichthouders werden aangewezen voor
advocaten, notarissen en accountants had men zich bijvoorbeeld kunnen afvragen in hoeverre het
ontbreken van een verplichting tot medewerking uit hoofde van hun geheimhoudingsplicht (art. 5:20
lid 2 Awb) het werk van de toezichthouder zou kunnen belemmeren. Dit is niet gebeurd.
Bij het in het leven roepen van toezicht door toezichthouders is wel opgemerkt dat bij de
aanwijzing van de toezichthouders gezocht moet worden naar de meest passende vorm van toezicht
(zie [1]). Daaraan ligt de veronderstelling ten grondslag dat branchedeskundigheid kan bijdragen aan
de effectiviteit van het toezicht.
Met het verlenen van de bevoegdheid aan de toezichthouder om aanwijzingen op het gebied van
opleiding en organisatie te geven wordt beoogd informatie- en procestekorten bij de meldingsplichtige
instellingen en personen te ondervangen (zie [3]). Met name kennisachterstand bij de betrokken
medewerkers kan daartoe aanleiding geven. Kennelijk – dit wordt niet geëxpliciteerd – zijn er goede
redenen om aan te nemen dat het niet voldoen aan de meldingsplicht81 zijn oorzaak kan vinden in een
gebrek aan informatie of bewustheid van het belang of de strekking van de regeling. Omdat er een
verplichting bestaat om de aanwijzingen op te volgen (waaraan weer een bestuurlijke sanctie kan
worden verbonden) wordt aangenomen dat een aanwijzing in de kennislacune kan voorzien.
Het ook opnemen van bestuursrechtelijke sancties wordt gemotiveerd met de overweging dat a)
strafrechtelijk ingrijpen vaak een te zwaar middel is (zie [4] en [9]) en b) de combinatie van
bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving ook toereikend kan zijn (zie [4]). De impliciete
veronderstelling is dat het bestuursrechtelijk sanctiestelsel even effectief is als het strafrechtelijke,
wanneer tenminste strafrechtelijk wordt opgetreden in de gevallen die zich daarvoor lenen, te weten de
gevallen waarin sprake is van “malicieuze intenties” (zie [4], slot). De juistheid van deze opvatting
hoeft hier niet te worden getoetst, maar geeft wel een ijkpunt voor dit onderzoek. Hieronder wordt
daarop nog teruggekomen.
Voor de beoordeling van de mogelijkheden van het bestuursrechtelijk handhavingsmechanisme
is de aanspraak die uit [5] kan worden afgeleid mede van belang. De bestuurlijke boete heeft, zo wordt
daar aangegeven, een uitsluitend repressief karakter en is dus geschikt bij niet-doorlopende
overtredingen, die in het verleden hebben plaatsgevonden. Dat ligt in de lijn van de omstandigheid dat
strafrechtelijke en bestuurlijke boetes elkaar over en weer uitsluiten (zie [9]). De last onder dwangsom
daarentegen kan worden gebruikt bij overtredingen met een doorlopend karakter en bij overtredingen
waarvan de gevolgen nog ongedaan kunnen worden gemaakt. De verwachting is kennelijk dat de

79
80

81

Zie onder andere Lankhorst & Nelen (2004) en ten aanzien van de notarissen Ferwerda e.a. (2007).
Deze rapportages worden periodiek uitgegeven door de dienst Ipol van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD).
In 2004 verscheen de eerste rapportage, in 2008 de tweede.
Ook in de nieuwe wet WWFT heeft de bevoegdheid om aanwijzingen te geven alleen betrekking op de meldingsplicht
en niet ook op de identificatieplicht (art. 32 jo. art. 16 en 7 WWFT).

27

dreiging van de dwangsom de overtreder zal bewegen te doen wat in de last wordt voorgeschreven.
Nog even daargelaten of de anti-witwasverplichtingen snel tot overtredingen van deze vorm kunnen
leiden, is opmerkelijk te noemen dat geen aandacht wordt besteed aan de vraag of het strafrecht hierin
wel voorziet. Het bestuursrecht lijkt immers in zoverre een aanvulling te geven op het strafrecht, maar
in de perceptie van de regelgevers lijkt dit niet het geval te zijn.
Over de veronderstelde effectiviteit van tuchtrechtelijke handhaving zijn geen uitspraken
gedaan.
3.3.4.

Conclusies

Analyse van de totstandkoming van de regelgeving laat zien dat over de effectiviteit van de
verschillende handhavingsmechanismen geen uitspraken zijn gedaan die zo specifiek zijn, dat deze in
het kader van dit onderzoek geverifieerd zouden moeten worden. Het tuchtrecht zelf blijkt slechts een
aanvullende rol te spelen. In de volgende paragraaf zal daarom uit deze aanvullende rol worden
afgeleid welke functie het tuchtrecht zou moeten vervullen.
3.4.

Positionering tuchtrecht ten opzichte van straf- en bestuursrecht

In 2001 werd de mogelijkheid gecreëerd om aan tuchtrecht onderworpen beroepsgroepen onder de
anti-witwaswetgeving te brengen en in 2003 is daaraan uitvoering gegeven.82 Op dat moment werd de
regelgeving gehandhaafd en gecontroleerd door strafbedreiging en door de inschakeling van
toezichthouders met de bevoegdheden van de art. 5.11 e.v. Awb.
Het feit dat de beroepsgroepen in kwestie reeds onderworpen waren aan tuchtrecht en de
opgelegde verplichtingen in ambtelijke kringen aanvankelijk vooral werden gezien als administratieve
verplichtingen, heeft de richting waarin de oplossing voor handhavingsmechanismen in de sfeer van
de WWFT werd gezocht mede bepaald. Daarnaast speelde blijkens een aantal interviews de grote mate
van omzichtigheid een rol die ambtelijk en politiek Nederland aan de dag legde bij de aanpak van dit
gecompliceerde en gevoelige dossier. Omdat men zich bewust was van de verregaande consequenties
van de WWFT-verplichtingen voor de beroepsspecifieke kenmerken van de vrije beroepsgroepen – in
het bijzonder voor de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht – werd veeleer de nadruk gelegd
op het zelfreinigende vermogen van de beroepsgroepen – met behulp van het tuchtrecht – dan dat van
meet af aan zwaar werd ingezet op extern toezicht.
Bij die uitbreiding van het handhavingsinstrumentarium werd het tuchtrecht naar voren
geschoven als een zelfstandig controlemechanisme, waarop het bestuur geen invloed heeft. Dat lijkt
ook terecht te zijn, omdat het initiatief tot tuchtrechtelijke afdoening in de regel niet bij de
toezichthouder of andere bestuursorganen ligt. Het gebruik van het tuchtrecht wordt gemotiveerd door
aan te geven dat de verplichtingen voortvloeiend uit de anti-witwaswetgeving deel uitmaken van het
beroepshandelen (zie [8]). Het tuchtrecht neemt in dat opzicht ook een wezenlijk andere plaats in dan
het straf- en bestuursrecht. Het doel van tuchtrechtelijke sanctionering is namelijk niet zozeer gelegen
in het bestraffen van normoverschrijdend gedrag, maar betreft veeleer het bewaken van de kwaliteit en
integriteit van de beroepsbeoefening.
Het tuchtrecht onderscheidt zich niet alleen van andere handhavingvormen door de ratio die
achter sanctioneringsmechanismen schuilgaat. Eén van de mogelijke overwegingen om tuchtrechtelijk
te handhaven in de sfeer van WWFT-verplichtingen is dat de tuchtrechter (beter dan bijvoorbeeld de
strafrechter of bestuursrechter) in staat is om de complexe afweging te maken tussen de
geheimhouding en de meldingsplicht. De gedachte is dat het beter zou zijn dat beroepsgenoten (dus
een tuchtrechter) dergelijke afwegingen maken dan dat een niet-direct betrokkene (bestuurs- of
strafrechter) dit zou doen.
Ook indien zou blijken dat het laatste argument empirische grondslag mist, is de vraag relevant
of tuchtrechtelijke afdoening naast bestuursrechtelijk ingrijpen gewenst is. Die vraag werd in [6]
ontkennend beantwoord op grond van het argument dat anders een onwenselijke divergentie zou

82

Zie par. 1.2 voor het precieze ontwikkeling van de regelgeving.

28

ontstaan in beoordeling (de bestuursrechter en tuchtrechter zouden wel eens verschillend tegen de zaak
aan kunnen kijken) en op te leggen sancties. Waar tuchtrechtelijk ingrijpen mogelijk is, moet het
bestuursrecht daarom wijken (zie [7]).
De beschikbare literatuur suggereert verder dat de aanname bestond dat a) met tuchtrechtelijke
afdoening belaste personen en instanties dezelfde afweging maken als het bestuur en b) bij
tuchtrechtelijke afdoening hetzelfde kan worden bereikt als met bestuursrechtelijk ingrijpen in die
gevallen waarin het bestuursrecht zou worden ingezet als er geen tuchtrecht was. Vanuit deze vertaling
kunnen, in samenhang met alles wat hiervoor aan de orde is geweest, de in dit onderzoek te toetsen
beleidsveronderstellingen worden gereconstrueerd.
3.5.

Explicitering beleidsveronderstellingen

Vorenstaande analyse en integratie van de verschillende elementen daarvan maken het mogelijk tot
explicitering van de volgende beleidsveronderstellingen te komen:
Beleidsveronderstellingen
I. De reden om in de sfeer van de WWFT-verplichtingen bij advocaten, notarissen en accountants te
kiezen voor tuchtrechtelijke handhaving vloeit voort uit de gedachte dat:
a) deze verplichtingen deel uit maken van de reguliere beroepsbeoefening; en
b) de juridische kerntaken van deze beroepsbeoefenaren – waarop, althans voor notarissen en
advocaten, onverkort de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht van toepassing zijn –
eenvoudig te scheiden zijn van taken waarvoor het WWFT-regime geldt.
II.De met tuchtrechtelijke afdoening belaste personen en instanties zijn beter in staat dan de
bestuursrechter en strafrechter om de complexe afweging te maken tussen de geheimhoudingsplicht en
het verschoningsrecht enerzijds en de WWFT-verplichtingen anderzijds.
III. De met tuchtrechtelijke afdoening belaste personen en instanties gaan over tot tuchtrechtelijke
afdoening indien de normschending zodanig is, dat onafhankelijk van andere sancties een dergelijke
afdoening geïndiceerd is.
IV. De effectiviteit van tuchtrechtelijke handhaving doet niet onder voor de effectiviteit van
bestuursrechtelijke handhaving.
IVa. Er bestaat een gerede kans dat een advocaat, notaris of accountant, die zich niet houdt aan de
WWFT-verplichtingen, langs tuchtrechtelijke weg op zijn of haar gedrag wordt aangesproken.
IVb. Tuchtrechtelijke handhaving en sanctionering vormen een adequaat alternatief voor bestuurlijk
toezicht en bestuursrechtelijkelijke sanctiemodaliteiten.
V. Er zijn geen noemenswaardige afbakeningsproblemen ten aanzien van wat wel en niet onder het
tuchtrecht valt, zodat het bestuur voldoende inzicht heeft in de gevallen waarin tuchtrechtelijke
handhaving niet kan plaatsvinden.
In het vervolg van dit onderzoek zullen deze beleidsveronderstellingen worden getoetst. Daarbij zal
zowel de inrichting en reikwijdte van de tuchtrechtelijke procedure worden geanalyseerd voor de
verschillende beroepsgroepen, als ook worden nagegaan hoe het tuchtrecht feitelijk functioneert.

29

4.

ZELFREGULERING EN HANDHAVING; EEN KORTE THEORETISCHE
BESCHOUWING

In dit hoofdstuk wordt een korte samenvatting gegeven van de relevante literatuur met betrekking tot
zelfregulering en handhaving. Deze literatuur is hoofdzakelijk rechtseconomisch van aard, maar er zal
ook gebruik worden gemaakt van inzichten vanuit de criminologie. Achtereenvolgens zullen de
volgende thema’s worden besproken: argumenten voor regulerend ingrijpen in markten voor vrije
beroepsbeoefenaren (4.1); en argumenten pro en contra zelfregulering in deze beroepen (4.2).
Vervolgens wordt ingegaan op de vraag wat een effectieve handhaving vormt (4.3).
De rechtseconomische en criminologische analyse van de handhaving van de meldingsplicht in
het kader van de WWFT door middel van het tuchtrecht vormt het voorwerp van hoofdstuk 5 en wordt
daar dan ook separaat besproken. Dit hoofdstuk, waarin uitgangspunten voor een effectieve
handhaving worden geschetst dient veeleer als algemene achtergrond, zowel voor hoofdstuk 5, maar
ook in het algemeen voor een beter begrip om tot oordeelsvorming ten aanzien van de effectiviteit van
tuchtrechtelijke handhaving te kunnen komen.
4.1.

Argumenten voor regulerend ingrijpen

Hiervoor – in hoofdstuk 2 – is reeds vastgesteld dat de relatie tussen de cliënt van bijvoorbeeld een
advocaat, notaris of accountant en de desbetreffende dienstverlener zich kenmerkt door wat men in
economische termen kwalificeert als een ‘informatieasymmetrie’. Het spreekt voor zich dat de
informatieasymmetrie sterker is bij cliënten die slechts eenmaal van een bepaalde dienst gebruik
maken dan bij cliënten die op regelmatige basis van bepaalde diensten (bijvoorbeeld de accountant)
gebruik maken.83
Als er sprake is van informatieasymmetrie tussen dienstverlener en cliënt, dan kan regulering
(van de kwaliteit van de dienstverlening) noodzakelijk zijn om het probleem van ‘adverse selectie’ te
voorkomen.84 Immers, zonder regulerend ingrijpen zouden na verloop van tijd alleen dienstverleners
op de markt overblijven die een relatief lage kwaliteit aanbieden, aannemende dat het kostbaar is om te
investeren in scholing en kwaliteit van de eigen dienstverlening. Verplichte (na)scholing, certificatie,
registratie, bepaalde gedragsregels en beroepsnormen zouden hiervoor bijvoorbeeld een oplossing
kunnen bieden.85 Echter, het regulerend ingrijpen dient de marktwerking niet méér te verstoren dan
noodzakelijk. Deze dient derhalve voor iedere markt (beroep) afzonderlijk te worden vastgesteld.
Vestigingsbeperkingen, advertentieverboden en prijsregulering zijn vanuit economisch perspectief niet
de meest voor de hand liggende oplossingen, vanwege hun relatief verregaande ingrijpen in de markt.
Een ander argument voor regulering dat in de economische literatuur naar voren wordt gebracht
is het optreden van externe effecten, d.w.z. neveneffecten van geleverde diensten op derden. Negatieve
externe effecten zouden zich in de advocatuur, het notariaat of de accountancy kunnen voordoen
indien de geleverde diensten aan cliënten van een dermate lage kwaliteit zijn, dat zij ook derden
treffen (bijvoorbeeld financieel; denk aan aandeelhouders) of het vertrouwen van derden in het
betreffende beroep of de rechtsstaat schenden.86 Ook hiervoor wordt als mogelijke oplossing
regulerend ingrijpen genoemd.
Bovenstaande discussie wordt in de literatuur vaak onder de noemer ‘public interest benadering
van regulering’ geplaatst. Er wordt immers telkens gezocht naar oplossingen voor mogelijk

83

84
85

86

Vooral bij professionele “repeat players” zal er wel een mogelijkheid zijn om door herhaalde transacties meer inzicht te
verkrijgen over de kwaliteit van de geleverde diensten. Zie ook Stephen (2006), pp. 149-152.
Akerlof (1970).
En ook voor het gerelateerde principaal-agent probleem dat kan ontstaan indien een dienstverlener (zoals een advocaat)
meer diensten aan de cliënt “verkoopt” dan deze gewild zou hebben als zij over alle benodigde informatie had beschikt
om een juiste beslissing te maken. Dit is het zogenaamde moreel risico.
In dit verband wordt in de literatuur ook wel gesteld dat advocaten en notarissen een publiek belang dienen en dat de
door hen geleverde diensten ‘publieke goederen’ zijn.

30

marktfalen,87 waarbij men aanneemt dat de gekozen oplossing (een bepaalde vorm van regulering,
maar soms ook aansprakelijkheidsrecht of belastingheffing) het marktfalen verhelpt.
4.2.

Zelfregulering

De hiervoor beschreven regulering dient niet noodzakelijk van de overheid uit te gaan, maar kan ook
door de beroepsgroepen zelf opgesteld en gehandhaafd worden. In de (rechts)economische literatuur
worden enkele voordelen van zelfregulering genoemd.88 Het voornaamste argument voor
zelfregulering is opnieuw gerelateerd aan informatieasymmetrie. Hier gaat het echter niet om
informatieasymmetrie tussen dienstverlener en cliënt, maar om informatieasymmetrie tussen
dienstverlener en overheid. Immers, vaak zijn het de beroepsgroepen zelf (bijvoorbeeld advocaten,
notarissen en accountants) die betere informatie hebben dan de overheid over de optimale kwaliteit
van de dienstverlening. Zelfregulering wordt traditioneel in de rechtseconomische literatuur naar voren
geschoven omdat de beroepsgroepen zelf doorgaans een grotere expertise en technische kennis hebben
zodat de informatiekosten om normen vast te stellen en na te leven geacht worden lager te zijn dan
wanneer de overheid dit zou doen.89
Twee andere argumenten voor zelfregulering werden o.a. naar voren gebracht door Miller
(1985). Organisaties van beroepsbeoefenaren zouden minder bureaucratisch zijn dan de overheid en
daarom ook meer flexibel. Dit is met name van belang in markten waar consumentenvoorkeuren
relatief snel veranderen. Daar is het probleem voor de overheid dat deze vaak niet snel genoeg kan
reageren vanwege bureaucratische problemen en trage besluitvormingsprocessen. Ook de kosten van
de aanpassing van normen aan snel wisselende maatschappelijke omstandigheden en technische
evoluties kunnen dus relatief laag zijn vergeleken met de situatie wanneer overheidsoptreden nodig
zou zijn.90
Daarnaast zouden zij wellicht beter in staat zijn om de kosten van regulering te minimaliseren,
omdat zij in hun kostenberekeningen naast de handhavingskosten van regulering ook de zogenaamde
‘compliance costs’ (nalevingskosten) zouden meenemen. Bovendien, zo redeneert Miller, dragen de
organisaties hun eigen kosten. Het voordeel van zelfregulering is dat geschillenbeslechting plaats kan
vinden door geschillencommissies die veelal aan lagere kosten kunnen optreden dan de rechtelijke
macht. Via zelfregulering kunnen bovendien de handhavingskosten worden gespreid. De kosten
worden immers alleen gelegd op de gereguleerde bedrijfstak die deze kosten kan verhalen op haar
leden. Voor de overheid biedt zelfregulering dus een mogelijkheid van besparing van
handhavingskosten.91
Echter, tegenover deze voordelen van zelfregulering zijn in de literatuur ook bijzonder veel
nadelen besproken. Eigenlijk is alleen het informatieargument in de literatuur onbetwist gebleven.92
Volgens Shover (2008) laten ondernemingen te weinig aan de buitenwereld zien dat zij het in hen
gestelde vertrouwen daadwerkelijk verdienen. Het bedrijfsleven zou in woord en daad meer afstand
moeten nemen van organisatiecriminaliteit door misstanden zelf op te sporen en daadkrachtig op te
treden tegen de betrokkenen. Shover vindt het een teken aan de wand dat onderzoek naar
organisatiecriminaliteit en zelfregulering vooral vanuit publieke middelen wordt gefinancierd en niet
vanuit het bedrijfsleven zelf.

87

88
89
90
91
92

Naast de eerder genoemde informatieasymmetrie, externe effecten en publieke goederen valt hieronder ook
bijvoorbeeld markmacht. Voor een Nederlandstalige inleiding zie Van Velthoven & Van Wijck (2007), pp. 47-59.
Zie ook Ogus (2000) en Philipsen (2003), pp. 35-41.
Ogus (1995, pp. 97-98; Van den Bergh (2008), p. 793.
Ogus (1995), p. 98; Van den Bergh (2008), p. 794.
Van den Bergh (2008), pp. 794-795.
Zie ook Van den Bergh (2006), pp. 157-162.

31

Ook vanuit de ‘private interest’ benadering van regulering93 is kritiek geuit op de
bovengenoemde voordelen van zelfregulering. Zo wordt gesteld dat belangengroepen (zoals
organisaties van beroepsbeoefenaren) vooral prikkels hebben om de markt af te schermen voor derden
en inkomsten voor de groep als geheel te optimaliseren. Van den Bergh betoogt dat dit een duidelijk
probleem is in de markt voor juridische dienstverlening (advocaten, notarissen). Daar zouden
disproportionele mededingingsbeperkingen in de ethische beroepsregels staan, waarvan het
wegwerken een prioriteit is voor de Europese Commissie.94 De vraag is derhalve of zelfregulering
werkelijk meer flexibel is dan overheidsregulering, wanneer het gaat om de behoefte aan ‘vrijere’
regels en meer concurrentie tussen beroepsbeoefenaren. Wat het argument van het dragen van de eigen
kosten betreft, kan bovendien beredeneerd worden dat deze kosten doorberekend kunnen worden aan
de consument, in casu de cliënt van een advocaat, notaris of accountant. Om te kunnen beoordelen of
de kritiek van de ‘private interest’ benadering terecht is, is het daarom vooral van belang om empirisch
onderzoek te doen naar de effecten van zelfregulering op concurrentie (aantal beroepsbeoefenaren),
prijzen van dienstverlening, behaalde winsten en kwaliteit van de dienstverlening.95
4.3.
4.3.1.

Effectieve Handhaving
Rechtseconomische uitgangspunten

Dit korte exposé over zelfregulering was noodzakelijk om duidelijk te maken dat vanuit
rechtseconomisch perspectief ongetwijfeld voordelen in zelfregulering in het algemeen worden gezien
(lagere handhavingskosten en informatievoordelen), maar dat rechtseconomen en criminologen
tegelijk waarschuwen voor het gevaar dat via zelfregulering markten kunnen worden afgeschermd,
concurrentie kan worden beperkt en beroepsgroepen derhalve zogenaamde hoge vertrouwenspremies
kunnen innen.96 Hoewel de tuchtrechtelijke handhaving die centraal in dit onderzoek staat niet geheel
samenvalt met zelfregulering kan zij daar toch niet van worden los gezien. Immers, de tuchtrechtelijke
handhaving vormt het sluitstuk van de zelfregulering, aangezien dit de vorm van geschillenbeslechting
is die juist bij schending van de normen die in het kader van zelfregulering tot stand zijn gekomen zal
worden ingezet. De voor- en nadelen van zelfregulering hebben derhalve ook repercussies voor de
beoordeling van de effectiviteit van een tuchtrechtelijke handhaving.
Echter, vooraleer op de effectiviteit van het tuchtrecht als handhavingsinstrument voor de
meldingsplicht in de WWFT in te gaan is het eerst van belang om na te gaan hoe een rechtseconoom in
het algemeen tegen effectieve handhaving aankijkt. Het lijkt immers weinig zinvol slechts abstract en
speculatief over een tuchtrechtelijke handhaving te spreken wanneer niet wordt nagegaan wat met die
handhaving, althans vanuit rechtseconomisch perspectief, wordt beoogd.
Uitgangspunt voor een dergelijke rechtseconomische analyse is dat de meldingsplicht in de
WWFT een gegeven is en derhalve vaststaat. Uiteraard zou het zowel vanuit theoretisch als vanuit
beleidsmatig perspectief interessant zijn om na te gaan of het überhaupt effectief en efficiënt is om een
meldingsplicht ten aanzien van ongebruikelijke transacties op beroepsbeoefenaren zoals accountants,
advocaten en notarissen te leggen, maar dat vormt niet het voorwerp van het huidige onderzoek.
Uitgegaan wordt dus van het bestaan van de meldingsplicht. Vanuit rechtseconomisch perspectief is
vervolgens de eenvoudige vraag welke instrumenten kunnen worden ingezet om de
beroepsbeoefenaars prikkels te geven tot naleving van die plicht. Cruciaal voor het rechtseconomisch
gedachtegoed is dat er vanuit wordt gegaan dat beroepsbeoefenaren reageren op prikkels die

93

94
95

96

Dit is een verzamelnaam voor enkele economische theorieën die de invloed van belangengroepen bij de
totstandkoming (en uitvoering) van regulering benadrukken, bijvoorbeeld via lobbying. Hiertoe behoren de Chicago
theorie van regulering, “capture theory” en public choice. Voor een meer uitgebreide beschrijving zie Philipsen (2003),
pp. 23-27.
Van den Bergh (2008), p. 795. Zie meer uitgebreid Philipsen (2005), pp. 54-56.
Zie ook Philipsen (2005) en Van den Bergh (2006). Deze laatste beschrijft een aanvullend argument dat tegen
zelfregulering kan worden ingebracht, namelijk het ontbreken van democratische legitimiteit.
Van den Bergh (2008), p. 795.

32

bijvoorbeeld door een dreiging met een sanctie tot stand komen, maar ook dat deze dreiging in
beginsel tot doel dient te hebben normconform gedrag te bewerkstelligen aan de laagst mogelijke
kosten. Deze basisgedachten zullen nu kort worden toegelicht.
4.3.2.

Afschrikking volgens Becker

De basisgedachte zoals ontwikkeld in enkele artikelen door Nobelprijswinner Gary Becker in de jaren
60 is dat een potentiële overtreder ex ante op rationele wijze de kosten en baten van zijn overtreding
zal wegen en zijn beslissing om de overtreding (al dan niet melden) zal baseren op een resultante van
die afweging.97 Gedachte is dus dat de potentiële normschender de overtreding niet zal begaan tenzij
de verwachte voordelen van de overtreding hoger zijn dan de verwachte kosten. Het gaat hierbij om
zowel financiële als niet-financiële kosten en baten. Vanuit dit perspectief is het relatief eenvoudig om
het economisch doel van handhaving te omschrijven. Dat bestaat er in die visie eenvoudig in om de
verwachte kosten voor de normschender te verhogen.98 Wat de kosten voor de potentiële
normschender betreft wordt enerzijds rekening gehouden met de verwachte sanctie die zal worden
opgelegd en anderzijds met de pakkans vermenigvuldigd met de veroordelingkans.
Veronderstel dat (bij hypothese) de voordelen van een normschending € 10.000 zouden
bedragen en dat de sanctie die zou kunnen worden opgelegd bij een veroordeling € 100.000 bedraagt.
Wanneer de pakkans slechts 10% zou bedragen en de kans om veroordeeld te worden slechts 50%,
bedragen de verwachte kosten voor de normschender 10% x 50% x € 100.000 = € 5.000. Volgens dit
eenvoudige voorbeeld zou de normschender die handelt volgens het Becker-model de normschending
begaan omdat zijn verwachte voordelen hoger zijn dan de verwachte kosten. Vanuit dit simpele
rechtseconomisch perspectief zou het beleid er dus op gericht moeten zijn om de kosten voor de
normschender te verhogen. Wanneer bovendien wordt verwacht dat de potentiële normschender zijn
gedrag aanpast op basis van de verwachte kosten is in dit perspectief ook van belang dat in de richting
van de rechtsonderhorige communicatie tot stand komt over de hoogte van de sanctie en het
ontdekkings- en veroordelingrisico. De normschender zal overigens zijn gedrag aanpassen op basis
van zijn subjectieve perceptie van de kosten (pakkans en sanctie).
Hier dient nog aan te worden toegevoegd dat vanuit beleidsmatig perspectief twee manieren
bestaan om de verwachte kosten voor de potentiële normschender te verhogen. De ene mogelijkheid is
om de pakkans te verhogen, terwijl de andere mogelijkheid erin bestaat de sanctie aan te passen.
Vooral Stigler, maar ook anderen, hebben erop gewezen dat het verhogen van de sanctie, zeker
wanneer dit een geldboete zou zijn, maatschappelijk gezien veel minder kosten meebrengt dan het
verhogen van de pakkans. Om de pakkans te verhogen, dient de maatschappij immers te investeren in
handhavingskosten, terwijl het verhogen van de sanctie (althans wanneer dit de boete zou zijn) in
beginsel budgetneutraal kan plaatsvinden of zelfs geld voor de staatskas opbrengt.
Echter, op deze simpele visie is heel wat kritiek geformuleerd, onder meer omdat uit empirisch
onderzoek is gebleken dat meer effect te verwachten valt van een verhoging van de pakkans dan van
een verhoging van de sanctie.99 Bovendien kan een sanctie ook niet onbeperkt worden verhoogd, juist
vanwege het insolventieprobleem. Daarnaast kan een combinatie van een lage pakkans met een hoge
sanctie maatschappelijk als unfair worden beschouwd. Dit zou immers meebrengen dat slechts enkele
overtreders worden “gepakt” en dat hen dan wel een zeer hoge sanctie zou worden opgelegd.100 Wel is
het van belang dat hieruit blijkt dat vanuit economisch perspectief bij de keuze van
handhavingsinstrumenten ook met de kosten rekening wordt gehouden. Ook blijkt dat een verlaging
van de pakkans vanuit ditzelfde perspectief in beginsel gecompenseerd zou dienen te worden door een
hogere sanctie wanneer men dezelfde verwachte kosten voor de overtreder wenst te behouden.101

97

98
99
100
101

Becker (1962) en Becker (1968). Zie ook de belangrijke paper uit 1970 van de (eveneens Nobelprijswinner) George
Stigler.
Een goede samenvatting van dit economisch gedachtegoed wordt ook geboden door Bowles (1982), pp. 54-105.
Zie onder meer Ehrlich (1973), pp. 521-552.
Polinsky & Shavell (2000).
Aldus ook Polinsky & Shavell (1979).

33

In de criminologische literatuur wordt overigens ook gewezen op een mogelijk ongewenst
neveneffect van pogingen om de pakkans te vergroten door middel van verscherpte controle op
nalevingsgedrag. Dergelijke pogingen kunnen namelijk strategisch gedrag van normadressanten
uitlokken. Zo stellen Van Erp e.a. (2008) dat controle niet alleen de gelegenheid tot het plegen van
overtredingen beperkt, maar dat controle ook de gelegenheid kan scheppen om het systeem te slim af
te zijn. Met een verwijzing naar een onderzoek van Blumenthal e.a. (2001) naar belastingontduiking
wordt geconcludeerd dat controle en afschrikking de eigen verantwoordelijkheid kunnen ondermijnen
en juist minimale vormen van naleving uit kunnen lokken. De auteurs spreken over een kat- en
muisspel tussen toezichthouder en onder toezicht gestelde, waarbij de eerste meestal het onderspit
delft.
4.3.3.

Efficiënte sancties?

De voor rechtseconomen meest populaire sanctie is ongetwijfeld de geldboete. De argumenten liggen
voor de hand: de oplegging van de geldboete kost de maatschappij betrekkelijk weinig102 en heeft –
wanneer de tenuitvoerlegging kan worden gegarandeerd - het voordeel dat dit nog geld voor de
staatskas opbrengt. Rechtseconomen zijn traditioneel tegenstander van de gevangenisstraf en zien
terzake verschillende nadelen: in de eerste plaats wordt door de gevangenisstraf de mogelijkheid van
participatie op de arbeidsmarkt ontnomen, waardoor welvaartsverlies kan worden geleden; in de
tweede plaats is de uitvoering van de gevangenisstraf zeer duur en ten slotte heeft criminologisch
onderzoek ook op criminogene effecten van gevangenisstraffen gewezen. De peetvader van de
rechtseconomie, Richard Posner, heeft dan ook betoogd dat meer bepaald bij bedrijfsmatig gepleegde
criminaliteit een hogere geldboete meer aangewezen zou zijn dan een gevangenisstraf.103 Dit is
evenwel bekritiseerd door Coffee en door Shavell.104 Shavell heeft overtuigend aangetoond dat de
geldboete alleen een effectieve afschrikking kan bewerkstelligen wanneer de potentiële normschender
daadwerkelijk financiële middelen ter zijner beschikking heeft om de boete ook te kunnen betalen.
Er zijn ook andere sancties dan de boete en de gevangenisstraf mogelijk. Een belangrijke rol
speelt ook het feit dat een veroordeling tot een significant reputationeel verlies kan leiden.
Reputatieverlies kan belangrijke kosten voor een bedrijf meebrengen en derhalve tot een belangrijke
aanvullende afschrikking leiden.105 In sommige gevallen kan alleen al door een strafrechtelijke
veroordeling een koersdaling van de aandelen van het betreffende bedrijf plaatsvinden die een schade
veroorzaakt die een veelvoud vormt van de opgelegde boete.106
Uiteraard denkt men hierbij dan al vlug aan het effect van de “shaming” zoals dat onder meer in
het werk van Braithwaite en anderen is geïntroduceerd.107 Rechtseconomen en criminologen zijn het
niet geheel eens over de waarde van deze “shaming”-benadering. Posner gelooft niet erg in het feit dat
shaming bedrijfsmatige criminaliteit zou afschrikken omdat “a corporation can act only through
individuals, and there is a constant turnover of these individuals”.108 Anderen daarentegen zijn
optimistischer en betogen dat shaming het grote voordeel heeft dat tegen zeer lage kosten een
belangrijke aanvullende afschrikking kan worden bewerkstelligd.109 De vraag in hoeverre

102

103
104
105
106

107
108

109

Uiteraard zijn aan invordering van de geldboete – zeker bij wanbetalers – ook kosten verbonden, maar deze
administratieve kosten zijn relatief gezien veel lager dan de maatschappelijke kosten van de gevangenisstraf.
Posner (1980).
Zie Coffee (1980) en Shavell (1985).
Aldus Ogus & Abbot (2002), p. 292.
Aldus Karpoff & Lott ( 1993). Hetzelfde effect blijkt overigens ook uit te gaan van "punitive damages"; zie Karpoff &
Lott (1999).
Braithwaite (1989).
Posner (1985), p. 1228. Zie nochtans ook Posner & Rasmusen (1999), waar de waarde van "shaming" ter handhaving
van normen wordt benadrukt.
Zie o.m. Morris &. Tonry (1990), p. 90.

34

reputatieverlies werkelijk tot afschrikking leidt is een empirische kwestie.110 Zo lijkt de
reputatieschade die Shell dreigde te leiden naar aanleiding van de plannen om de Brent Spar te laten
zinken een belangrijke invloed te hebben gehad op het besluit om een alternatieve oplossing te zoeken.
Anderzijds valt te vrezen dat veel hard core criminelen die zich bezighouden met enigerlei vorm van
georganiseerde criminaliteit weinig onder de indruk zullen zijn van het feit dat een strafrechtelijke
veroordeling tot een verlies aan reputatie zou kunnen leiden.
Tot voor kort was het bewerkstelligen van dit reputatieverlies via “naming and shaming” een
privilege van de strafrechtelijke vervolging en veroordeling. Dat lijkt echter niet langer het geval te
zijn. Soms biedt de wet nu aan toezichthouders ruime mogelijkheden om een opgelegde
boetebeslissing onmiddellijk te publiceren. Dat is onder meer het uitgangspunt in de nieuwe Wet op
het Financiële Toezicht die op 1 januari 2007 in werking is getreden. In andere gevallen blijken
toezichthouders een dergelijke wettelijke grondslag niet eens nodig te hebben. Recent heeft de
inspectie voor de gezondheidszorg een “zwarte lijst” gepubliceerd van zorginstellingen die slecht
presteren en daarom onder verscherpt toezicht staan. Malsch toonde zich zeer enthousiast voor dit
“namen en shamen” en acht het zinvol om instellingen die slecht presteren op een zwarte lijst te zetten
omdat zulks hopelijk zal leiden tot het corrigeren van de leiding.111 Doorenbos is daarentegen veel
kritischer. Hij uitte in zijn oratie bezwaren en voerde onder meer als argument aan dat door namen en
shamen sterk reputatieverlies kan worden veroorzaakt dat niet eenvoudig kan worden hersteld wanneer
later blijkt dat men het verkeerde voor had.112 De redenering van Doorenbos sluit aan bij een andere
doelstelling van handhaving, die eveneens door het rechtseconomisch perspectief wordt benadrukt,
namelijk over het reduceren van de kosten van vergissingen. Deze zogenaamde “error costs” kunnen
bij naming en shaming zeer hoog zijn. Het ten onrechte kwalificeren van een bepaald bedrijf als
overtreder kan immers een groot verlies veroorzaken dat ook door een latere publicatie dat men zich
vergist heeft niet altijd kan worden hersteld. Juist vanwege dat risico kan de vraag worden gesteld of
de vaststelling van een overtreding door een toezichthouder wel met voldoende rechtswaarborgen is
omkleed om elke mogelijke vergissing uit te sluiten. Er lijken vanuit rechtseconomisch perspectief
genoeg redenen te zijn om (met name vanwege het risico van hoge error costs) de toepassing van een
reputationele sanctie mogelijk te maken na een uitgebreide en met voldoende waarborgen omringde
procedure.113
Het is, mede in het kader van het huidige onderzoek, een interessante empirische vraag of een
tuchtrechtelijke sanctie, zelfs wanneer die “slechts” zou bestaan uit een waarschuwing of berisping
ook tot een dergelijke reputationele schade kan leiden waardoor toch een behoorlijke afschrikking kan
worden bewerkstelligd. Tegelijk rijst daarbij dan ook de vraag hoe de error costs geminimaliseerd
kunnen worden.
4.3.4.

Differentiatie naar normschenders?

Tot nu toe werd er vanuit dit rechtseconomisch perspectief steeds vanuit gegaan dat we te maken
hebben met de koele berekenende overtreder die voordelen van normschending afweegt tegen de
potentiële kosten (bestaande uit de pakkans vermenigvuldigd met sanctie) en op basis van deze
afweging zijn beslissing zal nemen. Voor velen zal, zeker wanneer dit model wordt toegepast op de
meldingsplicht van professionele beroepsbeoefenaars zoals advocaten, notarissen en accountants, dit
110

111

112
113

Zie desbetreffend een excellent overzicht van het beschikbare empirische materiaal in een noot (auteur onbekend) in de
Harvard Law Review (2003), vol. 116, pp. 2186-2207, getiteld “Shame, stigma and crime: evaluating the efficacy of
shaming sanctions in criminal law”.
Malsch (2007), p. 503. Van Erp (2008a) stelt overigens vast dat bij financiële wetgeving de wetgever ervan uit gaat dat
naming geschiedt ter informatie van het publiek en dat het formele doel niet shaming is.
Zie Doorenbos (2007).
Overigens hebben enkele Nederlandse toezichthouders in de financiële sector al aan den lijve kunnen ondervinden
welke nadelen er kleven aan het overhaast publiceren van namen van vermeende overtreders. In enkele recente zaken is
immers de NMa door de civiele rechter verweten verwijtbaar onzorgvuldig te handelen, meer bepaald door
persberichten te publiceren naar aanleiding van vermoedde overtredingen van de mededingswetgeving. Zie daarover
Pijnacker-Hordijk (2006).

35

model wat wereldvreemd overkomen. Niet-naleving van een meldingsplicht zal vermoedelijk (dit
dient ook voorwerp van nader onderzoek te vormen) niet steeds bewust plaatsvinden en wellicht ook
uit onachtzaamheid. Het is – als intermezzo – derhalve interessant te wijzen op bepaalde
criminologische literatuur die aandacht heeft besteed aan een dergelijke differentiatie naar overtreders.
Deze literatuur heeft ook het voordeel dat een ander type reactie wordt voorgesteld afhankelijk van de
ingesteldheid van de overtreder. Het zijn vooral Kagan en Scholz die het gereguleerde bedrijfsleven
heeft ingedeeld in drie groepen: de immorele rekenaars (immoral calculators), de politieke burgers
(political citizens) en de incompetent georganiseerde entiteiten (organisationally incompetent
entities).114 In het geval van de immorele rekenaar volgt niet-naleving uit een economische afweging
van kosten en baten van niet-naleving. De politieke burger is in beginsel bereid om de wet na te leven
tenzij de regulering als onredelijk, willekeurig of excessief belastend wordt beschouwd. De
incompetent georganiseerde entiteit wil in beginsel ook de regulering naleven, maar komt tot
normschending door tijdsdruk, opeenstapeling van verantwoordelijkheden van managers,
onderschatting van bepaalde problemen etc. Kagan en Scholz leiden uit deze driedeling ook drie
verschillende handhavingsstrategieën af. Als niet-naleving volgt uit een immorele berekening zou een
succesvolle handhaving bestaan in een agressief opvolgen van de gereguleerden door veelvuldige
inspecties en oplegging van strenge sancties in geval van normschending. Wanneer niet-naleving het
resultaat is van een principieel verschil van mening tussen de politieke burger en de overheid zou een
effectieve handhavingsstrategie veeleer bestaan in het overtuigen van de burger van de zin van de
regulering. Een incompetent georganiseerde entiteit kan tot naleving worden gebracht door een
strategie van informatie, ondersteuning en begeleiding. In hun visie dienen de handhavers zich dan
ook op te stellen als ofwel politiemensen, politici of consultants, afhankelijk van het type overtreder en
dienen zij bovendien in staat te zijn om van rol te veranderen afhankelijk van de overtreder waar men
mee te maken heeft.115 Bardach en Kagan hebben ook hypotheses geformuleerd aangaande de
verhouding tussen het aantal immorele (“slechte”) en welwillende (“goede”) overtreders binnen het
gereguleerde bedrijfsleven. Volgens hen zouden de “immorelen” ongeveer 20% van het gereguleerde
bedrijfsleven vormen,116 terwijl het merendeel dus in beginsel bereid zou zijn de regulering na te
leven. Anderen hebben echter deze schattingen van Bardach en Kagan als onrealistisch optimistisch
gekwalificeerd en gaan veeleer uit van een bedrijfsleven dat de norm zal schenden zodra dit hen
voordeel oplevert en dat dan ook met punitieve sancties afgeschrikt dient te worden.117
De gedachte dat tussen normschenders moet worden gedifferentieerd zien we in het bijzonder
terug in de befaamde handhavingspiramide van Braithwaite. Deze piramide, die bijna door alle
toezichthouders in Nederland als leidend principe wordt gehanteerd (Van de Bunt, Van Erp, e.a.,
2007), is gebaseerd op de idee van responsive regulation, hetgeen betekent dat toezichthouders hun
interventies moeten afstemmen op de bereidheid en capaciteit van een onderneming om zichzelf te
reguleren. Het adagium waaronder heden ten dage toezicht wordt uitgeoefend is: “hard waar het moet,
zacht waar het kan” (Van Erp, 2008). Volgens laatstgenoemde auteur is de metafoor van de piramide
enigszins achterhaald, omdat dit beeld ten onrechte suggereert dat er een scherpe tegenstelling bestaat
tussen bestraffing en overtuiging. Hedendaagse toezichthouders zoeken echter naar strategieën voor
effectieve beïnvloeding zonder op voorhand een voorkeur te hebben voor bestraffen, motiveren of
overtuigen (Van Erp, 2008).
Het is op zich ongetwijfeld een waardevolle gedachte dat een normschending (bijvoorbeeld ook
van een meldingsplicht) niet steeds bewust zal plaatsvinden en dat onachtzaamheid of gebrek aan
informatie aan de basis van de schending kan liggen. Een belangrijke (ook empirische) vraag blijft in
welke mate het mogelijk is tussen die verschillende categorieën normschenders te differentiëren en
daarop vervolgens een op maat gesneden handhavingstijl los te laten. Onderzoek van Mascini en Van
Wijk (2008) maakt duidelijk dat de praktijk in meer dan één opzicht weerbarstiger is dan de theorie.
De onderzoekers in kwestie hebben de veronderstellingen die achter responsive regulation schuilgaan,

114
115
116
117

Kagan & Scholz (1984).
Ibidem.
Bardach & Kagan (1982), p. 65.
Dit heeft tot een aardig debat in de literatuur geleid. Zie in dit verband meer bepaald Pearce & Tombs (1990).

36

blootgelegd en empirisch getest aan de hand van een onderzoek bij de Voedsel- en Warenautoriteit
(VWA). Uit het rapport van Mascini en Van Wijk (2008) kan worden afgeleid dat het vertrekpunt dat
controleurs hun handhavingstijl moeten afstemmen op de motieven en mogelijkheden tot
regelnaleving door normadressanten, miskent dat in de praktijk controleurs over deze aspecten
behoorlijk van mening kunnen verschillen. Daarnaast blijkt het lang niet altijd mogelijk om de meest
geschikte handhavingstijl in de praktijk ook toe te passen. Een derde belangrijke bevinding uit het
onderzoek van Mascini en Van Wijk (2008) is dat controleurs er vaak niet in slagen om hun
bedoelingen over te brengen op de normadressanten. De laatsten blijken de handhavingstijl vaak als
punitiever te ervaren dan controleurs hebben bedoeld, hetgeen tot gevolg kan hebben dat zij niet langer
bereid zijn de dialoog met de toezichthouder aan te gaan.
4.3.5.

Differentiatie naar norm?

