Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 300 VII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2020

Nr. 128

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 juni 2020
Bij de begrotingsbehandeling Binnenlandse Zaken voor het jaar 2020
heeft uw Kamer de motie van het lid Middendorp c.s. aangenomen
(Kamerstuk 35 300 VII, nr. 14), met het verzoek om nog deze kabinetsperiode met een voorstel tot een grondwetswijziging te komen om tussentijdse verkiezingen in gemeenteraden mogelijk te maken in geval van
ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen. Bij brief van 27 november
2019 (Kamerstuk 35 300 VII, nr. 85) heeft mijn ambtsvoorganger u bericht
over hoe de motie zal worden uitgevoerd en dat uw Kamer daartoe een
notitie zal ontvangen over de verschillende varianten voor tussentijdse
raadsontbinding. Deze brief strekt daartoe.
Een zorgvuldige analyse en weging van de verschillende varianten en de
wens om het concept van deze notitie interbestuurlijk af te stemmen,
maakte helaas dat het niet mogelijk was deze eerder aan uw Kamer te
doen toekomen.
Bestuurlijke appreciatie
Ons openbaar bestuur kenmerkt zich door een hoge mate van kwaliteit en
stabiliteit. Toch ontstaan er soms problemen. Daarvoor bestaat al sinds
lang een instrumentarium waarmee een diversiteit aan (bestuurlijke)
problemen opgelost kan worden, problemen die naar hun aard per
gemeente kunnen verschillen en oplossingen die om lokaal maatwerk
vragen. Dat loopt op van klein naar groter ingrijpen. Het begint met een
helder systeem van checks & balances tussen de onderscheiden bestuursorganen. De gekozen volksvertegenwoordiging stelt kaders en controleert
het benoemde bestuur op de voorbereiding en uitvoering van het beleid.
In de bestuurlijke verhoudingen staat horizontale verantwoording voorop

kst-35300-VII-128
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 128

1

en is sprake van een terughoudende inzet van interbestuurlijk toezicht. Dit
wordt algemeen passend geacht in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat.
Toch kunnen er omstandigheden zijn waarbij ingrijpen «van hogerhand»
noodzakelijk is. Het gaat dan meestal om een incidentele of soms tijdelijke
doorbreking van de bevoegdheidsverdeling tussen en binnen de
bestuurslagen. De Grondwet en de daarop gebaseerde organieke wetten
kennen daartoe verschillende instrumenten.1 Op lokaal niveau, dus
binnen het gemeentebestuur, heeft de burgemeester een algemene
zorgplicht voor goed bestuur en het bevorderen van de bestuurlijke
integriteit. De commissaris van de Koning heeft als rijksorgaan de taak om
te bemiddelen en te adviseren in geval van bestuurlijke problemen in een
gemeente of indien de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het
geding is. Deze rollen van de burgemeester en de commissaris van de
Koning gaan niet gepaard met een doorbreking van de reguliere bevoegdheidsverdeling. Zij vormen echter wel een belangrijk element bij het
voorkomen dan wel oplossen van bestuurlijke problemen, uiteraard voor
zover de politiek verantwoordelijken op lokaal niveau er zelf niet
uitkomen.
Besluiten van decentrale overheden kunnen bij koninklijk besluit worden
geschorst of vernietigd wegens strijd met het recht of strijd met het
algemeen belang. Indien sprake is van taakverwaarlozing in medebewind,
kan een orgaan van een andere bestuurslaag zich in de plaats stellen en
de taak of bevoegdheid tijdelijk overnemen. In geval van grove taakverwaarlozing kunnen bij de wet voorzieningen worden getroffen waarbij van
de artikelen 125 en 127 Grondwet kan worden afgeweken. In die situatie
kan bijvoorbeeld – bij afzonderlijke wet – de volksvertegenwoordiging
worden ontbonden, het bestuur worden ontslagen en worden alle
bevoegdheden tijdelijk opgedragen aan een regeringscommissaris, totdat
de situatie naar het oordeel van de wetgever voldoende is hersteld om
volksvertegenwoordiging en bestuur weer in hun grondwettelijke positie
te herstellen. Dit is in een gemeente voor het laatst gebeurd in 1951
(Finsterwolde) en speelt momenteel in het openbaar lichaam Sint
Eustatius. Het behoeft geen betoog dat dit een dermate zwaar middel is
dat de inzet daarvan slechts bij zeer hoge uitzondering aan de orde is, in
geval het bestuurlijk-democratisch functioneren van een gemeente in het
geding is. Enkele casussen uit de bestuurlijke praktijk van de afgelopen
decennia laten wel zien dat het kunnen dreigen met de inzet van grove
taakverwaarlozing een effectief middel kan zijn om de bestuurlijke
verhoudingen te normaliseren, maar ook dat de inzet een hoge drempel
kent.
Het bestaande generieke instrumentarium is corrigerend van aard. Het is
bedoeld voor een situatie waarin sprake is van een besluit respectievelijk
de uitoefening van een concrete taak of bevoegdheid in strijd met het
recht of het algemeen belang, of voor de situatie waarin het gemeentebestuur nalaat te handelen of te besluiten waar dat wel geboden is. Daarmee
grijpt het instrumentarium niet direct in op de bestuurlijke verhoudingen
zelf, ook niet als deze ernstig verstoord zijn.
Het vraagstuk van tussentijdse raadsontbinding speelt al geruime tijd en
moet tegen de achtergrond van het bovenstaande worden gewogen.
Betoogd wordt wel dat juist het ontbreken van het instrument van
tussentijdse raadsontbinding een aansporing vormt tot het voorkomen
1

