EVALUATIE VAN DE
INNOVATIEBOX 20102019
DOELGROEPBEREIK, DOELTREFFENDHEID EN
DOELMATIGHEID

RAPPORT

AUTEURS
MICHIEL BIJLSMA (SEO), ERIK BROUWER (SEO), GERBEN DE JONG (SEO), THIJS BUSSCHOTS (SEO), PIM DEN
HERTOG (DIALOGIC), FRANK BONGERS (DIALOGIC), ADRIAAN SMEITINK (DIALOGIC), MARENNE MASSOP
(DIALOGIC)
IN OPDRACHT VAN
HET MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT EN HET MINISTERIE VAN FINANCIËN
AMSTERDAM / UTRECHT, NOVEMBER 2023

Intern gebruik

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

i

Samenvatting
Op verzoek van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het ministerie van Financiën hebben SEO
Economisch Onderzoek en Dialogic de evaluatie uitgevoerd van de innovatiebox conform de
Rijksbegrotingsvoorschriften die bepalen dat fiscale regelingen minimaal elke vijf tot acht jaar geëvalueerd moeten
worden.
De innovatiebox is een optionele regeling in de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Wet vpb 1969) om nettovoordelen uit zelfontwikkelde immateriële activa die voortvloeien uit speur- en ontwikkelingswerk (S&O) waarvoor
een S&O-verklaring is afgegeven effectief tegen een verlaagd tarief te belasten. Doelstellingen van de innovatiebox
zijn (1) het stimuleren van het Nederlandse vestigingsklimaat 1 en (2) daarnaast het stimuleren van technische
innovatie in Nederland.2
De vorige evaluatie van de innovatiebox is in 2015 afgerond en in 2016 naar de Tweede Kamer gestuurd. 3 Deze
eerste evaluatie had betrekking op de periode 2010-2012. Deze evaluatie concludeerde dat de innovatiebox
doeltreffend en doelmatig was4 en onder andere dat de innovatiebox leidt tot extra R&D en innovatie (een Bang-for
-the-Buck van 0,54, waarbij gerekend is met het effect op R&D-uitgaven in plaats van S&O zoals in deze evaluatie
gehanteerd). Ook werd geconcludeerd dat de innovatiebox aanzienlijk bijdraagt aan een verlaging van de
effectieve belastingdruk en aan een gunstig vestigingsklimaat en zo ook aan het aantrekken en behouden van R&D
en gerelateerde bedrijvigheid. Daarbij werd aangetekend dat de effectieve belastingdruk een belangrijke, maar
slechts één van de voorwaarden voor een gunstig vestigingsklimaat is. De huidige evaluatie van de innovatiebox
loopt voor de periode 2013 tot en 2019 voor de econometrische analyse op basis van CBS-data en tot en met 2022
voor het overige deel van de analyse (onder meer de kwalitatieve analyse).5
De hoofdvraag van de evaluatie van de innovatiebox luidt: “Draagt de innovatiebox op een doeltreffende en
doelmatige wijze bij aan de stimulering van innovatie en het (fiscale) vestigingsklimaat in Nederland, en is een fiscale
regeling hiervoor het aangewezen beleidsinstrument?”
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is een aantal methoden ingezet:

1

2

3
4
5

Verbetering van het vestigingsklimaat beoogt niet alleen de vestiging van nieuwe innovatieve bedrijven afkomstig uit
het buitenland te bevorderen, maar ook het behouden voor Nederland van al in Nederland gevestigde innovatieve
bedrijven alsmede bevordering dat eventuele uitbreiding van de innovatieve activiteiten van deze bedrijven in
Nederland en niet in het buitenland plaats heeft. Fiscaliteit draagt bij aan het vestigingsklimaat, maar de kwaliteit van
het overall vestigingsklimaat is een optelsom van een groot aantal vestigingsplaatsfactoren.
De memorie van toelichting bij de wetswijziging in 2017 geeft aan dat de innovatiebox ‘vooral een belangrijk instrument [is]
voor het vestigingsklimaat’ en ‘daarnaast is de innovatiebox een instrument voor het bevorderen van innovatieve
activiteiten in Nederland.’ Dit geeft aan dat het vestigingsklimaat het hoofddoel is. Ook wordt in de memorie van
toelichting genoemd dat: ‘de innovatiebox is gericht op het bevorderen van technische innovatie’, terwijl de memorie
van toelichting vervolgens stelt dat ‘Voor alle belastingplichtigen geldt voortaan dat voor het activum een zogenoemde
S&O-verklaring moet zijn afgegeven, zodat is verzekerd dat sprake is van technische innovatie.’ Dit geeft aan dat de
innovatiebox zich niet richt op alle vormen van R&D, maar alleen op die vormen van R&D geassocieerd zijn met
technische innovatie. Dit blijkt ook uit de verplichte S&O-verklaring.
Kamerstuk 2015/2016 34 302, nr. 111, met bijlage; https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-34302-111.html.
Kamerstukken II 34 302, nr. 111, bijlage
Miljoenennota 2023, bijlage 9 (Fiscale regelingen), tabel 9.6.2 (Evaluatie- en onderzoeksagenda);
https://www.rijksfinancien.nl/miljoenennota/2023/bijlage/1485655.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

●

●
●
●

●

ii

Deskresearch en literatuuronderzoek om de regeling zelf en de wijzigingen hierin gestructureerd weer te geven
en om de wetenschappelijke literatuur over patent-boxes systematisch te analyseren en de literatuur over de
relatie fiscaliteit en vestigingsklimaat te updaten ten opzichte van de vorige evaluatie;
Internationale vergelijking waarmee we de Nederlandse innovatiebox in internationaal perspectief plaatsen;
Econometrische analyse en beschrijvende statistieken op basis van CBS-data om doelgroepenbereik en de
bang-for-the-buck te bepalen alsmede na te gaan of er spill-overs zijn;
Een enquête onder ondernemingen (gebruikers en niet-gebruikers) en interviews onder stakeholders om zicht
te krijgen op de aard van S&O-activiteiten die gestimuleerd worden door de innovatiebox, de interactie met
andere regelingen, gedragsadditionaliteit en ervaren administratieve lasten;
Een workshop om de bevindingen van het onderzoek te toetsen.

De conclusies op het vlak van doelgroepbereik, de doeltreffendheid op de beide doelstellingen van de
innovatiebox (stimuleren van innovatie en bijdragen aan het vestigingsklimaat), micro- en macrodoelmatigheid (of
beleidsdoelmatigheid) zijn hieronder weergegeven.6 Een maatregel is doeltreffend als het gestelde doel bereikt
wordt. Doelmatigheid meet of hetzelfde doel ook op een efficiënte wijze wordt bereikt. De micro-(of
uitvoerings)doelmatigheid betreft de efficiëntie waarmee een maatregel wordt uitgevoerd en ziet toe op de
uitvoeringskosten aan de kant van de overheid en de administratieve lasten aan de kant van de ondernemingen.
De macro-(of beleids) doelmatigheid ziet vooral toe op de vraag of een vergelijkbaar effect mogelijk met inzet van
een ander beleidsinstrument tegen minder kosten kan worden gerealiseerd. Ook worden de belangrijkste
beleidsopties in deze samenvatting kort aangeduid alsmede suggesties gedaan voor een volgende evaluatie. Voor
een meer uitgebreide beschrijving hiervan verwijzen we naar hoofdstuk 8.

Bevindingen doelgroepbereik
We concluderen dat het doelgroepbereik adequaat is. Het aantal gebruikers van de innovatiebox nam na 2012 toe
van 1.747, bereikte vervolgens een piek in 2016 rond de 3.651 en nam daarna af tot 3.268 gebruikers in 2018. De
toe- en afname zijn vooral het gevolg van een toe- en afname van gebruikers onder het mkb. 7 Onder het grootbedrijf
bleef het gebruik relatief constant.
Het totale budgettaire beslag van de innovatiebox is sinds 2012 toegenomen van 743 mln. euro naar een geraamd
budgettair beslag voor 2022 van 2.390 mln. euro (en een voorlopige raming van 2.860 mln. euro in 2023). Dit is
vooral toe te rekenen aan de groeiende winsten van bedrijven die gebruikmaken van de innovatiebox (en niet zo
zeer aan een toenemend aantal gebruikers) en is gerelateerd aan het open-eind karakter van de regeling. Ook
grondslagverbredende maatregelen en veranderingen van de hoogte van het toptarief van de vpb beïnvloeden het
budgettaire beslag. Als percentage van de totale vpb-inkomsten fluctueert het budgettaire beslag van de
innovatiebox vanaf 2012 tussen de 6 en de 8 procentpunt van de totale vpb-opbrengsten en is er geen duidelijke
trend. Parallel daaraan is ook de afdracht van vennootschapsbelasting door deze bedrijven toegenomen van ca.
1.667 mln. euro in 2013 naar ca. 4.946 mln. euro in 2019 (zie Tabel 5.3).
Het voordeel (zoals gemeten door het budgettaire beslag) van de innovatiebox komt vooral terecht bij een beperkt
aantal internationaal opererende grootbedrijven: 75 procent hiervan komt terecht bij de top 10 gebruikers van de
innovatiebox, een belastingvoordeel van ca. 1.650 miljoen euro in 2022. Dit percentage is relatief stabiel over de
6

7

Doeltreffendheid: de mate waarin de gewenste prestaties en de beoogde maatschappelijke effecten of gestelde doelen
van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald. Doelmatigheid: het realiseren van bepaalde prestaties met een zo
beperkt mogelijke inzet van middelen.
De definitie van mkb-onderneming is zoals gehanteerd door het CBS, waarbij het bedrijven betreft tot 250 werkzame
personen (zie tevens Bijlage A voor een beschrijving van de data en variabelen).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

iii

tijd: in 2010 was dit ook 75 procent%. Dit zijn tevens de bedrijven die een groot deel van de R&D-bestedingen in
Nederland voor hun rekening nemen en een centrale rol spelen in hun respectievelijke innovatie-ecosystemen in
Nederland. Ook betalen deze bedrijven een relatief groot deel van de vpb-belasting. In 2019 betaalden 500
grootbedrijven die gebruikmaakten van de innovatiebox 17.3 procent van de vpb van alle bedrijven die vpb
betaalden in dat jaar. Dat er een zekere concentratie is waar de voordelen landen, is dan ook niet verrassend. De
som van de voordelen voor buitenlandse multinationals, vooral uit de VS, is jaar-op-jaar toegenomen, terwijl deze
vanaf 2015 min of meer constant blijft voor de Nederlandse multinationals. Mogelijke verklaringen zijn onder meer
dat multinationals uit de VS relatief meer winst uit R&D zijn gaan behalen, dat er sprake is van fusies of overnames
van zeer winstgevende en innovatieve ondernemingen door bedrijven uit de VS, of dat Nederland relatief
aantrekkelijker is geworden voor internationale innovatieve ondernemingen uit de VS. Dit laatste als gevolg van
aanpassing van met de innovatiebox vergelijkbare instrumenten in het buitenland als gevolg van doorvoering van
het substance criterium op basis van OESO-richtlijnen (zie hieronder). We hebben niet onderzocht welke verklaring
het meest waarschijnlijk is. Belangrijk is daarnaast dat gegeven een verklaring, deze niet zonder meer toe te rekenen
is aan de innovatiebox.
Direct na de invoering van het forfaitaire regime per 2013 nam het gebruik onder het mkb sterker toe dan onder
het grootbedrijf. De mogelijkheid om de innovatiebox te gebruiken op basis van forfait heeft de toegankelijkheid
van de regeling voor het mkb dan ook aannemelijk vergroot. Dit duurde tot 2016. Daarna stabiliseerde het
forfaitgebruik.
Tegelijkertijd is het beeld uit de interviews dat het forfaitaire regime minder populair is dan oorspronkelijk verwacht.
Hier speelt dat de baten voor gebruikers van het forfaitaire regime van de innovatiebox beperkt zijn. Ook is een
deel van de potentiële gebruikers onbekend met de regeling. Voor bedrijven die verwachten van de regeling
gebruik te kunnen maken en ook groei voorzien, kan het forfaitaire regime (dat een bescheiden reductie in de
winstbelasting biedt) onaantrekkelijk zijn ten opzichte van het reguliere regime (dat een grotere reductie kan bieden
na inlopen van de voortbrengingskosten).
Op basis van interviews concluderen we dat de invoering van het substance criterium (zoals voortvloeiend uit
actiepunt 5 van het BEPS rapport van de OESO) in Nederland waarschijnlijk een beperkt effect heeft gehad. Dit is
terug te voeren op het feit dat Nederland altijd een innovatiebox heeft gekend waarbij het criterium gold dat de
belastingplichtige de innovatie zelf moest voortbrengen. De gebruikersstatistieken laten een afname zien na 2015.
De impact van het criterium speelt vooral bij bedrijven die moeite hebben om een tweede aanvullend
toegangsticket voor hun R&D-activiteiten te bemachtigen zoals vanaf 2017 noodzakelijk is. Daarbij kan gedacht
worden aan ondernemingen met veel procesinnovatie, bedrijven uit de voedingsmiddelenindustrie met geheime
recepturen of softwareontwikkeling die lang niet altijd kwalificeert als S&O in het kader van de WBSO. Relevant is
verder dat het effect van invoering van het nieuwe regime geleidelijk doorwerkt. Pas in 2022 zou de volledige
doorwerking in de aantallen gebruikers zichtbaar moeten zijn aangezien de overgangsregeling tot en met 2021
liep.8 De data, die tot 2019 lopen, bieden hier dus alleen voorlopige inzichten.
Over het algemeen komt uit de enquête naar voren dat de meeste gebruikers van de innovatiebox de
Afdrachtvermindering S&O (hierna: WBSO) belangrijker vinden als de overheidsinstrumenten om R&D- en
innovatieactiviteiten te stimuleren dan de innovatiebox, hoewel het budgettaire beslag van de innovatiebox dat van

8

Het overgangsrecht van artikel 34d lid 1 oud gold voor boekjaren die eindigden voor 1 juli 2021 en is voor het
overgrote deel van de gebruikers per 2020 geëindigd. Tussen 2017 en 2021 is de oude box daarmee geleidelijk
vervangen door de nieuwe box.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

iv

de WBSO op dit moment overtreft. De WBSO-voordelen zijn gelijkmatiger verdeeld over type gebruiker dan de
innovatieboxvoordelen, die overwegend bij een beperkt aantal grote bedrijven neerslaan die hoge winsten
realiseren die voortvloeien uit hun innovatieve investeringen. Ook wordt er door meer bedrijven gebruikgemaakt
van de WBSO en zijn WBSO-gebruikers vaker kleinere bedrijven: het aandeel van het MKB in de toegekende
afdrachtvermindering van de WBSO is 63 procent.9
In vergelijking met andere landen stimuleert Nederland innovatie relatief sterk via winstgerelateerde fiscale
steunmaatregelen ten opzichte van niet-fiscale innovatiestimulering. Andere landen die hierin op Nederland lijken
zijn België en Israël. Casestudies van België, Ierland, Singapore en het Verenigd Koninkrijk hebben niet geleid tot
belangrijke lessen voor Nederland. Voor deze landen is gekozen omdat deze qua vestigingsklimaat voor R&Dintensieve bedrijven concurreren met Nederland. Qua generositeit ontlopen de regelingen in België, Ierland en het
Verenigd Koninkrijk elkaar niet veel. Nederland lijkt op sommige aspecten iets strenger in de toepassing te zijn dan
deze landen. Nederland is wel uniek in de koppeling aan de WBSO. Deze koppeling zorgt voor een sterke verlaging
van de uitvoeringskosten bij de Belastingdienst en zorgt ook voor belastingplichtigen voor synergievoordelen,
aangezien zij reeds een WBSO-administratie bijhouden.
Laatste kanttekening bij het doelgroepbereik is dat de enquête laat zien dat er een groep mkb’ers is die gebruik
zou kunnen maken van de innovatiebox, maar dat niet doet. Dit betreft vooral het micro- en kleinbedrijf. Een reden
kan onbekendheid zijn, 31 procent van alle niet-gebruikers geeft aan niet bekend te zijn met de innovatiebox. Een
andere mogelijke verklaring luidt dat het te behalen voordeel voor veel mkb’ers bescheiden is, omdat de winst uit
het immaterieel activum beperkt is of vanwege het lage vpb-tarief voor winsten onder de 200.000 euro. Dit geldt
ook bij toepassing van het eenvoudiger forfaitaire regime. Tegenover dat bescheiden voordeel staat een proces
dat tijdsintensief en relatief duur kan zijn (tenzij van het forfaitaire regime gebruik wordt gemaakt). Hoewel de
verkrijgingskosten of administratieve lasten voor de innovatiebox (kosten inzet eigen personeel en inhuur externe
adviseurs) per jaar in totaal 36 miljoen euro (of 2 eurocent per definitief toegekende euro belastingvoordeel uit
hoofde van de toepassing van de innovatiebox) bedragen, zijn de verkrijgingskosten voor kleine gebruikers relatief
veel hoger dan voor grootgebruikers. Dit kan ertoe leiden dat ondernemingen besluiten geen gebruik te maken
van de innovatiebox.

Doeltreffendheid – bijdragen aan het vestigingsklimaat
Op de doelstelling bijdragen aan het vestigingsklimaat – de doelstelling die door de meeste stakeholders als
belangrijkste van de twee doelstellingen van de innovatiebox wordt beschouwd – beoordelen we de innovatiebox
als grotendeels doeltreffend. Afgaande op het kwalitatieve onderzoek zijn het vooral de multinationaal opererende
ondernemingen waarvoor de innovatiebox mogelijk een verschil kan maken voor de beslissing waar innovatieve
bedrijfsactiviteiten te vestigen c.q. uit te breiden of te behouden.
Bij deze conclusie is een aantal nuanceringen op zijn plaats. Ten eerste is onze inschatting dat er beperkt effect is
op de vestigingsbeslissing en dat het effect voornamelijk loopt via de uitbreidingsbeslissing of de beslissing in
Nederland te blijven. De regeling is dus niet op alle typen vestigingsbeslissing doeltreffend. Ten tweede merken
we op dat het vestigingsplaatsargument alleen relevant is voor ondernemingen die echt internationaal van aard zijn
en kunnen besluiten een deel van hun huidige of toekomstige investeringen in innovatieve activiteiten en daaraan
verwante productiefaciliteiten te verplaatsen naar het buitenland. Deze multinationale ondernemingen
vertegenwoordigen overigens wel een substantieel deel van de private investeringen in R&D in Nederland en
betalen tevens relatief veel winstbelasting. De regeling is dus niet voor alle bedrijven die er gebruik van maken
9

Zie Focus Jaarverslag 2022 (rvo.nl), pag. 3

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

v

doeltreffend. Er is immers ook een grote groep ondernemingen onder de innovatieboxgebruikers die wel
gebruikmaakt van de innovatiebox, maar waar de innovatiebox geen effect heeft op de vestigingsbeslissing. Deze
groep is overwegend gevestigd in Nederland, is wat betreft vestigingen regionaal of nationaal georiënteerd en
maakt niet de afweging of zij hun bedrijfsvestigingen naar het buitenland moeten verplaatsen of niet. Ten derde zijn
andere vestigingsplaatsfactoren voor veel innovatieve ondernemingen belangrijker dan fiscaliteit. De innovatiebox
– en ruimer fiscaliteit – is slechts één van de factoren die het vestigingsklimaat beïnvloeden, naast zaken als kwaliteit
van de beroepsbevolking en (energie)infrastructuur waarvan veel bedrijven in de enquête aangeven dat ze
belangrijker zijn dan de innovatiebox. Dit blijkt ook uit de wetenschappelijke literatuur over locatiekeuze van
Foreign Direct Investment (FDI).
De innovatiebox zorgt voor een lagere effectieve belastingdruk voor de bedrijven die ervan gebruikmaken door
een lagere winstbelasting op winsten uit innovatieve activiteiten die onder de innovatiebox vallen. Het verschil
tussen dit effectieve lagere tarief en het tarief in afwezigheid van de innovatiebox noemen we een effectieve korting,
hoewel de innovatie niet is vormgegeven als een korting maar als een vermindering van de grondslag. De
gemiddelde effectieve korting op de winstbelasting die de top-10 gebruikers krijgen nam toe van 32 procent in
2010 naar 62 procent in 2015, om vervolgens te dalen naar 40 procent in 2019. De korting is in alle jaren een stuk
hoger dan de gemiddelde effectieve korting, die steeg van 23 procent in 2010 naar 35 procent in 2015 en
vervolgens daalde naar 29 procent. Tegelijkertijd betaalden niet-Nederlandse multinationale ondernemingen die
gebruikmaakten van de innovatiebox in 2019 2.273 mln. euro vpb in Nederland, dit is ongeveer de helft van de vpb
die betaald wordt door ondernemingen die gebruikmaken van de innovatiebox (zie Tabel 5.1 en Tabel 5.2). In de
interviews geven de gesprekspartners aan dat de innovatiebox op deze wijze bijdraagt aan het vestigingsklimaat.
In het bijzonder geven de gesprekspartners aan dat Nederland vanwege het bestaan van de innovatiebox op meer
lijstjes terechtkomt van bedrijven die een beslissing willen nemen over de locatie van hun R&D (nieuwe vestigingen,
maar ook uitbreidingsinvesteringen of handhaven van bestaande R&D).
Vooral de grote bedrijven met substantiële innovatieve activiteiten geven aan dat de innovatiebox in hun ogen
bijdraagt aan de keuze voor Nederland als vestigingsplaats voor hun R&D. Gesprekspartners geven aan dat behoud
en uitbreiding van bestaande activiteiten waarschijnlijk het belangrijkste effect vormen en in mindere mate de
vestiging van nieuwe uit het buitenland afkomstige (innovatieve) ondernemingen. Daarbij kan het voor buitenlandse
ondernemingen bij de overname van een Nederlands (innovatief) bedrijf een overweging zijn om de intellectuele
eigendomsrechten en innovatieve activiteiten in Nederland te laten wanneer het Nederlandse bedrijf de
innovatiebox gebruikt. Tegelijkertijd komt uit de enquête naar voren dat de meerderheid van de respondenten
nieuwe investeringen in Nederland zou blijven doen (56 procent) en bestaande immateriële activa in Nederland
zouden houden (60 procent) ook indien de innovatiebox niet zou bestaan.
Als de innovatiebox ertoe leidt dat ondernemingen die succesvol innoveren in Nederland blijven (en dus in
Nederland winstbelasting blijven afdragen), of als bedrijven doordat de innovatiebox bestaat en ze hier intellectueel
eigendom alloceren ook de daarmee behaalde winst aan Nederland toerekenen (en dus niet aan andere landen),
of als dankzij de innovatiebox additionele succesvolle innovaties tot stand komen die winst genereren, dan financiert
de innovatiebox zichzelf deels door de additionele vpb-inkomsten die deze bedrijven genereren. In interviews en
de enquête geven bedrijven aan dat de eerste twee effecten spelen. Of er extra winstbelasting als gevolg van
gebruikmaking van de innovatiebox wordt afgedragen in Nederland hebben we niet op basis van administratieve
data onderzocht. Wel zien we dat de innovatiebox-gebruikers substantieel bijdragen aan de vpb-opbrengsten en
dat in de periode 2013-2019 ook de betaalde vpb door innovatieboxgebruikers is toegenomen (zie Tabel 5.3). In
2019 betaalden 500 grootbedrijven die gebruikmaakten van de innovatiebox 17.3 procent van de vpb van alle

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

vi

bedrijven die vpb betaalden in dat jaar en in 2013 betaalden 400 bedrijven 7,7 procent. Hier is sprake van correlatie
en niet noodzakelijk van causaliteit. 10
In interviews noemen enkele gesprekspartners dat de innovatiebox ook indirect aan het vestigingsklimaat bijdraagt
voor innovatieve start- en scale-ups omdat de verwachting dat de innovatiebox in de toekomst kan worden
toegepast de verwachte winstgevendheid van investeringen vergroot. Sommige investeringen die in afwezigheid
van de innovatiebox niet plaatsvinden, zouden dan in aanwezigheid van de innovatiebox wel plaatsvinden. Dit
argument is in deze evaluatie niet op basis van administratieve data onderzocht, maar speelt in potentie een rol.

Conclusies doeltreffendheid – stimuleren R&D en innovatie
Op de tweede doelstelling van de regeling, het stimuleren van technische innovatie in Nederland, schatten we de
innovatiebox in als beperkt doeltreffend. Op basis van de hardere methode – de econometrische analyse – is het
effect op technische innovatie zoals gemeten door S&O-uitgaven met een BFTB van 0,28 beperkt en substantieel
lager dan 1, terwijl voor de overige tweede-orde-effecten veelal geen effect wordt gevonden. Dit laatste komt
mogelijk door databeperkingen. De zachtere onderzoeksmethoden laten over de breedte een wat positievere
inschatting van de doeltreffendheid zien van de innovatiebox. We lichten onze inschatting onderstaand kort toe.
De BFTB in termen van additionele S&O in ons geprefereerde econometrische model ligt op 0,28 afhankelijk van
de gebruikte controlegroep. Dit betekent dat voor elke euro aan gederfde belastinginkomsten gebruikers
gemiddeld 28 eurocent in extra S&O-activiteiten investeren. Een mogelijke verklaring voor dit beperkte effect zit in
het argument dat de innovatiebox ook investeringen in technische innovatie stimuleert die bedrijven uit zichzelf ook
al zouden doen, bijvoorbeeld omdat de kans op succes groot is of omdat de verwachte winsten heel hoog zijn.
Deze investeringen worden onnodig gestimuleerd door de innovatiebox.
Het effect op S&O-activiteiten loopt vooral via het aantal S&O-uren en de S&O-niet-loonkosten. Er is echter geen
effect op uurlonen, wat we interpreteren als dat er geen duurdere S&O-medewerkers worden ingezet als gevolg
van de innovatiebox. Er gaat met andere woorden geen loonopdrijvende werking uit van de innovatiebox op lonen
van R&D-medewerkers (wat bijdraagt aan de doeltreffendheid). Tegelijkertijd vinden we geen statistisch significante
verschillen in het effect van de innovatiebox voor het mkb versus het grootbedrijf en tussen niet-multinationals,
Nederlandse multinationals en buitenlandse multinationals. Wel vinden we dat het effect toe (af) neemt naarmate
een gebruiker meer (minder) voordelen behaalt via de innovatiebox.
De BFTB in termen van S&O-uitgaven die we vinden is lager dan de BFTB - in termen van toename in S&Oloonuitgaven 11 - van de WBSO van 0,9 over de evaluatieperiode 2011 – 2017 (De Boer et al., 2019c). Bij een
vergelijking van de BFTB in het voorliggende rapport met de BFTB van 0,54 uit de vorige evaluatie van de
innovatiebox over de periode 2008-2012 (Den Hertog et al., 2015), dient ermee rekening te worden gehouden dat
de eenheid van de BFTB verschilt. De BFTB is in de voorgaande evaluatie niet in termen van S&O-uitgaven, maar in
termen van R&D-uitgaven uitgedrukt. In de vorige evaluatie zijn daarvoor R&D-uitgaven per bedrijf geschat op basis
van zelf-gerapporteerde uitgaven voor een beperkte groep van bedrijven. Omdat R&D-uitgaven en S&O-uitgaven
op macroniveau ongeveer een factor twee verschillen, kan dit verschil in aanpak de verschillende uitkomsten

10

Hoe groot deze baat is voor de schatkist is onzeker. Het is moeilijk vast te stellen hoeveel van de in Nederland afgedragen additionele
winstbelasting daadwerkelijk is toe te rekenen aan de innovatiebox. Een reden hiervoor is dat andere factoren ook een grote rol spelen
bij de vestigingsbeslissing van bedrijven (nieuw vestigen van bedrijven, uitbreiden van bestaande bedrijven en in Nederland blijven van
reeds in Nederland gevestigde bedrijven). Ook kunnen de additionele vpb-inkomsten het gevolg zijn van conjuncturele ontwikkelingen.

11

S&O-niet-loonuitgaven zijn in de evaluatie van de WBSO niet meegenomen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

vii

verklaren. We concluderen dan ook dat de uitkomsten van deze evaluatie (in termen van S&O) consistent zijn met
die van de vorige evaluatie (in termen van R&D). Overigens bemoeilijken wijzigingen in de R&D-statistiek een
vergelijking van de uitkomsten van deze en de vorige evaluatie van de innovatiebox. 12 Het is belangrijk om op te
merken dat gegeven de doelstellingen van de innovatiebox en gegeven de koppeling aan een S&O-verklaring, de
S&O-uitgaven in onze ogen ook een passende maatstaf voor effectiviteit op deze doelstelling zijn.
Hoewel uit de interviews en de enquête geen kwantitatief beeld is af te leiden van BFTB en ze gevoeliger zijn voor
strategische antwoorden, komt hieruit een positiever beeld naar voren. Veel geïnterviewden stellen dat de
financiële voordelen voortkomend uit de innovatiebox ook direct in innovatie worden geïnvesteerd en dat dit ertoe
leidt dat het aantal arbeidsplaatsen op (Nederlandse) R&D-afdelingen groeit. In de enquête geeft 71 procent aan
het eens of zeer eens te zijn met de stelling dat hun onderneming het gerealiseerde belastingvoordeel volledig
investeert in R&D. Slechts 9 procent geeft aan het hiermee (zeer) oneens te zijn. Van de respondenten in de enquête
geeft 66 procent aan het (zeer) eens te zijn met de bewering dat de innovatiebox leidt tot meer innovaties (en omzet)
voor hun onderneming. Het is moeilijk te zeggen hoe zich dit verhoudt tot de econometrische schatting van de
BFTB. Dat hangt er namelijk vanaf welke bedrijven dit aangeven
We vinden op basis van de econometrische analyses geen aanwijzingen voor tweede-orde-effecten op omzet en
productiviteit in de econometrische analyse. Specifiek vinden we geen effect op: het percentage van de omzet uit
innovatieve producten/diensten, het aantal S&O-medewerkers of de uurlonen van de S&O-medewerkers. Wel is er
een klein positief effect te zien op innovatiesamenwerking.
In onze econometrische analyse vinden we geen directe spill-overeffecten van gebruik van de innovatiebox door
een onderneming op de S&O-uitgaven van andere bedrijven in de omgeving. Onze bevindingen betekenen niet
dat er geen kennisspill-overs kunnen zijn van gebruik van de innovatiebox: deze spill-overs zijn bijzonder moeilijk
te meten. De analyse kijkt immers alleen of de additionele S&O-uitgaven die het gevolg zijn van de innovatiebox
effect hebben op de S&O-uitgaven van nabijgelegen bedrijven. Ook betekent het niet dat er geen spill-overs zijn
van R&D- investeringen in het algemeen.
Het beeld uit de enquête en de interviews is dat vooral grote bedrijven aangeven dat de innovatiebox niet alleen
een effect heeft op de hoeveelheid innovatie bij individuele bedrijven, maar ook bijdraagt aan het ontstaan en de
uitbouw van internationaal concurrerende ecosystemen (waar grootgebruikers vaak in belangrijke mate mede vorm
aan geven). Daarbij is wel van belang dat bedrijven tegelijkertijd aangeven dat andere factoren een belangrijkere
rol spelen bij de vestigingsbeslissing van R&D-activiteiten dan fiscaliteit.
De innovatiebox is een zogeheten outcome-based instrument. Dat betekent dat er een fiscale stimulans is nadat de
uitkomst (investeringen in innovatie die resulteren in een bijdrage aan de winstgevendheid van een onderneming
of een keuze voor Nederland als vestigingsland) al is gerealiseerd. De innovatiebox stimuleert alleen winstgevende
bedrijven en draagt daarmee niet direct bij aan innovatie door start-ups en scale-ups. Toch kan er een effect zijn
voordat een innovatie waar de innovatiebox op van toepassing is winstgevend wordt. Als ondernemingen bij
investeringsbeslissingen in risicovolle R&D rekening houden met hogere winst in geval van succes, dan geeft de

12

Ten tijde van de vorige evaluatie van de innovatiebox werden de R&D-uitgaven van bedrijven met een beperktere
scope gemeten dan tegenwoordig het geval is sinds de revisie van de R&D-statistiek door het CBS, die in 2019 heeft
plaatsgevonden. Uitgaven verbonden aan ingeleend personeel werden toen nog niet volledig meegenomen bij de
R&D-uitgaven. Dat scheelt uitgaande van het jaar 2017 ongeveer 0,20 procent van het bbp aan gemeten R&D-uitgaven
bij bedrijven. Dit is af te leiden uit de publicatie achter de gegeven link. De revisie hield ook in dat publieke entiteiten
die in belangrijke mate voor de markt produceren, tot de bedrijven gingen behoren in de R&D-statistiek.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

viii

innovatiebox een extra prikkel voor het doen van die investeringen. Dit effect is bijzonder lastig kwantitatief te
onderzoeken. In de interviews is de mogelijkheid van dit effect enkele keren benoemd.
De bestaande wetenschappelijke literatuur laat zien dat bedrijven actief zoeken naar een allocatie van
eigenaarschap waardoor de winst uit patenten tegen een zo laag mogelijk tarief belast wordt. De beperkte
wetenschappelijke literatuur over het effect van introductie van een innovatiebox op de hoeveelheid R&D is niet
eenduidig. Sommige studies laten geen effect zien, terwijl andere studies een positief effect laten zien. De data die
de meeste studies gebruiken dateren daarbij van vóór of net ná de afspraken die in het kader van het BEPS-project
van de OESO zijn gemaakt, waardoor de bevindingen niet één-op-één te vertalen zijn naar de situatie nu.
In interviews geven bedrijven aan dat de innovatiebox het makkelijker maakt om te investeren in risicovolle R&D. In
theorie zorgt de innovatiebox voor een hogere winst als een investering een succes wordt, terwijl eventuele
verliezen als de investering mislukt niet veranderen en aftrekbaar blijven buiten de innovatiebox. Dit zou er
inderdaad voor zorgen dat risicovolle investeringen aantrekkelijker worden. Ook geven veel gesprekspartners aan
dat de innovatiebox bijdraagt aan het opbouwen en uitbouwen van ecosystemen waarin de grote
innovatieboxgebruikers vaak een centrale rol spelen.
Interviewpartners wijzen ook op de complementariteit van de innovatiebox en de WBSO. De WBSO verlaagt ex ante
de directe R&D-kosten, en beloont dus in theorie de inspanning, terwijl de innovatiebox ex post de baten van
succesvolle R&D vergroot, en beloont zo dus in theorie het nemen van initiatief en risico. In de interviews wordt
benoemd dat de interesse van bedrijven voor de WBSO is toegenomen omdat het een toegangsvereiste is voor de
innovatiebox.

Microdoelmatigheid
We concluderen op basis van de tevredenheid van gebruikers en onze inschatting van de administratieve lasten en
de uitvoeringskosten dat de regeling als kostenefficiënt gekwalificeerd kan worden. De administratieve lasten zijn,
zeker voor bedrijven met aanzienlijke winsten die voortvloeien uit innovatie, te overzien. We lichten dit hieronder
nader toe.
Uit de interviews komt het beeld naar voren dat bedrijven en hun adviseurs in de breedte tevreden zijn over de wijze
waarop de Belastingdienst opereert bij de uitvoering van en ondersteuning bij de toepassing van de innovatiebox.
Het lukt over het algemeen goed om tot een vaststellingsovereenkomst (VSO) te komen, ook al kost dit wel wat
doorlooptijd. Bij een tweede aanvraag verloopt het proces vaak sneller. Sommige gesprekspartners wijzen erop dat
langere doorlooptijd soms ook voortvloeit uit een (structurele) onderbezetting bij de Belastingdienst en de
substance-eis. De Belastingdienst lijkt strikter geworden te zijn bij de uitvoering en toepassing van de innovatiebox.
Ook uit de survey blijkt dat een meerderheid van de respondenten tevreden is met de uitvoering van de
innovatiebox door de Belastingdienst. De respondenten zijn het vaakst (zeer) tevreden over de hoogte van de
vaststelling (57 procent), de motivering van de vaststelling (56 procent) en het individueel vooroverleg (55 procent).
Met name de benaderbaarheid van de Belastingdienst wordt genoemd als een element waarmee Nederland zich
in positieve zin onderscheidt van andere landen. Ook de zekerheid voor een periode van maximaal vijf jaar die een
vaststellingsovereenkomst biedt, wordt genoemd als een belangrijke kracht van het Nederlandse regime.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

ix

Ook wordt de koppeling aan de WBSO in het kader waarvan de S&O-verklaringen al worden opgesteld genoemd
als factor die ervoor zorgt dat de uitvoering van de innovatiebox relatief weinig uitvoeringskosten vergt en bijdraagt
aan inperking van de administratieve lasten voor gebruikers van de innovatiebox.
Wel maakt de meerderheid van de gebruikers niet op eigen kracht gebruik van de innovatiebox maar schakelt de
hulp in van een adviseur. Uit de enquête komt naar voren dat 92 procent van de respondenten in de enquête die
de innovatiebox gebruiken een externe belastingadviseur, subsidieadviseur of accountant inschakelt. Dit
suggereert dat het gebruik van de innovatiebox ingewikkeld is of als complex wordt ervaren.
Op basis van de gegevens van de survey en rekenend met de opbouw van de populatie naar bedrijfsgrootte
schatten we de administratieve lasten van de innovatiebox op een bedrag van 36 miljoen euro op jaarbasis. Nemen
we bijvoorbeeld 2019 als referentiejaar – omdat de meeste aanslagen voor dat jaar al definitief zijn vastgesteld en
zetten we dat dan af tegen het aantal gebruikers – dan zou dat neerkomen op 0,02 euro per definitief toegekende
euro belastingvoordeel. Dit is in lijn met de inschatting in de vorige evaluatie dat de administratieve lasten voor
ondernemingen naar schatting 2,6 eurocent per euro gederfde belastinginkomsten ten gevolge van de
innovatiebox bedragen.
De Belastingdienst houdt de uitvoeringskosten voor de innovatiebox niet apart bij. Uitgaande van het aantal fte
betrokken bij de uitvoering van de innovatiebox komen de uitvoeringskosten op 2,3 miljoen euro per jaar. Als we
net als bij de administratieve lasten uitgaan van 2019, komt dit neer op 0,001 euro per definitief toegekende euro.
Dit is qua uitvoeringslasten erg laag, bijvoorbeeld veel lager dan de uitvoeringskosten van de WBSO die op 0,02
euro per definitief toegekende euro liggen. Hier missen overigens wel de kosten van S&O-verklaringen die worden
aangevraagd met als doel toegang te krijgen tot de innovatiebox. Deze worden verondersteld deel uit te maken
van de uitvoeringskosten van de WBSO.
Als aandachtspunten bij de uitvoering worden door gebruikers genoemd:
● Het vereenvoudigen van de toerekening van de voordelen uit een immaterieel activum, zodat de aanvraag
eenvoudiger en korter wordt;
● Het verbeteren van de sectorkennis bij de Belastingdienst (en RVO) zodat er minder overleg nodig is en de
doorlooptijd van aanvragen afneemt;
● Het vergroten van de uitvoeringscapaciteit bij de Belastingdienst, zodat aanvragen sneller behandeld kunnen
worden.

Macrodoelmatigheid (beleidsdoelmatigheid)
Wat betreft het eerste doel, een gunstig vestigingsklimaat in Nederland realiseren voor innovatieve
ondernemingen, beoordelen we de innovatiebox als deels macrodoelmatig. Uit de interviews komt het beeld naar
voren dat de innovatiebox een bijdrage levert aan het vestigingsklimaat, vooral als het gaat om het blijven van
bestaande bedrijven en het uitbreiden van bestaande activiteiten in Nederland. De regeling slaagt erin om een
kleine groep relatief innovatieve bedrijven gericht te steunen. Het overgrote deel van de belastingkorting landt bij
deze bedrijven, die ook de belangrijkste investeerders zijn in private R&D. De potentiële baten in termen van
vestigingsklimaat zijn groot, als in afwezigheid van de innovatiebox een deel van deze bedrijven uit Nederland
zouden vertrekken. Of en welke bedrijven daadwerkelijk zullen vertrekken, kunnen we echter niet beoordelen. De
onzekerheid over de mate waarin het vestigingsklimaat als gevolg van de regeling verbetert, is dan ook groot.
Tegelijkertijd blijkt uit de enquête dat de voordelen die de innovatiebox biedt niet als enige een rol spelen bij
dergelijke beslissingen, maar dat veel bedrijven andere factoren belangrijker vinden. Daarbij is een groot deel van
de gebruikers van de innovatiebox geen multinationale onderneming en is voor hen de vestigingsplaats geen issue,

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

x

terwijl ze wel een fiscale korting door het gebruik van de innovatiebox ontvangen. Ook blijkt uit internationale
vergelijkingen dat een innovatiebox niet noodzakelijk is om innovatieve bedrijven aan te trekken. Sommige landen
besluiten om andere strategieën te volgen om innovatieve bedrijven aan te trekken en te behouden. Landen zonder
innovatiebox of met een minder ruimhartige innovatiebox kennen bijvoorbeeld een sterker ontwikkelde traditie van
directe financiering van publieke en publiek-private R&D-programma's en/of een lagere winstbelasting (als
instrument voor het vestigingsklimaat). Tot slot komt de fiscale bonus vanwege het ex post karakter van de
innovatiebox in belangrijke mate terecht bij gevestigde spelers en in veel mindere mate bij uitdagers of minder
gevestigde spelers, zeker als ze nog verlies maken. Dit betekent dat de innovatiebox gevestigde spelers
bevoordeelt ten opzichte van nieuwkomers. Dit kan verstorend werken op de markt voor innovaties.
Wat betreft de tweede doelstelling, het stimuleren van technische innovatie, concluderen we op basis van het
overkoepelende beeld dat uit het overzicht van kosten en baten naar voren komt (zie hoofdstuk 7 voor details) dat
de innovatiebox in de huidige vormgeving niet macrodoelmatig is: weliswaar zijn de administratieve lasten en
uitvoeringskosten laag, maar voor elke uitgegeven euro zijn er beperkte additionele investeringen in S&O ten
opzichte van de kosten in termen van het budgettaire beslag, resulterend in een BFTB van 0,28. Deze BFTB is lager
dan 1, het niveau waarbij een euro net zoveel additionele investeringen oplevert als het kost aan budgettair beslag.
Wat deze conclusie versterkt is dat er effectievere manieren zijn om innovatie te stimuleren, zoals de WBSO, die een
hogere BFTB kent. Deze heeft als primaire doelstelling het stimuleren van investeringen in S&O en als secundaire
doelstelling het bijdragen aan een concurrerend vestigingsklimaat in Nederland voor innovatieve bedrijven
(inclusief starters). In de laatst beschikbare evaluatie van de WBSO is geconstateerd dat het aannemelijk is dat de
WBSO niet alleen een aantoonbaar positief effect heeft op de S&O-loonsom van bedrijven, maar dat de WBSO –
naast andere vestigingsplaatsfactoren – ook bijdraagt aan een concurrerend vestigingsklimaat voor innovatieve
bedrijven (zie Den Hertog et al, 2019, p. 9). De innovatiebox speelt primair een rol op het vlak van het
vestigingsklimaat en heeft dat ook als primaire doelstelling. De innovatiebox is daar doeltreffender dan de WBSO
en vereist bovendien dat het ontwikkelde intellectueel eigendom in het bezit is van de Nederlandse
belastingplichtige (in tegenstelling tot de WBSO) wat borgt dat de daarmee behaalde winsten in Nederland worden
belast.
De innovatiebox kent een viertal aspecten met gevolgen die mogelijk als onwenselijk kunnen worden ervaren en
die aangrijpingspunt zouden kunnen vormen voor aanpassingen. Deze aspecten worden uitgebreider toegelicht in
hoofdstuk 7. In welke mate de gevolgen zich voordoen is niet altijd bekend. Daarnaast is de weging van de gevolgen
(‘hoe erg vinden we dit’) een kwestie van beleidsmatige voorkeur.
1.

Voor wie is de innovatiebox in de eerste plaats bedoeld? Is deze bedoeld voor gevestigde ondernemingen met
omvangrijke R&D- en innovatie-inspanningen (de ‘incumbents’) die gestimuleerd moeten worden om die R&D
en innovatie in Nederland te laten plaatsvinden (inclusief de winsten die daarmee gegenereerd en ook belast
worden) en zo bij te dragen aan sterke en innovatieve ecosystemen? Of moet de innovatiebox ook ruimte
bieden aan de uitdagers met wellicht meer ontwrichtende innovaties (de ‘challengers’) die juist bestaande
markten kunnen openbreken of nieuwe markten kunnen openleggen?

2.

De innovatiebox is een generiek instrument en dus ongericht. De prikkel om innovatieactiviteiten in Nederland
te lokaliseren is niet nodig voor spelers die overwegend al op Nederland zijn georiënteerd of sterk aan
Nederland gebonden zijn, bijvoorbeeld door sterke lokale netwerkeffecten, of bedrijven die
internationalisering van innovatieactiviteiten niet overwegen. Overigens heeft de keuze voor een generieke
regeling ook belangrijke voordelen omdat het de selectie van succesvolle investeringen aan de markt overlaat.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

xi

3.

De huidige vormgeving van de innovatiebox in Nederland laat ondernemingen vrij in de wijze waarop zij de
middelen die vrijkomen door een lagere effectieve belastingdruk besteden. Dit zal door de ondernemingen
zelf worden gewaardeerd. 13 Het is voorstelbaar dat er voorwaarden gesteld worden aan herinvestering van de
voordelen, maar ook aan de richting van dergelijke investeringen (denk aan specifieke technologieën of
toepassingsdomeinen).14

4.

De innovatiebox heeft een open eind karakter. Er zijn geen beperkingen in de hoogte van de voordelen die
een onderneming kan ontvangen, de duur dat er van de regeling gebruikgemaakt kan worden of het aantal
bedrijven dat van de regeling gebruik kan maken. Het budgettair beslag van de regeling is daarmee onzeker,
met name omdat niet duidelijk is hoe groot de innovatiewinsten zullen zijn. Ook leidt het ertoe dat de baten
voor gebruikers van de innovatiebox hoger kunnen oplopen dan nodig is om hen te prikkelen meer te
investeren in R&D of activiteiten in Nederland te behouden. Dit laatste is overigens afhankelijk van het beleid
in andere landen.

Beleidsopties
Een relevante vraag is of er beleidsopties zijn om de innovatiebox effectiever te maken. Er zijn drie categorieën van
beleidsopties te onderscheiden. De eerste categorie betreft marginale aanpassingen van de vormgeving van de
innovatiebox, met als belangrijkste doel de efficiëntie van het regime te vergroten. Hier adviseren we te komen tot
een vereenvoudiging van de toerekeningsmethodiek in de innovatiebox en inspanningen om het forfaitaire gebruik
te vergemakkelijken.
De tweede categorie beleidsopties ziet op meer substantiële aanpassingen van de innovatiebox, met als
belangrijkste doel neveneffecten tegen te gaan. Opties die we hier hebben genoemd (en nader toelichten in
hoofdstuk 8) zijn de volgende:
1.
2.
3.

Beperk het open-eindkarakter van de innovatiebox;
Differentieer in de voorwaarden afhankelijk van het type innovatie;
Differentieer in de voorwaarden afhankelijk van het type gebruiker.

De derde categorie betreft verschuivingen in het totale instrumentarium om innovatie te stimuleren. In hoofdstuk 8
zijn de voor- en nadelen van volgende drie mogelijke wijzigingen in de overall beleidsmix kort besproken, te weten:
1. Een verschuiving tussen de WBSO en innovatiebox;
2. Een verschuiving van fiscale naar R&D-subsidieprogramma’s;
3. Een verlaging van het generieke vpb-tarief.
Bij alle aanpassingen van het beleid rondom de innovatiebox zijn er twee randvoorwaarden. Ten eerste is het
belangrijk dat het vestigingsklimaat in Nederland niet onnodig wordt geschaad. Discussies over wijzigen of het
daadwerkelijk doorvoeren van wijzigingen in de vormgeving van de innovatiebox kunnen schadelijk zijn voor de
reputatie van Nederland als land met een goed vestigingsklimaat, omdat het de onzekerheid over het fiscale klimaat
vergroot. Een voorspelbare faciliteit geeft ondernemingen op voorhand zekerheid over effectieve korting die zij
kunnen realiseren als innovatieactiviteiten resulteren in winsten die onder de innovatiebox vallen. Dit leidt tot een
lager risico van deze investeringen, wat deze investeringen aantrekkelijker maakt. Tot slot moeten de maatregelen
13

14

Bij een meer specifieke inrichting van het instrument is van belang dat rekening gehouden wordt met mogelijke
staatssteunaspecten.
Enige vorm van sturing of bevoordeling van de ene onderneming boven de andere moet wel een toetsing op
staatssteun doorstaan.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

xii

ook verenigbaar zijn met de Europese regelgeving, denk bijvoorbeeld aan staatssteun, en voldoen aan de regels
van de gedragscodegroep, er mag geen sprake zijn van schadelijke belastingconcurrentie. Hoewel de OESO in het
kader van de BEPS tegen belastingontwijking de regels voor de innovatiebox heeft aangescherpt, kan de regeling
nog steeds een rol spelen bij belastingconcurrentie tussen landen, bijvoorbeeld door het voordeel ten opzichte van
het reguliere tarief, of de striktheid waarmee aanvragen worden beoordeeld.
Ten tweede is het belangrijk dat de prikkels voor ondernemingen om in Nederland te investeren in innovatieve
activiteiten niet worden geschaad en dat bedrijven zich verplaatsen naar landen waar een aantrekkelijkere
innovatiebox wordt toegepast. Dit betekent dat wijzigingen in de vormgeving van de innovatiebox altijd in
samenhang moeten worden bezien met het bredere pallet aan beleidsinstrumenten dat tot doel heeft innovatie te
bevorderen. Eenzijdig inperken van de innovatiebox vraagt vanuit het perspectief van de tweede doelstelling dan
bijvoorbeeld om een actief beleid om bijvoorbeeld op veel grotere schaal dan nu het geval is publieke en publiekprivate R&D-programma's vorm te geven. Daarbij is ook relevant dat de WBSO intellectueel eigendom ook in
buitenland kan worden ondergebracht, hetgeen bij de innovatiebox niet het geval is. Vanuit het perspectief van de
eerste doelstelling zou ook flankerend beleid nodig zijn.