In veel beschouwingen over hedendaags toezicht ligt de nadruk op de opstelling van de normadressant
maar wordt onvoldoende aandacht besteed aan het gegeven dat verschillende normen en opgelegde
verplichtingen uiteenlopende reacties bij de normadressanten kunnen oproepen. De ene norm is nu
eenmaal de andere niet. Zeker wanneer het gaat over het borgen van de integriteit binnen een
organisatie valt op dat er wisselend gedacht wordt over de verschillende verplichtingen waaraan moet
worden voldaan. In dit kader is het van belang te onderkennen dat het begrip integriteit enigszins aan
erosie onderhevig is en een steeds wijder bereik heeft gekregen. Lag de nadruk enkele decennia terug
op fraude en corruptie, vandaag de dag wordt integriteit ook in verband gebracht met verspilling,
wanprestatie, irregulier internetgebruik, seksuele intimidatie etc. Volgens Nelen (2003) is het als
gevolg van deze veranderde connotatie voor leidinggevenden steeds moeilijker geworden om aan hun
personeel duidelijk te maken waar het bij integriteitbevordering in de kern om draait. Hoe dit verder
ook zij, feit is dat leden van een beroepsgroep niet aan alle opgelegde verplichtingen in de sfeer van
integriteitbevordering evenveel waarde toekennen. Bepaalde normen en verplichtingen zullen weinig
discussie oproepen en zonder probleem worden nageleefd, andere daarentegen – in het bijzonder de
normen die van buiten, in casu door de overheid, tegen de zin van de organisatie worden opgelegd –
zullen niet altijd een warm onthaal ten deel vallen. In relatie tot het onderwerp van deze studie is het
bijvoorbeeld zonneklaar dat de advocatuur, het notariaat en de accountancy moeite hadden en hebben
met een aantal verplichtingen die uit de WWFT voortvloeien. In dat licht bezien is het twijfelachtig of
niet-naleving van deze normen binnen de beroepsgroep wel als een integriteitschending wordt gezien.
Sterker nog, het is denkbaar dat niet-naleving van de wettelijke verplichtingen binnen grote delen van
de beroepsgroepen in kwestie zelfs van een positieve lading wordt voorzien en wordt gepercipieerd als
een ‘heldendaad’ of ‘daad van verzet’. Een relevante vraag die aan deze veronderstelling kan worden
verbonden is wat van zelfregulering en tuchtrechtelijke handhaving mag worden verwacht wanneer
binnen bepaalde beroepsgroepen normen en daaruit voortvloeiende verplichtingen dusdanig omstreden
zijn, dat naleving allesbehalve vanzelfsprekend is.
4.3.6

Type instrumenten

Na het doel van de handhaving kort te hebben besproken, evenals het vraagstuk van de effectiviteit
van sancties, dient ook te worden ingegaan op de vraag via welk instrument deze handhaving dient te
worden ingezet en welk type sanctie dient te worden gebruikt.
Een eerste type argumentatie dat vaak naar voren wordt geschoven is dat een publiekrechtelijke
sanctionering nodig is omdat een privaatrechtelijke sanctionering (bijvoorbeeld via het
aansprakelijkheidsrecht) niet in staat zal zijn een voldoende preventieve werking te genereren. Dit
heeft in de eerste plaats te maken met het feit dat de schending van een bepaalde plicht, bijvoorbeeld
niet-melding van een ongebruikelijke transactie, geen individueel slachtoffer zal genereren dat een
klacht zal indienen. Sterker nog, de enige betrokkene is vermoedelijk de cliënt die zelf alleen maar
nadeel bij de melding zou kunnen ondervinden. Het is veeleer de maatschappij die als geheel
potentieel schade zou kunnen leiden door het niet melden van een ongebruikelijke transactie, waardoor
(in theorie) mogelijkheden om vervolgonderzoek in te stellen achterwege blijven. Het gaat in
dergelijke gevallen veelal om zogenaamde “victimless crimes”. Een privaatrechtelijke sanctionering

37

zal, bij gebreke aan individuele schade en dus aan slachtoffer, in een dergelijk geval geen oplossing
bieden.
Deze argumenten ondersteunen de noodzaak van een publiekrechtelijke handhaving en komen
deels ook overeen met de criteria voor regulering die in rechtseconomische literatuur naar voren
worden geschoven.118 Veel literatuur is vervolgens ook gericht op de vraag via welk publiekrechtelijk
instrumentarium die regulering dan dient te worden gehandhaafd. Daarbij wordt doorgaans het
verschil gemaakt tussen het strafrecht en het bestuursrecht. Uitgangspunt van het economisch
perspectief is dat wanneer een sanctie, bijvoorbeeld een boete, tot effectieve handhaving kan leiden,
deze via een systeem dient te worden opgelegd dat zo laag mogelijke kosten heeft. Bij de bespreking
van de sancties (zie hierboven 4.3) werd duidelijk gemaakt dat de rechtseconoom al snel aan de boete
zal denken als instrument van afschrikking. De boete is populair omdat de kosten van zowel oplegging
als handhaving niet al te hoog zijn en er bovendien geld vloeit van de overtreder naar de staatkas,
terwijl bij de gevangenisstraf eigenlijk het omgekeerde het geval is. Deze boete kan in beginsel ook op
een eenvoudige en goedkope wijze worden opgelegd bijvoorbeeld in het kader van een administratieve
procedure. Vanuit economisch perspectief rijst dan de vraag of en wanneer er dan reden zou zijn om
bepaalde schendingen soms strafrechtelijk te handhaven. Dat is om twee redenen zeker het geval. In de
eerste plaats kan het zijn dat het met het delict verworven economisch voordeel bijzonder hoog is
terwijl het ontdekkingsrisico relatief laag is. De optimale boete om tot afschrikking te leiden kan dan
onder omstandigheden zo hoog worden dat deze het vermogen van de overtreder overstijgt en dus een
insolventieprobleem ontstaat. Deze lage pakkans is in combinatie met het insolventierisico dus de
belangrijkste reden waarom een andere dan een financiële sanctie, waaronder ook een vrijheidsstraf,
dient te worden toegepast. De tweede reden waarom strafrecht noodzakelijk is hangt samen met het
feit dat het vanuit maatschappelijk perspectief niet alleen belangrijk is om efficiënte sancties toe te
passen op schuldigen, maar ook om te vermijden dat onschuldigen wel zouden worden gestraft. Deze
laatste doelstelling wordt, zoals hierboven werd toegelicht, door economen aangeduid als het
vermijden van error costs, de kosten van vergissingen. Die kosten van vergissingen zijn natuurlijk veel
hoger wanneer de sancties ernstiger worden, zoals bijvoorbeeld bij de gevangenisstraf of bij relatief
hoge geldboetes. Derhalve is er vanuit economisch perspectief geen bezwaar tegen om de veel
laagdrempeliger, en dus goedkopere administratieve procedure toe te passen wanneer de gevolgen
(meer bepaald dus de geldboete) niet al te ingrijpend zijn. Het strafrecht dient vanuit dit perspectief
alleen te worden ingezet wanneer de mogelijke sancties veel ingrijpender zijn en dus de kosten van
vergissingen spectaculair zouden toenemen.
De les van deze rechtseconomische inzichten lijkt duidelijk: wanneer optimale afschrikking van
overtreders bereikt kan worden door relatief geringe sancties (meer bepaald omdat het verwacht
economisch voordeel niet zeer hoog is en de pakkans niet al te laag) kan de toepassing van het
laagdrempeliger bestuursrechtelijk sanctioneringssysteem (met de bestuurlijke boete) aangewezen zijn.
Echter, wanneer het ontdekkingsrisico relatief laag is en het voordeel voor de potentiële overtreding
zeer hoog is en dus een hogere sanctie nodig is kan het aangewezen zijn om de duurdere
strafrechtelijke procedure te volgen om de kosten van vergissingen te vermijden. Dit is zeker het geval
wanneer de optimale boete hoger zou zijn dan het vermogen van de potentiële overtreder. De tendens
in veel rechtssystemen om voor geringere overtredingen het bestuursrecht in te zetten kan dus vanuit
rechtseconomisch perspectief worden ondersteund. In die zin is vanuit economisch perspectief
begrijpelijk dat het strafrecht veelal als zogenaamd “ultimum remedium” wordt ingezet en prioriteit
aan bestuurlijke handhaving wordt gegeven.119
In aanvulling op deze rechtseconomische analyse moet worden gewezen op het pleidooi van een
aantal auteurs (o.a. Van Erp, 2008) om de sfeerovergang tussen bestuurlijke en strafrechtelijke
handhaving beter te stroomlijnen. De dreiging van een strafrechtelijke vervolging op de achtergrond
kan de bestuurlijke handhaving aan kracht doen winnen. Andersom geldt dat het intrekken van een

118

119

Deze criteria voor publiekrechtelijke handhaving zijn vooral uitgewerkt door Shavell (1984a, 1984b). Voor een
weergave van deze criteria in het Nederlands zie Faure & Van den Bergh (1989a) en voor een recente bespreking van
criteria voor publieke handhaving zie Van den Bergh (2007).
Voor een analyse van dit concept en toepassing op het milieustrafrecht zie Van de Bunt (1989).

38

vergunning – bijvoorbeeld op basis van de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het
Openbaar Bestuur (BIBOB) - of tijdelijk sluiten van een onderneming vermoedelijk in veel gevallen
als afschrikwekkender en punitiever wordt ervaren dan een transactie van de officier van justitie.
Veel minder besproken in de rechtseconomische en criminologische literatuur is echter de vraag
of ook een tuchtrechtelijke handhaving tot een adequate afschrikking kan leiden. Gelet op de
principiële keuze voor tuchtrechtelijke handhaving van de meldingsplicht in de WWFT zal in het
volgende hoofdstuk (5) worden bekeken onder welke voorwaarden vanuit theoretisch perspectief een
tuchtrechtelijke handhaving effectief zou kunnen zijn. Gelet op het feit dat literatuur op dit terrein
schaars is, zijn de gedachten dus veeleer speculatief. De bedoeling is om op basis van algemene –
veelal rechtseconomische - inzichten na te gaan welke mogelijke voor- en nadelen aan een
tuchtrechtelijke handhaving verbonden zijn. Tegelijk wordt ook gepoogd voorwaarden te identificeren
waaronder die tuchtrechtelijke handhaving effectief zou kunnen zijn.

39

5.

TUCHTRECHTELIJKE HANDHAVING IN THEORETISCH PERSPECTIEF

5.1.

Inleiding

Nadat in hoofdstuk 4 een analyse van zelfregulering werd geboden en ook kort werd ingegaan op de
vraag wat als effectieve handhaving zou kunnen worden gekwalificeerd wordt nu ingegaan op de
centrale vraag in dit onderzoek, namelijk of het tuchtrecht een rol kan spelen bij het bereiken van dit
doel van de effectieve handhaving.
In deze fase van het onderzoek wordt die analyse vooral vanuit theoretisch perspectief
doorgevoerd. Later wordt deze vanzelfsprekend verfijnd door er ook de resultaten van het empirisch
onderzoek bij te betrekken.120 Maar ook een theoretisch perspectief kan reeds interessante inzichten
bieden met betrekking tot de (theoretische) mogelijkheden om tuchtrecht in te zetten ter handhaving
van de meldingsplicht in het kader van de WWFT. Daarenboven kan dit theoretisch perspectief
vervolgens ook bijdragen tot het formuleren van de relevante vragen die vervolgens in het empirisch
onderzoek in meer detail aan bod zullen komen.
In dit hoofdstuk zal derhalve eerst na deze korte inleiding de tuchtrechtelijke handhaving vanuit
een theoretisch rechtseconomisch perspectief worden bekeken (5.2). Daarna volgt een beschrijving
van het tuchtrecht zoals dat van toepassing is op de drie in dit onderzoek centraal staande
beroepsgroepen (advocaten, notarissen en accountants). Deze beschrijving wordt in onderdeel 5.3
geboden. Daarop volgt logischerwijze een vergelijking van de theoretische uitgangspunten met de
regeling van het tuchtrecht in Nederland (5.4). Reeds deze eerste toets zal toelaten aan te geven waar
bepaalde sterke maar ook potentieel zwakke kanten zitten van een tuchtrechtelijke handhaving in het
algemeen en wat betreft de meldingsplicht in het kader van de WWFT in het bijzonder.
5.2.
5.2.1.

Tuchtrechtelijke handhaving: theoretisch rechtseconomisch perspectief
De tuchtrechter rechtseconomisch bekeken

Volgens de eerder genoemde ‘private interest’ benadering van regulering zouden beroepsgroepen
weinig prikkels hebben om tegen normschendend gedrag op te treden. Dit zou betekenen dat
tuchtrechtelijk vaak alleen tegen excessen wordt opgetreden, maar dat in het algemeen de
beroepsgroep (om concurrentie te beperken) er vooral belang bij heeft tegenover de buitenwereld het
beeld te schetsen dat de algemene kwaliteit van beroepsuitoefening binnen de groep hoog is en
eventuele misstappen verborgen te houden. Eerder onderzoek van Faure en Van den Bergh121 heeft
bijvoorbeeld aangetoond dat in België de tuchtrechter voornamelijk bezorgd lijkt te zijn om te grote
concurrentie tussen beroepsbeoefenaren uit te sluiten, door zich bijvoorbeeld bezig te houden met
advocaten die opzichtige reclames voerden, terwijl men zich nauwelijks bezighield met het nastreven
van een algemene kwaliteitsverbetering.
Of het ‘private interest’ verhaal uit enkele van de hierboven genoemde studies ook van
toepassing is in de context van de handhaving van de WWFT door beroepsorganisaties, dient derhalve
empirisch onderzocht te worden. In het vervolg van dit onderzoek zal hiertoe een poging gedaan
worden middels interviews met betrokkenen en nadere bestudering van tuchtrechtelijke dossiers.
Echter, hieraan voorafgaand kan men natuurlijk al enkele voorspellingen doen. Immers, wat de
specifieke regels van de WWFT betreft (d.w.z. het correct identificeren van cliënten en het melden van
ongebruikelijke transacties) zal het niet in het belang van de betreffende beroepsgroep zijn om deze te
schenden, tenzij zij er als geheel financieel voordeel uit zou kunnen halen. Dit zou meteen eventuele
‘private interest’ kritiek op tuchtrechtelijke handhaving van deze regels enigszins ondermijnen. Aan de
andere kant hebben beroepsorganisaties van advocaten, notarissen en accountants wellicht ook geen

120
121

De resultaten daarvan zullen in het tweede deel van dit rapport worden gepresenteerd.
Faure & Van den Bergh (1991) en Faure & Van den Bergh (1989b). Het onderzoek vond plaats door middel van een
analyse van tuchtzaken behandeld in de periode 1984-1986 door de Orde van Advocaten in Antwerpen.

40

belang bij het opsporen van beroepsgenoten die aan witwaspraktijken meewerken, indien dit de naam
van de beroepsgroep als geheel schendt. Maar ook hier kan weer tegenin worden gebracht dat juist het
opsporen van beroepsgenoten die de wet overtreden de goede naam van het beroep zou dienen, in welk
geval tuchtrechtelijke handhaving wél zou werken.122
5.2.2.

Tuchtrecht = zelfregulering?

Uit de zojuist geboden inleiding waarin het rechtseconomisch perspectief op het tuchtrecht in het
algemeen werd geboden bleek reeds dat de voor- en nadelen van de zelfregulering niet verwonderlijk
deels ook weerspiegeld worden in het tuchtrecht: enerzijds zou gehoopt kunnen worden dat met
tuchtrechtelijke handhaving de beroepsgroep een signaal wil geven dat zij “rotte appels” flink aanpakt,
waardoor het vertrouwen van het publiek in de beroepsgroep in het algemeen bevestigd zou kunnen
worden. Bevestiging van de reputatie van de beroepsgroep als geheel zou dus prikkels kunnen bieden
voor een streng optreden met tuchtrechtelijke handhaving tegen leden van de beroepsgroep die deze
reputatie in gevaar brengen. Echter, tegelijk blijft het gevaar bestaan, zoals het zojuist aangehaalde
empirisch onderzoek ook laat zien, dat er dus wel prikkels bestaan om met het tuchtrecht de reputatie
van de groep als geheel te versterken, maar wellicht ook om concurrentiebeperkende maatregelen te
bevestigen. Van den Bergh wijst erop dat geschillenbeslechting door de beroepsgroep zelf nadelig kan
zijn wanneer nadelige effecten voor derden kunnen optreden.123 In dat geval kunnen mogelijk prikkels
ontbreken om tegen de beroepsbeoefenaar zelf krachtig op te treden (zeker wanneer het een schending
betreft die niet noodzakelijk de reputatie van de groep als zodanig in gevaar brengt) terwijl voor
derden (of de maatschappij als geheel) wel schade zou kunnen optreden. De vraag rijst uiteraard of dit
risico ook aanwezig is bij de niet-naleving van een meldingsplicht in het kader van de WWFT.
Teneinde de vraag te kunnen beantwoorden of bij de tuchtrechtelijke handhaving de genoemde
gevaren een rol zullen spelen dan wel dat handhaving in het algemeen belang plaatsvindt, dient de
organisatie van de tuchtrechtelijke handhaving aan nader onderzoek te worden onderworpen waarbij
enkele criteria naar voren kunnen worden geschoven als toetssteen om te oordelen of tuchtrechtelijke
handhaving geacht kan worden het algemeen dan wel het privaat belang van de beroepsbeoefenaren te
dienen.
5.2.3.

Criteria voor effectieve tuchtrechtelijke handhaving

5.2.3.1. Klachtrecht

Teneinde te beoordelen of een tuchtrechtelijke handhaving in staat is in het algemeen belang naleving
van normering na te streven kan in de eerste plaats worden onderzocht op welke wijze een eventuele
klacht bij de tuchtrechter terecht komt. Bij tuchtrechtelijke handhaving zal doorgaans geen ex ante
inspectiesysteem bestaan, doch zal veeleer worden opgetreden ex post nadat derden een klacht hebben
ingediend. De vraag rijst in dat verband welke derden klachten bij de tuchtrechter kunnen brengen.
Wanneer de normschending schade voor een individu (bijvoorbeeld een cliënt) heeft veroorzaakt ligt
het voor de hand dat de benadeelde zelf rechtstreeks een klacht zou kunnen brengen. Maar daarnaast
rijst de vraag of, vooral in het geval van een “victimless crime” ook derden een klacht zouden kunnen
neerleggen. Dat laatste is van belang in het geval van een eventuele schending van een meldingsplicht
in het kader van de WWFT. Aangegeven werd reeds dat een individuele benadeelde vaak zal
ontbreken. Dan kan een tuchtrechtelijke handhaving alleen maar effectief zijn wanneer ook derden die

122

123

Dit laatste argument wordt ook genoemd door enkele belanghebbende personen in de folder “Vrije beroepsbeoefenaren
en het witwassen van misdaadgeld: De meldingsplicht van ongebruikelijke transacties”, uitgegeven door het Ministerie
van Justitie in juni 2003 bij de introductie van meldingsplicht voor vrije beroepsbeoefenaren. Het betreft o.a. de deken
van de NOvA, de secretaris van de NOvAA (die overigens betwijfelt of criminelen werkelijk een AA-accountant in de
arm zullen nemen) en de voorzitter Commissie Fraude van het NIVRA. Het daar geïnterviewde bestuurslid van de
KNB benadrukt echter de geheimhoudingsplicht van de notaris.
Van den Bergh (2008), p. 795.

41

een vermoeden van normschending zouden hebben (FIU-Nederland, BFT, Openbaar Ministerie) ook
de mogelijkheid zouden hebben om een klacht in te dienen bij de tuchtrechter. Een rechtstreeks
benadeelde (in de zin van iemand die schade leidt door het schenden van de meldingsplicht) zal
immers veelal ontbreken. Wanneer derden een dergelijk klachtrecht niet zouden hebben en men dus
afhankelijk is van het optreden van de beroepsgroep zelf kan voorspeld worden dat een effectieve
handhaving zou ontbreken.
5.2.3.2. Voorafgaande toetsing

Een tweede criterium zou erin kunnen bestaan of de derde klagers (in de hypothese dat het organisaties
zijn die het algemeen belang dienen zoals FIU-Nederland, BFT of OM) rechtstreeks de klacht bij de
tuchtrechter aanhangig kunnen maken, dan wel een “sluis” dienen te passeren bij de beroepsgroep zelf.
Bij sommige beroepsgroepen wordt de ontvankelijkheid en soms ook de gegrondheid van een klacht
eerst getoetst door een verantwoordelijke binnen de beroepsgroep zelf. Gelet op het feit dat deze
toetsing door de verantwoordelijke voor de beroepsgroep zelf plaatsvindt kunnen alle mogelijke
nadelen die hierboven werden gesignaleerd voor wat betreft tuchtrechtelijke handhaving hier ook
spelen. Potentieel gevaar zou er dan in kunnen bestaan dat bepaalde klachten betreffende
normschendingen die toch het algemeen belang raken, maar die bijvoorbeeld de reputatie van de
beroepsgroep in gevaar zouden brengen, niet op adequate wijze worden doorgeleid. Binnen een
systeem waar een dergelijke sluis niet bestaat maar derden rechtstreeks een klacht bij de tuchtrechter
kunnen aanbrengen, kan uiteraard worden verwacht dat een effectievere handhaving met tuchtrecht
plaatsvindt dan wanneer dit niet het geval is.
5.2.3.3. Onafhankelijkheid en kwaliteit van de tuchtrechter

In de derde plaatst rijst de vraag wat de exacte samenstelling is van de commissie of organisatie die
zich met de tuchtrechtelijke handhaving zal bezighouden. Verwacht kan worden dat wanneer ook
derden (bijvoorbeeld een magistraat) deel uitmaken van de tuchtrechtspraak meer in het algemeen
belang zal worden gehandeld dan wanneer de tuchtrechtspraak de facto alleen door beoefenaars van de
beroepsgroep zelf tot stand komt.
Behalve dat tuchtcolleges voldoende onafhankelijk moeten kunnen opereren binnen het
krachtenveld van de beroepsgroepen is het van groot belang dat zij kwalitatief ook voldoende zijn
toegerust om complexe zaken te onderzoeken. Teneinde te kunnen beoordelen of een
beroepsbeoefenaar verwijtbaar in strijd heeft gehandeld met de verplichtingen die voortvloeien uit de
WWFT zullen de leden van een tuchtcollege op zijn minst enige kennis van de zaken moeten hebben
van witwaspraktijken en de mogelijkheden die een beroepsbeoefenaar in een specifieke situatie heeft
om vast te stellen of hij/zij WID- en meldingsplichtig is of niet.
5.2.4.

Type sancties

Teneinde de effectiviteit van de tuchtrechtelijke handhaving te kunnen beoordelen is ook van belang
wat de exacte sancties zijn die door de tuchtrechter kunnen worden toegepast. Hierbij kan naar het
type sanctie worden gekeken, maar ook naar de hoogte van de sanctie. Zoals hierboven werd geschetst
(zie 4.3) dient een sanctie in beginsel rekening te houden met de pakkans en het verwachte voordeel
voor de normovertreder. Basisgedachte blijft (er van uitgaande dat het om de calculerende overtreder
zou gaan) dat deze ex ante door het vooruitzicht van een afschrikkende sanctie tot naleving van de
normering (in casu de meldingsplicht) wordt gebracht.
De gevangenisstraf kan uiteraard door de tuchtrechter niet worden opgelegd (art. 113 lid 3
Grondwet). Vanuit juridisch perspectief hoeft het ook nauwelijks betoog dat de tuchtrechter niet
beantwoordt aan de vereisten voor oplegging van een dergelijke strenge sanctie. Ook vanuit
economisch perspectief werd hierboven reeds aangehaald dat de gevangenisstraf in beginsel niet
aangewezen is vanwege de te hoge kosten. Gelet op het relatief beperkte voordeel dat niet-melding
van een ongebruikelijke transactie voor een beroepsbeoefenaar zou kunnen opleveren lijkt
gevangenisstraf dan ook een disproportionele sanctie.

42

De sanctie die doorgaans door de tuchtrechter wordt opgelegd is de waarschuwing, berisping,
schorsing of (in ernstige gevallen) zelfs uitsluiting van het beroep. Aan de laatste twee sancties is
zonder twijfel ook een directe economische schade verbonden. Een verbod het beroep uit te oefenen
bijvoorbeeld voor een periode van twee weken zal een inkomensverlies opleveren en een uitsluiting
van een beroep doet dat al helemaal.
Op het eerste gezicht “mildere” sancties zoals de waarschuwing of berisping lijken zwakke
instrumenten, omdat het lijkt alsof de beroepsbeoefenaar na een dergelijke sanctie tot “business as
usual” kan overgaan. Echter, zeker wanneer de uitspraak van de tuchtrechter openbaar wordt gemaakt,
kan potentieel ook een waarschuwing of een berisping tot hoge reputatieschade leiden. Ook een
tijdelijke schorsing (bijvoorbeeld van twee weken) zou naast het vermelde inkomensverlies tot
additionele reputatieschade kunnen leiden. Of dergelijke disciplinaire sancties daadwerkelijk tot
aantasting van de reputatie leiden (en derhalve een afschrikwekkend effect zouden genereren) is een
empirische vraag.
Wel lijkt van belang dat dergelijke sancties alleen een afschrikwekkend effect zouden genereren
wanneer ook een openbaarmaking aan de sanctie is verbonden. Echter, zoals hierboven werd
opgemerkt (4.4) kan potentieel een openbaarmaking van bijvoorbeeld een berisping tot zeer grote,
mogelijk zelfs onherstelbare reputatieschade leiden. Vereist is dus dat een procedure wordt gevolgd
waardoor error costs worden vermeden.
Daarnaast rijst de vraag of de tuchtrechter ook een geldboete zou dienen te kunnen opleggen.
Vanuit economisch perspectief is er al enkele malen op gewezen dat de geldboete het aangewezen
instrument is om afschrikking te bewerkstelligen. Hierboven werd er ook al op gewezen dat
rechtseconomen hun twijfels hebben over het afschrikwekkend effect van reputationele sancties,
precies omdat deze sancties kunnen afschrikken bij professionals die een reputatie te verliezen hebben,
maar bij anderen niet. In dit verband dient het criminologisch onderzoek in herinnering te worden
gebracht waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende types overtreders (zie hierboven
4.4). Verwacht kan worden dat een berisping op een immorele rekenaar relatief weinig indruk zal
maken en dus nauwelijks een preventief effect zal genereren, terwijl dit bij de politieke burger
vermoedelijk wel het geval zou zijn. Daaruit volgt dat de geldboete mogelijk toch als sanctie
voorbehouden zou dienen te worden zeker in die gevallen waar verwacht kan worden dat een
reputationele sanctie alleen (berisping of waarschuwing) onvoldoende afschrikwekkend effect zou
genereren.
Overigens heeft in de Verenigde Staten in de jaren negentig een uitgebreid debat
plaatsgevonden over de effectieve sancties voor tuchtrechtelijke vergrijpen. Beneé heeft toen in een
paper in de Stanford Law Review betoogd dat de destijds toepasselijke disciplinaire sancties
onvoldoende afschrikkend effect hadden en dat een boete (die toen nog niet kon worden opgelegd) ook
als instrument zou moeten worden ingevoerd. Beneé gebruikte de hierboven vermeldde
rechtseconomische analyse om op alle potentiële voordelen van de geldboete te wijzen.124 Het
Amerikaanse model is echter niet vergelijkbaar met het model in Europa omdat de geldboete werd
opgelegd door rechtbanken. Dit werd dan weer bekritiseerd als een “dupliceren” van de
tuchtrechtelijke handhaving via de locale ordes.125
5.2.5.

Tuchtrecht versus alternatieven

Hierboven werden enkele potentiële voor- en nadelen van tuchtrechtelijke handhaving geschetst.
Duidelijk moge zijn dat het antwoord op de vraag naar de effectiviteit van tuchtrechtelijke handhaving
in belangrijke mate samenhangt met nadere invulling van de criteria die zojuist (5.2.3) werden
geschetst en met een analyse van type en hoogte van de sancties (5.2.4). Om ter zake een uitspraak te
kunnen doen dient derhalve in meer detail te worden getoetst hoe het tuchtrecht ten aanzien van de

124
125

Beneé (1990-1991).
Zie het kritisch artikel van Weston (1990). Zie over deze problematiek ook Neal (1989), die een overzicht geeft van
disciplinaire rechtspraak op basis van de Model Code of Professional Responsibility van de American Bar Association
(ABA).

43

betrokken beroepsgroep (advocaten, accountants en notarissen) is georganiseerd en hoe dit eveneens in
de praktijk wordt toegepast.
Toch kunnen nu reeds, op basis van de hierboven gegeven rechtseconomische theoretische
uitgangspunten, enkele voor- en nadelen van tuchtrechtelijke handhaving vergeleken met andere
handhavingsystemen worden geboden.
Tuchtrechtelijke handhaving kan het voordeel hebben dat de tuchtrechter (uiteraard ook
afhankelijk van de samenstelling van het College) betere informatie heeft over normovertreding dan
bijvoorbeeld een bestuurs- of strafrechter.
Tuchtrechtspraak kan snel, flexibel en laagdrempelig zijn en dus adequater reageren dan
bijvoorbeeld het strafrecht. Dat voordeel kan echter ook opgaan voor het bestuursrecht, omdat ook via
bijvoorbeeld de bestuurlijke boete, snel flexibel en adequaat zou kunnen worden opgetreden.
Wanneer de toegang tot de tuchtrechter echter zou worden beperkt, bijvoorbeeld doordat derden
die het algemeen belang dienen geen klachtrecht zouden hebben of wanneer zij eerst een sluis dienen
te passeren die (uiteraard afhankelijk van de criteria) de gegrondheid van de klacht toetst, zou
tuchtrecht een belangrijk nadeel kunnen hebben vergeleken met het bestuursrecht. Dat zou er dan in
bestaan dat onvoldoende garanties bestaan dat een tuchtrechtelijke handhaving werkelijk in het
algemeen belang plaatsvindt en niet slechts in belang van de betrokken beroepsgroep.
Voor zover het tuchtrecht niet over de mogelijkheid van de geldboete zou beschikken zou het
bestuursrecht het voordeel hebben dat deze sanctie wel kan worden opgelegd. Dit is zeker van belang
wanneer “immorele rekenaars” dienen te worden afgeschrikt, hetgeen met reputationele sancties
vermoedelijk niet het geval kan zijn.
5.2.6.

Voorlopige conclusie

Op basis van deze eerste analyse lijkt de effectiviteit van de tuchtrechtelijke handhaving van enkele
cruciale elementen af te hangen. Wanneer derden die het algemeen belang dienen rechtstreeks op de
tuchtrechter een beroep kunnen doen (zonder voorafgaande toetsing via een sluis) en wanneer deze
tuchtrechter voldoende onafhankelijkheid en kwaliteit kan waarborgen (en dus niet alleen uit leden van
de beroepsgroep bestaat); wanneer daarenboven via het tuchtrecht reputationele sancties kunnen
worden opgelegd die door de beroepsbeoefenaren als voldoende afschrikwekkend worden ervaren en
wanneer daarenboven geldboetes ter beschikking staan (en ook in voldoende mate en hoogte worden
opgelegd en ten uitvoer worden gelegd) om de “immorele rekenaar” eveneens af te schrikken, zou een
tuchtrechtelijke handhaving tot effectieve handhaving kunnen leiden.
Wanneer op een of meerdere van deze vragen het antwoord echter ontkennend is, lijkt voor een
effectieve handhaving een aanvullend instrumentarium, bijvoorbeeld het bestuursrecht, noodzakelijk.
Gelet op de genoemde nadelen (hoge kosten, hoge drempels) lijkt het strafrecht een disproportioneel
instrument om niet-naleving van een meldingsplicht te sanctioneren.
In de praktijk is het moeilijk
te beoordelen wat een effectieve handhaving van de meldingsplicht inhoudt omdat zulks veronderstelt
dat een benchmark zou bestaan aan de hand waarvan men kan beoordelen wat idealiter het correcte
aantal meldingen zou zijn. Uit het enkele feit dat bijvoorbeeld bepaalde beoefenaren van vrije
beroepen (waaronder advocaten, notarissen en accountants) vrij weinig ongebruikelijke of verdachte
transacties melden, kan niet direct worden afgeleid dat er een aanzienlijk “dark number” zou bestaan.
Wanneer een geringer aantal meldingen van beoefenaren van vrije beroepen afkomstig zou zijn
(hetgeen het kwantitatief overzicht dat in het tweede deel van dit rapport wordt geboden lijkt te
suggereren) dient uiteraard, onder meer via kwalitatieve interviews, te worden achterhaald waarom
zulks het geval zou zijn. Dit kan deels met de aard en het type van de transacties te maken hebben.
Voor dit onderzoek wordt in ieder geval niet uitgegaan van de hypothese dat een laag aantal
meldingen per definitie betekent dat bepaalde groepen systematisch te weinig melden. Zulks zou
evident methodologisch onverantwoord zijn. Ook met de hypothese dat er minder te melden valt dan
oorspronkelijk werd gedacht moet rekening worden gehouden. Zonder nader kwalitatief empirisch
onderzoek kan echter uit het enkele feit dat het aantal meldingen laag is, geen enkele verantwoorde
normatieve conclusie worden getrokken.

44

5.2.7.

Nadere toetsing en hypothesen

Aan de hand van het voorgaande moge duidelijk zijn dat een uitspraak over effectiviteit van het
tuchtrecht slechts mogelijk is na nadere toetsing, zowel van de structuur van het tuchtrecht
(theoretisch) als van de praktijk daarvan (empirisch). Wat het theoretisch nader onderzoek betreft
spelen daarbij onder meer de volgende vragen:
•
•
•
•
•
•

Op welke wijze vindt een klachtenbehandeling in het tuchtrecht plaats? Mogen ook derden
een klacht formuleren?
Wordt deze klacht rechtstreeks bij de tuchtrechter gebracht of vindt eerst een toetsing
plaats via een sluis?
Hoe is het Tuchtrechtelijk College samengesteld en vinden zich daarin
beroepsbeoefenaren en/of anderen (bijvoorbeeld magistraten) derwijze dat
onafhankelijkheid en kwaliteit zijn gegarandeerd?
Over welke sancties beschikt het Tuchtrechtelijk College?
Worden de opgelegde sancties systematisch openbaar gemaakt?
Staan, naast het tuchtrecht, ook andere sancties ter beschikking?

Deze zes vragen zullen nader worden onderzocht in paragraaf 5.3. In de twee daaropvolgende
paragrafen zal worden beredeneerd en gespecificeerd welke vragen leidend zijn geweest voor het
empirische deel van het onderzoek.
5.3.
5.3.1.

Inhoudelijke beschrijving van het tuchtrecht voor advocaten, notarissen en accountants
Opzet en in aanmerking te nemen periode

De beschrijving van het tuchtrecht van de verschillende beroepsgroepen zal na een meer algemene
inleiding worden toegespitst op a) de instanties en gerechten die belast zijn met de tuchtrechtspraak en
hun samenstelling; b) de rechtsingang (op welke wijze kan een procedure worden begonnen); c) het
verloop van de procedure, waarbij tevens aan de orde zal komen in hoeverre derden als de
toezichthouder in die procedure nog een rol kunnen spelen; en d) de op te leggen sancties. Voor de
goede orde wordt nog opgemerkt dat er buiten na te noemen wetten geen regelingen zijn die op deze
tuchtrechtspraak betrekking hebben. Dat wordt uitgesloten door art. 113 lid 2 van de Grondwet, welke
bepaling blijkens haar formulering (“bij de wet”) verbiedt dat tuchtrechtspraak anders dan bij formele
wet wordt geregeld.126
Het onderhavige onderzoek heeft betrekking op de periode van twee jaar te rekenen vanaf de
uitbreiding van het handhavingsregime met ingang van 1 mei 2006. Op die datum werd immers de
bestuursrechtelijke handhaving aan de bestaande instrumenten toegevoegd, voor zover althans de
betrokken beroepsgroepen niet onder het tuchtrecht vielen (zie par. 3.2.5 en de daar vermelde
toegezegde evaluatie van de wetgeving na twee jaar).
De beschrijving van het tuchtrecht van de drie beroepsgroepen (advocaten, notarissen en
accountants) zal hierbij aan moeten sluiten. Latere wijzigingen van het tuchtrecht zullen, indien en
voor zover daarvan sprake is, per beroepsgroep in een afzonderlijke paragraaf worden besproken. Bij
de rechtseconomische analyse zal nog aan de orde komen of die wijzingen voor de beoordeling van de
effectiviteit van de handhaving van de anti-witwaswetgeving relevant zijn.
In het onderstaande zal gemakshalve worden gesproken van naleving van de WWFT. Gelet op
de periode waarop het onderzoek betrekking heeft, wordt daarmee mede gedoeld op naleving van de
WID en de Wet MOT.

126

Bellekom e.a. (2007), p. 252.

45

5.3.2.

Advocatentuchtrecht

Het tuchtrecht voor advocaten is geregeld in de Advocatenwet en is in de onderzoeksperiode niet
gewijzigd. Art. 46 geeft aan welke normen tuchtrechtelijk worden gehandhaafd, waarna alle
procedurele aspecten in de artt. 46a t/m 60h worden uitgewerkt.
De tuchtrechtspraak heeft blijkens genoemd artikel 46 onder andere betrekking op "inbreuken
op de verordeningen van de Nederlandse orde", i.e. de Nederlandse Orde van Advocaten. Voor
advocaten geldt de Verordening op de praktijkuitoefening (onderdeel WID en Wet MOT)127 , die
advocaten verplicht een administratie te voeren waaruit naleving van de WWFT kan blijken, alsmede
om inlichtingen te verstrekken aan de plaatselijke deken. In afgeleide zin wordt hiermee naleving van
de WWFT onder de tuchtrechtspraak gebracht.
Voor het overige zijn advocaten – voor zover hier van belang – aan tuchtrechtspraak
onderworpen ter zake van "enig handelen of nalaten dat een behoorlijk advocaat niet betaamt".
Volgens de tuchtrechtspraak dient hieronder te worden begrepen dat de advocaat de grootst mogelijke
zorgvuldigheid in acht moet nemen om te voorkomen dat hij betrokken wordt bij criminele
activiteiten. Hiervoor zijn door de NOvA richtlijnen vastgesteld, die bekend staan als de "Bruyninckxrichtlijnen".128 Art. 2 daarvan schrijft een vaststelling van de identiteit van een cliënt voor die aansluit
bij de identificatieplicht van de WWFT. Daarmee is niet naleving van de WWFT in dit opzicht direct
een tuchtrechtelijk vergrijp geworden. Het verweer dat in feite de desbetreffende wetgeving wordt
getoetst door de tuchtrechter (waartoe deze niet bevoegd zou zijn), wordt door de tuchtrechter
verworpen omdat het immers gaat om deze richtlijnen.129
Naleving van de meldingsplicht ligt minder duidelijk. De Bruyninckx-richtlijnen spreken hier
niet over en schrijven in art. 6 slechts voor geen contante betalingen te aanvaarden boven een bedrag
van € 11.345,-. Dit is weliswaar gerelateerd aan het bedrag dat was vastgesteld krachtens de Wet
MOT,130 maar niet naleving van deze bepaling betekent niet per definitie dat tuchtrechtelijk gezien
onjuist is gehandeld.131 Hoewel jurisprudentie over dit onderwerp niet kon worden gevonden, kan wel
worden aangenomen dat gelet op het belang dat de NOvA blijkens genoemde verordening hecht aan
naleving van de WWFT, het verzuimen van de daaruit voortvloeiende verplichtingen tuchtrechtelijk
wordt gesanctioneerd.
5.3.2.1. Tuchtrechters

De tuchtrechtspraak is opgedragen aan de raden van discipline en in hoger beroep het hof van
discipline (art. 46 Advocatenwet). Het rechtsgebied van een raad van discipline valt samen met het
ressort van een gerechtshof en de raad van discipline is in dezelfde plaats gevestigd (art. 46a lid 1 en 2
Advocatenwet).
Art. 46b Advocatenwet regelt de samenstelling van de raden van discipline. De voorzitters en de
plaatsvervangende voorzitters worden benoemd door de minister van Justitie uit de met rechtspraak
belaste leden van de rechterlijke macht. Voor het overige bestaan de raden van discipline uit advocaten
die langer dan vijf jaar als zodanig moeten zijn ingeschreven. Zij worden benoemd door het College
van Afgevaardigden van de NOvA op voordracht van de raden van toezicht (het bestuur van een orde

127

128

129
130
131

Verordening van het College van Afgevaardigden van de Nederlandse Orde van Advocaten van 1 december 2005,
Stcrt. 2005, 244, Adv.bl. 17, pp. 808-810, inw.tr. 1 januari 2006 (zie artikel 4 van deze verordening). Laatstelijk
gewijzigd bij verordening van 26 juni 2008, inw.tr. 1 september 2008 (besluit AR 1 september 2008), Stcrt. 2008, 141.
Bij de laatste wijziging heeft men verzuimd de naam van de verordening aan te passen aan de gewijzigde wetgeving
(WWFT).
Richtlijnen ter voorkoming van betrokkenheid van de advocaat bij criminele handelingen (Bruyninckx-richtlijnen),
gepubliceerd in Advocatenblad 1995, p. 809 e.v. In de toelichting op de richtlijnen wordt expliciet gesteld dat deze
richtlijnen een uitwerking zijn van de aangehaalde tuchtrechtelijke norm.
Hof van Discipline 3 november 2006, Advocatenblad 2007, nr. 18.
Toelichting op art. 6 Bruyninckx-richtlijnen.
Spronken (1997), pp. 5-7.

46

van advocaten in een arrondissement). Alle leden worden voor een bepaalde ambtsperiode benoemd.
Er gelden incompatibiliteiten die strenger zijn dan de incompabiliteiten die gelden voor de rechterlijke
macht. Tussentijdse schorsing of ontslag is opgedragen aan de Hoge Raad. De behandeling van
tuchtzaken geschiedt door vijf leden van een raad van discipline, waaronder de voorzitter of een van
de plaatsvervangende voorzitters (art. 47 Advocatenwet).
De leden van het Hof van Discipline worden door de regering benoemd. De voorzitter, de
plaatsvervangende voorzitters en een aantal leden (in totaal maximaal tien personen, art. 51 lid 1
Advocatenwet) worden benoemd uit de met rechtspraak belaste leden van de rechterlijke macht. Voor
het overige (even afgezien van plaatsvervangende leden) bestaat het hof van discipline uit advocaten
die langer dan zeven jaar als zodanig zijn ingeschreven en nog geen zeventig jaar oud zijn (art. 53
Advocatenwet), die worden gekozen door het College van Afgevaardigden (art. 51 lid 2
Advocatenwet). Ook hier gelden strenge incompatibiliteiten, zij het dat anders dan bij de raden van
discipline de leden van het hof van discipline wel elkaars echtgenoot of geregistreerde partner mogen
zijn (art. 52 lid 2 Advocatenwet). De ambtsperiode is vijf jaar (art. 51 lid 2 Advocatenwet). Schorsing
en ontslag zijn weer opgedragen aan de Hoge Raad (art. 54 Advocatenwet). Het hof van discipline
beslist met vijf leden, van wie er drie door de regering moeten zijn benoemd (art. 56 lid 5
Advocatenwet) en dus uit de rechterlijke macht komen.
5.3.2.2. Rechtsingang

De procedure begint met een tegen een advocaat bij de deken in te dienen klacht (art. 46c
Advocatenwet). De formulering van het artikel lijkt te duiden op een actio popularis, nu er geen
beperkingen zijn gesteld aan de kring van personen die een klacht kunnen indienen. Dat wordt
bevestigd door het oordeel van het Hof van Discipline, inhoudende dat iedere klacht die wordt
ingediend, door de deken moet worden onderzocht.132
Niettemin wordt in de lagere tuchtrechtspraak wel de eis gesteld dat de klager een eigen belang
moet hebben om ontvankelijk te zijn. De Advocatenwet zou niet beogen een aan een ieder toekomend
klachtrecht in het leven te roepen, maar dit willen beperken tot degene die door een handelen of
nalaten van een advocaat in zijn belang is getroffen of getroffen kan worden.133 Deze rechtspraak is
echter in strijd met de duidelijke tekst van art. 46c lid 2 Advocatenwet, luidende: "De deken stelt een
onderzoek in naar elke bij hem ingediende klacht".
De opvatting dat het klachtrecht aan een ieder toekomt, spoort ook met het instituut van de zgn.
"dekenklacht". De deken van de plaatselijke of landelijke orde kan namelijk ook ambtshalve op grond
van buiten een klacht om verkregen informatie zelf bezwaren tegen een advocaat ter kennis brengen
van de raad van discipline (art. 46f Advocatenwet). In dat geval is echter niet een klager, maar de
deken zelf partij.
Toegespitst op het onderhavige onderzoek kan worden geconcludeerd dat ook de toezichthouder
(BFT) handelen in strijd met de WWFT als klacht ter kennis kan brengen van de plaatselijke deken,
die dan verplicht is die klacht te onderzoeken.
5.3.2.3. Procedure

In het door de Advocatenwet gevolgde systeem is de deken van de plaatselijke orde niet alleen een
postbus voor klachten, maar ook een zeef die een schifting moet maken tussen klachten die wel en niet
ter kennis hoeven te worden gebracht van de raad van discipline. Hem is opgedragen de klacht te
onderzoeken (art. 46c lid 2 Advocatenwet) en te pogen tot een minnelijke schikking te komen (art. 46d
Advocatenwet). De daarbij door de deken verkregen informatie valt onder een buitenwettelijke
geheimhoudingsplicht met bijbehorend verschoningsrecht.134

132

133
134

Hof van Discipline 2 februari 1998, Advocatenblad 27 november 1998; Hof van Discipline 22 augustus 2005,
Advocatenblad 2006, nr. 15.
Raad van Discipline Amsterdam 8 januari 1996, Advocatenblad 8 november 1996.
Fernhout (2004), p. 277. In gelijke zin Bannier e.a. (2008).