Voor een uitgebreid overzicht zie onder andere J.L.W. Broeksteeg, Interveniëren in gemeenten
met aanhoudende bestuurlijke problemen, Radboud Universiteit Nijmegen, 2017 (rapport in
opdracht van het Ministerie van BZK).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 128

2

van conflicten en een waarborg is voor het streven naar samenwerking.2
Anderzijds wordt betoogd dat juist de mogelijkheid van tussentijdse
raadsontbinding kan fungeren als stok achter de deur en zo kan bijdragen
aan de bereidheid een conflict op te lossen.3 Uw Kamer heeft opgeroepen
om door middel van een wijziging van de Grondwet een nieuw instrument
te introduceren. Tussentijdse raadsontbinding, gevolgd door nieuwe
verkiezingen, kan in die redenering een interventie zijn die bijdraagt aan
herstel van de bestuurlijke verhoudingen. Hoewel een verkiezing er op
zichzelf niet voor zorgt dat herstel van verhoudingen optreedt, geeft de
kiezer in die situatie een nieuw mandaat aan het gemeentebestuur en zal
het gemeentebestuur zich rekenschap van deze bijzondere verantwoordelijkheid moeten geven. Niet alleen treedt als gevolg van de verkiezing een
nieuwe gemeenteraad aan, er zal ook een nieuw college gevormd moeten
worden. Net zoals bij reguliere raadsverkiezingen zijn de wethouders
gehouden hun ontslag in te dienen en is het aan de nieuw gekozen raad
om nieuwe wethouders te benoemen.
Inkadering
De Grondwet werpt een hoge drempel op voor tussentijdse raadsontbinding. Thans kan slechts bij afzonderlijke wet in formele zin de raad
tussentijds ontbonden worden (artikel 129, vierde lid); zie de bijlage bij
deze notitie voor een beschrijving van het huidig grondwettelijk kader en
de toepassing daarvan. Indien de wens is dat tussentijdse raadsontbinding in geval van ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen
gemakkelijker toepasbaar is dan via een afzonderlijke wet in formele zin,
zal de Grondwet dus gewijzigd moeten worden. Hieronder werk ik
indachtig de motie en de brief van mijn ambtsvoorganger van
27 november jl. drie varianten uit, waarbij voor iedere variant geldt dat de
Grondwet gewijzigd zal moeten worden om de bevoegdheid aan een
ander orgaan dan de wetgever toe te kennen.
Tevens dient er zorg voor gedragen te worden dat het gelijktijdig kiezen
van de gemeenteraden op een vast moment elke vier jaar de standaard
blijft. Zowel eerdere discussies als de motie van het lid Middendorp c.s.
lijken daar niet van te willen afwijken. Ook wat mij betreft is van een
spreiding van raadsverkiezingen geen sprake. Na een tussentijdse
raadsontbinding dient te worden teruggekeerd naar de normale verkiezingscyclus, zoals ook na herindelingsverkiezingen het geval is.
Varianten
Tussentijdse raadsontbinding raakt een breder geheel aan grondwettelijke
bepalingen, bestuurlijke verhoudingen en aanverwant instrumentarium
ten behoeve van het goed functioneren van het openbaar bestuur.4 Daar
kunnen deels nuttige overwegingen in gevonden worden, deels volgen er
harde grenzen uit die niet overschreden dienen te worden. Zo is het in
artikel 125 Grondwet vastgelegde hoofdschap van de gemeenteraad als
direct gekozen volksvertegenwoordiging een fundamenteel uitgangspunt
voor de gemeentelijke verhoudingen. Een keuze voor een variant waarin
het hoofdschap in het geding komt, zou een fundamentele en integrale
2