Aanbevelingen voor toekomstige evaluaties
Tot slot hebben we ook enkele aanbevelingen gedaan voor een volgende evaluatie van de innovatiebox, te weten:
1. bereken een aanvullende BFTB voor het effect op winst;
2. overweeg om te proberen het effect van de regeling op andere balansposten te bepalen;
3. neem anticipatie-effecten mee en probeer nieuwe manieren te vinden om deze te analyseren;
4. houd vast aan een analyse van spill-over effecten van de innovatiebox en probeer nieuwe manieren te vinden
om deze te meten;
5. probeer meerdere instrumenten (met name de WBSO en de innovatiebox) kwantitatief in samenhang te
analyseren;
6. besteed meer aandacht aan de rol van internationale ondernemingen;
7. faciliteer een enquête onder de gebruikers en niet-gebruikers van de innovatiebox via digitale middelen en
streef naar een koppeling van de enquête met administratieve data van het CBS.
Deze aanbevelingen zijn nader toegelicht in hoofdstuk 8.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

xiii

English Summary
At the request of the Ministry of Economic Affairs and Climate Change and the Ministry of Finance, SEO Economic
Research and Dialogic have evaluated the innovation box in accordance with State Budget Regulations, which
stipulate that tax schemes should be evaluated at least every five to eight years.
The innovation box is an optional scheme under the 1969 Corporate Tax Act (Wet vpb 1969) to effectively tax net
benefits from self-developed intangible assets arising from research and development (R&D) for which an S&O
statement has been issued, at a reduced rate. The aims of the innovation box are: (1)
to stimulate the Dutch business climate15 and (2) in addition, encourage technical innovation in the Netherlands.16
The previous innovation box review was completed in 2015 and sent to the House of Representatives in 2016.17 This
first evaluation covered the period 2010-2012. It concluded that the innovation box was effective and efficient 18
and, among other things, leads to additional R&D and innovation (a Bang-for-the-Buck of 0.54, including the effect
on R&D expenditure instead of the S&O19 referred to in this evaluation). It also concluded that the innovation box
contributes significantly to a reduction in the effective tax burden and a favorable climate for establishing businesses,
thus attracting and retaining R&D as well as related activities. It was also noted that the effective tax burden is an
important but only one of the conditions for a favorable business establishment climate. The current innovation box
review covers the period 2013 to 2019 for the econometric analysis based on CBS data, and until 2022 for the
remainder of the analysis (including the qualitative analysis). 20
The main question arising from the innovation box evaluation is: "Does the innovation box contribute effectively and
efficiently to stimulating innovation and the (fiscal) business establishment climate in the Netherlands, and is a tax
scheme the appropriate policy instrument?"
Several methods were employed to answer the research questions:
● Desk research and a literature review to provide a structured account of the actual scheme and the changes to
it, and systematically analyze the scientific literature on patent boxes and update the literature on the
relationship between taxation and the business climate compared to the previous review.
● An international comparison to place the Dutch innovation box in an international perspective.

15

16

17

18
19
20

Improving the business climate is not only to promote the establishment of new innovative companies from abroad, but
also to retain innovative companies already established in the Netherlands and ensure that any expansion of their
innovative activities takes place in the Netherlands and not abroad. Taxation contributes to the business climate, but the
quality of the overall climate is a sum of many business location factors.
The explanatory memorandum accompanying the 2017 amendment to the law indicates that the innovation box "is
primarily an important instrument for the business climate" and "in addition, the innovation box is an instrument for
promoting innovative activities in the Netherlands. This indicates that the business climate is the main objective. The
explanatory memorandum also mentions: “the innovation box is aimed at promoting technical innovation,” and further
states that “From now on, it applies to all taxpayers that a so-called S&O declaration must have been issued for the asset,
to ensure that it involves technical innovation.” This indicates that the innovation box does not target all forms of R&D,
but only those associated with technical innovation. This is also reflected in the mandatory R&D declaration..
Parliamentary Paper 2015/2016 34 302, no 111, with annex; https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-34302111.html.
Parliamentary Papers II 34 302, no 111, annex.
Investments in R&D activities that classify as S&O are a subset of investments that classify as R&D.
Budget 2023, Annex 9 (Fiscal arrangements), table 9.6.2 (Evaluation and research agenda);
https://www.rijksfinancien.nl/miljoenennota/2023/bijlage/1485655.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

xiv

An econometric analysis and descriptive statistics based on CBS data to determine target group reach and
bang-for-the-buck as well as whether there are spillovers.
● A survey among companies (users and non-users) and interviews among stakeholders to gain insight into the
nature of R&D activities stimulated by the innovation box, the interaction with other schemes, behavioral
additionality, and experienced administrative burdens.
● A workshop to test the study’s findings.
The conclusions on target group reach, the effectiveness of both the innovation box’s objectives (stimulating
innovation and contributing to the business climate), and onmicro- and macro-efficiency (or policy effectiveness) are
presented below.21 A measure is effective if it achieves the stated goal. Effectiveness measures whether the same
goal can also be achieved more efficiently. Micro (or implementation) efficiency concerns the efficiency with which
a measure is implemented and looks at the implementation costs on the government side and the administrative
burden on the companies' side. Macro (or policy) efficiency mainly looks at whether a similar effect can potentially
be achieved at less cost by using another policy instrument. This summary also briefly indicates the main policy
options and makes suggestions for a subsequent evaluation. For a more detailed description, see to chapter 8.
●

Target group outreach
We conclude that the target group reach is adequate. The number of innovation box users increased from 1,747
after 2012, peaked in 2016 around 3,651, and then dropped to 3,268 users in 2018. These figures are mainly due
to an increase or decline in the number of users among SMEs.22 The usage in large companies remained relatively
constant.
The overall budgetary impact of the innovation box has increased from EUR743m since 2012 to an estimated
budgetary impact for 2022 of EUR2,390m (and an initial estimate of EUR2,860m for 2023). This is mainly thanks to
the growing profits of companies using the innovation box (not an increasing number of users) and is related to the
scheme’s open-ended nature of t. Base broadening measures and changes in the top corporate income tax rate
also affected the budgetary impact. As a percentage of total corporate income tax revenues, the innovation box’s
budgetary impact has fluctuated between 6 and 8 percentage points of the total corporate income tax revenues
since 2012 and there is no clear trend. In parallel, corporate income tax payments by these companies also increased
from around EUR1,667m in 2013 to around EUR4,946m in 2019 (see table 5.3).
The benefits (as measured by the budgetary impact) from the innovation box mainly end up with a limited number
of internationally operating large companies: 75% of this ends up with the innovation box’s top 10 users, a tax benefit
of 1.65 billion in 2022. This percentage is relatively stable over time: it was also 75% in 2010. These are also the
companies that account for a large share of R&D spending and play a central role in their respective innovation
ecosystems in the Netherlands. These companies also pay a relatively large share of vpb tax. In 2019, 500 large
companies using the innovation box paid 17.3% of the vpb which all companies paid that year. That the benefits
end up somewhat concentrated is hardly surprising. The sum of benefits for foreign multinationals, especially from
the US, has increased year-on-year, while it remained more or less constant from 2015 for Dutch multinationals.
Possible explanations include that US multinationals make relatively more profit from R&D, that there are mergers
or acquisitions of highly profitable and innovative firms by US companies, or that the Netherlands has become
relatively more attractive for international innovative companies in the US as a result of adjustments to innovation
box-like instruments abroad due to implementing substance criteria based on OECD guidelines (see below). We
21

22

Effectiveness: the extent to which the policy’s desired performance and intended social effects or defined goals have
actually been achieved. Efficiency: achieving a certain performance with as limited as possible use of resources.
The definition of SME enterprise is the same as CBS applies, covering companies with up to 250 employees (see also
Appendix A for a description of the data and variables).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

xv

have not investigated which explanation is most likely. Importantly, an explanation is not automatically attributable
to the innovation box.
Immediately after the introduction of the flat-rate regime as of 2013, SMEs’ usage increased more than large
companies. The possibility to use the innovation box on a flat-rate? basis therefore considerably increased the
scheme’s accessibility for SMEs. This continued until 2016. After that, flat-rate use stabilized.
At the same time, the perception from the interviews is that the regime is less popular than originally expected. At
play here is that the benefits for those using the innovation box flat-rate regime are limited. Also, some of the
potential users are unfamiliar with the scheme. For companies expecting to make use of the scheme and also foresee
growth, the flat rate? (which offers a modest reduction in profit tax) may be unattractive compared to the regular
regime (which can offer a larger reduction after catching up with the production costs).
The interviews show that introducing the substance criterion (resulting from action point 5 in the OECD BEPS report)
has probably had a limited effect in the Netherlands. This is because the Netherlands has always had an innovation
box with the criterion that the taxpayer had to generate their innovation themselves. User statistics show a decline
after 2015. The impact of this criterion plays out especially for companies that have difficulty securing a second
additional entry ticket for their S&O activities as required from 2017. This could include companies with a lot of
process innovation, food industry companies with secret recipes or software development that by no means always
qualify as S&O under the WBSO. It is also relevant that the effect of introducing the new regime is gradual. Only in
2022 will the full effect be visible in the number of users as the transitional regime ran until 2021. 23 So the data until
2019 offers initial insights.
In general, the survey shows that most innovation box users consider the Remittance Tax Credit for S&O (hereafter:
WBSO) more important as government instrument to stimulate R&D and innovation activities than the innovation
box, although the budgetary impact of the innovation box currently exceeds the WBSO. The WBSO benefits are
more evenly distributed among types of users than the innovation box benefits, which predominantly end up in a
limited number of large companies that achieve high profits resulting from their innovative investments. Also, more
companies make use of the WBSO and WBSO users are more often smaller companies: the share of SMEs in the
WBSO remittance reduction granted is 63%.24
Compared to other countries, the Netherlands stimulates innovation relatively strongly via profit-related tax support
measures compared to non-tax innovation incentives. Other countries similar to the Netherlands in this respect are
Belgium and Israel. Case studies in Belgium, Ireland, Singapore and the United Kingdom did not lead to important
lessons for the Netherlands. These countries were chosen because they compete with the Netherlands in terms of
business climate for R&D-intensive companies. In terms of generosity, the regulations in Belgium, Ireland and the
UK do not differ much. In some respects, the Netherlands seems to be slightly stricter in its application than these
countries. However, the Netherlands is unique in its link to the WBSO. This linkage greatly reduces implementation
costs at the Tax Administration and also creates synergy benefits for taxpayers, as they already keep WBSO records.
A final comment on the target group coverage is that the survey reveals a group of SMEs that could but do not use
the innovation box. These are mainly micro and small enterprises. One reason could be unfamiliarity; 31% of all nonusers say they are unfamiliar with the innovation box. Another explanation is that the potential benefit is modest for

23

24

The transitional law of Article 34d(1) old applied to financial years ending before 1 July 2021. And ended for the vast
majority of users as of 2020. Between 2017 and 2021, the old box was thus gradually replaced by the new box.
See Focus Annual Report 2022 (rvo.nl), p. 3

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

xvi

many SMEs, because the profit from the intangible asset is limited or due to the low corporate income tax rate for
profits below EUR 200,000. This also applies to the simpler flat-rate regime. Opposing that modest benefit is a
process that can be time-intensive and relatively expensive (unless using the lump-sum regime). Although the
acquisition costs or administrative burden for the innovation box (cost of deploying own staff and hiring external
advisers) total 36 million euros per year (or 2 eurocents per euro tax benefit definitively granted when applying the
innovation box), the acquisition costs for small users are relatively much higher than for large users). This may result
in companies deciding not to use the innovation box.

Effectiveness conclusions -contribution to the business climate
On contributing to the business climate - considered by the majority of stakeholders the most important of the
innovation box’s two objectives - we rate the innovation box as largely effective. Judging by the qualitative research,
the innovation box could potentially make a difference especially to multinational companies deciding where to
locate, and whether to expand or retain their innovative business activities.
This conclusion needs some nuanced explanations. Firstly, we estimate that the impact on location decisions is
limited and that the effect is mainly via decisions to expand or stay in the Netherlands. Thus, the scheme is not
effective for all types of business location decisions. Secondly, we note that the location argument is only relevant
for firms that are truly international in nature and may decide to relocate part of their current or future investments
to innovative activities and related production facilities abroad. Incidentally, these multinational companies
represent a substantial share of private R&D investment in the Netherlands and also pay relatively high profit taxes.
Thus, the scheme is not effective for every company using it. Indeed, there is also a large group of companies among
innovation box users that do use the innovation box, but it has no effect on their location decision. This group is
predominantly located in the Netherlands, is regionally or nationally oriented in terms of establishment, and does
not make the trade-off between whether to move their business establishments abroad or not. Thirdly, other location
factors are more important than taxation for many innovative companies. The innovation box - and broader taxation
- are only two of the factors that influence the location environment, alongside things like quality of the workforce
and (energy) infrastructure that many companies in the survey indicate are more important than the innovation box.
This is also reflected in the academic literature on choosing a location for Foreign Direct Investment (FDI).
The innovation box creates a lower effective tax burden for the companies that use it through a lower profit tax on
profits from innovative activities covered by the innovation box. We call the difference between this effective lower
rate and the rate in the absence of the innovation box an effective rebate, though the innovation is not designed as
a rebate but as a reduction in the base. The average effective profit tax rebate received by the top 10 users increased
from 32% in 2010, to 62% in 2015, before falling to 40% in 2019. Every year, the rebate is a lot higher than the
average effective rebate, which rose from 23% in 2010, to 35% in 2015, before falling to 29%. At the same time, nonDutch multinational companies using the innovation box paid EUR2,273 million in vpb in the Netherlands in 2019,
which is about half of the vpb paid by companies using the innovation box (see tables 5.1 and 5.2). The interviewees
indicated that the innovation box contributes to the business climate in this way. In particular, they state that the
existence of the innovation box puts the Netherlands on more lists of companies wanting to decide where to locate
their R&D (new branches, but also expansion investments or maintaining existing R&D).
Especially large companies with substantial innovative activities indicate that, in their view, the innovation box
contributes to deciding on the Netherlands as location for their R&D. Interviewees indicate that the retention and
expansion of existing activities are probably the most important effect, and to a lesser extent the establishment of
new foreign (innovative) companies. Thereby, when acquiring a Dutch (innovative) company, it may be a
consideration for foreign companies to leave the intellectual property rights and innovative activities in the

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

xvii

Netherlands if the Dutch company uses the innovation box. At the same time, the survey reveals that the majority of
respondents would continue to make new investments in the Netherlands (56%) and keep existing intangible assets
in the Netherlands (60%) even if the innovation box did not exist.
If the innovation box results in companies that innovate successfully remaining in the Netherlands (and thus continue
to pay profit tax in the Netherlands), and if, because the innovation box exists and they allocate intellectual property
here, companies also attribute the profits gained from it to the Netherlands (and thus not to other countries); or if,
thanks to the innovation box, additional successful innovations come about that generate profit, then the innovation
box partly finances itself through the additional corporate income tax revenue these companies generate. In
interviews and the survey, companies indicate that the first two effects come into play. Whether additional profit tax
as a result of using the innovation box is paid in the Netherlands, we have not investigated based on administrative
data. However, we do see that Ibox users contribute substantially to the vpb revenues and that in the period 20132019, the vpb paid by innovation box users also increased (see table 5.3). In 2019, 500 large companies using the
innovation box paid 17.3% of the vpb of all companies that paid vpb that year, and in 2013, 400 companies paid
7.7%. Here there is correlation and not necessarily causation.25
Some interviewees mention that the innovation box also indirectly contributes to the business climate for innovative
start-ups and scale-ups because the expectation that the innovation box can be applied in the future increases the
anticipated profitability of investments. Some investments that do not take place in the absence of the innovation
box would then take place if it was present. This argument has not been examined in this review based on
administrative data, but it potentially plays a role.

Effectiveness conclusions – contribution to boosting R&D and innovation
On the scheme’s second objective stimulating technical innovation in the Netherlands, we estimate the innovation
box is of limited effectiveness. Based on the harder method - the econometric analysis - the effect on technical
innovation as measured by S&O expenditure with an FFTB of 0.28 is limited and substantially lower than 1, while for
the other second-order effects, mostly no effect is found. This may be due to data limitations. The softer research
methods show a more positive estimate of the innovation box’s effectiveness across the board. We briefly explain
our assessment below.
The BFTB in terms of additional S&O in our preferred econometric model is 0.28, depending on the control group.
This means that for every euro of tax revenue foregone, users invest an average of 28 eurocents in additional S&O
activities. A possible explanation for this limited effect lies in the argument that the innovation box also stimulates
investments in technical innovation that firms would do themselves, for example because the probability of success
is high or the expected profits are very high. These investments are unnecessarily incentivized by the innovation
box.
The effect on S&O activities is mainly from the number of S&O hours and S&O non-wage costs. However, there is
no effect on hourly wages, which we interpret to mean that no more expensive S&) employees are employed as a
result of the innovation box. In other words, the innovation box has no wage boosting effects on S&O employees’
wages (which contributes to effectiveness). At the same time, we find no statistically significant differences in the
25

How great this benefit is for the treasury is uncertain. It is difficult to determine how much of the additional profit tax paid in
the Netherlands is actually attributable to the innovation box. One reason is that other factors also play a major role in
companies’ location decision (establishing new companies, expansion of existing companies and those remaining in the
Netherlands or companies already established in the Netherlands). Additional vpb revenue may also come from cyclical
developments.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

xviii

impact of the innovation box for SMEs versus large companies and between non-multinationals, Dutch
multinationals, and foreign multinationals. However, we do find that the effect increases (decreases) as a user obtains
more (fewer) benefits through the innovation box.
The BFTB in terms of S&O expenditure we find is lower than the BFTB in terms of increase in R&D wage expenditure
26
and the WBSO of 0.9 over the evaluation period 2011 - 2017 (de Boer et al., 2019c). When comparing the BFTB
in the present report with the BFTB of 0.54 in the previous innovation box evaluation over the period 2008-2012
(den Hertog et al., 2015), we should take into account that the BFTB unit differs. In the previous evaluation, the BFTB
was not expressed in terms of S&O expenditure, but in R&D expenditure. In the previous evaluation, R&D
expenditure per company was estimated for this purpose based on self-reported expenditure for a limited group of
companies. As S&O and R&D expenditure differ by about a factor of two at the macro level, this difference in
approach may explain the different results. We therefore conclude that the outcome of this evaluation (in terms of
S&O) is consistent with the previous evaluation (in terms of R&D). Incidentally, changes in R&D statistics make it
difficult to compare the outcome of this and the previous innovation box evaluation.27 It is important to note that
given the innovation box objectives and the link to an S&O declaration, S&O expenditure is also, in our view, an
appropriate benchmark for this objective’s effectiveness.
Although the interviews and survey do not give a quantitative picture of BFTB and are additionally sensitive to
strategic responses, a more positive picture emerges. Many interviewees argue that the financial benefits arising
from the innovation box are also directly invested in innovation and that this results in the growing number of jobs
in (Dutch) R&D departments. In the survey, 71% of the respondents agree or strongly agree with the statement that
their company fully invests the realized tax benefit in R&D. Only 9% say they (strongly) disagree. Of the survey
respondents, 66% say they (strongly) agree with the statement that the innovation box leads to more innovations
(and turnover) for their business. It is difficult to say how this compares with the BFTB's econometric estimate.
Indeed, that depends on which firms indicate this.
We find no evidence of second-order effects on turnover and productivity based on the econometric analyses.
Specifically, we find no effect on: the percentage of turnover from innovative products/services, the number of S&O
employees, or the S&O employees’ hourly wages. However, we do find a small positive effect on innovation
collaboration.
In our econometric analysis, we find no direct spillover effects from a firm using the innovation box on the S&O
expenditure of other nearby firms. Our findings do not mean that there are no knowledge spillovers from using the
innovation box: these spillovers are particularly difficult to measure. Indeed, the analysis only looks at whether the
additional S&O expenditure resulting from the innovation box has an effect on nearby firms’ S&O expenditure. Nor
does it mean there are no spillovers from R&D investments in general.
The picture from the survey and interviews is that large companies in particular indicate that the innovation box not
only has an effect on the amount of innovation at individual companies, but also contributes to the creation and
expansion of internationally competitive ecosystems (which large users often help shape). However, it is important

26
27

S&O non-wage expenses were not included in the WBSO evaluation.
At the time of the previous innovation box evaluation, companies’ R&D spending was measured with a narrower scope than
today since the CBS revised R&D statistics in 2019. Spending associated with hired staff was not fully included in R&D
spending back then. Starting from 2017, this saves about 0.20% of GDP in measured R&D spending by companies. This
can be deduced from the publication behind the given link. The revision also meant that public entities producing
significantly for the market became part of the companies in the R&D statistics.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

xix

to note that companies also indicate that other factors play a more important role in deciding the location for R&D
activities than taxation.
The innovation box is a so-called outcome-based instrument. This means that there is a tax incentive after the
outcome (investments in innovation that contribute to a company's profitability or choosing the Netherlands as a
country to establish itself) has already been realized. The innovation box incentivizes only profitable companies and
therefore does not directly contribute to innovation by start-ups and scale-ups. Nevertheless, there can also be an
effect from those innovations that in principle would qualify, but have not yet resulted in profit. If companies take
into account higher profits in case of success when making investment decisions in risky R&D, the innovation box
provides an additional incentive for making those investments. This effect is particularly difficult to investigate
quantitatively. The possibility of this effect was mentioned a few times in the interviews.
The existing scientific literature shows that firms actively seek an allocation of ownership that taxes the profits from
patents at the lowest possible rate. The limited scientific literature on the effect of introducing an innovation box on
the amount of R&D is ambiguous. Some studies show no effect, while others show a positive effect. In doing so, the
data used by most studies pre-dates or is made just after the agreements under the OECD BEPS project, so the
findings cannot be translated one-to-one to the situation today.
In the interviews, companies indicate that the innovation box makes it easier to invest in risky R&D. In theory, the
innovation box ensures higher profits if an investment becomes a success, while any losses if the investment fails do
not change and remain deductible outside the innovation box. This would indeed make risky investments more
attractive. Many interviewees also indicate that the innovation box helps build and expand ecosystems where large
innovation box users often play a central role.
Interviewees also point out the complementarity of the innovation box and the WBSO. The WBSO reduces ex ante
direct R&D costs, thus theoretically rewarding effort, while the innovation box increases ex post the benefits of
successful R&D, thus theoretically rewarding initiative and risk-taking. Interviewees mention that companies' interest
in the WBSO has increased because it is an entry requirement for the innovation box.

Micro-efficacy
We conclude, based on user satisfaction and our assessment of the administrative burden and implementation
costs, that the scheme qualifies as cost-effective. The administrative burden, especially for companies with significant
profits resulting from innovation, is manageable. We explain this in more detail below.
The picture that emerges from the interviews is that businesses and their advisers are broadly satisfied with the way
the Tax and Customs Administration operates in implementing and supporting the application of the innovation
box. It is generally successful in arriving at a settlement agreement (VSO), even if it does take some time to process.
With a second application, the process is often faster. Some interviewees point out that longer processing times are
sometimes down to (structural) understaffing at the Tax Administration and the substance requirement. The Tax
Administration seems to have become stricter in the implementation and application of the innovation box.
The survey also shows that the majority of respondents are satisfied with the Tax Administration's implementation
of the innovation box. Respondents are most (very) satisfied with the amount of determination (57%), the justification
of the determination (56%), and the individual pre-consultation (55%).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

xx

In particular, the approachability of the Tax Administration is mentioned as an element that sets the Netherlands
apart positively from other countries. The certainty of a maximum period of five years offered by a settlement
agreement is also mentioned as a major strength of the Dutch regime.
The link to the WBSO whereby R&D declarations are already drawn up, is also mentioned as a factor ensuring that
the implementation of the innovation box requires relatively few execution costs and contributes to limiting the
administrative burden for innovation box users.
However, the majority of users do not use the innovation box themselves but enlist the help of an advisor. The survey
reveals that 92% of survey respondents who use the innovation box employ an external tax advisor, grant advisor,
or accountant. This suggests that using the innovation box is complicated or perceived to be complex.
Based on the survey data and taking into account the composition of the population by company size, we estimate
the administrative burden of the innovation box to be EUR 36 million on an annual basis. If we take 2019 as the
reference year, for example, because most of the assessments for that year have already been definitively
determined, and then set this against the number of users - this would amount to 0.02 euros per tax benefit euro
definitively granted. This is in line with the estimate in the previous review that the administrative burden for
companies is an estimated 2.6 cents per euro of tax revenue foregone as a result of the innovation box.
Inland Revenue does not track the implementation costs for the innovation box separately. Based on the number of
FTEs involved in implementing the innovation box, the implementation costs come to EUR 2.3 million per year. If we
assume, as in the case of the administrative burden in 2019, this comes to EUR 0.001 per euro definitively granted.
In terms of implementation costs, this is very low, e.g. much lower than the WBSO implementation costs, which are
0.02 euros per definitively granted euro. What is missing here, however, are the costs of R&D declarations applied
for in order to gain access to the innovation box. These are assumed to be part of the WBSO implementation costs.
As areas of concern in implementation, users mention:
1. Simplifying the attribution of benefits from an intangible asset so that the application becomes easier and
shorter.
2. Improving sector knowledge at the Tax and Customs Administration (and RFO) so that less consultation is
needed and the application processing time is reduced.
3. Increasing implementation capacity at the Tax Administration so that applications can be processed more
quickly.

Macro-efficiency (policy effectiveness)
Regarding the first objective, achieving a favorable business climate in the Netherlands for innovative companies,
we assess the innovation box as partially macro-effective. From the interviews, the picture emerges that the
innovation box contributes to the business climate, especially when it comes to existing companies staying and
expanding existing activities in the Netherlands. The scheme succeeds in providing targeted support to a small
group of relatively innovative companies. The vast majority of the tax credit ends up with these companies, that are
also the main investors in private R&D. The potential benefits in terms of business climate are large if, in the absence
of the innovation box, some of these companies would leave the Netherlands. However, we cannot assess whether
and which companies will actually leave. Therefore, the uncertainty about to what extent the business climate
improves as a result of the scheme, is high. At the same time, the survey shows that the benefits offered by the
innovation box are not the only factor in such decisions, and that many companies consider other factors more
important. Thereby, a large proportion of innovation box users are not multinational companies and for them, the
establishment’s location is not an issue, while they do receive a tax rebate by using the innovation box. International

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

xxi

comparisons also show that an innovation box is not necessary to attract innovative firms. Some countries decide to
pursue other strategies to attract and retain innovative firms. For example, countries without an innovation box or
with a less generous innovation box have a more developed tradition of direct financing public and public-private
R&D programmes and/or a lower profit tax (as a tool for the business establishment climate). Ultimately, due to the
ex-post nature of the innovation box, the tax bonus largely ends up with established players and to a much lesser
extent with challengers or less established players, especially if they are still making losses. This means that the
innovation box favors established players over new entrants. This can disrupt the market for innovations.
As for the second objective, stimulating technical innovation, we conclude, based on the overarching picture
emerging from the overview of costs and benefits (see chapter 7 for details), that the innovation box in its current
format is not macro-effective: although the administrative burden and implementation costs are low, for every euro
spent, there are limited additional investments in R&D relative to the costs in terms of the budgetary seizure,
resulting in a BFTB of 0.28. This BFTB is lower than 1, the level at which a euro generates as much additional
investment as it costs in terms of budgetary attachment. What reinforces this conclusion is that there are more
effective ways to stimulate innovation, such as the WBSO, which has a higher BFTB. Its primary objective is to
stimulate investments in R&D and its secondary objective is to contribute to a competitive business climate in the
Netherlands for innovative companies (including start-ups). The latest available WBSO evaluation found that it is
plausible that the WBSO not only has a demonstrably positive effect on companies' R&D wage bill, but that the
WBSO - among other location factors - also contributes to a competitive business climate for innovative companies
(see den Hertog et al., 2019, p. 9). The innovation box primarily plays a role in the business climate and that is its
primary objective. There, the innovation box is more effective than the WBSO and furthermore requires that the
intellectual property developed is owned by the Dutch taxpayer (unlike the WBSO) which ensures that derived
profits are taxed in the Netherlands.
Four aspects of the innovation box have consequences that could potentially be perceived as undesirable and could
trigger adjustments. These aspects are explained in more detail in Chapter 7. To what extent the consequences
occur is not always known. In addition, weighing up the consequences ('how bad do we think this is') is a matter of
policy preference.
1.

For whom is the innovation box primarily intended? Is it meant for established companies with substantial R&D
and innovation efforts (the 'incumbents') that should be encouraged to have R&D and innovation take place in
the Netherlands (including the profits generated and also taxed as a result) and thus contribute to strong and
innovative ecosystems? Or should the innovation box also offer space to those who confront us with perhaps
more disruptive innovations (the 'challengers') who can break open existing markets or open up new ones?

2.

The innovation box is a generic instrument and thus untargeted. The incentive to locate innovation activities in
the Netherlands is not needed for players already overwhelmingly oriented towards or strongly tied to the
Netherlands, for example through strong local network effects, or companies that do not consider
internationalizing innovation activities. Incidentally, opting for a generic scheme also has important advantages
as it leaves the selection of successful investments to the market.

3.

The innovation box’s current format in the Netherlands leaves companies free to decide how to spend the funds
released by a lower effective tax burden. Companies appreciate this. 28 Conditions could conceivably be

28

When designing the instrument more specifically, it is important to take into account possible state aid aspects.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

xxii

imposed on the reinvestment of benefits, but also on the direction of such investments (think specific
technologies or application areas).29
4.

The innovation box is open-ended in nature. There are no restrictions on the amount of benefits a company can
receive, the length of time the scheme can be used, or the number of companies that can use the scheme. The
scheme’s budgetary impact is therefore uncertain, especially as it is not clear how big the innovation gains will
be. Consequently, the benefits for innovation box users could be higher than necessary to encourage them to
invest more in R&D or keep activities in the Netherlands, which,, incidentally, depends on other countries’
policies.

Policy options
A relevant question is whether any policy options can make the innovation box more effective. There are three
different categories of policy options. The first concerns marginal adjustments to the innovation box’s format, with
the main aim to increase the regime’s efficiency. Here, we recommend a simplified the allocation methodology and
efforts to facilitate lump-sum use.
The second category of policy options deals with more substantial adjustments to the innovation box, with the main
aim of countering side effects. Our options are listed here (and explained in more detail in Chapter 8):
1. Limit the open-ended nature of the innovation box.
2. Differentiate the conditions depending on the type of innovation.
3. Differentiate the conditions depending on the type of user.
The third category concerns shifts in the overall set of instruments to stimulate innovation. Chapter 8 briefly discusses
the advantages and disadvantages of the following three possible changes in the overall policy mix, namely:
1. A shift between the WBSO and innovation box.
2. A shift from tax to R&D subsidy programmes.
3. A reduction in the generic vpb rate.
There are two preconditions for any adjustments to the policy surrounding the innovation box. First, it is important
not to unnecessarily damage the business climate in the Netherlands. Discussions about changing or actually
implementing changes to the innovation box format could harm the Netherlands’ reputation as a country with a
good business climate, and thus increase uncertainty about the tax climate. A predictable facility gives companies
certainty in advance about an effective rebate they can receive if their innovation activities result in profits covered
by the innovation box. This leads to a lower risk with these investments, making them more attractive. Finally,
measures must also be compatible with European regulations, think state aid, comply with the Code of Conduct
Group rules, and there must be no harmful tax competition. Although the OECD has tightened up the rules for the
innovation box as part of the BEPS against tax avoidance, the scheme can still play a role in tax competition between
countries, for example thanks to the advantageous regular rate, or the strict assessment of applications.
Second, it is important that the incentives for companies to invest in innovative activities in the Netherlands are not
harmed and that companies relocate to countries where a more attractive innovation box is applied. This means that
changes to the innovation box format should always be considered in conjunction with the broader pallet of policy
instruments aimed at promoting innovation. From the second objective’s perspective, unilaterally restricting the
innovation box would then require an active policy to shape public and public-private R&D programmes on a much

29

However, any steering or favouring of one company over another must pass a state aid test

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

xxiii

larger scale than at present. Relevant here is that WBSO intellectual property can also be located abroad, which is
not the case with the innovation box. From the first objective’s perspective, flanking policies are also required.

Recommendations for future evaluations
Finally, several recommendations for a future innovation box evaluation:
1. calculate additional BFTB for the effect on profit;
2. consider trying to determine its effect on other balance sheet items;
3. include anticipation effects and try to find new ways to analyze them;
4. maintain an analysis of any innovation box spillover effects and try to find new ways to measure them;
5. try to analyze multiple instruments quantitively (especially the WBSO and the innovation box) in conjunction;
6. pay more attention to the role of international companies;
7. facilitate a survey of innovation box users and non-users through digital means and aim to link the survey with
CBS administrative data.
These recommendations are detailed in Chapter 8.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Inhoudsopgave
Samenvatting

i

English Summary

xiii

1

1

2

3

4

5

6

7

Inleiding
1.1

Context en doel

1

1.2

Onderzoeksvragen

2

1.3

Leeswijzer

3

Beschrijving innovatiebox

4

2.1

Doelstelling

4

2.2

Beleidstheorie

5

2.3

Beschrijving innovatiebox

11

2.4

Interactie met andere innovatieregelingen

20

Bestaande wetenschappelijke literatuur

24

3.1

Vestigingsklimaat

24

3.2

Innovatie en R&D

26

Internationale vergelijking

33

4.1

Introductie

33

4.2

Kenmerken waarin regelingen verschillen

35

4.3

Casestudies

42

Data-analyse en econometrie

58

5.1

Datakoppeling

58

5.2

Data-analyse doelgroepbereik

59

5.3

Econometrische analyse: doeltreffendheid

73

5.4

Additionele uitkomstmaten

81

5.5

Deelconclusies

84

Resultaten interviews en survey

86

6.1

Inleiding

86

6.2

Voor- en nadelen

86

6.3

Toegankelijkheid innovatiebox

88

6.4

Doeltreffendheid innovatiebox

96

6.5

Uitvoeringsdoelmatigheid van de innovatiebox

112

6.6

Suggesties verbetering innovatiebox

121

Conclusies

122

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

8

Beleidsopties en aanbevelingen voor toekomstige evaluaties

134

Referenties

139

Bijlage A Databeschrijving

142

Bijlage B Additionele figuren en tabellen

145

Bijlage C Econometrische specificaties

146

Bijlage D Beknopte samenvatting wetenschappelijke studies

149

Bijlage E Interviewrespondenten

153

Bijlage F Interviewprotocol

154

Bijlage G Steekproeftrekking en respons survey

156

Bijlage H Aanvullende uitsplitsingen survey

161

Bijlage I Toetsingskader Fiscale Regelingen

164

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

1

1 Inleiding
1.1 Context en doel
De innovatiebox is een optionele regeling in de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Wet vpb 1969) om nettovoordelen uit zelfontwikkelde immateriële activa die voortvloeien uit speur- en ontwikkelingswerk waarvoor een
S&O-verklaring is afgegeven effectief tegen een verlaagd tarief te belasten. De innovatiebox is voortgekomen uit
de octrooibox, die in 2007 in het leven werd geroepen.
De Rijksbegrotingsvoorschriften bepalen dat fiscale regelingen minimaal elke vijf tot acht jaar geëvalueerd moeten
worden. De vorige evaluatie van de innovatiebox is in 2015 afgerond en in 2016 naar de Tweede Kamer gestuurd
30
en had betrekking op de doeltreffendheid en doelmatigheid van de innovatiebox in de periode 2010-2012. De
evaluatie van de innovatiebox was gepland voor 2023.31 Het voorliggende rapport is een invulling van dit plan en
heeft betrekking op de periode tot en met 2022.32
In de innovatieboxregeling zijn op enkele punten in tijd noemenswaardige wijzigingen opgetreden met betrekking
tot de systematiek: in 2013 en 2017. Sinds 2013 is het namelijk toegestaan om van een forfaitair toerekenmethode
voor de berekening van de netto-voordelen gebruik te maken. 33 Daarnaast is in 201734 als gevolg van BEPS 5 de
innovatiebox regelgeving (effectief per 1 juli 2016) ingrijpend gewijzigd. Enkele belangrijke veranderingen daarbij
zijn:
● Verschillende toegangscriteria voor grotere en kleinere belastingplichtigen (onderscheid tussen grote en
kleine belastingplichtigen wordt gemaakt op basis van de totale – in de vier voorafgaande jaren en het boekjaar
zelf – genoten voordelen van het immaterieel activum en de totale netto groepsomzet);
● Verplichtstelling WBSO als toegangsticket voor alle belastingplichtigen;
● Grotere belastingplichtigen moeten daarnaast een extra zogenoemd 2e toegangsticket hebben (octrooi,
kwekersrecht etc.);
● Introductie van de zogenoemde Nexus-correctie, waardoor het voordeel wordt verminderd op basis van de
zogenoemde Nexus-breuk, grofweg bestaande uit de R&D-uitgaven van de belastingplichtige afgezet tegen
de totale R&D-uitgaven voor het betreffende immateriële actief;
● Administratieve verplichtingen; en
● Internationale uitwisseling van gesloten vaststellingsovereenkomsten en in bepaalde situaties van
boxtoepassing in de aangifte.
Na de herziening van 2017 wordt het tarief van de innovatiebox stapsgewijs verhoogd. Per 2018 wordt het tarief
verhoogd van 5 procent naar 7 procent. In 2021 wordt het tarief vervolgens verder verhoogd naar 9 procent.

30
31

32

33
34

Kamerstuk 2015/2016 34 302, nr. 111, met bijlage; https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-34302-111.html.
Miljoenennota 2023, bijlage 9 (‘Fiscale regelingen’), tabel 9.6.2 (‘Evaluatie- en onderzoeksagenda);
https://www.rijksfinancien.nl/miljoenennota/2023/bijlage/1485655.
Van 2010 tot en met 2019 zijn de data over de innovatiebox afkomstig uit de vpb-aangiften namelijk nagenoeg volledig.
De econometrische analyse ziet dus alleen op deze periode. Voor vragen waarbij kwantitatieve benadering niet
mogelijk is loopt de evaluatie door tot en met 2022.
Zie hiervoor ook Staatsblad 2012, 694, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2012-694.html
Belastingplan 2017, Memorie van Toelichting, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-34552-3.html; wettekst:
https://wetten.overheid.nl/BWBR0002672/2017-01-01/#HoofdstukVIII_Artikel34d.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

2

1.2 Onderzoeksvragen
De hoofdvraag van de evaluatie van de innovatiebox luidt: “Draagt de innovatiebox op een doeltreffende en
doelmatige wijze bij aan de stimulering van innovatie en het (fiscale) vestigingsklimaat in Nederland, en is een fiscale
regeling hiervoor het aangewezen beleidsinstrument?” Deze hoofdvraag wordt in drie sub-vragen verder
uiteengezet, te weten:
● Voldoet de innovatiebox aan het Toetsingskader Fiscale Regelingen (TFR)?
● Is de innovatiebox doeltreffend en doelmatig?
● Wat zijn mogelijke beleidsopties en aanbevelingen?
Uit deze hoofdvraag en sub-vragen volgen 16 onderzoeksvragen. Om deze onderzoeksvragen te beantwoorden,
hebben we een mix van met elkaar samenhangende kwantitatieve en kwalitatieve methoden ingezet. Ten eerste
deskresearch en literatuuronderzoek om de regeling zelf en de wijzigingen hierin gestructureerd weer te geven en
om de wetenschappelijke literatuur over patent-boxes systematisch te analyseren. Ten tweede een internationale
vergelijking waarmee we de Nederlandse innovatiebox in internationaal perspectief plaatsen. Ten derde een
econometrische analyse op basis van CBS-data om de zogeheten bang-for-the-buck te bepalen alsmede na te gaan
of er spill-overs zijn. De CBS-data vormen ook de basis voor de beschrijvende statistieken van het gebruik en
doelgroepbereik door de jaren. Dit vullen we aan met een survey onder een experimentele en een controlegroep
om verder zicht te krijgen op de aard van S&O-activiteiten die gestimuleerd worden door de innovatiebox en het
belang van de innovatiebox voor het vestigingsklimaat. Ook is de survey belangrijk om zicht te krijgen op de
interactie met andere regelingen, gedragsadditionaliteit en ervaren administratieve lasten. Interviews en
groepsgesprekken met bedrijven, nationale/internationale beleidsmakers en onderzoekers helpen om
bevindingen uit andere werkpakketten in perspectief te plaatsen. Onderstaande Tabel 1.1 maakt duidelijk hoe de
verschillende onderdelen bijdragen aan de beantwoording van welke onderzoeksvragen.
Tabel 1.1
Nr.

Overzicht van vragen en inzet van methoden bij de evaluatie van de innovatiebox

Onderzoeksvraag

Deskresearch en
literatuuronderzoek

Internationale
vergelijking

Econometrie en
beschrijvende

Survey

statistieken
1

Is sprake van een heldere
probleemstelling?*

√

2

Is het te bereiken doel helder en
eenduidig geformuleerd?*

√

3

Kan worden aangetoond waarom
financiële interventie noodzakelijk is?*

√

4

Kan worden aangetoond waarom
subsidie de voorkeur verdient boven
heffing?*

√

√

5

Kan worden aangetoond waarom een
fiscale subsidie de voorkeur verdient
boven een directe subsidie?*

√

√

6

Is evaluatie van de maatregel
voldoende gewaarborgd?*

√

7

Is een horizonbepaling aan de orde?*

√

8

Hoe ziet de populatie van bedrijven
die gebruikmaken van de
innovatiebox eruit?

√

√

Interviews en
groepsgesprekken

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

9

Draagt de vormgeving van de
innovatiebox bij aan een
toegankelijke box voor het mkb?

10

Zorgt de innovatiebox voor meer
innovatieve activiteit bij bedrijven die
al innoveren in Nederland?

11

3

√

√

√

√

√

√

√

Draagt de innovatiebox bij aan het
behouden, aantrekken en uitbreiden
van innovatieve activiteiten van
bedrijven in Nederland (en dus aan
het vestigingsklimaat)?

√

√

√

√

12

Zorgt deze extra innovatie voor
verhoogde productiviteit en
kennisspill-overs?

√

√

√

√

13

Hoeveel kost de innovatiebox
(budgettair beslag, administratieve
lasten, uitvoeringskosten)?

√

√

14

Wat is de meest kosteneffectieve
manier voor het bevorderen van
innovatieve activiteiten langs de
interne marge?

√

√

√

15

Wat is de meest kosteneffectieve
manier voor het bevorderen van
innovatieve activiteiten langs de
externe marge (waaronder innovatie
door bijvoorbeeld een beter
vestigingsklimaat)?

√

√

√

16

Welke aanbevelingen kunnen gedaan
worden voor de innovatiebox?

√

√

Bron:

√

√

√

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic. * betreft de vragen uit het toetsingskader fiscale regelingen, die in de appendix
I worden beantwoord.

1.3 Leeswijzer
Hoofdstuk twee geeft de doelstelling van de innovatiebox weer, de beleidstheorie die ten grondslag ligt aan de
innovatiebox en beschrijft de ontwikkeling in de tijd en van het aanvraagproces. Hoofdstuk drie bespreekt de
bestaande wetenschappelijke literatuur. Hoofdstuk vier bevat een internationale vergelijking, waarbij vier
casestudies worden besproken: België, Ierland, Singapore en het Verenigd Koninkrijk. Hoofdstuk vijf bespreekt de
resultaten van de econometrische analyse en bevat een aantal beschrijvende statistieken op basis van CBS-data.
Hoofdstuk zes beschrijft de uitkomsten van de interviews en de enquête. Hoofdstuk zeven geeft onze conclusies op
basis van de analyses in de voorgaande hoofdstukken weer. Hoofdstuk acht bevat aanbevelingen en
beleidsalternatieven.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

2

4

Beschrijving innovatiebox

2.1 Doelstelling
De innovatiebox is een fiscaal instrument in de vennootschapsbelasting (vpb) waarmee kwalificerende voordelen
uit speur- en ontwikkelingswerk (S&O) effectief tegen een lager tarief worden belast. 35 De regeling kent een
tweeledige doelstelling: "er wordt beoogd het vestigingsklimaat voor innovatieve bedrijven te verbeteren, teneinde
hoogwaardige werkgelegenheid aan te trekken en te behouden en er wordt beoogd onderzoeks- en
ontwikkelingswerk in Nederland te bevorderen", aldus de staatssecretaris in 2016. 36 Deze beoogde uitkomsten
zouden vervolgens moeten bijdragen aan hoogwaardige werkgelegenheid, verbeterde arbeidsproductiviteit,
duurzame economische groei en versterkt Nederlands concurrentievermogen. 37
De memorie van toelichting bij de wetswijziging in 2017 38 schrijft dat de innovatiebox ‘vooral een belangrijk
instrument [is] voor het vestigingsklimaat’. De effectieve verlaging van de vpb voor winst uit innovatieve activiteiten
maakt ‘(…) het immers aantrekkelijk om innovatieve activiteiten in Nederland te verrichten’. Dit geeft aan dat het
verbeteren van het vestigingsklimaat voor innovatieve ondernemingen het hoofddoel is van de innovatiebox
Vervolgens stelt de memorie van toelichting: ‘Daarnaast is de innovatiebox een instrument voor het bevorderen van
innovatieve activiteiten in Nederland.’ Ook schrijft de memorie van toelichting: ‘De innovatiebox is gericht op het
bevorderen van technische innovatie’, en vervolgt met: ‘Voor alle belastingplichtigen geldt voortaan dat voor het
activum een zogenoemde S&O-verklaring moet zijn afgegeven, zodat is verzekerd dat sprake is van technische
innovatie.’
We stellen op basis hiervan vast dat de twee doelen van de innovatiebox zijn:
1. Het verbeteren van het Nederlandse vestigingsklimaat voor innovatieve ondernemingen; en
2. Het stimuleren van technische innovatie in Nederland, hetgeen geborgd wordt door een koppeling aan een
S&O verklaring.
De formulering in de memorie van toelichting geeft aan dat de innovatiebox zich niet richt op alle vormen van R&D,
maar alleen op die vormen die leiden tot technische innovatie. Dit is geoperationaliseerd door een koppeling aan
een S&O-verklaring. Als we de memorie van toelichting volgen, richt de innovatiebox zich dus niet persé op het
stimuleren van R&D maar op het stimuleren van technische innovatie, waarbij in ieder geval activiteiten die onder
een S&O-verklaring vallen, classificeren als (leidend tot) technische innovatie.
Ook is van belang dat de innovatiebox alleen van toepassing is als de onderneming zelf het ontwikkel- en speurwerk
heeft gedaan dat tot het immaterieel activum leidt. De memorie van toelichting zegt hierover: "De innovatiebox is,
als gezegd, alleen van toepassing indien het immateriële activum door de belastingplichtige zelf is voortgebracht.
Deze voorwaarde geldt al onder het huidige regime, maar is in dit voorstel expliciet gemaakt. Er is pas sprake van
zelf voortbrengen indien de belastingplichtige zelf het speur- en ontwikkelingswerk heeft gedaan dat heeft geleid
35

36
37

38

Het effectieve tarief van de vennootschapsbelasting voor deze winsten is 7 procent (2018 t/m 2020) of 9 procent (2021
t/m 2023) in plaats van het maximale tarief van 25 procent.
Brief van de staatssecretaris van financiën Belastingplan 2016, p.1. | Officielebekendmakingen.nl
Brief van de staatssecretaris van financiën Belastingplan 2016, p.1 | officielebekendmakingen.nl en Memorie van
Toelichting Belastingplan 2017, p. 14 | Rijksfinancien.nl.
Memorie van Toelichting Belastingplan 2017, p. 14 | Rijksfinancien.nl.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

5

tot het immateriële activum. Hier is geen inhoudelijke wijziging beoogd." 39 Met andere woorden, ook voor de
wijziging van 1 januari 2017 was het al zo dat onder de Nederlandse innovatiebox het immateriële activum zelf
moest zijn voortgebracht
Fiscale regelingen vallen onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Financiën, hoewel deze (ook)
betrekking kunnen hebben op beleidsterreinen van andere ministeries. Zo is de innovatiebox als extra-comptabele
post opgenomen onder het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). In 2010, het jaar dat de octrooibox
overging in de innovatiebox, viel de regeling onder beleidsartikelen 12 en 13, die respectievelijk “een sterk
innovatievermogen” en “een excellent ondernemingsklimaat” tot doel hadden. 40 In 2013 zijn de doelstellingen
aangescherpt met onder andere als concreet doel “dat Nederland in 2020 mondiaal tot de top 5 van de
kenniseconomieën behoort.” 41 In 2017 worden de beleidsartikelen vernieuwd. Stimulering van innovatie is nu
onderdeel van beleidsartikel 2 Bedrijvenbeleid: innovatie en duurzaam ondernemen. 42
Bij het verbeteren van het vestigingsklimaat voor innovatieve bedrijven en het stimuleren van S&O, heeft de
wetgever bredere baten voor ogen. Zo is het stimuleren van innovatie belangrijk, “omdat innovatie een bron voor
duurzame economische groei is en een belangrijke bijdrage levert aan de versterking van het
concurrentievermogen van Nederland. Daarbij speelt innovatie een belangrijke rol bij het verhogen van de
arbeidsproductiviteit en het vinden en maken van oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen.” 43 Ook bij het
stimuleren van het vestigingsklimaat beoogt de wetgever enkele bredere positieve effecten. Zo zou de toetreding
van buitenlandse bedrijven de binnenlandse concurrentie bevorderen, wat ten goede komt aan de consument. Ook
zouden in Nederland gevestigde multinationals vervolginvesteringen doen in Nederland en nieuwe
handelsstromen uitlokken.44

2.2 Beleidstheorie
Elk beleidsinstrument wordt ontworpen in de veronderstelling dat dit via bepaalde causale mechanismen een
beoogde verandering kan bewerkstelligen. Het geheel van werkingsmechanismen en veronderstellingen dat aan
een beleidsinstrument ten grondslag ligt wordt ook wel de beleidstheorie genoemd. Om inzicht te krijgen in de
beleidstheorie wordt vaak gewerkt met een doelenboom die de samenhang tussen middelen, activiteiten,
uitkomsten en beoogde impact weergeeft. Idealiter wordt de beleidstheorie beschreven in officiële
beleidsdocumentatie. Voor de innovatiebox is geen eenduidige beleidstheorie opgenomen in de oorspronkelijke
beleidsdocumenten. Het ministerie van Financiën heeft echter wel een doelenboom opgenomen in de
offerteaanvraag voor deze evaluatie. In deze paragraaf wordt de beleidstheorie nader uitgewerkt door de
doelenboom van het ministerie van Financiën aan te vullen met informatie uit beleidsnota’s en parlementaire
stukken, zoals wetteksten, Memories van Toelichting, nota n.a.v. verslag, antwoorden op Kamervragen etc.