47

Alleen indien dat niet lukt, dan wel indien de klager onmiddellijke doorverwijzing verzoekt,
moet de klacht door de deken ter kennis worden gebracht van de raad van discipline (art. 46d lid 3 en
art. 46e Advocatenwet). De klager die daarop aandringt,135 is er dus van verzekerd dat de klacht bij de
raad van discipline terecht komt.
De behandeling bij de raad van discipline begint bij de voorzitter, die de bevoegdheid heeft
kennelijk niet-ontvankelijke, kennelijk ongegronde en bagatelklachten zelf af te doen (art. 46g
Advocatenwet). Tegen een dergelijke beslissing kan door de klager en de deken verzet worden gedaan.
Op het verzet moeten zij in ieder geval worden gehoord (art. 46h Advocatenwet).
Klachten die niet in het voortraject zijn gesneuveld worden door de volledige raad van
discipline behandeld. De wrakingsregeling uit het Wetboek van Strafvordering is van toepassing (art.
47 lid 2 Advocatenwet), zodat een klager die vreest voor een partijdige beslissing bezwaar kan maken
tegen de samenstelling van het tuchtgerecht. Eerder bij de behandeling van de klacht betrokken
advocaten mogen geen deel uitmaken van de raad van discipline (art. 47 lid 3 Advocatenwet).
Behandeling van een klacht kan ambtshalve worden voortgezet, ook na intrekking van de klacht
(art. 47a Advocatenwet). Samen met het instituut van de dekenklacht brengt dit een inquisitoir element
in de procedure, nu controle op het optreden van advocaten niet volledig afhankelijk is van het
handelen van klagers.
Klager (dus ook de toezichthouder die een klacht heeft ingediend) en de betrokken advocaat
moeten worden gehoord. Er bestaat een recht zich te doen bijstaan door een raadsman. Over het horen
van getuigen en deskundigen beslist de raad van discipline, zodat klager en de betrokken advocaat in
dat opzicht afhankelijk zijn van zijn beslissing. De voor het horen van de getuigen geldende regeling
komt overeen met die in het Wetboek van Strafvordering. Getuigen zijn derhalve verplicht aan een
oproep gehoor te geven, zijn verplicht om te verklaren en worden onder ede gehoord. Behandeling van
de zaak vindt plaats in het openbaar (art. 49 Advocatenwet). Uitspraak in het openbaar is niet
voorgeschreven.
Het hof van discipline is niet alleen belast met de behandeling van appellen, maar houdt ook
toezicht op het functioneren van de raden van discipline. De daarmee verband houdende
bevoegdheden gaan vrij ver, nu het hof een termijn kan stellen aan het nemen van een beslissing en bij
het niet in acht nemen van die termijn de zaak kan overnemen (art. 55 Advocatenwet). Klachten
kunnen dus niet verzanden in een ondoorzichtige procedure bij een raad van discipline die wellicht om
minder prijzenswaardige redenen niets in de klacht ziet.
Klager, de deken die de klacht ter kennis heeft gebracht van de raad van discipline en de
betrokken advocaat kunnen in beroep bij het hof van discipline (art. 56 lid 1 Advocatenwet). Een extra
controlemechanisme is nog ingebouwd doordat ook de landelijk deken van de NOvA het recht heeft
hoger beroep in te stellen (art. 56 lid 2 Advocatenwet).
Ook op het hof van discipline is de wrakingsregeling van toepassing (art. 56 lid 6
Advocatenwet). Ook overigens geldt voor de behandeling van de zaak bij het hof van discipline
hetzelfde als voor de raad van discipline (art. 57 lid 2 Advocatenwet). De opgelegde sanctie kan
ingeval van een beroep alleen ingesteld door de betrokken advocaat alleen met eenparigheid van
stemmen worden verhoogd (art. 57 lid 5 Advocatenwet).136
Het hof van discipline beslist in hoogste ressort (art 46, laatste zin, Advocatenwet).

135

136

In de praktijk plegen dekens wel eens klachten informeel af te doen, kennelijk in de hoop dat klager niet weet dat er
een verplichting bestaat om de klacht door te sturen.
O tempora o mores. In het Wetboek van Strafvordering is deze regel van justitieel fatsoen (art. 424 lid 2 Sv (oud)) in
2007 geschrapt. Kennelijk is onze aan sancties verknochte wetgever de parallelbepaling in de Advocatenwet vergeten.

48

5.3.2.4. Sancties

Bij gegrondbevinding van de klacht kan de raad van discipline de volgende maatregelen opleggen (art.
48 Advocatenwet):
•
•
•
•
•

enkele waarschuwing;
berisping;
schorsing in de uitoefening van de praktijk voor maximaal een jaar;
schrapping van het tableau;
openbaarmaking van de laatste drie maatregelen.

De schorsing kan ook (deels) voorwaardelijk worden opgelegd (art. 48a Advocatenwet). Aan alle
maatregelen kan als voorwaarde het vergoeden van de veroorzaakte schade worden verbonden (art.
48b Advocatenwet). De eerste vier maatregelen sluiten elkaar conceptueel uit en kunnen dus niet
worden gecumuleerd. Art. 48 lid 1 Advocatenwet brengt dit tot uitdrukking door het aldus te
formuleren dat bij een gegrond bezwaar “een der volgende maatregelen” kan worden opgelegd.
5.3.2.5. Toekomstige wijzigingen van het tuchtrecht voor advocaten

Wetsontwerp 31385 (Wijziging van de Advocatenwet en de Wet op het notarisambt in verband met
het verruimen van de mogelijkheden tot het spoedshalve tuchtrechtelijk optreden tegen advocaten en
notarissen) voorziet in een nieuwe bevoegdheid van de raad van discipline om in ernstige gevallen een
advocaat met onmiddellijke ingang te schorsen. Daartoe moet een verzoek worden gedaan door de
deken (art. 60ab Advocatenwet (nieuw)). Er is voorzien in een stelsel van rechtsbescherming.
De nieuwe bevoegdheid van de raad van discipline is bedoeld om “een effectieve bewaking
door de deken van een goede beroepsuitoefening en het in de advocatuur te stellen vertrouwen”
mogelijk te maken.137 Het wetsontwerp is aangenomen door de IIde Kamer en wordt thans behandeld
door de Iste Kamer.138 Invoering zou betekenen dat effectiever kan worden voorkomen dat advocaten
op wier integriteit niet meer kan worden vertrouwd, op korte termijn hun bevoegdheden kunnen
worden ontnomen.
Voorts vindt er een bezinning plaats over de positionering van de tuchtcolleges. Ten aanzien
van de advocatuur is besloten de tuchtcolleges buiten de rechtspraak te positioneren conform de
regeling die geldt voor medische tuchtcolleges. Dat betekent dat rechters niet langer als zodanig
worden benoemd in deze tuchtcolleges. Een voorontwerp van een Kaderwet tuchtrecht zal in het
voorjaar van 2009 in consultatie worden gebracht.139
Ten slotte valt er nog te wijzen op het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport
Beleidsuitgangspunten wettelijk geregeld tuchtrecht,140 vervat in een brief aan de IIde Kamer van 7
december 2007.141 Het kabinet geeft hierin aan te streven naar een uniforme maatregelencatalogus
voor alle tuchtrechters, die bestaat uit:

137
138
139

140

141

Kamerstukken II 2007-2008, 31385, 3 (MvT), p. 1.
Laatstelijk is op 25 november 2008 het voorlopig verslag vastgesteld (Kamerstukken I 2008-2009, 31385, B).
Brief van de Staatssecretaris van Justitie aan de IIde Kamer van 16 december 2008 (Kamerstukken II 2008-2009,
29279, 86).
Beleidsuitgangspunten wettelijk geregeld tuchtrecht, Rapport van de werkgroep tuchtrecht (voorzitter N.J.H. Huls),
Den Haag, 7 december 2006, aangeboden aan de IIde Kamer bij brief van 12 februari 2007 (Kamerstukken II 20072007, 29279, 48).
Kamerstukken II 2007-2008, 29279, 61.

49

•
•
•
•
•
•
•
•
•

gegrondverklaring zonder oplegging van een maatregel
waarschuwing
berisping
boete tussen de € 3 en € 16 750
schorsing van maximaal een jaar (ook als ordemaatregel)
ontzetting uit het ambt (doorhaling in het register)
schadevergoedingen tot de competentiegrens van de kantonrechter in handelszaken
publicatie
(stille) bewindvoering

Dit voornemen is evenwel nog niet vertaald in een wetsvoorstel of een voorontwerp daarvan. Uiteraard
kan in het kader van dit onderzoek niet worden beoordeeld welke gevolgen een eventuele invoering
van deze uniforme maatregelencatalogus zou hebben voor de effectiviteit van de handhaving van de
anti-witwaswetgeving.
5.3.3.

Tuchtrecht voor notarissen

Het tuchtrecht voor notarissen142 is geregeld in de Wet op het notarisambt (Wna) en is in de
onderzoeksperiode niet gewijzigd. Art. 98 lid 1 Wna geeft aan welke normen tuchtrechtelijk worden
gehandhaafd, waarna de meeste procedurele aspecten in de artt. 99 t/m 109 Wna worden uitgewerkt.
De tuchtrechtspraak heeft betrekking op handelen of nalaten in strijd met de Wna of een daarop
berustende verordening, handelen of nalaten in strijd met de zorg ten opzichte van degene voor wie de
notaris optreedt en handelen of nalaten in strijd met hetgeen een behoorlijk notaris betaamt.
De Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) heeft in overleg met het BFT een
gedetailleerde handleiding samengesteld voor de uitvoering van de WWFT.143 Deze handleiding geeft
aan welke handelingen en welk onderzoek van de notaris worden verwacht, welke mededelingen aan
cliënt mogen, moeten en niet mogen worden gedaan en in welke gevallen tot melding moet worden
overgegaan. Aan het slot (punt 16, p. 10) wordt vermeld dat bij handelen in strijd met de WWFT
zowel door het BFT als door de KNB een tuchtrechtelijke klacht tegen de betrokken notaris kan
worden ingediend. Kennelijk bestaat er brede consensus in die zin dat dit handelen onder het bereik
van de tuchtrechtspraak valt.
Dat ligt ook voor de hand, nu ook het notariaat aanvullend toezicht op naleving van de wet in
het leven heeft geroepen op een gelijke wijze als de advocatuur. Dit is vastgelegd in de Verordening
op de kwaliteit (onderdeel WID/MOT).144 In de toelichting wordt het tuchtrecht weer genoemd als
sluitstuk van de regeling, terwijl expliciet wordt aangegeven dat handelen in strijd met de verordening
een overtreding van de tuchtrechtelijke norm van art. 98 Wna oplevert. De verordening is verder
uitgewerkt in het Reglement op de kwaliteit (onderdeel WID/MOT)145 en het Reglement geschillen
WID/MOT-onderzoek notariaat.146

142

143

144

145
146

Wat hier wordt opgemerkt geldt steeds ook voor kandidaat-notarissen. Gemakshalve wordt alleen van notarissen
gesproken.
Te vinden op <http://www.notaris.nl/page.asp?id=1006> (bezocht op 14 december 2008). De handleiding is van
oktober 2008.
Verordening van de KNB van 22 september 2006, goedgekeurd door de minister van Justitie bij brief van 13 februari
2007, Stcrt. 2007, 40, inw.tr. 8 maart 2007. Terzijde zij opgemerkt dat uit de toelichting blijkt dat de discussie tussen
notariaat en BFT niet betrekking heeft op de effectiviteit van het tuchtrecht, maar op het feit dat art. 5:20 lid 2 Awb
volgens het BFT aan een effectief toezicht in de weg staat. Ook publiekelijk wordt dit door het BFT uitgedragen
(“Waakhond antiwitwassen vraagt meer bevoegdheden”, Financieel Dagblad 15 juli 2008). Het een en ander heeft
inmiddels geleid tot een consultatie-wetsvoorstel, waarin geheimhoudingsplicht en verschoningsrecht van de notaris
worden beperkt (Kamerstukken II 2008-2009, 29911, 16, p. 6).
Reglement van het bestuur van de KNB van 13 december 2007, inw.tr. 8 maart 2007.
Reglement van het bestuur van de KNB van 17 oktober 2007, inw.tr. 17 oktober 2007.

50

5.3.3.1. Tuchtrechters

De tuchtrechtspraak voor notarissen wordt in eerste aanleg uitgeoefend door de kamers van toezicht en
in hoger beroep door het gerechtshof te Amsterdam (art. 98 lid 2 Wna).
De kamers van toezicht zijn gevestigd in de arrondissementshoofdplaatsen en zijn ook belast
met het toezicht op de notarissen in het arrondissement (art. 93 Wna). Zij bestaan uit een voorzitter en
vier leden. De president van de desbetreffende rechtbank is qualitate qua voorzitter van de kamer van
toezicht. Hij wijst zijn plaatsvervangers aan uit de leden van de rechtbank. De minister van Justitie
benoemt een lid uit de kantonrechters en een lid dat inspecteur is bij rijksbelastingen. De overige twee
leden moeten notaris of kandidaat-notaris zijn en worden benoemd door de ringvergadering (art. 94
Wna). Schorsing en ontslag zijn opgedragen aan de Hoge Raad (art. 95 lid 2 Wna). Er gelden geen
incompatibiliteiten.
Het in hoger beroep oordelende gerechtshof te Amsterdam kent geen van de Wet op de
rechterlijke organisatie afwijkende samenstelling.
5.3.3.2. Rechtsingang

De tuchtprocedure begint met een schriftelijke klacht bij de bevoegde kamer van toezicht. Er zijn geen
beperkingen gesteld aan de hoedanigheid van de klager (art. 99 lid 1 Wna).
Daarnaast is er een procedure die in de praktijk de ‘ambtshalve klacht’ wordt genoemd. Op
grond van art. 96 lid 2 Wna kan de voorzitter van de kamer van toezicht uit hoofde van de
toezichtsfunctie van dit orgaan een onderzoek naar een bepaalde notaris gelasten. Onder
omstandigheden is hij daartoe verplicht, namelijk indien het bestuur van de KNB of het BFT daarom
verzoekt. Als hij in de uitkomst van dit onderzoek daartoe aanleiding ziet, kan de voorzitter de zaak
voorleggen aan de kamer van toezicht ter tuchtrechtelijke behandeling (art. 96 lid 6 Wna). Een
plaatsvervangend voorzitter die een dergelijk onderzoek heeft uitgevoerd, mag aan de behandeling van
de zaak niet deelnemen (art. 96 lid 7 Wna). Een dergelijke bepaling is er voor de voorzitter niet. Deze
combinatie van vervolgende en berechtende instantie wordt wel in strijd geacht met art. 6 EVRM.147
5.3.3.3. Procedure

De voorzitter van de kamer van toezicht brengt een eerste schifting aan. Hij kan kennelijk nietontvankelijke,148 kennelijk ongegronde en bagatelklachten afwijzen (art. 99 lid 2 Wna), waartegen
verzet kan worden gedaan (art. 99 lid 6 Wna). Andere zaken kan hij pogen in der minne te schikken
(art. 99 lid 3 Wna).
Het restant wordt ter kennis gebracht van de kamer van toezicht (art. 99 lid 4 Wna). De
wrakingsregeling uit het Wetboek van Strafvordering is van toepassing (art. 100 Wna), zodat een
klager die vreest voor een partijdige beslissing bezwaar kan maken tegen de samenstelling van het
tuchtgerecht. Bij een eerder onderzoek betrokken plaatsvervangend voorzitters mogen geen deel
uitmaken van de kamer van toezicht (art. 96 lid 7 Wna).
Behandeling van een klacht kan ambtshalve worden voortgezet, ook na intrekking van de klacht
(art. 99 lid 13 Wna), ook op verzoek van de notaris zelf. Samen met het instituut van de ambtshalve
klacht brengt dit ook in het notariële tuchtrecht een inquisitoir element in de procedure, nu controle op
het optreden van notarissen niet volledig afhankelijk is van het handelen van klagers.
Klager (dus ook de toezichthouder die een klacht heeft ingediend) en de betrokken notaris
moeten worden gehoord. Er bestaat een recht zich te doen bijstaan door een raadsman (art. 101 Wna).
Over het horen van getuigen en deskundigen beslist de kamer van toezicht, zodat klager en de
betrokken notaris in dat opzicht afhankelijk zijn van de beslissing van de kamer van toezicht. De voor
het horen van de getuigen geldende regeling komt overeen met die in het Wetboek van Strafvordering.

147
148

Zie Luijten (2007) en de daar genoemde literatuur.
Na drie jaar kan niet meer worden geklaagd: art. 99 lid 12 Wna.

51

Getuigen zijn derhalve verplicht aan een oproep gehoor te geven, zijn verplicht om te verklaren en
worden onder ede gehoord. Behandeling van de zaak vindt plaats in het openbaar (art. 102 Wna).
Behandeling van de zaak vindt plaats in het openbaar (art. 102 lid 4 Wna). De beslissing wordt in het
openbaar uitgesproken (art. 104 lid 1 Wna).
Het hoger beroep wordt behandeld door het gerechtshof te Amsterdam. Hoger beroep kan naar
aan te nemen valt worden ingesteld door klager en de betrokken notaris, ook al ontbreekt een bepaling
van die strekking. In het geval van een ambtshalve klacht worden zowel het bestuur van de KNB als
het bestuur van het BFT als klager aangemerkt (art. 107 lid 1 Wna).
De bepalingen voor de behandeling in eerste aanleg zijn van overeenkomstige toepassing (art.
107 lid 3 Wna), waarbij echter de wrakingsregeling vergeten is. Dat is vreemd, want nu de
tuchtrechtspraak niet binnen het bereik van het Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van
Burgerlijke Rechtsvordering en de Algemene wet bestuursrecht valt, is er formeel geen
wrakingsregeling van toepassing.
Het gerechtshof beslist in hoogste ressort (art 98 lid 2, tweede zin, Wna).
5.3.3.4. Sancties

Bij gegrondbevinding van de klacht kan de kamer van toezicht de volgende tuchtmaatregelen opleggen
(art. 103 Wna):
•
•
•
•
•

waarschuwing;
berisping;
schorsing in de uitoefening van het ambt voor maximaal zes maanden;149
ontzetting uit het ambt;
openbaarmaking van de eerste twee maatregelen.150

De kamer van toezicht kan ook volstaan met een bedenking zonder een maatregel op te leggen (art.
103 lid 2 Wna).
Overigens kan de voorzitter van de kamer van toezicht bij wijze van ordemaatregel de schorsing
van een notaris gelasten voor de duur van de behandeling van een klacht (art. 106 Wna).
5.3.3.5 Toekomstige wijzigingen van het tuchtrecht voor notarissen
Wetsontwerp 31385 (Wijziging van de Advocatenwet en de Wet op het notarisambt in verband met
het verruimen van de mogelijkheden tot het spoedshalve tuchtrechtelijk optreden tegen advocaten en
notarissen) voorziet in een nieuwe bevoegdheid van de voorzitter van de kamer van toezicht om in
ernstige gevallen een notaris met onmiddellijke ingang te schorsen (art. 106 Wna (nieuw)). Er is
voorzien in een stelsel van rechtsbescherming. Dezelfde opmerkingen kunnen worden gemaakt als bij
de bespreking van de in dit wetsontwerp voorziene aanpassing van het advocatentuchtrecht (par.
5.3.2.5).
Evenals gold voor het advocatentuchtrecht vindt er een bezinning plaats over de positionering
van de tuchtcolleges. De kamers van toezicht zullen in de visie van de regering in de toekomst worden
gepositioneerd als kamer van een rechtbank. Zij verliezen daarmee hun zelfstandige positie.151

149

150

Ten aanzien van kandidaat-notarissen geldt een iets aangepaste regeling (art. 103 lid 3 en 4 Wna), die hier onbesproken
blijft.
Opmerkelijk is dat openbaarmaking van een schorsing niet mogelijk is. De wetgever lijkt dit simpelweg vergeten te
zijn. Bij de vaststelling van een nieuwe Wet op het notarisambt in 1999 (Stbl. 1999, 190) werden de tuchtrechtelijke
sancties uitgebreid met schorsing (Kamerstukken II 1993-1994, 23706, 3 (MvT), p. 63). Verder werd aanvankelijk de
in art. 50c (oud) Wet op het notarisambt voorziene mogelijkheid tot openbaarmaking van de waarschuwing of
berisping geschrapt. De Raad van State maakte daartegen bezwaar (Kamerstukken II 1993-1994, 23706, B, p. 14).
Daarop is besloten deze bepaling weer in de wet op te nemen, maar kennelijk zonder zich af te vragen of deze
openbaarmaking niet ook voor de schorsing mogelijk gemaakt moest worden.

52

Hetgeen is opgemerkt over de uniforme maatregelencatalogus in par. 5.3.2.5 geldt ook voor het
tuchtrecht voor notarissen.
5.3.4.

Tuchtrecht voor accountants

Het tuchtrecht voor accountants152 is door inwerkintreding van de Wet tuchtrechtspraak accountants
(Wtra) per 1 mei 2009 gewijzigd.153 De nieuwe regeling beoogt de tuchtrechtspraak onafhankelijker te
doen zijn van de beroepsorganisaties. Dit wordt onder meer gerealiseerd door de tuchtrechtspraak in
eerste aanleg weg te halen bij de Raden van Tucht en onder te brengen bij de rechtbank Zwolle. In de
onderzoeksperiode gold evenwel nog de oude regeling.
Over de omvang van de tuchtrechtspraak voor accountants bestonden blijkens de eerder
aangehaalde parlementaire behandeling van de anti-witwaswetgeving (par. 3.2.5) enige misverstanden.
De tuchtrechtspraak was grotendeels geregeld in de Wet op de Registeraccountants (Wet RA) en de
Wet op de Accountants-Administratieconsulenten (Wet AA). Art. 33 lid 1 Wet RA bepaalde dat de
tuchtrechtspraak zag op misslagen in de uitoefening van het beroep en inbreuken op de verordeningen
van de beroepsorganisatie (NIVRA) en de eer en stand van de registeraccountants. Art. 51 lid 1 Wet
AA bevatte een gelijkluidende bepaling, zij het dat verwezen wordt naar de beroepsorganisatie van de
accountants-administratieconsulenten, de NOvAA.
Het is duidelijk dat hiermee alle handelen van accountants werd bestreken. Voor het uitvoeren
van wettelijke controles bestond echter sinds 1 oktober 2006 een bijzondere regeling, die was te
vinden in art. 31 Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta). Die bepaling regelde dat de zgn.
"externe accountant" waar het gaat om wettelijke controles aan tuchtrechtspraak was onderworpen
voor zover het betrof enkele specifiek aangeduide verplichtingen uit de Wta. Volgens art. 31 lid 2 Wta
werd deze tuchtrechtspraak uitgeoefend door de accountantskamer te Zwolle en in hoger beroep door
het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
Het blijkt hier echter om een ongelukje van de wetgever te gaan. Genoemd art. 31 Wta had pas
in werking mogen treden tegelijk met de Wtra, want buiten deze ene bepaling was niets geregeld voor
de procedure bij de accountantskamer te Zwolle en het vervolg daarop. Sterker nog, die
accountantskamer in Zwolle bestond toen nog niet eens. Bij het inwerkingtredingsbesluit waren dan
ook de overeenkomstige bepalingen in de Wet RA en de Wet AA keurig uitgezonderd, maar in de wet
zelf was dat vergeten.154
Eerst vanaf 1 mei 2009 is het derhalve zo dat, wanneer de verschillende aanpassingen in
werking zijn getreden, de tuchtrechtspraak is ondergebracht bij de accountantskamer van de rechtbank
Zwolle. Aanvankelijk was het de bedoeling dat die tuchtrechtspraak zou worden beperkt tot een deel
van de werkzaamheden van accountants. Die werkzaamheden werden – samen met het al genoemde
art. 31 Wta – omschreven als handelen in strijd met de op de specifieke accountant toepasselijke wet
bij:
•
•

151

152

153

154

werkzaamheden betreffende de totstandkoming of de uitvoering van een opdracht tot
beoordeling van een financiële verantwoording;
werkzaamheden betreffende de totstandkoming of de uitvoering van een opdracht tot het
verrichten van een vrijwillige controle; of

Brief van de Staatssecretaris van Justitie aan de IIde Kamer van 16 december 2008 (Kamerstukken II 2008-2009,
29279, 86).
Met "accountants" wordt in het vervolg steeds zowel op registeraccountants als op accountantsadministratieconsulenten gedoeld, het een ander zoals bedoeld in de tuchtrechtelijke wetgeving. De specifieke termen
worden alleen gebruikt wanneer de regelgeving niet gelijk is.
Besluit van 22 januari 2009, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet tuchtrechtspraak
accountants (Stbl. 2009, 21).
Besluit van 31 augustus 2006 (Stbl. 2006, 404).

53

•

werkzaamheden waarbij
voorgeschreven.155

inschakeling

van

een

registeraccountant

bij

wet

is

Uiteindelijk is besloten om de tuchtrechtspraak toch van toepassing te laten zijn op alle handelen van
accountants, zodat het per 1 mei 2009 in werking getreden art. 33 lid 1 Wet RA thans luidt:156
De registeraccountant is bij het beroepsmatig handelen aan tuchtrechtspraak op de voet van de Wet
tuchtrechtspraak accountants onderworpen ter zake van: a. enig handelen of nalaten in strijd met het
bij of krachtens deze wet bepaalde; en b. enig ander dan onder a bedoeld handelen of nalaten in strijd
met het belang van een goede uitoefening van het accountantsberoep.werkzaamheden betreffende de
totstandkoming of de uitvoering van een opdracht tot beoordeling van een financiële verantwoording;
Het een en ander betekent dat zowel tijdens de onderzoeksperiode als daarna alle handelen van
accountants, dus ook het handelen in strijd met de WWFT, aan tuchtrechtspraak is onderworpen.
In het navolgende zal de op onderzoeksperiode betrekking hebbende regeling worden beschreven als
ware het de geldende regeling.
5.3.4.1. Tuchtrechters

De tuchtrechtspraak wordt in eerste aanleg uitgeoefend door de raden van tucht voor
registeraccountants en accountants-administratieconsulenten (kortheidshalve: raden van tucht) en in
hoger beroep door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBvB). De samenstelling van de
raden van tucht is voor alle accountants geregeld in de Wet AA (waarnaar verwezen wordt in art. 33
lid 2 Wet RA).
De voorzitter en de plaatsvervangende voorzitters moeten belast zijn of belast zijn geweest met
enige bij de wet ingestelde rechtspraak157 en mogen geen accountant zijn of zijn geweest. De overige
leden zijn registeraccountants, accountants-administratieconsulenten en deskundigen op dit vakgebied.
Alle leden worden benoemd door de minster van Financiën (art. 54 Wet AA) voor een periode van
vier jaar (art. 55 wet AA). Er gelden incompatibiliteiten die gelijk zijn aan de incompatibiliteiten die
gelden voor de raden van discipline in het geval van advocaten (art. 56 Wet AA). Schorsing en ontslag
zijn opgedragen aan de Hoge Raad (art. 59 Wet AA).
In het geval van registeraccountants beslissen de raden van tucht met drie of vijf leden,
waaronder steeds een voorzitter of plaatsvervangend voorzitter (art. 39 Wet RA). Eenzelfde bepaling
geldt voor de accountants-administratieconsulenten (art. 61 Wet AA). Er is geen voorschrift met
betrekking tot de overige leden. Die mogen derhalve vrijelijk worden gekozen uit de tot de raad van
tucht behorende registeraccountants, accountants-administratieconsulenten en deskundigen.
Voor de samenstelling van het in hoger beroep oordelende College van Beroep voor het
Bedrijfsleven zijn geen bijzondere voorschriften. Het gaat derhalve om voor het leven benoemde
rechters, die geen deel uitmaken van de rechterlijke macht (art. 4 Beroepswet jo. art. 1a Wet
rechtspositie rechterlijke ambtenaren).
5.3.4.2. Rechtsingang

De raden van tucht oordelen over tegen een accountant gerezen bezwaar op grond van een klacht, een
verzoek van het bestuur van de beroepsorganisatie of ambtshalve (art. 40 Wet RA; art. 62 Wet AA).

155

156

157

Art. 33 Wet RA in de tekst die volgens Stbl. 2006, 70, in werking moest treden. Art. 51 Wet AA was mutatis mutandis
woordelijk gelijkluidend.
Wet van 27 juni 2008, houdende nieuwe regels inzake tuchtrechtspraak ten aanzien van accountants (Wet
tuchtrechtspraak accountants) (Stbl. 2008, 290).
Dit hangt samen met het onderscheid van art. 112 lid 2 Gw, dat ook gerechten kent die niet tot de rechterlijke macht
behoren (zoals de ABRvS, CBvB en de CRvB).

54

Aan de hoedanigheid van klagers zijn geen beperkingen gesteld, zodat ook toezichthouders klachten
kunnen indienen.
5.3.4.3. Procedure

De rechtsgang voorziet niet in een schifting van serieuze klachten en klachten die om de een of andere
reden behandeling ter zitting verdienen. De tuchtrechtspraak voor accountants onderscheidt zich
derhalve in zoverre in positieve zin van de tuchtrechtspraak voor de andere beroepen.158
De behandeling vindt plaats in het openbaar. Klager en de accountant moeten worden gehoord.
De raad van tucht kan verschijning van de accountant in persoon bevelen. Hij kan zich altijd door een
raadsman doen bijstaan. Er bestaat een recht op kennisneming van de stukken (alles art. 42 Wet RA;
art. 64 Wet AA). Ten opzichte van de andere regelingen is opmerkelijk dat de accountant tegen wie
wordt geklaagd verplicht kan worden in persoon te verschijnen. Anderzijds heeft deze als enige de
bevoegdheid zich te doen vertegenwoordigen.
De raad van tucht beslist over het horen van getuigen en deskundigen. Een recht daarop bestaat
dus niet (zoals het geval was bij de andere regelingen van tuchtrechtspraak). De regeling refereert aan
en sluit aan bij het Wetboek van Strafvordering resp. het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvorderingen,
zodat getuigen en deskundigen verplicht zijn te verschijnen, de eed af te leggen en te verklaren (art. 43
Wet RA; art. 65 Wet AA). Beslissingen worden in het openbaar uitgesproken (art. 44 Wet RA; art. 66
Wet AA).
Er is geen bepaling over de ambtshalve voortzetting van een behandeling na intrekking van een
klacht. Dat hoeft ook niet, omdat de raden van tucht ambtshalve een onderzoek in kunnen stellen.
Evenals gold voor de notarissen kan worden aangerekend dat dit op gespannen voet staat met art. 6
EVRM door de combinatie van vervolgende en berechtende instantie. Er geldt een specifieke
wrakingsregeling (art. 41 Wet RA; art. 63 Wet AA), die minder genuanceerd is dan de regeling die
geldt voor de andere tuchtrechters, nu er geen garantie bestaat op samenstelling van een
onafhankelijke wrakingskamer.
Van de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen (art. 45
Wet RA; art. 67 Wet AA) is nooit gebruik gemaakt. Kennelijk heeft de regelgever ingezien dat een
dergelijke regeling onverbindend zou zijn wegens strijd met de Grondwet.
Beroep kan worden ingesteld bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven door klager, de
betrokken accountant en het bestuur van de beroepsorganisatie (art. 52 Wet RA; art. 68 Wet AA). In
hoger beroep heeft de voorzitter wel de bevoegdheid zaken versneld af te doen, waartegen verzet
mogelijk is (art. 54 Wet RA; art. 70 Wet AA). Overigens geldt hetzelfde als voor de procedure in
eerste aanleg bij de raad van tucht.
5.3.4.4. Sancties

Indien er een bezwaar is tegen de betrokken accountant kan de tuchtrechter de volgende maatregelen
opleggen (art. 34 Wet RA; art. 52 Wet AA):
•
•
•
•
•

158

schriftelijke waarschuwing;
schriftelijke berisping;
schorsing in de uitoefening van het beroep voor maximaal zes maanden;
doorhaling van de inschrijving in het desbetreffende accountantsregister;
openbaarmaking van de beslissing.

In de toekomst gaat dit veranderen. Art. 39 Wtra geeft de voorzitter van de accountantskamer de bevoegdheid zaken
zelf af te doen. Er wordt zelfs een griffierecht geheven van € 70,- voor het indienen van een klacht. In het algemeen
lijkt dat niet verstandig als men zich zorgen maakt over de effectiviteit van tuchtrecht. Als aan wordt genomen dat
personen die een beroep doen op accountants dit bedrag wel kunnen missen, heeft de heffing daarvan geen effect op de
instroom.

55

De maatregel van schorsing gaat eerst in (wat overigens ook voor advocaten en notarissen geldt,
behoudens al vermelde uitzonderingen) na het onherroepelijk worden van de beslissing (art. 35 Wet
RA; art. 53 Wet AA).
5.3.4.5. Toekomstige wijziging van het tuchtrecht voor accountants

Wat hiervoor in par. 5.3.2.5 is opgemerkt over de uniforme maatregelencatalogus geldt ook voor
accountants. De inmiddels per 1 mei 2009 in werking getreden Wet tuchtrechtspraak accountants heeft
ook de nodige wijzigingen gebracht, waaronder de mogelijkheid een geldboete op te leggen. Een
uitvoerige bespreking van het nieuwe tuchtrecht gaat het bestek van dit rapport te buiten.
5.4.

Rechtseconomische toetsing159

Nu eerst vanuit theoretisch perspectief werd geschetst welke de mogelijkheden zijn om via tuchtrecht
een effectieve handhaving van de meldingsplicht in het kader van de WWFT te bereiken (5.2) werd
daarna een korte inhoudelijke beschrijving van het tuchtrecht geboden (5.3). Nu kan derhalve worden
getoetst in welke mate de regeling van het tuchtrecht, zuiver zoals deze op papier gestalte heeft
gekregen, beantwoordt aan het rechtseconomische ideaal voor een effectieve handhaving. Het spreekt
voor zich dat deze rechtseconomische toetsing later dient te worden vervolledigd op basis van de
resultaten van het empirisch onderzoek.
Toch kunnen ten aanzien van de relevante rechtseconomische criteria reeds enkele conclusies
worden getrokken op basis van de inhoudelijke beschrijving van de regeling van het tuchtrecht.
Daarbij zullen de criteria en hypothesen zoals die hierboven werden geformuleerd (5.2.7) worden
overlopen voor de verschillende beroepen.
5.4.1.

Klachtrecht?

Zoals hierboven werd aangegeven is een eerste vereiste voor het tuchtrecht om effectief te kunnen zijn
als middel om de meldingsplicht in het kader van de WWFT te handhaven dat ook derden een klacht
zouden mogen indienen in het kader van het tuchtrecht.
Uit de beschrijving hierboven (5.3.2.2) bleek dat bij de advocaten het klachtrecht aan geen
enkele beperking onderhevig lijkt te zijn. Bij de advocatuur is er derhalve, althans op basis van de
formele regeling wat dat betreft geen beperking die op dat vlak een beletsel voor een effectieve
handhaving zou kunnen vormen.
Hetzelfde bleek (zie hierboven 5.3.3.2) wat betreft de hoedanigheid die vereist is om een
schriftelijke klacht tegen een notaris in te dienen.
Ook wat de betreft de accountants (zowel wat betreft de registeraccountants als wat betreft de
accountants-administratieconsulenten) geldt dat aan de hoedanigheid van de klager geen beperkingen
zijn gesteld. Ook toezichthouders kunnen in beginsel een klacht indienen (5.3.4.2). De conclusie lijkt
derhalve te zijn dat, anders dan wel werd gesuggereerd, op basis van de wettelijke regeling het
klachtrecht in het tuchtrecht bij de onderzochte beroepen bijzonder breed is en niet aan specifieke
beperkingen onderhevig is. Ook toezichthouders kunnen derhalve klagen zodat zulks geen
belemmering voor een effectieve handhaving dient te vormen.
5.4.2.

Voorafgaande toetsing

Een volgende vraag was of een klacht door de klager rechtstreeks bij de tuchtrecht kan worden
gebracht, dan wel dat eerst een toetsing plaatsvindt via een “sluis”. Aangegeven werd dat de

159

Deze toetsing heeft betrekking op de situatie zoals die bestond tot het voorjaar van 2009. Zoals onder meer in par.
5.3.2.5. werd verduidelijkt zijn enkele belangrijke wijzingen in werking getreden per 1 mei 2009 (voor de accountants)
of zijn er voornemens om de tuchtrechtspraak te wijzigen.

56

sluisfunctie het positief-economische effect kan hebben dat klaarblijkelijk ongegronde klachten niet tot
de tuchtrechter hoeven te komen (daardoor kunnen ook wat administratieve kosten worden gespaard).
Anderzijds heeft het model van een sluis waarbij een verantwoordelijke vanuit de beroepsorganisatie
zou bepalen of de zaak al dan niet voor de tuchtrechter dient te komen steeds het nadeel dat niet altijd
duidelijk is op basis waarvan een dergelijk besluit zou worden genomen. De sluisfunctie brengt altijd
het risico mee dat ook belangrijke zaken niet voor de tuchtrechter komen en worden afgedaan door de
sluis.
Bij de advocatuur rijzen desbetreffend twee problemen. In de eerste plaats werd hierboven
aangegeven (5.3.2.2) dat hoewel in de wet geen beperkingen zijn gesteld aan de kring van personen
die een klacht kunnen indienen, niettemin in lagere tuchtrechtspraak wel de eis wordt gesteld
(vermoedelijk contra legem) dat de klager een eigen belang zou moeten hebben om ontvankelijk te
zijn. Deze jurisprudentie zou het klachtrecht dus kunnen beperken. In de tweede plaats functioneert de
deken van de plaatselijke orde als een zeef die een schifting moet maken tussen klachten die wel en
niet ter kennis hoeven te worden gebracht van de Raad van Discipline (5.3.2.3). Formeel kan een
klager onmiddellijke doorverwijzing verzoeken in welk geval op basis van de Advocatenwet de deken
de klacht ter kennis dient te brengen van de Raad van Discipline. Onduidelijk is derhalve of ook bij de
handhaving van de WWFT klachten in het voortraject zouden kunnen sneuvelen, in welk geval deze
zeeffunctie van de plaatselijke deken de effectiviteit van het tuchtrecht zou kunnen beperken.
Ook bij de notarissen is een belangrijke rol weggelegd voor de voorzitter van de Kamer van
Toezicht die een eerste schifting kan aanbrengen en niet ontvankelijke, kennelijke ongegronde en
bagatelklachten kan afwijzen (5.3.3.3).
Alleen bij de accountants voorziet de procedure niet in een schifting van serieuze klachten en
klachten die om één of andere reden geen behandeling ter zitting verdienen (5.3.4.3).160 Samenvattend
is bij de advocatuur en bij het notariaat in een mogelijkheid voorzien om een schifting aan te brengen
waarbij (in theorie) niet de zekerheid bestaat dat elke klacht ook bij de uiteindelijke tuchtrechter
terecht komt. Alleen bij de accountants is dit (nog) anders omdat daar geen schiftingsmogelijkheid
voorzien is (was).
In hoeverre deze schiftingsmogelijkheid in de praktijk een serieuze belemmering vormt, meer
bepaald voor handhavers die van het tuchtrecht gebruik zouden willen maken om een niet-naleving
van de meldingsplicht in het kader van de WWFT aan de kaak te stellen, is een empirische vraag die
nadere bestudering behoeft.
5.4.3.

Onafhankelijkheid van de tuchtrechter

Hierboven werd reeds besproken dat bij tuchtrechtelijke handhaving, gelet op de sterke band (maar
niet identiteit) van tuchtrecht met zelfregulering steeds het gevaar bestaat dat via tuchtrecht niet altijd
op effectieve wijze tegen overtreders zal worden opgetreden. In het rechtseconomisch theoretisch
perspectief werd duidelijk gemaakt dat verwacht kan worden dat de beroepsgroep juist belang heeft bij
het creëren van een beeld naar buiten dat de gemiddelde kwaliteit van de beroepsgroep hoog is.
Gevolg daarvan zou kunnen zijn dat slechts tegen grove gevallen wordt opgetreden, maar dat kleinere
vergrijpen ongemoeid zouden worden gelaten omdat het primaire belang van de beroepsgroep zou
kunnen zijn het versterken van de reputatie bij het publiek.
De vraag in welke mate de tuchtrechter een rol in dit proces zou kunnen spelen hangt sterk
samen met de samenstelling van het tuchtrechtelijke college. Voor zover die uitsluitend uit
beroepsbeoefenaren zelf zou zijn samengesteld kan worden verwacht dat een sterke beschermende
reflex voor de beroepsgroep tot stand zou komen en niet noodzakelijk de neiging om elk vergrijp aan
te pakken. Wanneer daarentegen ook niet-beroepsbeoefenaren (en meer bepaald onafhankelijke
magistraten) ook lid van het tuchtrechtelijk college zouden zijn zou zulks ongetwijfeld de kans
verhogen dat de tuchtrechter in het algemeen belang uitspraak doet en dat het tuchtrecht aan effectieve
handhaving kan bijdragen.

160

Zoals hierboven echter werd aangegeven gaat dit in de toekomst vermoedelijk veranderen omdat dan de voorzitter van
de Accountantskamer de bevoegdheid zal krijgen zaken zelf af te doen.

57

De samenstelling van de tuchtcolleges lijkt in dat verband erg te verschillen afhankelijk van de
vraag of het een procedure in eerste aanleg dan wel in beroep betreft.
Voor de advocatuur zijn de voorzitters en plaatsvervangende voorzitters leden van de
rechterlijke macht; de overige leden zijn advocaten. In beroep geldt bij het Hof van Discipline dat daar
niet alleen de voorzitter, maar drie van de vijf leden van het Hof magistraat zijn; de overigen zijn
wederom advocaten.
Bij de notarissen is in eerste aanleg de Kamer van Toezicht samengesteld uit de president van de
rechtbank die qualitate qua ook voorzitter is van de Kamer van Toezicht. Slechts twee van de vijf
leden zijn notaris. In hoger beroep oordeelt het Gerechtshof te Amsterdam dat geheel uit professionele
magistraten bestaat.
Ook voor de accountants geldt dat de voorzitters van de Raden van Tucht magistraat zijn en
geen accountant mogen zijn of zijn geweest. De overige leden zijn accountants.
In hoger beroep oordeelt het College van Beroep voor het Bedrijfsleven dat (in meerderheid) uit
beroepsmagistraten bestaat.
Samenvattend lijken er behoorlijke garanties te bestaan dat de tuchtraden (in eerste aanleg) en
de hoven in beroep uitspraak zullen doen in het algemeen belang. In eerste aanleg worden de
tuchtcolleges steeds voorgezeten door een professioneel magistraat en in beroep bestaat de
meerderheid van de leden van het tuchtcollege zelfs uit beroepsmagistraten. Die samenstelling van de
tuchtcolleges lijkt derhalve te voorkomen dat (zoals door de rechtseconomische theorie wordt
gevreesd) het tuchtrecht veeleer als instrument van marktafscherming en bevordering van de belangen
van de beroepsgroep zou worden gebruikt dan als instrument om de kwaliteit en integriteit van de
dienstverlening te bevorderen. Wat de samenstelling en onafhankelijkheid van de tuchtrechter betreft
dient er derhalve niet of nauwelijks voor te worden gevreesd dat deze een belemmering zou vormen
voor de effectiviteit van het tuchtrecht als handhavingsinstrument.
5.4.4.

Sancties

Belangrijkste vraag is wellicht welke sancties uiteindelijk door de tuchtrechter kunnen worden
opgelegd.
De drie beroepsgroepen kenden allen – tot voor kort161 – vijf sancties waarbij soms de
benaming, soms de inhoud licht kan verschillen, maar de overeenkomsten zijn toch opvallend. Het
betreft:
•
•
•
•
•

de waarschuwing;
de berisping;
de schorsing in de uitoefening van de praktijk/het ambt/het beroep (maximaal zes maanden
bij notarissen en accountants, maximaal één jaar voor de advocaat);
de schrapping/ontzetting/doorhaling (andere formulering, die er steeds op neerkomt dat
men het beroep niet langer kan uitoefenen);
de openbaarmaking (bij de accountant algemeen, bij de notarissen en advocaten
beperkter).

Wanneer het strikt rechtseconomisch perspectief, zoals die onder meer door Gary Becker werd
verdedigd, op deze sancties wordt toegepast kan de vraag worden gesteld in welke mate deze sancties
een behoorlijke afschrikking kunnen bewerkstelligen en derhalve de beroepsbeoefenaar op het rechte
pad kunnen houden.162 Duidelijk moge zijn dat de strengste sanctie (schrapping/ontzetting/doorhaling)
zware economische consequenties voor de beroepsbeoefenaar zal hebben. Maar aangenomen kan
worden dat deze uitsluitend bij de zwaarste vergrijpen zal worden toegepast. Ook een schorsing voor
zes maanden of één jaar zal uiteraard belangrijke financiële consequenties hebben omdat gedurende

161
162

Zie par. 5.3.2.5. over de nieuwe uniforme maatregelencatalogus die zal worden ingevoerd.
Zie voor een samenvatting van dit perspectief hierboven 4.3.2.

58

die periode geen inkomsten kunnen worden verworven. Bovendien kan worden verwacht dat
belangrijke reputationele schade door een dergelijke sanctie zou kunnen worden geleden.
Dat laatste is ook relevant in verband met de eerste twee sancties (waarschuwing en berisping).
Op het eerste zicht lijken deze eerder mild en dus van weinig betekenis in een afschrikkingstheorie. Of
die sancties inderdaad zodanig mild zijn hangt in sterke mate af van de vraag hoe deze sancties door
de betrokkene zelf worden gepercipieerd en vooral of de oplegging van een dergelijke sanctie ook tot
reputationeel (en daarmee dus ook economisch) verlies aanleiding kan geven. Opvallend in dat
verband is dat bij de advocatuur openbaarmaking alleen is voorzien voor de berisping, schorsing en
schrapping en niet voor de waarschuwing, terwijl bij de notarissen de openbaarmaking slechts is
voorzien bij de waarschuwing en de berisping, maar juist niet bij de schorsing en ontzetting. Bij de
accountants kan de integrale beslissing worden openbaar gemaakt.
Een belangrijke vraag voor het empirisch onderzoek zou derhalve zijn in de eerste plaats of de
tuchtrechter regelmatig de schorsing van de praktijkuitoefening als disciplinaire sanctie oplegt en in de
tweede plaats hoe de waarschuwing en berisping door beroepsbeoefenaren zelf worden gepercipieerd
en of zulks tot aantoonbaar reputatieverlies aanleiding zou kunnen geven.
Dat laatste is vooral van belang nu bij de tuchtrechtelijke sancties één belangrijke sanctie
ontbreekt die vanuit rechtseconomisch perspectief juist sterk wordt benadrukt, namelijk de geldboete.
De voordelen van de geldboete vanuit het rechtseconomisch perspectief zijn bekend: deze kan een
behoorlijke afschrikking bewerkstelligen, raakt de overtreder onmiddellijk in de portemonnee en kan
bovendien zeer goed en flexibel worden aangepast aan de relevante variabelen (zoals het economisch
voordeel bij de overtreding en de pakkans). De opleggingskosten zijn daarenboven ook gering. Nu de
geldboete als disciplinaire sanctie (nog) niet bestaat rijst derhalve de vraag in welke mate de vandaag
bestaande disciplinaire sancties de afwezigheid van de geldboete op adequate wijze kunnen opvangen.
Ook rijst de vraag in hoeverre naar de mening van beroepsbeoefenaren invoering van een geldboete tot
additionele afschrikking zou kunnen leiden.
5.4.5.