Zie bijvoorbeeld de Notitie tussentijdse ontbinding van gemeenteraden van Minister De Vries
(Kamerstuk 27 400 VII, nr. 14).
Zie bijvoorbeeld toenmalig CdK Remkes in zijn toespraak voor het NGB (2015): https://
www.burgemeesters.nl/sites/www.burgemeesters.nl/files/File/
Toespraak%20Johan%20Remkes%20Jubileumcongres%201%20oktober%202015.pdf
4
Het is dan ook al sinds de jaren »90 (in aanloop naar de dualisering en rondom debatten over
de gekozen burgemeester) onderwerp van discussie. Voor een uitgebreide analyse van de
verschillende rapporten en bevindingen, zie de Beschouwing inzake Hoofdstuk 7 van de
Grondwet, Kamerstuk 31 570, nr. 28, p. 24–26.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 128

3

heroverweging van die verhoudingen vereisen. Een andere kernwaarde
van ons bestuurlijk bestel is de lokale autonomie van gemeenten, zoals
neergelegd in artikel 124 van de Grondwet. Uit deze uitgangspunten volgt
een gesloten stelsel van interbestuurlijk toezicht, waarbij ingrijpen van
bovenaf enkel aan de orde is wanneer het bewaken van landelijke wetten
of het algemeen belang dat vergt.
Eerste variant: zelfontbinding
Artikel 125, eerste lid, van de Grondwet plaatst de raad aan het hoofd van
de gemeente. In het hoofdschap ligt een aantal principes besloten,
waaronder dat de raad niet ontbonden kan worden; grondwetshistorisch
gezien is het hoofdschap dan ook nauw verbonden met het monisme.5
Zonder afbreuk te doen aan de huidige betekenis van het hoofdschap, dat
de raad «eindverantwoordelijk» is, zou de Grondwet in die zin gewijzigd
kunnen worden dat de raad zichzelf zou kunnen ontbinden, al dan niet via
een bijzondere procedure van een versterkte meerderheid. Deze variant
doet het meest recht aan het hoofdschap van de raad en de lokale
autonomie. Er zitten echter ook nadelen aan. Vraag is of het instrument
een effectief middel zal kunnen zijn als de toepassing ervan afhankelijk is
van de meerderheid van de raad. Diezelfde meerderheid kan immers het
probleem zijn, wat de oordeelsvorming over de oorzaak van de problemen en een gepaste oplossing kan vertroebelen. Omgekeerd zou een
enkele meerderheid het instrument niet om politieke redenen mogen
misbruiken; dat zou een hogere drempel, een versterkte meerderheid dus,
rechtvaardigen. Daaraan is echter weer het risico van blokkerende
minderheden aan beide zijden (coalitie dan wel oppositie) verbonden. Aan
een vorm van zelfontbinding kleeft dan ook het nadeel dat dit sterk
vatbaar is voor calculerend gedrag en daarmee van negatieve invloed op
de bestuurlijke stabiliteit, nog los van de vraag hoe deze variant zich qua
systeemconformiteit verhoudt tot het (gematigd) dualisme waar de
Gemeentewet van uitgaat.
Tweede variant: ontbinding door een ander orgaan op decentraal niveau
De bevoegdheid tot tussentijdse raadsontbinding zou door de Grondwet
ook aan een ander orgaan op decentraal niveau gegeven kunnen worden.
Op gemeentelijk niveau zouden het college en de burgemeester daarvoor
in aanmerking komen. Toekenning van die bevoegdheid aan een ander
gemeentelijk orgaan zou echter in strijd zijn met het hoofdschap van de
raad. Het zou niet passend zijn in de verhouding tussen de raad en het
college respectievelijk de burgemeester, nu wethouders hun legitimatie
direct (benoeming door de raad) aan de raad ontlenen en de burgemeester zijn legitimatie indirect (benoeming bij koninklijk besluit op
aanbeveling van de raad) aan de raad ontleent. Voor ontbinding door de
burgemeester valt hooguit iets te zeggen in het model dat de burgemeester rechtstreeks gekozen zou worden, zijn eigen wethouders
benoemt en als geheel over een sterke positie in het gemeentebestuur
beschikt. Een dergelijk model, ook wel aangeduid als de presidentiële
burgemeester, is een vergaande wijziging in de bestuurlijke verhoudingen
en zou een verdergaande grondwetswijziging vergen.6
Meer theoretisch is de mogelijkheid dat de bevoegdheid tot tussentijdse
raadsontbinding op provinciaal niveau wordt belegd. Dit is evenwel
minder passend, nu het een vergaande ingreep in de lokale autonomie
betreft, en de provincie niet in de positie is om in die autonomie te treden.
5
6

Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, p. 408–409.
Zie de Notitie varianten aanstellingswijze en gevolgen positie burgemeester, Kamerstuk 31 570,
nr. 29, p. 10–11, alsmede Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, p. 386 e.v.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 128