39
40

41

42

43
44

MvT, Kamerstukken II 2016/17, 34552, 3, p. 59.
Dialogic (2015) Innoveren en ondernemen met beleid: Analytische achtergrondstudie van de beleidsdoorlichting artikel
12 (innovatie) en 13 (ondernemingsklimaat) ministerie van Economische Zaken | Rijksbegroting.nl
Beleidsartikel 12 Een sterk innovatievermogen (2013) | Rijksfinancien.nl
Deze doelstellingen komen niet terug in de beleidstheorie omdat deze niet terugkomen in het herschreven
beleidsartikel in 2020. Verder betreft dit het niveau van het hele beleidsartikel en niet het niveau van de doelstellingen
van het instrument.
Brief van de Staatssecretaris van Financiën bij Belastingplan 2016, p.1-2 | Officielebekendmakingen.nl
Memorie van Toelichting bij Wet werken aan winst (2006), P.6 | Officielebekendmakingen.nl.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

6

2.2.1 Beleidsratio
Het Toetsingskader Fiscale Regelingen 45 – dat tegenwoordig wordt gebruikt om de haalbaarheid en wenselijkheid
van fiscale regelingen te toetsen – vraagt in eerste instantie naar de aanwezigheid van een probleemstelling die
enkel met overheidsbeleid kan worden opgelost. Zo moet duidelijk zijn waarom de markt en/of samenleving
tekortschieten en waarom een departement het probleem tot zijn beleidsterrein rekent.
Het eerste probleem waarop de innovatiebox zich richt, is druk op het Nederlandse vestigingsklimaat. Bij de
invoering van de octrooibox – de voorloper van de innovatiebox – werd in de Memorie van Toelichting bij de Wet
werken aan winst vermeld dat “door toenemende internationalisering en opkomende economieën (…) de
internationale fiscale positie van Nederland onder druk [is] komen te staan. (…) Het kabinet acht het nodig om de
concurrentie met andere landen opnieuw aan te gaan.” 46 De invoering van de octrooibox is onderdeel van deze
concurrentiestrijd en dient innoverende bedrijven zowel aan te trekken als vast te houden. In de latere uitbreiding
naar de innovatiebox en verdere aanpassingen is bevorderen van het vestigingsklimaat een belangrijke overweging
geweest. In de Memorie van Toelichting bij Belastingplan 2017 wordt de innovatiebox “vooral een belangrijk
instrument voor het vestigingsklimaat.” 47 genoemd.
Hierbij is overigens geen sprake van marktfalen, maar van internationale beleidsconcurrentie waarbij landen met
elkaar concurreren om dergelijke bedrijvigheid aan te trekken. Dit leidt tot het risico van een ’race to the bottom'',
dat in internationale gremia zoals de OESO geadresseerd wordt door het BEPS-project en minimumbelasting voor
multinationals. Het kabinet erkent dit risico in de Memorie van Toelichting bij de Wet werken aan winst: "De
afgelopen jaren hebben veel Europese landen de inrichting en tarieven van de winstbelasting aangepast, veelal
door tariefverlaging in combinatie met grondslagverbreding. Er wordt daarom wel eens gewaarschuwd voor een
race-to-the-bottom. De staatssecretaris stelt dat Nederland daarom in Europees verband wil werken aan een
geharmoniseerde grondslag voor de vennootschapsbelasting, gekoppeld aan een discussie over
minimumtarieven. "Tot die tijd kan Nederland echter niet achterblijven. (…) Niets doen zou betekenen dat
belastinggrondslag en economische activiteit verloren gaan aan het buitenland."48 De OESO concludeerde in 2017
dat de Nederlandse innovatiebox geen schadelijke belastingconcurrentie oplevert. 49 Ook de Europese
Gedragscodegroep keurde de regeling goed. 50
De tweede probleemstelling die ten grondslag ligt aan de innovatiebox is het fenomeen dat bedrijven vanuit
maatschappelijk oogpunt (zonder interventie) te weinig investeren in S&O. Bedrijven profiteren namelijk niet van
alle baten, maar dragen wel alle kosten van hun eigen innovatie. Dit komt in de memorie van toelichting bij de Wet
werken aan winst aan de orde: “Kenmerkend voor innovatie is dat er positieve externe effecten zijn; als een bedrijf
nieuwe producten of nieuwe productietechnieken ontwikkelt, nemen andere bedrijven deze na verloop van tijd
vaak over. De opbrengsten van innovatie blijven meestal niet beperkt tot het bedrijf dat de kosten van het onderzoek

45
46
47
48

49
50

Het toetsingskader bestond nog niet toen de innovatiebox werd ingevoerd.
Memorie van Toelichting bij Wet werken aan winst (2006), P.2 | Officielebekendmakingen.nl.
Memorie van Toelichting Belastingplan 2017, p.14 | Rijksfinancien.nl
Memorie van Toelichting bij Wet werken aan winst (2006), P.3 | Officielebekendmakingen.nl.
Zie http://www.oecd.org/tax/oecd-secretary-general-tax-report-g20-leaders-july-2017.pdf
Zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-34552-87.html#ID-817993-d36e1047

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

7

voor zijn rekening neemt.” 51 Deze positieve spill-overs worden in bestaande literatuur vaak genoemd als
belangrijkste reden voor overheidsingrijpen. 52
In 2010 is de octrooibox verruimd en overgegaan in de innovatiebox. In de Memorie van Toelichting bij het
belastingplan waar deze wijziging werd aangekondigd, geeft de minister de volgende verklaring voor de
uitbreiding: "omdat het belangrijk is dat Nederland ook in de toekomst aantrekkelijk blijft voor ondernemingen om
hun innovatieve activiteiten uit te voeren, verruimt het kabinet de mogelijkheden voor innovatieve ondernemers om
gebruik te maken van de octrooibox."53 Daarmee lijkt ook bij de verruiming van de octrooibox naar de innovatiebox
de wens om het vestigingsklimaat te versterken leidend te zijn geweest.
Het belang van de innovatiebox als vestigingsklimaatinstrument wordt ten slotte benadrukt door het feit dat het
kabinet er bij de tariefsverhogingen in 2018 en 2021 op wijst dat "uit het rapport van de Adviescommissie
belastingheffing van multinationals 54 [naar voren komt] dat Nederland met een effectief tarief van negen procent
niet uit de toont valt bij ons omringende landen" 55 De tariefsverhogingen waren onderdeel van de
dekkingsmaatregelen uit het lastenverlichtingenpakket voor huishoudens en hadden als streven om te zorgen voor
"een evenwichtige belastingheffing over winsten uit innovatieve activiteiten in Nederland." 56
Het Toetsingskader fiscale regelingen (TFR, zie bijlage I) vraagt waarom een fiscale subsidie de voorkeur verdient
boven een directe subsidie. In de parlementaire behandeling van de Wet werken aan winst, vragen de fracties van
de ChristenUnie en SGP waarom de baten uit innovatie fiscaal worden gesubsidieerd en niet de kostenkant
(bijvoorbeeld via de WBSO).57 In zijn antwoord wijst de minister erop dat "het vooruitzicht dat de resultaten van
succesvol onderzoek tegen [een] hoog tarief zullen worden belast, er in de praktijk toe [kan] leiden dat een
onderneming een andere locatie kiest voor het doen van onderzoek." 58 Ook wijst de minister erop dat het fiscaal
stimuleren van de baten uit innovatie voorkomt dat de bedrijven de winst uit innovatie in Nederland laten neerslaan
in een ander land met lagere belastingen. De keuze voor fiscale stimulering van de baten uit innovatie in plaats van
de kosten lijkt dus vooral gemotiveerd door redenen die samenhangen met internationale concurrentie om
bedrijfsactiviteit. Deze discussie heeft aan actualiteit gewonnen in het licht van hernieuwde aandacht voor
industriebeleid, denk daarbij aan de transitie naar duurzame energie en de geografische lokalisering van de
productiemiddelen daarvoor (zonnepanelen, batterijen, elektrische auto’s) en de pogingen om een Europese
chipindustrie te realiseren.

51

52

53

54

55
56
57
58

Memorie van Toelichting bij Wet werken aan winst (2006), P.5-6 | Officielebekendmakingen.nl. Zie ook onder andere
Hall, Mairesse & Mohnen (2010), Measuring the returns to R&D; Bloom, Schankerman and Van Reenen (2013),
Identifying technology spillovers and product market rivalry; OESO (2015), Policy Framework for Investment 2015
Edition.
Zie onder andere EC (2017), R&D tax incentives. How to make them most effective? Working paper series DG Research
and Innovation; Appelt et al. (2016), R&D Tax Incentives: Evidence on design, incidence and impacts; OESO (2015),
Policy Framework for Investment 2015 Edition; Bloom, Van Reenen & Williams (2019). A Toolkit of Policies to Promote
Innovation. Een ander probleem waar innovatieve bedrijven tegenaanlopen is het vinden van financiering. De
innovatiebox richt zich niet op dit probleem.
Memorie van Toelichting Belastingplan 2010, p.12 | Rijksfinancien.nl
Op weg naar balans in de vennootschapsbelasting: Analyses en aanbevelingen | Adviescommissie Belastingheffing van
multinationals (2020) | Open.overheid.nl
Memorie van Toelichting Belastingplan 2021, p.19 | Rijksfinancien.nl
Memorie van Toelichting Belastingplan 2021, p.19 | Rijksfinancien.nl
Nota naar aanleiding van verslag Wet werken aan winst (2006), P.25 | Officielebekendmakingen.nl
Nota naar aanleiding van verslag Wet werken aan winst (2006), P.25 | Officielebekendmakingen.nl

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Box 2.1

8

Toetsingskader fiscale regelingen (TFR)

Het Toetsingskader fiscale regelingen (TFR)59 toetst de haalbaarheid en wenselijkheid van fiscale regelingen alvorens
deze worden geïmplementeerd of aangepast. Het doel van het kader is om kritisch te reflecteren op overheidsuitgaven
in het algemeen en op het gebruik van fiscale regelingen in het bijzonder. Indien blijkt dat de regeling niet meer aan
één of meer van de gestelde toetsingselementen voldoet, kan dit leiden tot aanpassing of afschaffing van de maatregel.
Het TFR is daarom sterk verweven met de rationale voor overheidsingrijpen en met de beleidstheorie die ten grondslag
ligt aan fiscale regelingen.
Het kader bevat zeven vragen die allemaal bevestigend en bevredigend moeten worden beantwoord voordat een
fiscale regeling aan de orde is:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Is er sprake van een heldere doelstelling?
Is het te bereiken doel helder en eenduidig geformuleerd?
Kan worden aangetoond waarom financiële interventie noodzakelijk is?
Kan worden aangetoond waarom een subsidie de voorkeur verdient boven een heffing?
Kan worden aangetoond waarom een fiscale subsidie de voorkeur verdient boven een directe subsidie?
Is evaluatie van de maatregel voldoende gewaarborgd?
Is een horizonbepaling aan de orde?

2.2.2 Beoogde beleidstheorie
In deze sectie wordt uiteengezet hoe de vormgeving van de innovatiebox de hierboven besproken doelen beoogt
te bereiken. De werking van de innovatiebox is samengevat als doelenboom in Figuur 2.1. In de doelenboom
worden onderdelen van de werking van de innovatiebox via veronderstelde mechanismen gekoppeld aan
uitkomsten. Per onderdeel van de doelenboom beschrijven we hoe beleidsmakers verwachten dat deze
mechanismen werken. De werking van de innovatiebox en de ontwikkeling over de tijd worden in meer detail
omschreven in sectie 2.3.
Figuur 2.1

Bron:

Reconstructie van de beleidstheorie van de innovatiebox

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Input
Er zijn diverse middelen (inputs) nodig voor de uitvoering van de innovatiebox. De innovatiebox is een fiscale
faciliteit in de vennootschapsbelasting die kwalificerende voordelen uit speur- en ontwikkelingswerk effectief tegen

59

Model 4.55 – Toetsingskader fiscale regelingen | Rijksfinancien.nl

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

9

een lager tarief belast. Het budgettaire beslag van de innovatiebox volgt uit de verminderde grondslag afgezet
tegen het statutaire tarief.60 Deze financiële middelen zijn niet vooraf gebudgetteerd, maar worden wel gezien als
input voor de innovatiebox.
Naast financiële middelen is ook personele inzet nodig voor de uitvoering van de innovatiebox aan de zijde van de
overheid. Uitvoering van de innovatiebox ligt met name bij de Belastingdienst. De RVO (Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland) draagt indirect bij aan de uitvoering van de innovatiebox door S&O-verklaringen toe te
kennen voor de S&O-afdrachtvermindering (hierna aangehaald als WBSO). Deze S&O-verklaringen vormen –
tezamen met bijvoorbeeld octrooien voor grote belastingplichtigen – een toegangsticket voor het gebruik van de
innovatiebox.
Tot slot worden diverse voorwaarden en eisen gezien als input voor de innovatiebox. Deze voorwaarden en eisen
zijn opgenomen in de Wet vpb 1969 en worden uiteindelijk gebruikt voor het opstellen van
vaststellingsovereenkomsten (vso) en het beoordelen van de voordelen die kwalificeren voor toepassing van het
belastingvoordeel in de innovatiebox.
De voorwaarden om in aanmerking te komen voor de innovatiebox hebben een belangrijke functie in het bereiken
van de beoogde uitkomsten. De voorwaarden bepalen immers welke voordelen uit immateriële activa een fiscale
subsidie krijgen en daarmee welke activiteiten van bedrijven worden gestimuleerd. Zo is bepaald dat merken en
logo's niet in aanmerking komen voor de innovatiebox. In een antwoord op Kamervragen noemt de minister dat
voor deze bepaling - reeds opgenomen in de octrooibox - is gekozen "omdat bij octrooien de relatie met
(technische) innovatie duidelijk aanwezig is. Een vereiste voor een rechtsgeldig octrooi is immers dat het moet gaan
om een uitvinding, een technische oplossing voor een geconstateerd probleem." 61
Daarnaast zorgt de eis van een S&O-verklaring ervoor dat de innovatiebox alleen toegankelijk is voor bedrijven die
S&O-activiteiten daadwerkelijk in Nederland uitvoeren. Zo wordt voorkomen dat bedrijven van de innovatiebox
gebruik kunnen maken door enkel papieren winsten te verschuiven. Aanvullend op de S&O-verklaringseis, zorgt de
nexusbenadering ervoor dat S&O-activiteiten die zijn uitbesteed aan verbonden lichamen (mogelijk in het
buitenland) het voordeel uit de innovatiebox verlagen. 62

Activiteiten
De bovengenoemde middelen en voorwaarden vormen samen het uitgangspunt voor de activiteiten die
plaatsvinden in het kader van de uitvoering van de innovatiebox. Zo houdt de Belastingdienst vooroverleggen met
bedrijven om de toepassing van de innovatiebox te bespreken en te komen tot vaststellingsovereenkomsten.
Vervolgens beoordeelt de Belastingdienst de opgaven van bedrijven om het feitelijk te realiseren belastingvoordeel
te bepalen. De opgehaalde informatie wordt administratief verwerkt door de Belastingdienst. Paragraaf 2.3.2 bevat
een uitgebreide beschrijving van het aanvraagproces.

Output
Wanneer een aanvraag is toegekend door de Belastingdienst worden de kwalificerende voordelen speur- en
ontwikkelingswerk effectief tegen een lager tarief belast, doordat het bedrag waarop vpb wordt berekend lager is.
60

61
62

Het totale budgettaire beslag is ook een gevolg van de regeling. Als deze immers succesvol is, neemt het budgettaire
beslag toe. Het totale beslag zegt daarmee niets over de wenselijkheid van de regeling: daarvoor moeten de kosten
tegen de baten worden afgezet.
Nota naar aanleiding van verslag Wet werken aan winst (2006), P.23 | Officielebekendmakingen.nl
Memorie van Toelichting Belastingplan 2017, p.36 | Rijksfinancien.nl

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

10

Dit belastingvoordeel wordt gezien als output, het directe effect, van de innovatiebox. Vervolgens dient dit
belastingvoordeel te leiden tot bredere voordelen voor Nederland, in de vorm van een verbeterd
innovatievermogen, verbeterde arbeidsproductiviteit en versterkt Nederlands concurrentievermogen. Het
mechanisme tussen het belastingvoordeel en deze bredere voordelen loopt via de intermediate outcome.

Intermediate outcome
De veronderstelling die ten grondslag ligt aan de innovatiebox, is dat een lagere vpb-belastingdruk op voordelen
uit innovatie een prikkel vormt voor bedrijven om meer te investeren in innovatie en Nederland een aantrekkelijker
vestigingsland maakt voor innovatieve bedrijven. 63 De innovatiebox resulteert in een lager effectief belastingtarief
op kwalificerende voordelen uit innovatie, waardoor bedrijven een hogere nettowinst anticiperen en dus meer
investeren in S&O-activiteiten. Dit levert extra vpb-opbrengsten omdat er in Nederland winst wordt behaald met
nieuw ontwikkelde IP.
Een vergelijkbaar mechanisme speelt bij het verbeteren van het vestigingsklimaat met de innovatiebox. Lagere
tarieven in de vpb voor winst die voortvloeit uit innovatie zouden ertoe leiden dat Nederland een fiscaal
aantrekkelijke locatie is om innovatieve activiteiten te ontplooien. 64 Dit verbetert de relatieve concurrentiepositie
van Nederland en kan bijdragen aan het behouden en aantrekken van innovatieve activiteiten. Op deze wijze zou
een voldoende aantrekkelijk fiscaal klimaat in Nederland indirect leiden tot meer S&O-investeringen in Nederland.
In het aantrekken van innoverende bedrijven werkt de innovatiebox in samenspel met andere regelingen, die
voornamelijk de kosten van S&O-activiteiten subsidiëren (zoals de WBSO). "Een overweging van een bedrijf is ook:
als het een keer gaat lopen, word ik dan wel of niet zwaar belast? (…) Het is voor een bedrijf mooi om te weten dat
het in het voorstuk een tegemoetkoming in de loonkosten krijgt en er een interessante regeling voor kenniswerkers
is – de expatregeling; die is goed in Nederland – en dat het in een gunstig belastingtarief valt als het wat verdient.
Nederland heeft het hele scala van R&D-vriendelijkheid te pakken", aldus de staatssecretaris. 65
De toegenomen hoeveelheid S&O-activiteiten zou vervolgens leiden tot meer kennisspill-overs en meer
hoogwaardige werkgelegenheid. Om meer te innoveren zijn immers meer hoogopgeleide mensen nodig. 66 En “als
een bedrijf nieuwe producten of nieuwe productietechnieken ontwikkelt, nemen andere bedrijven deze na verloop
van tijd vaak over.”67

Outcome
De intermediate outcomes resulteren samen in een verbeterd Nederlands innovatievermogen, een hogere
arbeidsproductiviteit en een verbeterd Nederlands concurrentievermogen. Het idee is dat opgedane kennis ook
door andere bedrijven gebruikt kan worden in hun (innovatie)processen en dat het algemene kennisniveau van de
maatschappij toeneemt. 68 Zowel hoogwaardige werkgelegenheid als kennisspill-overs versterken zo het
innovatievermogen van Nederland

63

64

65
66
67

68

Memorie van Toelichting Wet werken aan winst (2007), P.5 | Officielebekendmakingen.nl, Memorie van Toelichting
Belastingplan 2017, P.14 | Rijksfinancien.nl
Memorie van Toelichting Belastingplan 2017, p.14 | Rijksfinancien.nl ; Memorie van Toelichting Belastingplan 2010, p.12
| Rijksfinancien.nl
Verslag van wetgevingsoverleg Wet werken aan winst (2006) p.34 | Officielebekendmakingen.nl
Kamerstukken II 2005/2006, 30 572, nr.3, p.5.
Memorie van Toelichting bij Wet werken aan winst (2006), p.5-6 | Officielebekendmakingen.nl. Zie ook onder andere
Hall, Mairesse & Mohnen (2010), Measuring the returns to R&D; Bloom, Schankerman and van Reenen (2013),
Identifying technology spillovers and product market rivalry; OESOOESO (2015), Policy Framework for Investment 2015
Edition.
Ministerie van Financiën (2023). Offerteaanvraag evaluatie Innovatiebox.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

11

De hoogwaardige werkgelegenheid en het innovatievermogen dragen gezamenlijk bij aan de arbeidsproductiviteit
van Nederland. "Innovatie zorgt ervoor dat met dezelfde hoeveelheid arbeid of kapitaal meer kan worden
geproduceerd of dat er nieuwe productiemogelijkheden ontstaan."69 Voor het effect van meer S&O bij bedrijven in
Nederland op hogere arbeidsproductiviteit, wordt in de Memorie van Toelichting bij de Wet werken aan winst 70
gewezen op het onderzoek van het CBS uit 2003. 71
Het fiscaal aantrekkelijke vestigingsklimaat, de beschikbaarheid van hoogwaardige werkgelegenheid, het hogere
innovatievermogen en de verbeterde arbeidsproductiviteit dragen (indirect) bij aan een aantrekkelijk
vestigingsklimaat voor (buitenlandse) innovatieve bedrijven en versterken zo het Nederlandse
concurrentievermogen.

Impact
Door het innovatievermogen, de arbeidsproductiviteit en het concurrentievermogen van Nederland te verbeteren
kunnen per saldo meer waarde en bedrijvigheid worden gecreëerd en aangetrokken. Zo kan de innovatiebox
indirect leiden tot economische groei. Deze economische groei omvat ook de bedrijven die dankzij de innovatiebox
in Nederland gevestigd zijn en dus belasting afdragen. Daarnaast kan een versterkt innovatievermogen leiden tot
oplossingen voor maatschappelijke opgaven. Zo draagt de innovatiebox bij aan brede welvaartsgroei door
economische vooruitgang te combineren met een hoge kwaliteit van de Nederlandse leefsituatie. 72

2.3 Beschrijving innovatiebox
2.3.1 Ontwikkeling in de tijd
In haar huidige vorm wordt bij het toepassen van de innovatieboxregeling de aan de innovatie toerekenbare winst
van de belastingplichtige effectief belast tegen een tarief van 9 procent in plaats van het reguliere vpb-tarief. Dit
effectief lagere tarief wordt bereikt door een deel van de kwalificerende winst die voortvloeit uit een kwalificerend
immaterieel activum buiten de vpb-grondslag te laten, waarna het saldo van de voordelen (min
voortbrengingskosten) tegen het statutaire vpb-tarief wordt belast. De toepassing van de innovatiebox is optioneel.
De keuze om gebruik te maken van de innovatiebox kan worden gemaakt zolang de aanslag
vennootschapsbelasting niet onherroepelijk vaststaat, maar kan daarna niet worden teruggedraaid.
Figuur 2.2 toont een tijdlijn van de ontwikkeling van de innovatiebox en het budgettaire beslag. In het jaar 2000
komt innovatiebeleid hoger op de politieke agenda, nadat EU-leiders zich committeren tot meer investeringen in
speur- en onderzoekwerk (S&O) in het Lissabonakkoord.73 Hierop volgt in 2007 de introductie van de octrooibox,
binnen de Wet werken aan winst. 74 “Het is een van de speerpunten van het kabinetsbeleid om innovatie te
stimuleren”, aldus omschreven in de Memorie van Toelichting bij de Wet werken aan winst. Ook speelt het belang
van een goed vestigingsklimaat een rol bij de introductie van de octrooibox: “In de mondelinge en schriftelijke

69
70
71
72
73
74

Memorie van Toelichting bij Wet werken aan winst (2006), p.5 | Officielebekendmakingen.nl
Memorie van Toelichting bij Wet werken aan winst (2006), p.5-6 | Officielebekendmakingen.nl
Kennis en economie 2003: Onderzoek naar innovatie in Nederland | Centraal Bureau voor de Statistiek
Beleidsartikel 2 Bedrijvenbeleid: innovatie en ondernemerschap voor duurzame welvaartsgroei
Presidency conclusions European council, Lissabon, 23 en 24 maart 2000, punt 5, 12, 13
Kamerstuk (2006) Memorie van toelichting Wet werken aan winst (officielebekendmakingen.nl).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

12

discussies (…) over Werken aan winst zijn vanuit de Tweede Kamer en vanuit het bedrijfsleven de positieve gevolgen
van zo’n box voor het behoud van R&D voor Nederland met nadruk naar voren gebracht.” 75
Figuur 2.2

Bron:

Tijdslijn en budgettair beslag innovatiebox (in miljoenen euro’s)

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic. Tot 2020 laat de figuur het gerealiseerde budgettaire beslag zoals
gepubliceerd in de miljoenennota zien, voor 2021 tot en met 2023 zijn het ramingen.

Binnen de octrooibox kon winst uit zelf voortgebrachte immateriële activa waarvoor een octrooi is verleend, worden
belast tegen een lager tarief van 10 procent. Alleen winst die boven de voortbrengingskosten uitkwam, kwam in
aanmerking voor de octrooibox. Gemaakte kosten voor het zelf voortbrengen van immateriële activa zijn namelijk
al aftrekbaar, waardoor over die voordelen al belastingvoordeel is verleend. 76 De grondslag op basis waarvan het
voordeel uit de immateriële activa wordt bepaald, is breder gedefinieerd dan vergelijkbare regimes in Frankrijk en
Hongarije (die als voorbeelden golden voor de Nederlandse octrooibox), waar enkel royaltystromen in aanmerking
kwamen. “Om het regime zo aantrekkelijk mogelijk te houden voor het bedrijfsleven is gekozen voor een
economische benadering, waarbij alle opbrengsten die aan dat zelfontwikkelde immateriële activum zijn toe te
rekenen in de box komen, en niet alleen opbrengsten die de vorm van royalty’s hebben.” 77 Het kabinet erkent dat
een dergelijke brede definitie niet eenduidig is en tot discussie in de uitvoering zal leiden. De budgettaire risico’s
die daaruit voortkomen worden beperkt door het voordeel uit de octrooibox te beperken tot maximaal viermaal de
voortbrengingskosten van het activum per belastingplichtige. 78
In 2008 werd de octrooibox verruimd. Ook zelf voortgebrachte immateriële activa waar geen octrooi voor is
verleend, maar wel een S&O-verklaring, komen vanaf 2008 in aanmerking voor de octrooibox. De S&O-verklaring
dient daarmee als een ‘toegangsticket’ tot de octrooibox voor immateriële activa zonder octrooi. “Deze uitbreiding

75

76
77
78

Kamerstuk (2006) Memorie van toelichting Wet werken aan winst (officielebekendmakingen.nl).
Art 3.30 lid 3, Wet IB 2001.
Kamerstuk (2006) Memorie van toelichting Wet werken aan winst (officielebekendmakingen.nl).
Kamerstuk (2006) Memorie van toelichting Wet werken aan winst (officielebekendmakingen.nl).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

13

bevordert succesvolle innovatie en past dus binnen de doelstelling van de octrooibox.”79 De voordelen uit deze
immateriële activa zonder octrooi, komen tot maximaal euro 400.000 in aanmerking voor de octrooibox.80
Vanaf 2009 mocht verlies in de octrooibox worden afgetrokken tegen het reguliere tarief, in plaats van het verlaagde
tarief. 81 Ten tijde van de financiële crisis werd het namelijk als onwenselijk ervaren dat verliezen die binnen de
octrooibox vallen worden afgetrokken tegen het verlaagde tarief. De verliezen die vanaf 2009 worden afgetrokken
tegen het reguliere tarief worden echter wel opgeteld bij de ‘drempel’ (voortbrengingskosten) waarboven de
voordelen uit moeten komen voordat ze in aanmerking komen voor de octrooibox.82
In 2010 werd de octrooibox verder verruimd, waarna de regeling verder gaat onder de naam ‘innovatiebox’. 83 Het
stimuleren van innovatie is een speerpunt van het Belastingplan 2010, maar daarnaast wordt de verruiming ook
expliciet doorgevoerd “omdat het belangrijk is dat Nederland ook in de toekomst aantrekkelijk blijft voor
ondernemingen om hun innovatieve activiteiten uit te voeren”.84 In het kader van de verruiming wordt zowel het
plafond van vier maal de voortbrengingskosten voor octrooi-activa als het plafond van euro 400.000 voor voordeel
uit S&O-activa afgeschaft. Vooral voor ondernemingen die veel S&O-activa zonder octrooi (zoals software en
immateriële activa die beschermd worden middels geheimhouding) voortbrengen, leidt deze wijziging tot een
flinke verruiming van de regeling. Ook kunnen voordelen die wel via een S&O-verklaring in aanmerking komen voor
de innovatiebox, maar waarvoor nog geen octrooi is verleend, nu makkelijker worden ingebracht. Ook immateriële
activa waarvan een onderneming wel economisch eigenaar is, maar geen juridisch eigenaar van het octrooi, kunnen
via de S&O-route makkelijker worden betrokken in de innovatiebox. Voorheen kon het plafond van euro 400.000 in
deze gevallen knellend zijn. Het plafond van viermaal de voortbrengingskosten voor octrooi-activa wordt afgeschaft
omdat het plafond in de praktijk zelden wordt bereikt en dit dus tot overwegend onnodige administratieve lasten
leidt. Ten slotte wordt het effectieve tarief dat binnen de innovatiebox geldt verlaagd van 10 procent naar 5 procent.
In 2011 werd de grondslag van de innovatiebox verruimd. Voordeel dat wordt behaald terwijl een octrooi is
aangevraagd maar nog is niet toegekend (en er dus geen aanspraak gemaakt kan worden op de innovatiebox), kan
worden afgetrokken van de voortbrengingskosten. Hierdoor wordt de drempel aan voortbrengingskosten verlaagd
die moet worden ingelopen voordat ondernemingen in aanmerking komen voor de innovatiebox.
In 2013 werd er een forfaitaire versie van de innovatiebox toegevoegd aan de regeling. 85 Naast de reguliere
innovatiebox kan een belastingplichtige kiezen voor een versimpelde forfaitaire benadering, waarbij 25 procent van
de winst wordt toegerekend als voordeel uit zelf voortgebrachte immateriële activa. Er geldt een maximum van euro
79
80

81
82

83
84

85

Kamerstuk 31206, nr. 15 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)
Wijzigingen van enkele belastingwetten en enig andere wetten (Overige fiscale maatregelen 2008)
(officielebekendmakingen.nl)
Staatscourant 2009, 12556 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)
Voorbeeld: een onderneming heeft een eigen activum voortgebracht tegen euro 2.000 aan voortbrengingskosten en
heeft een S&O-verklaring ontvangen. De eerste twee jaar heeft de onderneming euro 1.000 per jaar voordeel uit het
betreffende activum. In beide jaren kan het voordeel niet tegen een lager tarief worden belast in de octrooibox, omdat
de voortbrengingskosten van euro 2.000 nog niet zijn ingelopen. In het derde jaar behaalt de onderneming weer een
voordeel van euro 1.000. Ditmaal wordt het voordeel wel belast tegen het lagere tarief, omdat de totale voordelen nu
de voortbrengingskosten zijn ontstegen. Het vierde jaar schrijft de onderneming een verlies van euro 750 toe aan het
immateriële activum. Dit verlies mag tegen het reguliere tarief worden afgetrokken. Daarmee wordt echter ook de
‘drempel’ aan voortbrengingskosten verhoogd met euro750. Het vijfde jaar behaalt de onderneming weer een voordeel
van euro 1.000 uit het immateriële activum. Nu mag slechts euro 250 hiervan worden belast tegen het lagere tarief in de
octrooibox, omdat de euro 750 aan verrekend verlies eerst opnieuw moet worden ingelopen.
Memorie van Toelichting Belastingplan 2010 (officielebekendmakingen.nl)
Memorie van Toelichting Belastingplan 2010 (officielebekendmakingen.nl)
Artikel 12bd Wet op de vennootschapsbelasting 1969

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

14

25.000 aan voordeel dat in de innovatiebox mag worden belast via de forfaitaire methode en de regeling mag
maximaal drie jaar worden gebruikt per immaterieel activum.86 Het doel van deze regeling is om het mkb te bereiken
dat in aanmerking komt voor de innovatiebox, maar voor wie de administratieve lasten voor het berekenen van het
daadwerkelijke voordeel te hoog zijn.
De OESO publiceerde in 2015 een rapport over onwenselijke belastingontwijking (domestic tax base erosion and
profit shifting oftewel BEPS), waarbij een deel ook betrekking heeft op fiscale regelingen rondom immateriële activa
zoals de innovatiebox. Actiepunt 5 stelt minimumeisen op waar dergelijke regelingen aan moeten voldoen. 87 Een
belangrijk element hiervan is de eis dat fiscaal voordelige regelingen alleen toegankelijk zijn voor een
belastingplichtige met ‘substance’ in het desbetreffende land. Met ‘substance’ wordt bedoeld dat de
belastingplichtige economische activiteit moet verrichten in het desbetreffende land. Door een dergelijke eis te
stellen wordt het fiscaal gedreven verschuiven van papieren geldstromen bemoeilijkt: enkel het juridisch
verplaatsen van eigendom of winst is immers niet voldoende om aan de substance-eis te voldoen. In Nederland was
een dergelijke substance-eis al opgenomen in de innovatiebox vanwege de eis dat een immaterieel actief door de
belastingplichtige zelf moet zijn voortgebracht. Daarnaast wordt een S&O-verklaring alleen afgegeven voor door
een belastingplichtige met eigen werknemers ontplooide S&O-werkzaamheden.
In 201688 publiceerde het Centraal Planbureau (CPB) het rapport Kansrijk innovatiebeleid. 89 Met betrekking tot de
innovatiebox suggereert het CPB om substance te borgen door een S&O-verklaring als toegangsvereiste op te
nemen. Daarnaast staat het rapport ook stil bij de spill-overs die door innovaties worden gegenereerd. Omdat het
vaak patenteerbare en reeds succesvolle innovaties betreft, worden die al deels geïnternaliseerd, waardoor de
noodzaak van een bijdrage via de innovatiebox aan de prikkels om te investeren in R&D afneemt. Ook organiseert
de overheid in 2016 een internetconsultatie over de wijzigingen van de innovatiebox die voorzien zijn in het kader
van de implementatie in Nederlandse wet- en regelgeving van de aanbevelingen in het rapport voor actiepunt 5
van het BEPS-project van de OESO.
In 2017 wordt de innovatiebox in navolging van actiepunt 5 van het BEPS-project van de OESO herzien. Een
onderdeel van de aanbevelingen in actiepunt 5 van het OESO-rapport dat Nederland overneemt is de
nexusbenadering. Deze benadering houdt in dat de voordelen uit een immaterieel activum van een
belastingplichtige binnen een concern worden verminderd als een deel van de voortbrenging is uitbesteed aan een
ander lichaam binnen het concern. Ook worden de toegangseisen tot de innovatiebox aangescherpt. Een kleine

86

87

88

89

Als een bedrijf later voor een ander immaterieel activum weer gebruikmaakt van de innovatiebox wordt de teller van het
aantal jaren sinds het gebruik teruggezet naar één. Enkel gebruikers met overlappende kwalificerende activa kunnen
dus na het derde jaar (maximale looptijd van het forfait per kwalificerend activum) nog gebruikmaken van forfait – het
gaat hier waarschijnlijk om kleine aantallen.
OESO (2015), ‘Countering Harmful Tax Practices More Effectively, Taking into Account Transparency and Substance’,
Action 5 - 2015 Final Report, OESO/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OESO Publishing, Paris. p. 11.
In hetzelfde jaar wordt een anti-misbruikregeling opgenomen die ervoor zorgt dat een immaterieel activum dat door
een buitenlandse vaste inrichting van een concern wordt voortgebracht en daarna overgedragen naar het Nederlandse
moederbedrijf (hoofdhuis), wordt behandeld als een aangekocht immaterieel activum. Het moederbedrijf kan dit
immaterieel activum dus alleen onderbrengen in de innovatiebox voor zover het dit zelf door ontwikkelt. Voorheen gold
het vereiste van doorontwikkeling niet bij het overnemen van een dergelijk immaterieel activum, omdat er technisch
gezien geen aankoop plaatsvindt. Wanneer een bedrijf een immaterieel activum vanuit een buitenlandse vaste
inrichting overneemt, was er echter veelal geen sprake van een kwalificerend immaterieel activum (geen S&Overklaring). De eis van een S&O-verklaring voorkwam dus al de situatie die de wetgever met de anti-misbruikregeling
verder verhindert. Zie Kamerstukken II 2014/1515, 34 220, nr. 3, p. 13.
Kansrijk innovatiebeleid | CPB.nl

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

15

belastingplichtige90 heeft voldoende aan een S&O-verklaring, maar een grote belastingplichtige 91 dient daarnaast
nog een aanvullend ‘toegangsticket’ te hebben. Het aanvullende toegangsticket kan zijn: een octrooi, kwekersrecht,
programmatuur of een vergunning voor het in de handel brengen van een geneesmiddel, een exclusieve licentie
op een van de voornoemde tickets, en naar hun aard met octrooien vergelijkbare rechten, te weten utility models
(gebruiksmodel) en aanvullende beschermingscertificaten.92 “Overige activa die niet voor de hand liggen en nieuw
en nuttig zijn”93 komen enkel nog in aanmerking bij kleine belastingplichtigen.
Bij de uitwerking van de herziening van de innovatiebox wordt meermaals stilgestaan bij de effecten op het
vestigingsklimaat, en in mindere mate bij de effecten op innovatie. Uit de inleiding van de paragraaf over de
innovatiebox van het Belastingplan 2017 (paragraaf 5.3), blijkt ook dat het vestigingsklimaat bevorderen het
primaire doel van de regeling is (geworden): “de innovatiebox [is] vooral een belangrijk instrument voor het
vestigingsklimaat. (…) Daarnaast is de innovatiebox een instrument voor het bevorderen van innovatieve activiteiten
in Nederland.”94
Na de herziening van 2017 wordt het tarief van de innovatiebox stapsgewijs verhoogd. Per 2018 wordt het tarief
verhoogd van 5 procent naar 7 procent. In 2021 wordt het tarief vervolgens verder verhoogd naar 9 procent. Er zijn
met name in de periode 2019-2022 diverse grondslagverbredende maatregelen genomen die de belastbare winst
in de vpb stuwen. Hogere winsten resulteren zo in een hoger budgettair belang van de innovatiebox.95 Zoals te zien
in Error! Reference source not found., is het budgettaire beslag van de innovatiebox blijven stijgen en bedroeg
2.390 mln. euro in 2022. Gemiddeld genomen steeg het budgettair beslag van de innovatiebox gedurende haar
bestaan met ongeveer 25 procent per jaar. Hierbij moet worden opgemerkt dat het budgettaire beslag ook
fluctueert door veranderingen in het vpb-tarief of de grondslag van de vpb: als het vpb-tarief stijgt of de grondslag
vergroot wordt, maar de innovatiebox constant blijft, neemt het budgettaire beslag toe. 96 Ook neemt het
budgettaire beslag in absolute zin toe door toenemende winstgevendheid en dus stijgende vpb-opbrengsten.97
Het is daarom relevant om het budgettaire beslag relatief ten opzichte van de ontvangen vpb te beschouwen. Figuur
2.3 zet het budgettaire beslag af tegen de totale vpb-opbrengsten. De figuur laat zien dat het budgettaire beslag
van de innovatiebox als percentage van de totale vpb-opbrengsten vanaf 2012 tussen de 6 en de 8 procentpunt

90

91
92

93
94
95

Een belastingplichtige wordt aangemerkt als “klein” wanneer het totale voordeel uit zelf voortgebrachte immateriële
activa plus voortbrengingskosten de afgelopen vijf jaar (inclusief belastingjaar) minder is dan euro 37.500.000 in totaal,
en de netto groepsomzet kleiner was dan euro 250.000.000 in totaal.
Voldoet niet aan de eisen voor een kleine belastingplichtige.
Memorie van Toelichting Belastingplan 2017, p.18. | Rijksfinancien.nl. Zie voor een limitatieve opsomming artikel 12ba,
eerste lid, onderdeel b, onder sub 1 tot en met sub 8 en het vierde lid, Wet vpb.
Memorie van Toelichting Belastingplan 2017, p.18. | Rijksfinancien.nl.
Memorie van Toelichting Belastingplan 2017, p.14. | Rijksfinancien.nl.
Zie Nota van de staatssecretaris van Financiën naar aanleiding van het verslag (2023), Invoering van een
minimumbelasting en wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en de Invorderingswet 1990 in verband met
de implementatie van Richtlijn (EU)2022/2523 van de Raad van 14 december 2022 tot waarborging van een mondiaal
minimumniveau van belastingheffing voor groepen van multinationale ondernemingen en omvangrijke binnenlandse
groepen in de unie (PbEU 2022, L 328/1) (Wet minimumbelasting 2024), no. 36369.

96

97

Zo waren er wijzigingen in de vpb-tarieven in 2010, 2019, 2020, 2021, 2022 en 2023. Dit waren allemaal verlagingen
van de vpb-tarieven, zowel in het hoge als het lage tarief. Het achterwege blijven van de verlaging van het Vpb-tarief
naar 20,5 procent leidde tot een onverwachte verhoging van het budgettaire beslag.
Denk hierbij bijvoorbeeld aan de verruiming van grondslag van de Vpb (hetgeen op structurele basis leidt tot een
toename van de geschatte vp-opbrengsten met euro 5 mld., zie Nota naar aanleiding van verslag wetsvoorstel Wet
minimumbelasting 2024 (Pijler 2)).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

16

fluctueert, er is geen duidelijke trend.98 Daarbij hebben ontwikkelingen van aantallen gebruikers in de jaren voor
een gegeven jaar ook impact, omdat winsten uit R&D opbouwen over de tijd. In hoofdstuk 5 laten we zien hoe het
patroon verschilt naar bedrijfsgrootte en naar de herkomst van de ondernemingen, zie Tabel 5.1 en Tabel 5.2. De
gemiddelde effectieve korting per jaar over de periode 2010-2019 bedraagt bijvoorbeeld voor alle bedrijven 31
procent en voor de top-10 gebruikers van de innovatiebox gemiddeld 47 procent. Dat de top-10 bedrijven
gemiddeld een hogere effectieve korting op hun vpb-afdracht weten te realiseren betekent dat ze gemiddeld
genomen een groter deel van hun winst realiseren die te herleiden is tot een innovatief immaterieel activum. In
hoofdstuk 5 laten we ook zien dat de gebruikers van de innovatiebox belangrijk bijdragen aan de vpb-opbrengsten
(zie Tabel 5.3).
Figuur 2.3

Bron:

Budgettair beslag innovatiebox als percentage van de totale vpb-opbrengsten99

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic, totale vpb-opbrengsten op basis van CBS Statline. De vpb-opbrengsten voor
2022 en 2023 zijn de geraamde opbrengsten volgens de miljoenennota.

2.3.2 Aanvraagproces
Figuur 2.4 schetst het proces van aanvragen van de innovatiebox tot toekenning. Om in aanmerking te komen voor
gebruik van de innovatiebox moet de aanvrager allereerst Vennootschapsbelastingplichtige in Nederland zijn. 100
Voor Inkomstenbelastingondernemingen is de regeling niet beschikbaar, tenzij de onderneming wordt ingebracht
in een bv.101 De belastingplichtige dient daarnaast ook zelf te verzoeken om het toepassen van de innovatiebox. De
regeling wordt niet automatisch toegepast. Wanneer de belastingplichtige ervoor kiest om een
vaststellingsovereenkomst met de Belastingdienst te sluiten over de toepassing van de innovatiebox, dan gelden
98
99

100
101

In 2016 6,76%; 2017 7.82%; 2018 8.34%; 2019 7,31%; 2020 7,41%; 2021 7,22%; 2022 6,24%; 2023 7,42%.
Merk op dat de cijfers vanaf 2020 in deze grafiek een onzekere raming betreffen. De cijfers komen uit de
overheidsbegroting.
Een buitenlands lichaam met een vaste instelling in Nederland is ook vpb-plichtig in Nederland.
Dit kan 'fiscaal geruisloos' via de geruisloze inbrengfaciliteit. De bestaande IB-claim wordt in dat geval omgezet in een
gecombineerde vpb-claim en IB-claim. Aan deze geruisloze inbreng wordt een aantal voorwaarden gesteld, de
zogeheten standaardvoorwaarden voor geruisloze inbreng.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

17

die afspraken over gebruik van de innovatiebox voor meerdere jaren. Voor 2019 gold hier dat het lopende jaar plus
drie werd gehanteerd. Na 2019 werd dit het laatste jaar van aangifte plus vijf.
Figuur 2.4

Bron:

Hoofdlijnen proces van innovatiebox, van aanvraag tot toekenning (na 2017)

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Voor toegang tot de innovatiebox moet de aanvrager beschikken over een zelf voortgebracht immaterieel activum
dat is voortgevloeid uit speur- en ontwikkelingswerkzaamheden (S&O-werk) waarvoor aan hem/haar een S&Overklaring is afgegeven (S&O-activum) door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). 102 Daarnaast
gelden er nadere algemene toegangseisen die borgen dat voordeel uit de innovatiebox gekoppeld is aan
daadwerkelijk in Nederland uitgevoerde activiteiten, zoals de algemene regels omtrent winstallocatie (volgens het
arms' length beginsel) die voorafgaan aan de boxtoepassing en de nexusbreuk als onderdeel van de
voordeelbepaling, die leidt tot korting van het voordeel als een deel van de R&D-activiteiten niet door de
belastingplichtige zelf zijn gedaan (maar door een met de belastingplichtige verbonden lichaam). 103 De
toegangseisen worden hieronder nader toegelicht.
Om voor een S&O-verklaring in aanmerking te komen, moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. Een bedrijf
moet inhoudingsplichtige zijn voor de loonbelasting in Nederland 104 en zelf een product, productieproces of
102

103
104

Er is een overgangsregeling: voor immateriële activa die zijn vervaardigd vóór 1 januari 2017 is een S&O-verklaring niet
altijd verplicht. Ook immateriële activa "die vóór 1 januari 2017 zijn voortgebracht en waarvoor aan de
belastingplichtige een octrooi of kwekersrecht is verleend, maar waarvoor voor de ontwikkeling aan de
belastingplichtige geen S&O-verklaring is afgegeven" komen in aanmerking (Belastingplan 2017, Memorie van
Toelichting, p. 22).
Zie ook de toelichting van de RVO https://www.rvo.nl/sites/default/files/2021/07/Brochure-Innovatiebox-2021.pdf
WBSO Handleiding 2022 (rvo.nl)

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

18

programmatuur ontwikkelen of technisch-wetenschappelijk onderzoek (TWO). Belangrijke voorwaarden voor het
ontwikkelingsproject zijn dat de ontwikkelde producten of productieprocessen fysiek en tastbaar moeten zijn en dat
de ontwikkeling technisch nieuw is voor het bedrijf. Er hoeft dus geen sprake te zijn van innovatie in de zin dat er
nieuwe producten worden ontwikkeld die nog niet bestaan. Echter, als het beoogde eindresultaat gerealiseerd kan
worden op basis van gangbare technieken of algemeen bekende werkingsprincipes dan is er geen sprake van S&O.
Daarnaast moet het project zelfstandig worden uitgevoerd waar technische onzekerheden of risico’s aan zijn
verbonden. Samenwerking met andere bedrijven op S&O-projecten is wel mogelijk, maar de belastingplichtige
dient hierbij wel "beslissingsbevoegd en functioneel in staat te zijn om de onderzoeks- en ontwikkelwerkzaamheden
aan te sturen".105
In de Wet vpb is geen definitie van immaterieel activum gegeven. 106 De parlementaire toelichting op de
innovatiebox verwijst naar het jaarrekeningrecht. 107 De Richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving rekenen
immateriële activa tot de vaste activa en geven als definitie: ‘’Een immaterieel vast actief is een identificeerbaar nietmonetair actief zonder fysieke gedaante dat wordt gebruikt voor productie, aflevering van goederen en diensten,
voor verhuur aan derden of voor andere administratieve doeleinden.’’
Belastingplichtigen die niet vallen onder de definitie van “kleinere belastingplichtigen” 108 moeten daarbij naast de
S&O-verklaring een aanvullend toegangsticket hebben. Zoals eerder benoemd kan het aanvullende toegangsticket
zijn: (aanvraag voor) een octrooi, kwekersrecht, programmatuur of een vergunning voor het in de handel brengen
van een geneesmiddel of niet-chemische methode voor gewasbescherming, een geregistreerd gebruiksmodel of
een exclusieve licentie op een van de voorgenoemde tickets. Ook immateriële activa die samenhangen met de
hiervoor genoemde typen kwalificeren.109 Wanneer een aanvraag voor een octrooi of kwekersrecht uiteindelijk niet
wordt verleend, dan worden de daaruit volgende voordelen die achteraf bezien ten onrechte via de innovatiebox
zijn belast alsnog regulier belast.110
Als niet voor de forfaitaire methode wordt gekozen, moet worden bepaald wat de toerekenbare voordelen zijn die
voortvloeien uit het immateriële activum. Daarvoor is geen standaard rekenregel. Het bepalen van de voordelen uit
hoofde van een immaterieel activum is maatwerk. 111 In de praktijk worden drie methoden toegepast: het bepalen
van het voordeel per kwalificerend activum, de afpelmethode en de kostengerelateerde methode. Belangrijke notie
bij alle drie de methoden is dat altijd maar een deel van de totale winst in de innovatiebox kan worden
verantwoord.112
Uitgangspunt is dat voordelen bepaald worden per kwalificerend activum. Ze kunnen echter ook als groep worden
behandeld wanneer de activa met elkaar samenhangen. 113 Bij de bepaling wordt rekening gehouden met functies,

105
106

107
108

109
110
111
112
113

Memorie van Toelichting Belastingplan 2017 | Rijksfinancien.nl.
Art. 12ba lid 6 Wet vpb1969 bepaalt wel dat door de belastingplichtige zelf voortgebrachte merken, logo’s en daarmee
vergelijkbare vermogensbestandsdelen niet in aanmerking komen voor de toepassing van de innovatiebox. Dit zijn dus
geen immateriële activa.
Kamerstukken II 2005/06, 30572, nr.8, p.95-96.
Er is sprake van een kleinere belastingplichtige als in het boekjaar van beoogd gebruik van de innovatiebox plus de 4
voorafgaande boekjaren (1) het bruto voordeel uit alle immateriële activa van de belastingplichtige minder is dan euro
37,5 miljoen en (2) de netto-omzet van de onderneming ten hoogste euro 250 miljoen is.
Art. 12ba Wet vpb 1969.
Art. 12be Wet vpb1969.
Memorie van Toelichting Belastingplan 2017, p.68. | Rijksfinancien.nl.
Besluit van 13 december 2021, 2021-22459, p. 9.
Belastingplan 2017, Memorie van Toelichting, p. 68 | Rijksfinancien.nl.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

19

activa en risico’s binnen een onderneming. 114 Conform de OESO-richtlijnen voor het bepalen van verrekenprijzen
(arms' length beginsel) kan vervolgens het aan de kwalificerende activa toe te rekenen resultaat worden bepaald.
De methode waarin het voordeel per activum wordt bepaald komt in de praktijk echter weinig voor.
Wanneer het belang van voordeel uit S&O in de totale winst groot is, kan de afpelmethode worden gebruikt. 115 Dit
is de methode die in de praktijk het meest wordt gebruikt. Startpunt is daarbij de operationele winst. De winst uit
routinematige functies wordt daarvan afgetrokken. De restwinst wordt vervolgens verdeeld over kernfuncties van
de onderneming. Het gedeelte dat aan S&O wordt toegekend kan binnen de innovatiebox vallen.
Als S&O-werk van ondergeschikt belang is, dan wordt het voordeel aan de hand van een kostengerelateerde
methode bepaald.116 Het voordeel wordt dan vastgesteld op basis van de kosten die voor de kwalificerende activa
zijn gemaakt. Het gaat dan om de integrale kosten waaronder ook de indirecte kosten vallen. Op deze kosten wordt
vervolgens een opslag berekend die als voordeel voor de toepassing van de innovatiebox in aanmerking komt.
Als er winst aan het immaterieel activum toe te rekenen is, moeten eerst de voortbrengingskosten117 ingelopen
worden. De drempel, die ingehaald moet worden, staat sinds 1 januari 2017 beschreven in art. 12bc Wet vpb 1969.
Alleen de opbrengsten boven deze drempel komen in aanmerking voor de grondslagreductie van de innovatiebox.
Negatieve exploitatiewinsten komen niet in aanmerking voor toepassing van de innovatiebox. Verliezen zijn
daardoor gewoon aftrekbaar tegen het reguliere tarief. De verliezen verhogen de voornoemde drempel waardoor
deze eerst moeten worden ingelopen voordat de innovatiebox weer op de voordelen toegepast kan worden.
Volgens de nexusbenadering komt een proportie van de voordelen uit een immaterieel activum niet in aanmerking
voor de innovatiebox, wanneer een deel van de ontwikkeling ervan is uitbesteed aan een verbonden lichaam in de
zin van artikel 10a lid 4 Wet vpb 1969. Hiervan is kort gezegd sprake als de belastingplichtige een (indirect) belang
heeft van een derde gedeelte in een lichaam of vice versa. Om te bepalen welke voordelen wel in aanmerking
komen wordt de volgende formule toegepast:
𝐾𝑤𝑎𝑙𝑖𝑓𝑖𝑐𝑒𝑟𝑒𝑛𝑑𝑒 𝑣𝑜𝑜𝑟𝑑𝑒𝑙𝑒𝑛 =

𝑘𝑤𝑎𝑙𝑖𝑓𝑖𝑐𝑒𝑟𝑒𝑛𝑑𝑒 𝑢𝑖𝑡𝑔𝑎𝑣𝑒𝑛×1,3
𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙𝑒 𝑢𝑖𝑡𝑔𝑎𝑣𝑒𝑛

× 𝑣𝑜𝑜𝑟𝑑𝑒𝑙𝑒𝑛,

waarbij de totale uitgaven bestaan uit alle voortbrengingskosten in het concern en de kwalificerende uitgaven
bestaan uit deze totale uitgaven min de uitgaven die verband houden met het uitbesteden van de voortbrenging
aan een verbonden lichaam. 118 Volgens OESO-afspraken mogen de kwalificerende uitgaven worden
vermenigvuldigd met 1,3 maar het uiteindelijke kwalificerende voordeel mag niet hoger zijn dan 100 procent van
het voordeel. Voor de vermenigvuldiging met 1,3 is gekozen zodat een belastingplichtige die slechts een klein deel
van de voortbrenging uitbesteedt binnen de groep geen verlaging van hun belastingvoordeel ervaart. De
voordelen waarmee de breuk wordt vermenigvuldigd om tot de kwalificerende voordelen te komen, zijn hierbij de
voordelen die kunnen worden toegeschreven aan het immateriële activum in kwestie.