Samenvatting

Wanneer de verschillende parameters worden overlopen kunnen deze voor de onderscheiden
beroepsgroepen als volgt worden samengevat:
Criterium
Klachtrecht?
Voorafgaande toetsing
Onafhankelijkheid
tuchtrechter
Sancties

5.5.

Advocaat
Notaris
Geen beperking (eis Geen beperking
van eigen belang?)
Zeeffunctie deken
Schifting
door
voorzitter Kamer van
Toezicht
Raad van Discipline: Kamer:
voorzitter
voorzitter rechter
rechter.
Hof: voorzitter + 3/5 Beroep: Gerechtshof
rechters
Waarschuwing
Waarschuwing
Berisping
Berisping
Schorsing
max.
6
Schorsing max. 1 jaar
maanden
Schrapping
Ontzetting
Openbaarmaking
Openbaarmaking eerste
laatste 3 maatregelen
2 maatregelen

Accountant
Geen beperking
Geen
mogelijk

schifting

Voorzitter Raad van
Tucht: rechter
Beroep: CBB
Waarschuwing
Berisping
Schorsing
max.
maanden
Doorhaling
Openbaarmaking

6

Nader onderzoek

Uit de zojuist uitgevoerde toetsing blijkt dat alleen op basis van een theoretische analyse geen finale
uitspraak kan worden gedaan over de mogelijkheid om met het tuchtrecht een effectieve handhaving
van de meldingsplicht in het kader van de WWFT te bereiken. Het tuchtrecht blijkt, zoals ook de
theoretische analyse liet vermoeden, sterke en zwakke kanten te hebben. De vrees dat het klachtrecht

59

bij de tuchtrechter te beperkt zou zijn lijkt niet door een bestudering van de wettelijke regeling te
worden bevestigd. Toch rijst uiteraard nog steeds de empirische vraag of dit ook betekent dat in de
praktijk belanghebbende derden steeds ongeclausuleerd een beroep op het tuchtrecht kunnen doen.
Bij de advocaten en notarissen lijken de deken respectievelijk de voorzitter van de Kamer van
Toezicht een schiftingsfunctie te vervullen. Daarmee is niet zeker dat alle ook behartigenswaardige
zaken tot bij de tuchtrechter komen, althans vanuit een theoretisch perspectief. De vraag in welke mate
deze zeeffunctie daadwerkelijk de effectiviteit van het tuchtrecht aantast dient derhalve voorwerp van
nader onderzoek te vormen.
Een sterk punt van het tuchtrecht is ongetwijfeld de onafhankelijkheid van de tuchtrechter.
Mede door de sterke rol die professionele magistraten, zowel in eerste aanleg maar vooral in beroep
spelen bij de drie onderzochte beroepsgroepen kan worden voorgehouden dat de tuchtrechter vooral
oog zal hebben op de bevordering van de kwaliteit en integriteit van de dienstverlening en niet
(uitsluitend) de bescherming van de belangen van de betrokken beroepsgroep.
Potentieel zwakker punt ligt dan weer in het type sancties dat voor de tuchtrechter beschikbaar
is. Verwacht kan worden dat de strengste sancties (schorsing of schrapping) slechts in uitzonderlijke
gevallen zullen worden opgelegd en dan rijst uiteraard de vraag in welke mate de ongetwijfeld mildere
sancties (waarschuwing en berisping) als voldoende ernstig door de beroepsbeoefenaren worden
beschouwd. Om definitieve uitspraken te kunnen doen over de effectiviteit van het tuchtrecht, zeker
ter handhaving van de meldingsplicht in het kader van de WWFT, is derhalve nader empirisch
onderzoek noodzakelijk. Dit hoofdstuk maakte duidelijk dat onder meer de volgende vragen aan nader
empirisch onderzoeken dienen te worden onderworpen:
•
•

•
•
•
•
•
•

Beschikt in de praktijk eenieder (vooral ook toezichthouders) over een klachtrecht in het
kader van het tuchtrecht en kan dit klachtrecht door elke belanghebbende ongeclausuleerd
worden gebruikt teneinde toegang tot het tuchtrecht te krijgen?
Wordt de sluis- of zeeffunctie door de deken (bij advocaten) respectievelijk de voorzitter
van de Kamer van Toezicht (bij notarissen) uitsluitend gebruikt om niet
behartigenswaardige zaken niet aan de tuchtrechter voor te leggen? Zijn gevallen bekend
waarin een niet-naleving van de meldingsplicht in het kader van de WWFT tengevolge van
het uitoefenen van deze zeeffunctie uiteindelijk niet aan de tuchtrechter werden
voorgelegd?
Wordt een tuchtrechtelijke sanctie (met uitsplitsing naar de waarschuwing, berisping of
schorsing), door de beroepsbeoefenaren wie het betreft, maar ook door anderen als
schadelijk voor de reputatie van betrokkene beschouwd?
Heeft een eventuele geldboete, alternatief of aanvullend ten aanzien van (reputationele)
disciplinaire sancties, betere of aanvullende preventieve effecten, althans hoe wordt zulks
door het beroepsveld ervaren?
Vindt in de perceptie van betrokkenen overtreding van de meldingsplicht bewust plaats
danwel uit onachtzaamheid?
Is het voor de tuchtrechter mogelijk om tussen de verschillende categorieën overtreders te
differentiëren en de sanctie aan te passen aan de mentale ingesteldheid van de overtreder?
Gebeurt dit ook in de praktijk?163
Hoe percipiëren betrokkenen zinvolheid van een strafbaarstelling van niet-naleving van de
meldingsplicht en heeft ooit strafrechtelijke naleving plaatsgevonden?
Hoe percipiëren betrokkenen uit het beroepsveld effectiviteit van een bestuurlijke
geldboete in de hypothese dat ook de tuchtrechter zou kunnen opleggen? Wat zijn dan
eventuele comparatieve voordelen van oplegging van de boete via het bestuur danwel de
bestuursrechter?

163

Het NIVRA stelde bijvoorbeeld dat voor wat betreft accountants deze vraag bevestigend beantwoord kan worden.
Recidivisten kunnen doorgaans op een zwaardere straf rekenen. Dat geldt ook voor RA’s die er bij de Raad blijk van geven
dat zij niets fout hebben gedaan en dus ook geen spijt tonen. Ook kan worden gesteld dat integriteitsschendingen zwaarder
worden gestraft dan nooit geheel te voorkomen beroepsfouten, aldus het NIVRA.

60

•

Is enig inzicht te krijgen in de kosten van de naleving van de meldingsplicht voor de
betrokken beroepsgroepen evenals in de kosten van de handhavingsmechanismen en is ook
inzicht te verkrijgen in de comparatieve voordelen van deze meldingsplicht?

61

Deel II Empirie

62

6.

HET VOLDOEN VAN DE VERPLICHTINGEN VAN DE WWFT EN DE DILEMMA’S
DAAROMTRENT

In dit hoofdstuk wordt allereerst een overzicht gepresenteerd van de mate waarin door leden van de
advocatuur, het notariaat en de accountancy meldingen van ongebruikelijke transacties worden gedaan
bij de FIU-Nederland en het aantal transacties dat vervolgens als verdacht is aangemerkt. Vervolgens
wordt per beroepsgroep kort stilgestaan bij de dilemma’s die worden ervaren bij het nakomen van de
uit de WWFT voortvloeiende verplichtingen.
6.1.

Meldingen bij de Financial Intelligence Unit-Nederland

Notarissen, advocaten en accountants dienen ongebruikelijke transacties onverwijld maar tenminste
binnen veertien dagen na vaststelling van het ongebruikelijke karakter van de transactie te melden bij
de FIU-Nederland. Deze meldingen worden vervolgens opgenomen in een zwaar beveiligde database,
waartoe alleen geautoriseerde medewerkers van de FIU-Nederland toegang hebben. De reden hiervoor
is dat niet alle ongebruikelijke transacties per definitie ook verdacht zijn. Een ongebruikelijke
transactie kan op vier manieren als verdacht worden verklaard, telkens onder verantwoordelijkheid van
het hoofd van de FIU-Nederland:
1. Door een ongebruikelijke transactie automatisch te matchen met bepaalde politiegegevens.
2. Op basis van onderzoek verricht door de FIU-Nederland.
3. Via een match met een lopend onderzoek door de Landelijke Officier van Justitie witwassen.
4. Door een bevraging van een buitenlandse FIU.
Verdachte transacties worden vervolgens via het Intranet Verdachte Transacties (IVT) doorgemeld aan
de relevante opsporingsautoriteiten. De bewaartermijn voor verdachte transacties is tien jaar; die voor
ongebruikelijke transacties is vijf jaar.164
6.1.1.

Totaal aantal meldingen

Alvorens de cijfers omtrent het aantal ongebruikelijke en verdachte transacties voor de vrije
beroepsbeoefenaars te presenteren, zal kort het totaal aantal meldingen bekeken worden. De FIUNederland maakt een onderscheid tussen money transfer meldingen en non-money transfer meldingen.
De eerste categorie is in 2007 reeds voor het derde jaar op rij gestegen; de tweede categorie vertoont
een dalende trend, mede door de doelstelling om het aantal meldingen in die categorie (en de daarbij
horende administratieve lasten) te reduceren en de kwaliteit van de meldingen te verbeteren. In totaal
was er in 2007 een duidelijke stijging t.o.v. het voorgaande jaar. De totaalcijfers voor de periode 20032007 zijn als volgt:165

164
165

Jaaroverzicht FIU-Nederland 2007, Zoetermeer, juni 2008, pp. 21-22.
Bron: Jaaroverzicht FIU-Nederland 2007, Zoetermeer, juni 2008, p. 62.

63

Figuur 6.1: Aantal ongebruikelijke transacties (2003-2007)

300.000
200.000
100.000
0

2003

2004

2005

2006

2007

niet money transfers

53.662

58.220

50.631

26.707

25.093

money transfers

123.495

116.615

130.992

146.158

188.947

Het aantal als verdacht aangemerkte transacties vertoont het volgende verloop:166
Figuur 6.2: Aantal verdachte transacties (2003-2007)

60.000
40.000
20.000
0

2003

2004

2005

2006

2007

niet money transfers

10.447

9.995

8.908

5.337

4.763

money transfers

27.031

31.008

29.573

28.994

40.893

Het aandeel van de vrije beroepsbeoefenaren hierin was relatief klein qua absolute aantallen
meldingen, namelijk 1%. Echter, als naar de bedragen gekeken wordt die gepaard gingen met
diezelfde verdachte transacties dan was dit aandeel aanmerkelijk hoger (28%). Een verklaring hiervoor
ligt o.a. in het feit dat met vastgoedtransacties en girale transacties hogere bedragen gemoeid zijn dan
met money transfers. Dit duidt tevens ook op het relatief grote belang van de meldingen door
beroepsbeoefenaren - en daaruit volgend: het belang van de meldingsplicht en de bekendheid daarvan
bij beroepsbeoefenaren.

166

Bron: Jaaroverzicht FIU-Nederland 2007, Zoetermeer, juni 2008, p. 62.

64

Tabel 6.1: Aandeel per meldsector in aantallen en bedragen verdachte transacties167
Sector
Aantal
Bedrag
Money transfers
90%
9%
Banken (excl. money transfers)
6%
54%
Handelaren
2%
3%
Geldtransactiekantoren
(excl. 1%
0%
money transfers
Vrije beroepsbeoefenaars
1%
28%
Casino’s
1%
1%
Overheid
0%
4%
Creditcardmaatschappijen
0%
0%
Levensverzekeraars
0%
1%
Assurantietussenpersonen
0%
0%
Beleggingsinstellingen
0%
0%
Effectenbemiddelaars
0%
0%
Financieringsmaatschappijen
0%
0%
Totaal
100%
100%
Tabel 6.2 geeft een overzicht van het aantal meldingen door vrije beroepsbeoefenaars bij de FIUNederland in 2007 en het aantal als verdacht aangemerkte meldingen door de FIU-NL. Ter
vergelijking zijn ook de cijfers uit 2006 weergegeven.
Tabel 6.2: Aantal ongebruikelijke en verdachte transacties vrije beroepsbeoefenaars
2007
2006
Sector
Ongebruikelijk
Verdacht
Ongebruikelijk
Verdacht
Accountants
85
64
76
15
Advocaten
11
6
10
4
Bedrijfseconomisch 16
13
43
37
adviseurs
Belastingadviseurs
9
4
13
1
Bemiddelaars in
0
1
1
0
onroerende zaken
Makelaars in
4
2
2
2
onroerend goed
Notarissen
407
157
158
58
Onafhankelijk
3
0
0
0
juridisch adviseurs
Trustmaatschappijen 3
4
5
1
Totaal
538
251
308
118
Uit tabel 6.2 blijkt dat notarissen en accountants in 2007 verreweg de meeste meldingen verrichtten
(91%). Ook van de verdachte transacties was 88% afkomstig van deze twee beroepsgroepen.168 In het
bijzonder valt de opvallende stijging op van het aantal notarismeldingen. Het betreft hierbij niet alleen
het aantal meldingen per notaris, maar ook het aantal notarissen dat meldt (140 in 2007 t.o.v. 77 in
2006). In de volgende paragraaf zullen de mogelijke verklaringen hiervoor worden gegeven.

167
168

Bron: Jaaroverzicht FIU-Nederland 2007, Zoetermeer, juni 2008, p. 69.
Met name bij de accountants betreft het hierbij soms transacties die reeds in 2006 gemeld waren en in 2007 door de
FIU-Nederland verdacht verklaard werden.

65

6.1.2.

Meldingen door notarissen

De linkerkolommen in grafiek 6.3 geven een overzicht van de ontwikkeling van het aantal
notarismeldingen in de periode 2003-2007. Het is duidelijk te zien dat vanaf 2003 (toen waren er
slechts 26) het aantal meldingen elk jaar is toegenomen, maar nimmer was de stijging zo groot als in
2007: er werden 158% meer ongebruikelijke transacties gemeld dan in 2006.

Figuur 6.3: Meldingen door notarissen (2003-2007)

450
400
350
300
250
200
150
100
50
0

Ongebruikelijke transacties
notarissen
Verdachte transacties
notarissen

2003

2004

2005

2006

2007

Volgens de FIU-Nederland zouden zowel toezichthoudende activiteiten (controlebezoeken en
voorlichting) door het BFT als het in 2007 opgerichte Auditbureau een belangrijke invloed hebben
gehad op het meldgedrag van notarissen.169 Dit Auditbureau controleert de naleving van de Wet MOT
en de WID (thans WWFT) aan de hand van steekproeven. Het bureau ressorteert onder de
beroepsorganisatie KNB, maar staat tevens onder toezicht van het BFT, dat de steekproef en de
werkwijze van de KNB-onderzoekers beoordeelt. Daarnaast heeft het Auditbureau een “Eigen
Verklaring” naar alle leden van het notariaat gezonden. Het betrof een verzoek aan notarissen om te
verklaren dat ze maatregelen hebben genomen om de Wet MOT en de WID na te leven. In hoofdstuk 7
komen we uitgebreider terug op deze vormen van intern en extern toezicht.
De ontwikkeling van het aantal verdacht verklaarde transacties is in de rechter kolommen van
grafiek 6.3 weergegeven:170 De stijgende lijn in het aantal verdachte transacties vanaf 2004 (27) werd
in 2006 onderbroken: er waren toen 58 verdachte transacties t.o.v. 80 in 2006.
6.1.3.

Meldingen door advocaten

Het aantal meldingen door advocaten ligt een stuk lager dan dat van notarissen en accountants. Ook de
trend is anders, in die zin dat deze in de periode 2004-2006 dalend was voor zowel de ongebruikelijke

169

170

Jaaroverzicht FIU-Nederland 2007, Zoetermeer, juni 2008, p. 59 en pp. 94-95. Daarnaast wordt door FIU-Nederland
geopperd dat negatieve publiciteit voor het notariaat in de media zou hebben kunnen leiden tot scherpere naleving van
de Wet MOT.
Bronnen: Jaaroverzicht 2005 en vooruitblik 2006 Meldingen Ongebruikelijke Transacties, 2006, p. 28; Jaaroverzicht
FIU-Nederland 2006, Zoetermeer, oktober 2007, p. 65; Jaaroverzicht FIU-Nederland 2007, Zoetermeer, juni 2008, p.
93. Cijfers voor 2003 zijn niet gevonden.

66

(gemelde) als de verdachte transacties. Pas in 2007 valt er een stijging waar te nemen. Omdat de
ongebruikelijke en verdachte transacties eenzelfde trend vertonen zijn ze in één figuur opgenomen.171
Figuur 6.4: Meldingen door advocaten (2004-2007)

18
16
14
12
10
8
6
4
2
0

Ongebruikelijke transacties
advocaten
Verdachte transacties
advocaten

2004

6.1.4.

2005

2006

2007

Meldingen door accountants

Wat bij de accountants vooral opvalt is de grote stijging in het aantal verdacht verklaarde transacties in
2007 ten opzichte van voorgaande jaren. Een derde hiervan betreft echter meldingen uit het jaar 2006.
Niettemin blijft er ook dan een behoorlijke stijging over. Er is geen duidelijke trend waar te nemen bij
de ongebruikelijke transacties, noch bij de verdachte transacties. Wel is er een stijging t.o.v. 2004: van
54 naar 85 voor de ongebruikelijke transacties; en van 28 naar 64 voor de verdachte transacties.
Figuur 6.5: Meldingen door accountants (2004-2007)

90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Ongebruikelijke transacties
accountants
Verdachte transacties
accountants

2004

171

2005

2006

2007

Bronnen: zie noot 170.

67

6.2.
6.2.1.

Ervaringen met en dilemma’s rondom de uit de WWFT voortvloeiende verplichtingen
Advocatuur

Zoals aan het begin van dit rapport reeds is uiteengezet, valt slechts een beperkt aantal financieeljuridische diensten die door advocaten worden verricht onder de meldingsplicht. Het betreft de
volgende activiteiten:
a)
het bijstaan bij het voorbereiden of uitvoeren van transacties voor hun cliënt in verband met:
de aan- en verkoop van onroerend goed of bedrijven;
het beheren van diens geld, waardepapieren of andere activa;
de opening of het beheer van bank-, spaar- of effectenrekening;
het organiseren van inbreng die nodig is voor de oprichting, de exploitatie of het beheer van
vennootschappen;
de oprichting, exploitatie of het beheer van trusts, vennootschappen of soortgelijke structuren;
b)
het optreden in naam en voor rekening van hun cliënt in enigerlei financiële of onroerend
goedtransactie.”
Informatie die de beroepsbeoefenaars ontvangen van of over een cliënt en welke dient om de
rechtspositie van die cliënt te bepalen of hem in een rechtsgeding te verdedigen dan wel te
vertegenwoordigen, valt niet onder de meldingsplicht. Hetzelfde geldt voor het geven van advies
betreffende het instellen of vermijden van een rechtsgeding, ongeacht of dergelijke informatie voor,
gedurende of na een dergelijk geding wordt ontvangen. Echter, wanneer het gaat om direct of indirect
inwinnen van advies met de bedoeling het witwassen van geld te vergemakkelijken, geldt de
meldingsplicht weer wel (art. 6 lid 3 Witwasrichtlijn 2001).
In het rapport van Lankhorst en Nelen (2004) wordt geconcludeerd dat het in de praktijk niet
altijd eenvoudig is om de kerntaken van de beroepsgroepen te scheiden van taken die daar niet onder
vallen. Ook het verschoningsrecht geldt in feite alleen voor de ‘eigenlijke’ werkzaamheden. Wanneer
bijvoorbeeld een advocaat optreedt als trusthouder, rekeningen opent voor derden en financiële
diensten voor zijn cliënten verleent, behoren deze activiteiten tot de ‘oneigenlijke werkzaamheden’
van de advocaat en vallen dientengevolge niet onder het verschoningsrecht. Deze taken op zichzelf
zullen dus wel onder de meldingsplicht vallen. Maar geldt de meldingsplicht ook wanneer in het kader
van een juridische kwestie een financiële transactie wordt verricht? Eigenlijke taken en ‘oneigenlijke
taken’ zijn hier met elkaar verstrengeld.
Naar aanleiding van de discussie over ‘eigenlijke’ en ‘oneigenlijke’ taken is binnen de
advocatuur wel de vraag opgekomen of er een tweedeling moet komen tussen dat deel van de
beroepsgroep dat zich hoofdzakelijk bezighoudt met financieel-juridische advisering en dat deel van
de advocatuur dat zeer geregeld procedeert. Hierbij gaat het voornamelijk om de vraag of zij die
uitsluitend adviseren nog gebruik mogen maken van bepaalde privileges, zoals bijvoorbeeld het
verschoningsrecht. Moet deze laatstgenoemde groep wel binnen de advocatuur blijven of zouden zij
een andere beroepsorganisatie moeten opzetten? Zowel in het onderzoek van Lankhorst en Nelen
(2004) als in het onderhavige project is door een aantal respondenten uit de kring van de advocatuur
bepleit om de financieel-juridisch adviseurs, die zich tooien met de titel advocaat maar die nooit meer
een rechtszaal van binnen zien en die aan rechtsbijstand in enge zin niet meer toekomen, de status van
advocaat te ontnemen. Dit vanwege de overtuiging dat de activiteiten van dergelijke ‘adviesadvocaten’
vaak nauwelijks nog te onderscheiden zijn van andersoortige consultants.
Door andere respondenten is hiertegen aangevoerd dat een dergelijke waterscheiding niet zo
gemakkelijk is aan te brengen als wordt gesuggereerd. Advisering behoort immers tot de kerntaken
van de advocatuur. Bovendien blijkt uit het EIM-rapport “De balie in beeld” (2002) dat de groep die
nooit meer procedeert en nog slechts optreedt als adviseur niet zo groot is als wordt verondersteld.
Veel ‘adviesadvocaten’ procederen nog wel degelijk, alleen al vanwege het feit dat men niet goed kan
verdedigen wanneer men die procesachtergrond niet heeft.
De vraag of sommige beroepsbeoefenaren het predikaat advocaat nog wel verdienen mag dan
tot enige verdeeldheid binnen de beroepsgroep leiden, eensgezindheid bestaat over de vraag waarom
advocaten zo weinig ongebruikelijke transacties melden aan de FIU. Volgens de vertegenwoordigers
van de advocatuur hebben zij te lijden onder negatieve beeldvorming en wordt het probleem van

68

betrokkenheid van advocaten bij ernstige vormen van criminaliteit schromelijk overdreven. Het
meldingsplichtige domein is naar hun oordeel ook beperkt en raakt slechts aan de activiteiten van
ongeveer een derde deel van de in Nederland werkzame advocaten. Een bijkomend probleem in dat
verband is dat een landelijk overzicht van het type praktijk dat binnen advocatenkantoren wordt
gevoerd – letselschade, ondernemingsrecht, strafrecht etc. – ontbreekt, ook bij de Nederlandse Orde
van Advocaten. Dit maakt gericht zoeken naar potentieel kwetsbare kantoren en beroepsgenoten
moeilijk, zo niet onmogelijk.
Het geringe aantal meldingen heeft volgens een aantal respondenten uit het onderhavige
onderzoek ook te maken met professionele ethiek. Volgens hen behoort het tot de beroepscultuur – en
schrijven de Bruyninckx-richtlijnen172 dat ook voor – dat de dienstverlening niet wordt aangeboden,
dan wel gestaakt indien de advocaat zich niet kan verenigen met de achtergrond of de wens van de
cliënt of de omstandigheden waaronder de dienstverlening moet worden verricht. Tijdens de
interviews is gewezen op een belangrijk verschil tussen bancaire instellingen en individuele
beroepsbeoefenaren. Beiden zijn in de WWFT naar het oordeel van diverse respondenten ten onrechte
gelijkgeschakeld, want een bank zal minder problemen hebben om zowel een transactie te melden als
de dienstverlening te continueren, terwijl een advocaat meteen zal aansturen op beëindiging van de
relatie (en dan meestal niet zal melden). Wanneer een advocaat al in de verkennende fase van een
opdracht twijfels krijgt over de aard van de dienstverlening en de cliënt de deur wijst, is er nimmer
sprake geweest van een advocaat-cliënt-relatie en hoeft hij ook niet te melden.
Een extra probleem voor advocaten – maar dit aspect kwam ook in de gesprekken met de
notarissen aan bod - is het zogenaamde tipping-off verbod. Volgens een aantal respondenten wordt
daarmee de relatie met cliënten in tweeërlei opzicht op de proef gesteld. Het melden als zodanig
doorbreekt niet alleen de verplichting tot geheimhouding in de relatie advocaat-cliënt, maar doordat
een melding van een ongebruikelijke transactie niet mag worden meegedeeld aan de cliënt werkt de
geheimhouding in dit opzicht ook nog eens tegen hem.
Ook heeft een aantal advocaten de zorg uitgesproken dat de reikwijdte van de WWFT wordt
opgerekt. Bestond ten aanzien van de verplichtingen uit de WWFT oorspronkelijk een sterke
connotatie met terrorismefinanciering en georganiseerde criminaliteit, nu heeft het er volgens hen veel
van weg dat er sprake is van netwidening, in die zin dat tal van vormen van belastingontwijking en –
ontduiking ook onder de noemer van de WWFT is gebracht. Advocaten – maar ook accountants
hebben dit punt aangestipt – vinden dat de regelgeving ronduit zijn doel voorbij schiet nu blijkt dat zij
ook moeten melden in situaties waarin een cliënt een deel van zijn vermogen buiten het zicht van de
fiscus had gehouden en vervolgens met de belastingdienst in onderhandeling gaat om schoon schip te
maken (de z.g. terugkeerregeling).
Advocaten klagen overigens ook over de administratieve rompslomp die de verplichtingen van
de WWFT met zich mee brengen. Het doorzetten van een melding kost nog geen tien minuten, maar
de voorbereiding daarvan zou zo’n drie uur in beslag nemen.
Volgens een aantal advocaten levert de onderzoeksplicht naar de identiteit, achtergronden en
bedoelingen van een cliënt nog een aantal specifieke problemen op. Het vaststellen van de identiteit
van cliënt is meestal wel te doen, maar als het gaat om de vraag wie de Ultimate Benificial Owner
(UBO) is en of er eventueel sprake is van een Politically Exposed Person (PEP) wordt de zaak al
gecompliceerder. Om nog maar te zwijgen over de herkomst van het vermogen en de corporate
structure van een groep – aan elkaar gelieerde- ondernemingen; het blootleggen daarvan is soms
volstrekt onmogelijk. In de tijdens de interviews aangedragen voorbeelden valt op dat deze veeleer
betrekking hebben op reguliere economische activiteiten dan op georganiseerde criminaliteit. Een
respondent verwees bijvoorbeeld naar de corporate structures van veel multinationals die om fiscale

172

Zie ook hierboven (5.3.2). Deze richtlijnen zijn in 1995 opgesteld door een commissie onder leiding van de toenmalige
Rotterdamse Deken Bruyninckx in opdracht van de Algemene Raad van de NOvA. De commissie bestond naast vier
advocaat-leden uit een vertegenwoordiger van het Openbaar Ministerie en van de Dienst Nationale Recherche
Informatie (toen nog CRI genaamd). Als gevolg van de betrokkenheid van de laatste twee leden beschikte de
Commissie-Bruyninckx over vertrouwelijke informatie met betrekking tot de mogelijke betrokkenheid van vrije
beroepsbeoefenaars bij criminele geldstromen.

69

redenen niet zelden worden omgeleid via Bermuda of een ander eiland in het Caraïbisch gebied. Een
advocaat die met een dergelijke constructie van doen krijgt, is in de regel niet in staat, noch bereid, om
door middel van aanvullend onderzoek volledige transparantie in de bedrijfsorganisatie te scheppen.
In het verlengde hiervan is door vele advocaten opgemerkt dat het een illusie is dat een advocaat
veel te zien krijgt en door zijn cliënt van alle relevante informatie worden voorzien. Cliënten met
minder goede bedoelingen verstaan ook vaak de kunst om criminele handelingen of transacties er
gewoon uit te laten zien, zodat er geen argwaan wordt gewekt. Natuurlijk zijn er zwakke broeders en
zusters waarvan misbruik wordt gemaakt of die doelbewust meewerken aan criminele activiteiten
maar deze vormen volgens vrijwel alle respondenten uit de hoek van de advocatuur een uitzondering
op de regel. Zij moeten volgens de betrokkenen ook hard worden aangepakt. Niemand van de
geïnterviewde advocaten had dan ook moeite met de zware tuchtrechtelijke sanctie die een advocaat
ten deel viel die de derdenrekening van het kantoor had gebruikt voor een aan de advocaat niet nader
aangeduide transactie, die ook geen verband hield met de door de advocaat behandelde zaak. De
handelingen van deze advocaat werden door het Hof van discipline in strijd bevonden met art. 46
Advocatenwet en met de wet MOT. Met de motivering dat de advocaat maximale zorgvuldigheid in
acht behoort te nemen om te voorkomen dat er betrokkenheid ontstaat bij criminele activiteiten werd
hij voor 3 maanden geschorst, waarvan 1 maand voorwaardelijk.173
Buiten de kring van advocaten is de beeldvorming inzake de welwillendheid van de
beroepsgroep om loyaal de verplichtingen uit de WWFT na te komen beduidend minder positief.
Tijdens de interviews die zijn gehouden met vertegenwoordigers van toezichthoudende instanties,
opsporingsinstanties en het OM zijn termen als ‘weigerachtige houding’ en ‘struisvogelpolitiek’ met
enige regelmaat opgetekend. Ter onderbouwing van de kritische kanttekeningen bij het optreden van
advocaten – maar dit geldt, zij het in mindere mate, ook voor notarissen – werd ook meer dan eens
verwezen naar het rapport van parlementaire werkgroep onder leiding van Joldersma.174 In dit rapport
wordt gesteld dat de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht van advocaten (en notarissen)
kunnen fungeren als dekmantel voor illegale activiteiten. Doordat bijvoorbeeld de derdenrekeningen
vallen onder het verschoningsrecht blijven betalingen op deze derdengeldrekeningen buiten beeld van
toezichthouders. Binnen de beroepsgroepen lijkt volgens de Commissie-Joldersma bovendien een noninterventieklimaat te bestaan waarbij men elkaar niet aanspreekt op onzorgvuldig of verwijtbaar
gedrag.
6.2.2.

Notariaat

In het rapport van Lankhorst en Nelen (2004) betwijfelden de geïnterviewde notarissen ten zeerste of
de meldingsplicht voor notarissen werkbaar zou zijn. Er werd naar hun oordeel te veel verwacht van
de notaris als poortwachter. Ook in de interviewronde in het onderhavige onderzoek hebben
respondenten beklemtoond dat de notaris slechts een schakeltje is in een juridisch traject, zeker waar
het gaat om zaken die betrekking hebben op onroerend goed.175 Hierin kan men de voorgeschiedenis
van een transactie meestal slechts voor een deel nagaan, terwijl de toekomst ongewis blijft. De
totstandkoming van de WWFT markeert in de ogen van de notarissen een omslag van rule-based naar
risk based-denken en te gemakkelijk wordt er van uitgegaan dat zij een verantwoorde inschatting
kunnen maken van de risico’s die aan bepaalde handelingen verbonden zijn. In het bijzonder is
gewezen op de moeilijkheid om de UBO te achterhalen in het geval van financiële transacties die via
een ‘kerstboom’ aan binnenlandse en buitenlandse constructies zijn opgetuigd. Bovendien kan een
notaris vaak niet door constructies heen kijken waarin het juridisch en economisch eigendom
gescheiden zijn (door middel van een onderhandse akte, die niet bij de notaris bekend is, wordt een
object op papier overgedragen aan persoon A, terwijl de feitelijke zeggenschap berust bij persoon B).

173
174
175

Uit: Advocatenblad, 2007, nr. 18, p. 811.
Rapport van de parlementaire werkgroep verwevenheid onderwereld/bovenwereld, oktober 2008.
Ook uit de bijdragen die de afgelopen drie jaar zijn geleverd aan het Notariaat Magazine, het vaktijdschrift van de
notarissen, kan worden opgemaakt dat er geen eensgezindheid onder de leden van de beroepsgroep bestaat over de
reikwijdte van de poortwachtersfunctie.

70

In een uit 2006 daterend interview met het Notariaat Magazine plaatste de bijzonder hoogleraar
onroerend goedrecht Van Velten vraagtekens bij de veranderende rol die de hedendaagse notaris
geacht wordt te spelen: “De notaris moet maar iedere verdachte transactie doorzien, speuren tot op de
Kaaimaneilanden, melden bij de Financial Intelligence Unit en zijn dossiers afstaan aan het OM. We
zijn aan het doorschieten. De notaris ís daar niet voor; hij is ervoor om iemand van dienst te zijn die
iets wil regelen. Dat heeft die notaris dan maar te doen want hij is openbaar ambtenaar en hij heeft
ministerieplicht. Op het ogenblik wordt de rol van de notaris erg opgeklopt. In feite wordt hem verteld:
ook als er niks aan de hand is, moet je bij twijfel een Mot-melding doen. Dat zal de clientèle leuk
vinden! Dankzij jou moeten ze zich gaan verdedigen en misschien kosten maken. Bovendien: een goed
kantoor kent zijn klanten en weet dat ze betrouwbaar zijn. Verder bestaat er ook nog een ambtsgeheim.
Alle onroerendgoedtransacties zijn, nadat de handtekeningen eronder zijn gezet, openbaar want ze
staan allemaal bij het Kadaster. Dat is in Nederland openbaar. Daarnaast hebben we het
handelsregister van de Kamers van Koophandel. Door die twee te combineren kan de overheid zich al
een aardig beeld vormen. Oplichters proberen natuurlijk altijd hun plannen te verbergen. Ze knippen
bijvoorbeeld een transactie in delen en brengen die bij verschillende notarissen onder, zodat niemand
het overzicht heeft. En de MOT-indicatoren voor waakzaamheid zijn vrij vaag. Er is dus een groot
grijs gebied, een notaris heeft te maken met een klant die hij niet voor het hoofd wil stoten en met
geheimhoudingsplicht en dan nog die hijgerige BFT die roept dat elke notaris de hele dag maar een
soort politieambtenaar moet zijn.”176
Ondanks deze kritische kanttekeningen hebben de geïnterviewde notarissen, anders ook dan de
advocaten, betrekkelijk weinig moeite met de verplichtingen die uit de WWFT voortvloeien. Zij zien
de noodzaak van maatregelen die de integriteit van het economische verkeer moeten bevorderen wel
in, maar zitten, in het bijzonder ten aanzien van de meldingsplicht van ongebruikelijke transacties, met
een dilemma. In de fase van oriëntatie bij een verzoek om dienstverlening kan het voorkomen dat de
notaris op basis van een van de overwegingen, zoals genoemd in art. 21 lid 2 Wna, tot de redelijke
overtuiging komt dat hij zijn dienst moet weigeren.177 In theorie geeft deze uiteenzetting van redenen
tot dienstweigering de notaris ruimschoots de gelegenheid om in gevallen dat hij de zaak niet
vertrouwt te melden, maar in de praktijk lijkt het mechanisme andersom te werken, in die zin dat
zaken die niet worden aangenomen vaak ook niet worden gemeld. De meldingen die worden gedaan
hebben derhalve vooral betrekking op zaken die de notaris in eerste instantie wel heeft aanvaard, maar
waarin gaandeweg de dienstverlening over bepaalde aspecten twijfels zijn gerezen. Bij dit type zaken
maken notarissen zich soms zorgen of zij geen civiele claim van een cliënt kunnen verwachten indien
later blijkt dat de notaris ten onrechte een melding van een ongebruikelijke transacties heeft gedaan.
De WWFT voorziet overigens inmiddels in een civielrechtelijke en strafrechtelijke vrijwaring.
Ook buiten de beroepsgroep bestaat de indruk dat de bereidheid om de WWFT-verplichtingen
na te leven binnen het notariaat groter is dan binnen de advocatuur. Daarbij wordt wel een onderscheid
aangebracht tussen de ‘klassieke notabelen’ en vertegenwoordigers van de ‘nieuwe lichting’.
Notarissen die langer in het vak meelopen zouden zich halsstarriger opstellen dan nieuwkomers, in de
zin dat de eersten minder geporteerd zijn van de gedachte dat getornd zou kunnen worden aan
specifieke, historische verworvenheden als het beroepsgeheim en het verschoningsrecht. Niettemin is
de beroepsgroep als geheel, zo blijkt uit de interviews en een analyse van de vakliteratuur, behoorlijk
in beweging. Het feit dat binnen de beroepsgroep een actueel thema als inperking van het
verschoningsrecht überhaupt bespreekbaar is, indiceert dat het notariaat zich bewust is van de
noodzaak van een kritischer houding bij het verlenen van dienstverlening die de maatschappij van
notarissen verlangt. De druk zou in dit verband niet alleen van buiten komen, maar blijkens diverse
interviews zou een aantal notarissen zich ook jarenlang misbruikt hebben gevoeld door cliënten bij wie
zij een onbestemd gevoel kregen maar aan wie zij formeel hun medewerking niet konden weigeren.

176

177

Notariaat magazine, 2006, nr. 10, “de Notaris is geen rechercheur” door Jos de Gruijter.
<Http://www.notaris.nl/page.asp?id=956> (bezocht op 17 februari 2009).
De werkzaamheid die van hem verlangd wordt leidt tot strijd met het recht of de openbare orde, wanneer zijn
medewerking wordt verlangd bij handelingen die kennelijk een ongeoorloofd doel of gevolg hebben of wanneer hij
andere gegronde redenen voor weigering heeft.

71

Ook de publiciteit die losbarstte naar aanleiding van de aanhouding en inverzekeringstelling op
dinsdag 27 mei 2007 in Rotterdam van één notaris en twee oud-notarissen, zorgde binnen de
beroepsgroep voor de nodige beroering. De betrokkenen werden veroordeeld voor het plegen van
valsheid in geschrifte en deelname aan een criminele organisatie, gericht op belastingfraude en
oplichting. In dezelfde periode vond overigens ook een inval plaats bij een notariskantoor in
Heemstede in verband met het fraudeonderzoek van de FIOD-ECD – met de codenaam Klimop – dat
zich richt op een aantal leidinggevenden en ex-medewerkers van drie gerenommeerde bedrijven die
actief zijn op het gebied van vastgoedbeleggingen.
In de literatuur is wel gesuggereerd dat als gevolg van de marktwerking waaraan het notariaat
sedert een aantal jaren is blootgesteld, notarissen kwetsbaarder geworden zijn voor betrokkenheid bij
criminele activiteiten. Vooral in tijden van economische tegenspoed zou de onafhankelijkheid van de
notaris onder druk kunnen komen te staan In zekere zin is ten aanzien van deze beroepsgroep een
paradoxale situatie ontstaan: enerzijds is de notaris, ter bevordering van de interne en externe
concurrentie, steeds meer overgeleverd aan de dynamiek van de vrije markt, anderzijds is en blijft hij
een openbaar ambtenaar. De vrees is geuit dat de invoering van het stelsel van de vrije tarieven met
zich zou brengen dat de notaris te afhankelijk wordt van grote cliënten, en dan met name van hen die
werken in de onroerend goed sector. Deze sector vormt tenslotte van oudsher de grootste bron van
inkomsten voor het notariaat. Een notaris zou bijvoorbeeld afhankelijk kunnen zijn van een makelaar
die cliënten naar hem doorspeelt bij de verkoop van huizen. Uit de bevindingen van de Commissie
Monitoring Notariaat (2003) blijkt dat de omzet van notariskantoren veelal wordt bepaald door de
zogenaamde repeat players, vaste cliënten die telkens bij dezelfde notaris of hetzelfde notariskantoor
terugkomen. Zo zouden notariskantoren ook verstrengeld kunnen raken met criminelen met wie ze
lange bedrijfsmatige relatie hebben opgebouwd en die verantwoordelijk zijn voor een groot deel van
de omzet.
De geïnterviewde notarissen herkennen zich niet in het hierboven geschetste beeld, al wordt
erkend dat sedert de invoering van marktwerking een aantal notarissen in slecht economisch vaarwater
is beland. Hun percepties komen overeen met de bevindingen uit het promotieonderzoek van Laclé,178
Zij concludeert dat de notaris meer waarde hecht aan het ambt dan aan het ondernemerschap,
collegialiteit laat prevaleren boven concurrentie en het publieke belang belangrijker acht dan het
belang van de cliënt.
6.2.3.

Accountancy

De interviews met de leden van de beroepsgroep maken duidelijk dat binnen vrijwel alle
accountantskantoren gedragscodes ontwikkeld zijn. Deze schrijven een grondig cliëntonderzoek voor
voordat een cliënt geaccepteerd kan worden. Voor de gemiddelde accountant is het identificeren van
de cliënt dus niets nieuws. Het identificeren van de UBO is er evenwel bij gekomen en dat is in lang
niet alle gevallen een eenvoudige opgave. Een vraag die in dat verband meermaals is opgeworpen is
hoe ver de onderzoeksplicht voor de accountant moet gaan. “Hij of zij is tenslotte geen rechercheur;
dat zou schadelijk zijn voor zijn onderneming en de relatie met zijn cliënten”, aldus diverse
respondenten. Toch is volgens de meeste respondenten de negatieve grondhouding die in de
beginjaren jegens naleving van de MOT/WID binnen de accountancy te bespeuren viel, in positieve
zin bijgebogen. De accountants zien het belang van de regelgeving wel degelijk in en proberen die
naar eigen zeggen loyaal na te leven.
Voor een aantal accountants is het onduidelijk hoe de meldingsplicht precies dient te worden
uitgelegd. Heeft die meldingsplicht b.v. alleen betrekking op de relatie accountant-cliënt of ook op de
zaken die de controlerend accountant in de jaarrekening aantreft? De meeste respondenten gaan van
het laatste uit. Volgens diverse respondenten zijn de verplichtingen uit de WWFT vooral tot stand
gekomen met de gang van zaken in het financiële stelsel in het achterhoofd, maar zijn ze moeilijker
toepasbaar op het brede werkterrein van de vrije beroepsbeoefenaren, de accountants in het bijzonder.
Een belangrijk verschil is bijvoorbeeld dat meldingen van financiële instellingen veelal betrekking

178

Laclé (2008)

72

hebben op het hier en nu, terwijl accountants bij het controleren van de jaarrekening pas in een veel
later stadium op een meldenswaardige situatie zullen stuiten. Een en ander leidt ook tot de situatie dat
één en dezelfde transactie soms door drie verschillende instanties wordt gemeld. Diverse respondenten
hebben de toegevoegde waarde van deze ‘dubbelmeldingen’ in twijfel getrokken. Bovendien bestaat
de kans op scheve gezichten wanneer bijvoorbeeld een bank en een notaris wel melding maken van
een bepaalde transactie en de accountant niet. Naar de laatste wordt dan al snel met de beschuldigende
vinger gewezen dat hij zijn werk niet goed heeft gedaan, maar dat is lang niet altijd een uitgemaakte
zaak.
Vrijwel alle respondenten uit de hoek van de accountancy zijn van mening dat de
onderzoeksplicht voor accountants beperkt is. Een integere accountant zal, wanneer hij/zij bij een
controle tegen een ongebruikelijke transactie aanloopt daar zeker niet omheen lopen, de transactie
nader tegen het licht houden en zonodig melden. Maar deze accountant zal zonder directe aanleiding
niet op zoek gaan naar patronen en zijn aandacht vestigen op andere transacties waarmee mogelijk iets
soortgelijks aan de hand is.
Een specifieke complicatie voor accountants is dat zij ook onderworpen zijn aan een
meldingsplicht voor fraude, die is opgenomen in de per 1 september 2006 in werking getreden Wet
toezicht accountantsorganisaties. In deze wet en het Besluit toezicht accountantsorganisaties wordt
aangegeven onder welke omstandigheden de accountant vanwege vermoedens van fraude de opdracht
moet teruggeven en deze opdrachtafzegging moet melden bij het Korps Landelijke Politie Diensten
(KLPD) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Een belangrijk aspect in dit verband is dat de
accountant de cliënt de gelegenheid moet geven om de gevolgen van de fraude te herstellen. Dit
betekent dat hij de cliënt moet informeren, hetgeen op gespannen voet kan komen te staan met het
tipping off-verbod, zoals neergelegd in de WWFT. Dit probleem speelt in het bijzonder wanneer de
controlerend accountant in de jaarrekening een ongebruikelijke transactie aantreft. Definieert hij deze
situatie uitsluitend als een ongebruikelijke transactie dan moet hij melden en zijn mond houden, maar
schat hij de zaak in als een fraude van ‘materiële’ betekenis dan moet hij doorgaan met dienstverlening
en er met de cliënt proberen uit te komen. Over de gevolgen van samenloop tussen fraude en
ongebruikelijke transacties zijn de beroepsorganisaties momenteel in gesprek met het BFT.
Een speciale figuur binnen de accountancy is de forensische accountant. Deze verricht in
opdracht van een bedrijf of overheidsdienst feitenonderzoek naar onregelmatigheden en malversaties
waarvan de desbetreffende instelling (mogelijk) het slachtoffer is geworden en geeft adviezen aan
instellingen hoe zij zich tegen criminele activiteiten kunnen wapenen. Er bestaat een gerede kans dat
een forensisch accountant tijdens het feitenonderzoek stuit op ongebruikelijke transacties waarbij de
opdrachtgever betrokken is. Voor respondenten uit de hoek van de accountancy is het dan geen
uitgemaakte zaak dat de accountant deze meldt en zijn werkzaamheden staakt. Een dergelijke stap zou
de core business van de forensische accountant in het hart raken en daarom is naar het oordeel van de
leden van deze tak van de beroepsgroep de meldingsplicht niet op hen van toepassing. Niet alle
respondenten zijn het echter met deze redenering eens.