4

Dat is anders dan bij regulier interbestuurlijk toezicht waarbij de toezichtsbevoegdheden van gedeputeerde staten zijn gericht op het bewaken van
hogere wet- en regelgeving, inclusief de financiële kaders. Gedeputeerde
staten hebben echter niet de positie en dus ook niet de bevoegdheid om
in te grijpen in de verhoudingen tussen de gemeentelijke bestuursorganen zelf. Dat zou immers afwijken van het uitgangspunt dat er in
Nederland geen hiërarchie tussen de bestuurslagen als zodanig bestaat,
maar enkel sprake is van een normenhiërarchie (in rechtsregels). De
adviserende en bemiddelende rol van de commissaris van de Koning bij
bestuurlijke problemen en bestuurlijke integriteit vervult hij niet als
provinciaal orgaan maar als rijksorgaan, namens de regering.
Derde variant: ontbinding door de regering bij koninklijk besluit
Gelet op het uitzonderlijke karakter van een besluit tot tussentijdse
raadsontbinding en het belang van een goede verantwoordingsrelatie c.q.
democratische controle, is het ten slotte een optie de bevoegdheid tot
tussentijdse raadsontbinding wegens ernstig verstoorde bestuurlijke
verhoudingen aan de regering op te dragen. In plaats van een afzonderlijke wet in formele zin, zou in die situatie de tussentijdse raadsontbinding
en de gelijktijdige last tot nieuwe verkiezingen geschieden bij koninklijk
besluit. De tussentijdse raadsontbinding wordt dan een mogelijkheid voor
de regering om in te grijpen naast het zwaarste toezichtinstrument, dat
het diepst ingrijpt in de lokale autonomie: de grove taakverwaarlozing,
waartoe bij uitsluiting de wetgever bevoegd is (artikel 132, vijfde lid,
tweede volzin, van de Grondwet). In deze laatste situatie is het de
wetgever die beslist dat het lokaal bestuur niet langer zijn rol kan
waarmaken, omdat het bestuurlijk-democratisch functioneren als zodanig
is aangetast. In die situatie kan het aangewezen zijn de volksvertegenwoordiging te ontbinden (en het college van zijn taken te ontheffen)
zonder direct nieuwe verkiezingen uit te schrijven, waarbij de bevoegdheden van de raad (en het college) tijdelijk door een door de wetgever
aangewezen ambt worden uitgeoefend.
In geval van ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen volgen er op de
tussentijdse raadsontbinding wel direct nieuwe verkiezingen en is van
overname van bevoegdheden geen sprake. Het tussentijds ontbinden van
een gekozen volksvertegenwoordiging heeft echter als keerzijde, wanneer
de bevoegdheid daartoe aan de regering zou worden toegekend, dat dit
een vergaand toezichtsinstrument is dat diep ingrijpt in de verhouding
tussen de regering, de lokale volksvertegenwoordiging en de kiezers in de
betreffende gemeente. De regering kan immers met dit instrument de