114
115
116
117
118

Belastingplan 2017, Memorie van Toelichting, p. 68 | Rijksfinancien.nl.
Het Besluit 1 september 2014, nr. BLKB2014/1054M
Belastingplan 2017, Memorie van Toelichting, p. 68 | Rijksfinancien.nl.
Op de voortbrengingskosten wordt eventueel genoten WBSO-subsidie in mindering gebracht.
De kwalificerende uitgaven zijn de uitgaven van de belastingplichtige zelf plus de uitgaven voor R&D-werkzaamheden
uitbesteed aan derden, om tot de totale uitgaven te komen moeten daar nog bij de uitgaven voor acquisitie van IP
(aangekocht IP) en de kosten van uitbesteding aan een verbonden lichaam.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

20

Bedrijven kunnen in vooroverleg treden met de Belastingdienst over de toepassing van de innovatiebox. Een
verzoek tot vooroverleg bevat een onderbouwd voorstel over de wijze van toepassing van de wet- en regelgeving
omtrent de innovatiebox, zoals de methode die gebruikt wordt om winst aan een immaterieel activum toe te
rekenen, het belang van de R&D-functie voor de onderneming, samenhang tussen verschillende activa,
uitbesteding aan verbonden lichamen etc. Het vooroverleg leidt tot een overeenkomst met de Belastingdienst over
de manier waarop de wet- en regelgeving op het gebied van de innovatiebox zal worden toegepast. Er worden
afspraken gemaakt over de te hanteren berekeningsmethodiek voor de nog openstaande voorgaande jaren en de
komende jaren. Deze afspraken worden vastgelegd in een vaststellingsovereenkomst met een standaard looptijd
van vijf jaar (gemeten vanaf het laatste jaar van aangifte). De Belastingdienst publiceert een samenvatting van de
vaststellingsovereenkomst (‘ruling’), wanneer het een vaststellingsovereenkomst met een internationaal opererende
onderneming betreft.119

2.4 Interactie met andere innovatieregelingen
De innovatiebox is onderdeel van een breder instrumentarium om innovatie te stimuleren. 120 Figuur 2.5 laat zien dat
de innovatiebox en de WBSO (Wet Bevordering Speur & Ontwikkelingswerk, die sinds 1996 niet meer bestaat maar
de afkorting wordt nog wel gehanteerd als afkorting van de regeling Afdrachtvermindering Speur- en
ontwikkelingswerk) in Nederland budgettair gezien veruit de belangrijkste regelingen zijn voor het stimuleren van
private S&O.121
Waar de innovatiebox belasting op de output van S&O verlaagt, is de WBSO juist gericht op de inputkant van het
innovatieproces. De WBSO compenseert namelijk loonkosten, overige kosten (bijv. materialen) en uitgaven (bijv.
nieuwe gebouwen) ten behoeve van S&O middels een korting op de loonheffingen.122 Beide regelingen sluiten dus
in de tijd volgordelijk op elkaar aan. Deelname aan de WBSO is bovendien een voorwaarde om gebruik te kunnen
maken van de innovatiebox. De S&O-verklaring die ondernemers krijgen bij een positieve beoordeling van een
WBSO-aanvraag is immers het toegangsticket voor de innovatiebox. Voor de innovatiebox betekent dit dat de
Belastingdienst alleen hoeft te beoordelen welk deel van de winst aan het immaterieel activum kan worden
toegerekend. De Belastingdienst hoeft niet vast te stellen wat innovatief is, aangezien dat al is gedaan door RVO.
Zo vormen de WBSO en innovatiebox zowel inhoudelijk als administratief een tweetrapsraket van fiscale
maatregelen om innovatie te stimuleren. Deze constructie is binnen de OESO uniek: er zijn geen andere landen
waar een S&O-afdrachtsvermindering en innovatiebox administratief dusdanig op elkaar aansluiten.
Op nationaal niveau zijn er behalve fiscale regelingen ook niet-fiscale S&O- en innovatieregelingen. Enkele
voorbeelden van innovatieregelingen 123 zijn:
● Calls van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) 124;
● De Publiek-Private Samenwerking-toeslag (PPS-toeslag);
119
120

121
122
123

124

Zie de rulings op de website van de Belastingdienst.
De totale R&D-uitgaven in Nederland bedroegen 19,5 miljard euro in 2021. Hiervan werd 67 procent uitgevoerd door
de bedrijvensector (13,0 miljard euro), 28 procent in de hoger onderwijssector (5,4 miljard euro) en 6 procent door de
publieke onderzoeksinstituten (1,1 miljard euro), bron Rathenau Instituut.
Miljoenennota 2022, Bijlage 9 Fiscale Regelingen | Rijksfinancien.nl
Hoofdstuk VIII. Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen.
Daarnaast zijn er ook specifieke innovatiesubsidies, vaak elk op hun eigen specifieke terrein. Denk daarbij bijvoorbeeld
aan maatregelen gericht op het stimuleren van verduurzaming zoals Missiegedreven Onderzoek, Ontwikkeling en
Innovatie (MOOI) dat samenwerkingsverbanden stimuleert die gericht zijn op opgaven uit het klimaatakkoord. Ook kan
er samenloop zijn met fiscale regelingen, zoals de energie-investeringsaftrek (EIA) of de milieu-investeringsaftrek (MIA).
Dit betreft veel wetenschappelijk onderzoek uitgevoerd aan universiteiten.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

21

De mkb-Innovatiestimulering Regio en Topsectoren (MIT),
Het Innovatiekrediet;
De Small Business Innovation Research (SBIR);
De Vroege Fase Financiering (VFF).

●
●
●
●

Figuur 2.5

Budget voor een deel van het Nederlands innovatie-instrumentarium in 2021125
Innovatiebox
WBSO
NWO (ex. NWA)
EFRO

Nationale Wetenschapsagenda (NWA) routes
PPS-toeslag
SEED
MOOI
MIT
Innovatiekrediet
VFF
SBIR
€Bron:

€ 500

€ 1.000

€ 1.500

€ 2.000

€ 2.500

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic o.b.v. data van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK)126 en het
ministerie van Financiën127.

De bovengenoemde regelingen bieden financiële prikkels en/of ondersteuning om innovatieprojecten in
verschillende ontwikkelingsstadia verder te helpen. In tegenstelling tot veel andere regelingen is het mogelijk om
de WBSO en innovatiebox te combineren met bovengenoemde regelingen.

125

126
127

In 2021 bedroeg de totale omvang van de projecten waarop PPS-toeslag is ingezet, 271 miljoen euro. Dat is een afname
van 65 miljoen euro ten opzichte van het bedrag van 336 miljoen euro in 2020. Het gaat hierbij om kosten die
deelnemers maken voor de financiering van projecten. In 2021 is 45 procent van de projectkosten gefinancierd door
PPS-toeslag. De EFRO is voor euro 27,7 miljoen gefinancierd door EZK, voor euro 174,2 miljoen door de Europese Unie
en voor euro 229,4 miljoen door overige financiering. Bij VVF, IK en SEED worden de verstrekte leningen gemeld.
Beleidsinstrumenten | bedrijvenbeleidinbeeld.nl
Fiscale regelingen 2004-2022 (open data) | Rijksfinancien.nl

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

22

Figuur 2.6 laat zien hoe de regelingen elkaar aanvullen en opvolgen in termen van Technological Readiness Levels
(TRL). 128 Deze figuur is gebaseerd op een overzicht van RVO waarin subsidieregelingen en bijbehorende TRL’s
worden samengevat.129 In de praktijk zijn de TRL-niveaus van deze regelingen minder duidelijk afgebakend. De
figuur laat met name zien waar de overheidsinzet het zwaarst is (de lage TRL-niveaus) en hoe de innovatiebox zich
verhoudt tot de rest van het generieke innovatie instrumentarium door zich vooral te richten op de hoogste TRLniveaus.
Figuur 2.6

Nederlands innovatie-instrumentarium, uitgezet naar TRL-niveau

PPS-toeslag / MOOI / SBIR

EFRO
MIT

Innovatiebox
Innovatiekrediet

WBSO
VFF
Directe subsidie

Nationale Wetenschapsagenda (NWA) routes

Lening/krediet
Fiscale subsidie

NWO

1

2

3

4

5

6

7

8

9

TRL

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Met uitzondering van de MOOI-regeling zijn de bovengenoemde voorbeelden – net zoals de WBSO en de
innovatiebox – generiek van aard, wat betekent dat deze geen inhoudelijke richting voorschrijven. Naast deze
voorbeelden bestaan er dus ook specifieke regelingen die bijvoorbeeld zijn gericht op maatschappelijke missies
(zoals de MOOI) of op specifieke sectoren. 130
Naast het nationale innovatie-instrumentarium zijn er ook regionale en Europese instrumenten om innovatie te
stimuleren. Vanuit de Europese Unie wordt innovatie onder andere gestimuleerd via het Horizon Europe
programma, waarbinnen diverse onderzoeksprojecten worden uitgezet gericht op klimaatverandering, Sustainable

128

129

130

Het TRL-systeem is in de jaren 70 door NASA ontwikkeld om de mate van ontwikkeling van een technologie te duiden.
Het TRL-systeem kent negen technology readiness levels: Level 1: Fundamenteel onderzoek; Level 2: Toegepast
onderzoek; Level 3: Toetsing (Proof of principle / Proof of concept); Level 4: Implementatie en test prototype; Level 5:
Validatie prototype; Level 6: Demonstratie prototype in testomgeving; Level 7: Demonstratie prototype in operationele
omgeving; Level 8: Product/dienst is compleet en operationeel; Level 9: Marktintroductie product/dienst/procedé
https://www.rvo.nl/onderwerpen/trl
Zie ook Dialogic, Evaluatie energie-innovatieregelingen 2012-2021, 2022 https://open.overheid.nl/documenten/7184fe72-5084-4dc6-8c56-8a1e54f722ce/file. Er is helaas geen compleet beeld
van alle beleidsinstrumenten die betrekking hebben op innovatie, aangezien het palet zeer breed en divers is.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

23

Development Goals en Europees concurrentievermogen. 131 De onderzoeksprojecten binnen het Horizon
programma beslaan alle ontwikkelingsstadia van innovatie, maar vereisen veelal internationale consortia. Veel
bedrijven die deelnemen in Horizon-projecten zullen ook gebruikmaken van WBSO en de innovatiebox (wellicht
met uitzondering van starters).

131

Horizon Europe | commission.europa.eu

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

3

24

Bestaande wetenschappelijke literatuur

Voor beide doelstellingen van de innovatiebox is de wetenschappelijke literatuur bekeken. Wat betreft de relatie
tussen fiscaliteit en vestigingsklimaat baseren we ons voornamelijk op de voorgaande evaluatie, aangevuld met
enkele meer recente studies, zie sectie 3.1 In de voorgaande evaluatie is minder aandacht geweest voor literatuur
die betrekking heeft op de tweede doelstelling. Hiervoor is uitgebreider en systematischer de wetenschappelijke
literatuur in kaart gebracht, zie sectie 3.2.

3.1 Vestigingsklimaat
De innovatiebox beoogt een bijdrage te leveren aan het creëren van een aantrekkelijk vestigingsklimaat.
Vestigingsklimaat is een samengesteld begrip en over het relatieve belang van te onderscheiden
vestigingsplaatsfactoren bestaat niet altijd overeenstemming. Meting van de effecten van individuele maatregelen
op het vestigingsklimaat, zijn in de praktijk ingewikkeld. Eén van de complicerende factoren is dat een
vestigingsklimaat niet alleen diverse factoren beslaat, maar ook relatief is ten opzichte van andere landen. De
neiging bestaat overwegend te kijken naar het aantrekken van bedrijvigheid uit het buitenland, maar minstens zo
belangrijk is voorkomen dat waardevolle bedrijvigheid uit Nederland vertrekt. Specifiek voor de innovatiebox
betekent dit dat het er niet enkel om gaat alleen buitenlandse ondernemingen met R&D-activiteiten te verleiden
om zich in Nederland te vestigen, maar ook om het voor Nederland behouden van bestaande ondernemingen met
R&D-activiteiten die al in Nederland gevestigd zijn. 132 Hoe kan het vestigingsklimaat de groei van dergelijke
ondernemingen in Nederland faciliteren en ertoe bijdragen dat ook hun bijbehorende winst uit innovatieve
producten in Nederland neerslaat en belast kan worden?
In de evaluatie van de innovatiebox zoals uitgevoerd in 2015 133 is al stilgestaan bij de relatie fiscaliteit en
vestigingsplaatskeuze. Daarin is eerst aangegeven dat lage belastingtarieven vergeleken met andere landen
werken als een comparatief voordeel. Lage belastingen in een land (en specifiek vennootschapsbelasting) zijn
gerelateerd aan een grotere kans dat ondernemingen zich daar vestigen. Daarbij is ook opgemerkt dat fiscale
faciliteiten slechts één van de determinanten zijn die de vestigingsplaatskeuze van ondernemingen beïnvloeden,
naast andere determinanten zoals beschikbare infrastructuur, nabijheid van toeleveranciers en
samenwerkingspartners, wet- en regelgeving, politieke stabiliteit en kwaliteit van leven. Meer specifiek is
vastgesteld dat de fiscale behandeling van de winst, zoals een patentbox of innovatiebox dat doet, als gevolg
hiervan ook een vestigingsplaatsdeterminant is.
Toen is ook geconstateerd – op basis van onder andere de beschikbare literatuur - dat het gemiddelde Vpb-tarief
vooral een rol speelt bij het aantrekken van nieuwe bedrijvigheid. Een locatie met een hoger verwacht rendement
na belasting is aantrekkelijker voor een onderneming als vestigingsplaats. De onderneming hanteert daarbij niet
het officiële gemiddelde tarief als determinant van de vestigingsplaats, maar het zogenaamde effectieve
gemiddelde tarief. Het effectieve tarief omvat ook de fiscale behandeling van de verwervingskosten en een aantal
niet-fiscale kenmerken, zoals de afschrijvingen en de discontovoet. Het marginale tarief speelt een rol bij het
behouden en uitbreiden van bestaande bedrijvigheid. Ook hier is sprake van een officieel en effectief tarief. In
Nederland blijkt het effectieve marginale tarief lager dan het effectieve gemiddelde tarief en de innovatiebox speelt
132

We definiëren vestigingsklimaat en besluiten van ondernemingen hieromtrent breed en rekenen zowel locatie- als
investeringsbeslissingen.

133

Zie hoofdstuk 5 in Den Hertog et al. (2015), Evaluatie innovatiebox 2010-2012, Dialogic, Utrecht.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

25

daarin voor bedrijven een belangrijke rol. Ook is in de voorgaande evaluatie geconstateerd dat empirisch
onderzoek aantoont dat belastingtarieven invloed hebben op de vestigingsplaatskeuze. 134
Er is ook uitgebreide (pre-BEPS) literatuur die de relatie tussen belastingheffing op specifiek directe buitenlandse
effecten van belastingheffing aantoont135. Ook in recentere literatuur wordt het in bovenstaande alinea’s geschetste
beeld nogmaals bevestigd. In een standaardwerk over winstbelasting en multinationals 136 uit 2021 wordt o.a. het
volgende geconstateerd: “There is also a large empirical literature investigating how flows of investment between
countries, and location decisions by businesses, are affected by differences in taxes between countries. … a recent
survey of the literature reports that the median semi-elasticity of flows of foreign direct investment (FDI) with respect
to an effective tax rate (that is, the percentage change in FDI in response to a one percentage point change in the
effective tax rate) is around 2.5”137
In een eerder reviewartikel naar de effectiviteit van fiscale instrumenten gericht op het aantrekken van buitenlandse
directe investeringen (en dus niet het behouden en eventueel uitbreiden van al bestaande ondernemingen met
R&D) wordt gewezen op het feit dat fiscale prikkels onderdeel uitmaken van een samenspel van
vestigingsplaatsfactoren. Er wordt geconcludeerd dat “though tax incentives might be important in attracting FDI
they are more effective when combined with other non-tax factors”.138
Ook een uitgebreide metastudie door van 153 kwantitatieve wetenschappelijke studies naar FDI door
multinationale ondernemingen (Nielsen et al., 2017) laat zien dat factoren zoals fysieke infrastructuur, het niveau van
human capital en de kwaliteit van governance en instituties, in meer studies als belangrijke factoren worden
gevonden dan de hoogte van belastingen, waarbij het empirische bewijs voor de relevantie van belastingen ook in
sterkere mate tegenstrijdigheid laat zien tussen studies dan een empirische bewijs voor andere factoren.139
Beleidsmakers wijzen op fiscaliteit als onderdeel in het ruimere bouwwerk van vestigingsplaatsfactoren die samen
het vestigings- of investeringsklimaat uitmaken. Dit komt onder andere naar voren in het in 2016 in een kamerbrief
van de staatssecretaris van Financiën waarin de toekomstvisie van het kabinet op het fiscale vestigingsklimaat uiteen
wordt gezet.140 In een eveneens recente studie voor het ministerie van EZK is het Nederlandse investeringsklimaat

134

135

136

137

138

139

140

Er is veel empirisch onderzoek gedaan naar de invloed van belastingen op de vestigingsplaats van productieactiviteiten
en R&D-centra. Op grond daarvan concluderen Griffith, Miller & O’Connell (2014), p.14 ‘This literature finds that, despite
the many factors that will influence a firm's location decision, tax exerts a significant effect on location choices’. Op basis
van hun modelschattingen concluderen ze verder: 'We use the model to consider the impact of the recent introduction
of preferential tax regimes for income from patents. These Patent Boxes are likely to attract patent income, but our
estimates suggest that they will also lead to substantial falls in tax revenues.'
Zie bijvoorbeeld OECD (2007), Tax effects on Foreign Direct Investment. Recent evidence and policy analysis, OECD
Tax Policy Studies, no. 17, OECD, Paris.
Zie Devereux, M.O. et al (2021), Taxing Profit in a Global Economy. A report of the Oxford International Tax Group,
Oxford University press, Oxford, p. 114.
Dit getal is overigens niet gecorrigeerd voor publicatie-selectie bias. Het artikel waar dit op gebaseerd is (Feld en
Heckemeyer 2011) stelt: ”our meta-analysis finds robust evidence for publication selection in the primary literature.
Accommodating this publication selection reduces this semi-elasticity to 2.28 or even down to 1.19 when the fixedeffects MRA is used.”
Zie Simon Munongo, Olusegun Ayo Akanbi, Zurika Robinson. "Do tax incentives matter for
investment? A literature review". Business and Economic Horizons 2:152-168.
Zie p. 72 van Nielsen ea.: ‘For taxes, the support is even more ambiguous, with an equal amount of studies finding a
positive and a negative correlation of tax rates on FDI (12 studies in each group, or 89% of the total), and 3 studies (11%)
finding no association.’
Zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25087-130.html

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

26

geïnventariseerd en afgezet tegen dat van een aantal concurrerende landen, waarbij fiscaliteit één van de negen
pijlers vormde van het bredere investeringsklimaat. 141
Recent heeft de Adviescommissie Belastingheffing van multinationals (Commissie Ter Haar) gekeken – en analyses
laten uitvoeren – naar maatregelen die enerzijds leiden tot een grondslagverbreding van de Vpb en anderzijds
behoud van hoofdkantooractiviteiten in Nederland.142 Dit naar aanleiding van een motie uit de Tweede Kamer 143
waarin gevraagd is om een ‘eerlijker’ belastingheffing over de winsten van multinationals. Zonder de resultaten en
adviezen van de commissie hier te repliceren is hier specifiek van belang dat de commissie ook heeft gekeken naar
de relatie tussen belastingheffing als onderdeel van het vestigingsklimaat en investeringen van bedrijven.
De commissie constateert onder andere: “empirische studies laten zien dat bedrijfsbeslissingen beïnvloed worden
door het belastingstelsel. Echter, het vestigingsklimaat wordt ook beïnvloed door andere factoren zoals
infrastructuur of een goed opgeleide beroepsbevolking. Er lijkt geen wetenschappelijke consensus over de omvang
van het effect van het belastingstelsel ten opzichte van andere determinanten van het vestigingsklimaat” (Commissie
Ter Haar, p. 24). De commissie noemt “een belastingstelsel dat het aanbieden van arbeid en het genereren van
winst zo min mogelijk ontmoedigt” één van in totaal zeven randvoorwaarden die bepalend zijn voor een goed
vestigingsklimaat en dus de aantrekkelijkheid van Nederland voor internationaal opererende bedrijven. Dit is in lijn
met de hierboven genoemde voorgaande evaluatie van de innovatiebox. De Commissie Ter Haar constateert ook
dat “Een lagere Vpb zorgt voor meer investeringen van bedrijven. Daarbij heeft een lagere gemiddelde
belastingdruk via de vestigingskeuze van bedrijven meer impact dan een lagere marginale belastingdruk via
uitbreidingsinvesteringen. De Vpb heeft ook invloed op de winstlocatie en financieringskeuzes. De
dividendbelasting is van belang voor de (fiscale/juridische) vestigingslocatie van het hoofdkantoor, maar heeft
(empirisch) geen meetbaar direct effect op investeringen.” Ook geeft de commissie aan – onder andere op basis
van analyses die het CBS heeft uitgevoerd voor de commissie - dat de maatschappelijke meerwaarde van
investeringen van bedrijven en een goed fiscaal vestigingsklimaat vooral gelegen is in een hogere productiviteit en
hogere lonen (Commissie Ter Haar, p. 28).
Kortom, fiscaliteit doet ertoe als vestigingsplaatsfactor, maar maakt onderdeel uit van een bredere set van factoren
die samen het vestigingsklimaat definiëren voor ondernemingen en ook meer specifiek voor ondernemingen met
R&D-activiteiten. Daarbij is er geen wetenschappelijke consensus over de omvang van het effect van het
belastingstelsel ten opzichte van andere determinanten van het vestigingsklimaat.

3.2 Innovatie en R&D
Er is weinig theoretische literatuur die specifiek het effect van de innovatiebox op R&D analyseert. Het CPB144 uit
kritiek op de positieve spill-overs als rechtvaardiging voor het fiscaal subsidiëren van voordelen uit R&D. Het CPB
wijst erop dat de innovatiebox vooral fiscale voordelen biedt voor immateriële activa die weinig positieve spill-overs
hebben omdat de kennis beschermd is, zoals patenten, octrooien, software en bedrijfsgeheimen. 145 Bij een octrooi
of patent is zelfs sprake van een dubbel voordeel, omdat een octrooi of patent eigenlijk al een vorm van beloning
141
142

143
144
145

Zie Brennenraedts, R. et al. (2021), Het Nederlandse investeringsklimaat, Dialogic, Utrecht.
Adviescommissie Belastingheffing van Multinationals (2020), Op weg naar balans in de vennootschapsbelasting.
Analyses en aanbevelingen, ministerie van Financiën, Den Haag.
Zie Kamerstukken II 2018/2019, 35 110, nr. 11 (motie Omtzigt c.s.).
Kansrijk Innovatiebeleid p.86 | Cpb.nl
Zie ook Griffith, R., Miller, H., & O'Connell, M. (2014). Ownership of intellectual property and corporate taxation. Journal
of Public Economics, 112, 12-23.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

27

is vanuit de staat voor de uitvinder: een tijdelijk monopolie (weliswaar onder voorwaarden). In het geval van
bedrijfsgeheimen is duidelijk dat andere bedrijven niet kunnen profiteren van deze kennis. 146 Dat betekent dat de
positieve spill-overs van R&D, een belangrijk marktfalen dat ten grondslag ligt aan de theoretische argumentatie
voor de innovatiebox, al voor een belangrijk deel geïnternaliseerd worden door ander beleid, terwijl het type
innovatieve activiteiten dat de innovatiebox stimuleert naar hun aard goed commercialiseerbaar zijn en dus
investeringen betreft die bedrijven uit zichzelf ook al doen. Het CPB schrijft:
“De innovatiebox is daardoor gericht op innovatieve activiteiten waarvoor private opbrengsten hoog zijn en
kennisspillovers naar verwachting niet nadelig zijn voor het innoverende bedrijf. In tegenstelling tot de WBSO en de
rda is de innovatiebox daarom niet gericht op het tegengaan van onderinvesteringen die het gevolg zijn van
kennisspillovers. De legitimiteit van de innovatiebox als instrument voor het innovatiebeleid is vanuit dit perspectief
onduidelijk”.147
Dit verklaart mogelijk ook het beperkte effect van de innovatiebox dat empirische studies vinden. Tegelijkertijd is
het zo dat aan de marge de innovatiebox er in theorie voor zorgt dat investeringen die zonder de box niet
winstgevend zijn, dat wel worden als gevolg de innovatiebox. Als deze investeringen positieve spill-overs hebben
is dit een vorm van marktfalen dat de innovatiebox oplost. Het effect is dus niet nul.
Een positief aspect van de innovatiebox dat het CPB benoemt, is dat door de uitkomst van innovatie te belonen
bedrijven de prikkel houden om de uitkomsten tegen zo laag mogelijke kosten te bewerkstelligen, met andere
woorden bedrijven behouden een prikkel om zo efficiënt mogelijk te werken. Worden de kosten voor het doen van
S&O activiteiten gesubsidieerd, zoals het geval is bij de WBSO, dan is de prikkel om te innoveren tegen zo laag
mogelijke kosten kleiner. “Dit is een voordeel dat de innovatiebox heeft ten opzichte van de WBSO en de rda.” 148
We verdelen de bestaande empirische wetenschappelijke studies die betrekking hebben op de innovatiebox onder
in drie categorieen, die in de paragrafen hieronder besproken worden:
0. studies die het effect van het algehele belastingniveau met betrekking tot de inkomsten uit patenten
onderzoeken;
1. studies die het effect van het bestaan of introductie van een innovatiebox op allocatie van eigenaarschap of de
transfer van patenten onderzoeken;
2. studies die het effect van het bestaan of de introductie van een innovatiebox op het niveau van R&D
onderzoeken.

3.2.1 Effect van het algehele belastingniveau op inkomsten uit patenten
Er zijn zeven relevante studies gevonden die het effect analyseren van het algemene belastingniveau op
eigenaarschap van patenten (stel je bent een internationale onderneming, in welke jurisdictie alloceert zo'n
onderneming dan haar patenten?) en overdracht van patenten (verkoop van patenten aan andere ondernemingen).
Deze studies geven daarmee enig inzicht in hoe effectief fiscale maatregelen zijn om het vestigingsklimaat te
beïnvloeden. Bijlage D bevat een beknopte samenvatting van de studies. Uit deze studies komt een aantal aspecten
naar voren:
● Verschillen in belastingtarieven op eigenaarschap van patenten tussen landen leiden tot overdracht van
eigenaarschap van patenten binnen een onderneming naar landen waar het laagste tarief geldt. Bedrijven
146
147
148

Voor dergelijke bedrijfsgeheimen is uiteraard geen innovatiebox van toepassing.
Kansrijk Innovatiebeleid p.86 | cpb.nl
Kansrijk Innovatiebeleid p.86 | cpb.nl

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

●
●

28

managen de allocatie van eigenaarschap dus actief om te profiteren van lage belastingtarieven. Dit betekent
dat winsten en belastingopbrengsten ook meebewegen naar het betreffende land;
Dit effect lijkt vooral te worden gedreven door zeer grote bedrijven en multinationals;
Belastingmaatregelen die deze voordelen beperken of verplaatsen tegengaan, verminderen dit effect.

Tabel 3.1

Effect belastingniveau op allocatie eigenaarschap en transfer van patenten

Paper

Jaar

Data

Periode

Land

Effect van

Effect op

Effect

Ciaramella

2023

patenten

19972015

Europa (25
landen)

Tax rate on
patent income
destination
country

Intra-group patent
relocation

Negatief

Ciaramella

2023

patenten

19972015

Europa (25
landen)

Tax rate on
patent income
origin country

Intra-group patent
relocation

Positief

Alstadssædter ea

2018

patenten

20002011

Wereld

Tax rate on
patent income in
a country

Number of patents
registered in a
country

Negatief

Baumann ea

2020

patenten

19902006

Wereld

Tax rate on
patent income in
a country

Patent location
choice

Negatief

Gaessler ea

2021

patenten

20002014

Europa (13
landen)

Tax rate on
patent income
origin country

Patent transfer

Positief

Bösenberg and
Egger

2017

patenten

19962012

Wereld (96
landen)

Tax rate on
patent income

Patent filing in een
land

Negatief

Bösenberg and
Egger

2017

patenten

19962012

Wereld (96
landen)

Tax rate on
patent income
origin country

Patent trading

Positief

Griffith ea

2014

patenten

19852005

Europa

Tax rate on
patent income

Patent location
choice

Negatief

Karkinsky & Riedel

2012

patenten

19952003

Europa

Tax rate on
patent income

Aantal
patentenaanvragen

Negatief

Bösenberg and
Egger

2017

patenten

19962012

Wereld (96
landen)

Tax rate on
patent income
destination
country

Patent trading

Insignificant

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Een kanttekening bij dit beeld is dat het veelal onderzoeken betreft van vóór de BEPS-hervormingen uit 2015. Deze
hervormingen proberen de voordelen van belastingontwijking in te perken. Dit zou de prikkels om te schuiven met
eigenaarschap van patenten moeten verminderen. Onderzoek op basis van data na deze periode hebben we echter
niet kunnen vinden. Dit is waarschijnlijk het gevolg van de relatief korte tijdsperiode waarvoor data beschikbaar zijn
en het na-ijleffect vanwege overgangsregelingen.

3.2.2 Effect bestaan innovatiebox op patenten
Er zijn zes studies gevonden die het effect proberen te meten van het bestaan van of de breedte van de grondslag
van een innovatiebox op eigenaarschap (bijvoorbeeld stel je bent een internationale onderneming, in welke
jurisdictie alloceert zo'n onderneming dan haar patenten?) en overdracht van patenten (verkoop van patenten aan
andere ondernemingen). Bijlage D bevat een beknopte samenvatting van de studies. Uit deze studies komt een
aantal aspecten naar voren:

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

29

Invoeren van een innovatiebox leidt tot een groter aantal geregistreerde patenten in een land. Dit is in ieder
geval deels het gevolg van verplaatsing van patenten binnen een internationale onderneming naar het land dat
een innovatiebox invoert. 149 Het aantal geregistreerde patenten in een land neemt daarmee toe. Dit effect is
groter naarmate de innovatiebox een bredere grondslag heeft;
● Ook de omvang van het belastingvoordeel dat een innovatiebox biedt, heeft een significant positief effect op
het aantrekken van patenten. Hoe hoger het belastingvoordeel, hoe groter het effect op het aantrekken van
patenten en hoe meer patenten in een land geregistreerd zullen worden;
● Een innovatiebox heeft ook een ‘preventieve’ werking en zorgt er ook voor dat er minder patenten ‘het land uit
verdwijnen’.
Ook hier is een relevante kanttekening bij dit beeld dat het veelal onderzoeken betreft van vóór de BEPShervormingen uit 2015. Onderzoek op basis van data na deze periode is er niet. Dit is waarschijnlijk het gevolg van
de relatief korte tijdsperiode waarvoor data beschikbaar zijn en het na-ijleffect vanwege overgangsregelingen.
●

Tabel 3.2

Effect innovatiebox op allocatie eigenaarschap en transfer van patenten

Paper

Jaar
publicatie

Data

Periode

Land

Effect van

Effect op

Effect

Ciaramella

2023

patenten

19972015

Europa

Bestaan
innovatiebox
destination
country

Intra-group patent
relocation

Positief

Alstadssædter
ea

2018

patenten

20002011

Wereld

Grondslag
innovatiebox

Number of patents
registered in a
country

positief

Gaessler ea
2021

2021

patenten

20002014

Europa
(13
landen)

Bestaan
innovatiebox
in seller
country

Patent transfer

Negatief

Bösenberg and
Egger

2017

patenten

19962011

Wereld
(96
landen)

Bestaan
innovatiebox
in een land

Patent filings in een
land

Negatief

Bösenberg and
Egger

2017

patenten

19962010

Wereld
(96
landen)

Bestaan
innovatiebox
in destination
country

Patent trading

Negatief

Bradley ea

2015

patenten

19902012

Wereld
(70
landen)

Bestaan
innovatiebox

Aantal
patentenaanvragen

Positief

Borneman ea

2018
(working
paper)

Bureau Van
Dijk
jaarverslagen,
diff-in-diff

20032014

België

Introductie
innovatiebox
in België

Aantal
patentenaanvragen

Positief

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

3.2.3 Effect innovatiebox op technische innovatie
In de wetenschappelijke literatuur wordt meestal gekeken naar het effect op R&D. Er zijn negen studies gevonden
die onderzoeken wat het effect is van het bestaan, gebruik of de introductie van een innovatiebox op de

149

De studies maken geen onderscheid tussen patenten die hun oorsprong hebben bij internationale bedrijven en
patenten die hun oorsprong hebben bij nationale bedrijven.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

30

investeringen in R&D, of een maatstaf die daarmee gecorreleerd is, zoals het aantal uitvinders of patentaanvragen. 150
Een deel van de studies kijkt naar uitkomstmaatstaven die meer gerelateerd zijn aan investeringen in het algemeen
of werkgelegenheid en niet zozeer naar maatstaven die direct gerelateerd zijn aan R&D-investeringen. Bijlage D
bevat een beknopte samenvatting van de studies. Uit deze studies komt een aantal aspecten naar voren:
● Een aantal studies die het effect op R&D-investeringen bekijken is voornamelijk gebaseerd op macrolandenregressies. Deze studies laten geen effect zien, maar zijn ook niet betrouwbaar omdat het in dergelijke
studies erg moeilijk is om het effect van een innovatiebox te onderscheiden van effecten van andere factoren
die R&D-investeringen beïnvloeden;
● Enkele studies gebruiken microdata en een enigszins geloofwaardige identificatiestrategie. Hier zijn twee
typen. Studies die Orbis-data gebruiken van Bureau Van Dijk, veelal over multinationals, en studies die
administratieve data gebruiken. Deze studies vinden een positief effect van het bestaan van een innovatiebox
op de hoeveelheid R&D. De meeste van deze studies zijn echter niet gepubliceerd in een wetenschappelijk
peer-reviewed journal. Daarnaast is er een onderzoek uit het Verenigd Koninkrijk dat weliswaar een
controlegroep gebruikt, maar de uitkomstmaatstaf vormt hier niet R&D maar investeringen van bedrijven in het
algemeen;
● De meest geloofwaardige studie is in onze ogen de studie van Mohnen et al. (2017), omdat deze studie
administratieve microdata gebruikt. Een kanttekening bij deze studie is wel de imperfectie van de
controlegroep.
Ook hier is een relevante kanttekening bij dit beeld dat het veelal onderzoeken betreft van vóór de BEPShervormingen uit 2015. Onderzoek op basis van data na deze periode is er niet. Dit is waarschijnlijk het gevolg van
de relatief korte tijdsperiode waarvoor data beschikbaar zijns en het na-ijleffect vanwege overgangsregelingen.
Tabel 3.3

Effect innovatiebox op research and development

Paper

Jaar
publicatie

Methode

Periode

Land

Effect van

Effect op

Effect

Alstadssædter
ea

2018

Patentdata,
Landenregressie

20002011

Wereld

Bestaan
innovatiebox in
een land

Aantal ‘uitvinders’
dat een
multinational in een
land registreert

Geen
effect

Gaessler ea
2021

2021

Patentdata,
Landenregressie

20002014

Europa

Bestaan
innovatiebox in
een land

R&D-uitgaven in een
land

Geen
effect

Gaessler ea
2021

2021

Patentdata,
Landenregressie

20002014

Europa

Bestaan
innovatiebox in
een land

Patentaanvragen
door uitvinders in
een land

Geen
effect

Mohnen ea 2017

2017

CBS-microdata,
Diff-in-diff met
microdata

20072013

Nederland

Gebruik
innovatiebox
door een
bedrijf

R&D-uitgaven door
een bedrijf

Positief
effect

Chen ea

2019
(working
paper)

Bureau van Dijk
jaarverslagen,
Propensity score
matching obv
multinationals

20062016

Europa

Bestaan van
innovatiebox in
een land

Investeringen in
vaste activa

Positief
effect

150

Er is ook literatuur die onderzoekt wat het effect is van het algehele niveau van fiscale maatregelen om R&D te
stimuleren op R&D-uitgaven, zoals Knoll et al. (2021). Deze studie concludeert dat meer genereuze belastingvoordelen in
één land de R&D-investeringen van multinationale ondernemingen in dat land verhogen, terwijl ze de R&Dinvesteringen verlagen in andere landen en dat dergelijke instrumenten vooral als ‘beggar-thy-neighbor’ instrumenten
fungeren. We hebben deze literatuur niet meegenomen in deze literatuurstudie omdat ze zich niet specifiek op de
innovatiebox richt.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

31

Chen ea

2019
(working
paper)

Bureau van Dijk
jaarverslagen,
Propensity score
matching obv
multinationals

20062016

Europa

Bestaan van
innovatiebox in
een land

Werkgelegenheid

Positief
effect

Borneman ea

2018
(working
paper)

Bureau van dijk
jaarverslagen, diffin-diff

20032014

België

Introductie
innovatiebox in
België

Aantal banen die
universitaire
scholing vereisen

Positief
effect

Schwab en
Todtenhaupt

2021
(working
paper)

Patent data en
Bureau Van Dijk,
diff-in-diff

20002012

Europa

Bestaan van
een
innovatiebox

Toegekende
patentaanvragen in
andere landen

Positief
effect

Rowe-Brown en
James

2020 HM
Revenu &
Customs
working
paper

Bureau Van Dijk
gecombineerd met
administratieve
data

2006 2018

Verenigd
Koninkrijk

Bestaan
innovatiebox

Investeringen in
tangible en
intangible assets

Positief
effect

Dumont

2022

Administratieve
data
gecombineerd met
survey data

20032019

België

Patent income
deduction

R&D expenditures
net of public
support

Geen
effect

Koethenbuerger
et al

2018
(working
paper)

Bureau Van Dijk
jaarverslagen,
Propensity score
matching obv
multinationals

20072012

Zeven EUlanden (BE,
ES, LU, FR,
NL, HU, het
Verenigd
Koninkrijk)

Bestaan
innovatiebox

Winst voor belasting

Positief
effect

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

3.2.4 Conclusie
De literatuur laat zien dat bedrijven actief zoeken naar een allocatie van eigenaarschap waardoor de winst uit
patenten tegen een zo laag mogelijk tarief belast wordt. Het beeld op basis van de wetenschappelijke literatuur is
niet eenduidig over het effect van introductie van een innovatiebox op de hoeveelheid R&D. Sommige studies laten
geen effect zien, terwijl andere studies een positief effect laten zien. De studie die in onze ogen het meest
betrouwbaar is (Mohnen et al., 2017), die gebaseerd is op de eerdere evaluatie van de Nederlandse innovatiebox,
laat een positief effect zien.
Hierbij is een aantal kanttekeningen relevant:
● De data die de meeste studies gebruiken dateren van vóór of net nà 2015. Vanaf dat jaar zijn de afspraken die
in het kader van het BEPS-project van de OESO gemaakt zijn door diverse landen doorgevoerd in de
vormgeving van de patentbox. Dit betekent dat de bevindingen van die studies niet één-op-één te vertalen zijn
naar de situatie nu;
● Een uitdaging voor studies die het effect van de introductie van een patentbox proberen te meten is dat de
introductie van zo’n instrument waarschijnlijk geen willekeurig gegeven is: landen die verwachten ervan te
profiteren zullen sneller het instrument introduceren. Dit leidt tot overschatting van het effect. Studies die op
landenniveau een difference-in-differences analyse doen, zijn daardoor minder geloofwaardig. Daarnaast
speelt bij dergelijke studies ook dat het moeilijk is om het effect van de innovatiebox te scheiden van andere
effecten die invloed hebben op uitgaven aan R&D;
● Er kan in microstudies vaak maar moeilijk gecontroleerd worden voor de hoeveelheid R&D die ondernemingen
in andere landen doen. Voor internationale ondernemingen die gebruikmaken van de innovatiebox zijn S&Ouitgaven in andere landen bijvoorbeeld niet beschikbaar in de CBS-Microdata. Dat betekent dat niet is uit te

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

●

32

sluiten dat hogere uitgaven in Nederland gepaard gaan met lagere uitgaven in andere landen en dat dus sprake
is van een 'beggar-thy-neighbour' effect;
De meeste studies maken gebruik van patentdata. Studies die een meer directe maat van R&D-inspanningen
van bedrijven gebruiken zijn zeldzamer. Het effect van patentboxen op R&D-investeringen is daarmee beperkt
onderzocht in de wetenschappelijke literatuur. Hogere orde effecten, zoals spill-overs van de additionele
investeringen of het effect op productiviteit die het gevolg kunnen zijn van het hebben van een innovatiebox,
zijn niet empirisch onderzocht.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

4

33

Internationale vergelijking

4.1 Introductie
De afgelopen twee decennia is het aantal OESO- en EU-landen dat winstgerelateerde fiscale
stimuleringsmaatregelen voor R&D en innovatie aanbiedt vergelijkbaar met de innovatiebox (in het Engels patent
boxes genoemd) gestaag toegenomen (zie Figuur 4.1). In 2021 boden 22 van de 38 OESO-landen dergelijke
regelingen op nationaal of sub-nationaal niveau aan. In 2000 waren dit nog slechts vijf OESO-landen (Frankrijk,
Ierland, Israël, Korea en Spanje). Ook in de EU is het aantal landen dat deze stimuleringsmaatregelen aanbiedt de
afgelopen twee decennia toegenomen, van drie tot 17 landen.
Figuur 4.1

Bron:

Aantal landen met winstgerelateerde fiscale stimuleringsmaatregelen voor R&D en innovatie

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic o.b.v. OESO (2023). Cost and uptake of income-based tax incentives for R&D
and innovation

Box 4.1

Landen zonder innovatiebox/patentbox: Zweden als voorbeeld

Sommige landen kennen geen stimuleringsmaatregelen zoals de innovatiebox waarbij er effectieve korting op de
winstbelasting wordt gegeven, maar enkel belastingsteun voor R&D-uitgaven. Dit relateert aan één van de vragen van
het toetsingskader fiscale regelingen (onderzoeksvraag 5 uit Tabel 1.1). Het laat zien dat landen die geen fiscale
subsidies gebruiken desondanks hoge niveaus van investeringen in R&D kunnen bereiken. Een van deze landen is
Zweden (andere landen zijn o.a. Duitsland, Denemarken, Finland, Noorwegen, Oostenrijk). 151 In Zweden is er relatief
weinig beleidsdiscussie geweest over de mogelijkheid van een dergelijke regeling. Zweden investeert veel in R&D-

151

OESO (2023). Design features of income-based tax incentives for R&D and innovation.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

34

subsidies en in wetenschap (gemeten aan de hand van de OESO-maatstaf voor R&D-uitgaven van de publieke sector en
de private sector samen ongeveer 3,5 procent van het bbp in 2020, terwijl Nederland ongeveer 2,3 procent van het bbp
uitgaf aan R&D).).152 Er is dus een sterke focus op subsidies voor R&D waarvan veel naar universiteiten gaat, in plaats van
kortingen op belasting.153 Het standaardtarief voor de winstbelasting in Zweden is 20,6 procent, hetgeen lager ligt dan
het Nederlandse tarief van 25.8 procent voor winst boven de 200.000 euro en dit draagt bij aan het Zweedse
vestigingsklimaat. Het is niet geheel duidelijk waarom ervoor is gekozen om geen patentbox in te voeren. In 2012
onderzocht de Zweedse commissie voor vennootschapsbelasting (SOU) mogelijke belastingregelingen om
economische groei te stimuleren, waarbij een voorstel voor een patentbox werd afgewezen omdat dit te veel zou
kosten.154 De schatting was dat de invoering van een patentbox zou leiden tot budgettaire kosten van 4,4 – 6,3 miljard
Zweedse kronen per jaar (tegen de wisselkoers per ultimo 2012 zou dit 0,5 – 0,8 miljard euro zijn). Hierbij werd
uitgegaan van een vergelijkbare patentbox als in het Verenigd Koninkrijk qua opzet. Wel heeft het land een regeling
voor het stimuleren van investeringen in R&D door bedrijven: Forskningsavdrag. Hiermee kunnen bedrijven een
gedeelte van hun belastbaar inkomen aftrekken als ze investeren in R&D. 155

De kosten van deze fiscale maatregelen verschillen per land. Figuur 4.2 toont de schattingen van de kosten van de
maatregelen in 2019 (of het laatste jaar) voor 23 landen waarvoor relevante gegevens beschikbaar zijn. België,
Nederland en Israël geven relatief gezien de grootste bedragen uit als percentage van het bbp. In 12 van de 23
landen zijn de kosten minder dan 0,01 procent van het bbp. In absolute bedragen is het budgettaire beslag het
grootst in de Verenigde Staten, gevolgd door Nederland en België.

152

153

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), Main Science and Technology Indicators (MSTI)
database 2023 - https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=MSTI_PUB
Zie bijvoorbeeld ook figuur 7 in OESO (2021). OESO R&D tax incentives database, 2021 edition. Hier worden landen
vergeleken op directe overheidssubsidies voor R&D en kortingen op belasting voor R&D

154

https://www.ifn.se/media/fmqlsrlo/2022-stavl%C3%B6v-svensson-evaluation-of-the-r-d-tax-incentives-in-sweden.pdf

155

https://www.nordichq.com/rd-tax-breaks-and-incentives/#Sweden

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Figuur 4.2

Bron:

35

Kosten van winstgerelateerde fiscale steunmaatregelen voor R&D en innovatie in 2019 (links als
percentage van het bbp en rechts in mln. USD)

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic o.b.v. OESO (2023). Cost and uptake of income-based tax incentives for R&D
and innovation

4.2 Kenmerken waarin regelingen verschillen
Er zijn twee hoofdcategorieën van factoren die de voordelen uit de fiscale stimuleringsmaatregelen beïnvloeden
(zie Figuur 4.3):156 de scope (reikwijdte) van het regime en het belastingvoordeel. Deze twee hoofdcategorieën en
de zes subcategorieën beïnvloeden dus ook de doelmatigheid van de regeling. Als gevolg van het BEPS-project
van de OESO is een aantal harmoniserende stappen gezet. De belangrijkste punten zijn het vereiste
substancecriterium met de nexusbreuk, criteria voor toegang tot de gunstige regimes (op het gebied van
kwalificerende activa en inkomsten) en bepalingen over transparantie. 157

156

157

Gebaseerd op OESO (2023). Design features of income-based tax incentives for R&D and innovation
[rijksfinanciën.nl]

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Figuur 4.3

36

Belangrijkste kenmerken van winstgerelateerde fiscale stimuleringsmaatregelen

Factoren die het belastingvoordeel
beïnvloeden

Factoren die de scope beïnvloeden

1.

In aanmerking komende belastingplichtigen
en toelatingsvoorwaarden

2.

Kwalificerende activa en eisen aan de
ontwikkeling van IP

3.

Inkomsten die kwalificeren voor het
belastingvoordeel

Bron:

1.

Preferentiële belastingtarief van de regeling

2.

Vaststelling van de belastinggrondslag

3.

Beperkingen op belastingvoordelen en de
behandeling van niet-gebruikte voordelen

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic o.b.v. OESO (2023). Design features of income-based tax incentives for R&D
and innovation

De scope van het regime wordt bepaald door een aantal factoren:
● In aanmerking komende belastingplichtigen en toelatingsvoorwaarden. Meestal zijn dit belastingplichtigen die
in een rechtsgebied vennootschapsbelasting moeten betalen, waarbij sommige landen dit uitbreiden tot
ondernemingen zonder rechtspersoonlijkheid (zoals Frankrijk en Italië). In de meeste landen zijn fiscale
stimuleringsmaatregelen toegankelijk voor bedrijven van elke omvang. In Nederland hebben kleine
belastingplichtigen 158 genoeg aan een S&O-verklaring. Bepaalde landen stellen verdere eisen aan een
belastingplichtige om in aanmerking te komen, bijvoorbeeld op het gebied van het creëren van banen of het
bereiken van een bepaald investeringsniveau (zoals in Singapore). 159 In Israël moet een bedrijf minstens een
bepaald percentage van de omzet (of absolute hoeveelheid) investeren in R&D. Andere landen versmallen de
scope naar bepaalde technologieën/sectoren. Dit is bijvoorbeeld het geval in Japan (daar wordt het beperkt
tot medische technologie en medicamenten, technologie voor de primaire sector, IoT (Internet of Things) en
autonome bediening van objecten);
● De kwalificerende activa en eisen aan de ontwikkeling van IP. Diverse activa op het gebied van intellectueel
eigendom kunnen onder de regelingen vallen: octrooien of soortgelijke rechten en auteursrechtelijk
beschermde software behoren tot de meest voorkomende categorieën. Minder vaak voorkomende
categorieën zijn weesgeneesmiddelen 160 en bedrijfsgeheimen. In de verschillende landen varieert het van
nauw omschreven regelingen tot brede regelingen (zowel formele als informele vormen van bescherming). In
bepaalde gevallen is er geen uitputtende lijst van in aanmerking komende activa, waardoor bepaalde
categorieën impliciet in aanmerking komen;

158

159
160

Kleinere belastingplichtigen: netto-groepsomzet < euro 250 miljoen over 5 jaar en/of bruto voordeel uit alle
immateriële activa < euro 37,5 miljoen over 5 jaar. Zie [belastingdienst.nl]
https://www.edb.gov.sg/content/dam/edb-en/how-we-help/incentive-and-schemes/IDI%20circular%20(Jan2020).pdf
Weesgeneesmiddelen (in het Engels: orphan drugs) zijn geneesmiddelen voor een zeldzame dodelijke of chronisch
invaliderende ziekte, waardoor het geneesmiddel waarschijnlijk niet winstgevend is (en er dus sprake is van marktfalen).
Zie: https://www.ema.europa.eu/en/glossary/orphan-medicine

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

●

37

De inkomsten die kwalificeren voor het belastingvoordeel. In de meeste landen vallen vrij veel inkomsten uit de
commercialisering van IP onder de scope van de regeling (zie figuur 4.6 voor verdere toelichting).