73

7.

AANDACHT VOOR EN BORGING VAN INTEGRITEIT

In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de wijze waarop geprobeerd wordt om binnen de drie
beroepsgroepen het vraagstuk van integriteit op de agenda te krijgen en te houden en aan het thema in
de praktijk handen en voeten te geven. Allereerst wordt daarbij ingezoomd op de pogingen die binnen
de beroepsgroepen – en in het bijzonder door de koepelorganisaties – worden ondernomen om de
eigen leden te doordringen van de noodzaak zich te houden aan interne en externe regels, in het
bijzonder de verplichtingen die voortvloeien uit de WWFT. Vervolgens wordt het perspectief
verplaatst van binnen naar buiten en wordt in het kader van extern toezicht aandacht besteed aan de rol
van het Bureau Financieel Toezicht.
7.1.
7.1.1.

Intern toezicht en controle
Advocatuur

In het rapport van Lankhorst en Nelen (2004) werd reeds aangestipt dat binnen de advocatuur het
thema integriteit op steeds meer belangstelling mag rekenen. De interviews met vertegenwoordigers
van de beroepsgroep in het kader van het onderhavige onderzoek bevestigen dat beeld. Zowel op
macro- als op micro-niveau zijn diverse initiatieven ontplooid om advocaten te doordringen van de
noodzaak van een integere bedrijfsvoering en dienstverlening.
Naast de eerder genoemde Bruyninckx-richtlijnen heeft de NOvA ook andere maatregelen
genomen ter bescherming van misbruik van de diensten van leden van de beroepsgroep. Sinds 2002
controleert de NOvA de naleving van een aantal verordeningen centraal door middel van de Centrale
Controle op de Verordeningen (CCV). Sinds 1 januari 2006 controleert de NOvA via deze CCV ook
de naleving van de Verordening op de praktijkuitoefening (onderdeel Wid/MOT). De controle op de
naleving van deze bepalingen valt uiteen in twee delen, te weten: 1) de vragen in het zogenaamde
CCV-formulier; en 2) een jaarlijkse steekproef in de vorm van een audit.
Bij advocaten die in de steekproef vallen, komt een auditor Wid/MOT langs. De auditor, die een
advocaat is en volgens de Orde dus aan het beroepsgeheim is gebonden, is bevoegd om naast de
algemene controle van de naleving van de Wid en de Wet MOT een aantal dossiers inhoudelijk te
controleren. De auditor controleert of cliënten op de juiste wijze worden geïdentificeerd en of de juiste
gegevens worden bewaard. Tijdens de inhoudelijke controle van de dossiers let de auditor specifiek op
de tijdige identiteitsvaststelling en op eventuele MOT-zaken die gemeld hadden dienen te worden. Na
afloop van de audit geeft de auditor, indien nodig, verbeterpunten aan. De advocaat heeft dan drie
maanden de tijd om de verbeterpunten door te voeren, waarna een heraudit wordt uitgevoerd. Na
afloop van de (her)audit rapporteert de auditor aan de deken in het betreffende arrondissement. Naar
aanleiding van de uitkomsten van de (her)audit kan de deken gebruik maken van zijn bevoegdheid
bezwaren aan de Raad van Discipline voor te leggen.179
Afspraak is dat het BFT volstaat met systeemtoezicht op het door de Orde uit te voeren reguliere
toezicht in het kader waarvan door de orde uitsluitend geanonimiseerd wordt gerapporteerd. Alleen bij
bijzondere aanwijzingen kan het BFT zelf een onderzoek instellen. Op het externe toezicht dat door
het BFT wordt uitgeoefend komen we terug in paragraaf 7.2.1.
Buiten de kring van advocaten wordt het hierboven omschreven systeem van audits c.q. peer
reviews weliswaar als een stap vooruit aangemerkt, maar wordt het toezicht op de handel en wandel
van advocaten onverkort als ontoereikend gezien. Critici verwijzen naar een rapport van de Algemene
Rekenkamer uit 2008 waarin wordt geconcludeerd dat er geen extern/onafhankelijk toezicht is op wat

179

De bovenstaande passage is ontleend aan een advies dat in opdracht van de Algemene Raad van de Nederlandse Orde
van Advocaten op 29 mei 2008 werd uitgebracht door Bannier, Spronken, Fanoy en Fermon. In dit advies wordt door
de auteurs beklemtoond dat de Deken een verschoningsrecht toekomt bij de uitoefening van zijn Dekanale taken. In
hun ogen kan er evenmin twijfel bestaan aan het toekomen van een afgeleid verschoningsrecht aan de daarbij
ingeschakelde hulppersoon, i.c. de auditor.

74

advocaten doen. Los van het verwijt dat “slagers hun eigen vlees keuren” bestaat kritiek op de keuze
van de NOVA om kantoren at random voor een audit te selecteren. Door een aantal respondenten is in
dit verband gepleit voor een op risicoanalyse gebaseerde werkwijze teneinde het kaf beter van het
koren te kunnen scheiden.
In de opleidingssfeer wordt niet alleen in de reguliere beroepsopleiding aandacht besteed aan
professionele ethiek maar worden ook op maat gesneden cursussen met betrekking tot de
verplichtingen uit de WWFT aangeboden.
Op kantoorniveau moet het ontstaan en uitbouwen van compliance- of soortgelijke afdelingen
als een belangrijke ontwikkeling worden aangemerkt. De interviews suggereren dat advocaten die deel
uitmaken van dergelijke afdelingen of ethische commissies niet alleen belast zijn met toezicht op de
naleving van wettelijke regelgeving (zoals de WWFT) binnen of door een organisatie, maar ook op de
door de bedrijfstak of onderneming zelf opgestelde regels. Vaak zijn zij bij het opstellen van die eigen
gedragscodes zelf betrokken.
Verder blijkt uit de interviews dat advocaten bij het ontstaan van een ethisch dilemma eerder
geneigd zijn om dat intern met kantoorgenoten te bespreken dan dat zij daarmee snel naar buiten
treden, bijvoorbeeld door contact op te nemen met de Deken. Ook onvrede over het optreden van een
beroepsgenoot zal eerder binnen een kantoor aan de orde gesteld worden dan dat de Deken wordt
geïnformeerd. De verwachting die Lankhorst en Nelen (2004) vijf jaar geleden uitspraken dat, in het
licht van de ontwikkeling van (inter)collegiale toetsing en consultatie, het vanzelfsprekender zou
worden om meer klachten over collega-advocaten bij de deken in te dienen, lijkt, afgaande op de
interviews in het onderhavige project, nog niet te zijn bewaarheid.
7.1.2.

Notariaat

Net als binnen de advocatuur heeft ook binnen het notariaat het thema integriteit aan importantie
gewonnen, althans afgaande op de aandacht die het thema krijgt in de vorm van hierboven reeds
aangestipte initiatieven als audits en peer reviews, compliance-afdelingen en opleidingen.
Het toezicht op de naleving van de Wet MOT en WID is van start gegaan in het voorjaar van
2007. Door het BFT opgeleide auditoren – 22 (kandidaat) notarissen verzameld in een auditbureau bij
de KNB - bezoeken notariskantoren en stellen vast of door collega’s de regelgeving wordt nageleefd.
De keuze van de kantoren wordt bepaald aan de hand van een representatieve steekproef uit de
administratie van de KNB. Daarbij wordt rekening gehouden met de omvang van de kantoren in elk
arrondissement en met de verhouding tussen het aantal kantoren in stedelijk en agrarisch gebied. Bij
het aanwijzen van de auditoren is het uitgangspunt dat zij geen kantoren uit hun eigen arrondissement
onder de loep nemen.180 Jaarlijks moeten kantoren bovendien een eigen verklaring overleggen aan het
bestuur, waaruit blijkt op welke manier aan de WWFT invulling is gegeven. Op basis van deze
verklaringen en een willekeurige selectie kan in opdracht van het bestuur van de KNB nader
onderzoek worden verricht.
Deze vorm van intern toezicht berust op de overtuiging dat een beroepsgroep die zichzelf
controleert, eerder misstanden constateert dan een buitenstaander die met ‘afvinklijstjes’ komt.
Volgens diverse respondenten zouden notarissen als gevolg van de audits zich meer bewust zijn
geworden van de mogelijkheid dat hun dienstverlening kan worden misbruikt voor criminele
doeleinden.181 Daarbij gaat het niet alleen over de WID/MOT, maar veeleer over bewaking van
kwaliteit en integriteit in het algemeen. Na een bezoek aan een kantoor kan een auditor drie conclusies
trekken. Bijvoorbeeld dat een (kandidaat) notaris alles goed regelt. Het kan ook zijn dat de zaken bijna
goed geregeld zijn, maar dat er nog iets ontbreekt. Dan moet de betreffende persoon binnen drie
maanden aan de auditor terugmelden welke acties hij heeft ondernomen om de kwaliteit van zijn
handelen te verbeteren. In het laatste geval zit de geauditeerde er met zijn zaken zo naast dat hij
verplicht wordt gesteld de inrichting van zijn dienstverlening of administratieve organisatie

180
181

Notariaat magazine, 2008, nr. 6. <Http://www.notaris.nl/page.asp?id=1274> (bezocht op 17 februari 2009).
Zie in dit verband ook het interview met een aantal auditors in het Notariaat magazine waarin zij woorden van gelijke
strekking in de mond nemen. Ibidem.

75

fundamenteel anders te regelen. Dan volgt ook zeker een heronderzoek. Blijft diegene in gebreke dan
kan het bestuur besluiten de tuchtrechter in te schakelen. Voor de geauditeerde die het oneens is met
de rapportage, is er een geschillenregeling.182
De kritiek die door buitenstaanders op het auditsysteem van advocaten is geuit – zie paragraaf
7.1.1 – geldt ook voor de audits c.q. peer reviews die binnen het notariaat worden gehouden. Vooral de
keuze van de KNB om kantoren at random voor een audit te selecteren moet het ontgelden. Een
risicogerichte benadering zou volgens deze kritische respondenten een aanmerkelijke verbetering van
het interne toezicht betekenen en meer overtredingen van de op de WWFT gebaseerde verplichtingen
aan het licht brengen.
Uit de interviews met de leden van de beroepsgroep komt verder naar voren dat het instituut van
de vertrouwensnotaris positief wordt gewaardeerd. De vertrouwensnotaris is een klankbord voor
notarissen die niet zozeer met de vraag zitten of ze moeten melden, maar veeleer worstelen met
dossiers waarbij zij zich niet prettig voelen. Door de vertrouwensnotarissen van de KNB is een
checklist samengesteld voor ABC-transacties. Deze checklist is als hulpmiddel bedoeld voor de
notariële praktijk. Het gebruik van deze lijst wordt door het bestuur van de KNB van harte aanbevolen.
De lijst is niet uitputtend en slechts bedoeld om aandachtspunten aan te geven.183
Uit de interviews kan eveneens worden afgeleid dat behalve de vertrouwensnotaris ook de
ringvoorzitter een bemiddelende en adviserende rol in integriteitkwesties kan spelen. Notarissen
hechten, op het oog meer dan advocaten, aan intercollegiaal overleg en spreken regelmatig met elkaar
over ethische vraagstukken en dilemma’s.
In het rapport van Lankhorst en Nelen (2004) werd gewag gemaakt van het feit dat vanuit de
KNB soms een geabstraheerde casus op intranet werd gezet om leden van de beroepsgroep te
waarschuwen voor een bepaalde, ongebruikelijke, situatie. Tijdens de interviews die zijn gehouden ten
behoeve van het onderhavige project is van dit initiatief niets meer vernomen. Wel suggereren de
interviews dat notarissen meer dan in het verleden het geval was collega’s consulteren in geval van
twijfels over de aard van de gevraagde dienstverlening. Ook de juristen van het bureau van de KNB
worden regelmatig geraadpleegd.
7.1.3.

Accountancy

Enkele schandalen, zoals de bouwfraude, de ondergang van Arthur Andersen n.a.v. de Enron-zaak en
de onregelmatigheden bij Ahold hebben binnen de beroepsgroep als aanjager gefungeerd om het
thema integriteit hoog op de agenda te plaatsen. Zo is in 2006 op instigatie van de twee
beroepsorganisaties NIVRA en NOVAA de Verordening Gedragscode (VGC) geconcipieerd. De VGC
moet accountants in staat stellen om ethische dilemma's beter te onderkennen en vervolgens adequate
waarborgen te treffen om te voorkomen dat de volgende vijf kernwaarden van de accountancy worden
aangetast:
•
•
•
•
•

integriteit;
onafhankelijkheid en objectiviteit;
deskundigheid en zorgvuldigheid;
geheimhouding;
professionaliteit

Alle kantoren hebben deze beginselen omarmd en uitgewerkt in eigen codes of conduct. Vanuit de
beroepsorganisaties zijn verder de nodige inspanningen verricht om de bewustwording inzake fraude,
witwasssen en terrorismefinanciering te vergroten. Er zijn voorlichtingsdagen georganiseerd rondom
de WWFT, richtsnoeren uitgebracht, artikelen verschenen in Nieuwsbrieven en in ‘de Accountant’ en
e-learning modules uitgegeven om de beroepsbeoefenaren voor wat betreft de WWFT met de neus op
de feiten te duwen. Het NIVRA heeft ook een helpdesk opgezet waar men allerlei vragen kan stellen

182
183

Notariaat Magazine, 2007, nrs. 6 en 7. <Http://www.notaris.nl/page.asp?id=1097> (bezocht op 17 februari 2009).
Notariaat Magazine, 2007, nr. 8. <Http://www.notaris.nl/page.asp?id=1111> (bezocht op 17 februari 2009).

76

met betrekking tot fraude, witwassen en de verplichtingen op basis van de WWFT. De
beroepsorganisatie houdt verder toezicht door kwaliteitsonderzoek binnen kantoren. Eens in de vier
jaar worden kantoren geaudit door het zogenaamde College Toetsing Kwaliteit (CTK). Via een peer
review systeem worden dossiers kritisch tegen het licht gehouden.
Alle kantoren beschikken wel over een of andere vorm van compliance. Sinds 1 oktober 2006
zijn accountantsorganisaties verplicht een compliance officer (of onafhankelijkheidfunctionaris) aan te
stellen of in te huren. Deze functionaris moet er op toezien dat er geen dingen gebeuren die in strijd
zijn met de geldende wet- en regelgeving. Volgens het Beroepscompententieprofiel, zoals uitgegeven
door de Vereniging van Compliance Officers (VCO), dient de functionaris aan de volgende
profielschets te voldoen: “De compliance officer en de onafhankelijkheidsfunctionaris zijn integer,
bekwaam, deskundig en betrouwbaar. Hij of zij kan goed inspelen op situaties waarin commerciële
belangen en het naleven van regels tot spanningen leiden. Dit leidt ertoe dat deze functionaris een
medewerker zal zijn met ruime ervaring in de beroepspraktijk en in staat moet worden geacht zowel
bestuurders als medewerkers tot veranderingen aan te zetten. Hij of zij is aanspreekbaar en tactvol,
straalt vertrouwen uit en is vasthoudend en in staat om medewerkers op alle niveaus zonodig te
confronteren met harde feiten. Een aantal andere termen: goede conflicthantering, een rechte rug, het
kunnen vinden van een juiste balans, discreet opereren, innovatief en continu op de hoogte blijven van
veranderingen op het terrein van weten regelgeving.”
Binnen de grote kantoren zijn geavanceerde en uitgebreide riskmanagementsystemen
ontwikkeld. Wanneer zich een mogelijke verplichting op basis van de WWFT aandient, buigt in de
regel niet één accountant maar een verzameling experts zich over de casus in kwestie. Sommige
kantoren hebben een eigen meldpunt, een bureau vaktechniek en/of interne integriteitcommissie die
rondom het voldoen aan de verplichtingen van de WWFT een belangrijke rol speelt
Deze vorm van intern toezicht wordt aangevuld door de toezichthouders die bij wet zijn
voorgeschreven, zoals de Autoriteit Financiële Markten (op de in de Wta bedoelde
accountantsorganisaties) en het Bureau Financieel toezicht. Daarnaast wordt op de kwaliteit van door
accountantskantoren uitgevoerde assurance en aan assurance verwante opdrachten, anders dan ten
aanzien van wettelijke controles, toezicht gehouden door het NIVRA.
7.2.
7.2.1.

Extern toezicht
Het BFT

Het BFT houdt zowel toezicht op de financiën en administratie van notarissen en
gerechtsdeurwaarders,184 als (sinds 2003) op de handhaving van de WID en de Wet MOT (thans
WWFT) met betrekking tot advocaten, notarissen, accountants (registeraccountants en accountantadministratieconsulenten), belastingadviseurs en overige juridische dienstverleners.185 In dit rapport
zullen de activiteiten van de sector Financieel Toezicht uiteraard niet nader bekeken worden, maar zal
alleen worden gerapporteerd over de activiteiten van de sector WID/MOT Toezicht.
Het personeelsbestand van de sector WID/MOT Toezicht van het BFT schommelt al een aantal
jaren rond de 14 medewerkers. De betrokkenen hebben een beroepsmatige achtergrond als
registeraccountant, forensisch accountant, jurist, belastingambtenaar of FIOD-medewerker.186 In 2007
namen zij gezamenlijk de controle van zo’n 50.000 vrije beroepsbeoefenaren voor hun rekening. In het
Jaarrapport 2006 werd dit reeds gekwalificeerd als een “doorlopende uitdaging” en die passage bleef
ook in het jaarrapport over 2007 gehandhaafd.187 Vanuit het BFT zijn geluiden te vernemen dat
verdubbeling van de capaciteit noodzakelijk zou zijn om de taakstelling naar behoren uit te voeren,

184

185
186
187

Er zijn meer partijen die (collectieve) vermogens onder hun beheer hebben – bijvoorbeeld incassobureaus en curatoren
– maar deze zijn niet aan volledig overheidstoezicht onderhevig.
Jaarverslag 2006 Bureau Financieel Toezicht, Utrecht, 2007, pp. 6-7.
Alle medewerkers hebben de opleiding tot forensisch accountant aan de Universiteit Nyenrode gevolgd.
Jaarverslag 2006 Bureau Financieel Toezicht, Utrecht, 2007, p. 22; Jaarverslag 2007 Bureau Financieel Toezicht,
Utrecht, 2008, pp. 24-25.

77

maar vooralsnog wordt daartoe de financiële speelruimte door de betrokken departementen niet
geboden. Ook buiten de kring van het BFT hebben respondenten zich kritisch uitgelaten over het
gebrek aan capaciteit binnen de toezichthouder. Laatstbedoelde respondenten pleitten overigens niet
zozeer voor uitbreiding van de capaciteit van het BFT, maar benadrukten veeleer dat de
toezichthoudende instantie er in hun ogen verstandig aan deed om “een iets minder grote broek aan te
trekken”.
Het BFT hanteert een driesporenbeleid. Het eerste spoor betreft het maken van afspraken met
beroepsorganisaties. Het tweede spoor betreft het verhogen van de bewustwording rond regelgeving,
de risico’s van witwassen en het belang van de bestrijding van terrorisme en witwassen. Het derde
spoor betreft de controle op de naleving de wet door middel van eigen onderzoek. In dat verband
maakt het BFT onderscheid tussen reguliere188 en risicogerichte onderzoeken. Het aantal reguliere
onderzoeken is in 2007 beperkt gebleven, mede doordat ongeveer 250 reguliere onderzoeken door
beroepsgroepen zelf zijn uitgevoerd (zie hierboven in paragraaf 7.1), maar ook omdat het BFT zich
heeft geconcentreerd op risicogerichte onderzoeken. 13% van de onderzoekstijd werd in 2007 besteed
aan reguliere onderzoeken (gericht op administratiekantoren) en 87% aan risicogerichte
onderzoeken.189 De risicogerichte onderzoeken, die mogelijk leiden tot het oordeel dat een
beroepsbeoefenaar verwijtbaar betrokken is bij witwassen, zullen later in deze paragraaf (per
beroepsgroep) besproken worden.
Sinds 1 mei 2006 heeft de sector WID/MOT toezicht een handhavingsinstrumentarium ter
beschikking, dat bestaat uit: normoverdragend gesprek, schriftelijke waarschuwing, aanwijzing, last
onder dwangsom, bestuursrechtelijke boete, indienen van klacht bij een tuchtrechtelijke instantie, en
aangifte bij het OM. In 2006 is 12 keer een handhavingsinstrument toegepast naar aanleiding van een
regulier onderzoek, zoals hieronder grafisch is weergegeven.190 De hier vermelde klacht betreft een
klacht die was ingediend bij een van de Raden van Tucht van accountants (zie verder in 7.2.4).
Figuur 7.1: Overzicht handhavingsinstrumenten (reguliere onderzoeken, 2006)

2
Normoverdragend gesprek

5

Schriftelijke waarschuwing

2

Klacht
Aangifte OM
1

Geen HHI
4

Voor
wat
betreft
de
risicogerichte
onderzoeken
en
het
daarbij
gehanteerde
handhavingsinstrumentarium geeft het jaarraport 2006 aan dat er 5 keer een klacht is ingediend bij de

188

189
190

Bij dit type onderzoek beoordeelt het BFT de naleving van de regels van de WID en de Wet MOT d.m.v. een controle
van de door instellingen gehanteerde procedures en behaalde resultaten .In 2006 werden 64 kantoren bezocht (met in
totaal 2465 medewerkers en 57.186 klanten), hetgeen uiteindelijk 7 spontane MOT-meldingen en 16 aanvullende
MOT-meldingen opleverde. 27 kantoren scoorden een voldoende op het gebied van naleving van de WID; 21 kantoren
scoorden een voldoende voor naleving van de Wet MOT. In 2005 waren er 42 MOT-meldingen op 104 onderzoeken.
Zie Jaarverslag 2006 Bureau Financieel Toezicht, Utrecht, 2007, p. 24.
Jaarverslag 2007 Bureau Financieel Toezicht, Utrecht, 2008, p. 29. In 2006 was deze verhouding 26%-74%.
Bron: Jaarverslag 2006 Bureau Financieel Toezicht, Utrecht, 2007, p. 28.

78

Kamers van Toezicht (notarissen) en éénmaal bij een Raad van Discipline (advocaten), en dat er
daarnaast éénmaal aangifte is gedaan bij het OM (casus niet nader benoemd).191
Figuur 7.2: Overzicht handhavingsinstrumenten (risicogerichte onderzoeken,
2006)

1

Klacht Kamer van Toezicht

1

Klacht Raad van Discipline
Aangifte OM
5

In 2007 heeft de sector WID/MOT Toezicht in 27 gevallen, mede uit voorgaande jaren, een
handhavingsinstrument toegepast (in één geval twee keer) op basis van reguliere onderzoeken. In géén
van deze gevallen is in 2007 blijkbaar een bestuursrechtelijke boete opgelegd, een klacht ingediend bij
een tuchtrechtelijke instantie, of aangifte gedaan bij het OM.192 Het jaarrapport geeft verder geen
informatie over de betrokken beroepsgroepen, maar gezien de eerdere constatering dat de reguliere
onderzoeken in 2007 zich voornamelijk richtten op administratiekantoren, zal het waarschijnlijk om
deze groep gaan. Ook bevat het jaarrapport geen specifieke informatie over de
handhavingsinstrumenten die in 2007 zijn ingezet bij risicogerichte onderzoeken.

Figuur 7.3: Overzicht handhavingsinstrumenten (reguliere onderzoeken, 2007)

4

Normoverdragend gesprek

3
13

Schriftelijke waarschuwing
Last onder dwangsom
Geen HHI

8

Zoals hierboven is beschreven, worden de auditoren bij KNB, NOVA, CB en NOAB door het BFT
opgeleid. Een interne audit duurt ongeveer acht uur en leidt in de ogen van het BFT in het gunstigste
geval tot meer bewustwording binnen de beroepsgroep. Het BFT verwacht echter niet dat de audits
leiden tot veel zaken waarin de niet-naleving van WWFT-gerelateerde verplichtingen kan worden
vastgesteld. De gevallen die worden aangetroffen zijn volgens het BFT toevalstreffers. Doordat het
BFT vooral inzet op het maken van risicoanalyses, beschikt over meer en betere informatie,
onderzoekers heeft met een specifiek op risicoanalyses toegespitste expertise, gebruik kan maken van
191
192

Jaarverslag 2006 Bureau Financieel Toezicht, Utrecht, 2007, p. 29.
Bron: Jaarverslag 2007 Bureau Financieel Toezicht, Utrecht, 2008, p. 31.

79

kennis en ervaring uit andere onderzoeken en – last but not least - eigen netwerken en een
gestructureerde database met geanalyseerde openbare informatie benut, is de kans aanmerkelijk groter
dat onregelmatigheden in de sfeer van de WWFT via BFT-onderzoek aan het licht komt dan via
reguliere audits binnen de beroepsgroepen zelf. Blijkens de interviews beoogt het BFT naast de open
bronnen waarvan men reeds gebruik maakt – zoals kadasterinformatie – op een meer structurele basis
de beschikking te verkrijgen over ‘ restinformatie’ van opsporingsonderzoeken en informatie vanuit
het Financieel Expertise Centum (FEC).
Een opmerkelijk punt dat uit de interviews naar voren komt is dat het BFT enigszins
tweeslachtig is omtrent de naleving van de meldingsplicht. Enerzijds wordt beklemtoond dat bepaalde
beroepsbeoefenaren te weinig melden, anderzijds is een niet gering aantal meldingen van de vrije
beroepsbeoefenaren naar het oordeel van het BFT ongegrond en onnodig. Er dient op dit punt meer
afstemming plaats te vinden.
Resumerend kan worden gesteld dat het BFT, afhankelijk van de taak die moet worden vervuld
en het type normovertreder dat men tegenover zich ziet, verschillende gedaantes aanneemt. De
toezichthouder stelt zich repressief op in het geval van onwelwillende lieden (als politieagent), maar
kan ook optreden als zendeling, politicus of docent. Van de werknemers wordt veel creativiteit
verwacht bij het bevorderen van integriteit van het financiële stelsel en de opsporing van
regelovertredingen. Binnen het BFT bestaat de indruk dat men langzaam maar zeker progressie boekt,
vooral als gevolg van de samenwerking met andere toezichthoudende instanties.
Tot januari ’09 had het BFT de beroepsgroepen gegund om aan de WWFT te wennen en de
organisatie af te stemmen op de (nieuwe) uit de wet voortvloeiende verplichtingen. Daarna was men
voornemens actief te gaan handhaven. In de interviews werden vooral de notaris en forensische
accountant genoemd als beroepsbeoefenaren die speciale aandacht verdienen.
7.2.2.

Het BFT en het notariaat

In 2006 en 2007 heeft het BFT zich, naast het uitvoeren van reguliere onderzoeken, vooral
geconcentreerd op risicogerichte onderzoeken bij het notariaat. In art 5:20, lid 1 van de Algemene Wet
Bestuursrecht wordt vermeld dat een ieder verplicht is medewerking te verlenen aan de uitoefening
van bevoegdheden door de bij een toezichthouder werkzame functionarissen, maar lid 2 stelt dat
wanneer er sprake is van een wettelijke geheimhoudingsplicht men medewerking mag weigeren. Als
gevolg van deze bepaling blijft het BFT verstoken van de mogelijkheid om zelfstandig toezicht uit te
oefenen over advocaten en notarissen.193 In de optiek van leidinggevenden van het BFT is het niet
kunnen toepassen van de (eigen) onderzoeksbevoegdheden in strijd met de derde Europese Richtlijn
die stelt dat er effectief toezicht moet zijn (art. 31/33). Het thans vigerende toezicht is echter
allesbehalve effectief. Het BFT heeft wel het recht om vragen te stellen, maar daar staat tegenover dat
er door geheimhouders een beroep gedaan kan worden op het recht op zwijgen. Om toch toegang te
verkrijgen tot de dossiers van notarissen is in 2006 en 2007 door het BFT een aantal
tuchtrechtprocedures aanhangig gemaakt, maar deze hebben niet geleid tot een bevestiging van het
recht van een toezichthouder om zelfstandig kennis te nemen van de relevante dossiers en daarbij
behorende geldstromen. In het arrest LJN BB6708 van de Notariskamer van het Hof Amsterdam d.d.
25 oktober 2007 wordt dit bevestigd. De Notariskamer stelt allereerst vast dat het BFT op grond van
artikel 110 Wet op het notarisambt toezicht houdt op de financiën van de notaris en tevens
toezichthouder is voor de naleving door de notaris van de verplichtingen uit de WID en de Wet MOT.
Het enkel bestaan van deze controlerende functies leidt evenwel volgens het Hof niet tot een recht van
inzage in zaakdossiers.194 Het Ministerie van Justitie heeft naar aanleiding hiervan aangekondigd de
inzageplicht en de doorbreking van de geheimhouding jegens het BFT te zullen regelen in de Wet op

193

194

Dit probleem speelde al langer, zo blijkt ook uit een brief van het BFT aan haar opdrachtgever, het Ministerie van
Justitie van 30 juni 2004 (BFTa\AC\04\033\m). Hier wordt gesproken over een “impasse” in de uitvoering van het
toezicht op de naleving van de WID en de Wet MOT bij advocaten.
Notariskamer Hof Amsterdam, 25 oktober 2007, Rechtspraak Notariaat 2007, 116.

80

het notarisambt. In een concept-wetsvoorstel van de Wna van september 2008 is hierin inderdaad
voorzien.
Het BFT kan in afwachting van deze wetswijziging met een omweg zich evenwel toch toegang
verschaffen tot zaaksdossiers van notarissen. Bij deze “U-bocht” – die inmiddels zo’n 15 keer is
toegepast en geaccordeerd is door de Notariskamer van het Hof Amsterdam195 – wordt gebruik
gemaakt van artikel 96 lid 2 van de wet op het notarisambt. Daarin staat beschreven dat de tuchtrechter
het BFT mag inschakelen als onderzoeksinstantie/deskundige. In deze situatie is het verschoningsrecht
niet van toepassing, aangezien de tuchtrechter de bevoegdheid heeft om onderzoeken uit te (doen)
voeren zonder de beperking van het weigeren van inzage. Indien het onderzoek daartoe aanleiding
geeft, kan het BFT de positie als klager innemen en zich actief mengen in de tuchtrechtelijke
procedure.196 ‘Overspringen’ naar het strafrecht is dan overigens niet meer mogelijk, want dit breekt in
op de geheimhoudingsplicht en het detournement de pouvoir - beginsel.
De onderzoeken van het BFT nemen volgens diverse betrokkenen in de regel niet veel tijd in
beslag, maar de ervaring leert dat de verdere tuchtrechtelijke afhandeling veel tijd en energie kost. In
hoofdstuk 8 komen we hierop terug. Sinds ultimo 2004 zijn drie risicogerichte onderzoeken
daadwerkelijk tuchtrechtelijk afgerond, terwijl 12 tuchtrechtelijke procedures aan het begin van 2008
nog liepen bij de verschillende Kamers van Toezicht.197
Enkele meer specifieke cijfers: in 2006 zijn 7 risicogerichte onderzoeken naar notarissen
uitgevoerd, die hebben geleid tot de conclusie dat van de 261 beoordeelde dossiers in 201 gevallen de
WID niet juist was nageleefd en in 192 gevallen (aanvullende) MOT meldingen zouden hebben
moeten plaatsvinden. Nader onderzoek naar de meer dan 10 vermoedelijke criminele organisaties die
zijn aangetroffen kon echter alleen tuchtrechtelijk plaatsvinden. Het BFT had namelijk op basis van
zijn eigen bevoegdheden geen toegang tot de dossiers en kan de bevindingen derhalve niet gebruiken
in de vorm van een melding of aangifte bij de opsporingsdiensten.198 In 2007 zijn 9 risicogerichte
onderzoeken afgerond, die betrekking hadden op 8 notarissen en 3 kandidaat-notarissen. Deze zijn bij
vier verschillende Kamers van Toezicht ingediend. Het betreft in totaal 232 dossiers, waarbij volgens
het BFT 101 MOT-meldingen ten onrechte niet zijn gedaan.
Door het BFT en de KNB is een aantal jaren geleden een toezichtarrangement gesloten, dat
inhoudt dat het BFT afziet van regulier toezicht op ongebruikelijke transacties en
meldingsplichtovertredingen, mits de KNB audits zal verzorgen met auditoren die mede door het BFT
zijn opgeleid en mits de KNB deugdelijk verantwoording aflegt van de audits. In de nabije toekomst
zal de rol van het BFT bij het bevorderen van de kwaliteit en integriteit binnen het notariaat nog verder
worden uitgebreid. Krachtens een voorstel tot wijziging van de Wna zal het BFT verheven worden tot
de integrale toezichthouder van het notariaat. Mede als gevolg van het rapport van de parlementaire
werkgroep-Joldersma over de verwevenheid onderwereld-bovenwereld is binnen de beroepsgroep
tevens een discussie gaande of de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht in nog meer
gevallen zouden moeten worden ingeperkt. Het notariaat lijkt al met al op het punt van kwaliteit- en
integriteittoetsing volop in beweging.

195

196

197

198

Uit de interviews kan worden afgeleid dat niet iedereen even gelukkig is met deze “oneigenlijke route”. Naar verluidt
bestaat er ook verschil van inzicht over dit punt tussen het BFT en het ministerie van Financiën, het verantwoordelijke
departement voor WWFT-aangelegenheden.
Zoals we nog zullen zien in 7.2.3, kan deze constructie niet bij advocaten worden toegepast. De Advocatenwet biedt
daarvoor namelijk geen grondslag.
Jaarverslag 2007 Bureau Financieel Toezicht, Utrecht, 2008, p. 28. Ook in ons interview met een griffier van de
Notariskamer werd gesteld dat het BFT steeds vaker als klager deelneemt in desbetreffende zaken, d.w.z. zaken in
tweede aanleg. Het gaat daarbij vooral om gevallen waarin er volgens het BFT gemeld had moeten worden, maar dit
niet gedaan werd.
Jaarverslag 2006 Bureau Financieel Toezicht, Utrecht, 2007, p. 25.

81

7.2.3.

Het BFT en de advocatuur

Zoals is toegelicht in paragraaf 7.1.1 hebben advocaten sinds 1 januari 2006 zelf de naleving van de
WID en de Wet MOT op zich genomen door middel van reviews die worden uitgevoerd door leden
van de eigen beroepsgroep. De resultaten hiervan zijn in 2007 met het BFT op hoofdlijnen en
geanonimiseerd besproken. Echter, het BFT geeft (net als bij de interne audits door notarissen) aan dat
het de kwaliteit van deze reviews niet kan toetsen. In 2007 heeft de NOvA zo’n 150 reguliere
onderzoeken uitgevoerd (1% van de totale populatie), waarbij het invullen van een verklaring (dat de
Wet MOT en de WID worden opgevolgd) als een belangrijke maatregel werd gezien. Enkele
advocaten weigerden collega-advocaten toegang tot de inhoud van dossiers.199
Informatie over risicogerichte onderzoeken in 2006 en 2007 naar advocaten, zo die er al waren,
ontbreekt in de jaarverslagen. Uit de interviews wordt duidelijk dat naar het oordeel van respondenten
die geen deel uitmaken van de beroepsgroep er onvoldoende instrumenten zijn voor effectief toezicht.
Analoog aan hetgeen hierboven is vermeld met betrekking tot het notariaat wordt de bepaling in het
tweede lid van artikel 5:20 Awb als een belangrijk knelpunt gezien bij de geheimhouders. Bij de
advocaten komt daar echter nog iets bij. Is het voor het BFT mogelijk om met een beroep op art. 96,
tweede lid WNA alsnog ‘een voet tussen de achterdeur’ bij het notariaat te krijgen, in de
Advocatenwet ontbreekt die wettelijke grondslag. Ten aanzien van de advocatuur zit dus ook de
achterdeur voor het BFT potdicht. Omdat de toezichthouder evenmin de bevoegdheid heeft om de
beslissing van de advocaat welke dienst wél en welke dienst niet WWFT-plichtig is (marginaal) te
toetsen, staat het BFT bij de advocaten goeddeels buitenspel. Het is denkbaar dat advocaten een
risicovol dossier – op basis waarvan bijvoorbeeld een melding zou moeten worden gedaan aan de FIU
– in een dossierkast opslaan temidden van processtukken – waarop geheimhouding en verschoning
rusten – maar het BFT kan hierop geen controle uitoefenen. Advocaten verkeren, net als notarissen,
nog altijd in de positie om zelf te mogen afbakenen wat wel en wat niet onder het verschoningsrecht
valt. De advocaten blijven zich op het standpunt stellen dat daaraan niet mag worden getornd. De
conclusie is derhalve gerechtvaardigd dat van de drie vrije beroepsgroepen die onderwerp van dit
onderzoek zijn, de advocatuur zich het sterkst aan extern toezicht kan onttrekken. De relatie tussen het
BFT en de advocatuur is van de drie ook het meest precair. Uit de interviewverslagen kan worden
afgeleid dat advocaten zich kritischer uitlaten over het BFT dan notarissen en accountants. De
toezichthouder zou volgens een aantal respondenten uit de advocatuur zorgen voor onjuiste
beeldvorming en zich soms schuldig maken aan stemmingmakerij.
7.2.4.

Het BFT en de accountancy

In de BFT jaarverslagen van 2006 en 2007 is niets terug te vinden over risicogerichte onderzoeken of
de afloop van tuchtprocedures met betrekking tot accountants.200 Uit de interviews (en aanvullende
informatie die wij naar aanleiding daarvan ontvingen) kan evenwel worden afgeleid dat er in 2008 wel
degelijk een belangrijke uitspraak is gedaan naar aanleiding van de eerder genoemde klacht die in
oktober 2006 door het BFT werd ingediend bij de Raad van Tucht te Den Haag. De uitspraak werd –
na een verweerschriftprocedure in de tussenliggende periode - gedaan op 16 juni 2008. Hierbij werd
een registeraccountant geschorst voor een periode van twee weken wegens onzorgvuldigheden bij de
uitvoering van de Wet MOT. De Raad oordeelde dat het niet naleven van de regels van de Wet MOT
en de WID door een accountant in het algemeen schade toebrengt aan de eer van de stand. De
desbetreffende accountant (tevens compliance officer binnen zijn organisatie) was verantwoordelijk
voor een samenstelopdracht van een bedrijf in de scheepsbouw. De directeur van dit

199
200

Jaarverslag 2007 Bureau Financieel Toezicht, Utrecht, 2008, p. 26.
Wel blijkt uit een brief d.d. 24 september 2004 van het BFT aan het Ministerie van Justitie, dat reeds in 2004 enkele
pilot-onderzoeken zijn gedaan naar de implementatie van de WID en de Wet MOT in 21 willekeurig geselecteerde
middelgrote (25-800 medewerkers) accountants- en belastingadvieskantoren. In de overall score kregen 4 van de 21
kantoren naar de maatstaven van het BFT een voldoende voor de naleving van de WID en kregen 11 van de 21
kantoren een voldoende ten aanzien van de naleving en ‘awareness’ betreffende de Wet MOT.

82

scheepsbouwbedrijf deed regelmatig kasopnames van soms meer dan € 15.000 in het casino; en ook
werden meerdere contante betalingen van tienduizenden euros gedaan aan Russiche en Roemeense
bedrijven ten titel van “commissie”. Echter, deze transacties, die betrekking hadden op de jaren 2004
en 2005 werden pas door de accountant gemeld nadat het BFT was binnengevallen en onderzoek had
gedaan.201
Het BFT probeert soms met een dwangsom druk te zetten op accountants om verplichtingen uit
de WWFT alsnog na te komen. De dwangsom is dan bedoeld om de beroepsbeoefenaar ertoe aan te
zetten om zijn zaken op orde te brengen. Een probleem in dit verband is dat het BFT nog niet beschikt
over een executoriale titel om dit dwangmiddel te effectueren, zolang de vierde tranche van de Awb,
die in juli 2009 is te verwachten, nog niet is ingevoerd.
7.2.5.

Andere externe toezichthouders

Dit onderzoek spitst zich toe op de tuchtrechtelijke handhaving van de verplichtingen uit de WWFT,
in het kader waarvan het BFT een sleutelrol vervult, of, wellicht beter geformuleerd voor een aantal
beroepsgroepen, tracht te vervullen. Om die reden is in de voorgaande paragrafen vooral aandacht
besteed aan de interactie tussen het BFT en de drie beroepsgroepen die voorwerp zijn van deze studie.
De rol van andere toezichthouders in relatie tot naleving van de verplichtingen in het kader van de
WWFT door advocaten, notarissen en accountants is beperkt, maar toch is het goed om er op te wijzen
dat in algemene zin het toezicht (en onderzoek) op deze wet- en regelgeving wordt uitgeoefend door
vier verschillende toezichthouders: DNB, AFM, BFT en Controleambtenaren van de Belastingdienst
Holland/Midden Unit MOT.202 Tijdens de interviewronde is er door een aantal respondenten op
gewezen dat hierdoor versnippering plaatsvindt van het toezicht en onderzoek in zijn algemeenheid,
alsmede ter zake van concrete transacties. Zo is DNB en/of de AFM toezichthouder op veel meer
gerelateerde wet- en regelgeving bij samenhangende ondertoezichtgestelden, en ziet het BFT
eventueel wel de transactie bij de notaris, maar heeft deze toezichthouder geen ingang bij of zicht op
financiële instellingen. Dit laatste probleem heeft ook de Belastingdienst Holland/Midden Unit MOT.
Volgens sommige respondenten zou de bewustwording binnen de belastingdienst ook voor verbetering
vatbaar zijn. Zo werd gerefereerd aan de verplichting die aan ambtenaren van de rijksbelastingdienst is
opgedragen op basis van art. 97 van de Wet op het Notarisambt om de Kamer van Toezicht te
informeren wanneer zij bij hun werkzaamheden stuiten op zaken die voor een tuchtrechtelijk
onderzoek in aanmerking komen. Naar het oordeel van de respondenten in kwestie wordt slechts
hoogstzelden van deze route gebruik gemaakt.
Diverse respondenten hebben een lans gebroken voor structurele veranderingen in het toezicht
op de naleving van WWFT-gerelateerde verplichtingen. Teneinde verschillen in mate van toezicht en
handhaving en verschillen in interpretatie van wet- en regelgeving te voorkomen en het kennisniveau
bij de toezichthouder zo optimaal mogelijk te laten zijn (zonder dat diverse keren het wiel moet
worden uitgevonden) en een veel breder inzicht te hebben op hetgeen plaatsvindt bij de
ondertoezichtgestelden, wordt het raadzaam geacht het toezicht op deze wet- en regelgeving onder te
brengen bij zo min mogelijk toezichthouders. Sommige respondenten hebben in dit verband een
voorkeur uitgesproken om de toezichthouders die nu reeds zijn belast met toezicht op de WWFT en
die daarnaast tevens toezichthouder zijn bij veel andere bijzondere/ financiële wet- en regelgeving (de
AFM en/of DNB) een centrale rol te geven bij het houden van toezicht op de naleving van de WWFT.
De noodzaak daarvan klemt volgens hen des te meer, nu ook sprake is van een veelheid van
(tucht)rechtelijke instanties die belast zijn met de handhavingszaken die plaatsvinden naar aanleiding

201

202

Zaak 1237/06.53. Overigens is betoogd door Jan van Vliet (hoofd sectie Recht van het Bureau Vaktechniek van BDO
Accountants & Adviseurs) dat de Raad van Tucht zijn uitspraak onvoldoende gemotiveerd heeft en zonder meer de
stellingen van het BFT heeft overgenomen, waardoor zij zich begeeft op het terrein van de interpretatie van de Wet
MOT, hetgeen niet zijn taak is. Men kan zich afvragen, volgens Van Vliet, of contante opnames door een directeur in
het casino zonder meer ongebruikelijke transacties in de zin van de Wet MOT zijn. Hij pleit voor een (beter)
onderscheid tussen subjectieve en objectieve indicatoren.
Zie Stcrt 25 juli 2008, nr. 142, p. 19.

83

van mogelijke schendingen van de WWFT. Op het laatste traject gaan we in het volgende hoofdstuk
uitgebreid in.

84

8.