gekozen volksvertegenwoordiging aan de kant zetten. Een oordeel over de
noodzaak tot ontbinding zou daarom een uiterst zorgvuldig proces
verdienen. Twee elementen spelen daarbij een rol: de positie van de raad
en objectieve advisering aan de regering.
In deze variant ligt de bevoegdheid tot tussentijdse raadsontbinding dus
niet bij de raad zelf, maar bij de regering. Dit heeft als nadeel dat, anders
dan in geval van zelfontbinding, tussentijdse raadsontbinding onder
omstandigheden ook zonder instemming van de raad zou kunnen
plaatsvinden. Er kunnen immers omstandigheden zijn waarbij van de
opvatting van de raad afgeweken moet kunnen worden, ofwel door geen
gehoor te geven aan een verzoek tot ontbinding ofwel door toch tot
ontbinding over te gaan, tegen de wens van de raad in; bijvoorbeeld
wanneer meerderheid en minderheid nagenoeg even groot zijn. Daarbij
dient de vraag beantwoord te worden of er nog reëel perspectief bestaat
op verbetering van de bestuurlijke verhoudingen. Hierin is ook een rol
gelegen voor de commissaris van de Koning, om de regering van advies
te dienen over de aard van de problematiek en een daarbij passende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 128

5

oplossing, met inbegrip van een reëel tijdpad waarbij de eigen verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur voor herstel van de bestuurlijke
verhoudingen voorop staat.
Binnen de bestaande bestuurlijke verhoudingen heeft de commissaris van
de Koning de opdracht, op grond van artikel 182 Provinciewet, om te
adviseren en te bemiddelen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in
een gemeente of als de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het
geding is.7 Deze rol neemt hij in als rijksorgaan (dus namens de regering),
als ambtsdrager met gezag en distantie tot de betrokken partijen. Signalen
van ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen zullen de commissaris
van de Koning doorgaans als eerste via de burgemeester bereiken, maar
hij kan deze ook door eigen waarneming verkrijgen. Door stevig in te
zetten op deze rol kan de daadwerkelijke inzet van een zwaar instrument
als tussentijdse raadsontbinding in sommige gevallen mogelijk worden
voorkomen, als het de commissaris van de Koning lukt een proces op
gang te brengen dat de oorzaken van het conflict wegneemt en de
bestuurlijke verhoudingen zich herstellen.
Tot slot
Voor de eventuele vormgeving van het instrument tussentijdse raadsontbinding zijn verschillende varianten denkbaar, zoals deze notitie laat zien.
Hierover ga ik graag in debat met uw Kamer, tegen de achtergrond van de
bredere discussie over de toekomst van het openbaar bestuur, zoals onder
andere geschetst in mijn brief van 18 oktober 2019.8
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