Box 4.2

MKB

Sommige landen kiezen ervoor om de fiscale regeling toegankelijker te maken voor het mkb. Er zijn twee landen
waarbij uitsluitend het mkb gebruik kan maken van de regeling: in China en Zuid-Korea. In Zuid-Korea kunnen
middelgrote bedrijven alleen gebruikmaken van de winstgerelateerde regeling als er een overdracht van technologie
plaatsvindt tussen nationale bedrijven. Een van de twee regelingen in China (de TSME) is alleen beschikbaar voor mkbbedrijven. In een aantal landen kan het mkb gebruikmaken van de regeling onder minder strikte voorwaarden. In
Nederland hebben kleine belastingplichtigen genoeg aan een S&O-verklaring (en is dus geen aanvullend juridisch
ticket nodig). Ook in Frankrijk, Ierland, Zuid-Korea, Israël, Turkije, Cyprus en Malta kunnen kleine belastingplichtigen
kwalificeren met innovaties die lijken op patenten en auteursrechtelijke beschermde software als ze zijn gecertifieerd
door een bevoegde overheidsinstantie.

Deze drie ontwerpkenmerken beïnvloeden de scope van de belastingvermindering. Hoe ruimer de scope van de
regeling, des te gunstiger voor bedrijven. De belastingvoordelen worden verder beïnvloed door drie
onderliggende factoren:
● Het preferentiële belastingtarief van de regeling. Het belastingvoordeel kan óf in de vorm van een vrijstelling
van in aanmerking komende winst worden gegeven óf in de vorm van een verlaagd belastingtarief. In sommige
landen geldt het tarief slechts gedurende een vooraf bepaalde periode (zoals in Tsjechië, Japan en
Griekenland);
● Vaststelling van de belastinggrondslag. Het vaststellen van de grondslag is een belangrijke factor in het
uiteindelijke belastingvoordeel voor ondernemingen. Hierbij gaat het om hoe uitgaven, uitgaven in het
verleden en verliezen worden behandeld. Ook hoe de nexusratio wordt berekend is onderdeel van het
vaststellen van de grondslag. Een belangrijk element dat van invloed is op de belastinggrondslag is of het
belastingtarief waartegen kosten en verliezen in mindering worden gebracht overeenkomt met het
belastingtarief waartegen de inkomsten uit IP worden belast (anders profiteert een onderneming dubbel). In
navolging van BEPS Action 5 moeten landen ervoor zorgen dat in de regelingen lopende uitgaven en verliezen
in verband met IP tegen hetzelfde tarief worden afgetrokken en dat alleen het deel van de winst dat betrekking
heeft op de door de belastingplichtige verrichte R&D in aanmerking komt voor aftrek (met de nexusratio).
Verschillen in het soort uitgaven die als verbonden kosten voor het IP worden beschouwd (om te komen tot een
nettobedrag van de inkomsten uit intellectuele eigendom) bepalen of deze uitgaven kunnen worden
afgetrokken tegen het volle tarief (gunstiger voor bedrijven) of tegen het tarief van de regeling (minder gunstig).
In België zijn rentekosten bijvoorbeeld niet kosten die verbonden zijn aan het IP, waardoor ze tegen het volle
tarief kunnen worden afgetrokken, in tegenstelling tot in Nederland (in Nederland is het casusspecifiek). In het
Verenigd Koninkrijk maken financiële kosten ook geen deel uit van de berekening. R&D-uitgaven uit het
verleden kunnen in sommige landen (onder andere Ierland, Spanje, het Verenigd Koninkrijk, Italië, Israël en de
VS) tegen het volle tarief worden afgetrokken (wat gunstiger is voor bedrijven) en in andere landen (zoals in
België, Portugal, Frankrijk) moeten deze uitgaven die oorspronkelijk tegen het wettelijke belastingtarief werden
afgetrokken, worden geherwaardeerd tegen het tarief van de regeling (dit is dus minder gunstig voor
bedrijven). In Nederland moeten deze uitgaven worden ‘ingelopen’ tegen het normale tarief. De striktheid van
deze ‘recapturing’ methode hangt af van het aantal jaren waarvoor uitgaven moeten worden ingehaald. Bij de
behandeling van verliezen zijn er drie gebruikte methoden, waarbij de reduced value methode wordt
beschreven als het meest gunstig voor bedrijven, gevolgd door de recapture methode en de separate loss
methode. De gedachte hierachter is dat als bedrijven in de toekomst niet voldoende winst maken met het

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

●

38

immaterieel activum, de ingelopen verliezen wellicht nooit helemaal kunnen worden ingelopen. 161 Wat echter
gunstiger is aan de recapture methode voor bedrijven, is dat innovatieverliezen in beginsel tegen het reguliere
tarief kunnen worden verrekend (hierdoor hebben bedrijven een groter liquiditeitsvoordeel van de
verliesverrekening). Het zal variëren per bedrijf welke methode daadwerkelijk het meest gunstig is;
Beperkingen op belastingvoordelen en de behandeling van niet-gebruikte voordelen. In de meeste landen is er
geen limiet aan de belastingvoordelen. Aangezien de belastingvermindering wordt verleend door middel van
een belastingaftrek, kan het voorkomen dat een onderneming weliswaar winst behaalt uit IP, maar niet
voldoende belastbaar inkomen heeft om de aftrek volledig te benutten. In België en Cyprus mag het gebruik
van de belastingaftrek de onderneming niet in een verliespositie brengen (de aftrek is dus beperkt tot het
belastbare inkomen van de onderneming, waarbij ongebruikte aftrekposten worden overgedragen naar
toekomstige perioden), in Japan gaan ongebruikte belastingvoordelen verloren en in Hongarije is de aftrek
beperkt tot 50 procent van het belastbaar inkomen, waarbij het ongebruikte bedrag wordt overgedragen naar
toekomstige perioden.

Figuur 4.4 toont de verschillende soorten kwalificerende activa en in hoeveel regelingen deze zijn opgenomen.
Deze activa moeten tot stand zijn gekomen door een R&D-project (voor de BEPS Action 5 minimum standaard moet
dit worden gewaarborgd middels de nexusratio). Bij alle regelingen vallen octrooien binnen de scope en de meeste
landen breiden dit uit naar IP-activa die vergelijkbaar zijn met octrooien. In de meeste landen valt ook
auteursrechtelijk beschermde software uitdrukkelijk onder de regeling, net als kwekersrechten en
gebruiksmodellen of kortlopende octrooien. Nederland is voorloper geweest in het opnemen van biologische
gewasbeschermingsmiddelen onder de innovatiebox (andere landen hebben dit later in hun regelingen
opgenomen). Activa als weesgeneesmiddelen of bedrijfsgeheimen behoren niet vaak tot de kwalificerende activa.

161

Bij de reduced value methode (gebruikt door o.a. Ierland) kunnen IP-verliezen worden afgetrokken van de omzet, maar
tegen het tarief van de regeling met een aftrek of krediet; bij de recapture methode (zoals in Nederland, België,
Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk) kunnen IP-verliezen ook worden ingetrokken, maar moeten ze worden ingelopen
voordat IP-winsten tegen het gunstige tarief mogen worden belast; bij de separate loss methode (toegepast in o.a.
Polen en Portugal) kunnen IP-verliezen alleen worden gebruikt om IP-omzet te compenseren (en dus niet worden
afgetrokken van de normale omzet).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Figuur 4.4

Bron:

39

Hoeveelheid regelingen waarin de verschillende typen kwalificerende activa onder vallen in 2021. De
activa met * vallen onder de Nederlandse innovatiebox.

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic o.b.v. OESO (2023). Design features of income-based tax incentives for R&D
and innovation

Ook stellen de meeste landen eisen aan de ontwikkeling van het IP: 28 van de 37 onderzochte regelingen van de
OESO-studie vereisen dat de belastingplichtige zelf de onderliggende R&D-activiteiten verricht die tot het in
aanmerking komende IP hebben geleid. In de meeste gevallen wordt de scope uitgebreid van zelf ontwikkeld IP tot
IP dat voortvloeit uit de uitbesteding van R&D aan niet-verbonden partijen. Verworven IP en IP dat voortvloeit uit de
uitbesteding van R&D aan verbonden partijen moet wel verder worden ontwikkeld door de belastingplichtige om
in aanmerking te komen. R&D-activiteiten hoeven zelden uitsluitend plaats te vinden in het land waar de
belastingplichtige is gevestigd. De meeste regelingen stellen geen geografische beperkingen aan de plaats waar
de belastingplichtige R&D-activiteiten verricht (met uitzondering van Zwitserland, Zuid-Korea en Turkije) of waar de
R&D-kosten worden uitbesteed (met uitzondering van Zuid-Korea en Turkije). In Nederland komt alleen R&D
uitgevoerd in een EU-lidstaat in aanmerking voor een S&O-verklaring en dus voor het toegangsticket voor de
innovatiebox.
Een aantal landen (17 van de in de OESO-studie bekeken landen, inclusief Nederland) staat toe dat de winsten vanaf
de datum van de IP-aanvraag onder bepaalde voorwaarden in aanmerking komen voor de regeling. Vier landen
(inclusief Nederland) hebben een terugvorderingsclausule om ervoor te zorgen dat de onderneming alle
(onterecht) ontvangen belastingvoordelen terugbetaalt. In het Verenigd Koninkrijk komen ondernemingen wel in
aanmerking voor de patent box vanaf het moment van de aanvraag, maar ontvangen zij pas voordeel vanaf de
verlening van het octrooi. Ierland laat de keuze wanneer de voordelen worden ontvangen aan de onderneming zelf.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

40

In de meeste landen is het economische eigendom van het IP voldoende om in aanmerking te komen voor
vrijstelling (behalve in Zuid-Korea en Turkije).
Figuur 4.5 toont de verschillende soorten inkomsten uit de commercialisering van IP en in hoeveel regelingen deze
soorten inkomsten zijn opgenomen. Royalty’s en licentievergoedingen vallen onder alle regelingen (behalve
Griekenland). Verder vallen in de meeste landen inkomsten uit de verkoop of overdracht van IP-activa, of op de
bijbehorende vermogenswinst (dit laatste is het geval in o.a. Nederland en Italië en is minder gunstig voor bedrijven)
onder de regeling. Inkomsten uit IP die zijn verwerkt in producten of processen komen in de meeste landen ook in
aanmerking. Sommige landen (Zuid-Korea, Spanje, Portugal en Frankrijk) stellen eisen aan de typen transacties van
de verkoop/overdracht van IP die in aanmerking komen voor de regeling, om misbruik te voorkomen.
Figuur 4.5

Bron:

Hoeveelheid regelingen waarin de verschillende typen kwalificerende inkomsten uit IP onder vallen in
2021. De inkomsten met * vallen onder de Nederlandse innovatiebox.

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic o.b.v. OESO (2023). Design features of income-based tax incentives for R&D
and innovation

Zoals weergegeven in onderstaande Figuur 4.6, variëren de tarieven van regelingen van 0 procent tot 23,8 procent
en het volledige belastingtarief varieert van 9 procent tot 35 procent. Van de onderzochte regelingen bedraagt de
gemiddelde verlaging 65 procent van het volle tarief (in Nederland is de maximale verlaging ongeveer 65 procent
van het volledige tarief: 100 procent - 9 procent/25,8 procent). Japan kent de kleinste verlaging (20 procent van het
volle tarief). In sommige landen is sprake van een volledige vrijstelling van IP-winsten.
In Tsjechië is het verlaagde tarief alleen beschikbaar gedurende de eerste tien jaar dat een onderneming actief is
en in Japan is het verlaagde belastingtarief alleen van toepassing gedurende de eerste vijf jaar na oprichting. In
Italië moet de onderneming minstens 90 procent van de vermogenswinst herinvesteren in het onderhoud of de
ontwikkeling van andere immateriële activa vóór het einde van het tweede belastingjaar volgend op het jaar van
vervreemding, om toegang te krijgen tot de volledige vrijstelling op vermogenswinst. In België is het
belastingvoordeel voor de verkoop van IP afhankelijk van het gebruik van de opbrengst van de verkoop en
overdracht van IP voor uitgaven aan ander IP binnen vijf jaar. In Singapore hangt het tarief af van de hoeveelheid

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

41

investeringen van het bedrijf en hoeveel hoogwaardige banen er worden gecreëerd (zie paragraaf 4.3.3). Kortom,
er zijn veel variabelen om een patent box of innovatiebox juist meer of minder precies te richten en meer of minder
genereus te maken.
Bijna alle landen met een winstgerelateerde fiscale regeling kennen ook uitgaven-gerelateerde regelingen om R&D
te stimuleren.162 Het is belangrijk om in ogenschouw te nemen dat hoewel sommige landen gelijksoortig kunnen
zijn qua vormgeving van de winstgerelateerde regeling, het vestigingsklimaat voor bedrijven behoorlijk kan
verschillen door de vormgeving van andere regelingen (en uiteraard de hoogte van het reguliere vpb-tarief). In alle
landen behalve Nederland (via het S&O-ticket) is het niet verplicht om gebruik te maken van de
uitgavengerelateerde regeling om gebruik te kunnen maken van de box. In een aantal landen (Zwitserland,
Litouwen) moeten bedrijven de belastingvoordelen van de uitgavengerelateerde regeling inlopen voordat ze
gebruik kunnen maken van de winstgerelateerde regeling.
Figuur 4.6

Bron:

162

Laagste belastingtarief voor inkomsten uit IP en volledig belastingtarief, 2021

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic o.b.v. OESO (2023). Design features of income-based tax incentives for R&D
and innovation

OESO (2023). Design features of income-based tax incentives for R&D and innovation.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

42

4.3 Casestudies
Onderstaand volgt een viertal casestudies. Hierbij zijn in samenspraak met de opdrachtgever landen gekozen die
dicht bij Nederland staan. De vier landen die we nader in detail bekijken zijn België, Ierland, Singapore en het
Verenigd Koninkrijk. Op basis van openbare bronnen zijn voor zover mogelijk de opzet, de uitvoering en het gebruik
van de regeling in kaart gebracht. Ook zijn waar mogelijk bevindingen van evaluaties van de regeling opgenomen
in de casestudies.
Onderstaande Tabel 4.1 toont een kort overzicht van hoe de regelingen van de vier bestudeerde landen zich
verhouden ten opzichte van Nederland. Bepaalde ontwerpfactoren/aspecten van de regeling zijn belangrijker voor
de grondslag (en dus hoe genereus de regeling uiteindelijk is) dan andere. Eerder onderzoek van de EU Tax
Observatory stelt dat de regeling van Ierland even genereus is als de innovatiebox en dat de regeling in België iets
minder genereus is.163
Tabel 4.1

Kort overzicht hoe de winstgerelateerde regelingen in de vier bestudeerde landen zich verhouden
t.o.v. Nederland op verschillende ontwerpfactoren/aspecten (Nederland = 0). Een + betekent dat de
regeling gunstiger is voor bedrijven, en een – betekent dat de regeling minder gunstig is voor
bedrijven
Ontwerpfactor

België

Ierland

Singapore

Verenigd Koninkrijk

Tarief

++

+

+

-

Kwalificerende activa

-

-

-

-

Kwalificerende inkomsten

0

-

0

…

Eisen ontwikkeling IP

0

0

onbekend

0

Aftrekken gemaakte kosten

0

+

onbekend

+

Behandeling IP-verliezen

0

+

onbekend

0

Maximum steunbedrag of limiet aan
aantal jaren

-

0

-

0

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

4.3.2 België
Opzet van de regeling
In 2016 is in België de innovatieaftrek ingevoerd als vervanger van de in 2007 ingevoerde octrooiaftrek, om
innovatie door R&D en de commercialisering van IP te stimuleren. De overgangsregeling van de octrooiaftrek liep
van 1 juli 2016 tot en met 30 juni 2021. In deze paragraaf wordt alleen ingegaan op de innovatieaftrek. In België
kunnen netto-inkomsten voortvloeiend uit IP-rechten voor 85 procent worden vrijgesteld van vpb.164 Het effectieve
tarief komt hiermee vrij laag uit op 3,75 procent, tegenover het normale vpb-tarief van 25 procent. Voor mkb-

163

164

Zie figuur 9 op p.28: https://www.taxobservatory.eu/wp-content/uploads/2021/11/EU-Tax-Observatory-Report-3-TaxCompetition-November-2021-1.pdf
https://www.vlaio.be/nl/subsidies-financiering/subsidiedatabank/innovatieaftrek

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

43

ondernemingen is dit zelfs 3 procent. De aftrek vindt plaats na de DBI-aftrek165 en voor de aftrek voor risicokapitaal,
de aftrek van vorige verliezen en de investeringsaftrek. Binnenlandse vennootschappen en buitenlandse
vennootschappen met een Belgische vaste inrichting komen hiervoor in aanmerking.
De IP-rechten die in aanmerking komen voor de aftrek zijn:
● een octrooi;
● aanvullend beschermingscertificaat;
● kwekersrechten;
● auteursrechtelijk beschermde software (dit moet voortvloeien uit een onderzoeks- of ontwikkelingsproject- of
programma);
● weesgeneesmiddelen;
● data- en/of marktexclusiviteit voor gewasbeschermingsmiddelen, geneesmiddelen voor menselijk of dierlijk
gebruik.
In tegenstelling tot in Nederland vallen industriële processen ook onder de kwalificerende activa. Tegelijkertijd
vallen in België andere patenteerbare inventies van kleine belastingplichtigen niet onder de kwalificerende activa,
waar dit in Nederland wel het geval is. 166 Nieuw ten opzichte van de octrooiaftrek is ook dat de innovatieaftrek al
kan worden toegepast vanaf het belastbaar tijdperk waarin een kwalificerend eigendomsrecht wordt aangevraagd
en dus niet slechts vanaf de verlening van het octrooi. 167
Auteursrechtelijk beschermde software wordt voor de toepassing van de innovatieaftrek als een intellectueel
eigendomsrecht beschouwd wanneer het voortvloeit uit een onderzoeks- of ontwikkelingsprogramma zoals
gedefinieerd in het kader van de vrijstelling van doorstorting van bedrijfsvoorheffing. Hiervoor kan een
onderneming of de belastingadministratie een bindend advies vragen aan de federale overheidsdienst Belspo
(Belgian Science Policy Office).168 Om het innovatieve karakter van de software te beoordelen kijkt Belspo naar vijf
zelf gedefinieerde kerncriteria en volgt het een stappenplan dat is geïnspireerd op Nederland en Frankrijk, alvorens
een attest uit te reiken.169
Bij vergoedingen voor de vervreemding van een kwalificerend intellectueel eigendomsrecht geldt dat als deze
innovatie-inkomsten worden betaald tussen verbonden ondernemingen, ze slechts in aanmerking komen voor de
toepassing van de innovatieaftrek voor zover ze marktconform zijn (“at arm’s length”), met andere woorden niet
hoger dan wat zou zijn overeengekomen tussen onafhankelijke ondernemingen.

Uitvoering van de regeling
Het bepalen van de innovatie-inkomsten en -uitgaven moet in principe per IP gebeuren. Wanneer dit praktisch
gezien niet mogelijk is kan dit ook per type product of dienst of per groep van producten of diensten die
voortvloeien uit IP. De innovatieaftrek wordt berekend aan de hand van de volgende formule:
𝐼𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑎𝑓𝑡𝑟𝑒𝑘 = 𝑛𝑒𝑡𝑡𝑜 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑖𝑛𝑘𝑜𝑚𝑠𝑡𝑒𝑛 ∗ 85% ∗ 𝑛𝑒𝑥𝑢𝑠𝑏𝑟𝑒𝑢𝑘

165

166
167
168
169

De DBI (Definitief Belaste Inkomsten)-aftrek is een regeling bedoeld om dubbele belasting te voorkomen, waarbij
vennootschappen onder bepaalde voorwaarden dividenden en meerwaarden uit aandelen in andere vennootschappen
voor 100 procent kunnen aftrekken van de winst. Zie [kbc.be]
Zie par. 37 van: OESO (2015). BEPS Action 5 report
https://www.ccrek.be/NL/Publicaties/Fiche.html?id=0a886975-366b-4745-b3cc-89a57ad36b17v
Rekenhof (2021). Steunmaatregelen voor onderzoek en ontwikkeling in de vennootschapsbelasting
https://www.belspo.be/belspo/fiscal/fiscinnov_nl.stm

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

44

Alleen de netto-inkomsten komen in aanmerking voor de aftrek. Dit is een verandering ten opzichte van de
octrooiaftrek, waar met bruto-inkomsten werd gerekend. De netto innovatie-inkomsten betreffen de bruto
innovatie-inkomsten minus de directe kosten voor O&O van het IP. Voor de bruto innovatie-inkomsten moet de
meerwinst worden berekend met behulp van de transfer pricing principes uit de OESO-richtlijnen.170 De aftrek is
beperkt tot het belastbare inkomen van bedrijven en zij kunnen hierdoor niet in een verliespositie komen. De nietgebruikte innovatieaftrek kan worden overgedragen naar volgende belastbare periodes. 171 Er bestaat een
uitgebreide documentatieplicht, zowel op het vlak van de inkomsten als de uitgaven (track & tracing-principe).
Ondernemingen moeten een analytische boekhouding bijhouden en ook moet bij de aangifte van
vennootschapsbelasting een specifieke bijlage gevoegd worden.
Net als in Nederland moet bij het berekenen van de belastinggrondslag rekening worden gehouden met kosten
gemaakt in het verleden voor het immaterieel activum. Deze kosten worden verrekend voordat inkomsten de eerste
keer in aanmerking komen voor vrijstelling onder de regeling. Deze ‘recapturing’ van kosten uit het verleden zorgt
ervoor dat een deel van deze uitgaven die oorspronkelijk tegen het wettelijke belastingtarief werden afgetrokken,
wordt geherwaardeerd tegen het tarief van de regeling.
Wat betreft de behandeling van de lopende uitgaven in verband met het activum: de aanverwante uitgaven voor
intellectuele eigendom worden gelijkgesteld aan de totale uitgaven die worden berekend met het oog op de
nexusbreuk. Hierbij wordt geen rekening gehouden met rentekosten en aftrek voor de afschrijving van gebouwen.
In vergelijking met Nederland (in Nederland verschilt het per casus) betekent dit dat de regeling in België op dit
aspect gunstiger is voor bedrijven (aangezien bijvoorbeeld rentekosten tegen het wettelijk tarief kunnen worden
afgetrokken en niet tegen het tarief van de regeling). In België (en het Verenigd Koninkrijk) kan de nexusbreuk in
uitzonderlijke omstandigheden worden weerlegd door bedrijven (in Nederland kan dit niet). In uitzonderlijke
omstandigheden kan een nexusratio worden toegepast indien de belastingplichtige kan aantonen dat de
berekende ratio representatief is voor de toegevoegde waarde aan het IP.
Bij onduidelijkheid over het bedrag van innovatie-inkomsten, kunnen bedrijven een fiscale ruling aanvragen bij de
‘Dienst voorafgaande beslissingen in fiscale zaken’ (DVB). In een dergelijke ruling wordt met FOD Financiën
overlegd over de omvang van de innovatieaftrek. De ruling is voor een periode van vijf jaar geldig. 172 Ook
buitenlandse bedrijven die zich in België willen vestigen, kunnen gebruikmaken van een fiscale ruling. 173 Veel
bedrijven doen een beroep op DVB om een ruling te verkrijgen over hun berekeningsmethode om de brutoinnovatie-inkomsten te bepalen. Van 2017 tot en met januari 2023 hebben er in totaal 643 rulings (voorafgaande
beslissingen) plaatsgevonden. 174 Onderstaande figuur toont het aantal aanvragen voor rulings voor de
innovatieaftrek en zijn voorganger, de octrooiaftrek. Het aantal aanvragen voor een voorafgaande beslissing bij de
DVB is de laatste jaren sterk gestegen. Ongeveer de helft van de rulings voor de innovatieaftrek betreft de categorie
van auteursrechtelijk beschermde software. 175 Deze softwarerulings zijn geldig voor drie jaar en kunnen verlengd

170

171
172
173
174
175

Bij de bruto innovatie-inkomsten heeft de DVB vastgesteld dat aanvragers soms de neiging hebben om te veel indirecte
kosten toe te wijzen aan de niet geoctrooieerde omzet met het oog op het verkrijgen van hogere bruto innovatieinkomsten uit de geoctrooieerde omzet. Ook blijken sommige aanvragers in de berekening van restwinst rechtstreeks
te vertrekken vanuit de EBIT in plaats van de kwalificerende omzet te gebruiken als vertrekbasis. Zie: FOD Financiën
(2021). Jaarverslag DVB 2020. [ruling.be]
https://www.dekamer.be/FLWB/PDF/54/2235/54K2235001.pdf
https://www.innovatieaftrek.be/nl
https://www.vlaio.be/nl/subsidies-financiering/subsidiedatabank/fiscale-ruling-voorafgaande-beslissing
https://eservices.minfin.fgov.be/myminfin-web/pages/public/fisconet/search/nl/aftrek%20voor%20innovatie-inkomsten
Rekenhof (2021). Steunmaatregelen voor onderzoek en ontwikkeling in de vennootschapsbelasting

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

45

worden voor drie jaar. Naast softwarebedrijven, vragen vooral productie- en dienstverlenende ondernemingen (o.a.
de bank- en verzekeringssector) en de distributiesector een ruling aan.
Figuur 4.7

Bron:

Aanvragen voor rulings innovatieaftrek (en octrooiaftrek) in België, 2008-2022

SEO Economisch onderzoek / Dialogic o.b.v. Federale Overheidsdienst Financiën. Jaarverslagen Dienst Voorafgaande
beslissingen in fiscale zaken [ruling.be]

Het aantal uiteindelijke rulings (dus niet het aantal aanvragen) is verder uitgesplitst naar bedrijfsgrootte (grootbedrijf
en mkb). Zowel het grootbedrijf als het mkb maken gebruik van rulings, maar het aandeel van het grootbedrijf is
groter (zie onderstaand Figuur 4.8).
Figuur 4.8

Bron:

Rulings innovatieaftrek (en octrooiaftrek) in België uitgesplitst naar bedrijfsgrootte, 2008-2022

SEO Economisch onderzoek / Dialogic o.b.v. Federale Overheidsdienst Financiën. Jaarverslagen Dienst Voorafgaande
beslissingen in fiscale zaken. [ruling.be]

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

46

In Kamerstukken voorafgaand aan de invoering van de innovatieaftrek werden er vraagtekens geplaatst bij de
toegekende bevoegdheid van de Dienst Voorafgaande Beslissingen (DVB). Het werd als een risico gezien dat de
DVB kan beslissen tot herziening van de breuk.176 Ook de Raad van State benoemde de verleende bevoegdheid als
buitensporig, omdat de DVB hierdoor beslissingen kan nemen die mogelijkerwijs ongunstig uitvallen voor de
overheidsfinanciën.

Gebruik
Onderstaande figuur toont het gebruik van de innovatieaftrek. Te zien is dat het gebruik een stijging laat zien sinds
de invoering van de regeling. Een groot gedeelte van de budgettaire kosten in onderstaande grafiek is afkomstig
van de voorganger, de octrooiaftrek. De overgangsregeling voor de octrooiaftrek liep tot juni 2021. Door de FOD
Financiën wordt geschat dat “de kostprijs van de innovatieaftrek op kruissnelheid lager zal uitvallen dan de fiscale
uitgave van de octrooiaftrek” (met 56 miljoen euro).177 Wel is te zien dat het aantal aanvragen voor de innovatieaftrek
sterk toeneemt sinds de invoering van de regeling. Net als in Nederland gaat het grootste gedeelte van de
voordelen naar grote ondernemingen (hoewel er qua aantal bedrijven ook veel mkb-bedrijven gebruikmaken van
de regeling). Wat betreft aantallen gebruikers van de regeling, is 35 procent afkomstig van het mkb, maar in termen
van de voordelen gaat slechts iets meer dan 5 procent naar het mkb (dit is wel een toename ten opzichte van de
vorige regeling, de octrooiaftrek). 178 Het gemiddelde bedrag per bedrijf uit de innovatieaftrek was in 2018 2,2
miljoen euro, terwijl het mediane bedrag euro0,2 miljoen was (in 2019 was het gemiddelde bedrag meer dan euro
4,5 miljoen).179 In 2019 ging in België bijna 0,35 procent van het BBP naar winstgerelateerde fiscale steun voor R&D
en innovatie ($2110 miljoen). Het aantal ontvangers van voordeel uit de regeling is ongeveer 500. De aftrek werd in
2018 voornamelijk toegepast door bedrijven uit de financiële sector en verzekeringen (24 procent) en door
bedrijven die bezig zijn met softwareontwikkeling (17 procent).180

176
177
178
179

180

https://www.dekamer.be/FLWB/PDF/54/2235/54K2235003.pdf
Rekenhof (2021). Steunmaatregelen voor onderzoek en ontwikkeling in de vennootschapsbelasting
OESO (2023). Cost and uptake of income-based tax incentives for R&D and innovation
Rekenhof (2021). Steunmaatregelen voor onderzoek en ontwikkeling in de vennootschapsbelasting; OESO (2023). Cost
and uptake of income-based tax incentives for R&D and innovation
Rekenhof (2021). Steunmaatregelen voor onderzoek en ontwikkeling in de vennootschapsbelasting

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Figuur 4.9

Bron:

47

Trends in de kosten en het gebruik van winstgerelateerde belastingvermindering, 2000-2019. De
lijnen (claims) geven het aantal aanvragen weer voor de octrooiaftrek (patent income deduction) en
de innovatieaftrek (innovation income decuction). Voor 2013 ontbreken er data over de octrooiaftrek

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic o.b.v. OESO (2023). Cost and uptake of income-based tax incentives for R&D
and innovation

Evaluaties van de regeling
België is een van de OESO-landen met de meest genereuze fiscale steun voor R&D van bedrijven. Uit onderzoek
van het Federaal Planbureau blijkt dat de innovatieaftrek zeer waarschijnlijk zorgt voor ‘crowding out’. Dit betekent
dat de innovatieaftrek R&D-uitgaven financiert die bedrijven zonder de belastingsteun ook zelf hadden
gefinancierd.181 Het onderzoek concludeert dat de invoering van een plafond voor overheidssteun kan bijdragen
tot een verhoging van de doelmatigheid en kan bijdragen tot het beheersen van de aanzienlijke stijging van de
begrotingskosten van overheidssteun (bijvoorbeeld door het steunpercentage te verlagen zodra een bepaalde
drempel is bereikt). Dit is één van de manieren om de kosten te beheersen, naast bijvoorbeeld het aanpassen van
de scope. Onderzoek van het Federaal Planbureau uit 2019 schat de gemiddelde ‘bang for the buck’ van de
voorganger van de innovatieaftrek, de octrooiaftrek, op 0,07 182 Dit betreft een weergave van een studie van het
Federaal Planbureau, waarbij bang for the buck betrekking heeft op netto-additionaliteit (extra R&D-uitgaven per
euro publieke steun na aftrek van de publieke steun bij de R&D-uitgaven).183 Deze bang for the buck betekent 1,07
euro extra R&D-uitgaven per euro steun in vergelijking met de situatie zonder publieke steun. In een recentere
studie komt naar voren dat de innovatieaftrek zelfs een negatieve bang for the buck heeft, wat betekent dat er
‘crowding out’ plaatsvindt (de regeling financiert R&D-uitgaven die zonder de regeling ook zouden worden gedaan

181
182
183

https://www.plan.be/uploaded/documents/202211220846000.REP_Support_to_RD_12721.pdf
https://www.plan.be/uploaded/documents/201905070904440.WP_1904_11894.pdf
https://www.plan.be/uploaded/documents/201905070904440.WP_1904_11894.pdf.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

48

door bedrijven). 184 Verder komen er uit de evaluatie van het Rekenhof in 2021 enkele knelpunten van de
innovatieaftrek naar voren:
● Zo wordt benoemd dat er interpretatie- en toepassingsproblemen zijn voor bepaalde begrippen of situaties uit
de wetgeving, zoals de marktconforme licentievergoeding of de uitsplitsing van meerdere octrooien;
● Ook is er geen fiscale definitie van een octrooi en is het Rekenhof van mening dat de wetgeving aangepast
moet worden, omdat er een risico is dat ondernemingen het Belgische octrooi alleen om fiscale redenen
gebruiken. Een octrooi zou niet automatisch recht moeten geven op een fiscaal voordeel, maar alleen als een
nieuwheidsonderzoek uitwijst dat de uitvinding nieuw is of de andere voorwaarden voor octrooieerbaarheid
zijn vervuld;.
● Eén van de kernproblemen bij de toepassing van de innovatieaftrek is de bepaling van de bruto-innovatieinkomsten, vooral wanneer er sprake is van inbegrepen licentievergoedingen of vergoedingen voor
procesinnovatie. Dit komt doordat er geen verdere toelichting staat in de wet en de parlementaire
voorbereiding over de bepaling van een dergelijke marktconforme vergoeding;
● Verder moet Belspo het innovatieve karakter van software toetsen. De organisatie heeft echter geen extra
gespecialiseerd personeel hiervoor gekregen en het ontbreekt aan goede opvolging door een gebrek aan
mankracht. Sinds 2017 zijn er 697 adviesaanvragen gedaan bij Belspo in het kader van de innovatieaftrek voor
software, waarvan er 382 positief zijn beoordeeld en slechts 1 negatief (de overige aanvragen zijn nog in
behandeling of ingetrokken door het bedrijf zelf).

4.3.3 Ierland
Opzet van de regeling
Ierland kent een vergelijkbaar fiscaal regime om R&D te stimuleren als Nederland: kosten voor de ontwikkeling van
kwalificerende R&D-activa zijn fiscaal aftrekbaar via de R&D Tax Credit (vergelijkbaar met de S&Oafdrachtvermindering en aftrekbaarheid van kosten voor R&D in Nederland) en voordelen uit kwalificerende
immateriële activa worden tegen een lager tarief belast binnen de Knowledge Development Box (KDB)
(vergelijkbaar met de innovatiebox in Nederland). “Het doel van de KDB is om bedrijven te stimuleren immateriële
activa te ontwikkelen in Ierland en daarmee substantiële activiteiten uit te voeren die een hoge toegevoegde waarde
hebben voor de Ierse economie” 185.
Net zoals in Nederland wordt het effectieve belastingtarief op voordelen uit kwalificerende immateriële activa
verlaagd door een percentage van deze voordelen vrij te stellen van belasting. In Ierland is dit percentage 50
procent, waardoor het effectieve belastingtarief in de KDB uitkomt op 6,25 procent in plaats van het statutaire tarief
van 12,5 procent%. 186 Daarmee is het effectieve tarief in de KDB lager dan in de innovatiebox. 187 Het voordeel
relatief ten opzichte van het statutaire belastingtarief is echter kleiner dan in Nederland: in Nederland werd binnen
de innovatiebox effectief 80 procent van de winst vrijgesteld van belasting in 2017, 72 procent% in 2018-2020 en
64 procent in 2021 en 65% in 2022.188
184

https://www.plan.be/uploaded/documents/202211220846000.REP_Support_to_RD_12721.pdf

185

Public Consultation on the Research and Development Tax Credit and the Knowledge Development Box (Department of Finance,
2022), P.6.
Guidance notes on the Knowledge Development Box, Tax and Duty Manual (Revenue).

186
187

188

Het lagere tarief in de innovatiebox bedroeg 7 procent in de jaren 2018-2020 en 9 procent vanaf 2021. In 2017 was het
effectieve tarief in de innovatiebox met 5 procent nog wel lager dan het effectieve tarief in de KDB.
Het percentage vrijgestelde winst wordt berekend door het effectieve tarief in de innovatiebox gedeeld door het
hoogste vpb-tarief in datzelfde belastingjaar, af te trekken van 100 procent. Oftewel 1 - (tarief innovatiebox / hoogste
vpb-tarief). In 2023 is het hoge tarief verhoogd naar 25,8 procent en bleef het tarief binnen de innovatiebox 9 procent.
Het vrijgestelde deel van de winst in 2023 is dus 1 – (9/25,8) = 0.651, oftewel 65 procent.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

49

Er zijn drie typen immateriële activa die in aanmerking komen voor de KDB: 1) patenten die het gevolg zijn van
uitvoerig onderzoek en een innovatiestap 189 , 2) beschermde software en, voor kleine bedrijven 190 , 3) andere
immateriële activa die niet voor de hand liggen, nieuw en nuttig zijn 191. Daarnaast komen ook bepaalde rechten
voor de verkoop van medicijnen, kwekersrechten en middelen voor het beschermen van gewassen in aanmerking.
Immateriële activa gerelateerd aan marketing, zoals merken en logo’s, kwalificeren niet voor de KDB. Korte-termijnpatenten en gebruiksmodellen komen ook niet in aanmerking voor de KDB, maar wel voor de innovatiebox in
Nederland. Net zoals in Nederland, is de locatie van het juridisch eigendom niet van belang. 192

Uitvoering van de regeling
Om de voordelen te bepalen die in aanmerking komen voor de KDB wordt de nexusformule gehanteerd 193 :
kwalificerende voordelen zijn gelijk aan,
𝑘𝑤𝑎𝑙𝑖𝑓𝑖𝑐𝑒𝑟𝑒𝑛𝑑𝑒 𝑣𝑜𝑜𝑟𝑡𝑏𝑟𝑒𝑛𝑔𝑖𝑛𝑔𝑠𝑘𝑜𝑠𝑡𝑒𝑛+𝑒𝑥𝑡𝑟𝑎 𝑣𝑜𝑜𝑟𝑡𝑏𝑟𝑒𝑛𝑔𝑖𝑛𝑔𝑠𝑘𝑜𝑠𝑡𝑒𝑛
𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙𝑒 𝑣𝑜𝑜𝑟𝑡𝑏𝑟𝑒𝑛𝑔𝑖𝑛𝑔𝑠𝑘𝑜𝑠𝑡𝑒𝑛

∗ 𝑘𝑤𝑎𝑙𝑖𝑓𝑖𝑐𝑒𝑟𝑒𝑛𝑑𝑒 𝑖𝑛𝑘𝑜𝑚𝑠𝑡𝑒𝑛.

In principe worden de kwalificerende voordelen per immaterieel activum afzonderlijk berekend. 194 Hangen deze
activa echter sterk samen, dan is het ook mogelijk om de voordelen te bepalen voor een groep van activa.
Het doel van deze formule (nexus) is om het fiscale voordeel dat een belastingplichtige kan genieten in de KDB, in
verhouding te brengen met de kosten die de belastingplichtige heeft gemaakt om het activum voort te brengen.
Dit element van de KDB is daarmee het equivalent van de nexusbreuk in de Nederlandse innovatiebox en geeft
daarmee ook invulling aan actiepunt 5 van het BEPS-programma (substance-eis). In Nederland vormt de S&Overklaring als toegangsticket tot de innovatiebox een tweede element dat de substance borgt. In Ierland ontbreekt
een dergelijk vereiste: in aanmerking komen voor de R&D Tax Credit is geen vereiste om gebruik te kunnen maken
van de KDB.
De kwalificerende voordelen bestaan uit de totale inkomsten, min de kosten die een onafhankelijk bedrijf zou maken
om die inkomsten te genereren (arms’ length beginsel). 195 Hieronder vallen ontvangen royalty’s, het aandeel van de
inkomsten uit verkoop van goederen en diensten dat toe te schrijven is aan het immateriële activum en andere
vergoedingen. De Ierse Belastingdienst schat in of de allocatiefactoren die zijn gebruikt om de inkomsten te
bepalen redelijk en feitelijk onderbouwd zijn. Het is mogelijk dat een bedrijf opereert in een dermate competitieve
markt, dat het de prijs van het product niet kan verhogen dankzij het immateriële activum, maar wel haar
marktaandeel kan vergroten. Ook in dit geval is het mogelijk inkomsten te herleiden naar het kwalificerend activum
en tellen de voordelen mee voor de KDB. Leidt het immaterieel activum echter alleen tot een vermindering van de

189

190

191

192
193

194
195

Wanneer het patent is afgegeven in een land waarin geen controle heeft plaatsgevonden op de innovativiteit, dient een
belastingplichtige een expert aan te laten tonen dat het immateriële activum voldoende innovatief is om een dergelijke
test te doorstaan.
Een bedrijf wordt voor de KDB als klein gezien wanneer het voordeel uit immateriële activa minder dan euro 7,5 miljoen
bedraagt en het boekjaar, de groep waar de belastingplichtige eventueel deel van is niet meer dan euro 50 miljoen aan
omzet heeft.
Of een immaterieel activum niet voor de hand liggend, nieuw en nuttig is, wordt bepaald door de Controller of Patents,
Designs and Trade Marks.
Guidance notes on the Knowledge Development Box, Tax and Duty Manual (Revenue).
Guidance notes on the Knowledge Development Box, Tax and Duty Manual (Revenue).
Guidance notes on the Knowledge Development Box, Tax and Duty Manual (Revenue).

Guidance notes on the Knowledge Development Box, Tax and Duty Manual (Revenue).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

50

productiekosten, dan tellen die voordelen niet mee voor de KDB. 196 Daarin is de KDB minder ruim dan de
innovatiebox: in Nederland zouden de voordelen uit kostenverlaging wel in aanmerking komen voor de
innovatiebox.
Kleine belastingplichtigen197 mogen ervoor kiezen om 10 procent van de omzet uit producten gerelateerd aan het
kwalificerende immateriële activum op te geven als voordeel, zonder dat het daadwerkelijke aandeel uitgerekend
hoeft te worden. 198 De belastingplichtige dient enkel te onderbouwen dat er een relatie bestaat tussen het
kwalificerende activum en het product waarvan het 10 procent van de omzet wenst onder te brengen in de KDB.
Kleine belastingplichtigen hebben namelijk niet altijd de capaciteit en in-house expertise om de exacte allocatie van
voordelen en kosten naar immateriële activa te bepalen. De Ierse Belastingdienst weigert de aanname van 10
procent indien er vergelijkbare producten zijn waarbij het voordeel uit het kwalificerend activum aantoonbaar lager
is dan 10 procent, of wanneer de link tussen het product en het kwalificerende activum niet voldoende onderbouwd
is. Deze regeling voor kleine belastingplichtigen is vergelijkbaar met de forfaitaire optie binnen de Nederlandse
innovatiebox, maar verschilt op enkele belangrijke aspecten. De Ierse fictieve toerekening van 10 procent van de
omzet is ruimer dan de Nederlandse variant, waarin 25 procent van de winst wordt toegerekend aan het
kwalificerende activum tot een maximum van euro 25.000. Ook kan de Ierse Belastingdienst het percentage
toerekening onder bepaalde omstandigheden verlagen, terwijl dat bij de forfaitaire variant van de innovatiebox niet
mogelijk is. In dit opzicht is de innovatiebox gunstiger dan de KDB. Ten tweede verschillen de regelingen in de
manier waarop ze toegang tot de forfaitaire optie beperken tot kleine bedrijven: in de KDB wordt toegang beperkt
tot kleine bedrijven met een bepaalde omzeteis. 199 In Nederland, daarentegen, kan iedere belastingplichtige
gebruikmaken van de forfaitaire methode, alleen tot een gemaximeerd voordeel van euro 25.000. Hierdoor is de
forfaitaire methode automatisch minder aantrekkelijk voor grotere ondernemingen, die meer voordeel hebben uit
kwalificerende activa. Ten derde kan de forfaitaire methode in de innovatiebox voor maximaal drie jaar worden
toegepast, terwijl de optie voor toerekening van 10 procent in de KDB niet beperkt is in het aantal jaren dat het
gebruikt mag worden. Met betrekking tot de beschikbare duur van de forfaitaire regeling is de KDB dus gunstiger.
Kwalificerende voortbrengingskosten bestaan uit alle kosten die leiden tot het creëren, ontwikkelen of verbeteren
van een kwalificerend activum.200 Hieronder vallen ook uitgaven die plaatsvinden nadat een kwalificerend activum
is voortgebracht, zoals proeven met een al gepatenteerd medicijn. Als gevolg hiervan kan het belastingvoordeel uit
de KDB voor eenzelfde immaterieel activum met vaste opbrengsten toenemen over de tijd, wanneer kwalificerende
uitgaven blijven toenemen. Uitbestedingskosten vallen niet onder de kwalificerende voortbrengingskosten
wanneer de belastingplichtige de R&D weliswaar zelf uitvoert, maar op een locatie buiten de EEA, of binnen een
land in de EEA waar er al een belastingvoordeel over de voortbrengingskosten is gegeven.
Om uitbesteding van R&D binnen de groep of aankoop van immateriële activa te faciliteren, worden de
kwalificerende voortbrengingskosten vermeerderd met extra voortbrengingskosten (uplift expediture). 201 De extra
voortbrengingskosten bedragen ofwel 30 procent van de kwalificerende voortbrengingskosten zelf, ofwel de totale

196
197

Storan, L. and I. Collins (2016) Knowledge Development Box: Revenue Guidance Issued. EY R&D Tax Services
Een bedrijf wordt voor de KDB als klein gezien wanneer het voordeel uit immateriële activa minder dan euro 7,5 miljoen
bedraagt en het boekjaar, de groep waar de belastingplichtige eventueel deel van is niet meer dan euro 50 miljoen aan
omzet heeft.

198

Guidance notes on the Knowledge Development Box, Tax and Duty Manual (Revenue).

199

Een bedrijf wordt voor de KDB als klein gezien wanneer het voordeel uit immateriële activa minder dan euro 7,5 miljoen
bedraagt en het boekjaar, de groep waar de belastingplichtige eventueel deel van is niet meer dan euro 50 miljoen aan
omzet heeft.

200

Guidance notes on the Knowledge Development Box, Tax and Duty Manual (Revenue).
Guidance notes on the Knowledge Development Box, Tax and Duty Manual (Revenue).

201

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

51

kosten voor uitbesteding en aankoop van het kwalificerende activum, afhankelijk van welke van de twee lager is.
Deze ophoging van de kwalificerende voortbrengingskosten is het equivalent van de verhoging van de
kwalificerende voortbrengingskosten met 30 procent in de nexusbreuk van de innovatiebox. De Ierse nexusbreuk
verschilt echter door ook uitbestedingskosten en aankoopkosten als basis voor de ophoging te gebruiken.
De totale voortbrengingskosten betreffen alle kosten die in aanmerking zouden komen als kwalificerende kosten,
mochten alle activiteiten zijn uitgevoerd door de belastingplichtige zelf. 202 Het bedraagt daarmee de kwalificerende
voortbrengingskosten, uitbestedingskosten en eventuele aankoopkosten tezamen. In tegenstelling tot de
innovatiebox, moeten bij toepassing van de KDB niet eerst de voortbrengingskosten worden ingelopen.
Wanneer er verlies wordt gemaakt (negatief kwalificerend voordeel), worden deze verliezen binnen de KDB ook
verrekend tegen het lagere tarief. 203 In Nederland worden verliezen daarentegen verrekend tegen het normale
tarief en daarna opgeteld bij de voortbrengingskosten (drempel). Daarmee is de innovatiebox ruimer voor
verlieslatende bedrijven dan de KDB.

Gebruik
Het gebruik van de KDB ligt laag.204 In de jaren 2016, 2017 en 2018 maakten respectievelijk tien, zestien en vijftien
bedrijven gebruik van de KDB. In 2018 was het budgettaire beslag van de regeling euro 10,3 miljoen. In een
internetconsultatie vraagt het Ierse ministerie van Financiën mede uit waarom het gebruik zo laag ligt. 205
Uit enquêteresultaten in een onderzoek van de Irish Tax Institute blijkt dat de administratieve drempel om gebruik
te maken van de KDB voor veel bedrijven (63,2 procent) te hoog ligt.206 Ook noemt 47,4 procent dat onzekerheid
over het oordeel van de Ierse Belastingdienst en eventuele strenge controles een remmende factor zijn.
Belastingadviseurs geven vergelijkbare antwoorden op de enquête. Vanuit dit oogpunt lijkt de mogelijkheid van
vooroverleggen en vaststellingsovereenkomsten in Nederland een belangrijke factor voor de toegankelijkheid van
de innovatiebox. Door in overleg te treden met de Belastingdienst en vooraf een akkoord te sluiten over de
toepassing van de innovatiebox wordt de onzekerheid zoals die in Ierland als belemmerend wordt ervaren
voorkomen.

202

Guidance notes on the Knowledge Development Box, Tax and Duty Manual (Revenue).

203

Guidance notes on the Knowledge Development Box, Tax and Duty Manual (Revenue).

204

Public Consultation on the Research and Development Tax Credit and the Knowledge Development Box (Department of Finance,
2022).
Public Consultation on the Research and Development Tax Credit and the Knowledge Development Box (Department of Finance,
2022).

205
206

Hoewel slechts 15,8 procent aangeeft dat de kosten van het voorbereiden van de KDB-aanvraag een reden zijn voor het
lage gebruik.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

52

Figuur 4.10 Trends in de kosten en het gebruik van inkomensafhankelijke belastingvermindering, 2000-2019
% GDP

Cost (IRL1)

Cost (IRL2)

Beneficiaries (IRL1)

Beneficiaries (IRL2)

Number

0.05

1400

0.05

1200

0.04

1000

0.04
0.03

800

0.03
600

0.02
0.02

400

0.01

200

0.01

0.00

0
2000

Bron:

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic o.b.v. OESO (2023). Cost and uptake of income-based tax incentives for R&D
and innovation

Evaluaties van de regeling
Hier hebben wij geen informatie over kunnen vinden.