TUCHTRECHT

In dit hoofdstuk staan de empirische bevindingen centraal met betrekking tot de instroom, doorstroom
en uitstroom van tuchtrechtzaken en de wijze waarop de toegang tot, en het verloop, de uitkomst en
effectiviteit van tuchtrechtprocedures door betrokkenen binnen en buiten de beroepsgroepen worden
gepercipieerd. Analoog aan de vragen die aan het einde van de theoretische beschouwing in hoofdstuk
5 zijn opgeworpen wordt per beroepsgroep aandacht besteed aan de volgende elementen:
•
•
•
•
•
•
•

Toegang tot de procedure
Onafhankelijkheid en deskundigheid van de tuchtcolleges
Kosten van de procedure
Uitspraken
Typen sancties
Veronderstelde effectiviteit van het tuchtrecht
Alternatieven

Voordat deze thema’s per beroepsgroep worden besproken, zij nu vast gewezen op een punt waarop
binnen alle beroepsgroepen met klem is gewezen. Volgens het merendeel van de respondenten die tot
de drie beroepsgroepen behoren is het noodzakelijk om bij de beoordeling van het tuchtrecht rekening
te houden met het gegeven dat het tuchtrecht fundamenteel andere doelen dient dan het bestuurs- of
het strafrecht. Het tuchtrecht dient primair ter bewaking van de kwaliteit en integriteit van de
beroepsbeoefening en het hoog houden van de stand van het beroep en heeft niet als voornaamste doel
om een klager genoegdoening te verschaffen of een overtreder te bestraffen. Theoretisch gezien mag
dit zo zijn, maar de praktijk wijst uit dat het bij cliënten of derden die een klacht indienen wel degelijk
gaat om een vorm van genoegdoening. Cliënten dienen in de regel geen klacht in omdat zij vinden dat
de eer van het beroep of het ambt is aangetast, maar omdat zij menen tekort gedaan te zijn door een
fout van de professional. Ook de professional die door de tuchtrechter wordt gesanctioneerd, kan dit
als een vorm van bestraffing ervaren. Daarentegen kan bij WWFT-gerelateerde verplichtingen –
waarbij het in de regel niet de cliënt is die een procedure aanhangig maakt – worden volgehouden dat
tuchtrechtelijk ingrijpen primair de borging van kwaliteit en integriteit binnen de beroepsgroep dient.
Respondenten van buiten de drie beroepsgroepen hebben juist beklemtoond dat de
tuchtrechtelijke weg die voor advocaten, notarissen en accountants is geplaveid moet worden opgevat
als een vorm van rechtsongelijkheid. Tenslotte wordt bij alle andere beroepsgroepen die onderworpen
zijn aan de WWFT-verplichtingen niet-naleving aangemerkt als een economisch delict.
8.1.
8.1.1.

Het notariaat
Toegang tot de procedure

Zoals hierboven is aangegeven (5.3.3), wordt de tuchtrechtspraak binnen het notariaat in eerste aanleg
uitgeoefend door de 19 Kamers van Toezicht. De notariskamer van het Gerechtshof te Amsterdam
behandelt zaken in hoger beroep. Echter, noch de KNB-website, noch de diverse jaarverslagen die
daarop terug te vinden zijn, bevatten informatie over het aantal of soort zaken dat bij de tuchtrechter
terecht komt.203 Volgens het rapport van Pro Facto (2007) voeren de Kamers van Toezicht bovendien
géén administratie waarin het onderwerp van de zaken snel is terug te vinden. Ook de
persoon/instantie die een zaak aanhangig maakt is niet apart in de administratie opgenomen.204
Anders dan bij de advocatuur hoeft binnen het notariaat de klager niet persé een eigenbelang te
hebben bij het indienen van een klacht. Dit betekent dat naast cliënten, ook andere derden, zoals het

203
204

<Http://www.notaris.nl>.
In een interview met een griffier van de Notariskamer werd overigens gemeld dat het BFT steeds meer betrokken raakt
bij zaken in hoger beroep, handelend over het onterecht niet melden door notarissen, maar getallen zijn niet
voorhanden.

85

BFT en het OM een klacht kunnen indienen. De officier van justitie kan bij de KNB in alle gevallen
dat een notaris volgens hem niet overeenkomstig zijn ambt heeft gehandeld, een schriftelijke klacht bij
de voorzitter indienen. Bovendien kan de voorzitter van de Kamer van Toezicht ook zonder klacht een
onderzoek instellen naar de handelwijze van de notaris. Het laatste gebeurt naar verluidt echter
zelden.205 De ervaring leert bovendien dat slechts weinig WWFT-gerelateerde zaken in de
tuchtrechtsfeer belanden. Het onderzoek van Pro Facto (2007) maakt duidelijk dat in de periode 20032007 op jaarbasis gemiddeld ruim 400 zaken aanhangig werden gemaakt bij de Kamers van Toezicht.
Er is door de jaren heen sprake van een (licht) stijgende trend.206 Helaas is op basis van deze
informatie niet te reconstrueren hoeveel en welke zaken gerelateerd zijn aan de WWFT en hoeveel
daar weer van voortvloeien uit klachten ingediend door het BFT. Uit de in het vorige hoofdstuk
gepresenteerde bevindingen kan worden afgeleid dat het over de gehele periode 2003-2007
vermoedelijk slechts om zo’n 15 à 20 gevallen gaat (op een totaal van 2000 tuchtzaken komt dat uit op
ongeveer 1%). Afgaande op de interviews is de initiator in dat soort gevallen meestal het BFT.
Er komt uit de hoek van het notariaat nogal wat kritiek op het OM. De kennis over het notariële
ambt zou binnen het OM tekort schieten, waardoor een verkeerd beeld zou ontstaan over de bereidheid
en mogelijkheden van notarissen om drempels op te werpen tegen ernstige vormen van criminaliteit.
De interviews bevestigen verder het beeld dat de instroom van tuchtrechtzaken in sterke mate wordt
beïnvloed door de zeeffunctie die de voorzitter van de Kamer van Toezicht vervult. Het merendeel van
de klachten wordt reeds in een vroeg stadium afgevangen en afgedaan en nimmer aan het oordeel van
een tuchtrechtelijk college voorgelegd. Wederom is echter niet te achterhalen of deze bevindingen ook
van toepassing zijn op de WWFT-gerelateerde verplichtingen. Een aantal binnen het notariaat
werkzame respondenten heeft echter benadrukt de kans klein te achten dat signalen over niet-naleving
van deze verplichtingen niet worden doorgeleid naar een Kamer van Toezicht.
8.1.2.

Onafhankelijkheid en deskundigheid van tuchtcolleges

Uit de interviews komt naar voren dat binnen het notariaat over het algemeen tevredenheid bestaat
over de onafhankelijkheid en objectiviteit van de tuchtrechtspraak. Vrijwel alle geïnterviewde
notarissen hebben benadrukt dat de tuchtrechtprocedure als gevolg van de inbreng van reguliere
rechters en een vertegenwoordiger van de belastingdienst in de Kamers van Toezicht en het Hof
Amsterdam niet een exclusieve aangelegenheid is van leden van de beroepsgroep. Respondenten, niet
behorende tot de kring der notarissen, zijn kritischer over dit aspect en hebben hun twijfels
uitgesproken over de mate waarin de uit het notariaat afkomstige leden van de tuchtcolleges voldoende
distantie en objectiviteit in acht kunnen nemen, ook al zijn zij in de minderheid in de colleges.
Ook over de vraag naar de kwaliteit van de tuchtrechtcolleges zijn de meningen verdeeld.
Volgens een aantal respondenten garandeert de diversiteit in de samenstelling van de colleges dat een
afgewogen oordeel kan worden geveld over gedragingen die voor tuchtrechtelijke afhandeling in
aanmerking komen, ook als het gaat om zaken die te maken hebben met wet- en regelgeving op het
terrein van witwassen en financiering van terrorisme. Andere respondenten zijn hierover minder
positief gestemd. Zij hekelen het feit dat menig tuchtrechtcollege wars lijkt te zijn van grotere,
complexe zaken met omvangrijke dossiers. Volgens hen is in de optiek van menig collegelid het
tuchtrecht vooral bedoeld voor kleinere, eenvoudige zaken. Daarnaast is er kritiek te beluisteren op de
gebrekkige motivering in een groot aantal zaken en op het vermeende gebrek aan consistentie en
vergelijkbaarheid van uitspraken tussen colleges onderling. In het verlengde hiervan kan gewezen

205

206

Zie ook Notariaat Magazine, 2006, nrs. 6/7, “Huidige tuchtrecht schiet op onderdelen tekort” van Robert Wisse en
Jiske Vijselaar. <Http://www.notaris.nl/page.asp?id=886> (bezocht op 17 februari 2009).
Over een langere periode bezien – in casu 15 jaar – is er wel sprake van een substantiële stijging van het aantal
klachten tegen notarissen, namelijk met 250%. De afgelopen jaren is in het Notariaat Magazine in diverse bijdragen
getracht deze toename te duiden. Voorzichtige conclusie: er valt veel voor te zeggen informatie over klachten beter en
meer gedetailleerd bij te houden. Want er is weliswaar het nodige cijfermateriaal voorhanden, maar gegevens die
noodzakelijk zijn om hieraan conclusies te verbinden ontbreken. Dat maakt het niet alleen lastig ontwikkelingen tijdig
te signaleren, maar ook om hieraan beleidsmatige consequenties te verbinden.

86

worden op de kritiek die de Nijmeegse notarissen Maarten de Wit, Henk Oosterdijk en Cees Gips in
2008 in het Notariaat Magazine ventileerden op het functioneren van de tuchtrechtspleging.207 Naar
het oordeel van de drie genoemde notarissen zou de tuchtrechter vergissingen even streng bestraffen
als opzettelijke inbreuken op de regels en soms zelfs doodzonden ongemoeid laten. Als gevolg van dit
gebrek aan eenduidigheid en consistentie zouden notarissen onverschilliger worden en niet meer weten
waar ze aan toe zijn. In hetzelfde artikel sprak Robert Wisse van de KNB overigens de verwachting uit
dat de komende reorganisatie van de tuchtrechtprocedure zal leiden tot meer eenheid in de
tuchtrechtspraak.Er komen vijf kamers van tucht. Tegen hun uitspraken kan men in beroep gaan bij het
gerechtshof Amsterdam. De KNB meent dat door het toezicht en de tuchtrechtspraak te scheiden de
tuchtrechtspraak professioneler wordt en dat door het aantal tuchtcolleges in eerste instantie terug te
brengen de tuchtrechtspraak consistenter wordt. De grilligheid van de tuchtrechter zal volgens hem
bovendien teruglopen als alle tuchtrechtuitspraken zijn in te zien via tuchtrecht.nl. De website is al
gereed, en de databank is inmiddels behoorlijk gevuld met uitspraken. Het is afwachten of de notaris
dan wel kan varen op het kompas van de tuchtrechter.208
8.1.3.

Kosten van de procedure

Uit de interviews blijkt dat notarissen geen duidelijk beeld hebben van de kosten die aan
tuchtrechtelijke handhaving verbonden zijn en dat deze kosten evenmin als een drempel om zaken aan
te pakken moet worden opgevat. Diverse notarissen beschouwen wel als indirecte kostenpost dat de
procedures in de regel vrij lang duren. De veronderstelling dat tuchtrechtelijke procedures sneller en
flexibeler kunnen worden afgewikkeld dan zaken in de sfeer van het straf- en bestuursrecht, kan op
grond van de bevindingen uit de interviews niet worden bevestigd. Ter illustratie van de lange tijd die
soms gemoeid is met de afhandeling van een tuchtrechtzaak is tijdens de interviews regelmatig
verwezen naar de reeds eerder gememoreerde en in de media breed uitgemeten tuchtrechtzaken in
Rotterdam, die 2,5 jaar op behandeling hebben gewacht. Volgens vertegenwoordigers van het BFT zit
de pijn niet zozeer in het door de toezichthouder uitgevoerde onderzoek, maar draaien de molens
langzaam zodra een tuchtcollege zich over de zaak buigt.
8.1.4.

Tuchtrechtelijke uitspraken

Zoals eerder opgemerkt in paragraaf 8.1 zijn er weinig tuchtrechtelijke uitspraken in de sfeer van
notariaat voorhanden die betrekking hebben op de verplichtingen die voortvloeien uit de WWFT. Van
het beperkt aantal zaken waarover informatie voorhanden is heeft het merendeel betrekking op
contante betalingen en stortingen. Ook betreft het enkel het, reeds in het vorige hoofdstuk aangestipte
discussiepunt, of aan het BFT wel of niet toegang kan worden verschaft tot de dossiers van notarissen.
Zo betoogde het BFT op 25 september 2007, in een hoger beroep tegen drie beslissingen van de
Kamer van Toezicht te Amsterdam, dat een notaris zich niet kan onttrekken aan het toezicht van het
BFT door zich te beroepen op zijn beroepsgeheim of op art 5:20 Awb, zodra de dienstverlening
daadwerkelijk een aanvang heeft genomen. Ook wees het BFT op het feit dat het zelf ook een
geheimhoudingsplicht heeft op grond van art 2:5 Awb en art 18 Wet MOT, hetgeen de inbreuk op de
geheimhoudingsplicht van de notaris beperkt. In hun verweer brachten de notarissen o.a. de resultaten
van de Commissie Hammerstein in, die stelde dat de notaris “bij de huidige stand van zaken tegenover
het BFT op basis van zijn geheimhoudingsplicht [wel] een beroep kan doen op artikel 5:20 lid 2 Awb
en dat dit pas anders komt te liggen wanneer de wetgever een expliciete uitzondering op dit artikel in
de wet opneemt.” Ook voerden zij aan dat “de bevoegdheden uit titel 5.2 Awb niet aan het BFT
toekomen met betrekking tot werkzaamheden die verband houden met de bepaling van de rechtspositie
van een cliënt, diens vertegenwoordiging in rechte, het geven van advies voor, tijdens en na een
rechtsgeding of het geven van advies over het instellen of vermijden van een rechtsgeding.”

207

208

Notariaat Magazine, 2008, nr. 1, “Acceptatie van tuchtrecht neemt
<Http://www.notaris.nl/page.asp?id=1201> (bezocht op 17 februari 2009).
Ibidem.

87

af”

door

Lex

van

Almelo.

Uitzonderingen op de geheimhoudingsplicht zouden, gezien het maatschappelijk belang hiervan, aan
zeer strikte voorwaarden moeten voldoen, aldus het verweer. Bovendien zou de positie van de notaris
als verschoningsgerechtigde met zich meebrengen dat de notaris in beginsel een eigen afweging kan
maken omtrent de vraag of er in concrete gevallen sprake is van een identificatie- of meldingsplicht.209
Het BFT baseerde zijn vorderingsrecht kortom op de artikelen 5:20 lid 1, 5:16 en 5:17 lid 1 Awb in
samenhang met de bepalingen uit de Wet MOT en de WID. De notarissen daarentegen deden ter
ondersteuning van hun weigering om te voldoen aan de vordering van het BFT een beroep op het
bepaalde in de art 22 Wna en art 5:20 lid 2 Awb. Het Hof stelde dat een belangenafweging gemaakt
dient te worden tussen enerzijds het maatschappelijk belang dat een ieder zich vrijelijk en zonder vrees
van openbaarmaking moet kunnen wenden tot een notaris voor bijstand en advies, en anderzijds het
maatschappelijk belang dat aan de Wet MOT en de WID ten grondslag ligt. Zoals reeds aangegeven
oordeelde het hof in het voordeel van de verweerders, door te stellen dat de belangenafweging “niet tot
de gevolgtrekking [leidt] dat de notaris gehouden is de door het BFT ingevorderde inlichtingen te
verstrekken.”210
In een andere uitspraak van datzelfde hof op 1 november 2007, werd een klacht van de BFT wél
gegrond verklaard in hoger beroep. De betreffende notaris werd (alsnog) een waarschuwing opgelegd.
Het betrof een zaak waarin een notaris een ongebruikelijke transactie (betreffende een storting in
contanten) naar het oordeel van het hof had behoren te melden. De beslissing van de Kamer van
Toezicht te Assen van 26 april 2007 werd daarmee vernietigd.211 Ook in een beslissing van 21
augustus 2008 werd (in hoger beroep tegen een beslissing van de Kamer van Toezicht te Amsterdam
op 24 juli 2007) de desbetreffende notaris een waarschuwing opgelegd naar aanleiding van een klacht
van het BFT. Hier ging het om een notaris die in strijd zou hebben gehandeld met art 9 Wet MOT,
omdat tot drie maal toe een bedrag van € 200.000 contant gestort werd op de derdengeldrekening van
de notaris in verband met het transport van een registergoed. De notaris meldde dit pas na hierop te
zijn gewezen door het BFT.212 Overigens ging het hier om transacties die plaatsvonden in 2003; de
afhandeling van deze zaak heeft dus een behoorlijke tijd geduurd.213
In 2008 heeft het BFT als klager ook in enkele zaken in eerste aanleg bereikt dat klachten
jegens notarissen (althans op onderdelen) gegrond werden verklaard. In een uitspraak van de Kamer
van Toezicht te Den Haag werd twee notarissen een schorsing van twee weken opgelegd naar
aanleiding van het onnauwkeurig en slordig te werk gaan in enkele dossiers, waarin o.a.
ongebruikelijke ABC- of ABCD-transacties voorkwamen. Ook zouden deze notarissen zich
nonchalant en gemakzuchtig hebben getoond ten opzichte van de geldende regelgeving, zouden zij elk
in één geval niet voldoende alert geweest zijn voor het gevaar van inschakeling van een stroman, en
zouden zij zich elk in één geval de belangen van een derde onvoldoende hebben aangetrokken.214

209

210

211
212
213

214

Gerechtshof te Amsterdam, beslissing van 25 oktober 2007 in de zaken onder rekestnummers 139/07, 140/07 en
141/07 NOT, pp. 3-8.
Gerechtshof te Amsterdam, beslissing van 25 oktober 2007 in de zaken onder rekestnummers 139/07, 140/07 en
141/07 NOT, pp. 8-10
Gerechtshof te Amsterdam, beslissing van 1 november 2007 in de zaak onder rekestnummer 585/07 NOT.
Gerechtshof te Amsterdam, beslissing van 21 augustus 2008 in de zaak onder rekestnummer 931/07 NOT.
Een verklaring hiervoor is dat het lang onduidelijk was of ook contante stortingen via de bank moeten worden opgevat
als betaling in contanten. De meeste notarissen meenden dat dit niet het geval was, net als (in de eerder genoemde
zaak) de Kamer van Toezicht te Assen in april 2007, die pas door de uitspraak van het hof in Amsterdam van
november 2007 werd gecorrigeerd. Minister van Financiën Bos heeft in mei 2008 laten weten dat contante stortingen
boven de € 15.000 niet behoeven te worden gemeld, als de cliënt dit buiten de beroepsbeoefenaar om doet en niet op
diens advies.
Kamer van Toezicht ’s-Gravenhage,10 september 2008, nummers 07-35, 07-37, 07-37 en 07-38. Op p. 35 van de
uitspraak staat een passage over de opgelegde maatregel: “[d]e aard en het aantal van de gegrond verklaarde klachten
brengen de Kamer tot het oordeel dat niet met een berisping kan worden volstaan, maar dat een schorsing in de
ambtsuitoefening geboden is. Bij de duur van de op te leggen schorsing houdt de Kamer rekening met het [...] gegeven

88

Eenzelfde maatregel (schorsing van twee weken) werd een notaris opgelegd door de Kamer van
Toezicht te Maastricht. Deze notaris had volgens de klacht van het BFT onder meer in enkele dossiers
transacties met een objectieve indicator niet onverwijld gemeld aan de FIU-Nederland, MOTmeldingen achterwege gelaten, niet conform de WID gehandeld, en/of de administratie- en
bewaarplicht niet correct nageleefd. Het ging ook hier o.a. om enkele ABC-transacties. Hoewel niet
alle onderdelen van de klacht van het BFT gegrond werden verklaard, werd “gezien het totale aantal
handelingen in strijd met het notariële tuchtrecht, het repeterende karakter daarvan en het feit dat de
notaris in het verleden reeds meerdere tuchtmaatregelen zijn opgelegd” door de Kamer niet meer
volstaan met een berisping en werd de maatregel van schorsing uitgesproken.215 In een derde zaak
werd een kandidaat-notaris uit Dordrecht een berisping opgelegd door de Kamer van Toezicht te
Dordrecht. In deze zaak heeft het BFT zelf negen transacties geselecteerd en geanalyseerd, en
geconcludeerd dat betrokkene op verschillende wijzen tekort geschoten was in zijn ambtelijke
plichten. Op zeven van de acht onderdelen werd de klacht van het BFT gegrond verklaard, waaronder
dat betrokkene in drie gevallen dienst had moeten weigeren, in vijf gevallen de WID niet heeft
nageleefd, en in 8 gevallen MOT-meldingen had moeten doen. In de woorden van de kamer leidt dit
“tot de slotsom dat de kandidaat-notaris ten aanzien van een aantal wezenlijke verplichtingen die op
hem rusten, te kort is geschoten. De kamer heeft – met het BFT – de overtuiging dat de kandidaatnotaris subjectief te goeder trouw heeft gehandeld. Dit in aanmerking nemend en lettend op de aard en
zwaarte van de vastgestelde tekortkomingen is het opleggen van de maatregel berisping
gerechtvaardigd.”216
8.1.5.

Aard en zwaarte van de sanctionering

Het rapport van Pro Facto (2007) geeft ook inzicht in de maatregelen die opgelegd zijn door de
Kamers van Toezicht in diezelfde periode. We zagen reeds eerder in dit rapport (5.3.3) dat volgens
artikel 103 van de Wna de volgende opties beschikbaar zijn: gegrond verklaring zonder oplegging
maatregel, waarschuwing, berisping, schorsing voor ten hoogste zes maanden, ontzetting uit het
notarisambt, en ontzegging van de bevoegdheid om waar te nemen voor bepaalde of onbepaalde duur.
Opnieuw dient opgemerkt te worden dat niet duidelijk is welke zaken in verband staan met de WWFT.
Niettemin geeft tabel 8.1 wel inzicht in de maatregelen die in het algemeen door de Kamers van
Toezicht worden opgelegd.217
Tabel 8.1: Opgelegde maatregelen Kamers van Toezicht218
2003 2004
2005
2006
Gegrond, geen maatregel
82
63
66
61
Waarschuwing
34
34
43
42
Berisping
19
16
19
20
Schorsing (max 6 maanden)
3
4
6
8
Ontzetting uit het ambt
1
Ontzegging bepaalde duur
1
-

2007
45
60
23
7

De gegevens uit tabel 8.1 maken duidelijk dat in het merendeel van de gevallen waarin een klacht
gegrond wordt verklaard er geen tuchtrechtelijke maatregel wordt opgelegd. Als er al sancties worden
opgelegd, dan betreft het de ‘lichtere’ sanctievormen (waarschuwing en berisping). Slechts in
uitzonderlijke gevallen wordt een notaris geschorst of uit het ambt ontzet.

215
216

217
218

dat niet is gebleken van klachten over het optreden van de notarissen in een van de hier besproken gevallen”. Het hoger
beroep in deze zaak loopt nog.
Kamer van Toezicht Maastricht, 2 december 2008, N06/093. Het citaat is terug te vinden op p. 13 van de uitspraak.
Kamer van Toezicht Dordrecht, 14 november 2008, nummer 06/08. Het citaat is terug te vinden op p. 4 van de
uitspraak.
Pro Facto (2007), p. 49.
Bron: Pro Facto (2007), p. 46. Cijfers voor 2007 zijn verstrekt door de KNB.

89

Deze gegevens weerspiegelen de teneur van de reacties die in de interviewronde uit de monden
van de respondenten werden opgetekend. Die teneur is dat het sanctiearsenaal niet zozeer hoeft te
worden uitgebreid, maar dat tuchtrechtcolleges hier beter gebruik van zouden moeten maken. Het gros
van de respondenten vindt de sancties vaak onverklaarbaar mild. Ook uit de discussies die worden
gevoerd in het Notariaat Magazine valt af te leiden dat zowel binnen als buiten de beroepsgroep de
gedachte leeft dat de opgelegde sanctie vaak geen recht doet aan de ernst van de geschonden norm. Zo
wordt in een speciale bijdrage van het magazine in 2006 tuchtrechters ‘lankmoedig’ gedrag verweten.
In het artikel, dat een weergave is van een discussie tussen notaris Holtman en drie oud-KNBvoorzitters, wordt een onderscheid gemaakt tussen de zogenaamde bejegeningklacht en financiële
onvolkomenheden. Normschendingen die vallen onder de laatstgenoemde categorie zouden naar het
oordeel van de deelnemers aan de discussie strenger moeten worden bestraft, maar op de vraag
waarom tuchtrechters in deze gevallen vaak zo lankmoedig straffen, blijven zij het antwoord
schuldig.219
In een ander artikel in hetzelfde vaktijdschrift wordt wel getracht een antwoord op deze vraag te
vinden. De vigerende gedachte is dat een notaris per definitie schrikt van een waarschuwing en
dezelfde fout niet nog eens zal maken. Normaal gesproken krijgt een notaris niet graag een klacht aan
zijn broek. Als de klacht gegrond wordt verklaard en er volgt een waarschuwing, een berisping of
erger, dan is dat een ingrijpende gebeurtenis. Een notaris die dat overkomt, zal er alles aan doen om
herhaling te voorkomen. Een notarislid van een Kamer van Toezicht gaat er dus vanuit dat een lichte
terechtwijzing voldoende is om de collega op het rechte pad te houden, maar bij een enkele zwakke
broeder of zuster zou dat wel eens heel anders kunnen werken, aldus de auteur van het artikel in
kwestie. Relevant is volgens hem de bereidheid van de notaris om fouten te herstellen en beterschap
toe te zeggen voor de toekomst; daaraan zou een voorwaardelijke sanctie kunnen worden gekoppeld
met als uiterste sanctie uitzetting.220
Uit de interviews blijkt inderdaad dat vele notarissen moeite hebben met de kwalificatie ‘lichte
sanctie’ als het om een waarschuwing of berisping gaat. Volgens diverse betrokkenen is het simpele
feit van een gegrondverklaring vaak al “een klap in het gezicht” van een notaris. In het rapport van de
Commissie-Huls (2007) wordt gesteld dat deze opvatting getuigt van een nogal elitaire houding binnen
het notariaat en van een gebrek aan begrip voor de klager, van wie na een fout van een notaris niet kan
worden verwacht dat hij tevreden is met een gegrondverklaring van de klacht zonder dat er een
substantiële sanctie is opgelegd. De leden van de Commissie-Huls blijken dan ook niet onder de
indruk van het zelfreinigend vermogen van het notariaat te zijn. Onomwonden wordt ervoor gepleit dat
de notaris meer “met de billen bloot moet” als het om klachten gaat. Het principe van naming and
shaming zou in de tuchtrechtspraak meer opgeld moeten doen.
Toch zijn er ook tegengeluiden te vernemen. Zo stelt Hofpresident Schipper in het Notariaat
Magazine dat het tuchtrecht niet te mild is. Volgens hem is het tuchtrecht zelfs redelijk streng, zeker
als het gaat om normoverschrijdend gedrag in relatie tot derdengelden.221 Natuurlijk gaat er een zekere
maatschappelijke druk uit van de roep om zwaardere sancties. Daar heeft Schipper kennis van
genomen, simpelweg omdat een rechter zich niet mag afsluiten voor wat er in de maatschappij leeft.
Maar dat betekent volgens hem nog niet dat een rechter meteen gevolg moet geven aan die roep.
Immers, de publieke opinie kan onjuist blijken. De huidige maatschappij is complexer geworden en
Schipper heeft de indruk dat notarissen, vaker dan toen hij als president begon, te maken hebben met
zaken waar een luchtje aan zit. Of achteraf blijkt te zitten. “Moet ik meewerken of moet ik dienst
weigeren?” Dat is de kernvraag die hij zichzelf moet stellen. En het antwoord erop vinden is niet altijd
eenvoudig. De geheimhoudingsplicht hangt hier ook mee samen. In welke gevallen moet de notaris
zwijgen over wat een cliënt hem toevertrouwde en in welke gevallen zal hij die plicht moeten
doorbreken? Notarissen zijn geheimhouders en geen helers, meent Schipper. Ze moeten er hun steentje

219
220

221

Notariaat Magazine, 2006, nr. 2. <Http://www.notaris.nl/page.asp?id=1201> (bezocht op 17 februari 2009).
Notariaat Magazine, 2006, nr. 5, “Tuchtrechtelijke verdeeldheid over strenger straffen” door Jos de Gruijtel.
<Http://www.notaris.nl/page.asp?id=873> (bezocht op 17 februari 2009).
Notariaat Magazine, 2006, nr. 6, “Het tuchtrecht is niet te mild” door Jiska Vijselaar.
<Http://www.notaris.nl/page.asp?id=942> (bezocht op 17 februari 2009).

90

aan bijdragen dat criminelen hun illegale transacties niet kunnen doen. En dat betekent dus dat de
notaris kritisch moet zijn, doorvragen en niet alles maar voor zoete koek moet slikken.222
8.1.6.

Effectiviteit en alternatieven

Het tuchtrecht als zodanig zou naar het oordeel van diverse respondenten uit de kring van het notariaat
in beginsel een effectief instrument kunnen zijn maar dan moet het door kwalitatief voldoende
toegeruste tuchtcolleges in voldoende mate en op de juiste wijze in stelling worden gebracht. Zoals uit
de vorige paragrafen kan worden opgemaakt, is menigeen echter van oordeel dat de tuchtrechtelijke
handhaving momenteel ernstig te wensen overlaat. Het heeft er veel van weg dat lang niet alle
daarvoor in aanmerking komende (WWFT-gerelateerde) zaken bij de tuchtrechter belanden. De
pakkans is derhalve klein. Daarnaast bestaat onbegrip over de wijze waarop zaken worden
afgehandeld en – in het bijzonder – de naar verhouding lichte sancties die door tuchtcolleges worden
opgelegd. De gedachte om het tuchtrechtelijk sanctiearsenaal uit te breiden met een geldboete krijgt de
handen binnen het notariaat overigens niet op elkaar. De meeste geïnterviewde notarissen menen dat
kwaadwillende collega’s zich hierdoor niet zullen laten afschrikken. Naïeve, goedgelovige notarissen
zouden meer gebaat zijn bij betere uitleg en voorlichting, al dan niet in combinatie met een
waarschuwing of berisping. Sommige notarissen vinden uitbreiding van het sanctiepakket met een
geldboete wel een goed idee, maar zij refereren in dat verband vooral aan de genoegdoening die aan de
klager dient te worden geboden (zodat deze geen civielrechtelijke procedure meer hoeft te starten).
Deze respondenten associëren de geldboete dus vooral met bejegeningsklachten maar niet met
WWFT-gerelateerde zaken; daarin is van een klager die moet worden gecompenseerd in de regel
immers geen sprake.
Buiten de kring van notarissen wordt de kritiek op het notariële tuchtrecht nog scherper
verwoord. De mate van effectiviteit wordt om de hierboven genoemde redenen laag ingeschat. In
samenhang met het in de inleiding van dit hoofdstuk genoemde principiële punt dat handhaving van de
verplichtingen die uit de WWFT voortvloeien niet onder de vlag van het tuchtrecht dient te
geschieden, wordt openlijk gepleit voor bestuursrechtelijk toezicht en controle, met het strafrecht als
ultimum remedium voor de ‘zware’ gevallen achter de hand.
8.2.
8.2.1.

Advocatuur
Toegang tot de procedure

De procedure van het advocatentuchtrecht, reeds beschreven in 5.3.2. van dit rapport, is geregeld in de
artikelen 46 tot en met 60h van de Advocatenwet. Klachten moeten worden ingediend bij de deken van
het arrondissement waarin de desbetreffende advocaat kantoor houdt. Als blijkt dat klachten niet in
den minne geschikt kunnen worden (hetgeen bij klachten ingediend door het BFT vanzelfsprekend zal
zijn), dan kunnen deze door de deken worden doorgestuurd naar de Raad van Discipline.
Op de website van de Orde van Advocaten wordt een databank gepresenteerd, met daarin
(geanonimiseerd) alle uitspraken van de Raden en het Hof van Discipline vanaf 1986 die in het
Advocatenblad zijn gepubliceerd. De databank bevat ook samenvattingen van “relevante
tuchtrechtelijke beslissingen” vanaf begin 2004. Via de zoektermen van deze databank kon echter
niets over zaken betreffende MOT meldingen of de WID gevonden worden.
Tabel 8.2 geeft een overzicht van alle (dus niet alleen aan de meldingsplicht gerelateerde) zaken
die in recente jaren aanhangig zijn gemaakt bij de vijf Raden van Discipline, alsmede het aantal
ingetrokken en het aantal afgedane tuchtzaken. Reden voor een intrekking zal veelal een minnelijke
schikking tussen klager en advocaat betreffen. Niet-ontvankelijk of ongegrond verklaarde zaken
worden niet door elke Raad van Discipline geregistreerd (dit gebeurt bijvoorbeeld niet in Amsterdam,
waar de meeste zaken behandeld worden), of worden onder dezelfde noemer geregistreerd. Hierdoor is
het onmogelijk om alle cellen in tabel 8.2 in te vullen.

222

Ibidem.

91

Tabel 8.2: Overzicht zaken Raden van Discipline223
2003
2004
Aanhangig gemaakte zaken
726
802
Ingetrokken
69
103
Niet ontvankelijk
?
?
Ongegrond
?
?
(Deels) gegrond
?
?
Aantal afgedane zaken
?
745

2005
875
67
?
?
?
856

2006
936
99
?
?
?
721

Bestudering van de juridische literatuur en interviews met advocaten maken duidelijk dat binnen de
tuchtrechtspraak van advocaten – contra legem! – als stelregel wordt gehanteerd dat alleen rechtstreeks
belanghebbenden een klacht bij de deken kunnen indienen. Verder kan de deken ambtshalve (of na
informatie van het OM) een onderzoek instellen. Uit interviews met de respondenten uit de hoek van
de advocatuur blijkt dat het zeer sporadisch voorkomt dat de (hoofd)officier van justitie niet
strafrechtelijk wil vervolgen, maar wel aan de deken vraagt een tuchtrechtelijke procedure te starten.
Deze situatie kan zich bijvoorbeeld voordoen wanneer er problemen zijn met de informatiebron. Er is
echter geen grondslag waarop de deken het strafdossier kan krijgen. Het ter beschikking stellen van
het dossier is in strafvordering beperkt tot een bepaalde kring van rechthebbenden waartoe de deken
niet behoort. De deken heeft derhalve niet veel in handen om een onderzoek te starten. Overigens is
het opmerkelijk dat, anders dan in opsporingskringen wordt gesuggereerd, de geïnterviewde dekens en
vertegenwoordigers van de NovA naar eigen zeggen van het OM zelden een verzoek krijgen om in
tuchtrechtelijke zin aandacht aan een bepaalde beroepsgenoot te schenken. Op dit punt manifesteert
zich een interessante paradox: enerzijds krijgt de advocatuur het verwijt de hand onvoldoende in eigen
boezem te steken, anderzijds is het OM terughoudend om de deken op de hoogte te stellen van
mogelijk normoverschrijdend gedrag van een confrère. Die terughoudendheid kan volgens een aantal
respondenten deels worden verklaard door het feit dat een officier van justitie bang is dat het
informeren van een deken het verloop van een strafrechtelijk onderzoek verstoort en/of men de regie
over een onderzoek verliest.
De interviews bevestigen het beeld dat de instroom van tuchtrechtzaken in sterke mate wordt
beïnvloed door de zeeffunctie die de plaatselijke deken van de Orde van Advocaten vervult. Het
merendeel van de klachten wordt reeds in een vroeg stadium afgevangen en afgedaan en nimmer aan
het oordeel van een tuchtrechtelijk college voorgelegd. In hoeverre dit beeld ook van toepassing is op
de categorie WWFT-gerelateerde zaken valt wederom niet te zeggen.
8.2.2.

Onafhankelijkheid en deskundigheid van de tuchtcolleges

Uit de interviews komt naar voren dat binnen de advocatuur over het algemeen tevredenheid bestaat
over de kwaliteit en objectiviteit van de tuchtrechtspraak. De drie rechters en twee advocaten staan
borg voor een onafhankelijk oordeel en vullen elkaar naar verluidt goed aan. Buiten de kring van
advocaten worden de onafhankelijkheid en deskundigheid van de tuchtcolleges aanmerkelijk kritischer
benaderd. Analoog aan de bevindingen uit het rapport van Lankhorst en Nelen (2004) voeren critici
van het tuchtrecht aan dat in veel gevallen de inhoudelijke kennis van de vakgenoten in het
tuchtrechtelijk college onvoldoende aanwezig is. Hierdoor zou slechts zeer marginaal worden getoetst.
Aangezien de misstappen van één lid een negatieve uitwerking kan hebben voor de gehele
beroepsgroep zou de neiging bestaan om aangeklaagde collega’s de hand boven het hoofd te
houden.224

223
224

Bron: Pro Facto (2007), pp. 34-36.
Zie in dit verband ook Groot (2002), p. 68.

92

8.2.3.

Kosten van de procedure

Zoals ook andere vrije beroepsbeoefenaren hebben de geïnterviewde advocaten zich nauwelijks
uitgelaten over de kosten die aan een tuchtrechtelijke procedure verbonden zijn. Ze ergeren zich wel
aan de tijdrovende procedures. Zaken blijven naar het oordeel van de respondenten te lang op de plank
liggen. In het (uitzonderlijke) geval dat er parallel aan een tuchtrechtzaak ook een strafrechtelijk
onderzoek naar een advocaat loopt, hangt het tijdsverloop meestal samen met de afweging die binnen
een tuchtrechtelijk college wordt gemaakt om eerst het verloop en de afloop van de strafzaak af te
wachten alvorens in tuchtrechtelijke zin een uitspraak te doen.
8.2.4.

Tuchtrechtelijke uitspraken

De zoektocht naar tuchtrechtzaken die in verband staan met WWFT-gerelateerde verplichtingen
leverde drie cases op die nader konden worden bestudeerd. Al deze zaken waren het gevolg van door
het BFT ingediende klachten in het kader van de uitoefening van het toezicht op grond van de WID en
de Wet MOT. Op 17 november 2008 werden deze drie zaken vrijwel gelijktijdig afgehandeld door de
Raad van Discipline te Den Bosch.225 Het ging hierbij meer specifiek om een “verzoek tot toezending
van algemene kantoorinformatie” (H 129 – 2007), “inzage in een drietal specifieke dossiers” (H 130 –
2007) en “inzage in alle inkeerdossiers vanaf 1 juni 2003” (H 131-2007). Verweerders stelden zich
telkens met een beroep op hun plicht tot geheimhouding en hun verschoningsrecht op het standpunt
niet aan het verzoek van klager te kunnen voldoen. Het BFT daarentegen stelde dat er sprake is van
“handelen c.q. nalaten dat een behoorlijk advocaat niet betaamt in de zin van artikel 46
Advocatenwet”. In een andere passage staat dat volgens het BFT de WID en de Wet MOT en de
daarop gebaseerde regelgeving “een uitzondering op de advocatuurlijke geheimhoudingsplicht en het
daarbij behorende verschoningsplicht in het leven [roepen]”. Verder concentreerde het geschil tussen
BFT en verweerders zich met name op de rol van het eerder genoemde artikel 5:20 lid 1 Awb, de
mogelijkheid van een beroep op basis van lid 2 van datzelfde artikel, en artikel 9 Wet MOT. In dat
laatste artikel staat dat het verschoningsrecht dient te wijken ten aanzien van de meldingsplicht als aan
de volgende voorwaarden is voldaan: het moet een WID-plichtige dienst betreffen; én het is geen
proceduregerelateerde dienst; én de betreffende transactie kan te maken hebben met witwassen. De
Raad van Discipline oordeelde dat de verweerders zich terecht hebben beroepen op hun
geheimhoudingsplicht en verschoningsrecht. Kern van de beoordeling is dat voor een advocaat geen
meldingsplicht zou gelden wanneer deze in een vertrouwenspositie optreedt. Het gaat dan om
dienstverlening die verband houdt met de bepaling van de rechtspositie van een cliënt, diens
vertegenwoordiging in rechte dan wel het geven van advies voor, tijdens en na een rechtsgeding, dan
wel het geven van advies over het instellen of vermijden van een rechtsgeding. Ook de stelling van het
BFT dat geen sprake is van een inbreuk op de geheimhoudingsplicht van verweerder omdat het BFT
krachtens art 2.5 Awb eveneens tot geheimhouding is verplicht, werd niet door de raad onderschreven.
De klachten van het BFT werden (alledrie) als ongegrond afgewezen. Een bijzonder teleurstellend
resultaat derhalve voor het BFT.226
In een geheel andere zaak uit 2008 werd een advocaat uit Leiden van het tableau geschrapt.
Deze advocaat hield zich op ietwat opzichtige wijze (want hij werd in 2001 op Schiphol betrapt met
een grote hoeveelheid contant geld in zijn schoenen) bezig met witwaspraktijken, hetgeen bijna zeven
jaar nadat hij voor het eerst opgepakt werd tot deze uitspraak leidde. Het gaat hier dus duidelijk om
wat anders dan het onbewust niet melden van ongebruikelijke transacties of het niet willen meewerken
aan een BFT onderzoek. Hoewel dit strikt genomen derhalve buiten het domein van dit onderzoek valt,
onderstreept het voorbeeld de – ook reeds in de vorige subparagraaf gemaakte observatie – dat een
procedure – ook via het tuchtrecht – bijzonder lang kan duren. Deze zelfde advocaat werd overigens
tevens via een strafrechtelijke procedure veroordeeld: op 30 december 2008 kreeg hij in hoger beroep

225

226

In elk van de drie zaken traden naast de respectieve verweerders (twee uit Breda, een uit Utrecht) twee advocaten uit
Rotterdam op als gemachtigden.
H 129 – 2007; H 130 – 2007 en H 131-2007.

93

bij het Gerechtshof te Den Haag te horen dat hem een celstraf van vijftien maanden werd opgelegd.
Het hof voerde o.a. op dat hij het vertrouwen dat men in de advocatuur zou dienen te hebben heeft
geschaad.227
8.2.5.

Aard en zwaarte van de sanctionering

De maatregelen die de Raden van Discipline op basis van artikel 48 van de Advocatenwet kunnen
opleggen zijn, zoals ook reeds in paragraaf 5.3.2 is toegelicht, de volgende: waarschuwing, berisping,
schorsing voor maximaal één jaar, schrapping van het tableau en openbaarmaking. Daarnaast komt het
voor dat een klacht weliswaar gegrond wordt verklaard, maar er geen maatregel wordt opgelegd.
Openbaarmaking wordt weinig toegepast en is bovendien tot 2007 niet geregistreerd. Vandaar dat deze
maatregel niet in onderstaande tabel 8.3 voorkomt. Verder is het van belang om te vermelden dat
bepaalde maatregelen meer dan eens aan dezelfde advocaat kunnen worden opgelegd (soms wel zes of
zeven keer), hetgeen vooral bij schorsingen en schrappingen voorkomt.
Tabel 8.3: Opgelegde maatregelen Raden van Discipline228
2003
2004
2005
Gegrond, geen maatregel
36
43
75
Waarschuwing
94
110
95
Berisping
46
61
64
Voorwaardelijke schorsing
28
28
31
Onvoorwaardelijke
17
14
10
schorsing
Schrapping
16
7
12

2006
45
128
77
39
23
14

Tabel 8.3 laat zien dat de tuchtcolleges binnen de advocatuur beduidend minder dan in het notariaat
het geval is, een klacht gegrond verklaren en daaraan vervolgens geen maatregel verbinden. Toch
overheersen ook in het advocatentuchtrecht de ‘lichtere’ sanctiemodaliteiten, zoals de waarschuwing
en de berisping. Wederom zij opgemerkt dat niet te achterhalen is in hoeverre deze gegevens
maatgevend zijn voor de afhandeling van WWFT-gerelateerde zaken.
Anders dan het periodiek van het notariaat laat zien, worden in het vaktijdschrift voor advocaten
geen verhitte discussies gevoerd over de vermeende mildheid van de tuchtrechtelijke sancties. Dit
thema lijkt dan ook binnen de advocatuur nauwelijks een rol van betekenis te spelen. Dat blijkt ook uit
de interviewronde, waarin diverse advocaten hebben opgemerkt dat in tegenstelling tot de
beeldvorming hieromtrent tuchtrechtelijke sancties voor advocaten wel degelijk een behoorlijke
impact hebben. Wel zijn volgens diverse geïnterviewden de sancties in een paar spraakmakende zaken
enigszins mild geweest. Buiten de kring van advocaten daarentegen zijn respondenten er van overtuigd
dat de sanctionering zou moeten worden aangescherpt en, in het bijzonder, meer gebruik gemaakt zou
moeten van de zwaardere sanctiemodaliteiten. Advocaten die ernstige misstappen begaan, dan wel in
herhaling vallen, zouden sneller van het tableau moeten worden geschrapt. Ook een aantal advocaten
zelf is overigens die mening toegedaan. Verder zouden volgens een aantal betrokkenen in het kader
van naming en shaming alle tuchtrechtuitspraken openbaar moeten worden gemaakt. Een enkeling
heeft daar tegen ingebracht dat openbaarmaking via het internet zal leiden tot schandpaalwerking en,
in sommige gevallen, onherstelbare reputatieschade.
8.2.6.

Effectiviteit en alternatieven

Alle geïnterviewden zijn het er over eens dat er vermoedelijk zeer weinig WWFT-zaken bij de
tuchtrechter aanhangig gemaakt worden. Zij wagen dan ook te betwijfelen of daar een sterk preventief
effect vanuit gaat naar andere leden van de beroepsgroep. Niettemin wordt binnen de advocatuur het

227
228

Advocatie.nl, ‘Leidse advocaat vijftien maanden de cel in’, 7 januari 2009.
Bron: Pro Facto (2007), pp. 36-37.

94

beschikbare tuchtrechtelijke instrumentarium voldoende geacht. Vanwege het geringe zaaksaanbod
wordt aan het toevoegen van een extra sanctiemodaliteit in de vorm van een geldboete geen
toegevoegde waarde toegekend. Men weet evenmin geschikte andere alternatieven te noemen. In de
interviews hebben advocaten gehamerd op het specifieke karakter van het tuchtrecht. Om de kwaliteit
en integriteit van de beroepsgroep te borgen en de eer van de advocatenstand hoog te houden zijn naar
het oordeel van de geïnterviewde advocaten geen strengere sancties nodig, maar moet meer het accent
gelegd worden op bewustwording in de vorm van voorlichting en training.
Van de drie beroepsgroepen verzetten advocaten zich ook het sterkst tegen verscherping van het
externe toezicht en het inruilen van het tuchtrecht voor een vorm van bestuurlijke handhaving.
Dergelijke veranderingen zetten onvermijdelijk de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht
onder druk en staan niet in verhouding tot de geringe mate waarmee advocaten met WWFTgerelateerde verplichtingen geconfronteerd worden. De passages in de voorgaande hoofdstukken over
het (gebrekkige) zelfreinigende vermogen van de advocatuur leren dat hierover buiten de
beroepsgroep aanmerkelijk kritischer wordt gedacht.
8.3.
8.3.1.