7

Zo nodig informeert de commissaris van de Koning de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties hierover, evenals de maatregelen die hij daarbij neemt (artikel 7b Ambtsinstructie commissaris van de Koning).
8
Kamerstuk 35 300 VII, nr. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 128

6

BIJLAGE:

Huidig grondwettelijk kader en toepassing ervan
Artikel 129, vierde lid, Grondwet stelt dat de zittingsduur van de gemeenteraad vier jaren is, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen. De
formulering «bij de wet» betekent dat delegatie niet is toegestaan.9 De
gemeenteraad kan zichzelf dus niet ontbinden, evenmin kan die bevoegdheid aan een ander bestuursorgaan (zoals de burgemeester of de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) worden toegewezen.
Enkel de wetgever mag in een specifiek op de betreffende situatie
toegespitste wet een uitzondering maken.
De grondwetgever heeft wel houvast meegegeven welke omstandigheden
tot een uitzondering kunnen leiden. Dit zou beperkt moeten blijven tot
incidentele en bijzondere gevallen.10 Daarbij gaf de regering als voorbeeld
in de memorie van toelichting dat gemeentelijke herindeling reden kan
zijn voor het verkorten of verlengen van de zittingsduur van de gemeenteraad.11 In de schriftelijke behandeling van de grondwetswijziging werd
naar aanleiding van vragen vanuit de Kamer bevestigd dat ook grove
taakverwaarlozing zo’n incidenteel en bijzonder geval is om tot ontbinding
over te gaan.12 Het is aan de gewone wetgever dit criterium nader in te
vullen.13 De wetgever zou dus ook in andere situaties dan gemeentelijke
herindeling of grove taakverwaarlozing tot tussentijdse raadsontbinding
kunnen besluiten, de voorbeelden zijn door de Grondwetgever niet
limitatief gegeven. Ontbinding van de gemeenteraad mag evenwel geen
«regulier instrument» in of voor de gemeentelijke verhoudingen
worden.14
Toepassing van de uitzonderingsgrond voor gemeenteraden is in de
praktijk beperkt gebleven tot herindelingen en – in zeer bijzondere
gevallen – grove taakverwaarlozing. In 2018 werd bijvoorbeeld in 37
gemeenten een raadsverkiezing gehouden op 21 november in plaats van
21 maart, vanwege de voorgenomen herindeling tot 12 nieuwe gemeenten per 1 januari 2019. Ook werd dat jaar, als gezegd, voor het eerst sinds
1951 de grove taakverwaarlozingsregeling en bijhorende tussentijdse
raadsontbinding – zoals gebruikelijk zonder direct daarop volgende
verkiezingen – toegepast, ditmaal voor de eilandsraad van het openbaar
lichaam Sint Eustatius. Ondanks alle eerdere aandacht voor allerlei
varianten tot tussentijdse ontbinding van de gemeenteraad bij ernstig
verstoorde bestuurlijke verhoudingen, is er door de wetgever nog geen
toepassing gegeven aan die grond.

9

Advies van de Raad van State (nr. W04.01.0675/l), Kamerstuk 28 000 VII, A, p. 2.
Kamerstuk 13 990, nr. 6, p. 22.
11
Kamerstuk 13 990, nrs. 1–4, p. 18.
12
Kamerstuk 13 990, nr. 6, p. 22.
13
Kamerstuk 27 400 VII, nr. 14, p. 6.
14
Kamerstuk 28 000 VII, A, p. 1.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 128

7