4.3.4 Singapore
Opzet van de regeling
Het intellectual property development incentive (IDI) is in 2018 ingevoerd in Singapore om het gebruik en de
commercialisering van IP die voortvloeit uit O&O-activiteiten te stimuleren. 207 Een onderneming die gebruikmaakt
van de regeling komt in aanmerking voor een verlaagd vpb-tarief van 5 procent of 10 procent op een gedeelte van
de in aanmerking komende inkomsten uit IP (het reguliere vpb-tarief in Singapore bedraagt 17 procent). De IDItoekenning mag niet langer duren dan 10 jaar en elke volgende verlenging mag ook niet langer duren dan 10 jaar.
Kwalificerende inkomsten zijn royalty's of andere inkomsten uit de commerciële exploitatie van IP-rechten. IPrechten zijn octrooien en copyright op software.
Er wordt een aantal eisen gesteld aan bedrijven met betrekking tot de regeling. In aanmerking komende
ondernemingen moeten aanzienlijke toezeggingen doen op het gebied van bedrijfsuitgaven, uitgaven voor vaste
activa, het creëren van hoogwaardige (geschoolde) arbeidsplaatsen en de vereiste kwalitatieve aspecten, zoals het
bijdragen tot de bevordering van vaardigheden en andere bijkomende economische spin-offs voor de Singaporese
economie in ruimere zin.208 Voor een toekenning van vijf jaar zijn de eisen als volgt:
● Voor het gereduceerde tarief van 10 procent moet het bedrijf S$6,5 miljoen aan incrementele investeringen in
vaste activa of totale jaarlijkse bedrijfsuitgaven doen en minimaal 15 hoogwaardige arbeidsplaatsen creëren;
● Voor het gereduceerde tarief van 5 procent moet het bedrijf S$10,5 miljoen aan incrementele investeringen in
vaste activa of totale jaarlijkse bedrijfsuitgaven doen en minimaal 20 hoogwaardige arbeidsplaatsen creëren.

207

https://www.edb.gov.sg/content/dam/edb-en/how-we-help/incentive-and-schemes/IDI%20circular%20(Jan2020).pdf

208

EY (2022). Worldwide R&D Incentives Reference Guide

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

53

Uitvoering van de regeling
Bedrijven moeten een aanvraag voor de IDI doen bij de Singapore Economic Development Board (EDB). Indien de
aanvraag voor de IDI wordt goedgekeurd, is de toekenning afhankelijk van de uitvoering door het bedrijf om de
plannen uit te voeren om de economische activiteiten te ondersteunen in Singapore. Een goedgekeurd IDI-bedrijf
moet regelmatig voortgangsverslagen indienen bij de EDB voor de beoordeling van de prestaties. In geval van
schending van de voorwaarden van de IDI, is het bedrijf onderworpen aan de mogelijke intrekking van de
stimuleringsmaatregel en terugvordering van alle daaraan verbonden voordelen. 209
EDB hanteert een ‘case-by-case’ aanpak bij haar steunmaatregelen. Dit betekent dat de brede parameters van
regelingen hetzelfde zijn maar dat de details en de scope kunnen verschillen per bedrijf. Hierdoor is er beperkte
publiek-toegankelijke informatie over de IDI.

Gebruik210
Hier hebben wij geen informatie over kunnen vinden.

Evaluaties van de regeling
Hier hebben wij geen informatie over kunnen vinden.
De IDI zou in eerste instantie worden uitgefaseerd per 31 december 2023. 211 Echter, recent is besloten om de
regeling te verlengen tot en met 31 december 2028 om het gebruik en de commercialisering van IP te
bevorderen.212

4.3.5 Verenigd Koninkrijk
Opzet van de regeling
De Britse octrooiboxregeling (patent box) is een wettelijk fiscale stimuleringsregeling waarmee bedrijven een
effectief tarief van 10 procent vennootschapsbelasting kunnen claimen op bepaalde in aanmerking komende IPwinsten. Het voordeel ten opzichte van het statutaire tarief, dat sinds 1 april 2023 op 25 procent ligt, is daarmee 15
procent.213 De Verenigd Koninkrijk Patent Box werd ingevoerd middels de Finance Act van 2012 en biedt bedrijven
de mogelijkheid om een lager tarief van 10 procent vennootschapsbelasting toe te passen op relevante winsten uit
in aanmerking komende IE. In 2016 zijn wijzigingen aangebracht in de regeling om te voldoen aan de OESO-regels
inzake BEPS. Deze wijzigingen formaliseerden het vereiste dat "aanzienlijke" O&O moet zijn verricht ten behoeve
van de kwalificerende IP door de onderneming die de claim indient. Voorheen kon dat een andere onderneming in
de groep zijn. Het resultaat van deze wetgeving is een beperking van wat in aanmerking komt voor het lagere tarief
van de vennootschapsbelasting via de octrooibox, met een overgangsregeling tot 1 juli 2021.
Alle bedrijven die aanspraak maken op de octrooiboxvermindering zijn vanaf 1 juli 2021 onderworpen aan de
nieuwe nexusregeling die vereist dat aanvragers hun O&O-uitgaven bijhouden om een cumulatieve "nexus" O&O209
210

211
212

213

EDB (2020). IP Development Incentive (IDI) circular
Ook navraag bij de innovatie attaché van de rijksoverheid en de contactpersoon bij de EDB heeft geen informatie
opgeleverd.
https://www.taxathand.com/article/29567/Singapore/2023/Tax-highlights-of-Budget-2023-for-foreign-investors
https://www.iras.gov.sg/docs/default-source/budget-2023/budget-2023---overview-of-tax-changes12806ded-99dd46c4-a371-8dd63f059ed7.pdf?sfvrsn=a07681c8_5
De vennootschapsbelasting is per 1 april 2023 verhoogd van 19 procent naar 25 procent voor bedrijven met een winst
van meer dan 250.000 pond, waardoor het voordeel van de Patent Box toeneemt.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

54

fractie te berekenen tussen 0 en 1, en deze toe te passen op de relevante IP-winsten. De IP-winsten moeten worden
berekend volgens een zogenaamde streaming methode.
Het doel van de octrooiboxregeling in het Verenigd Koninkrijk is:
● De hoeveelheid in het Verenigd Koninkrijk ontwikkelde IE dat wordt geoctrooieerd, te vergroten en ervoor te
zorgen dat nieuwe en bestaande octrooien verder worden ontwikkeld en gecommercialiseerd in het Verenigd
Koninkrijk;
● Dat deze innovatieve producten en diensten vanuit het Verenigd Koninkrijk worden verkocht; en
● Dat de hoogwaardige banen in verband met de ontwikkeling, vervaardiging en exploitatie van octrooien in het
Verenigd Koninkrijk worden gelokaliseerd.
In het algemeen komt een bedrijf in aanmerking voor de Britse octrooibox-regeling indien:
1. zij wettelijk eigenaar of exclusief licentiehouder is van een "in aanmerking komend IE recht" 214;
2. zij voldoet aan de ontwikkelingsvoorwaarde 215;
3. wanneer een onderneming deel uitmaakt van een groep, voldoet zij aan de voorwaarde van actieve
eigendom.216

Uitvoering van de regeling
Berekening van de hoeveelheid winst die mag worden toegerekend aan het immateriële activum gebeurt door de
zogeheten IP-stroom te bepalen. Dit vereist dat een onderneming de toe te rekenen winst berekent door
"rechtvaardig en redelijk" de kosten toe te rekenen aan inkomsten uit octrooien.
De berekening wordt uitgevoerd op basis van “streaming”, waarbij voor elk octrooi een afzonderlijke berekening
(of stream) wordt gemaakt. Als dit niet praktisch is om te doen, is het mogelijk om de stroom te bepalen per product
of productcategorie waarvoor octrooien worden gebruikt. Het bedrijf zal zijn inkomsten dus moeten opsplitsen in
een relevante stroom van inkomsten uit intellectueel eigendom (die zelf eventueel moet worden opgesplitst in
relevante substromen van inkomsten uit intellectueel eigendom) en een stroom van inkomsten die niet uit
intellectueel eigendom afkomstig zijn.
Van elke relevante IP-stroom wordt een "routine return"-bedrag afgetrokken, dat 10 procent bedraagt van bepaalde
"routine aftrekposten' zoals kapitaaltoeslagen, kosten van gebouwen, personeelskosten, fabrieks- en
machinekosten, professionele diensten en diverse diensten in de relevante IP-stroom. Verkoopkosten, andere
betalingen voor grondstoffen, R&D-uitgaven en financieringskosten zijn niet routinematig.
Ook moeten de opbrengsten van de marketingactiva in mindering worden gebracht. Het rendement op
marketingactiva kan worden berekend door feitelijke inkomsten (indien mogelijk) of door een fictieve
marketingroyalty te gebruiken voor elk van de relevante substromen van inkomsten uit intellectueel eigendom.
Tot slot moet de R&D-fractie (modified nexus approach) worden toegepast op elke IP-stroom. Deze is gebaseerd
op interne R&D-uitgaven en uitgaven voor aan derden uitbestede R&D, vergeleken met de totale gemaakte R&Duitgaven en kosten voor de verwerving van IP (indien relevant). Deze fractie creëert dus een "verband" tussen de
creatie van het intellectuele eigendom en het aanvragen van voordelen in het kader van de regeling.

214
215
216

Gedefinieerd in CTA 2010 s 357B(2)
Gedefinieerd in CTA 2010 s 357BC
Gedefinieerd in CTA 2010 s 357BE

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

55

Gebruik
Onderstaande Tabel 4.2 laat zien hoe de kosten en het aantal begunstigden zich heeft ontwikkeld. De
aangevraagde hoeveelheid groeide snel sinds de introductie, maar stabiliseerde vanaf 2016. Als percentage van
BBP liggen de budgettaire kosten van de innovatiebox in het Verenigd Koninkrijk rond de 0.06 procent. Voor
Nederland ligt dit rond de 0.25 procent, een factor 4 à 5 hoger.
Tabel 4.2

Trends in de kosten en het gebruik van patent box, 2000-2019

SIC-classificatie

Aantal bedrijven dat
gebruikmaakt van de
regeling

Gebruik in termen van
geclaimd bedrag (£
Mln.)

A. Agriculture, Forestry and Fishing

25

1

B. Mining and Quarrying

-

-

C. Manufacturing

800

271

D. Electricity, Gas, Steam and Air Conditioning Supply

-

-

E. Water Supply

5

-

F. Construction

35

-

G. Wholesale and Retail Trade

295

97

H. Transportation and Storage

10

-

I. Accommodation and Food Service Activities

-

-

J. Information and Communication

55

103

K. Financial and Insurance Activities

10

-

L. Real Estate Activities

-

-

M. Professional, Scientific and Technical Activities

185

501

N. Admin

70

11

O. Public Admin, Defence and Social Services

-

-

P. Education

-

-

Q. Human Health and Social Work Activities

5

-

R. Arts, Entertainment and Recreation

-

-

S. Other Service Activities

15

1

T. Households

-

-

U. Overseas

-

-

Unknown

15

-

Bron:

SEO
Economisch
Onderzoek
/
Dialogic
o.b.v.
Statistieken
https://www.gov.uk/government/statistics/patent-box-reliefs-statistics

van

de

Britse

overheid,

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

56

Tabel 4.3 laat op basis van statistieken van de overheid zien dat grote bedrijven het merendeel van de subsidies
krijgen: de 390 grote bedrijven krijgen ruim 95 procent van de geclaimde hoeveelheid.217 Figuur 4.11 laat zien dat
de subsidie is geconcentreerd in twee sectoren: manufacturing en professional, scientific and technical activities.
Dit is in lijn met de verwachtingen omdat in deze sectoren ook relatief veel kennisontwikkeling plaatsvindt.
Tabel 4.3

Aantal bedrijven en hoeveelheid per grootteklasse

Bedrijfsomvang

Aantal bedrijven dat gebruikmaakt
van de regeling

Gebruik in termen van geclaimd
bedrag (£ Mln.)

Groot

390

1.161

Medium

345

41

Klein

355

14

Micro

295

-

Onbekend

10

-

Bron:

SEO
Economisch
onderzoek
/
Dialogic
o.b.v.
Statistieken
https://www.gov.uk/government/statistics/patent-box-reliefs-statistics

van

de

Britse

overheid,

Figuur 4.11 Aantal bedrijven (rechts) en hoeveelheid subsidie als percentage van het bbp (links) per sector
% GDP

Cost

Number

Beneficiaries

0.06

1600
1400

0.05

1200
0.04

1000

0.03

800
600

0.02

400
0.01

200

0.00

0

2000

Bron:

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic o.b.v. OESO (2023). Cost and uptake of income-based tax incentives for R&D
and innovation

Evaluaties van de regeling
Er heeft een evaluatie plaatsgevonden. Voor zover bekend betreft dit een econometrische analyse. 218 Er is geen
kwalitatief begeleidend stuk bekend waarin andere aspecten van de regeling worden beschreven. De conclusie van
de evaluatie luidt dat deelname aan de box leidt tot 10 procent meer investeringen, het gaat hierbij om alle
investeringen219 en niet alleen de investeringen in R&D. Het gaat hier dus niet om de BFTB in termen van R&D zoals

217

218
219

Zie https://www.gov.uk/government/statistics/patent-box-reliefs-statistics
Zie Evaluation_report_-_Patent_Box.pdf (publishing.service.gov.uk)
De evaluatie stelt: 'There has been around a 10% increase in assets held by companies that use the Patent Box
compared to similar companies that do not use the Patent Box since it was introduced.' Als maatstaf voor investeringen
gebruiken ze de stock van tangible and intangible assets.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

57

we die in dit rapport bepalen. Het rapport bevat geen uitspraken over doelmatigheid en ook geen meting van het
effect op de prikkels voor bedrijven om zich te vestigen in het Verenigd Koninkrijk. Een andere beperking van de
analyse is dat deze vanwege databeperkingen bij het samenstellen van een controlegroep alleen betrekking heeft
op de periode voor 2016.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

5

58

Data-analyse en econometrie

In dit hoofdstuk onderzoeken we het doelgroepbereik en de doeltreffendheid van de innovatiebox. Hiervoor
koppelen we informatie over het gebruik van de innovatiebox op basis van aangiftes voor de
vennootschapsbelasting (vpb-register) aan microdata over bedrijven beschikbaar bij het Centraal Bureau voor de
Statistiek (CBS) (paragraaf 5.1). Met een descriptieve analyse op de gekoppelde databestanden brengen we de
gebruikers van de innovatiebox in kaart (paragraaf 5.2). Vervolgens identificeren we middels econometrische
modellen de directe en spill-overeffecten van de innovatiebox op de uitgaven aan het speur- en ontwikkelingswerk
(S&O) van bedrijven (paragraaf 5.3). De directe en spill-overeffecten brengen we samen in een ‘bang-for-the-buck’
(BFTB) berekening. Tot slot schatten we de effecten op een aantal additionele uitkomstmaten zoals de omzet,
productiviteit en verschillende innovatie-indicatoren (paragraaf 5.4).

5.1 Datakoppeling
Databronnen
De data voor onze analyses zijn afkomstig uit twee bronnen220:
● informatie over het gebruik van de innovatiebox uit het vpb-register, een maatwerkbestand dat het CBS voor
deze evaluatie heeft samengesteld;
● administratieve gegevens over bedrijven beschikbaar binnen de CBS-Microdata-omgeving.
De vpb-registerdata bevatten op het niveau van de fiscale eenheden informatie over het gebruik van de
innovatiebox en de met dit gebruik samenhangende vermindering van de grondslag waarover de
vennootschapsbelasting wordt gegeven. 221 De CBS-Microdata bevatten op het niveau van de bedrijfseenheden en
ondernemingsgroepen administratieve bedrijfsgegevens, zoals de sector waarin het bedrijf actief is, de
vestigingsplaats, het aantal werkzame personen en de inzet en kosten van S&O-activiteiten.
Deze twee databronnen worden aan elkaar gekoppeld middels de relatie tussen de fiscale eenheden in de vpbregisterdata en de bedrijfseenheden/ondernemingsgroepen in de CBS-Microdata. In de basis bestaan zowel de
fiscale eenheden als de bedrijfseenheden/ondernemingsgroepen uit (verschillende) KvK-nummers, waardoor het
innovatieboxgebruik van fiscale eenheden kan worden toegewezen aan de bedrijfseenheden en
ondernemingsgroepen. Een uitgebreide beschrijving van de datakoppeling wordt gegeven in Bijlage A.

Definitieve databestand
Het definitieve databestand heeft betrekking op de periode van 2010 tot en met 2019. 222 De meeste variabelen
worden waargenomen op het niveau van de bedrijfseenheid. Dit is een statistische eenheid gedefinieerd door het

220

221

222

Met uitzondering van een aantal statistieken die direct van het ministerie van Financiën zijn verkregen. Dit staat
aangegeven bij de bronvermelding van de betreffende figuren.
Deze grondslagvermindering wordt als volgt berekend: niet in aanmerking te nemen voordeel vanuit de innovatiebox =
(hoogste vpb-tarief – innovatieboxtarief) / hoogste vpb-tarief * voordelen uit kwalificerend activum (zie Wet op de vpb,
artikel 12b). Vermenigvuldiging van deze grondslagvermindering met het geldende vpb-tarief geeft de genoten
voordelen.
Voor de beantwoording van de kwantitatieve vragen is de evaluatieperiode door opdrachtgever vastgesteld op 20132019, waarbij eveneens data vanaf 2010 gebruikt kunnen worden om het aantal observaties (en daardoor precisie van
de schattingen) te verhogen. Omdat niet alle gegevens beschikbaar zijn voor alle jaargangen, worden enkele analyses
uitgevoerd op een kortere periode. Wanneer dit het geval is wordt dit expliciet aangegeven.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

59

CBS die de feitelijke actor in het productieproces weergeeft – gekenmerkt door zelfstandigheid ten aanzien van de
beslissingen over dat proces en door het aanbieden van zijn producten aan derden. Voor de pakweg tweeduizend
grootste ondernemingen in Nederland geldt dat zij kunnen bestaan uit meerdere bedrijfseenheden. Deze
samenstellingen worden ondernemingsgroepen genoemd. De overige ondernemingsgroepen bestaan uit slechts
één bedrijfseenheid. Deze ondernemingsgroepen kunnen gezien worden als de actoren in het financiële proces.
Variabelen die integraal beschikbaar zijn – zoals het gebruik van de innovatiebox en de S&O-gegevens, kunnen
worden gesommeerd naar het niveau van de ondernemingsgroep. Dit maakt het mogelijk om analyses uit te voeren
op het niveau van zowel de bedrijfseenheden als op de ondernemingsgroepen. Het ondernemingsgroepniveau is
daarbij geprefereerd, omdat dit het niveau is waarop (aannemelijk) de beslissingen over S&O-activiteiten worden
genomen.223 Variabelen die steekproefsgewijs beschikbaar zijn – zoals het percentage van de omzet uit innovatieve
activiteiten – kunnen echter niet worden opgehoogd naar ondernemingsgroepniveau (omdat deze informatie niet
voor alle bedrijfseenheden die tot één ondernemingsgroep behoren bekend is). Analyses op deze variabelen
vinden daarom enkel plaats op bedrijfseenheidniveau.

5.2 Data-analyse doelgroepbereik
Gebruikers over de jaren
We beginnen de analyse met het in kaart brengen van de gebruikers van de innovatiebox. Op basis van de
gekoppelde microdata tonen we wie bereikt worden door de regeling, hoeveel budget hierin geïnvesteerd wordt,
demografische uitsplitsing naar sector, bedrijfsomvang, locatie en internationale activiteiten en de ontwikkeling van
deze karakteristieken over de tijd. Alle hier opgenomen analyses zijn op ondernemingsgroepniveau.
Figuur 5.1

Bron:
Noot:

223

Gebruik van innovatiebox

SEO Economisch onderzoek / Dialogic (2023)
Rode stippellijnen tonen het aantal gebruikers en de voordelen o.b.v. data van het ministerie van Financiën (2023).

Een andere reden voor de voorkeur voor het ondernemingsgroepniveau is dat de gegevens over het innovatieboxgebruik beschikbaar zijn op het geconsolideerde niveau van de (fiscale) moeder. Deze fiscale moeders omvatten vaak
meerdere bedrijfseenheden, maar koppelen vrijwel altijd aan één ondernemingsgroep (d.w.z. dat alle fiscale dochters
behoren tot dezelfde ondernemingsgroep). De koppeling van de innovatieboxgegevens aan de CBS-Microdata is
daardoor zuiverder op het niveau van de ondernemingsgroep dan op die van de bedrijfseenheid.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

60

Figuur 5.1 toont het absolute en relatieve (t.o.v. de gehele bedrijvenpopulatie met meer dan 1 werkzame persoon)
gebruik van de innovatiebox en de som van de genoten voordelen over de jaren. Het aantal gebruikers van de
innovatiebox is zowel in relatieve als absolute zin toegenomen in de periode van 2010 tot en met 2015. In 2016 blijft
het gebruik gelijk, waarna het daalt vanaf de herziening van het innovatieboxregime in 2017. De geaggregeerde
voordelen die begunstigde bedrijven genieten zijn sterk toegenomen over de gehele periode, van om en nabij 300
miljoen in 2010 tot bijna 1.9 miljard in 2019. Tezamen met het afnemend aantal gebruikers duidt deze stijging erop
dat de winsten uit innovatieve activa sinds 2016 (sterk) zijn toegenomen bij bedrijven.
De trend in het aantal gebruikers in onze dataset volgt sterk de aantallen die bekend zijn uit een secundaire
databron van rijksfinanciën.224 De beperkte afwijking kan verklaard worden door een ander aggregatieniveau in
onze analyse (ondernemingsgroep i.p.v. fiscale eenheid) en/of een beperkt aantal observaties dat wegvalt in de
koppeling aan de CBS-Microdata. De som van de voordelen vertoont een sterkere afwijking, maar laat desondanks
dezelfde opwaartse trend zien. Mogelijke reden van deze afwijking is dat tot ons ter beschikking staande data
gebaseerd zijn op vpb-aangiften i.p.v. aanslagen en de voordelen van enkele (grote) bedrijven die met enige
vertraging aangifte doen daarin niet bekend zijn (zie Bijlage A voor een beschrijving van hoe we hiermee
omgaan).225
Figuur 5.2

Bron:

Gebruik grootbedrijf en MKB innovatiebox

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata

Figuur 5.2 toont het gebruik van de innovatiebox en de genoten voordelen uitgesplitst naar midden-kleinbedrijf
(mkb) en het grootbedrijf.226 Het absolute gebruik is groter onder het mkb, terwijl het relatieve gebruik (t.o.v. de
gehele bedrijvenpopulatie met meer dan 1 werkzame persoon) groter is voor het grootbedrijf. Het grootbedrijf
heeft vaker de middelen om tot innovatiebox toepassing te komen, met de invoering van het forfaitaire regime is
dit echter ook eenvoudiger geworden voor het mkb. Het algemene gebruikspatroon – met afvlakkend gebruik
tussen 2015 en 2016 en een daling vanaf 2017 – komt zowel terug voor het mkb als voor het grootbedrijf. Gebruik

224

225
226

Zie: https://www.rijksfinancien.nl/open-data/overzicht-datasets#fiscale-regelingen.Deze is uiteindelijk ook terug te
voeren op vpb-aangiften en vpb-aanslagen.
De data worden naderhand niet (altijd) meer geüpdatet in verband met aangiften die later binnenkomen.
De definitie van mkb onderneming is zoals gehanteerd door het CBS, waarbij het bedrijven betreft tot 250 werkzame
personen (zie tevens Bijlage A voor een beschrijving van de data en variabelen).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

61

onder het grootbedrijf vertoont in het laatste jaar wel weer een stijging. Het geaggregeerde voordeel uit de
innovatiebox voor het grootbedrijf is een aantal factoren groter dan voor het mkb en neemt tevens toe over de tijd.
De voordelen voor het mkb nemen sinds 2016 juist af, met name door het lagere aantal gebruikers. Hierdoor neemt
het verschil tussen het voordeel voor het grootbedrijf en het mkb toe – van een factor 4,5 in 2010 tot een factor 8,5
in 2019. Deze toename in het budgettaire beslag van de innovatiebox gaat samen met toenemende vpbopbrengsten (zie ook Tabel 5.1, Tabel 5.2 en Tabel 5.3).
Box 5.1

Forfaitair regime en toegankelijkheid van de innovatiebox voor het mkb

Figuur 5.3 toont de jaar-op-jaar groeipercentages in het gebruik van de innovatiebox door het mkb en
grootbedrijf (Figuur B.1 in bijlage B toont dezelfde figuur voor het relatieve gebruik, de trendlijn is vrijwel
identiek).227 Uit deze figuur blijkt dat sinds de invoering van het forfaitair regime per 2013 (verticale
stippellijn) het gebruik onder het mkb sterker is toegenomen dan onder het grootbedrijf. Direct na de
invoering neemt het gebruik onder het mkb met meer dan 50 procent toe, terwijl procentuele groei in het
gebruik onder het grootbedrijf ongeveer de helft bedraagt. Ook in de jaren daarna neemt het mkb-gebruik
relatief sneller toe dan het gebruik onder het grootbedrijf. Vanaf 2016 loopt de groeipercentages weer
ongeveer parallel. Het patroon waarbij in het jaar na introductie het jaar-op-jaar groeipercentage binnen het
mkb hoger is dan in het grootbedrijf suggereert dat het forfaitair regime heeft geleid tot een verbeterde
toegankelijkheid van de innovatiebox voor mkb-bedrijven.
Figuur 5.3

Bron:

Trend in het gebruik van mkb en grootbedrijf nagenoeg gelijk aan elkaar

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata

Figuur 5.4 toont het gebruik van de innovatiebox en de genoten voordelen uitgesplitst naar niet-multinationals,
Nederlandse multinationals en buitenlandse multinationals.228 Het relatieve gebruik (dat wil zeggen het percentage
bedrijven binnen de categorie dat gebruikmaakt van de innovatiebox) is het hoogst onder de Nederlandse
multinationals, op afstand gevolgd door de buitenlandse multinationals. Hoewel zij in absolute zin de meeste
gebruikers hebben, is het relatieve gebruik onder niet-multinationals – waar veel mkb-bedrijven onder vallen – zeer
laag. De som van de voordelen voor buitenlandse multinationals is jaar-op-jaar toegenomen, terwijl deze vanaf 2015
227

228

De informatie onder deze figuur is gelijk aan die van Figuur B.1, alleen worden nu het mkb en het grootbedrijf
afzonderlijk van elkaar en elk met een eigen Y-as getoond om de trends in het gebruik beter zichtbaar te maken.
Het verschil tussen Nederlandse en buitenlandse multinationals is bepaald op basis van het land waar het uiteindelijke
zeggenschap over de onderneming ligt (de zogenoemde ‘ultimate controlling unit’, zie https://www.cbs.nl/nl-nl/onzediensten/maatwerk-en-microdata/microdata-zelf-onderzoek-doen/microdatabestanden/uci-ultimate-controlling-institutional).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

62

min of meer constant blijft voor de Nederlandse multinationals. Waar de voordelen in de periode 2010 – 2016
overwegend neersloegen bij Nederlandse multinationals, genieten de buitenlandse multinationals (vooral uit de
VS) na 2016 het merendeel van de voordelen. Dit wordt met name gedreven door een stijging van de voordelen bij
bedrijven die bij aanvang van het innovatieboxgebruik reeds onder buitenlandse zeggenschap stonden en niet
door Nederlandse bedrijven die gedurende de periode onder buitenlandse zeggenschap zijn gekomen. Dit roept
de vraag op of de toegenomen voordelen ook leiden tot extra S&O-uitgaven van buitenlandse multinationals in
Nederland of dat deze het gevolg zijn van hogere winsten die voor de innovatiebox in aanmerking komen, maar
voortvloeien uit min of meer dezelfde S&O-inspanningen. Mogelijke verklaringen zijn onder meer dat buitenlandse
multinationals (vooral uit de VS) relatief meer winst uit R&D behalen, dat er sprake is van fusies of overnames van
zeer winstgevende en innovatieve ondernemingen door buitenlandse multinationals (vooral de VS), of dat
Nederland relatief aantrekkelijker is geworden voor internationale innovatieve ondernemingen (vooral de VS) als
gevolg van aanpassing van met de innovatiebox vergelijkbare instrumenten in het buitenland als gevolg van
doorvoering substance criterium op basis van OESO-richtlijnen (wat feitelijk al bestond in Nederland waardoor de
Nederlandse innovatiebox relatief verbeterde ten opzichte van buitenlandse patent boxen die relatief sterker
moesten worden aangepast). We hebben niet onderzocht welke verklaring het meest waarschijnlijk is. Belangrijk is
daarnaast dat gegeven een verklaring, deze niet zonder meer toe te rekenen is aan de innovatiebox.
Figuur 5.4

Bron:

Gebruik van de innovatiebox niet-multinationals, Nederlandse multinationals en buitenlandse
multinationals

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata

Figuur 5.5 toont het gebruik van de innovatiebox en de genoten voordelen uitgesplitst naar het gebruik van de
WBSO-regeling. Het grootste gedeelte van de innovatiebox gebruikers maakt gelijktijdig gebruik van de WBSOregeling (ongeveer 90 procent). In principe is het hebben van een S&O-verklaring ook verplicht voor het gebruik
van de innovatiebox. Toch zijn er bedrijven die wel de innovatiebox gebruiken maar geen WBSO hebben. Een
steekproefsgewijze-check suggereert dat het hier met name gaat om bedrijven die op enig moment in de tijd wel
gebruikmaakten van de WBSO-regeling (en dus in het bezit zijn van een S&O-verklaring). Deze bedrijven zijn
gestopt met hun S&O-activiteiten, maar de omzet uit het daardoor voortgebrachte innovatieve activum en het
daarmee samenhangende gebruik van de innovatiebox loopt nog enkele jaren door. Deze lezing wordt
ondersteund door de relatieve lage innovatieboxvoordelen binnen de groep van gebruikers zonder WBSO. Uit de
figuur wordt ook duidelijk dat een aanzienlijk deel van de WBSO-gebruikers (ongeveer driekwart aan het eind van

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

63

de te evalueren periode) geen gebruikmaakt van de innovatiebox. Gelijk aan de algehele trend is het gebruik onder
WBSO-gebruikers wel sterk gestegen (terwijl het aantal WBSO-gebruikers min of meer stabiel is).
Figuur 5.5

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata

Figuur 5.6

Bron:
Noot:

Gebruik innovatiebox en WBSO-regeling

Gebruik van de innovatiebox per sector

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata
Gebaseerd op het jaar 2019; enkel de top-10 van sectoren in termen van absoluut/relatief gebruik worden getoond.

Figuur 5.6 toont het gebruik van de innovatiebox uitgesplitst naar sectoren voor het jaar 2019 (zie Figuur B.2 in
Bijlage B voor de sectoruitsplitsing voor het jaar 2010). De meeste gebruikers zitten in de sectoren industrie,
informatie en communicatie, groot- en detailhandel en de advisering, onderzoek en zakelijke dienstverlening. Qua
relatief gebruik valt ook de sector winning en distributie van water op. De voordelen slaan voor het grootste
gedeelte (meer dan de helft van alle voordelen) neer in de industriële sector, gevolgd door de sector verhuur van
roerende goederen en de informatie- en communicatiesector. 229

229

De exacte bedragen kunnen hier niet vermeld worden i.v.m. onthullingsrisico (zie: https://www.cbs.nl/-/media/cbs/onzediensten/maatwerk/zelf-onderzoek-doen/richtlijnen-voor-ra-output.pdf )

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Figuur 5.7

Bron:
Noot:

64

Gebruik van de innovatiebox over regio’s

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata
Gebaseerd op het jaar 2019; enkel de top-10 van regio’s in termen van absoluut/relatief gebruik worden getoond.

Figuur 5.7 toont het gebruik van de innovatiebox uitgesplitst naar COROP-regio’s (zie Figuur B.3 in Bijlage B voor
de regio-uitsplitsing voor het jaar 2010). Het absolute en relatieve gebruik van de innovatiebox is veel gelijkmatiger
verdeeld over regio’s dan over sectoren. Dit geldt echter niet voor de voordelen, die sterk geconcentreerd zijn in
de regio’s Groot-Amsterdam, Zuidoost-Noord-Brabant en Noordoost-Noord-Brabant.230

Verdeling van de voordelen
Figuur 5.8 laat het budgettaire voordeel zien voor zeven categorieën bedrijven: grootbedrijf internationaal,
grootbedrijf nationaal, mkb internationaal, mkb nationaal, Nederlandse multinationale ondernemingen, US
multinationale ondernemingen en overige multinationale ondernemingen. 231 Deze indeling sluit aan bij de indeling
in het rapport van de adviescommissie Ter Haar over belastingheffing van multinationals. Voor de precieze definities
van de verschillende categorieën verwijzen wij naar dat rapport. 232 Belangrijk is op te merken dat de categorie
grootbedrijf internationaal voor 2016 ook de drie categorieën MNE bevatte. 233
De figuur maakt duidelijk dat het gebruik van de innovatiebox onder ondernemingen uit de VS sterk is toegenomen.
In Figuur 5.4 zagen we ook al dat het gebruik door buitenlandse ondernemingen sterk was gegroeid. Ook zien we
dat het budgettaire beslag van het mkb is afgenomen, hetgeen met name komt door een daling van het gebruik
door het internationale mkb. Deze daling vindt plaats na 2015 en zou te maken kunnen hebben met anticipatie van

230

231

232
233

De exacte bedragen kunnen hier niet vermeld worden i.v.m. onthullingsrisico (zie: https://www.cbs.nl/-/media/cbs/onzediensten/maatwerk/zelf-onderzoek-doen/richtlijnen-voor-ra-output.pdf)
De categorie grootbanken/grootverzekeraars is weggelaten wegens onthullingsrisico: de aantallen zijn te klein. Dit
betekent dat totalen niet overeenkomen met totalen elders in dit rapport.
Zie het rapport van de adviescommissie ter haar belastingheffing van multinationals.
Uit hier niet apart weergegeven opgaves van het ministerie van Financieren weten we dat het aantal
innovatieboxgebruikers van 2016 tot en met 2019 geleidelijk is teruggelopen van 3654 aangiften met innovatiebox in
2016 naar 3144 aangiften met innovatiebox in 2019. Het procentuele aandeel internationale ondernemingen daarin ligt
vrij constant op ca. 35 procent en het procentuele aandeel multinationals op circa 5 procent. De internationale
ondernemingen namen in 2016 90 procent van het vpb-bedrag waarop de innovatiebox kon worden toegepast voor
hun rekening en in 2019 bedroeg dit percentage 95 procent. Voor de multinationale ondernemingen – een groep van
186 aangiftes in 2016 en 163 aangiftes in 2019 - waren deze percentages 73 procent in 2016 en 87 procent in 2019.
Kortom, het merendeel van aftrek op de vpb die met gebruikmaking van de innovatiebox wordt gerealiseerd - slaat
neer bij een relatief kleine groep ondernemingen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

65

de herziening in 2017 in navolging van actiepunt 5 van het BEPS-project van de OESO dat in 2015 met
aanbevelingen kwam (zie sectie 2.3).
Figuur 5.8

Voordeel uit de innovatiebox per categorie bedrijven in mln. euro voor de periode 2010-2019 zoals
gemeten door het budgettaire beslag234

2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400

200
0
2010

Bron:

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Grootbedrijf internationaal

Grootbedrijf nationaal

MKB internationaal

NL MNE

Overig MNE

US MNE

2017

2018

2019

MKB nationaal

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. data minfin

Tabel 5.1 laat de voordelen zien voor dezelfde categorieën bedrijven, maar nu ten opzichte van de hoeveelheid
vennootschapsbelasting die deze bedrijven betalen. De effectieve kortingen zijn fors te noemen, met uitschieters
naar 40 procent van de winstbelasting die betaald zou moeten worden zonder de innovatiebox. De effectieve
kortingen voor het internationale grootbedrijven, het nationale grootbedrijf en het internationale MKB lijken te
dalen sinds 2015. De effectieve korting voor het nationale MKB is vrijwel constant over de jaren. Wat verder opvalt
is dat multinationale ondernemingen uit de VS consistent de hoogste effectieve korting ontvangen van 40 procent.
Dit past ook bij het beeld dat het genoten voordeel voor deze groep ondernemingen sterk is gegroeid. De tabel
maakt ook duidelijk dat niet-Nederlandse multinationale ondernemingen samen een aanzienlijk deel voor hun
rekening nemen van de vpb die betaald wordt door ondernemingen die gebruikmaken van de innovatiebox. Vanuit
economisch perspectief is een relevante vraag of hier sprake is van een verschuiving van S&O-activiteiten richting
Nederland of dat alleen een immaterieel activum wordt verschoven en/of eventuele additionele S&O-activiteiten in
Nederland ten koste gaan van onderzoeksactiviteiten van deze ondernemingen in andere landen. Mogelijk zien we
234

Voor de indeling in categorieën is aangesloten bij het rapport van de adviescommissie ter haar belastingheffing van
multinationals. De categorie MNE betreft multinationals met een ‘Country-by-Country-reporting’ verplichting. Data voor
deze ondernemingen zijn pas beschikbaar vanaf 2016. Daarvoor vielen deze bedrijven onder de categorie Grootbedrijf
internationaal.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

66

hier een effect dat verloopt via de bijdrage die de innovatiebox levert aan een aantrekkelijker vestigingsklimaat.
Opmerkelijk is daarbij wel dat de aantrekkingskracht zich vooral uit richting Amerikaanse multinationals, waar je zou
verwachten dat dit effect over de hele breedte van het internationaal opererende bedrijfsleven (dus ook het
internationale mkb) zichtbaar zou moeten zijn.
Tabel 5.1

Jaar

Percentage verlaging betaalde vpb en totaal betaalde vpb door innovatieboxgebruikers (mln. euro)
per categorie bedrijven voor de periode 2010-2019235

Grootbedrijf
internationaal

Grootbedrijf
nationaal

MKB
internationaal

MKB nationaal

NL MNE

Overig MNE

US MNE

%

vpb

%

vpb

%

vpb

%

vpb

%

vpb

%

vpb

%

vpb

2010

18%

838

14%

12

33%

307

20%

70

2011

25%

957

5%

21

36%

456

25%

72

2012

31%

1.005

12%

15

39%

354

24%

93

2013

34%

1.086

54%

32

37%

410

23%

139

2014

31%

1.652

19%

43

40%

526

24%

182

2015

37%

1.977

15%

52

37%

570

22%

188

2016

34%

433

21%

27

23%

410

22%

197

40%

887

19%

470

38%

682

2017

21%

338

21%

19

23%

361

23%

194

29%

1.667

21%

574

38%

1.088

2018

21%

390

17%

25

20%

391

20%

205

32%

1.587

16%

575

37%

1.410

2019

20%

461

8%

33

19%

364

22%

206

27%

1.609

16%

606

38%

1.667

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. data minfin

Om een verder beeld te vormen van het bereik van de innovatiebox analyseren we ook de (statistische) verdeling
van de innovatieboxvoordelen over bedrijven. Figuur 5.9 laat zien dat de genoten voordelen een lognormale
verdeling benaderen in alle jaargangen. Dit betekent dat er veel bedrijven zijn die een klein voordeel genieten en
dat er enkele bedrijven zijn met zeer hoog (naar boven) uitschietende voordelen. 236 Vanaf het jaar 2013 is de
invoering van het forfaitaire regime zichtbaar middels een piek die exact gelijk is aan het maximum dat geldt voor
deze rekenmethode.237 Dit laat zien dat bedrijven in ieder geval gebruikmaken van de forfaitaire regeling.

235

236

237

Dit is berekend als: voordeel innovatiebox / (feitelijk betaalde belasting + voordeel innovatiebox). Voor de indeling in
categorieën is aangesloten bij het rapport van de adviescommissie ter haar belastingheffing van multinationals. De
categorie MNE betreft multinationals met een ‘Country-by-Country-reporting’ verplichting. Data voor deze
ondernemingen zijn pas beschikbaar vanaf 2016. Daarvoor vielen deze bedrijven onder de categorie Grootbedrijf
internationaal.
Met andere woorden, zonder de logtransformatie zouden vrijwel alle bedrijven in één piek aan de linkerkant van de
verdeling zitten.
Het maximum van de grondslagvermindering voor gebruikers die forfait toepassen is vastgesteld op 25.000 euro (zie
Wet op de vpb, artikel 12bd, lid 1), ofwel een voordeel van 6.250 euro uitgaand van een vpb-tarief van 25 procent. Het
natuurlijk logaritme hiervan is ongeveer 8.75, de plek van de piek in de grafieken vanaf 2013.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Figuur 5.9

Bron:
Noot:

67

Verdeling genoten innovatieboxvoordeel

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata
De genoten voordelen (getoond op de x-as) zijn getransformeerd aan de hand van het natuurlijk logaritme.

Figuur 5.10 toont het aandeel van de voordelen dat per jaar naar de vijftig en tien grootste gebruikers gaat. De
groep van vijftig gebruikers is goed voor 80 tot 90 procent van de totale voordelen en de groep van tien grootste
gebruikers voor ongeveer 70 tot 80 procent, afhankelijk van het specifieke jaar. Dit percentage schommelt, maar
neemt niet toe of af gedurende de periode. Figuur 5.11 laat in nog meer detail zien dat er binnen de groep van
vijftig grootgebruikers dus sprake is van een statistisch scheve verdeling van de voordelen - de voordelen voor de
tien grootste gebruikers in 2019 zijn bijna een factor 16 groter dan de voordelen voor de groep van de tien
daaropvolgende grootste gebruikers. Dit verschil is in de loop van de periode min of meer onveranderd gebleven;
in 2010 was het verschil tussen de tien grootste en de tien daaropvolgende gebruikers ook gelijk aan ongeveer een
factor 16. Deze zelfde verdeling (zowel tussen de vijftig grootste gebruikers en de andere gebruikers, als binnen de
vijftig grootste gebruikers) was er dus ook al aan het begin van de periode. De statistische scheefheid van de
verdeling weerspiegelt voornamelijk het gestileerde feit dat de opbrengsten van innovatie vaak sterk
geconcentreerd zijn in de handen van enkele bedrijven, zie ook Box 5.2.238

238

Zie bv. Schumpeter (1942) en de daaropvolgende literatuur.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

68

Figuur 5.10 Aandeel van de voordelen dat gaat naar grootste gebruikers

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata

Figuur 5.11 Verdeling van de voordelen innovatiebox over gebruikers

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata

Onderstaande Tabel 5.2 laat het innovatieboxvoordeel, de betaalde vpb en de totale effectieve korting zien van alle
bedrijven alsmede van de top-10 gebruikers. De tabel maakt duidelijk dat de top-10 gebruikers een aanzienlijk deel
van de voordelen van de innovatiebox ontvangen, maar ook een groot deel van de vpb-betalingen (of vpbopbrengsten geredeneerd vanuit de rijksfinanciën) voor hun rekening nemen die gebruikers van de innovatiebox
doen. Verder laat de tabel zien dat de top-10 gebruikers hogere voordelen genieten dan de gemiddelde
innovatieboxgebruiker en dat dit voordeel steeg van 32 procent in 2010 naar 62 procent in 2015, om vervolgens te
dalen naar 40 procent in 2019. De daling na 2015 is in lijn met het beeld dat uit Tabel 5.1 naar voren komt. Dit zou
wederom te maken kunnen hebben met anticipatie van de herziening in 2017 in navolging van actiepunt 5 van het
BEPS-project van de OESO dat in 2015 met aanbevelingen kwam (zie sectie 2.3).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Tabel 5.2

69

Innovatieboxvoordeel, betaalde vpb en gemiddelde effectieve korting voor top 10
innovatieboxgebruikers en alle innovatieboxgebruikers.
Alle bedrijven met innovatieboxvoordeel > 0

Top 10 innovatieboxgebruikers

jaar

Iboxvoordeel
(mld. euro)

vpb betaald
(mld. euro)

Effectieve
korting
gemiddeld

Iboxvoordeel (mld.
euro)

vpb betaald (mld.
euro)

Effectieve
korting top
tien

2010

€ 0,40

€ 1,20

23%

€ 0,30

€ 0,50

32%

2011

€ 0,60

€ 1,50

29%

€ 0,40

€ 0,50

43%

2012

€ 0,70

€ 1,40

33%

€ 0,40

€ 0,50

46%

2013

€ 0,90

€ 1,60

35%

€ 0,50

€ 0,50

52%

2014

€ 1,20

€ 2,40

33%

€ 0,70

€ 0,60

53%

2015

€ 1,60

€ 2,90

35%

€ 1,00

€ 0,60

62%

2016

€ 1,50

€ 3,10

33%

€ 0,90

€ 0,80

55%

2017

€ 1,80

€ 4,30

29%

€ 1,20

€ 1,50

44%

2018

€ 1,90

€ 4,60

30%

€ 1,40

€ 2,10

40%

2019

€ 2,00

€ 5,00

29%

€ 1,50

€ 2,20

40%

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. data minfin

De scheefheid van de verdeling van het innovatieboxvoordeel hangt logisch samen met de scheefheid die al sinds
jaar en dag bestaat als het gaat om S&O en ruimer R&D (zie onderstaande box voor enkele indicaties).
Box 5.2

Scheefheid S&O en R&D zoals verricht door bedrijven

Er bestaan in Nederland diverse bronnen die ons iets leren over de mate waarin S&O- en ruimer R&D-uitgaven zijn
geconcentreerd bij een selecte groep ondernemingen. De hier weergegeven bronnen tonen dat in Nederland de S&Oen R&D-uitgaven van bedrijven scheef zijn verdeeld, waarbij alleen de derde bron (Technisch Weekblad) de
daadwerkelijk sterke concentratie bij de top-10 bedrijven benadert.
RVO heeft op ons verzoek gekeken in hoeverre de scheefheid die we hierboven constateren voor wat betreft gebruik
van de innovatiebox ook te zien is in de cijfers die RVO administreert als het gaat om S&O-kosten voor de uitvoering van
de WBSO en via het S&O-ticket voor de innovatiebox. De Top-10 van WBSO-gebruikers (dit betreft 10 zogenaamde
fiscale eenheden die bestaan uit in totaal 18 verschillende KvK-nummers) – en die dus niet compleet overeenkomt met
de top-10 zoals we die hierboven voor de innovatiebox hebben onderscheiden – kende voor het jaar 2019 in totaal
bijna 863 mln. euro vastgestelde loonkosten (24 procent van het totaal aan 3.656 mln. euro voor alle fiscale eenheden
die in 2019 gebruikmaakten van de WBSO). Als het gaat om de S&O niet-loonkosten in 2019 nam de top-10 bijna 777
mln. euro voor haar rekening (36 procent van het totaal van afgerond 2.156 mln. euro voor fiscale eenheden die van de
WBSO-gebruikmaakten in 2019). Kijken we vervolgens naar de vastgestelde S&O-afdrachtvermindering dan bedroeg
die in 2019 ruim 263 mln. euro voor de top-10 fiscale eenheden of 21 procent van de totale S&O-afdrachtvermindering
waarop alle WBSO-gebruikers in 2019 recht hadden (het merendeel hiervan wordt in de praktijk ook verzilverd). De
scheefheid in de WBSO lijkt iets minder geprononceerd dan in de innovatiebox. Dit komt onder andere door dat er
aanzienlijk meer WBSO-gebruikers zijn en kennelijk niet alle bedrijven met S&O de S&O ook weten om te zetten in
substantiële winsten gerealiseerd op basis van de met S&O gerealiseerde innovatieve immateriële activa.
CBS biedt ook enig inzicht in de mate waarin R&D in Nederland is geconcentreerd bij een selecte groep van bedrijven.
In haar publicatie ICT, Kennis en Economie geeft het CBS aan dat voor het vergelijkingsjaar 2019 19.550 bedrijven R&D
met eigen en ingeleend personeel uitvoeren. Krap 5 procent hiervan (930 bedrijven) behoren tot het grootbedrijf (250

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

70

of meer werkzame personen). Deze groep ondernemingen nemen als groep ruim 67 procent van alle R&D-uitgaven
voor hun rekening (7.965 van de in totaal 11.846 mln. euro). Deze groep van bedrijven heeft 56 procent van al het
(eigen en ingeleende) R&D-personeel van bedrijven in dienst (zie Research & Development - ICT, kennis en economie
2022 | CBS)
Tot voor kort de meest bekende bron om de concentratie van R&D zoals uitgevoerd door het Nederlandse
bedrijfsleven te illustreren was de jaarlijkse Top-30 afkomstig uit het Technische Weekblad. De laatste bekende top-30
toont dat in 2019 de top-10 R&D-bedrijven – gerekend naar R&D-uitgaven in Nederland – 3.908 mln. euro investeerden
in R&D.