Accountancy
Toegang tot de procedure

In hoofdstuk 5 (paragraaf 5.3.4) is toegelicht dat er binnen de accountancy nu nog twee Raden van
Tucht zijn, één gevestigd in Amsterdam en de ander in Den Haag, die toezien op zowel
registeraccountants als accountants-administratieconsulenten. Het College van Beroep voor het
Bedrijfsleven behandelt zaken in hoger beroep. Het Pro Facto rapport (2007) kon slechts beperkte
informatie verschaffen over de activiteiten van deze Raden van Tucht, omdat het onmogelijk bleek om
medewerking te verkrijgen van de secretaris van de Raad van Tucht te Amsterdam, alsmede van de
beroepsgroep NOvAA.229
De door Pro Facto gepresenteerde gegevens hebben daarom alleen betrekking op de Raad van
Tucht te Den Haag en zijn gebaseerd op door de secretaris aangeleverde cijfers, alsmede een door het
NIVRA ingevulde vragenlijst en een telefonisch interview dat Pro Facto hield met een medewerker
van het NIVRA. Tabel 8.4 geeft enkele kerngegevens weer. Wat betreft het aantal aanhangig gemaakte
zaken, wordt door de Raad van Tucht niet bijgehouden door wie deze aanhangig werden gemaakt. Ook
de redenen waarom zaken werden ingetrokken of niet ontvankelijk zijn verklaard zijn onbekend.
Tabel 8.4: Overzicht zaken Raad van Tucht Den Haag230
2003
2004
2005
Aanhangig gemaakte zaken
55
63
57
Ingetrokken
18
15
10
Niet
ontvankelijk
of 11
18
24
ongegrond verklaard
(Deels) gegrond
23
16
20
Aantal afgedane zaken
53
55
55

2006
68
14
28
22
70

In aanmerking genomen dat de gegevens in tabel 8.4 onvolledig zijn, moet toch voorzichtig worden
geconcludeerd dat het aantal aanhangig gemaakte tuchtrechtzaken binnen de accountancy op jaarbasis
niet erg hoog is. De gegevens zeggen overigens niets over het aandeel van de WWFT-gerelateerde
zaken. Afgaande op de interviews komen slechts weinig zaken uit deze categorie in de sfeer van het
tuchtrecht terecht.
De toegang tot de procedure is in beginsel laagdrempelig. Zowel bij de registeraccountant als bij
de AA-accountant geldt dat iedereen een zaak aanhangig kan maken bij de Raad van Tucht, ook de
beroepsorganisaties en het OM. Zoals hierboven ook al is vastgesteld in relatie tot notarissen en

229
230

Pro Facto (2007), p. 57.
Bron: Pro Facto (2007), pp. 59-60.

95

advocaten, zijn klachten vanuit het OM echter zeldzaam. Het overgrote deel van de klachten is
afkomstig van cliënten en die zullen juist niet zo snel in actie komen wanneer verplichtingen van de
WWFT door de accountant niet in acht genomen worden. Het laatste is tenslotte meestal juist in het
belang van de cliënt.
8.3.2.

Onafhankelijkheid en deskundigheid van de tuchtcolleges

Uit de interviews met vertegenwoordigers van de beroepsgroep komt over de gehele linie een redelijk
positief beeld naar voren met betrekking tot de aspecten onafhankelijkheid en deskundigheid. De
respondenten achten de kwaliteit van de tuchtcolleges hoog, al hebben sommigen moeite met de
gebrekkige argumentatie van de uitspraken. Ook is gerefereerd aan de soms opmerkelijke discrepantie
tussen uitspraken in eerste aanleg (Raden van Tucht) en tweede aanleg (het CBB). De aanwezigheid
van een jurist als voorzitter in het laatstgenoemde college zou daarbij volgens een aantal respondenten
van belang zijn: een jurist zou een andere kijk op het werk van een accountant hebben dan leden uit de
eigen beroepsgroep en als gevolg daarvan ook andere afwegingen maken.
Het laatstgenoemde aspect is in het licht van de veranderingen die zich dit jaar in het tuchtrecht
voor accountants voltrekken relevant. De (gefaseerde) inwerkingtreding van de Wet tuchtrechtspraak
accountants (Stb 2008, 290) heeft immers geresulteerd in de oprichting per 1 februari 2009 van een
aparte accountantskamer in Zwolle. In tegenstelling tot het verleden waarin accountants de
tuchtcolleges domineerden, bestaat de meerderheid van de leden van deze kamer uit rechters. Indien
de perceptie van de hierboven aangehaalde respondenten juist is, zou deze verandering dus moeten
leiden tot andersoortige uitspraken in hetzelfde type zaken. Toekomstig onderzoek zal uit moeten
wijzen of deze hypothese gegrond is. Op deze plaats valt nu slechts op te merken dat door een aantal
respondenten betwijfeld wordt of de nieuwe accountantskamer in Zwolle tot betere tuchtrechtspraak
zal leiden dan de rechtspraak die in het verleden is afgescheiden door de Raden van Tucht in
Amsterdam en Den Haag. Hoewel wordt onderkend dat met het oog op het maatschappelijke
vertrouwen de onafhankelijke positie van het tuchtrecht is versterkt, vrezen de betrokkenen dat met het
wegvallen van de Raden van Tucht veel ervaring, kennis en deskundigheid verloren is gegaan.
8.3.3.

Kosten van de procedure

Het beeld dat uit de interviews ten aanzien van de kosten van tuchtrechtelijke procedures naar voren
komt stemt overeen met dat binnen het notariaat en de advocatuur. Dit onderwerp houdt de
gemoederen binnen de beroepsgroep nauwelijks bezig en lijkt van ondergeschikt belang te zijn in
discussies over de vraag hoe het beste kan worden gereageerd op niet-naleving van de verplichtingen
van de WWFT. Een punt van ergernis, ook hier, is de lengte van de procedures, waardoor betrokkenen
soms erg lang op een onherroepelijk oordeel over hun handelen moeten wachten.
8.3.4.

Tuchtrechtelijke uitspraken

Op de website van het NIVRA zijn samenvattingen te vinden van uitspraken van de Raden van
Tucht,231 terwijl op de website van de NOvAA een databank is opgenomen waarmee naar uitspraken
van de Raden van Tucht vanaf 1980 kunnen worden gezocht. Tevens wordt verwezen naar de
bibliotheek van de NOvAA, waar (volledig geanonimiseerde) uitspraken van de tuchtrechter kunnen
worden opgevraagd.232
Onze zoektocht naar jurisprudentie op het vlak van de WWFT heeft slechts één zaak
opgeleverd. Hierboven (7.2.4) is hieraan reeds kort gerefereerd. Het betreft een uitspraak naar
aanleiding van door het BFT ingediende klacht bij een Raad van Tucht. Op 16 juni 2008 werd daarbij

231

232

<Http://www.nivra.nl>. Deze worden ook in de Accountant gepubliceerd. Het NIVRA Jaaroverzicht 2006-2007 bevat
geen informatie over tuchtzaken.
<Http://www.novaa.nl/homepage/leden/regelgeving.html>.

96

een registeraccountant voor twee weken geschorst naar aanleiding van onzorgvuldigheden bij de
naleving van de Wet MOT in 2004 en 2005.
Volgens de klager had de betrokken accountant, tevens partner en compliance officer, schade
toegebracht aan de eer van de stand door te handelen in strijd met de wetten MOT en WID. Daarnaast
meende klager dat sprake was van een economisch delict bij overtreding van de MOT en de WID.
In artikel 9 van wet MOT staat dat van een ongebruikelijke transactie onverwijld melding dient
te worden gedaan bij het meldpunt MOT. Onder onverwijld verstaat de Raad van Tucht binnen 14
dagen en niet zoals betrokkene deed, pas na een maand. De toezichthouder had bij een controle op
basis van de wetten MOT en WID een onderzoek gedaan in de dossiers van betrokkene en daarin
aangetroffen een aantal ongebruikelijke geldopnames in onder andere het casino en een aantal
omvangrijke contante betalingen van Russische en Roemeense oorsprong. Deze betalingen droegen in
het betreffende dossier de titel “commissie”.
In artikel 8 van wet MOT worden enkele subjectieve indicatoren beschreven en naar de mening
van de Raad van Tucht was er aanleiding te veronderstellen dat de genoemde betalingen verband
zouden kunnen houden met witwassen en/of financiering van terrorisme. Bovendien lag het dossier
van de betreffende cliënt al gevoelig en hierop had de toezichthouder de betrokken accountant bij een
eerder onderzoek al attent gemaakt. Tevens waren de transacties bij de betrokken accountant bekend,
aangezien de toezichthouder dat aan de betrokkene had medegedeeld.
De uitspraak werd afgesloten met de boodschap dat de “materie van het melden van
ongebruikelijke transacties maatschappelijk gezien van groot gewicht is”.
8.3.5.

Aard en zwaarte van de sanctionering

De Raden van Tucht hebben vier maatregelen tot hun beschikking indien klachten gegrond worden
verklaard (naast het niet opleggen van een maatregel). Deze zijn, zoals tabel 8.5 laat zien, in recente
jaren allen meerdere malen opgelegd door de Raad van Tucht te Den Haag.
Tabel 8.5: Opgelegde maatregelen Raad van Tucht Den Haag233
2003
2004
2005
Gegrond, geen maatregel
6
2
4
Waarschuwing
8
5
Berisping
7
6
9
Schorsing (max 6 mnd.)
1
4
1
Doorhaling inschrijving in 3
register

2006
6
10
3
1
2

Tabel 8.5 laat zien dat, hoewel de absolute aantallen laag zijn en derhalve voorzichtigheid bij de
interpretatie ervan geboden is, ook in het tuchtrecht van de accountancy de ‘lichtere’
sanctiemodaliteiten overheersen.
Volgens leden van de accountancy kijkt de buitenwacht te weinig genuanceerd aan tegen
tuchtrechtelijke sanctionering. Te veel wordt de nadruk gelegd op dat “barbertje moet hangen”, maar
vergeten wordt dat ook een berisping voor accountants zeer ernstige gevolgen in de sfeer van
reputatieschade met zich mee brengen. Een schriftelijke waarschuwing vindt menigeen daarentegen
voor sommige vergrijpen een te lichte sanctie. Bij uitbreiding van het sanctiearsenaal denken de
respondenten, die hierover een mening hebben geventileerd, vooral aan een voorwaardelijke
schorsing. De toegevoegde waarde van een eventuele tuchtrechtelijke boete wordt in het licht van het
specifieke karakter van het tuchtrecht gering geacht. Voor buitenstaanders is uitbreiding van het
sanctiearsenaal met een boete wel een aantrekkelijke optie.

233

Bron: Pro Facto (2007), p. 60.

97

8.3.6.

Effectiviteit en alternatieven

Bij de vraag ter beoordeling van de effectiviteit van het tuchtrecht is door menigeen gewezen op de
omstandigheid dat de tuchtrechtprocedure moet worden gezien als sluitstuk van een wijd vertakt
integriteitsysteem. Accountantskantoren hebben intern uitgebreide riskmanagement systemen
ingebouwd en in het merendeel van de gevallen voldoen die volgens de respondenten prima om
mogelijke nalatigheden en fouten aan de orde te stellen. Voor het bevorderen van de naleving van de
verplichtingen uit de WWFT heeft het tuchtrecht volgens de meeste geïnterviewde accountants
nauwelijks toegevoegde waarde, want dit type zaken komt nauwelijks in de sfeer van het tuchtrecht
aan de orde. Alternatieven, in de zin van meer extern toezicht en vervanging van tuchtrechtelijke
handhaving door bestuurlijke handhaving worden vooral buiten de kring van accountants als
wenselijke opties gezien.

98

Deel III: Analyse

99

9.

SLOTBESCHOUWING

In dit laatste hoofdstuk zetten we de belangrijkste bevindingen van het onderzoek op een rij en
verbinden daar een aantal conclusies aan. Voor de overzichtelijkheid vermelden we de
onderzoeksvragen nogmaals:
1. Kan in beginsel met het huidige stelsel van deels tuchtrechtelijke handhaving van de
WWFT voor advocaten, notarissen en accountants een effectieve handhaving van deze
wetgeving worden bereikt?
2. Op welke wijze vindt tuchtrechtelijke handhaving van de WWFT in de praktijk plaats?
3. In hoeverre wordt de tuchtrechtelijke handhaving uitgevoerd zoals is bedoeld en is
vastgelegd in de WWFT?
4. Welke knelpunten doen zich voor bij de uitvoering van de tuchtrechtelijke handhaving van
de WWFT?
5. Hoe hoog zijn de kosten voor de uitvoering van de tuchtrechtspraak voor de advocaten,
notarissen en accountants?
Al in een vroeg stadium van het onderzoek werd duidelijk dat de inzet van het tuchtrecht ter
handhaving van de meldingsplicht als de spreekwoordelijke witte raaf dient te worden beschouwd. Het
kwantitatieve overzicht dat ter zake in de hoofdstukken 6 en verder werd gepresenteerd spreekt
boekdelen: van het totaal aantal meldingen van ongebruikelijke transacties in Nederland wordt slechts
1% door de vrije beroepsbeoefenaren gedaan.234 Handhavingsinstrumenten worden ook zeer zelden
toegepast en nog minder is sprake van het indienen van een klacht bij een tuchtrechtelijke instantie.
Hoewel vanuit het kwantitatieve onderzoek geen gegevens konden worden achterhaald over de mate
waarin het tuchtrecht wordt toegepast om niet-naleving van de WWFT-verplichtingen te sanctioneren
werd uit de (vak)literatuur en interviews wel duidelijk dat een tuchtrechtelijke procedure wegens nietnaleving van de meldingsplicht tot de grote uitzonderingen behoort.
Met 45 vertegenwoordigers van de verschillende beroepsgroepen, tuchtcolleges,
overkoepelende organisaties, en toezichthoudende instanties zijn interviews gehouden. Gezien de
beperkte inzet van het tuchtrecht ter handhaving van de verplichtingen die voortvloeien uit de WWFT
was op voorhand duidelijk dat slechts een gering aantal respondenten daarmee ooit te maken had
gehad. Het gevolg daarvan is dat tijdens de interviews wel uitspraken konden worden gekregen over
de effectiviteit van het tuchtrecht als handhavingsmechanisme in algemene zin, maar dat uitspraken
over de effectiviteit van het tuchtrecht ter handhaving van de WWFT-verplichtingen nauwelijks op
eigen ervaringen van de respondenten waren gebaseerd.
Hoewel bij de interpretatie van de bevindingen van het empirische onderzoek dus enige
voorzichtigheid geboden is, heeft dat onderzoek belangrijke toegevoegde waarde gehad voor de
beantwoording van een groot deel van de onderzoeksvragen, meer bepaald aangaande de handhaving
van de meldingsplicht in de praktijk (onderzoeksvraag 2) en kon mede aan de hand van de interviews
ook worden geïdentificeerd welke knelpunten zich voordoen bij de uitvoering van de tuchtrechtelijke
handhaving (onderzoeksvraag 4). Ook de perceptie bij de betrokkenen ten aanzien van de effectiviteit
van het tuchtrecht (mede in het licht van de opgelegde sancties) biedt enkele interessante inzichten die
overigens overeenstemmen met de theoretische uitgangspunten en derhalve in feite een versterking
vormen van hetgeen op basis van een theoretische analyse ook reeds kon worden vastgesteld.
In paragraaf 9.1 wordt ingezoomd op de vraag of een effectieve handhaving van de WWFT via het
tuchtrecht in beginsel tot de mogelijkheden behoort. In deze paragraaf wordt derhalve de eerste
onderzoeksvraag beantwoord. Paragraaf 9.2 staat in het teken van de tuchtrechtelijke handhaving in de
praktijk (onderzoeksvraag 2) en van de knelpunten die zich in dat verband aandienen

234

Deze vertegenwoordigen – zoals in hoofdstuk 6 is toegelicht – wel 28% van het totaalbedrag dat met alle meldingen
gemoeid is. Het feit dat bij onroerend goedtransacties de tussenkomst van notarissen – die in vergelijking met de
andere onderzochte beroepsgroepen het meest frequent melden - verplicht is, verklaart dit gegeven.

100

(onderzoeksvraag 4). In deze paragraaf wordt ook besproken in hoeverre de tuchtrechtelijke
handhaving wordt uitgevoerd zoals is bedoeld en vastgelegd in de WWFT (onderzoeksvraag 3). Ook
wordt kort stilgestaan bij de kosten die aan tuchtrechtelijke handhaving verbonden zijn
(onderzoeksvraag 5). In paragraaf 9.3 worden de belangrijkste conclusies, uitgesplitst naar
onderzoeksvraag, op een rij gezet. De beschouwing wordt afgesloten met een handreiking aan het
beleid in de vorm van een overzicht van thema’s die naar onze mening aandacht behoeven.
9.1.

Beleidsveronderstellingen

Uit de bestudering en analyse van de beleidsveronderstellingen in hoofdstuk 3 kwam naar voren dat
tijdens de parlementaire behandeling van diverse aan de meldings- en identificatieplicht gelieerde
wetsvoorstellen geen expliciete uitspraken zijn gedaan over de veronderstelde effectiviteit van de
verschillende handhavingsmechanismen. Wel zijn enkele impliciete veronderstellingen aan de orde
geweest die vooral betrekking hebben op de afweging tussen de tuchtrechtelijke en bestuursrechtelijke
handhaving. Zo valt uit de totstandkoming van de tuchtrechtelijke handhaving de premisse af te leiden
dat met tuchtrechtelijke handhaving in beginsel hetzelfde kan worden bereikt als met
bestuursrechtelijke handhaving. Een impliciet element van deze beleidsassumptie is dat met de
laatstgenoemde vorm van rechtshandhaving een zekere vorm van effectiviteit gegarandeerd is. Deze
veronderstelling mist in de sfeer van de WWFT echter empirische grondslag. Er is inmiddels een groot
aantal meldingsplichtigen op grond van de WWFT – banken, casino’s, wisselkantoren, etc. etc. – en
het aantal meldingen van ongebruikelijke transacties neemt elk jaar nog toe. Opvallend genoeg is er
echter nog nooit empirisch onderzoek verricht naar de gevolgen van niet-naleving van de
meldingsplicht door bijvoorbeeld financiële instellingen. Verloopt de handhaving op deze terreinen
zonder noemenswaardige problemen en waaruit mag worden afgeleid dat deze vorm van
rechtshandhaving effectief is? Antwoorden op deze vragen zijn niet één, twee, drie voorhanden. Dat
maakt een vergelijking tussen tuchtrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving moeilijk, zo niet
onmogelijk.
Een andere beleidsveronderstelling is dat het tuchtrechtelijke sanctiearsenaal een adequaat
alternatief biedt voor bestuurlijke sancties, meer bepaald de bestuurlijke boete en het opleggen van een
last onder dwangsom. Ook werd bij aanvang verondersteld dat geen noemenswaardige
afbakeningsproblemen zouden ontstaan ten aanzien van wat wel en niet onder het tuchtrecht zou
vallen.
Resumerend kan dus worden gesteld dat, hoewel, als gebruikelijk, aan de effectiviteit van het
tuchtrecht in de parlementaire geschiedenis geen bijzondere wetenschappelijke overwegingen werden
gewijd, de wetgever er in beginsel wel vanuit ging dat met tuchtrechtelijke afdoening een effectieve
handhaving van de meldings- en identificatieplicht zou kunnen worden bereikt en dat dit een meer
aangewezen handhavingsmechanisme leek te zijn voor die beroepsgroepen die reeds onder toepassing
van het tuchtrecht vielen.
In hoofdstuk 4 werd een rechtseconomische en criminologische analyse van zelfregulering en
handhaving geboden en werd duidelijk gemaakt dat vanuit beide disciplines nogal wat kanttekeningen
bij zelfregulering worden geplaatst. Uiteraard werd in dat hoofdstuk ook duidelijk gemaakt dat
tuchtrecht niet noodzakelijk samenvalt met zelfregulering, maar bepaalde bezwaren die tegen
zelfregulering bestaan kunnen ook tegen het tuchtrecht worden ingebracht. Dat geldt overigens ook
voor de voordelen. Als voordeel wordt onder meer gewezen op het informatievoordeel van de
betrokken beroepsgroepen en dat beroepsgroepen minder bureaucratisch en dus meer flexibel zouden
kunnen optreden dan de overheid. De kosten van regulering via de beroepsgroepen zouden dus ook
lager kunnen zijn. Wel werd gewaarschuwd voor het feit dat belangengroepen zelfregulering kunnen
gebruiken om markten af te schermen en de inkomsten voor de groep als geheel te verhogen. Het
risico bestaat dus dat de beroepsgroep niet het algemeen belang maar veeleer het private belang van de
beroepsgroep voorop stelt. Ook werd vanuit een rechtseconomisch perspectief op handhaving
duidelijk gemaakt dat een optimale handhaving kan worden geboden wanneer de verwachte sanctie
(die bestaat uit de som van de pakkans vermenigvuldigd met de sanctie) hoger is dan het voordeel voor
de normschender. Echter, een verhoging van de pakkans kan ook hogere kosten met zich meebrengen
zodat ook die bij de afweging dienen te worden betrokken.

101

Aangegeven werd ook dat de rechtseconoom grote voordelen ziet in de geldboete, aangezien
deze financiële sanctie bij uitstek geschikt wordt geacht om prikkels tot normconform gedrag te
bieden. Ook worden in de rechtseconomische en criminologische literatuur aan reputationele sancties
een toegevoegde waarde toegedicht, al wordt daarbij aangetekend dat deze sancties vooral lijken te
werken bij overtreders die daadwerkelijk een reputatie te verliezen hebben en niet bij kwaadwillenden
voor wie een goede naam van secundair belang is. Dit vraagt om een differentiatie van normschenders
maar de ervaring leert dat het maken van een dergelijk onderscheid in de praktijk lastig is. Het is
derhalve niet eenvoudig om reputationele sancties (zoals naming and shaming) op een genuanceerde
wijze toe te passen.
Behalve een differentiatie naar normovertreders is het voor het vraagstuk van effectiviteit ook
van belang om vast te stellen hoeveel gewicht binnen een beroepsgroep aan een bepaalde, extern
opgelegde, norm wordt toegekend. Wanneer binnen een beroepsgroep consensus bestaat dat naleving
van een norm in het belang is van de kwaliteit en integriteit van de beroepsgroep, is in het geval van
niet-naleving de kans op tuchtrechtelijk ingrijpen groter dan in een situatie waarin de leden van de
beroepsgroep ernstige moeite hebben met een van buitenaf opgelegde verplichting.
Na deze inleidende theoretische beschouwing is in hoofdstuk 5 een aanzet gegeven tot
beantwoording van de eerste onderzoeksvraag, i.c. of handhaving via het tuchtrecht in beginsel
effectief zou kunnen zijn. Aangegeven werd dat dit sterk afhankelijk is van een aantal factoren.
Wanneer binnen de beroepsgroep de leden doordrongen zijn van het belang van normconform gedrag,
derden ongelimiteerd een beroep op het tuchtrecht kunnen doen (en er dus geen pré-selectie van
klachten plaatsvindt, in de zin dat zaken voortijdig worden ‘afgevangen’) en de onafhankelijkheid en
deskundigheid van tuchtcolleges voldoende zijn gewaarborgd zou een effectieve handhaving mogelijk
zijn. Een belangrijke bijkomende voorwaarde is dat de tuchtrechter niet alleen in staat maar ook bereid
is sancties op te leggen waarvan een sterk generaal en specifiek preventief effect uitgaat.
In het tweede deel van hoofdstuk 5 is vervolgens een inhoudelijke beschrijving van het
tuchtrecht voor accountants, advocaten en notarissen geboden, waarna een vergelijking plaatsvond met
de hierboven genoemde randvoorwaarden. Deze nadere toetsing leverde op dat in beginsel bij geen
van de onderzochte beroepsgroepen een beperking is van het klachtrecht, maar dat bij de advocatuur in
de praktijk toch een eis van een “eigen belang” wordt gesteld. Zowel bij de advocatuur (via de deken)
als bij de notarissen (via de voorzitter van de Kamer van Toezicht) vindt een zeeffunctie plaats doordat
zij zaken selecteren en niet alle zaken tot bij de tuchtrechter laten komen. Alleen bij de accountants is
van een dergelijke schifting geen sprake. De onafhankelijkheid lijkt, althans op papier, wel voldoende
te zijn gegarandeerd nu in alle tuchtcolleges steeds ook een professionele magistraat zetelt, naast
vertegenwoordigers van de betrokken beroepsgroep. In graad van beroep is zelfs het aantal
magistraten groter dan het aantal beroepsbeoefenaren.
De sancties die ter beschikking staan lijken op papier voor de drie beroepsgroepen sterk op
elkaar. Bepaalde sancties zijn veeleer reputationeel van aard (waarschuwing, berisping), terwijl andere
sancties (schorsing, schrapping) ook tot een economisch verlies (inkomstenverlies) aanleiding kunnen
geven. Overigens zal dit sanctiearsenaal door een wijzing van het tuchtrecht binnenkort worden
uitgebreid. In hoeverre de tuchtrechter van de aanwezige sanctiemodaliteiten gebruik maakt zal in de
volgende paragraaf uiteen worden gezet.
9.2.

Handhaving in de praktijk, knelpunten en kosten

In paragraaf 9.1 is als een van de randvoorwaarden voor effectieve toepassing van het tuchtrecht
aangemerkt dat de leden van de beroepsgroepen de norm die moet worden nageleefd onderschrijven.
In relatie tot het onderwerp van deze studie is duidelijk geworden dat de accountancy, het notariaat en
de advocatuur moeite hadden en hebben met een aantal verplichtingen die uit de WWFT voortvloeien.
Vooral advocaten staan kritisch en afwijzend tegenover deze verplichtingen en beschouwen deze
voornamelijk als een inbreuk op de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht. Notarissen, in het
bijzonder de vertegenwoordigers van de nieuwe lichting, zijn, meer dan advocaten, overtuigd van de
noodzaak van maatregelen die de integriteit van het economische verkeer moeten bevorderen.
Vermoedelijk kan deze vaststelling niet worden losgezien van het type dienstverlening dat wordt
aangeboden. Vanwege de verplichte tussenkomst van notarissen bij onroerend goedtransacties is de
kans dat deze functionaris te maken krijgt met verplichtingen uit de WWFT groter dan de gemiddelde

102

advocaat. Daarnaast brengen het publieke karakter van de dienstverlening, de noodzaak van
onafhankelijkheid en de rol als poortwachter met zich dat het notariaat het zich niet kan permitteren
dat twijfels over de integriteit van individuele beroepsbeoefenaren het vertrouwen in de beroepsgroep
als geheel aantasten. Binnen de accountancy tenslotte lijkt de negatieve grondhouding die in de
beginjaren jegens naleving van de MOT/WID binnen de beroepsgroep te bespeuren viel, in positieve
zin bijgebogen. De accountants zien het belang van de regelgeving wel degelijk in en proberen die
naar eigen zeggen loyaal na te leven. Wel bestaat, maar dat geldt ook voor de andere twee
beroepsgroepen, onduidelijkheid over de reikwijdte van de WWFT-verplichtingen, in het bijzonder de
meldingsplicht.
Uit de vakliteratuur en de interviews is een aantal interessante bevindingen gedestilleerd met
betrekking tot tuchtrechtelijke handhaving in de praktijk en de knelpunten die zich daarbij
manifesteren. De volgende punten blijken in dit verband van belang te zijn:
1. Onduidelijkheid in- en onvrede over de meldingsplicht
Vele respondenten geven aan dat het probleem niet zozeer gelegen is in het gebrek aan effectiviteit
van de tuchtrechtelijke handhaving, maar in onduidelijkheid van de primaire regelgeving. Langs
verschillende zijden kwam naar voren dat niet altijd duidelijk is in welke gevallen nu precies gemeld
dient te worden. Bovendien hebben de leden van de beroepsgroepen met bepaalde aspecten van de
meldingsplicht veel moeite. Ten titel van voorbeeld twee gevallen van onduidelijkheid met betrekking
tot de meldingsplicht en drie gevallen van onvrede:
•

•
•
•
•

De scheidslijn tussen taken en activiteiten die onder de werking van de WWFT vallen en
taken en activiteiten waarvoor deze verplichtingen niet gelden, is in de praktijk minder
scherp te trekken dan door de ontwerpers van de Europese en nationale regelgeving werd
verondersteld. De betrokken beroepsgroepen – advocaten in het bijzonder – hebben de
neiging om bij twijfel over de vraag of een dienst WWFT-plichtig is of niet, de gevraagde
vorm van dienstverlening zo te interpreteren, dat daarop de identificatie en meldingsplicht
niet van toepassing is.
onduidelijkheid bestaat (volgens sommige respondenten) ten aanzien van de vraag of
melding nog steeds dient plaats te vinden wanneer men (gelet op het ongebruikelijk
karakter van de voorgestelde transactie) van dienstverlening heeft afgezien;
belastingfraude en zwart geld zouden volgens sommigen ten onrechte onder de vlag van de
WWFT gebracht zijn, waardoor het toepassingsbereik van de meldingsplicht sterk zou zijn
uitgebreid;
er bestaat enige vrees voor ten onrechte melden (bij alle beroepsgroepen, maar vooral bij
advocaten en notarissen) en de mogelijke gevolgen daarvan in materiële en immateriële
zin;
men ziet grote spanning tussen de vertrouwensrelatie met een cliënt en het verbod om hem
of haar op de hoogte te stellen gebracht stellen van het feit dat een melding is uitgevoerd;

Onduidelijkheid van- en onvrede over de materiële regelgeving zegt op zichzelf nog niets over de
tuchtrechtelijke handhaving, maar het ligt voor de hand dat deze factoren hun weerslag hebben op de
bereidheid van advocaten, notarissen en accountants om de WWFT na te leven.
De bevindingen dat voor de normadressanten de na te leven verplichtingen niet in alle opzichten
duidelijk zijn en/of op weerstand stuiten blijkt ook uit de dubbelzinnigheid die het BFT aan de dag legt
ten aanzien van de kwaliteit van de meldingen: enerzijds bestaat bij deze toezichthouder de indruk dat
er vanuit de onderzochte beroepsgroepen te weinig gemeld wordt; anderzijds komen vanuit hetzelfde
BFT signalen dat het gros van de meldingen ongegrond en onnodig zou zijn en niet gemeld had
hoeven te worden.
2. Naleving meldingsplicht veel werk
Verschillende respondenten gaven aan dat naleving van de meldingsplicht in het kader van de Wet
MOT een grote werklast meebrengt. Deze opmerking werd door alle beroepsbeoefenaren gemaakt.
Ook het BFT zelf gaf aan dat naleving van de meldingsplicht gemiddeld drie uren kan duren. Het

103

invullen van de formulieren op zich duurt slechts een tiental minuten, maar de voorbereidende
werkzaamheden nemen lange tijd in beslag.
De naleving van de meldingsplicht lijkt derhalve administratief zeer omslachtig en omvangrijk
te zijn, hetgeen prikkels tot naleving kan reduceren.
3. Geheimhouding/verschoningsrecht belemmeren toegang tot dossiers van advocaten en
notarissen
Niet verwonderlijk is dat vooral van de zijde van de toezichthouder (BFT) wordt aangegeven dat het
bestaan van het verschoningsrecht voor beroepsbeoefenaren een belangrijke belemmering vormt bij
uitvoering van het onderzoek ten aanzien van de vraag of er gemeld had moeten worden. Het BFT
heeft wel het recht om vragen te stellen, maar daar staat tegenover dat er door geheimhouders een
beroep gedaan kan worden op het recht op zwijgen. Om toch toegang te verkrijgen tot de dossiers van
notarissen is in 2006 en 2007 door het BFT een aantal tuchtrechtprocedures aanhangig gemaakt, maar
deze hebben niet geleid tot het door de toezichthouder gewenste resultaat om zelfstandig kennis te
nemen van de relevante dossiers en daarbij behorende geldstromen.
Het BFT kan met een omweg zich evenwel toch toegang verschaffen tot zaaksdossiers van
notarissen. Bij deze “U-bocht” wordt gebruik gemaakt van artikel 96 lid 2 van de wet op het
notarisambt. Daarin staat beschreven dat de tuchtrechter het BFT mag inschakelen als
onderzoeksinstantie/deskundige. In deze situatie is het verschoningsrecht niet van toepassing,
aangezien de tuchtrechter de bevoegdheid heeft om onderzoeken uit te (doen) voeren zonder de
beperking van het weigeren van inzage. Indien het onderzoek daartoe aanleiding geeft, kan het BFT de
positie als klager innemen en zich actief mengen in de tuchtrechtelijke procedure.
Is het voor het BFT dus mogelijk alsnog ‘een voet tussen de achterdeur’ bij het notariaat te
krijgen, in de Advocatenwet ontbreekt die wettelijke grondslag. Ten aanzien van de advocatuur zit dus
ook de achterdeur voor het BFT potdicht. Omdat de toezichthouder evenmin de bevoegdheid heeft om
de beslissing van de advocaat welke dienst wél en welke dienst niet WWFT-plichtig is (marginaal) te
toetsen, staat het BFT bij de advocaten goeddeels buitenspel. De conclusie is derhalve gerechtvaardigd
dat van de drie vrije beroepsgroepen die onderwerp van dit onderzoek zijn, de advocatuur zich het
sterkst aan extern toezicht kan onttrekken. De relatie tussen het BFT en de advocatuur is van de drie
ook het meest precair. Uit de interviewverslagen kan worden afgeleid dat advocaten zich kritischer
uitlaten over het BFT dan notarissen en accountants. De toezichthouder zou volgens een aantal
respondenten uit de advocatuur zorgen voor onjuiste beeldvorming en zich soms schuldig maken aan
stemmingmakerij.
4. Sluis?
Bij de advocatuur en het notariaat vervult de lokale deken respectievelijk de voorzitter een zekere
sluisfunctie ten gevolge waarvan niet alle zaken bij de tuchtrechter terecht komen. Sommige
respondenten stellen dat niet-naleving van de meldingsplicht in het kader van de WWFT steeds bij de
tuchtrechter terecht zou komen, maar onduidelijk is of dat werkelijk het geval is nu andere
respondenten juist de zeeffunctie van de deken/voorzitter benadrukken. Bij de accountants speelt een
dergelijke zeeffunctie niet, maar ook daar geldt dat het tuchtrecht nauwelijks een rol van betekenis
speelt bij handhaving van de meldingsplicht.
5. Procedures lang
Alle respondenten geven aan dat, in tegenstelling tot het veronderstelde voordeel van snelheid en
flexibiliteit van het tuchtrecht, de tuchtrechtelijke procedure zeer lang duurt. Daarvoor wordt onder
meer als reden gegeven dat soms de zeeffunctie tot een lang tijdsverloop leidt (een respondent merkt
op dat de deken niet altijd snel reageert); in een ander geval werd opgemerkt dat de tuchtprocedure
lang duurt omdat het ingewikkeld is magistraten die in tuchtcolleges zetelen beschikbaar te krijgen
voor de zittingen. Wellicht de belangrijkste oorzaak van het lange tijdsverloop is echter gelegen in het
feit dat in WWFT-aangelegenheden door menig tuchtcollege de resultaten worden afgewacht van het
strafrechtelijke onderzoek dat parallel aan het tuchtrechtelijk onderzoek loopt.
De lange duur van de tuchtrechtelijke procedure kan de effectiviteit van de tuchtrechtelijke
handhaving (zeker in vergelijking tot een bestuurlijke sanctieoplegging) beperken.

104

6. Sancties (te) licht
Door de onderscheiden respondenten wordt een wisselend beeld geschetst van de impact van de
tuchtrechtelijke sancties. Sommige beroepsbeoefenaren geven aan dat de tuchtrechtelijke procedure op
zich (nog los van de sanctie) als een “schande” en dus als reputationeel schadelijk wordt beschouwd.
Anderen geven aan dat ook een als “licht” te kwalificeren sanctie zoals de berisping of waarschuwing
toch tot reputatieschade zou kunnen leiden. Accountants publiceren dergelijke uitspraken bijvoorbeeld
in vaktijdschriften. Belangrijk is dat vooral benadrukt wordt dat dit door derden gebruikt zou kunnen
worden als basis voor een civiele claim, maar dat effect is uiteraard afwezig bij een handhaving van de
meldingsplicht in het kader van de WWFT.
Diverse beroepsbeoefenaren hebben een onderscheid aangebracht tussen goedwillende, naïeve
en/of onzorgvuldige collega’s aan de ene kant en kwaadwillende, ‘amorele rekenaars’ aan de andere
kant. De gedachte is dat reputationele sancties (zoals de waarschuwing) voor de eerste categorie wel
degelijk een preventief effect zullen hebben, maar dat dit vermoedelijk niet het geval is voor collega’s
die tot de laatste categorie moeten worden gerekend. Overigens wordt erkend dat het kaf zich niet
eenvoudig van het koren laat scheiden. Opvallend is verder dat behalve de externe partijen, zoals het
BFT en het OM, ook een aantal beroepsbeoefenaars zelf de mening is toegedaan dat tuchtcolleges in
het algemeen een te grote mate van terughoudendheid aan de dag leggen bij het opleggen van sancties
en, als daar al toe wordt overgegaan, te vaak geopteerd wordt voor de ‘mildere’ sanctiemodaliteiten.
De meest zware sancties (schorsing of schrapping) zouden slechts bij zeer ernstige vergrijpen (lees:
niet bij niet-naleving WWFT) worden opgelegd.
7. Noodzaak geldboete?
Respondenten reageerden wisselend op de vraag of een geldboete een noodzakelijk aanvullende
sanctie zou zijn in het tuchtrechtelijk sanctie-instrumentarium. Het merendeel was van oordeel dat een
boete weinig zou kunnen bijdragen aan het in stand houden van de eer van de beroepsgroep. Sommige
respondenten meenden evenwel dat van het opleggen van een geldboete een belangrijk signaal richting
de beroepsgroep zou kunnen uit gaan. Bij accountants is onder meer uitdrukkelijk gesproken over de
angst voor de boetes die door de AFM kunnen worden opgelegd.
8. Kosten
Hoewel geen precieze informatie kon worden achterhaald over de kosten blijkt dat deze kosten op
zichzelf niet het grootste probleem vormen. Tijdens de interviews is door respondenten wel
aangegeven wie bepaalde kosten van de tuchtrechtspraak betaalt, maar dat lijkt in de praktijk niet het
belangrijkste punt te zijn.
Wel van belang is het hierboven reeds herhaaldelijk aangestipte punt dat naleving van de
meldingsplicht voor de beroepsbeoefenaren veel kosten meebrengt in de zin dat één enkele melding
uren voorbereidingstijd zou vergen. Deze kosten worden door respondenten als relatief hoog ervaren
en ook respondenten van het BFT gaven aan dat naleving van de meldingsplicht inderdaad een zekere
administratieve werklast meebrengt.
9.3.

Terugkoppeling naar de onderzoeksvragen

Uit de hierboven gepresenteerde bevindingen kan een aantal algemene conclusies worden afgeleid. We
behandelen deze per onderzoeksvraag.
Wat de tuchtrechtelijke handhaving in de praktijk betreft (onderzoeksvraag 2) moet allereerst
(nogmaals) worden gewezen op het feit dat de inzet van het tuchtrecht ter handhaving van de WWFTverplichtingen in kwantitatief opzicht bijzonder gering is. Deze conclusie kan niet los worden gezien
van de in het theoretische gedeelte gepresenteerde analyse dat van zelfregulering en tuchtrechtelijke
handhaving niet veel mag worden verwacht wanneer binnen de beroepsgroepen bepaalde normen en
daaruit voortvloeiende verplichtingen onduidelijk of zelfs omstreden zijn. Behalve dat als gevolg
daarvan naleving van WWFT-verplichtingen allesbehalve vanzelfsprekend is, is niet-naleving
bovendien moeilijk te detecteren. Binnen de onderzochte beroepsgroepen wordt hiernaar namelijk niet
via een risicogerichte benadering gezocht. De geheimhoudingsplicht van advocaten en notarissen
vormt voor het BFT bovendien een blokkade om toegang tot de dossiers te verkrijgen. De ‘pakkans’
van vrije beroepsbeoefenaren die de WWFT-verplichtingen aan hun laars lappen is derhalve laag.

105

Niet alleen de zekerheid van een tuchtrechtelijke interventie is twijfelachtig, ook de snelheid en
strengheid van tuchtrechtelijke handhaving in WWFT-gerelateerde gevallen roepen vraagtekens op.
Het empirische onderzoek indiceert dat tuchtrechtelijke procedures in dit type zaken veel tijd in beslag
nemen. Afgaande op de toegepaste sanctiemodaliteiten wordt niet-naleving van de WWFTverplichtingen door tuchtcolleges ook niet als een zeer ernstig vergrijp gekwalificeerd. In algemene
zin leggen tuchtrechtcolleges vooral reputationele sancties op en er is geen reden om aan te nemen dat
in WWFT-gerelateerde gevallen het toegepaste sanctiearsenaal zwaarder is.
Brengen we deze bevindingen in verband met de beantwoording van onderzoeksvraag 3, dan
kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de uitvoering van de tuchtrechtelijke handhaving in een
aantal opzichten achterblijft bij de – in paragraaf 9.1 samengevatte – doelen en verwachtingen die de
wetgever (vooral impliciet) heeft gekoesterd. Ten dele is deze discrepantie te herleiden tot
onvoldoende gefundeerde beleidsassumpties aan de zijde van de wetgever. Zonder verdere
onderbouwing is er bijvoorbeeld stilzwijgend van uitgegaan dat:
a) de drie beroepsgroepen qua nalevingsbereidheid van de WWFT-bepalingen over één kam
geschoren kunnen worden;
b) de juridische kerntaken van advocaten en notarissen – waarop onverkort de
geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht van toepassing zijn – eenvoudig te scheiden
zijn van taken waarvoor het WWFT-regime geldt;
c) er een gerede kans bestaat dat een advocaat, notaris of accountant, die zich niet houdt aan de
WWFT-verplichtingen, langs tuchtrechtelijke weg op zijn of haar gedrag wordt
aangesproken.
d) er zich derhalve voldoende zaken voor tuchtrechtelijke afdoening zouden aandienen;
e) de met tuchtrechtelijke afdoening belaste personen en instanties beter in staat zijn dan de
bestuursrechter en strafrechter om de complexe afweging te maken tussen de
geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht enerzijds en de WWFT-verplichtingen
anderzijds
f) met tuchtrechtelijke afdoening een effectieve handhaving van de meldings- en
identificatieplicht zou kunnen worden bereikt;
g) tuchtrechtelijke handhaving en sanctionering een adequaat alternatief vormen voor
bestuurlijk toezicht en bestuursrechtelijke sanctiemodaliteiten.
Hierboven is toegelicht dat op al deze veronderstellingen het een en ander is af te dingen. De kloof
tussen verwachtingen in de beleidsmatige sfeer en de tuchtrechtelijke handhaving in de praktijk is
echter niet alleen toe te schrijven aan een gemankeerde beleidstheorie maar ook aan een aantal
problemen in de handhavingspraktijk. Daarmee zijn we beland bij onderzoeksvraag 4 inzake de
knelpunten. De belangrijkste daarvan – administratieve werklast, gebrekkige toegang tot dossiers,
sluisfunctie, deskundigheid tuchtcolleges, lengte procedures en toepassing van sanctiemodaliteiten –
zijn in paragraaf 9.2 besproken. Ook is in die paragraaf de laatste onderzoeksvraag beantwoord. De
kosten die aan een tuchtrechtelijke afdoening verbonden blijken geenszins de crux van de problemen
in de uitvoeringspraktijk te vormen.
9.4 Enkele wenken voor het beleid
Hierboven is een aantal kanttekeningen geplaatst bij de assumpties waarop het beleid inzake de
tuchtrechtelijke handhaving van de WWFT rust en zijn diverse knelpunten gesignaleerd bij de wijze
waarop die handhaving in de praktijk gestalte krijgt. Hieronder volgen enkele suggesties om de
beleidstheorie op een aantal punten bij te stellen en de handhavingspraktijk te verbeteren.
Differentieer naar beroepsgroep
Het onderzoek maakt duidelijk dat bij het nadenken over toekomstige maatregelen om de naleving van
de WWFT-maatregelen te stimuleren en de handhaving te versterken advocaten, notarissen en
accountants niet over één kam moeten worden geschoren. De drie beroepsgroepen lopen behoorlijk
uiteen met betrekking tot de bereidheid om aan de verplichtingen van de WWFT te voldoen en externe
toezichthouders, het BFT in het bijzonder, tot hun beroepsdomein toe te laten. Per beroepsgroep zal

106

een afzonderlijke aanpak c.q handhavingsarrangement nodig zijn die rekening houdt met de aard van
de door deze beroepsgroepen aangeboden vormen van dienstverlening, de spanning die bij toenemend
extern toezicht komt te staan op beroepsspecifieke kenmerken als geheimhouding en verschoning en
het realiteitsgehalte van de beoogde resultaten van het gekozen handhavingsalternatief.
Verbeter de regelgeving ten aanzien van de draagwijdte van de meldingsplicht dan wel
informatie daarover
Hoewel dit onderzoek op zichzelf niet de inhoud van de WWFT-gerelateerde verplichtingen tot
voorwerp had (en zich dus zeker ook niet gaat uitspreken over zin of onzin van het opleggen van
bijvoorbeeld een meldingsplicht aan beroepsbeoefenaren) komt wel uit het onderzoeksmateriaal naar
voren dat ten aanzien van vele aspecten van de meldingsplicht bij advocaten, notarissen en accountants
onduidelijkheid bestaat. Duidelijk moge zijn dat een effectieve handhaving nauwelijks mogelijk is
wanneer de te handhaven materiële norm onduidelijkheid bij de justitiabelen meebrengt. Dit kan
aanleiding zijn tot verduidelijken van de regelgeving ten aanzien van punten waarop klaarblijkelijk
verschil van mening bestaat dan wel verbetering van de informatieverschaffing.
Overweeg nader onderzoek ten aanzien van het geheimhouding/verschoningsrecht
Toezichthouders geven aan dat hun mogelijkheden om te onderzoeken of ten onrechte niet werd
gemeld sterk worden beperkt door het verschoningsrecht waarop beroepsbeoefenaren zich beroepen.
Wederom: het was niet het voorwerp van dit onderzoek om na te gaan of dit verschoningsrecht van
beroepsbeoefenaren al dan niet terecht door hen wordt ingeroepen. Wel lijkt uit het onderzoek naar
voren te komen dat in sommige gevallen op dit verschoningsrecht een beroep wordt gedaan terwijl de
vraag gesteld kan worden of dit verschoningsrecht in feite wel wordt gebruikt op een wijze die strookt
met de redenen waarvoor dit verschoningsrecht in het leven was geroepen. Nader onderzoek hiernaar
verdient overweging.

107

10. SAMENVATTINGEN
10.1. Nederlands
10.1.1. Aanleiding voor dit onderzoek

In dit onderzoek staat de tuchtrechtelijke handhaving van de meldingsplicht in het kader van de wet ter
voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (WWFT) centraal. Nederland heeft ervoor
gekozen de verplichtingen uit de zogenaamde Witwasrichtlijnen om te zetten via de Wet MOT en de
WID en thans de WWFT. In deze wetgeving is op beoefenaren van bepaalde vrije beroepen (maar
uiteraard ook op vele andere) een plicht gelegd om (binnen het wettelijk kader en de daartoe bepaalde
voorwaarden) ongebruikelijke transacties te melden. Wat betreft de handhaving van deze
meldingsplicht heeft men voor de beroepsgroepen die onderworpen zijn aan tuchtrechtspraak een
uitzondering gemaakt, teneinde te voorkomen dat zowel bestuursrechtelijk als tuchtrechtelijk zou
worden opgetreden. Ten aanzien van de juridische beroepsgroepen (advocaten en notarissen) en de
accountants wordt de nakoming van voorschriften uit de (inmiddels) WWFT gehandhaafd via het
tuchtrecht. Wanneer de toezichthouder, het Bureau Financieel Toezicht, vermoedt dat een inbreuk is
gepleegd zal in beginsel niet via bestuurs- of strafrecht worden ingegrepen, maar via het tuchtrecht. De
toezichthouder sluit derhalve aan bij de voor de beroepsgroep geldende mogelijkheden van
tuchtrechtelijke handhaving.
Mede naar aanleiding van eerder onderzoek over integriteitproblemen bij genoemde beroepsgroepen
en naar aanleiding van vragen omtrent de effectiviteit van dit tuchtrecht is ook de vraag gerezen of het
tuchtrecht in voldoende mate een effectieve handhaving van de uit de WWFT voortvloeiende
verplichtingen kan garanderen. De effectiviteit van het tuchtrecht als middel om een effectieve
handhaving van deze verplichtingen te bewerkstelligen vormt dus de kern van dit onderzoek.
10.1.2. Probleemstelling

Het doel van het onderzoek volgt logisch uit de hierboven geschetste aanleiding voor het onderzoek en
kan als volgt worden samengevat.
Nagegaan dient te worden of met het stelsel van deels tuchtrechtelijke handhaving zoals dat is
vastgelegd in de WWFT bij de dienstverleners uit aan tuchtrechtspraak onderworpen beroepen
(advocaten, notarissen en accountants) een effectieve handhaving kan worden bereikt. Deze
doelstelling is vertaald in de volgende probleemstelling:
In hoeverre gaan van de tuchtrechtelijke handhaving van de WWFT-gerelateerde verplichtingen
voldoende prikkels uit om naleving van deze verplichtingen te bevorderen?
Teneinde deze probleemstelling te kunnen beantwoorden, dient te worden nagegaan welke
veronderstellingen aan het gekozen handhavingsregime ten grondslag liggen, hoe de uitvoering van de
tuchtrechtelijke handhaving van de WWFT verloopt en welke kosten daaraan zijn verbonden. Daarbij
gaat de aandacht in het bijzonder uit naar de rol van de organisaties die met de tuchtrechtelijke
handhaving zijn belast en de mogelijke knelpunten die zich bij deze handhaving voordoen.
10.1.3. Onderzoeksvragen

Uit de centrale probleemstelling zijn de volgende vijf onderzoeksvragen afgeleid:
1.
2.

Kan in beginsel met het huidige stelsel van deels tuchtrechtelijke handhaving van de
WWFT voor notarissen, advocaten en accountants een effectieve handhaving van deze
wetgeving worden bereikt?
Op welke wijze vindt tuchtrechtelijke handhaving van de WWFT in de praktijk plaats?

108

3.
4.
5.

In hoeverre wordt de tuchtrechtelijke handhaving uitgevoerd zoals is bedoeld en is
vastgelegd in de WWFT?
Welke knelpunten doen zich voor bij de uitvoering van de tuchtrechtelijke handhaving van
de WWFT?
Hoe hoog zijn de kosten voor de uitvoering van de tuchtrechtspraak voor de advocaten,
notarissen en accountants?

10.1.4. Methodologie

Het onderzoek is in vier fasen uitgevoerd. In de eerste fase werd een theoretisch perspectief op de
effectiviteit van het tuchtrecht als handhavingsmechanisme voor de meldingsplicht geboden. Daarbij
kwam in de eerste plaats de hierboven geschetste onderzoeksvraag 1 aan de orde en werd aan de hand
van de in de literatuur aanbevolen methodologie nagegaan wat de assumpties waren achter bepaalde
beleidsveronderstellingen. In dit theoretische deel is ook onderzoeksvraag 3 meegenomen door bloot
te leggen wat de precieze bedoeling van de wetgever was met het vertrouwen in de tuchtrechtelijke
handhaving van de meldingsplicht wat betreft de notarissen, advocaten en accountants. In deze eerste
fase werden ook rechtseconomische inzichten gebruikt, enerzijds om op potentiële voor- en nadelen
van tuchtrechtelijke handhaving te wijzen, maar ook om het rechtseconomisch perspectief op
effectieve handhaving te bieden.
Behalve de reconstructie en analyse van de beleidstheorie is onder de noemer van het theoretisch kader
ook het theoretisch deel van onderzoeksvraag 2 behandeld. Dit betrof meer bepaald het in kaart
brengen van het werkingsgebied van de WWFT. De term “theoretisch kader” moet derhalve ruim
worden geïnterpreteerd. Het begrip omvat naast onderzoek naar de beleidstheorie ook klassiek
juridisch (grondslagen)onderzoek naar de structuur, achtergrond en inhoud van de relevante wet- en
regelgeving.
In de tweede fase is empirisch materiaal verzameld om een beeld te krijgen van de werking van de
tuchtrechtelijke handhaving van de WWFT in de praktijk. Tot de verzamelde gegevens behoorden
allerhande kwantitatieve data, zoals de gegevens uit de jaarverslagen van de FIU-Nederland. Deze
gegevens vormden de opmaat voor de dataverzameling in de derde fase, waarin ervaringen en
knelpunten in kaart werden gebracht. In dat kader werden naast het bestuderen van discussies in
vaktijdschriften ook interviews gehouden met respectievelijk vertegenwoordigers van de drie
beroepsgroepen, toezichthouders, leden van tuchtcolleges, het OM en enkele opsporingsambtenaren.

In de vierde fase van het onderzoek is al het verzamelde materiaal verwerkt en geanalyseerd.
10.1.5. Beleidsveronderstellingen

Zoals aangegeven werd in een eerste fase getracht te komen tot een explicitering van de
veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag lagen. Daarbij wordt uiteraard vooral gedoeld op
de inzet van het tuchtrecht ter handhaving van de meldingsplicht in de WWFT. Volgende
veronderstellingen lagen klaarblijkelijk (veelal impliciet) aan het beleid ten grondslag:
1. De reden om in de sfeer van de WWFT-verplichtingen bij advocaten, notarissen en
accountants te kiezen voor tuchtrechtelijke handhaving vloeit voort uit de gedachte dat:
a) deze verplichtingen deel uit maken van de reguliere beroepsbeoefening; en
b) de juridische kerntaken van deze beroepsbeoefenaren – waarop, althans voor
notarissen en advocaten, onverkort de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht
van toepassing zijn – eenvoudig te scheiden zijn van taken waarvoor het WWFTregime geldt.
2. De met tuchtrechtelijke afdoening belaste personen en instanties zijn beter in staat dan de
bestuursrechter en strafrechter om de complexe afweging te maken tussen de

109

geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht enerzijds en de WWFT-verplichtingen
anderzijds.
3. De met tuchtrechtelijke afdoening belaste personen en instanties gaan over tot tuchtrechtelijke
afdoening indien de normschending zodanig is, dat onafhankelijk van andere sancties een
dergelijke afdoening geïndiceerd is.
4. De effectiviteit van tuchtrechtelijke handhaving doet niet onder voor de effectiviteit van
bestuursrechtelijke handhaving.
a) Er bestaat een gerede kans dat een advocaat, notaris of accountant, die zich niet houdt
aan de WWFT-verplichtingen, langs tuchtrechtelijke weg op zijn of haar gedrag wordt
aangesproken.
b) Tuchtrechtelijke handhaving en sanctionering vormen een adequaat alternatief voor
bestuurlijk toezicht en bestuursrechtelijkelijke sanctiemodaliteiten.
5. Er zijn geen noemenswaardige afbakeningsproblemen ten aanzien van wat wel en niet onder
het tuchtrecht valt, zodat het bestuur voldoende inzicht heeft in de gevallen waarin
tuchtrechtelijke handhaving niet kan plaatsvinden.
10.1.6. Zelfregulering en tuchtrecht

In een volgende fase werd uitgebreid aandacht besteed aan de inzet van het tuchtrecht ter handhaving
van de meldingsplicht vanuit theoretisch perspectief. Daarbij werd zowel van het rechtseconomisch als
van het criminologisch perspectief gebruik gemaakt om voor- en nadelen van tuchtrecht in kaart te
brengen. Aan de hand daarvan werden voorwaarden geschetst waaronder tuchtrecht een effectief
instrument ter handhaving van de meldingsplicht zou kunnen zijn. Een zestal criteria (indicatoren)
werden geïdentificeerd die bij de beoordeling van de effectiviteit van het tuchtrecht een rol zouden
kunnen spelen:
1. Kunnen belanghebbende derden op eenvoudige wijze toegang hebben tot het tuchtrecht?
2. Wordt een eventuele klacht rechtstreeks bij de tuchtrechter gebracht danwel vindt eerst een
voorafgaandelijke toetsing plaatst via een sluis?
3. Op welke wijze is het tuchtrechtelijk college samengesteld? Bestaat het tuchtrechtelijk college
naast beroepsbeoefenaren ook uit anderen (bijvoorbeeld beroepsmagistraten) teneinde de
onafhankelijkheid en kwaliteit van de tuchtrechtspraak te garanderen?
4. Over welk sanctiearsenaal beschikt de tuchtrechter?
5. Worden de opgelegde sancties ook systematisch openbaar gemaakt?
6. Staan, naast het tuchtrecht, ook andere sancties ter beschikking?
Deze vraagpunten en indicatoren resulteerden, zoals aangegeven, uit het rechtseconomisch en
criminologisch onderzoek dat een inzicht bood in de bestaande visies ten aanzien van de effectiviteit
van het tuchtrecht.
In een volgende fase is de regulering van het tuchtrecht in Nederland ten aanzien van de drie
onderzochte beroepsgroepen (accountants, advocaten en notarissen) in kaart gebracht waarbij steeds
aandacht werd besteed aan de zojuist vermeldde indicatoren. Een punt van aandacht daarbij is wel dat
in het onderzoek ook is aangestipt dat nu dit theoretisch onderzoek in belangrijke mate in 2008 werd
uitgevoerd (met uitloop in 2009) het tuchtrecht in kaart is gebracht zoals dat gold in die periode. Het
tuchtrecht is echter in volle evolutie en bijvoorbeeld ten aanzien van de accountants is een nieuwe
tuchtrecht op 1 mei in werking getreden. Dit is in het rapport wel gesignaleerd, maar met die
wijzigingen kon uiteraard nog geen rekening worden gehouden omdat het voorbarig zou zijn de
effectiviteit van die wijzigingen te beoordelen nu daarmee nog geen ervaring in de praktijk werd
opgedaan.
Uiteindelijk werden de zes indicatoren die hierboven werden geschetst samengevat tot een viertal
parameters. Wanneer deze werden geconfronteerd met de regulering van het tuchtrecht voor de
onderzochte beroepen kan dit als volgt worden samengevat:

110

Criterium
Klachtrecht?
Voorafgaande toetsing
Onafhankelijkheid
tuchtrechter
Sancties

Advocaat
Notaris
Geen beperking (eis Geen beperking
van eigen belang?)
Zeeffunctie deken
Schifting
door
voorzitter Kamer van
Toezicht
Raad van Discipline: Kamer:
voorzitter
voorzitter rechter
rechter.
Hof: voorzitter + 3/5 Beroep: Gerechtshof
rechters
Waarschuwing
Waarschuwing
Berisping
Berisping
Schorsing max. 6
Schorsing max. 1 jaar
maanden
Schrapping
Ontzetting
Openbaarmaking
Openbaarmaking
laatste 3 maatregelen
eerste 2 maatregelen

Accountant
Geen beperking
Geen
mogelijk

schifting

Voorzitter Raad van
Tucht: rechter
Beroep: CBB
Waarschuwing
Berisping
Schorsing max.
maanden
Doorhaling
Openbaarmaking

6

10.1.7. Empirie

Uit dit empirisch onderzoek is onder meer naar voren gekomen dat vooral advocaten kritisch en
afwijzend staan tegenover de verplichtingen die voortvloeien uit de WWFT en deze in sterke mate als
een inbreuk beschouwen op de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht. Notarissen lijken
daarentegen meer overtuigd van de noodzaak van de maatregelen die de integriteit van het economisch
verkeer bevorderen. Ook accountants zien het belang van de regelgeving wel degelijk in en proberen
die naar eigen zeggen loyaal na te leven. Wel bestaat volgens alle drie de beroepsgroepen
onduidelijkheid over de reikwijdte van de WWFT verplichtingen in het bijzonder de meldingsplicht.
Een belangrijk punt dat uit de empirie helder naar voren kwam is dat de inzet van het tuchtrecht ter
handhaving van de meldingsplicht als de spreekwoordelijke witte raaf dient te worden beschouwd. Uit
het kwantitatief onderzoek bleek eveneens dat van het totaal aantal meldingen van ongebruikelijke
transacties in Nederland slechts 1% door de vrije beroepsbeoefenaren wordt gedaan. Wel
vertegenwoordigen die 28% van het totaal bedrag van alle meldingen. Dit laatste ligt voornamelijk aan
de meldingen door de notarissen die bij vele onroerend goed transacties betrokken zijn. Ook bleek dat
handhavingsinstrumenten in het algemeen zeer zelden werden toegepast, omdat nog minder sprake
was van het indienen van een klacht bij een tuchtrechtelijke instantie. Toch kon op basis van de
interviews een goed inzicht worden gekregen in enkele van de knelpunten die zich bij de
tuchtrechtelijke handhaving manifesteren. Deze betreffen onder meer:
1. Onduidelijkheid in – en onvrede over de meldingsplicht;
2. Het feit dat naleving van de meldingsplicht heel veel tijd en werk kost;
3. De geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht belemmeren de toegang van dossiers van
advocaten en notarissen;
4. Het feit dat vooral bij notarissen en advocaten een ‘sluis’ functie wordt vervuld door de locale
deken respectievelijk de voorzitter zou het mogelijk maken dat niet alle zaken uiteindelijk bij
de tuchtrechter terecht komen;
5. De duur van de tuchtprocedures wordt als relatief lang ervaren;
6. De door de tuchtrecht opgelegde sancties (in het algemeen, niet specifiek bij schending van de
meldingsplicht) worden als (te) licht ervaren;
7. Onduidelijkheid bestond ten aanzien van de vraag of de mogelijkheid een geldboete op te
leggen de effectiviteit van de tuchtrechtelijke handhaving zou doen toenemen;
8. De kosten van de tuchtrechtspraak zelf lijken geen belangrijke belemmering te vormen; wel
worden de kosten van de naleving van de meldingsplicht als hoog ervaren.

111

10.1.8. Beantwoording van de onderzoeksvragen.

Wat de tuchtrechtelijke handhaving in de praktijk betreft (onderzoeksvraag 2) moet allereerst
(nogmaals) worden gewezen op het feit dat de inzet van het tuchtrecht ter handhaving van de WWFTverplichtingen in kwantitatief opzicht bijzonder gering is. Deze conclusie kan niet los worden gezien
van de in het theoretische gedeelte gepresenteerde analyse dat van zelfregulering en tuchtrechtelijke
handhaving niet veel mag worden verwacht wanneer binnen de beroepsgroepen bepaalde normen en
daaruit voortvloeiende verplichtingen onduidelijk of zelfs omstreden zijn. Niet alleen de zekerheid van
een tuchtrechtelijke interventie is twijfelachtig, ook de snelheid en strengheid van tuchtrechtelijke
handhaving in WWFT-gerelateerde gevallen roepen vraagtekens op. Het empirische onderzoek
indiceert dat tuchtrechtelijke procedures in dit type zaken veel tijd in beslag nemen. Afgaande op de
toegepaste sanctiemodaliteiten wordt niet-naleving van de WWFT-verplichtingen door tuchtcolleges
ook niet als een zeer ernstig vergrijp gekwalificeerd. In algemene zin leggen tuchtrechtcolleges vooral
reputationele sancties op en er is geen reden om aan te nemen dat in WWFT-gerelateerde gevallen het
toegepaste sanctiearsenaal zwaarder is.
Brengen we deze bevindingen in verband met de beantwoording van onderzoeksvraag 3, dan kan niet
anders worden geconcludeerd dan dat de uitvoering van de tuchtrechtelijke handhaving in een aantal
opzichten achterblijft bij de doelen en verwachtingen die de wetgever (vooral impliciet) heeft
gekoesterd. Ten dele is deze discrepantie te herleiden tot onvoldoende gefundeerde beleidsassumpties
aan de zijde van de wetgever.
De kloof tussen verwachtingen in de beleidsmatige sfeer en de tuchtrechtelijke handhaving in de
praktijk is echter niet alleen toe te schrijven aan een gemankeerde beleidstheorie maar ook aan een
aantal problemen in de handhavingspraktijk. Daarmee zijn we beland bij onderzoeksvraag 4 inzake de
knelpunten. De belangrijkste daarvan zijn administratieve werklast, gebrekkige toegang tot dossiers,
sluisfunctie, deskundigheid tuchtcolleges, lengte procedures en toepassing van sanctiemodaliteiten.
Ook is de laatste onderzoeksvraag beantwoord: de kosten die aan een tuchtrechtelijke afdoening
verbonden blijken geenszins de crux van de problemen in de uitvoeringspraktijk te vormen.
10.1.9. Wenken voor het beleid

Tenslotte werd in het onderzoek ook een enkele kanttekening geplaatst in de vorm van suggesties
teneinde de handhavingspraktijk te verbeteren.
1. Differentieer waar mogelijk naar beroepsgroep;
2. Verbeter de regelgeving ten aanzien va de draagwijdte van de meldingsplicht danwel
informatie daarover;
3. Overweeg nader onderzoek ten aanzien van de relatie tussen meldingsplicht enerzijds en de
geheimhoudingsplicht / het verschoningsrecht anderzijds.
Duidelijk moge zijn dat deze wenken het logisch gevolg zijn van punten die in de praktijk ook als
knelpunt werden ervaren. Aandacht voor deze aspecten zou dus mogelijk de effectiviteit van de
handhaving kunnen verbeteren.

112

10.2. Engels
10.2.1. Reasons for this research

This research deals with the way in which disciplinary law is used for the enforcement of the duty to
report within the framework of the legislation concerning money laundering in the Netherlands. The
Netherlands has implemented the duties resulting from the so-called money laundering directives via
specific statutes. Within the framework of these statutes on liberal professions an obligation is lead
(but of course also on many others) to report unusual transactions (within the statutory framework and
when specific conditions are met). As far as the enforcement of this duty to report is concerned for the
so-called liberal professions that are submitted to disciplinary law an exception has been made. This
was to prevent that both disciplinary law and administrative law would apply. For the legal professions
(attorneys and notaries) and accountants the compliance with the regulations following from the
money laundering statutes is enforced via disciplinary law. When hence the public authority (BFT)
suspects that a violation has taken place it will in principle not apply criminal law or administrative
law, but rely on disciplinary law. The public authority hence follows the possibilities that exist within
the profession to apply disciplinary law.
At the occasion of earlier research concerning problems of integrity within those professions questions
have been raised concerning the effectiveness of disciplinary law. The question was also raised
whether disciplinary law is an effective instrument to enforce obligations resulting from the money
laundry statutes. The research hence deals with the effectiveness of disciplinary law as an instrument
to enforce these obligations.
10.2.2. Problem definition

The goal of this research hence follows logically from the reasons for the research which have just
been sketched and can be summarized as follows: the goal of the research is to examine whether with
a system of partial disciplinary enforcement as applied to liberal professions (attorneys, notaries and
accountants) an effective enforcement can be reached. This goal has been translated in the following
problem definition: to what extent does disciplinary law to enforce obligations resulting from the
money laundry statutes provide sufficient incentives to guarantee an effective compliance with these
obligations?
In order to be able to answer this problem definition it is necessary to examine what the assumptions
were that were underlying the choice for this particular enforcement mechanism. It is also necessary to
examine how the disciplinary enforcement takes place in practice and which costs are in involved in
this enforcement. Specific attention will be paid to the role of the organizations involved in
disciplinary enforcement and to potential problems that may arise at the occasion of this enforcement.
10.2.3. Research questions

From this central problem definition five research questions can be deducted:
1. Can in principle with the current system of partial disciplinary enforcement for attorneys,
notaries and accountants an effective enforcement of the legislative duties be guaranteed?
2. How does disciplinary enforcement of these obligations take place in practice?
3. To what extent does the disciplinary enforcement take place as this was meant and is specified
in the statute?
4. Which problems do arise in the disciplinary enforcement of the statute?
5. What are the costs for applying disciplinary law in this case to attorneys, notaries and
accountants?

113

10.2.4. Method

The research has been executed in four phases. In a first phase a theoretical perspective was followed.
This theoretical perspective addressed the effectiveness of disciplinary law as enforcement mechanism
for the statutory duty to report. This allowed answering research question 1 and allowed to explain
which the assumptions were on which the legislator based its policy choice. This theoretical part also
allowed answering research question 3 by explaining what the precise idea of the legislator was by
largely relying on an enforcement of the duty to report for notaries, attorneys and accountants via
disciplinary law. This first phase also used and economic approach to point at potential strength and
weaknesses of enforcement through disciplinary law and also provided an economic perspective on
effective enforcement generally.
This theoretical perspective hence allowed to reconstruct the policy ideas behind the choice for a
disciplinary enforcement and also allowed to answer the theoretical part of research question 2. This
related to sketching the scope of application of the applicable statute. The phrase “theoretical
framework” should hence be interpreted broadly. It hence entails not only a research into the policy
theory, but also more traditional legal research into the structure, background and contents of the
relevant regulation.
In a second phase empirical material was gathered to provide an insight into the functioning of
disciplinary enforcement in practice. This related first to collecting a variety of quantitative data, such
as these appeared inter alia from annual reports of the Financial Intelligence Unit. In a third phase
experiences and problems concerning disciplinary enforcement were sketched. The discussions in that
respect in professional journals were sketched, but also various interviews were held with
representatives from the three professions involved, with public authorities, members of disciplinary
boards, the public ministry and various enforcers.
In a fourth and final phase the material was analyzed.
10.2.5. Policy assumptions

As was indicated in a first phase it was attempted to analyze the assumptions that were underlying the
particular policy choice. This concerned of course especially the choice to use disciplinary law to
enforce the duty to report in the money laundering statute. Various assumptions were apparently (at
least implicitly) underlying the legislative choice:
1. The reason to choose for a disciplinary enforcement of the statutory obligations in case of
attorneys, notaries and accountants follows from the idea that:
a. These obligations form part of the regular exercise of the profession and
b. The core tasks of these legal professionals (notaries and attorneys) where the duty of
secrecy applies can be easily distinguished from the tasks where the statutory regime
applies.
2. The disciplinary authorities are better able than an administrative agency or the criminal court
to make the complicated balance between on the one hand the duty of secrecy and on the other
hand the obligation to report following from the statute.
3. The disciplinary authorities will apply disciplinary law as soon as a violation of a norm is of
such a nature that, irrespective of other sanctions, an enforcement is indicated.
4. Disciplinary enforcement is not less effective than enforcement through administrative law.
a. There is a reasonable probability that an attorney, notary or accountant who does not
comply with the obligations resulting from the money laundering statute will be held
accountable for his behavior through disciplinary law.
b. Disciplinary enforcement and sanctioning constitute an adequate alternative for
administrative enforcement and administrative sanctioning.

114

5. There are no serious problems of delineation to determine what does and what does not fall
under disciplinary law. As a result of this the administrative agency has a clear view of the
cases in which a disciplinary sanctioning cannot take place.
10.2.6. Self regulation and disciplinary law

In a next phase a lot of attention was paid to the use of disciplinary law in the enforcement of the duty
to report. This analysis used a law and economics and criminological perspective to sketch strength
and weaknesses of disciplinary law. On the basis of this theoretical analysis indicators were developed
showing under which conditions disciplinary law could be considered an effective instrument to
enforce the duty to report. This resulted in six criteria (indicators) which could play a role in judging
the effectiveness of disciplinary law:
1. Can interested third parties have an easy access to disciplinary law?
2. Can a complaint be brought directly to a disciplinary board or is there a first preliminary
screening?
3. Who are members of the disciplinary board? Are in the disciplinary board in addition to
professionals also others (like professional judges) involved in order to guarantee
independence and quality of decisions of the disciplinary boards?
4. Which are the sanctions that can be used by the disciplinary board?
5. Are the sanctions which are imposed also systematically made public?
6. Are there, in addition to disciplinary law, also other sanctions possible?
These questions and indicators resulted, as was shown, from the economic and criminological
research.
In a next phase the disciplinary law in the Netherlands with respect to the professions at stake
(accountants, attorneys and notaries) was examined, whereby specific attention was paid to the
indicators just mentioned. An important point to mention is that this theoretical research was executed
to an important extent in 2008 (extending into 2009) as a result of which disciplinary law was sketched
as it was applicable at that moment. However, disciplinary law in the Netherlands is in full evolution
and for example as far as the accountants are concerned a new disciplinary law has entered into force
on 1 May. This has been mentioned in the report, but these changes could of course not been taken
into account in the research for the simple reason that it would be preliminary to judge the
effectiveness of these changes now that there has not been any practical experience with those yet.
The six indicators sketched above were summarized into four parameters. When these are applied to
the disciplinary law applicable to the professions at stake the results can be summarized as follows:
Criterion
Duty to complain?

Attorney
No
limitation
(requirement of self
interest?)
Preliminary screening President
of
bar
council first examines
case
Independance
of Disciplinary
board:
disciplinary board
president = judge.
In appeal: president +
3/5 judges
Sanctions
• Warning.
• Reprimand
• Suspension
of max. 1
year
115

Notary
No limitation

Accountant
No limitation

President
of
disciplinary board first
examines case
Disciplinary
board:
president judge.
Appeal:
court
of
appeals
• Warning
• Reprimand
• Suspension
of max. 6
months

No
preliminary
screening
Disciplinary
board:
president judge.
Appeal: professional
judges
• Warning
• Reprimand
• Suspension
of max. 6
months

•
•

Withdrawel
Publication
of the last 3
measures

•
•

Withdrawel
Publication
of the first
2 measures

•
•

Withdrawel
Publication

10.2.7. Empirics

From the empirical research it follows that especially attorneys are critical and negative towards the
obligations following from the money laundering legislation. They consider this as an important
infringement of their duty to secrecy. Notaries seem more convinced of the necessity of measures
aiming at the protection of the integrity of trade. Also accountants seem to recognize the importance of
the regulation and, so they argue, loyally comply with it. All three professions argue that the precise
scope of the obligations resulting from the money laundry statute and more particularly the duty to
report are unclear.
An important point which also clearly followed from the empirical analysis is that the use of
disciplinary law to enforce the duty to report is a great exception. The quantitative analysis showed
that of the total number of reports of unusual transactions in the Netherlands only 1% of those was
done by liberal professionals. However, those represent 28% of the total amount of reports. That is
largely due to the reports by notaries who are often involved in transaction concerning real estate. It
also appeared that enforcement mechanisms are in general only seldom applied, because it is rare that
a complaint is formulated to a disciplinary board. Nevertheless on the basis of the interviews a good
impression could be obtained of some of the problems that have appeared in the enforcement through
disciplinary law. These problems relate inter alia to:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

uncertainty concerning and dissatisfaction with the duty to report;
the fact that compliance with the duty to report costs a lot of time and work;
the duty to secrecy limits the accessibility of files of attorneys and notaries;
the fact that especially with notaries and attorneys a screening function is fulfilled by the
presidents of the local councils as a result of which it is possible that not all cases end up with
the disciplinary board;
disciplinary procedures take too long;
the sanctions imposed under disciplinary law are (generally, not specifically for the violation
of the duty to report) considered as (too) light;
there was uncertainty concerning the question whether the imposition of a fine would increase
the effectiveness of disciplinary law;
the costs of disciplinary law do not seem to constitute an important restraint; the costs of
compliance with the duty to report were, however, considered as high.

10.2.8. Responses to the research questions

As far as the enforcement of disciplinary law in practice is concerned (question 2) we again have to
stress that the use of disciplinary law to enforce obligations under the money laundering statute is
quantatively an exception. This is related to the conclusion from the empirical part that not much can
be expected from self regulation and enforcement through disciplinary law when within the profession
the norms and the corresponding duties are unclear or debated. Not only is there uncertainty
concerning the intervention through disciplinary law, also the speed and the stringency of the sanctions
are questionable. The empirical research indicates that the disciplinary procedures take a lot of time. If
one examines the sanctions which are generally applied by disciplinary boards non-compliance with
the duties resulting from the money laundering legislation do not seem to be considered as very
serious infringements by the boards. Boards generally impose reputational sanctions and there is no
reason to assume that in case of a violation of duties with respect to money laundering the sanctions
would be more stringent.

116

When these results are related to research question 3 the conclusion is clear that the way in which the
enforcement through disciplinary law takes place in practice does not correspond with the goals and
expectations that the legislator (at least implicitly) had. This is partially due to the fact that the
legislator may have funded its policy on assumptions which could not be substantiated. However, the
fact that practice is different than the expectations of the legislator is not only due to a too optimistic
perspective by the policy-maker, but also to problems in legal practice. That answers research question
4 with respect to the problems in the practical enforcement. The most important of those are the
administrative workload (Involved in reporting), for limited access to files, a screening of cases, the
expertise of the disciplinary board, the length of the procedure and the sanctions applied. Hence, this
also answers the last research question: the costs involved in the application of disciplinary procedures
are apparently not the main problem in enforcement practice.
10.2.9. Suggestions for policy

Finally the research formulated a few suggestions in order to improve the enforcement practice:
1. Differentiate where possible between the professions;
2. Improve the regulation concerning the scope of the duty to report or at least the information in
that respect;
3. Consider further research concerning the relationship between the duty to report on the one
hand and the duty to secrecy on the other hand.
It may be clear that these suggestions are the logical consequence of the points which were considered
as problems in enforcement practice. Paying attention to these aspects may hence increase the
effectiveness of enforcement.

117

LITERATUUR
Akerlof, G. (1970), “The Market for Lemons: Quality, Uncertainty and the Market Mechanism”,
Quarterly Journal of Economics, 85, pp. 488-500.
Bannier, F.A.W. e.a. (2008), Heeft de lokale deken een geheimhoudingsplicht en een
verschoningsrecht? Advies, in opdracht van de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van
Advocaten, Maastricht/Amsterdam, 29 mei 2008.
Bardach, E. & Kagan, R. (1982), Going by the Book: the Problem of Regulatory Unreasonableness,
Philadelphia: Temple University Press.
Becker, G.S. (1962), “Irrational Behaviour and Economic Theory”, Journal of Political Economy, 70
(1), pp. 1-13.
Becker, G.S. (1968), “Crime and Punishment: An Economic Approach”, Journal of Political
Economy, 76 (2), pp. 169-217.
Bellekom, Th.L. e.a. (2007), Compendium van het staatsrecht, Deventer: Kluwer.
Beneé, S.G. (1990-1991), “Why not fine attorneys?: An economic approach to lawyer disciplinary
sanctions”, Stanford Law Review, 43, pp. 907-941.
Bergh, R. Van den (2006), “Towards Efficient Self-Regulation In Markets for Professional Services”,
in: Ehlermann, C.D. & Atanasiu, I. (2006), European Competition Law Annual 2004: The
Relationship Between Competition Law and the (Liberal) Professions, Oxford – Portland Oregon: Hart
Publishing, pp. 155-176.
Bergh, R. Van den (2007), “Should consumer protection law be publically enforced? An economic
perspective on EC Regulation 2006/2004 and its implementation in the consumer Protection Laws of
the Member States”, in: Van Boom, W. & Loos, M. (red.) (2007), Collective enforcement of consumer
law. Securing compliance in Europe through private group action and public authority intervention,
Groningen: Europa Law Publishing, pp. 177-203.
Bergh, R. Van den (2008), “Towards Better Regulation of the Legal Professions in the European
Union”, Rotterdam Institute of Law and Economics Working Paper Series, Erasmus University
Rotterdam: RILE, pp. 5-6.
Bergh, R. Van den (2008), “De maatschappelijke wenselijkheid van gedragscodes vanuit
rechtseconomisch perspectief”, WPNR, 139, pp. 792-798.
Blumenthal, M.C., Christian, C. & Slemrod, J. (2001), “Do normative appeals affect tax compliance?”,
National Tax Journal, 54 (1), pp. 125-138.
Bowles, R. (1982), Law and the Economy, Oxford: Martin Robertson.
Braithwaite, J. (1989), Crime, shame and reintegration, Cambridge: Cambridge University Press.
Bunt, H.G. van de (1989), “Bestuurlijke verwachtingen en ervaringen omtrent de strafrechtelijke
handhaving van milieurecht”, in: Van de Bunt, H.G., Van der Veen, O.C.W. & Verfaille, P. (1989),
Strafrechtelijke handhaving van het milieurecht, Zwolle: Tjeenk Willink, pp. 1-76.
Bunt, H.G. van de (1996), “Beroepsgroepen en fraude (deel III onderzoeksgroep Fijnaut)”, in:
Enquêtecommissie opsporing, Inzake opsporing, Den Haag: SDU.

118

Bunt, H.G. van de, Van Erp, J.G. & Van Wingerde, K. (2007), “Hoe stevig is de piramide van
Braithwaite?”, Tijdschrift voor Criminologie, 49 (4), pp. 386-399.
Coffee, J.F. (1980), “Corporate crime and punishment. A non-Chicago view of the economics of
criminal sanctions”, American Criminal Law Review, 17, pp. 419-476.
Commissie Advocatuur (2006), Een maatschappelijke orde, Den Haag, 24 april 2006.
Commissie Evaluatie Wet op het notarisambt (2005), Het beste van twee werelden, Den Haag,
september 2005.
Commissie
Huls
(2007),
Beleidsuitgangspunten
wettelijk
regelend
tuchtrecht,
<http://www.robvanderpeet.nl/wetgeving%201993/20061207%20rapport%20werkgroep%
20tuchtrecht.pdf>.
Doorenbos, D. (2007), Naming and shaming, Oratie, KU Nijmegen.
Ehrlich, I. (1973), “Participation in illegimate activities: a theoretical and empirical investigation”,
Journal of Political Economy, 81, pp. 521-552.
EIM-rapport (2002), De balie in beeld, Zoetermeer: Economisch Instituut Midden en Klein Bedrijf
Van Erp, J., Huisman, W., Van de Bunt, H. & Ponsaers, P. (2008), “Toezicht en compliance”,
Tijdschrift voor Criminologie, 50 (2), pp. 83-95.
Faber, W & Van Nunen, A.A.A. (2004), Uit onverdachte bron, evaluatie van de keten ongebruikelijke
transacties, Den Haag: Boom Juridische uitgevers/ WODC, Onderzoek en Beleid nr. 218.
Faure, M. & Van den Bergh, R. (1989a), Objectieve aansprakelijkheid, verplichte verzekering en
veiligheidsregulering, Antwerpen: Maklu.
Faure, M. & Van den Bergh, R. (1989b), “Compulsory Insurance for Professional Liability”, The
Geneva Papers on Risk and Insurance, 14, pp. 308-330.
Faure, M. & Van den Bergh, R. (1991), “Self-Regulation of the Professions in Belgium”, International
Review of Law and Economics, 11, pp. 165-182.
Faure, M.G. (1993), “Regulation of Attorneys in Belgium”, in: Faure, M., Finsinger, J., Siegers, J. &
Van den Bergh, R., Regulation of Professions: A Law and Economics Approach to the Regulation of
Attorneys and Physicians in the US, Belgium, The Netherlands, Germany and the UK, Antwerpen:
MAKLU, pp. 89-123.
Fernhout, F.J. (2004), Het verschoningsrecht van getuigen in civiele zaken, Dissertatie, Maastricht:
Uitgeverij Gianni.
Ferwerda, H., Staring, R., Vries Robbé, E., de., Bunt, J., van de (2007), Malafide activiteiten in de
vastgoedsector. Een exploratief onderzoek naar aard, actoren en aanpak, Amsterdam: SWP.
Kagan, R.H. & Scholz, J.T. (1984), “The ‘Criminology of the corporation’ and a regulatory
enforcement strategy”, in: Hawkins, K. & Thomas, J.M. (eds.), Enforcing regulation, Boston: Kluwer,
pp. 67-95.
Karpoff, J. & Lott, J. (1993), “The reputational penalty firms bear from committing criminal fraud”,
Journal of Law and Economics, 36, pp. 757-802.

119

Karpoff, J. & Lott, J. (1999), “On the determinants and importance of punitive damage awards”,
Journal of Law and Economics, 42, pp. 527-573.
Klein Haarhuis, C. & Leeuw, F.L. (2004), “De reconstructie van programmatheorieën. Beschikbare
methoden en een toepassing op het anti-corruptieprogramma van de wereldbank”, Justitiële
Verkenningen, 30 (5), pp. 11-30.
Laclé, Z.D. van (Heesen-) (2008), Notabelen vernieuwen; gevolgen van marktwerking in het notariaat,
Deventer: Kluwer.
Lankhorst, F. & Nelen, J.M. (2004), Professionele dienstverlening en georganiseerde criminaliteit;
hedendaagse integriteitsdilemma’s van advocaten en notarissen, Amsterdam: VU Politie en
Wetenschap.
Leeuw, F.L. (1989), “Beleidstheorieën; veronderstellingen achter beleid”, in: Hoogerwerf, A. (red.),
Overheidsbeleid, Alphen aan den Rijn: Samsom.
Leeuw, F.L. (2003), “Reconstructing program theories: methods available and problems to be solved”,
American Journal of Evaluation, 24 (1), pp. 5-20.
Luijten, E.A.A. (2007), “Geen schoonheidsprijs voor ons notariële tuchtrecht”, Notariaat Magazine,
nr. 11.
Malsch, M. (2007), “Openbaarheid toezicht van belang voor bewoners instellingen”, NJB, 82 (9), p.
503.
Mascini, P., Van Wijk, E. (2008), “‘Vis ruikt nu eenmaal zo’; responsive regulation door de Voedsel
en Waren Autoriteit”, Tijdschrift voor Criminologie, 50 (2), pp. 114-129.
Miller, J.C. (1985), “The FTC and Voluntary Standards: Maximizing the Net Benefits of SelfRegulation”, The Cato Journal, 4, pp. 897-903.
Ministerie van Financiën (2005), Wijziging Wet Melding Ongebruikelijke Transacties en Wet
Identificatie bij Dienstverlening, 31 januari 2005, FM 2005-00015M.
Ministerie van Justitie, FIU-NL (2006), Jaaroverzicht 2005 en Vooruitblik 2006 Meldingen
Ongebruikelijke Transacties, juli 2006.
Morris, N. & Tonry, M. (1990), Between prison and probation: intermediate punishment in a rational
sentencing system, New York: Oxford University Press.
Neal, M. (1989), “Disciplinary sanctions on a case-by-case basis”, Howard Law Journal, 32, pp. 279286.
Nelen, J.M. (2000), Gelet op de Wet, de evaluatie van strafwetgeving onder de loep, Amsterdam: Vrije
Universiteit.
Nelen H. (2003), Integriteit in publieke functies; het Centraal Registratiepunt Integriteitschendingen
van de gemeente Amsterdam doorgelicht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Ogus, A.I. (1995), “Rethinking Self-regulation”, Oxford Journal of Legal Studies, 15, pp. 97-98.
Ogus, A.I. (2000), “Self-Regulation”, in: Bouckaert, B. & de Geest, G. (eds.), Encyclopedia of Law
and Economics, Cheltenham: Edward Elgar, pp. 587-602.

120

Ogus, A.I. and Abbot, C. (2002), “Sanctions for Pollution: Do We Have the Right Regime?”, Journal
of Environmental Law, 14, pp. 283-298.
Ogus, A.I. (2008), “Rethinking Self-regulation”, Oxford Journal of Legal Studies, 1995, 15, pp. 97-98.
Pearce, F. & Tombs, S. (1990), “Ideology, Hegemony and Empiricism. Compliance Theories of
Regulation”, The British Journal of Criminology, 30 (4), pp. 423-443.
Philipsen, N.J. (2003), Regulation of and by Pharmacists in the Netherlands and Belgium: An
Economic Approach, Antwerp-Groningen: Intersentia.
Philipsen, N.J. (2005), “Vrije Beroepen, Concurrentie en Regulering in Nederland: Zijn We op de
Goede Weg?”, SEW Tijdschrift voor Europees en Economisch Recht, 53, pp. 54-59.
Pijnacker-Hordijk, E.H. (2006), “Private handhaving als alternatief voor overheidshandhaving, mede
in het licht van overheids-aansprakelijkheid”, Overheid en Aansprakelijkheid, nr. 1-2, pp. 31-41.
Polinsky, A.M. & Shavell, S. (1979), “The optimal trade-off between the probability and the
magnitude of fines”, American Economic Review, 69, pp. 880-891.
Polinsky, A.M. & Shavell, S. (2000), “The fairness of sanctions: some implications for optimal
enforcement policy”, American Law & Economics Review, 2, pp. 223-237.
Posner, R. (1980), “Optimal sentences for white colour criminals”, American Criminal Review, 17,
pp 400-418.
Posner, R.A. (1985), “An economic theory of the criminal law”, Columbia Law Review, 85 (6), pp.
1193-1231.
Posner, R.A. & Rasmusen, E.B. (1999), “Creating and enforcing norms, with special reference to
sanctions”, International Review of Law and Economics, 19, pp. 369-382.
Pro Facto (2007), Omvang Wettelijk Niet-Hiërarchisch Tuchtrecht, Groningen, oktober 2007.
Sabee, V. & Bijl, W.A. (1996), Accountantscontrole, fraude en meldingsplicht; een onderzoek naar de
werking van de Verordening op de fraudemelding, Den Haag: WODC.
Schol, M.J., Middelkamp, A. & Winter, H.B. (2007), Omvang wettelijk niet-hiërarchisch tuchtrecht,
2001-2006, Groningen: Pro Facto.
Shavell, S. (1984a), “Liability for Harm versus Regulation of Safety”, Journal of Legal Studies,
13 (2), pp. 357-374.
Shavell, S. (1984b), “A Model of the Optimal Use of Liability and Safety Regulation”, The RAND
Journal of Economics, 15, pp. 271-280.
Shavell, S. (1985), “Criminal law and the optimal use of non-monetary sanctions as a deterrent”,
Columbia Law Review, 85, pp. 1232-1262.
Shover, N. (2008), “Zelfregulering door ondernemingen; ontwikkeling, beoordeling en bange
voorgevoelens”, Tijdschrift voor Criminologie, 50 (2), pp. 169-181.
Stephen, F.H. (2006), “The Market Failure Justification for the Regulation of Professional Service
Markets and the Characteristics of Consumers”, in: Ehlermann, C.D. & Atanasiu, I. (2006), European

121

Competition Law Annual 2004: The Relationship Between Competition Law and the (Liberal)
Professions, Oxford – Portland Oregon: Hart Publishing, pp. 143-153.
Stigler, G. (1970), “The Optimum Enforcement of Laws”, Journal of Political Economy, 78 (3), pp.
526-536.
Terlouw, G.J. & Aron, U. (1996), Twee jaar MOT; een evaluatie van de Wet melding ongebruikelijke
transacties, Arnhem: Gouda Quint.
Toulmin, S. (1980), The Uses of Argument, Cambridge: Cambridge University Press.
Velthoven, B.C.J. van & Van Wijck, P.W. (2007), Recht en Efficiëntie: Een Inleiding in de
Economische Analyse van het Recht, vierde druk, Deventer: Kluwer.
Weston, W.I. (1990), “Court-ordered sanctions of attorneys: A concept that duplicates the role of
attorney disciplinary procedures”, Dickinson Law Review, 94, pp. 897-928.

122