Ook bij de vpb-opbrengsten geldt dat een relatief kleine groep bedrijven verantwoordelijk is voor een groot deel
van de vpb-opbrengsten. In onderstaande Tabel 5.3 brengen we eerst de groep van alle bedrijven die vpb afdragen
in beeld en in de rechterhelft van de tabel kijken we specifiek naar innovatieboxgebruikers. Niet alleen toont de
tabel dat innovatieboxgebruikers belangrijk bijdragen aan de vpb-opbrengsten, maar dat binnen die groep het
grootbedrijf belangrijk bijdraagt aan de vpb-opbrengsten. In 2019 betaalden 500 grootbedrijven die
gebruikmaakten van de innovatiebox 17.3 procent van de vpb van alle 832.000 bedrijven die vpb betaalden in dat
jaar.
Voor innovatieboxgebruik, S&O- en R&D-uitgaven en vpb-opbrengsten geldt dat deze uiteindelijk bij een tamelijk
selecte groep ondernemingen zijn geconcentreerd. Deze ondernemingen zijn van grote betekenis voor de
Nederlandse economie.
Voor zowel innovatieboxgebruik als S&O- en R&D-uitgaven en vpb-opbrengsten geldt dat deze uiteindelijk bij een
tamelijk selecte groep ondernemingen zijn geconcentreerd. In 2019 namen internationale ondernemingen 95
procent van het vpb-bedrag waarop de innovatiebox kon worden toegepast voor hun rekening. Voor de
multinationale ondernemingen – een groep van 163 aangiftes – was dit percentage 87 procent in 2019. In 2019
betaalden 500 grootbedrijven die gebruikmaakten van de innovatiebox 17.3 procent van de vpb van alle bedrijven
die vpb betaalden in dat jaar. In 2013 betaalden 400 bedrijven 7,7 procent alle bedrijven die vpb betaalden in dat
jaar.???
Tabel 5.3

Betaalde vpb (in mln. euro) en aantallen bedrijven 2010-2019 uitgesplitst naar mkb en grootbedrijf
voor alle bedrijven en voor bedrijven die gebruikmaken van de innovatiebox

Bedrijven die vpb betalen

Bedrijven met innovatiebox

Alle bedrijven met
vpb

MKB met vbp

Grootbedrijf
vpb

met

Alle
bedrijven

Aantal

Bet. vpb

Aantal

Bet. vpb

Aantal

Bet. Vpb

Aantal

2010

616.000

€ 14.100

600.000

€ 8.300

16.000

€ 5.900

2011

628.000

€ 13.500

611.000

€ 7.900

16.000

2012

646.000

€ 15.200

630.000

€ 7.900

2013

675.000

€ 15.600

658.000

2014

696.000

€ 17.800

2015

716.000

€ 19.300

ibox

Alle mkb-bedrijven
met ibox

Alle
grootbedrijven
met ibox

Bet. vpb

Aantal

Bet. vpb

Aantal

Bet. vpb

1.000

€ 1.200

900

€ 390

100

€ 800

€ 5.500

1.500

€ 1.500

1.300

€ 530

200

€ 1.000

16.000

€ 7.300

1.700

€ 1.500

1.500

€ 450

300

€ 1.100

€ 8.700

17.000

€ 7.000

2.800

€ 1.700

2.400

€ 550

400

€ 1.200

679.000

€ 10.000

17.000

€ 7.800

3.300

€ 2.400

2.900

€ 710

400

€ 1.700

697.000

€ 10.500

19.000

€ 8.800

3.600

€ 2.900

3.200

€ 760

500

€ 2.100

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

71

2016

743.000

€ 21.400

714.000

€ 9.700

29.000

€ 11.700

3.700

€ 3.300

3.100

€ 620

600

€ 2.600

2017

770.000

€ 22.500

737.000

€ 9.700

34.000

€ 12.800

3.400

€ 4.400

2.900

€ 570

500

€ 3.800

2018

803.000

€ 24.300

767.000

€ 10.500

36.000

€ 13.800

3.300

€ 4.600

2.800

€ 610

500

€ 4.000

2019

832.000

€ 25.900

796.000

€ 11.600

37.000

€ 14.300

3.200

€ 5.100

2.700

€ 590

500

€ 4.500

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. data minfin

Descriptieve statistieken over gebruikers
Tabel 5.4 toont descriptieve statistieken over de omzet, het aantal werkzame personen, de sectoren, regio’s en S&Oactiviteiten van innovatieboxgebruikers (kolom 1) in het jaar 2019. Deze worden afgezet tegenover dezelfde
statistieken voor continue WBSO-gebruikers (kolom 2), incidentele WBSO-gebruikers (kolom 3) en alle
ondernemingsgroepen met meer dan één werkzame persoon (kolom 4). 239 Gebruikers van een innovatiebox
hebben gemiddeld een hogere omzet, meer werknemers en meer S&O-uren en -kosten dan de hierboven
gedefinieerde vergelijkingsgroepen. De verschillen ten opzichte van alle ondernemingsgroepen met ten minste
één werknemer zijn zeer groot – zo is de omzet van een gemiddelde innovatieboxgebruiker ongeveer tien keer zo
hoog. De twee vergelijkingsgroepen op basis van WBSO-gebruik zijn beter vergelijkbaar met innovatieboxgebruikers, dit geldt vooral voor de groep van continue WBSO-gebruikers. De verschillen tussen deze laatste groep
en innovatieboxgebruikers in omzet en werkzame personen zijn statistisch insignificant, terwijl dat wel het geval is
in de vergelijking tussen innovatieboxgebruikers en de andere twee groepen. Deze gelijkenis valt ook te verwachten
aangezien de bij de WBSO behorende S&O-verklaring geldt als het centrale toegangsticket tot de innovatiebox.
Een deel van de resterende verschillen kan mogelijk ook verklaard worden door het gebruik van de innovatiebox –
dit geldt met name voor de S&O-variabelen.
Tabel 5.4

Gebruik innovatiebox, uitgesplitst naar verschillende karakteristieken
Innovatieboxgebruikers

Continue WBSOgebruikers

WBSO-gebruikers

Ondernemingsgroepen (>1wp)

38.600

28.757

22.091

3.481

Werkzame personen (aantal)

153

126

92

19

WBSO-gebruik (%)

0,91

1

1

0,03

S&O-uren (aantal)

14.497

10.566

6.828

284

S&O-loonkosten (euro)

557.493

392.975

244.453

10.144

S&O-niet-loonkosten (euro)

298.034

250.389

143.154

6.070

C Industrie (aantal + %)

878 (31%)

3.325 (22%)

1.933 (25%)

21.869 (6%)

J Informatie & communicatie

650 (23%)

3.267 (22%)

1.520 (20%)

13.543 (4%)

M Advisering, onderzoek en
zakelijke dienstverlening

432 (15%)

3.282 (22%)

1.736 (23%)

38.588 (11%)

246 (9%)

1.214 (8%)

560 (7%)

26.679 (8%)

Omzet (× 1.000 euro)

Sectoren (top-3)

COROP-regio’s (top-3)
CR17 Utrecht (aantal + %)

239

Continue WBSO-gebruikers zijn gedefinieerd als ondernemingsgroepen die gedurende de hele 2010 – 2019 periode
gebruikmaken van de WBSO-regeling; incidentele WBSO-gebruikers als ondernemingsgroepen die in 2019 van de
WBSO gebruikmaakten (maar niet perse in de andere jaren).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

72

CR12 Twente

225 (8%)

907 (6%)

495 (6%)

13.398 (4%)

CR23 Groot Amsterdam

222 (8%)

1.573 (10%)

794 (10%)

32.192 (9%)

2.800

7.713

14.989

348.709

Observaties (N)
Bron:
Noot:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata
Gebaseerd op het jaar 2019; top-3 van sectoren en COROP-regio’s bepaald a.d.h.v. grootste sectoren onder
innovatieboxgebruikers; de percentages per regio/sector ten opzichte van het geheel zijn gegeven tussen de haakjes.

Tabel 5.5 toont de verdeling van innovatieboxgebruikers naar vier verschillende typen: (i) ‘continue’ gebruikers die
gedurende de hele periode gebruikmaken van de innovatiebox; (ii) ‘startende’ gebruikers die gedurende de
periode starten met de innovatiebox en vervolgens tot het eind van de periode (of het moment van
bedrijfsopheffing) gebruik blijven maken; (iii) ‘stoppende’ gebruikers die gedurende de periode stoppen met het
gebruik van de innovatiebox en vervolgens tot het eind van de periode (of het moment van bedrijfsopheffing) geen
gebruik meer maken; en (iv) ‘startende/stoppende’ gebruikers die gedurende de periode zowel een keer starten
als stoppen met het gebruik van de innovatiebox. 240 Consistent met de toename in het aantal gebruikers
vertegenwoordigen de startende en startend/stoppende gebruikers de twee grootste groepen. Die laatste groep
betreft een combinatie van forfaitaire gebruikers, bedrijven waarbij het in aanmerking komende innovatieve activum
in een tussenliggend jaar geen winst heeft opgeleverd of bedrijven waarbij de winst uit het innovatieve activum na
verloop van tijd is uitgeput. Binnen alle vier de typen innovatieboxgebruikers komen grootbedrijven en mkb’ers
voor – relatief gezien zijn er iets meer grootgebruikers onder de continue gebruikers. De voordelen (zowel de som
over de gehele periode als het gemiddelde voordeel per jaar van gebruik) zijn het hoogst voor de continue
gebruikers.
Tabel 5.5

Gebruik van de innovatiebox, naar type gebruiker en type bedrijf
Aantal unieke
ondernemingsgroepen
(2010 – 2019)

Type gebruik

Grootbedrijf

Mkb

Totale voordelen (2010–
2019, mio euro)

Voordeel per jaar
gebruik (mio euro)

Continue gebruikers

55 (8%)

663 (92%)

6.906,4

1,754

Startende gebruikers

106 (5%)

2189 (95%)

1.953,9

0,200

Stoppende gebruikers

46 (7%)

1818 (93%)

336,2

0,168

Startende/stoppende
gebruikers

172 (6%)

8145 (94%)

1.220,7

0,140

Bron:
Noot:

240

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata
Verdeling tussen grootbedrijf en mkb gebaseerd op laatst waargenomen jaar per ondernemingsgroep; de percentages
voor het grootbedrijf/mkb per type gebruik zijn gegeven tussen de haakjes.

Let wel op dat de periode invloed heeft op de indeling in de verschillende typen van gebruik. Een onderneming die in
2019 is gestopt met gebruik van de innovatiebox (ofwel een stoppende gebruiker), kan daar bijvoorbeeld na het einde
van de analyseperiode weer mee starten waardoor deze bezien over een langere periode feitelijk een
startende/stoppende gebruiker is.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

73

5.3 Econometrische analyse: doeltreffendheid
Schattingsmethode
De innovatiebox is bedoeld om innovatie te stimuleren en hoogwaardige innovatieve werkgelegenheid/activiteit
aan te trekken en te behouden. Daarom richt onze econometrische analyse van de doeltreffendheid zich op de
impact van het gebruik van de innovatiebox op de innovatieve activiteiten van haar gebruikers. We meten deze
innovatieve activiteiten in de eerste plaats op basis van de S&O-uitgaven van bedrijven.241 Dit is in lijn met de analyse
van de BFTB voor de WBSO, waarbij eveneens het effect op S&O-investeringen is bepaald en dit als maatstaf is
genomen voor een BFTB voor extra R&D-investeringen. 242 Bedrijven die profiteren van de voordelen van de
innovatiebox kunnen (een deel van) deze voordelen gebruiken om extra te investeren in innovatieve activiteiten,
wat zich uit in hogere S&O-uitgaven. In onze modellen transformeren we de S&O-uitgaven waardoor de
regressiecoëfficiënten direct de interpretatie hebben van een procentueel effect (semi-elasticiteit) op de S&Ouitgaven van bedrijven en wordt het absolute effect dus groter verondersteld voor bedrijven die een hoger
basisniveau aan S&O-uitgaven hebben.
Box 5.3

Kanttekeningen bij bang-for-the-buck

De S&O-uitgaven van bedrijven zijn als administratieve data integraal beschikbaar van de CBS-Microdata
omgeving, waardoor de kwaliteit van de data goed is. In principe zijn we geïnteresseerd in het effect op
R&D-uitgaven. Deze uitgaven liggen ruwweg een factor twee hoger dan de S&O-uitgaven. Van de R&Duitgaven zijn echter geen administratieve data per bedrijf beschikbaar. Wel is er een uitgebreide enquête
op bedrijfsniveau waar bedrijven op basis van eigen inschatting melden hoeveel R&D ze doen. Deze is
overigens dekkend voor de grote bedrijven. Het aantal bedrijven in deze enquête en daardoor tevens de
overlap met bedrijven die gebruikmaken van de innovatiebox is echter beperkt. Schatting van het effect op
basis van deze data is daarom onbetrouwbaar. De BFTB van de innovatiebox kan schematisch als volgt
worden weergegeven:
𝐵𝐹𝑇𝐵 =

∆𝑅&𝐷 𝑑𝑜𝑜𝑟 𝑖𝑏𝑜𝑥
𝑏𝑢𝑑𝑔𝑒𝑡𝑡𝑎𝑖𝑟 𝑏𝑒𝑠𝑙𝑎𝑔

=

∆𝑆&𝑂 𝑑𝑜𝑜𝑟 𝑖𝑏𝑜𝑥+∆𝑂𝑣𝑒𝑟𝑖𝑔𝑒 𝑅&𝐷 𝑑𝑜𝑜𝑟 𝑖𝑏𝑜𝑥
𝑏𝑢𝑑𝑔𝑒𝑡𝑡𝑎𝑖𝑟 𝑏𝑒𝑠𝑙𝑎𝑔

Hoeveel is de verandering als gevolg van de innovatiebox in R&D-uitgaven die niet als S&O-uitgaven
classificeren? De totale R&D-uitgaven van bedrijven waren in 2021 volgens het CBS 13 miljard euro,243
terwijl de S&O-uitgaven 6,1 miljard euro waren. Als de S&O-uitgaven en R&D-uitgaven volledig
gecorreleerd zouden zijn, betekent dit dat gegeven een BFTB voor S&O-uitgaven , de BFTB voor totale
R&D-uitgaven ruim een factor twee groter is. Dit betreft in onze ogen een bovengrens, waarbij de kwaliteit
van de additionele R&D-uitgaven niet is meegenomen, hier zitten bijvoorbeeld ook uitgaven aan
huisvesting in. Ook is de correlatie tussen S&O-uitgaven en R&D-uitgaven waarschijnlijk niet één.
De BFTB gebruikt (net zoals de BFTB in de vorige evaluatie) het budgettaire beslag. 244 De innovatiebox
genereert echter ook additionele belastinginkomsten ten opzichte van een situatie zonder innovatiebox.
Hiervoor kan een gecorrigeerde BFTB worden bepaald. Het is echter lastig te zeggen hoe groot deze
additionele inkomsten zijn, aangezien niet duidelijk is welke bedrijven weg zouden gaan uit Nederland als
de innovatiebox er niet zou zijn. In 2019 betaalden niet-Nederlandse multinationals die gebruikmaakten van
de innovatiebox 2.273 mln. euro aan belasting in Nederland. Het totale budgettaire beslag van alle

241

242
243
244

In de volgende sectie worden de effecten op additionele uitkomstmaten beschouwd, waaronder omzet, productiviteit
en percentage van omzet uit innovatie.
Zie p. 98, van de Evaluatie WBSO 2011-2017.
Zie CBS, StatLine - Research en development; kerncijfers per sector van uitvoering (cbs.nl).
In de vorige evaluatie werd dit het innovatieboxvoordeel genoemd, zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg688608.pdf

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

74

innovatieboxontvangers bedroeg in dat jaar 1.895 miljoen euro. Als een deel van de niet-Nederlandse
multinationals alleen in Nederland aanwezig is vanwege de innovatiebox, kan dat een substantieel effect
hebben op een gecorrigeerde BFTB.
Voor de schatting van dit effect maken we gebruik van gegeneraliseerde difference-in-differences modellen
(Bertrand et al., 2004; Hansen, 2007; Athey & Imbens, 2017) op ondernemingsgroepniveau. 245 Intuïtief gezien
vergelijken we de ontwikkeling in de S&O-uitgaven van ondernemingen die voordelen uit de innovatiebox genieten
(behandelgroep) met de ontwikkeling in de S&O-uitgaven van ondernemingen die geen innovatieboxvoordelen
genieten (controlegroep). Dit idee wordt geoperationaliseerd middels een model met ondernemingsgroepspecifieke fixed effecten (om te corrigeren voor de structurele verschillen in S&O-uitgaven tussen gebruikers en
niet-gebruikers), jaar fixed effecten (om te corrigeren voor de tijdstrend in S&O-uitgaven die gedeeld wordt door
zowel gebruikers als niet-gebruikers) en een dummy indicator die aangeeft of een ondernemingsgroep de
innovatiebox gebruikt in een gegeven jaar. De parameter van deze dummy geeft het causale effect van de
innovatiebox (op de S&O-uitgaven) onder de aanname dat de S&O-uitgaven zich zonder de innovatiebox identiek
zou ontwikkelen (de gangbare “parallelle trend” aanname). Een uitgebreide beschrijving van de modelspecificaties
wordt gegeven in Bijlage C.
Het schatten van deze modellen vereist het vaststellen van een controlegroep. Hiervoor hanteren we de groep van
WBSO-gebruikers die geen gebruikmaakt van de innovatiebox. Dit biedt twee voordelen. Ten eerste zijn de S&Ouitgaven, ofwel onze belangrijkste uitkomstmaat, vanaf 2012 (integraal) bekend voor deze bedrijven omdat ze
worden vastgesteld voor de WBSO-regeling.246 Omdat de niet-loonkosten component van de S&O-uitgaven voor
de periode 2010 – 2011 niet is vastgelegd, schatten we ons model op de periode 2012 – 2019. Ten tweede zijn deze
bedrijven beter vergelijkbaar met gebruikers van de innovatiebox, zowel op waargenomen kenmerken (zie Tabel
5.4) als aannemelijk ook op niet-waargenomen kenmerken. Het WBSO-gebruik van deze onderneming impliceert
immers dat zij actief zijn op het gebied van (technologische) innovatie. Voor de resterende verschillen controleren
we met de ondernemingsgroepspecifieke fixed effecten en door een set controlevariabelen op te nemen. Omdat
continue WBSO-gebruikers het meest lijken op gebruikers van de innovatiebox, is dit onze voorkeurscontrolegroep.
Een nadeel van deze controlegroep is dat het gebruikers van de innovatiebox zonder continu WBSO-gebruik uitsluit
van de analyse. Daarom voeren we ook schattingen uit met een controlegroep van alle (continue en incidentele)
WBSO-gebruikers.

Directe effecten
Tabel 5.6 toont de schattingsresultaten van onze basismodellen met de twee verschillende controlegroepen en
geschat zonder of met extra controlevariabelen. De geschatte innovatieboxeffecten zijn statistisch significant
positief in al deze modelspecificaties. In kolom (1) en (2), waarin wordt uitgegaan van continue WBSO-gebruikers
als controlegroep, is het innovatieboxeffect gelijk aan 0,11. Dit betekent dat de S&O-uitgaven van bedrijven die de
innovatiebox gebruiken gemiddeld 11 procent hoger zijn dan in een (contra-feitelijke) situatie waarin ze daar geen

245

246

Onze analyse meet of de innovatiebox leidt tot een toename in S&O bij haar gebruikers. Deze toename kan binnen een
ondernemingsgroep zowel op de intensieve marge (meer S&O bij bestaande bedrijfseenheden) als door de extensieve
marge (meer bedrijfseenheden die S&O uitvoeren) zitten. In theorie kunnen de innovatieboxvoordelen ook ingezet
worden om S&O-intensieve bedrijfseenheden op te kopen van andere ondernemingen. In dat geval geven onze
modellen een overschatting van de toename in S&O in de economie als geheel. Het is echter onduidelijk hoe vaak dit
voorkomt.
Voor de S&O-niet-loonkosten gaat het in veel gevallen om forfaitaire bedragen, afgeleid uit het aantal S&O-uren. Dit
kan zorgen voor een meetfout in de daadwerkelijke kosten voor S&O, voor zover deze meetfout willekeurig verdeeld is
over bedrijven valt deze meetfout weg in de standaardfout van onze modellen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

75

gebruik van hadden gemaakt. Het toepassen van alle WBSO-gebruikers als controlegroep, in kolom (3) en (4), leidt
tot een hogere schatting van het innovatieboxeffect van bijna 17 procent op de S&O-uitgaven van begunstigde
bedrijven. Het toevoegen van de extra controlevariabelen heeft nauwelijks effect op de modelschattingen omdat
ze vrijwel geen effect hebben op de S&O-uitgaven van bedrijven.247
Tabel 5.6

Effect innovatiebox op S&O-uitgaven bij begunstigde bedrijven
Controlegroep:
Continue WBSO-gebruikers

WBSO-gebruikers

(1)

(2)

(3)

(4)

0,1140***

0,1130***

0,1684***

0,1683***

(0,0211)

(0,0208)

(0,0146)

(0,0145)

Controlevariabelen

Nee

Ja

Nee

Ja

Observaties (N)

51.735

51.735

128.450

128.450

R-kwadraat (Adj. R2)

0,87018

0,87063

0,80946

0,80965

Geschatte additionele S&Ouitgaven (2012 – 2019, mio euro)

1.631,4

1.635,6

2.562,2

2.574,3

Genoten voordelen (2012 – 2019,
mio euro)

8.865,8

8.865,8

9.473,0

9.473,0

0,18

0,18

0,27

0,27

Innovatieboxeffect

‘Bang-for-the-buck’ (euro)
Bron:
Noot:

SEO Economisch Onderzoek /Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata
Geschat op data over de periode 2012 – 2019; observaties (controle- en behandelgroep) op ondernemingsgroep
jaarniveau; uitkomstmaat is het natuurlijk logaritme van de S&O-uitgaven; ondernemings- en jaar fixed effects
opgenomen in alle modellen; de set van controlevariabelen omvat omzet, werkzame personen en COROP-regio;
standaardfouten (tussen haakjes) geclusterd op onderneming- en jaarniveau. *** p<0,01 ** p<0,05 * p<0,1

Bovenstaande modelschattingen tonen de procentuele stijging in de S&O-uitgaven door gebruik van de
innovatiebox, zonder daarbij rekening te houden met de gederfde belastinginkomsten die daar tegenover staan.
Om hier een beeld van te geven leiden we de zogenoemde ‘bang-for-the-buck’ af. Deze maatstaf beschrijft hoeveel
elke euro aan gederfde belastinginkomsten (‘buck’) leidt tot hogere S&O-uitgaven (‘bang’). We gebruiken de
modelschattingen om voor elke onderneming (zowel niet-gebruikers als alle typen gebruikers van de
innovatiebox)248 de S&O-uitgaven te voorspellen in de (feitelijke) situatie waarin gebruikers van de innovatiebox
daar voordeel van ondervinden en de (contra-feitelijke) situatie waarin geen enkele onderneming voordeel
ontvangt uit de innovatiebox. Voor niet-gebruikers zijn deze twee situaties identiek, terwijl er voor gebruikers
hogere S&O-uitgaven zijn in de feitelijke situatie – uitgaande van kolom (1) zijn de S&O-uitgaven voor deze
ondernemingen ongeveer 11 procent hoger. De som van deze extra S&O-uitgaven over alle ondernemingen in de
steekproef wordt weergegeven in de eerste rij van het onderste paneel in Tabel 5.6. De tweede rij van dit paneel

247

248

Hierbij is het belangrijk om op te merken dat de controle variabelen an sich mogelijk wel sterk samenhangen met de
S&O-uitgaven van bedrijven, maar dat de constante verschillen tussen bedrijven (ook in de controlevariabelen) al
worden opgepikt door de ondernemingsgroepspecifieke fixed effecten.
Strikt genomen wordt het effect van de innovatiebox enkel geïdentificeerd voor ondernemingen die gedurende de
schattingsperiode zowel jaren met als zonder innovatiebox kennen. Voor continue gebruikers valt het effect van de
innovatiebox namelijk weg in de ondernemingsgroepspecifieke fixed effecten. De impliciete aanname die we maken
voor de bang-for-the-buck berekening is dat de gevonden innovatieboxeffecten gegeneraliseerd kunnen worden naar
de continue gebruikers. Onder deze aanname is het dan alsnog mogelijk om de bang-for-the-buck te berekenen over
alle gebruikers van de innovatiebox.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

76

toont de som van de genoten voordelen over alle ondernemingen (ofwel de gederfde belastinginkomsten). De
“bang-for-the-buck” wordt berekend door de extra S&O-uitgaven te delen door de gederfde belastinginkomsten.249
Voor de schattingen uitgevoerd met de controlegroep van continue WBSO-gebruikers zijn de totale additionele
S&O-uitgaven in de steekproef gelijk aan ongeveer 1,6 miljard, terwijl de som van de genoten voordelen (over de
schattingsperiode van 2012 – 2019) gelijk is aan bijna 8,9 miljard. Dit leidt tot een ‘bang-for-the-buck’ van 0.18 –
ofwel voor elke euro aan gederfde belastinginkomsten investeren gebruikers (gemiddeld gezien) 18 eurocent in
extra S&O-activiteiten. Consistent met de hogere schatting van het innovatieboxeffect op basis van de
controlegroep van alle WBSO-gebruikers, komt de ‘bang-for-the-buck’ hier hoger uit op 0.27, ofwel 27 eurocent
per euro aan gederfde belastinginkomsten. De BFTB is gegeven het gebruik van de WBSO. Om de totale BFTB van
de WBSO en de innovatiebox samen te bepalen, kunnen de BFTB van de WBSO en de innovatiebox niet bij elkaar
worden opgeteld. Niet alleen worden eventuele interactie-effecten niet meegenomen, ook zou (in afwezigheid van
interactie-effecten) een totale BFTB het gewogen gemiddelde zijn van de BFTBs van de twee regelingen. 250

Dynamische effecten
Figuur 5.12 toont de schattingsresultaten van twee modelspecificaties waarin het effect van de innovatiebox kan
variëren over de tijd. In de linkergrafiek is het effect van de innovatiebox uitgesplitst voor de jaren sinds een
onderneming begint de innovatiebox te gebruiken (x-as). De effecten zijn direct vanaf de start van het gebruik
statisch significant positief (dit is zichtbaar doordat het 95-procent betrouwbaarheidsinterval de nulwaarde niet
bevat) en het innovatieboxeffect loopt vervolgens op naar gelang bedrijven er langer gebruik van maken. Dit
patroon kan deels samenhangen met feit dat in de eerste jaren van gebruik veel forfaitaire gebruikers zitten (deze
gebruikers ontvangen over het algemeen lagere voordelen, waardoor het effect ook lager kan zijn). Deze
interpretatie wordt gestaafd doordat de betrouwbaarheidsintervallen vanaf het vierde jaar – wanneer er vrijwel geen
forfaitaire gebruikers meer zijn251 – sterk met elkaar overlappen. Een andere mogelijke verklaring is dat het bedrijven
tijd kost om hun S&O-activiteiten uit te breiden. De betrouwbaarheidsintervallen worden tevens groter voor latere
jaren van gebruik, doordat er telkens minder ondernemingen zijn die na dit aantal jaren nog gebruikmaken van de
innovatiebox en het effect daardoor minder nauwkeurig geschat kan worden.
De rechtergrafiek toont het effect van de innovatiebox uitgesplitst in het effect tijdens het gebruik, het jaar voordat
het gebruik begint en het jaar nadat het gebruik eindigt. Een belangrijk aspect van de innovatiebox is dat de effecten
al enige tijd voor het feitelijke gebruik tot uitdrukking kunnen komen in de S&O-uitgaven, doordat bedrijven
anticiperen op de toekomstige voordelen. 252 Dit patroon vinden we echter niet terug in de data – de verschillen
249

250

251

252

Zoals gebruikelijk in evaluaties van (fiscale) innovatieregelingen (bijv. de vorige evaluatie van de innovatiebox en de
meest recente evaluatie van de WBSO, respectievelijk Den Hertog et al., 2015; De Boer et al., 2019) wordt hier
uitgegaan van de gederfde belastinginkomsten, zonder rekening te houden met de eventuele extra belastinginkomsten
die met de regeling gepaard gaan. Dit zou je de partiële 'bang-for-the-buck' kunnen noemen. Een algehele 'bang-forthe-buck' vereist een analyse van de extra winst die in Nederland wordt gemaakt als gevolg van de regeling (bijv.
doordat bedrijven in de toekomst meer belasting betalen over winst uit innovaties die door de regeling worden
voortgebracht, of doordat bedrijven hun innovatieactiviteiten in Nederland houden als gevolg van de regeling). We
raden aan om in toekomstige evaluaties te onderzoeken tot in hoeverre een dergelijke berekening wenselijk en
mogelijk is.
Om precies te zijn zou de BFTB van twee regelingen die op dezelfde uitkomstvariabele werken zijn BFTB1 *(K1 /
(K1+K2))+BFTB2* (K2 / (K1+K2)), waarbij K1 en K2 de kosten zijn van de respectievelijke regelingen.
Als een bedrijf later voor een ander immaterieel activum weer gebruikmaakt van de innovatiebox wordt de teller van het
aantal jaren sinds gebruik teruggezet naar één. Enkel gebruikers met overlappende kwalificerende activa kunnen dus na
het derde jaar (maximale looptijd van het forfait per kwalificerend activum) nog gebruikmaken van forfait – het gaat hier
waarschijnlijk om kleine aantallen.
Het gebruik van vaststellingsovereenkomsten vergroot dit effect, omdat bedrijven tot op bepaalde hoogte zekerheid
hebben over in de toekomst te ontvangen (belasting)voordelen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

77

tussen gebruikers en niet-gebruikers van de innovatiebox in het jaar voordat het feitelijke gebruik start zijn niet
statistisch significant (het 95-procent betrouwbaarheidsinterval bevat de nulwaarde). Wellicht zijn er ook ‘anticipatie’
effecten onder (ex-post) niet-gebruikers van de innovatiebox, waardoor de anticipatie van (ex-post) gebruikers
wegvalt. De afwezigheid van dit effect geeft een positieve indicatie over de plausibiliteit van de parallelle
trendaanname: de ontwikkeling in de S&O-uitgaven van gebruikers en niet-gebruikers verschilt niet significant van
elkaar voordat het gebruik van de innovatiebox aanvangt, maar pas nadat het gebruik van de innovatiebox start.
Voor het effect tijdens het gebruik en in het jaar nadat het gebruik is gestopt zijn er wel statistisch significant
positieve effecten. In deze specificatie is het effect tijdens het gebruik gelijk aan 18,5 procent, terwijl het effect na
het gebruik terugloopt naar 13,5 procent. De ‘bang-for-the-buck’ die hoort bij de twee dynamische
modelschattingen in Figuur 5.12, bedraagt respectievelijk 24 en 25 eurocent. Deze zijn iets hoger, maar alsnog
vergelijkbaar met de basisschattingen.
Figuur 5.12 Effect innovatiebox op S&O-uitgaven over de tijd

Bron:

SEO Economisch Onderzoek /Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata

Noot: Geschat op de controlegroep van continue WBSO-gebruikers; de horizontale balken door de punten tonen de 95procent betrouwbaarheidsintervallen (+/- 1,96 de standaardfouten).

Heterogeniteit
Tabel 5.7 toont de schattingsresultaten voor drie modelspecificaties die de heterogeniteit van het innovatiebox
effect onderzoeken. We hanteren hiervoor telkens de continue WBSO-gebruikers als controlegroep en voegen
geen additionele controlevariabelen toe. 253 De eerste rij toont het innovatieboxeffect voor de referentiecategorie
(respectievelijk, grootbedrijf, niet-multinationals en gebruikers in het 1e kwantiel van de genoten voordelen); de
overige rijen tonen de verschillen van de andere groepen ten opzichte van de referentiecategorie.

253

Gelijk aan de basisschattingen, hebben additionele controlevariabelen geen noemenswaardige invloed op het
innovatieboxeffect.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Tabel 5.7

78

Effect innovatiebox per type bedrijf en effect omvang ontvangen voordelen
Controle groep: Continue WBSO-gebruikers

Innovatieboxeffect - referentie
categorie
Innovatieboxeffect - mkb versus
grootbedrijf

(1) grootbedrijf vs mkb

(2) buitenlandse vs
Nederlandse
multinationals

(3) effect omvang
ontvangen voordelen

0,1161*

0,1217***

0,0614***

(0,0501)

(0,0230)

(0,0173)

-0,0021
(0,0500)

Innovatieboxeffect - NL multinationals
versus niet-multinationals

-0,0459
(0,0370)

Innovatieboxeffect - buitenlandse
multinationals versus niet-multinationals

-0,0157
(0,0358)

Innovatieboxeffect - 2e kwantiel versus
1e kwantiel van genoten voordelen

0,0511
(0,0319)

Innovatieboxeffect - 3e kwantiel versus
1e kwantiel van genoten voordelen

0,0775***

Innovatieboxeffect - 4e kwantiel versus
1e kwantiel van genoten voordelen

0,1273***

(0,0188)

(0,0325)

Controlevariabelen

Nee

Nee

Nee

Observaties (N)

51.735

51.735

51.735

R-kwadraat (Adj. R )

0,87045

0,87045

0,87031

Geschatte additionele S&O-uitgaven
(2012 – 2019, mio euro)

1.652,6

1.291,6

2.477,9

8.865,8

8.865,8

8.865,8

0,19

0,15

0,28

2

Genoten voordelen (2012 – 2019, mio
euro)
‘Bang-for-the-buck’ (euro)
Bron:
Noot:

SEO Economisch Onderzoek /Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata
Geschat op data over de periode 2012 – 2019; observaties (controle- en behandelgroep) op ondernemingsgroep
jaarniveau; uitkomstmaat is het natuurlijk logaritme van de S&O-uitgaven; ondernemings- en jaar fixed effects
opgenomen in alle modellen; standaardfouten (tussen haakjes) geclusterd op onderneming- en jaarniveau. *** p<0,01
** p<0,05 * p<0,1

Kolom (1) splitst het effect uit voor het grootbedrijf (referentiecategorie) en het mkb. De eerste rij laat zien dat het
effect voor het grootbedrijf gelijk is aan 11,6 procent, bijna identiek aan de schatting in de basismodellen. Het
verschil in effect tussen het grootbedrijf en het mkb, weergegeven in de tweede rij, is niet statistisch significant.
Dezelfde conclusie kan worden getrokken over de verschillen tussen niet-multinationals (referentiecategorie),
Nederlandse multinationals en buitenlandse multinationals, weergegeven in kolom (2): er zijn geen statistisch
significante verschillen tussen deze groepen. Kolom (3) laat zien dat er wel een significant stijgend effect is over de
voordelen die gebruikers ontvangen. Op basis van de puntschattingen verhogen gebruikers die in het eerste
kwantiel van de voordelen vallen hun S&O-uitgaven met ongeveer 6 procent, gebruikers in het tweede kwantiel met

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

79

ongeveer 11 procent, gebruikers in het derde kwantiel met ongeveer 14 procent en het hoogste kwantiel met 19
procent. Rekening houdend met deze oplopende effecten komt de “bang-for-the-buck” uit op 28 cent. Doordat de
schatting beter rekening houdt met deze verschillen, komt het effect iets hoger uit dan zonder deze flexibiliteit.
Vanwege de flexibiliteit betreft het hier ook ons geprefereerde model.
Box 5.4

Alternatieve schattingsmethode gebruikmakend van de tariefswijziging

De gegeneraliseerde difference-in-differences modellen leiden het effect van de innovatiebox af op de
uitkomstmaten van bedrijven die in de te evalueren periode gebruik zijn gaan maken van de regeling of
daar juist mee gestopt zijn, terwijl het effect op bedrijven die de regeling gedurende de hele periode
gebruiken wegvalt in het ondernemingsgroepspecifieke fixed effect. De tariefswijziging van de
innovatiebox (van 5 naar 7 procent per 1 januari 2018) biedt echter een unieke kans om óók de effecten op
doorlopende gebruikers te schatten. Dit kan via een difference-in-differences model, waarin doorlopende
gebruikers van de innovatiebox worden afgezet tegen doorlopende niet-gebruikers en de behandeling niet
het gebruik zelf maar het moment van de tariefswijziging betreft.
Tabel 5.8

Tariefswijziging heeft geen significant effect op S&O-uitgaven van continue gebruikers
Controlegroep: Continue WBSO-gebruikers
(1)

Tariefswijziging effect

0,0404
(0,0409)

Controlevariabelen

Nee

Observaties (N)

34.814

R-kwadraat (Adj. R )
2

Bron:
Noot:

0,86030

SEO Economisch Onderzoek /Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata
Geschat op data over de periode 2012 – 2019; observaties (controle- en behandelgroep) op ondernemingsgroep jaar niveau; uitkomstmaat is het natuurlijk logaritme van de S&O-uitgaven; ondernemings- en jaar fixed
effects opgenomen in het model; standaardfouten (tussen haakjes) geclusterd op onderneming- en jaarniveau.
*** p<0,01 ** p<0,05 * p<0,1

Tabel 5.8 toont de schattingsresultaten van deze alternatieve specificatie. Met deze schatting kan geen
significant effect van de tariefswijziging worden aangetoond. De puntschatter heeft zelfs de ‘verkeerde’
richting – maar deze is bovenal niet significant, waardoor we hier geen harde conclusies aan kunnen
verbinden. Mogelijk wijst dit erop dat het bestaan van een innovatiebox belangrijker is dan de hoogte
daarvan of dat het effect van de innovatiebox groter is voor nieuwe dan voor continue gebruikers.
Waarschijnlijker is dat de tariefswijziging te klein was om een effect te sorteren – ook het aantal observaties
waaruit het effect van de tariefswijziging afgeleid kan worden (continue innovatieboxgebruikers) is wellicht
te beperkt voor identificatie van het effect.

Spill-overeffecten
Naast directe effecten op de S&O van de gebruikers zelf kan de innovatiebox ook leiden tot spill-overeffecten op
de S&O van andere bedrijven. Let op dat het hier niet gaat om spill-overs van (aan de innovatiebox-gerelateerde)
S&O op bredere bedrijfsprestaties (zoals omzet en productiviteit) van andere bedrijven die verder kunnen bouwen
op of gebruik kunnen maken van de innovaties van de resultaten van R&D door bedrijven die gebruikmaken van de
innovatiebox, maar om de vraag of het gebruik van innovatiebox door het ene bedrijf leidt tot extra S&O bij
bedrijven in de nabijheid. Dit soort spill-overs kan enerzijds worden veroorzaakt doordat innovatieve activiteiten bij
het ene bedrijf middels kennisspill-overs leiden tot meer innovatieve activiteiten bij het andere bedrijf, of doordat

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

80

innovatieve activiteiten bij het ene bedrijf leiden tot meer innovatieactiviteiten bij het andere bedrijf doordat zij een
verhoogde concurrentiedruk ervaren.254
Er bestaat wetenschappelijke consensus over het bestaan van kennisspill-overs van R&D en het is een belangrijke
rechtvaardiging voor overheidsbeleid om innovatie te bevorderen (zie bijv. Bloom et al., 2019). Ook is er consensus
dat de spillover-effecten heterogeen zijn: het ene type R&D heeft grotere spill-overs dan het andere type R&D.255 Er
is echter geen consensus over de omvang van deze spill-overs. Ook is er geen consensus over welk beleid het meest
effectief is in het stimuleren van R&D om het optimale niveau te bereiken en ervoor te zorgen dat bedrijven spillovers internaliseren. De spill-overs van investeringen die leiden tot een immaterieel activum dat onder de
innovatiebox valt, zijn waarschijnlijk anders van aard dan de spill-overs van R&D-investeringen in brede zin. De reden
daarvoor is dat het investeringen betreft die met een zekere waarschijnlijkheid leiden tot winstgevende, veelal
gepatenteerde, innovaties. Het betreft dus een type innovaties waarvoor bedrijven de verwachte toekomstige
winsten al deels internaliseren en waarvoor overheidsstimulering minder belangrijk is om deze tot stand te brengen.
Tabel 5.9

Spill-overeffecten (op S&O-uitgaven )
Controlegroep:
Continue WBSO-gebruikers

Innovatieboxeffect
Innovatiebox spill-overeffect
(aantal gebruikers in nabijheid)

WBSO-gebruikers

(1)

(2)

(3)

(4)

0,1137***

0,1146***

0,1670***

0,1688***

(0,0213)

(0,0212)

(0,0142)

(0,0149)

0,0003

0,0010

(0,0007)

(0,0007)

Innovatiebox spill-overeffect
(dummy voor gebruik in
nabijheid)

-0,0257

-0,0121

(0,0211)

(0,0145)

Controlevariabelen

Nee

Nee

Nee

Nee

Observaties (N)

51.735

51.735

128.450

128.450

R-kwadraat (Adj. R )

0,87018

0,87018

0,80949

0,80946

Geschatte additionele S&Ouitgaven (2012 – 2019, mio euro)

1.931,9

864,3

3.845,1

2.136,7

8.865,8

8.865,8

9.473

9.473

0,22

0,10a

0,41a

0,23

2

Genoten voordelen (2012 – 2019,
mio euro)
‘Bang-for-the-buck’ (euro)
Bron:

254

255

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata

Zie Bloom et al., 2013 voor een discussie over deze twee verschillende kanalen en voor een econometrische methode
om deze twee effecten van elkaar te scheiden. In deze evaluatie kunnen we (door databeperkingen) geen onderscheid
maken tussen de verschillende spill-overeffecten. We kunnen wel het totale effect hiervan identificeren.
Zie bijvoorbeeld Ugur et al. (2020),
https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0048733319301854?casa_token=xKelUOga0oAAAAA:ri75FpcTIoXd5RIGiP9ePAKIv_mzMliyiqlAQgzVr1Mw393g7wig05kAw3FsQnYLSdu5N2vP

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Noot:

81

Geschat op data over de periode 2012 – 2019; observaties (controle- en behandelgroep) op ondernemings-groep jaar
niveau; uitkomstmaat is het natuurlijk logaritme van de S&O-uitgaven; ondernemings- en jaar fixed effects opgenomen
in alle modellen; standaardfouten (tussen haakjes) geclusterd op onderneming- en jaarniveau; a deze BFTBberekeningen zijn mede gebaseerd op de niet-significante puntschatters van de spill-overeffecten en daardoor niet
betrouwbaar. *** p<0,01 ** p<0,05 * p<0,1

Tabel 5.9 toont de schattingsresultaten van onze basismodellen inclusief een maatstaf voor innovatieboxgebruik
door ‘nabijgelegen’ bedrijven. Nabijheid is daarbij gedefinieerd als de WBSO-gebruikers die actief zijn in dezelfde
COROP-sector combinatie (bv. alle WBSO-gebruikers in de sector Industrie gevestigd in de COROP-regio ZuidoostNoord-Brabant). We kijken daarbij zowel naar het effect van het aantal innovatiebox gebruikers in de nabijheid,
kolom (1) en (3), als naar het effect van een dummy-indicator voor minimaal één nabije gebruiker, kolom (2) en (4).
In geen van deze modelspecificaties zijn er statistisch significante effecten voor de spill-overmaatstaven. Ook de
directe effecten van de innovatiebox blijven vrijwel onveranderd na het controleren voor mogelijke spill-overs.
Een mogelijke verklaring voor het niet kunnen vinden van spill-overeffecten is dat onze nabijheidsmaatstaf te grof
gedefinieerd is. Spill-overeffecten op enkele nabijgelegen bedrijven kunnen wegvallen in het gemiddelde effect op
alle bedrijven in de regio en sector. We benadrukken dan ook dat dit een eerste poging is om dergelijke spillovereffecten te meten. zouden zijn, dan is te verwachten dat we ze zouden vinden. Evenzogoed is het mogelijk dat
innovatieboxgebruik leidt tot een toename in S&O bij toeleveranciers/afnemers buiten de eigen regio en sector.256
Vervolgonderzoek op basis van betere data en een fijnmazigere nabijheidsmaatstaf kan mogelijk beter uitsluitsel
geven over het al dan niet bestaan van een positieve stimulans voor S&O-activiteiten van bedrijven die zich in de
nabijheid van een innovatieboxgebruiker bevinden.

5.4 Additionele uitkomstmaten
Uitsplitsing naar S&O-uren, uurlonen en niet-loonkosten
In de vorige paragraaf is aangetoond dat de innovatiebox een positief effect heeft op de S&O-uitgaven van
bedrijven. Een natuurlijke vervolgvraag is of dit positieve effect gedreven wordt door de inzet van meer S&O-uren,
hogere S&O-uurlonen (tezamen S&O-loonkosten) of hogere S&O-niet-loonkosten bij gebruikers van de
innovatiebox.
Tabel 5.10 Effect op S&O-uitgaven, S&O-uren en S&O-niet-loonkosten
Controle groep: Continue WBSO-gebruikers
(1)
(S&O-uren)

(2)
(S&O-uurlonen)

(3)
(S&O-niet-loonkosten)

0,1069***

-0,0021

0,1070***

(0,0189)

(0,0038)

(0,0240)

Controlevariabelen

Nee

Nee

Nee

Observaties (N)

51.735

51.735

51.735

0,87045

0,87045

0,87031

Innovatieboxeffect

R-kwadraat (Adj. R )
2

Bron:

256

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata

Hoewel geografische en/of sectorale afstand vaak worden gehanteerd als nabijheidsmaatstaf (zie bv. Lychagin et al.,
2016) , kunnen er ook spill-overs plaatsvinden via technologische en/of cognitieve nabijheid (Audretsch, 2004). Ook
kunnen er spill-overs zijn naar bedrijven waar formeel wordt samengewerkt (König et al., 2019).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Noot:

82

Geschat op data over de periode 2012 – 2019; uitkomstmaten gegeven in de kolommen, o.b.v. natuurlijk logaritme;
ondernemingsobservaties (controle- en behandelgroep) op ondernemingsgroep jaarniveau; ondernemings- en jaar
fixed effects opgenomen in alle modellen; standaardfouten (tussen haakjes) geclusterd op onderneming- en jaarniveau.
*** p<0,01 ** p<0,05 * p<0,1

Tabel 5.10 toont de schattingsresultaten van modelspecificaties die identiek zijn aan het basismodel, maar
respectievelijk S&O-uren, S&O-uurlonen en S&O-niet-loonkosten (bv. uitgaven aan machines, software etc.) als
uitkomstmaat nemen. Het effect op S&O-uren, getoond in kolom (1), is gelijk aan bijna 11 procent, net zoals het
effect op S&O-niet-loonkosten in kolom (3). Uit deze modelschattingen blijkt dat het effect op S&O-uitgaven
ongeveer in gelijke mate gedreven wordt doordat innovatieboxgebruikers het aantal S&O-uren verhogen en meer
S&O-niet-loonkosten maken. De evenredigheid kan hier (deels) gedreven worden doordat de S&O-niet-loonkosten
voor veel gebruikers forfaitaire bedragen o.b.v. het aantal S&O-uren zijn. Het effect op de S&O-uurlonen, in kolom
(2), is niet statistisch significant. De innovatiebox leidt dus niet tot de inzet van duurdere S&O-medewerkers.

Omzet en productiviteit
Naast het effect op de S&O-uitgaven kan de innovatiebox ook leiden tot hogere omzet en productiviteit
(omzet/aantal medewerkers) onder haar gebruikers. Van belang is om op te merken dat deze effecten waarschijnlijk
niet (volledig) additioneel zijn op het effect op de S&O-uitgaven, maar hier op langere termijn als tweede-ordeeffecten uit voort kunnen vloeien, bijvoorbeeld omdat de hogere S&O-uitgaven leiden tot weer nieuwe
producten/diensten of tot efficiëntere processen bij gebruikers van de innovatiebox. Tevens goed om op te merken
is dat hier weer uitsluitend wordt gekeken naar de directe effecten op gebruikers en niet naar spill-overs op andere
bedrijven.
Tabel 5.11 Effecten op omzet en productiviteit gebruik innovatiebox
Controle groep: Continue WBSO-gebruikers

Innovatieboxeffect

(1)
(Omzet)

(2)
(Productiviteit)

0,2737***

0,1066

(tijdens gebruik)

(0,0760)

(0,0590)

Innovatieboxeffect

-0,0730

-0,2075*

(na gebruik)

(0,1136)

(0,0950)

Controlevariabelen

Nee

Nee

Observaties (N)

51.735

51.735

0,87045

0,87045

R-kwadraat (Adj. R )
2

Bron:
Noot:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata
Geschat op data over de periode 2012 – 2019; uitkomstmaten gegeven in de kolommen, o.b.v. natuurlijk logaritme;
observaties (controle- en behandelgroep) op ondernemingsgroep jaarniveau; ondernemings- en jaar fixed effects
opgenomen in alle modellen; standaardfouten (tussen haakjes) geclusterd op onderneming- en jaarniveau. *** p<0,01
** p<0,05 * p<0,1

Tabel 5.11 toont de schattingsresultaten van het basismodel met respectievelijk de omzet en productiviteit als
uitkomstmaat. Vanwege de tweede-orde natuur van deze uitkomstmaten is met name het langere termijneffect van
belang. Ook is het effect op de omzet en productiviteit tijdens het gebruik van de innovatiebox endogeen. De
innovatiebox start zodra een bedrijf winst begint te maken uit een kwalificerend immaterieel activum. Door dit
mechanisme valt gebruik van de innovatiebox vrijwel automatisch samen met periodes waarin bedrijven meer

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

83

omzet maken. Het is de vraag of deze hogere omzet dan (volledig) toe te rekenen valt aan het gebruik van de
innovatiebox of dat het gebruik van de innovatiebox in zekere zin juist veroorzaakt wordt door de hogere omzet
(gegenereerd door het kwalificerende activum). Dit is bijvoorbeeld terug te zien in het zeer grote effect op omzet
van de innovatiebox (tijdens het gebruik van de regeling) in kolom (1). Omdat productiviteit gemeten wordt als
omzet per werkzame medewerker, speelt ditzelfde mechanisme hier ook een rol. Om deze reden tonen we in Tabel
5.11 ook het effect op omzet en productiviteit in de periode na het gebruik van de innovatiebox. 257 Hiervoor vinden
we geen statistisch significant bewijs. De effecten geschat voor de periode na gebruik kennen grote
standaardfouten, waardoor (eventuele) kleine verhogingen van de omzetten en/of productiviteit niet nauwkeurig
genoeg te schatten zijn. De conclusie luidt hier dan ook dat er te veel onzekerheid in onze schattingen zit om het al
dan niet bestaan van tweede-orde-effecten statistisch vast te stellen.

Innovatie-indicatoren
Tot slot verkennen we het effect op enkele innovatie-indicatoren, waaronder de kans op het introduceren van een
productinnovatie, percentage van de omzet uit innovatieve producten/diensten en de kans op het hebben van een
innovatiesamenwerking (met andere bedrijven en/of instellingen). 258 Informatie over deze indicatoren is gebaseerd
op twee enquêtes van het CBS (zie Bijlage A voor meer informatie) en is daarom enkel steekproefsgewijs op het
niveau van de bedrijfseenheid beschikbaar. Dit beperkt het aantal jaarlijkse observaties, maakt ophogen naar
ondernemingsniveau onmogelijk, terwijl de set bevraagde bedrijven per jaar verschilt, en zelfrapportage van
gegevens voor meer ruis in de data zorgt. Dit alles maakt het moeilijker om effecten nauwkeurig en statistisch
significant te schatten.259 In lijn hiermee is het innovatieboxeffect op de meeste innovatie-indicatoren niet statistisch
significant, met uitzondering van een klein effect op de kans op een innovatiesamenwerking welke met ongeveer
drie procentpunt toeneemt, hoewel de tekens de verwachte (positieve) richting hebben.
Tabel 5.12 Effect van de innovatiebox op productinnovatie, omzet uit innovatie en innovatiesamenwerking
Controlegroep: Continue WBSO-gebruikers
(1)
(productinnovatie)

(2)
(% omzet uit innovatie)

(3)
(innovatie-samenwerking)

0,0292

1,357

0,0331*

(0,0301)

(0,8194)

(0,0112)

Nee

Nee

Nee

Observaties
(N)

9.263

9.263

9.263

R-kwadraat
(Adj. R2)

0,29452

0,26639

0,28831

Innovatieboxeffect
Controlevariabelen

Bron:
Noot:

257

258
259

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata
Geschat op data over de periode 2012 – 2019; uitkomstmaten gegeven in de kolommen; observaties (controle- en
behandelgroep) op ondernemingsgroep jaarniveau; bedrijfs- en jaar fixed effects opgenomen in alle modellen;
standaardfouten (tussen haakjes) geclusterd op bedrijfs- en jaarniveau. *** p<0,01 ** p<0,05 * p<0,1

Deze effecten kunnen enkel geschat worden op de 635 en 2.878 ondernemingsgroepen die, respectievelijk, stoppen of
starten en vervolgens weer stoppen met innovatieboxgebruik gedurende de periode 2010-2019 (zie Tabel 5.5).
In tegenstelling tot alle voorgaande uitkomstmaten zijn deze niet getransformeerd o.b.v. het natuurlijke logaritme.
Dit was ook het geval in de vorige evaluatie van de innovatiebox (Den Hertog e.a., 2015)

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

84

5.5 Deelconclusies
Hieronder volgen de belangrijke bevindingen uit dit hoofdstuk:
● Het gebruik van de innovatiebox neemt – na een sterke toename t/m 2016 – af sinds de herzieningen per 2017.
Op de piek in 2016 waren er ruim 3.300 gebruikers (ondernemingsgroepen), in 2019 waren dat er 2.800. De
totale voordelen voor bedrijven nemen wel consistent toe over de periode van 2010 t/m 2019;
● Grootbedrijf maakt relatief veel gebruik van de innovatiebox en ontvangt een groot deel van de voordelen
(ongeveer 85 procent van alle voordelen in de periode 2010 t/m 2019). In absolute zin zijn er ook veel
gebruikers onder het mkb – met iets meer dan 2,600 mkb gebruikers in 2019;
● Direct na de invoering van het forfaitair regime per 2013 nam het gebruik onder het mkb sterker toe dan onder
het grootbedrijf. Dit duurde tot 2016. De mogelijkheid om de innovatiebox te gebruiken op basis van forfait
heeft de toegankelijkheid van de regeling voor het mkb aannemelijk vergroot;
● De innovatiebox wordt relatief gezien het meest gebruikt door Nederlandse multinationals. De buitenlandse
multinationals ontvangen niettemin aan het eind van de te evalueren periode (2019) het merendeel van de
voordelen. Deze verdeling is veranderd over de tijd; aan het begin van de te evalueren periode (2010) gingen
de meeste voordelen naar Nederlandse multinationals;
● Het zwaartepunt van het innovatieboxgebruik bevindt zich in de industrie- en de informatie- en
communicatiesector. Het gaat hier beide om R&D-intensieve sectoren met grote aantallen bedrijven die in
aanmerking komen voor de innovatiebox. De voordelen zijn sterk geconcentreerd in de industriële sector;
● Gebruikers zijn redelijk gelijkmatig verdeeld over de verschillende COROP-regio’s. De voordelen vallen met
name bij bedrijven in Groot-Amsterdam en in Noord-Brabant;
● Binnen de groep van gebruikers kennen de voordelen een statistisch scheve verdeling – wat een reflectie is van
het feit de dat opbrengsten van innovatie vaak sterk geconcentreerd zijn in de handen van enkele bedrijven.
De vijftig grootste gebruikers ontvangen 80 tot 90 procent van de voordelen en de tien grootste gebruikers
ongeveer 75 procent. Deze verdeling is over de periode van 2010 t/m 2019 zo goed als onveranderd gebleven,
met als uitzondering het gebruik dat samenvalt met de invoering van het forfaitaire regime in 2013;
● Ook de S&O- en R&D-uitgaven en vpb-opbrengsten kennen een scheve verdeling en zijn bij een beperkte
groep ondernemingen geconcentreerd, met een relatief grote bijdrage van ondernemingen die gebruikmaken
van de innovatiebox. In 2019 namen internationale ondernemingen 95 procent van het vpb-bedrag waarop de
innovatiebox kon worden toegepast voor hun rekening. Voor de multinationale ondernemingen – een groep
van 163 aangiftes – was dit percentage 87 procent in 2019. In 2019 betaalden 500 grootbedrijven die
gebruikmaakten van de innovatiebox 17.3 procent van de vpb van alle bedrijven die vpb betaalden in dat jaar.
In 2013 betaalden 400 bedrijven 7,7 procent van alle bedrijven die vpb betaalden in dat jaar. Hier is sprake van
correlatie en niet noodzakelijk van causaliteit;
● Belangrijke drijvers van veranderingen in de omvang van het budgettair beslag van de innovatiebox zijn
veranderingen in de hoogte en de grondslag van de vpb en veranderingen in de winstgevendheid van
ondernemingen die gebruikmaken van de innovatiebox;
● De effectieve kortingen die ondernemingen ontvangen zijn 40 procent van de winstbelasting die betaald zou
moeten worden zonder de innovatiebox. De effectieve kortingen voor het internationale grootbedrijf, het
nationale grootbedrijf en het internationale MKB lijken te dalen sinds 2015. De effectieve korting voor het
nationale MKB is vrijwel constant over de jaren. Wat verder opvalt is dat multinationale ondernemingen uit de
VS consistent de hoogste effectieve korting ontvangen van 40 procent. Dit past ook bij het beeld dat het
genoten voordeel voor deze groep ondernemingen sterk is gegroeid. De tabel maakt ook duidelijk dat nietNederlandse multinationale ondernemingen samen een aanzienlijk deel voor hun rekening nemen van de vpb
die betaald wordt door ondernemingen die gebruikmaken van de innovatiebox;

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

●

●

●

●

●

●

●

●

260

85

In onze basismodelschattingen leidt het gebruik van de innovatiebox tot 11 – 17 procent hogere S&O-uitgaven
bij begunstigde bedrijven. De hiervan afgeleide bang-for-the-buck, ofwel de toename in S&O-uitgaven voor
elke euro aan gederfde belastinginkomsten, bedraagt 0,18 - 0,27 eurocent;
We vinden geen statistisch significante verschillen in het effect van de innovatiebox voor het mkb versus het
grootbedrijf en tussen niet-multinationals, Nederlandse multinationals en buitenlandse multinationals. Wel
neemt het effect van de innovatiebox toe met (de omvang van) het voordeel dat bedrijven ontvangen. Ofwel
bij gebruikers in hogere kwantielen van de genoten voordelen is het procentuele effect op de S&O-uren
statistisch significant hoger dan in lagere kwantielen.260 De afgeleide bang-for-the-buck in dit laatste model
komt iets hoger uit op 0,28 eurocent. Omdat deze specificatie het meest flexibel is, beschouwen we dit als onze
geprefereerde schatting;
De BFTB die we vinden is aanzienlijk lager dan de BFTB eveneens in termen van toename in S&O-uitgaven van
de WBSO van 0,9 over de evaluatieperiode 2011 – 2017 (De Boer et al., 2019c). Bij een vergelijking van de
waarde in dit rapport met de waarde van 0,54 uit de vorige evaluatie van de innovatiebox over de periode
2008-2012 (Den Hertog et al., 2015), dient ermee rekening te worden gehouden dat de schattingsmethode
verschilt. In de vorige evaluatie zijn R&D-uitgaven per bedrijf geschat op basis van zelf-gerapporteerde uitgaven
voor een beperkte groep van bedrijven. Omdat R&D-uitgaven en S&O-uitgaven op macroniveau ongeveer een
factor twee verschillen, kan dit verschil in aanpak een deel van de verschillende uitkomsten verklaren. We
concluderen dan ook dat de uitkomsten van deze evaluatie consistent zijn met die van de vorige evaluatie;
In geen van de modelspecificaties waarin directe spill-overs van innovatieboxgebruik op de S&O-uitgaven van
andere bedrijven worden toegestaan, zijn deze direct spill-overeffecten statistisch significant. De directe
effecten van de innovatiebox in deze modellen blijven ook vrijwel onveranderd ten opzichte van de
basismodellen. Onze bevindingen betekenen niet dat er geen kennisspill-overs zijn van gebruik van de
innovatiebox, we zien ze alleen niet terug in onze data-analyse. Dat kan komen omdat er wegens
databeperkingen geen goede operationele maatstaven zijn voor 'nabijheid (we gebruiken geografische en
sectorale nabijheid en hebben geen data over de precieze relaties tussen bedrijven) maar ook doordat de
variatie in S&O-investeringen als gevolg van de innovatiebox te klein zijn om spill-overeffecten te kunnen
meten;
Bovenstaande directe effecten vangen aan nadat een bedrijf begint de innovatiebox te gebruiken. Voordat het
gebruik van de innovatiebox start zijn er geen significante verschillen tussen (ex-post) gebruikers en nietgebruikers. Dit kan zowel betekenen dat er geen sterke anticipatie-effecten bestaan of verklaard worden door
anticipatie-effecten bij (ex-post) niet-gebruikers;
Het effect van de innovatiebox op de S&O-uitgaven manifesteert zich zowel in het feit dat gebruikers meer S&Ouren gaan maken als in dat de S&O-niet-loonkosten toenemen. De S&O-uurlonen veranderen niet bij
innovatieboxgebruikers;
Op basis van de beschikbare gegevens kunnen we geen tweede-orde-effecten vaststellen op de omzet en
productiviteit van gebruikers van de innovatiebox. Ook leidt gebruik van de innovatiebox niet tot inzetten van
duurdere S&O-medewerkers. Deze tweede-orde-effecten kunnen alleen met grote onzekerheid worden
geschat, deels omdat ze verder in de toekomst liggen en deels omdat ze alleen zuiver kunnen worden bepaald
voor gebruikers die stoppen met het gebruik van de innovatiebox;
Dit laatste geldt ook voor de effecten op een aantal innovatie-indicatoren (productinnovaties, percentage van
omzet uit innovatie etc.) die enkel steekproefsgewijs beschikbaar zijn. Wel vinden we een positief effect op het
aangaan van innovatiesamenwerkingen tussen innovatieboxgebruikers en andere bedrijven en/of instellingen.

Dit wil niet perse zeggen dat hun ‘bang-for-the-buck’ het hoogst is want die hangt ook af van (i) het basisniveau aan S&O
(excl. het innovatieboxeffect) dat bedrijven in elk van de kwantielen uitvoeren en (ii) van de verhouding tussen het
sterkere effect op S&O en de hogere voordelen die hogere kwantielen ontvangen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

6

86

Resultaten interviews en survey

6.1 Inleiding
In dit hoofdstuk bespreken we de kwalitatieve inzichten uit interviews en de survey. Interviews lenen zich ertoe om
– in aanvulling op de meer feitelijke informatie uit de deskstudie, administratieve data en econometrische
effectbepaling – te vragen naar meer subjectieve zaken zoals verwachtingen, opinies en attitudes. In deze evaluatie
zijn in totaal 21 interviews afgenomen (en in totaal 33 personen gesproken). De interviewrespondenten bestonden
onder anderen uit gebruikers van de innovatiebox, diverse experts binnen de Belastingdienst die betrokken zijn bij
de uitvoering van de innovatiebox, belastingadviseurs en andere experts. In Bijlage E is een overzicht opgenomen
van de interviewrespondenten en in Bijlage F het interviewprotocol. De resultaten van de interviews zijn
teruggelegd bij de gesprekspartners ter validatie en verwerkt in een metamatrix om systematische analyse mogelijk
te maken.
Om een beter inzicht te verkrijgen in het gebruik van de innovatiebox is tevens een online survey uitgezet onder
bedrijven. De steekproef van de online vragenlijst bestond uit circa 4.000 ondernemingen. Dit betreft 2.000
innovatieboxgebruikers (behandelgroep) plus 2.000 WBSO-gebruikers (controlegroep) die in de evaluatieperiode
geen gebruik hebben gemaakt van de innovatiebox (maar wel R&D uitvoeren). In totaal hebben 437 respondenten
de online survey afgerond (response: 11 procent): het gaat hierbij om 215 innovatieboxgebruikers tegenover 222
niet-gebruikers. De response onder vooral de innovatieboxgebruikers is aanzienlijk lager dan bij de vorige evaluatie
(response 18 procent) die op eenzelfde wijze is uitgevoerd. Dit hangt waarschijnlijk samen met de wijze van
uitnodigen (noodgedwongen per brief met code omdat geen e-mailadressen beschikbaar konden worden
gemaakt en zonder rappelleringsmogelijkheid) die voor online surveys steeds ongebruikelijker is. De response is
wel representatief voor de doelgroep en de aantallen zijn voldoende groot om betrouwbare uitspraken te kunnen
doen op basis van de survey. Wel zijn de mogelijkheden om gedetailleerde uitsplitsingen te doen beperkt. In Bijlage
G is de uitvoering van de survey nader verantwoord en is de response op de survey samengevat. In Bijlage H zijn
ook enkele extra figuren opgenomen die informatief zijn, maar niet in het hoofdrapport zijn opgenomen.
Onderstaand bespreken we eerst hoe respondenten de voor- en nadelen (paragraaf 6.2) alsmede de
toegankelijkheid van de innovatiebox zien (paragraaf 6.3). Ook geven we weer hoe geïnterviewden aankijken tegen
doeltreffendheid voor elk van de twee doelstellingen van de innovatiebox (paragraaf 6.4). Vervolgens bespreken
we welk beeld uit de interviews en enquête naar voren komt over uitvoeringsdoelmatigheid en de
beleidsdoelmatigheid (paragraaf 6.5). Ook geven we in deze paragraaf een inschatting van de administratieve
lasten voor bedrijven van gebruik van de innovatiebox (inclusief kosten inzet van adviseurs) en de uitvoeringskosten.
Tot slot staan we stil bij suggesties van gesprekspartners om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
innovatiebox te verbeteren (paragraaf 6.6).

6.2 Voor- en nadelen
In veel van de interviews is gesprekspartners open gevraagd naar voor- en nadelen van de innovatiebox. Met
betrekking tot innovatieve activiteiten stellen geïnterviewde bedrijven dat de innovatiebox helpt om Nederland
innovatiever te maken en de revenuen van innovaties in Nederland vervolgens ook in Nederland te laten
plaatsvinden. Dit heeft als voordeel dat de winst die met succesvolle R&D en innovatie wordt gerealiseerd ook in
Nederland neerslaat. De revenuen van investeringen in R&D en innovatie kunnen zo voor Nederland behouden

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

87

blijven en dragen bij aan hogere opbrengsten uit de vpb en profiteren andere ondernemingen (en de maatschappij
als geheel) van extra kennis via kennisspill-overs. Dit draagt belangrijk bij aan het onderhouden en uitbouwen van
concurrerende kennis- en innovatie-ecosystemen. Ook stellen ze dat de innovatiebox projecten mogelijk maakt die
anders niet of kleinschaliger uitgevoerd zouden worden omdat de verwachte winst van succesvolle innovaties
toeneemt, waardoor risicovollere R&D-projecten naar verwachting winstgevend worden. Als voordeel worden ook
de toegankelijkheid van de innovatiebox voor softwarebedrijven (mits er een S&O-ticket is) en het forfaitair regime
voor kleinere ondernemingen genoemd.
Met betrekking tot het (fiscale) vestigingsklimaat stellen bedrijven dat de innovatiebox goed is voor het
vestigingsklimaat en dat in afwezigheid van de innovatiebox sommige bedrijven in Nederland minder R&Dactiviteiten zouden hebben. Dit speelt vooral bij bedrijven die voor de keuze staan om in Nederland of in het
buitenland R&D te starten of uit te breiden. De laatste zijn veelal de grote ondernemingen die het merendeel van
de bedrijfs-R&D in Nederland voor hun rekening nemen (multinationals en grootbedrijf internationaal), dus ook de
topgebruikers van de innovatiebox zijn en belangrijk bijdragen aan de (toegenomen) vpb-opbrengsten. 261 Zij
noemen ook de zekerheid vooraf (door de vaststellingovereenkomsten) en een stabiel effectief belastingtarief als
belangrijke voordelen van de innovatiebox die positief uitwerken op het vestigingsklimaat voor bedrijven met
substantiële R&D- en innovatieactiviteiten en daarop gebaseerde winstgevende activiteiten. Veel
innovatieboxgebruikers zijn echter primair Nederlandse bedrijven met (winst uit) R&D en innovatie die op
Nederland zijn gericht en voor wie die afweging niet of nauwelijks speelt. Voor hen heeft de innovatiebox dan ook
geen invloed op het vestigingsklimaat of een besluit om de R&D in Nederland of elders te lokaliseren.
Tot slot benoemen geïnterviewden ook een aantal uitvoeringsaspecten als voordelig zoals de koppeling met de
WBSO waardoor een krachtig duo ontstaat (hoewel een aantal ondernemingen ook last heeft van deze expliciete
koppeling, zie hieronder). Ook worden keer op keer de stabiliteit en continuïteit genoemd als een belangrijk
voordeel (met daarbij het dwingende advies niet zonder meer in te grijpen in de innovatiebox) evenals de zekerheid
die op voorhand door de Belastingdienst wordt geboden middels de vaststellingsovereenkomsten.
Spontaan worden ook nadelen of “verslechteringen” van de regeling genoemd zoals het feit dat het verschil tussen
het innovatieboxtarief en het normale vpb-tarief kleiner is geworden (hoewel de vpb per 2022 ook weer licht is
verhoogd naar 25,8 procent en de eerder aangekondigde verlaging geen doorgang vindt, waardoor het verschil
tussen reguliere vpb en het tarief met toepassing van de innovatiebox weer is toegenomen). Ook wordt aangegeven
dat steeds meer landen een innovatiebox-achtig instrument krijgen, waarmee Nederland minder onderscheidend
is geworden. Wat betreft uitvoering wordt vooral gewezen op het complexe karakter van de innovatiebox (bv. ten
opzichte van de WBSO), de tijd die het vergt om een vaststellingsovereenkomst te sluiten en de toegenomen lasten
voor het grootbedrijf sinds 2017 (tweede ticket en feitelijk een extra voorwaarde voor het grootbedrijf). Tot slot is
er ook discussie over het budgettaire beslag van de innovatiebox. Hier lopen de meningen duidelijk uiteen. Daar
waar de één groeiend budgettair beslag ziet als het succes van de innovatiebox en wijst op de parallelle groei van
de vpb-belastingopbrengsten (en andere belastingopbrengsten die samenhangen met hoogwaardige
werkgelegenheid), wijst de ander op het groeiende budgettaire beslag (dat mede door de vertraging moeilijk exact
is te voorspellen en dus de neiging heeft na te ijlen) en de in de regel geringere doeltreffendheid van outcomebased R&D-stimulering in vergelijking met input-based R&D-stimulering (zoals bij de WBSO).
261

Zie tabellen 5.1, 5.2 en 5.3 waarin voor verschillende categorieën Ibox-gebruikers is aangegeven hoeveel vpb zij betalen,
hoe groot het innovatieboxvoordeel is dat ze genieten en in welke mate de ibox-gebruikers (in vergelijking met alle
bedrijven die vpb betalen) bijdragen aan de vpb-opbrengsten.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

88

De appreciatie door gebruikers hangt ook samen met de daadwerkelijke verlaging van de effectieve belastingdruk.
De innovatiebox heeft volgens gesprekspartners een verlagend effect, maar het is lastig daar een percentage aan
vast te plakken. De toepassing van de innovatiebox leidt veelal tot afspraken waardoor de effectieve belastingdruk
daalt naar circa 20 procent (de range 18-22 procent effectieve belastingdruk wordt veel genoemd door vooral het
grootbedrijf). Toepassing van de innovatiebox kan ook alleen wanneer er echt fiscale winst wordt gemaakt waardoor
effectief altijd sprake is van de afdracht van vpb in combinatie met toepassing van de innovatiebox. De toename
van het IB-percentage naar 9 procent dempt het verlagend effect. Er is mogelijk nog een enkel grootbedrijf dat op
een effectieve belastingdruk van 15 procent 262 zou kunnen uitkomen wanneer innovatie min of meer de
hoofdactiviteit is (bijvoorbeeld commerciële onderzoeksbedrijven) of wanneer een uitzonderlijk groot aandeel van
de winst is te herleiden tot een innovatief immaterieel activum. Dat laatste zou bijvoorbeeld voorstelbaar zijn bij een
farmaceut die een innovatief blockbuster medicijn op de markt heeft gebracht dat veel winst genereert.

6.3 Toegankelijkheid innovatiebox
In hoofdstuk 5.2 hebben we al stilgestaan bij de populatie van bedrijven die gebruikmaken van de innovatiebox
door de jaren heen, zowel uitgesplitst naar grootte als naar sectoren. Het grove beeld is dat het aantal gebruikers
onder vooral het mkb tot 2015 toenam en daarna daalde (zowel in absolute als in relatieve termen). De top-10
gebruikers van de innovatiebox nemen het overgrote deel van het budgettaire beslag van de innovatiebox voor
hun rekening (zie Tabel 5.2). Gebruikers zijn over sectoren in de Nederlandse economie gespreid. Echter, het aantal
gebruikers per sector en naar budget per sector loopt sterk uiteen en concentreert zich in een klein aantal sectoren.
Dit laatste is te herleiden tot de verdeling van top-gebruikers over sectoren.
Onderstaand kijken we eerst naar specifieke categorieën bedrijven die geen of moeilijker toegang hebben tot de
innovatiebox. Daarna besteden we aandacht aan de toegankelijkheid voor het mkb. Vervolgens staan we stil bij de
vraag wat het effect van de wijzigingen in 2017 is geweest op de toegankelijkheid en gebruik van de innovatiebox.

Algemene toegankelijkheid
Het beeld bestaat dat de innovatiebox als generiek instrument breed toegankelijk is. Er zijn echter segmenten die
beperkt gebruik kunnen maken van de innovatiebox, of geen ticket kunnen bemachtigen, bijvoorbeeld omdat ze
geen eigenaar zijn van een activum of omdat hun R&D niet kwalificeert voor een S&O-ticket. Interviewpartners
noemen de volgende voorbeelden:
● Voedingsmiddelen- en ruimer de procesindustrie. In de voedingsmiddelenindustrie zit de innovatie veelal in
recepturen die lastig toe te eigenen zijn (en waar geheimhouding nog een veelgebruikte methode is). Ook
leent de innovatiebox zich minder voor de procesindustrie waarbij de relatie tussen een innovatie en de
hiermee behaalde winst minder duidelijk is;
● Toeleveranciers van grote bedrijven in de maakindustrie. Deze bedrijven gebruiken bijvoorbeeld wel WBSO,
maar worden lang niet altijd eigenaar van een innovatieve technologie (maar de opdrachtgever);
● Ook softwarebedrijven – of ruimer bedrijven die nieuwe software ontwikkelen – hebben soms moeite om
aanspraak op de innovatiebox te maken. Bekend is dat RVO een vrij strikte definitie hanteert voor innovatieve
producten van softwarebedrijven. Deze bedrijven hebben dus meer moeite om het verplichte S&O-ticket te
verkrijgen;

262

Dit is de recent onder leiding van de OESO (Inclusive Framework) overeengekomen wereldwijde minimumbelasting
voor multinationals van 15 procent. Dit akkoord legt feitelijk een bodem onder de vennootschapsbelasting wereldwijd.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

●
●

89

Bedrijven die een octrooi bij een andere BV plaatsen dan waar het onderzoek plaatsvond kunnen minder
makkelijk een beroep doen op de innovatiebox;
Uiteraard kunnen bedrijven die R&D niet of nog niet weten om te zetten in winst geen aanspraak maken op de
Innovatiebox. Veelgenoemd in dit verband is dat start- en scale-ups – een categorie bedrijven waarvan het idee
is dat zij belangrijk zijn voor de vernieuwing van de economie – zolang ze nog verlieslatend zijn geen gebruik
kunnen maken van de innovatiebox. Zij kunnen uiteraard wel gebruikmaken van de WBSO en andere innovatieen valorisatie-instrumenten. Toch kan de innovatiebox ook op deze bedrijven van (indirecte) invloed zijn. In de
waarderingen van deze bedrijven door financiers wordt rekening gehouden met eventuele aanspraak die in de
toekomst bij voldoende winstgevendheid op de innovatiebox kan worden gedaan. 263

Toegankelijkheid voor het mkb
Over het algemeen is de innovatiebox even toegankelijk voor mkb als grootbedrijf/multinationals. In paragraaf 5.2
hebben we gezien dat het toegenomen bereik van de innovatiebox in belangrijke mate is te herleiden tot een
toename van het aantal mkb’ers dat gebruikmaakt van de innovatiebox. Hoewel we in paragraaf 5.2 niet hebben
kunnen vaststellen dat de invoering van het forfaitaire regime heeft bijgedragen aan een toename in het gebruik
van de innovatiebox onder het mkb, lijkt dit wel waarschijnlijk. Echter, er zijn ook indicaties dat nog lang niet alle
mkb’ers die potentieel gebruik zouden kunnen maken van de innovatiebox dat ook daadwerkelijk doen. In de
interviews zijn daar onder andere de volgende redenen voor gegeven:
● Mogelijk loont het gebruik van de innovatiebox niet voldoende voor kleine bedrijven of bedrijven met een
bescheiden winst. Voor de eerste 200.000 euro winst geldt een vpb-tarief van 19 procent. Als het tarief in de
innovatiebox 9 procent is en we bedenken dat de vpb-verlaging alleen van toepassing is op de winst die te
herleiden is tot een innovatief immaterieel activum, dan is het te behalen voordeel voor veel mkb’ers
bescheiden. Tegenover dat bescheiden voordeel staat een proces dat tijdsintensief en relatief duur kan zijn
(tenzij van het forfaitaire regime gebruik wordt gemaakt). Hoewel de verkrijgingskosten voor de innovatiebox
(kosten inzet eigen personeel en inhuur externe adviseurs) per jaar in totaal 36 miljoen euro (of 2 eurocent per
definitief toegekende euro belastingvoordeel uit hoofde van de toepassing van de innovatiebox) bedragen,
zijn de verkrijgingskosten voor kleine gebruikers relatief veel hoger dan voor grootgebruikers). Dit kan ertoe
leiden dat ondernemingen besluiten geen gebruik te maken van de innovatiebox. Het is dus waarschijnlijk dat
een groep mkb’ers de transactiekosten als te hoog beoordeelt ten opzichte van het te behalen voordeel;
● De Belastingdienst geeft ook aan dat een aantal mkb’ers wel met de Belastingdienst in gesprek gaat, maar
afhaakt als ze merken dat de innovatiebox aanvragen relatief tijdsintensief en dus duur is (denk ook aan de
inhuur van een adviseur daarbij)l
● Een tweede reden is dat het forfaitair regime – dat typisch is bedoeld voor het mkb en door circa 1 op de 5
mkb’ers wordt gebruikt - door een deel van het mkb - als niet aantrekkelijk wordt beschouwd in vergelijking
met het reguliere regime. Een belangrijk nadeel om van de instapmogelijkheid van het forfait gebruik te maken
is dat wanneer alsnog geswitcht wordt naar het reguliere regime de voortbrengingskosten alsnog moeten
worden ingelopen. Dit is een prikkel om het relatief bescheiden voordeel van het forfaitaire regime over te
slaan en pas van de innovatiebox gebruik te gaan maken als het reguliere regime loont;
● Een andere reden die is genoemd is dat vooral de kleinere fiscale adviseurs, accountants en
administratiebureaus de innovatiebox onvoldoende in het vizier hebben of onvoldoende op de hoogte zijn hoe
deze toe te passen.

263

Bekend is dat in de biotech met lange aanloopverliezen dit meespeelt in de waardering. Sterker nog, de eventuele
fiscale bonus in de vorm van aanspraak op de innovatiebox helpt buitenlandse venture capitalists om actief te worden
op de Nederlandse markt. De innovatiebox draagt zo indirect ook bij aan het financieringsklimaat voor start- en scaleups.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

90

De survey geeft ook wel enkele aanwijzingen op dit punt. Onderstaande figuur laat zien dat de meningen over de
kosten c.q. inspanningen voor het gebruik van de innovatiebox sterk uiteenlopen tussen respondenten. 33 procent
van de respondenten geeft aan dat de kosten en inspanningen (zeer) beperkt zijn, ten opzichte van 39 procent die
vindt dat de kosten en inspanningen (zeer) omvangrijk zijn. 25 procent vindt dat de kosten en inspanningen noch
omvangrijk, noch beperkt zijn. Een nadere uitsplitsing naar bedrijfsgrootte laat zien dat de grootbedrijven de
administratieve lasten om de innovatiebox te verkrijgen vaker als (zeer) omvangrijk beoordelen. 50 procent van de
grootbedrijven beoordeelt de kosten en inspanningen als (zeer) omvangrijk, ten opzichte van respectievelijk 35
procent, 39 procent en 37 procent van het midden-, klein- en microbedrijf.
Figuur 6.1

Beoordeling van de kosten c.q. inspanningen die benodigd zijn voor het gebruik van de innovatiebox
door gebruikers van de innovatiebox (gebruikers van de innovatiebox, n = 205), ook uitgesplitst naar
bedrijfsgrootte (ngrootbedrijf = 13, nmiddenbedrijf = 57, nkleinbedrijf = 87, nmicrobedrijf = 48)
3%
Totaal

10%

Grootbedrijf (> 250 fte)

14%

Middenbedrijf (51 - 250 fte)

5%

Kleinbedrijf (11 - 50 fte)
Microbedrijf (1 - 10 fte)

Weet niet / geen antwoord

25%

36%

29%

27%

4%

23%

9%

26%

26%

28%

5%

1%
13%

26%

24%

32%

3%

27%

6%

4% 4%
0%

Bron:

29%

33%
20%

Zeer omvangrijk

25%
40%

Omvangrijk

60%

Niet omvangrijk / niet beperkt

80%
Beperkt

100%
Zeer beperkt

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Er lijkt vervolgens ook enige samenhang te bestaan tussen de gebruikte berekeningsmethode om de bruto-innovatie-

inkomsten te bepalen en de beoordeling van de kosten en inspanningen voor het gebruik van de innovatiebox (zie
onderstaande figuur). De kosten en inspanningen voor het gebruik van de forfaitaire methode zijn het laagst. 17
procent van de bedrijven vindt de kosten (zeer) omvangrijk, terwijl 58 procent van de bedrijven deze (zeer) beperkt
vindt. Aangezien de forfaitaire methode voornamelijk relevant is voor mkb-bedrijven, zijn grootbedrijven
genoodzaakt om gebruik te maken van berekeningsmethoden die meer inspanning vereisen, zoals de
afpelmethode en de kostengerelateerde methode 264 . Van de bedrijven die gebruikmaken van deze
berekeningsmethoden beoordeelt respectievelijk 39 procent en 48 procent de kosten en inspanningen van de
innovatiebox als (zeer) omvangrijk.

264

De activummethode is hier buiten beschouwing gelaten aangezien deze slechts door vijf bedrijven is toegepast.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Figuur 6.2

91

Beoordeling van de kosten c.q. inspanningen die benodigd zijn voor het gebruik van de innovatiebox
(gebruikers van de innovatiebox, n=147) uitgesplitst naar berekeningsmethode265 (nkostengerelateerde methode
= 27, nafpelmethode = 79, nforfaitaire methode = 41)
4%

4%
Kostengerelateerde / costplus methode

15%

33%

30%

15%

1%
Afpelmethode

3%

11%

28%

29%

28%

2%
Forfaitaire methode

Weet niet / geen antwoord
Bron:

7%

10%

22%

0%

20%

Zeer omvangrijk

Omvangrijk

46%
40%

60%

Niet omvangrijk / niet beperkt

12%
80%

100%

Beperkt

Zeer beperkt

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Uit de survey blijkt ook dat 31 procent van alle niet-gebruikers aangeeft niet bekend te zijn met de innovatiebox. Uit
onderstaande figuur komt naar voren dat het merendeel (44 procent) van de respondenten geen gebruikmaakt van
de innovatiebox omdat zij niet voldoen aan criteria om in aanmerking te komen. 25 procent van de respondenten
maakt bewust geen gebruik van de innovatiebox, ondanks dat ze wel in aanmerking komen. Een nadere uitsplitsing
naar bedrijfsgrootte laat zien dat het micro- en kleinbedrijf vaker onbekend is met de innovatiebox. Het
middenbedrijf geeft het vaakst aan niet in aanmerking te komen doordat zij niet voldoen aan de criteria voor het
gebruik van de innovatiebox (60 procent). De meest genoemde reden dat bedrijven niet in aanmerking komen is
omdat zij geen winst maken (48 procent), omdat zij (nog) geen winst maken uit immateriële activa (44 procent) of
omdat ondernemingen geen juridisch eigendom hadden over octrooien of kwekersrechten (18 procent). Bijlage H
bevat een volledig overzicht van de criteria waar ondernemingen niet aan voldeden.
Binnen de (beperkte) categorie gebruikers die bewust geen gebruikmaken van de regeling, blijkt dat twee redenen
eruit springen, te weten de hoge transactiekosten ten opzichte van het verwachte voordeel (“de moeite van het
aanvragen weegt niet op tegen het verwachte voordeel”) en de complexiteit van de aanvraagprocedure (“de
aanvraagprocedure is te complex”). Deze redenen worden respectievelijk genoemd door 62 procent en 25 procent
van de bedrijven die bewust geen gebruikmaken van de innovatiebox. Het betreft hier overwegend mkb’ers; de
twee grootbedrijven geven andere redenen op waarom zij bewust geen gebruikmaken van de innovatiebox. Bijlage
H bevat een overzicht van alle redenen waarom bedrijven bewust geen gebruikmaken van de innovatiebox.

265

Eén bedrijf heeft aangegeven niet te weten hoeveel fte binnen hun onderneming werkzaam is. Dit bedrijf is buiten
beschouwing gelaten in de uitsplitsing naar bedrijfsgrootte.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Figuur 6.3

92

Redenen waarom bedrijven in de periode 2013 tot 2022 geen gebruikmaakten van de innovatiebox
(niet-gebruikers van de innovatiebox, n = 222), uitgesplitst naar bedrijfsgrootte266 (ngrootbedrijf = 5,
nmiddenbedrijf = 15, nkleinbedrijf = 69, nmicrobedrijf = 120)

70%
60%

60%
50%

44%

40%
31%
30%
20%

33%

43% 43%

40%

40%

30%
25%
20%

23%

26% 27%

13%

10%
0%
Mijn onderneming is niet bekend met Mijn onderneming voldoet niet aan de Mijn onderneming voldoet wel aan de
deze fiscale maatregel
criteria en komt dus niet in
criteria, maar maakt bewust geen
aanmerking
gebruik van deze regeling
Totaal
Bron:

Microbedrijf

Kleinbedrijf

Middenbedrijf

Grootbedrijf

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Effecten van de wijzigingen die in 2017 zijn doorgevoerd
Een derde aspect van toegankelijkheid zijn de effecten van de wijzigingen die in 2017 in de innovatiebox zijn
doorgevoerd. De belangrijkste aanpassing is introductie van de nexus-regeling. De nexus-regeling ziet erop toe dat
een belastingplichtige de innovatiebox alleen kan toepassen op voordelen die samenhangen met substantiële
activiteiten van de belastingplichtige zelf. Hoewel de innovatiebox hier ook voor 2017 al op toezag is als extra slot
op de deur het zogenaamde dubbelticket geïntroduceerd. Naast de S&O-verklaring – voldoende voor de kleine
belastingplichtige onderneming – moet het grootbedrijf een juridisch ticket kunnen overleggen.
Interviewrespondenten zien vooralsnog weinig grote veranderingen in het gebruik van de innovatiebox. Het is ook
niet waarschijnlijk dat eventuele effecten van de wijzigingen direct optreden, omdat zij waarschijnlijk over enkele
jaren worden uitgesmeerd. Het oude regime gold tot 2017 en het nieuwe regime vanaf 2017. Pas in 2022 zou de
volledige doorwerking in de aantallen gebruikers zichtbaar moeten zijn aangezien de overgangsregeling tot en met
2021 liep.267 De vaststellingsovereenkomsten die tot 2017 zijn overeengekomen kunnen zo tot eind 2021 doorlopen
en geleidelijk aan zullen in de overgangsperiode de 5-jarige VSO’s worden vernieuwd (of voor nieuwe gebruikers
nieuw worden opgesteld) rekening houdend met het nieuwe regime. Dit blijkt ook uit de survey. Van de
respondenten gaf 13 procent aan te maken te hebben met een overgangsregime, waarvan 39 procent grootbedrijf,
25 procent middenbedrijf, 29 procent kleinbedrijf en 7 procent microbedrijf. De grootbedrijven hebben daarmee
relatief vaker te maken met een overgangsregime. De helft van de grootbedrijven die hebben gereageerd op de
enquête (en gebruik hebben gemaakt van de innovatiebox) geeft aan dat zij onder het overgangsregime vielen.
266

267

13 bedrijven hebben aangegeven niet te weten hoeveel fte binnen hun onderneming werkzaam is. Deze zijn daarom
buiten beschouwing gelaten in de uitsplitsing naar bedrijfsgrootte.
Het overgangsrecht van artikel 34d lid 1 oud gold voor boekjaren die eindigden voor 1 juli 2021 en is voor het
overgrote deel van de gebruikers per 2020 geëindigd. Tussen 2017 en 2021 is de oude box daarmee geleidelijk
vervangen door de nieuwe box.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

93

Van de 28 bedrijven die te maken hadden met een overgangsrecht gaf 36 procent aan dat zij tot en met 2021 onder
het overgangsregime vielen. Dat zou betekenen dat de volle omvang van het effect van de wijzigingen in 2017 pas
over het jaar 2022 formeel bekend is (hoewel eind 2020 het overgrote deel van de boxgebruikers helemaal 'over'
was naar het nieuwe regime). Mogelijk dat het aantal grootbedrijven dat gebruik kan maken van de innovatiebox
licht terugloopt of dat de grondslag voor een aantal grootbedrijven wat smaller wordt.
De aanpassingen worden door interviewrespondenten wel als een belangrijke wijziging gezien, en dat vooral omdat
het internationaal speelveld gelijker wordt. Voor de BEPS-verandering hadden andere landen wel een innovatiebox,
maar was er nauwelijks sprake van een nexus-regeling die vereiste dat R&D- en innovatie-activiteiten in het land
plaatsvonden waar gebruik werd gemaakt van een innovatiebox (substance-criterium). Hierdoor was er ruimte voor
IP-shifting. Nederland heeft altijd een innovatiebox gekend waarbij het criterium gold dat de belastingplichtige de
innovatie zelf moest voortbrengen (in Nederland). Het innovatieboxregime is door de wijzigingen dan ook relatief
aantrekkelijker geworden. Interviewrespondenten – in het bijzonder bedrijven – wijzen er wel op dat de
administratieve lasten (vanwege de toegenomen bewijslast) en (in mindere mate) de belastingdruk (denk ook aan
de tariefsverhogingen in de innovatiebox naar eerst 7 procent en later 9 procent) zijn toegenomen. De
administratieve lasten stijgen omdat de bewijslast toeneemt. Dit geldt in het bijzonder voor het grootbedrijf dat nu
twee tickets moet produceren.
Uit de survey blijkt dat een meerderheid van de innovatiebox gebruikers volledig (49 procent) of gedeeltelijk (26
procent) bekend is met de wijzigingen die in 2017 hebben plaatsgevonden. De respondenten die bekend zijn met
de wijzigingen zijn overwegend tevreden of neutraal over deze wijzigingen, zoals te zien in de onderstaande figuur.
Figuur 6.4

Tevredenheid van respondenten met de wijzigingen die in 2017 plaatsvonden (gebruikers van de
innovatiebox, n = 161)
3% 4%

De eis dat alle innovatie moet voortvloeien uit S&Oactiviteiten

8%

33%

36%

17%
3%

De nieuwe berekenwijze (ofwel de nexusbreuk)

11% 6%

De eis van een aanvullend ticket voor grote
belastingplichtige

29%

0%
Weet niet / geen mening
Bron:

Zeer ontevreden

17%

46%

10%

11%

17%

30%

14%

6%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ontevreden

Neutraal

Tevreden

Zeer tevreden

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Zoomen we vervolgens in op de bedrijven die in de periode 2017 tot en met 2022 (gedeeltelijk) werden aangemerkt
als grote belastingplichtige (zie onderstaande figuur) dan is men vooral minder positief over de eis van een
aanvullend ticket. 45 procent van deze grote bedrijven geeft aan (zeer) ontevreden te zijn met deze wijziging.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Figuur 6.5

Tevredenheid van grootbedrijven met de eis van een aanvullend ticket (grootbedrijven die gebruikers
zijn van de innovatiebox, n = 35)

9%

14%

0%

10%

26%

20%

30%

Weet niet / geen mening
Bron:

94

26%

40%

50%

Zeer ontevreden

60%

Ontevreden

23%

70%
Neutraal

80%
Tevreden

3%

90%

100%

Zeer tevreden

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

In de survey is ook gevraagd wat de impact is van de wijzigingen op complexiteit van de aanvraag, de financiële
vergoeding en de locatie van de R&D-activiteiten. Uit onderstaande figuur blijkt dat de pijn vooral zit bij de
complexiteit van de aanvraag en de verwachting dat het uiteindelijk te behalen financiële voordeel uit de toepassing
van de innovatiebox wijzigt (lees terugloopt). Er wordt niet of nauwelijks een effect op de locatie van de R&Dactiviteiten verwacht.
Figuur 6.6

Impact van wijzigingen op de complexiteit van de aanvraag (n = 148), de financiële vergoeding (n =
152) en de locatie van R&D-activiteiten (gebruikers van de innovatiebox, n = 147)

Complexiteit van de aanvraag

14%

22%

Financiële vergoeding

14%

24%

31%

33%

42%

20%
1%

Locatie van R&D-activiteiten

13%

0%

10%

74%

20%

Geen antwoord/onbekend
Bron:

30%

40%

Geen impact

50%

12%

60%

Kleine impact

70%

80%

90%

100%

Grote impact

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

In hun antwoorden op open antwoorden geven sommige bedrijven aan dat de wijzigingen een impact hebben
gehad, bijvoorbeeld omdat zij niet kunnen voldoen aan de eis van het aanvullende ticket (n = 8) of omdat zij de
beoordeling als strenger ervaren (n = 3). Enkele bedrijven geven aan dat zij geen aanvullend ticket kunnen
ontvangen voor bepaalde typen innovaties (n = 3), waaronder software. Ook zouden de aanvullende eisen de
complexiteit van de innovatiebox en administratieve lasten voor bedrijven verhogen (n = 5). Enkele bedrijven geven
bovendien aan dat zij naar aanleiding van de wijzigingen tijdsintensieve discussies en moeizame onderhandelingen
hebben gehad met de Belastingdienst (n = 6).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

95

Ook is aan ondernemingen gevraagd in welke mate zij hun strategische keuzes met betrekking tot R&D hebben
aangepast naar aanleiding van de wijzigingen die in 2017 plaatsvonden. De reacties van respondenten lopen hier
sterk uiteen. 13 procent van de respondenten geeft aan dat zij minder zijn gaan uitbesteden naar aanleiding van de
nexusbreuk (zie ook Box 6.1). 26 procent van de respondenten geeft aan dat de nexusbreuk geen effect heeft op
de mate waarin zij onderzoek uitbesteden. Dit geldt met name voor het groot- en middenbedrijf (respectievelijk 46
procent en 33 [procent). Kleinere bedrijven geven vaker aan dat zij niet weten of hun onderneming minder is gaan
uitbesteden. De eis van een S&O-verklaring lijkt in ten minste 1/3 van de gevallen ervoor te zorgen dat meer
onderzoek binnen Nederland plaats heeft. Dit geldt voor zowel voor het grootbedrijf als voor het mkb.
Figuur 6.7

Het effect van wijzigingen op R&D-activiteiten (n = 214), ook uitgesplitst naar bedrijfsgrootte
(gebruikers van de innovatiebox, ngrootbedrijf = 22, nmiddenbedrijf = 57, nkleinbedrijf = 87, nmicrobedrijf = 48)
3%

Totaal

A) De nexusbreuk
zorgt ervoor dat mijn Grootbedrijf
onderneming
minder innovatie
Middenbedrijf
uitbesteed aan
verbonden lichamen

9%

33%

7%

14%

32%

23%

Kleinbedrijf

7%

29%

19%

29%

27%

26%
7%

10%

18%

30%

14%

14%

37%

8% 6%

2%
Microbedrijf

65%
0%

Totaal

10%

7%

B) De eis van een
S&O-verklaring zorgt Grootbedrijf
ervoor dat mijn
onderneming meer
Middenbedrijf
onderzoek uitvoert
binnen Nederland

11%

8%
0%

10%

Zeer oneens

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

40%

50%

60%

70%

24%

18%

7%

6%

30%

24%

13%
80%

21%

21%

29%

20%
Oneens

30%

40%

50%

90%

100%

7%

32%

21%

26%

6%

31%

36%
25%

3%
9%

Microbedrijf

Bron:

7%

9% 5%

Kleinbedrijf

Weet niet / geen mening

20%

2%

13%

32%

5%

30%

10%

31%
60%

Niet eens / niet oneens

70%
Eens

80%

4%
90%

Zeer eens

100%

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Box 6.1

96

Aandeel uitbesteding in NL binnen de eigen onderneming

Onder het regime van de innovatiebox kon een deel van de S&O-activiteiten (tot maximaal 50 procent) worden
uitbesteed en was het nog mogelijk om te spreken van een ‘zelf voortgebracht immaterieel activum’. In de interviews
hebben we gevraagd in hoeverre bedrijven gebruikmaken van uitbesteding. Uit deze gesprekken komt het beeld naar
voren dat voor bedrijven de grens van 50 procent uit de oude box geen probleem vormde. Wel is het zo dat bedrijven
bij voorkeur hun R&D en innovatie uitvoeren waar dat economisch het meest voordelig is of waar de expertise aanwezig
is. De fiscale bonus – in de vorm van de innovatiebox – is dan een bijkomend voordeel. Bovendien wordt R&D vaak
geclusterd bij bedrijven, maar als zij in andere landen R&D uitvoeren zullen ze daar ook van vergelijkbare instrumenten
gebruik willen maken. Wanneer uitbesteding aan een andere vennootschap binnen de fiscale eenheid plaats heeft, dan
is dit geen probleem om hiervoor aanspraak te kunnen maken op de box. Als het wordt uitbesteed aan een
vennootschap buiten de fiscale eenheid (dit kan ook een joint venture zijn), dan wordt men gekort. Voor de effectieve
korting (nexusbreuk) is het niet relevant of R&D binnen of buiten Nederland plaatsvindt, maar of het binnen of buiten de
fiscale eenheid plaatsvindt.
Uit de enquête blijkt dat het merendeel van de bedrijven minstens 75 procent van hun R&D-activiteiten uitvoert in
Nederland binnen de eigen onderneming. Er zijn hier geen verschillen zichtbaar tussen het mkb en het grootbedrijf.

Figuur 6.8

Het aandeel van totale R&D-activiteiten dat in Nederland wordt uitgevoerd binnen de eigen
onderneming (gebruikers van de innovatiebox, n = 215)

200
180
160
140

120
100
80
60
40
20
0
0%

Bron:

0-10%

10-25%

25-50%

50-75%

meer dan 75%

Weet niet

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

6.4 Doeltreffendheid innovatiebox
In deze paragraaf analyseren we op basis van de interviews en survey hoe betrokkenen aankijken tegen beide
doelstellingen van de innovatiebox (het bevorderen van technische innovatie en de bijdrage aan het
vestigingsklimaat) en in welke mate de innovatiebox bijdraagt aan het behalen van deze doelstellingen. We kijken
achtereenvolgens naar het relatieve belang van beide doelstellingen en vervolgens in meer detail naar beide
doelstellingen individueel.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

97

6.4.1 Verhouding beide doelstellingen
Aan interviewpartners is gevraagd hoe de twee doelstellingen van de innovatiebox zich tot elkaar verhouden. Over
het algemeen worden beide doelstellingen van de innovatiebox (h)erkend en ziet men ook een logische samenhang
tussen beide doelstellingen. Men spreekt ook wel over een fiscale bonus voor het doen van R&D in Nederland. Uit
de gesprekken komt het beeld naar voren dat de doelstelling om met de innovatiebox de positie van Nederland als
vestigingsplaats voor innovatieve bedrijven te bevorderen zwaarder weegt dan de andere doelstelling (stimuleren
van innovatie). Dit komt overeen met het beleid. Het kabinet heeft bij de parlementaire behandeling van de
innovatiebox (in 2007) en na de eerdere evaluatie in 2015 aangegeven dat het stimuleren van innovatie een
nevendoel is van de innovatiebox. De aanwezigheid van de innovatiebox (en specifiek voor Nederland de
combinatie met de WBSO dat resulteert in een “krachtig koppel” van WBSO en Innovatiebox) weegt volgens
geïnterviewden mee in beslissingen van bedrijven waar R&D en innovatie uit te voeren. Zij geven tegelijkertijd ook
aan dat fiscaliteit een vestigingsplaatsfactor is in een gevarieerde set aan factoren (zie ook paragraaf 3.1). Hieronder
kijken we in meer detail naar beide doelstellingen en betrekken daarbij ook de surveyresultaten.

6.4.2 Bijdrage aan het vestigingsklimaat
Aan de primaire doelstelling – het bijdragen aan het vestigingsklimaat van Nederland voor bedrijven met R&D –
levert de innovatiebox volgens de meeste gesprekspartners de belangrijkste bijdrage. Meerdere gesprekspartners
geven aan dat het effect van de innovatiebox via deze weg (vestigingsklimaat) wellicht belangrijker is dan het
genereren van extra R&D en innovatie. Doordat Nederland de innovatiebox kent, komt het op meer lijstjes terecht
van bedrijven die een beslissing willen nemen over de locatie van hun R&D. Vooral de grote bedrijven met
substantiële R&D-activiteiten geven aan dat de innovatiebox bijdraagt aan de keuze voor Nederland als
vestigingsplaats voor hun R&D. Hierbij kan het gaan om het aantrekken van nieuw te vestigen ondernemingen uit
het buitenland maar ook om het behouden van bestaande R&D-bedrijvigheid en uitbreiding van bestaande R&Dactiviteiten van ondernemingen die al in Nederland zijn gevestigd. Gesprekspartners geven aan dat dit laatste effect
waarschijnlijk belangrijker is. Het kan voor buitenlandse ondernemingen bij de overname van een Nederlands
(innovatief) bedrijf ook een overweging zijn om de intellectuele eigendomsrechten en R&D-activiteiten in Nederland
te laten wanneer het Nederlandse bedrijf de innovatiebox gebruikt.
Gesprekspartners noemen ook dat het daarbij niet enkel gaat om het instrument zelf, maar ook om de uitvoering
ervan (de betrouwbaarheid en benaderbaarheid van de Belastingdienst) en de voorspelbaarheid van het gebruik
van de innovatiebox. Vooral beursgenoteerde bedrijven willen veelal hun effectieve belastingdruk verwerken in hun
kwartaalcijfers en zijn er dus bij gebaat als zij op voorhand zekerheid hebben over het percentage van de winst dat
kwalificeert voor de innovatiebox.
Zoals blijkt uit onderstaande figuur merken respondenten van de survey de WBSO (89 procent respondenten) en
innovatiebox
(66
procent
respondenten)
aan
als
(veruit)
de
belangrijkste
R&Den
innovatiestimuleringsinstrumenten bij de keuze om R&D- en innovatieactiviteiten in Nederland te vestigen. Dit is
conform verwachting, want het zijn ook bij uitstek de twee generieke en in omvang meest substantiële regelingen.
Wederom is zichtbaar dat het belang van de innovatiebox verschilt afhankelijk van de bedrijfsgrootte. 52 procent
van de microbedrijven geeft aan dat de innovatiebox zwaar meeweegt in vestigingskeuzes. Dit percentage neemt
toe onder kleinbedrijven (63 procent), en is het hoogst onder midden- en grootbedrijven (beide 77 procent). De
andere regelingen laten een vergelijkbaar patroon zien.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Figuur 6.9

100%
90%

98

R&D- en innovatieregelingen die het zwaarst meewegen in vestigingskeuzes voor R&D- en
innovatieactiviteiten voor gebruikers van de innovatiebox, gebaseerd op het aantal keer dat een
regeling wordt genoemd door respondenten (n=205), uitgesplitst naar bedrijfsgrootte (gebruikers
van de innovatiebox, ngrootbedrijf = 13, nmiddenbedrijf = 57, nkleinbedrijf = 87, nmicrobedrijf = 48)
100%
88%86%89%
77%77%

80%
70%

63%

60%

52%

50%
40%
30%
20%
8%

10%

18%
17%
12%
4% 6%

9%

14%
4% 5%

9% 9%
2%

5%

7% 9%

0%
WBSO

Innovatiebox
Microbedrijf

Bron:

MIT
Kleinbedrijf

Regionaal
Middenbedrijf

NWO-regelingen

PPS-toeslag

Grootbedrijf

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Ook hier is gekeken in hoeverre het aangegeven belang van verschillende regelingen verschilt tussen
respondenten die incidenteel (1-2 keer), regelmatig (3-6 keer) en vast (>6 keer) gebruikmaakten van de
innovatiebox in de periode 2013-2022. Incidentele en regelmatige gebruikers van de innovatiebox merken dit
relatief minder vaak aan als zwaarwegende factor in vestigingskeuzes (respectievelijk 45 procent en 61 procent).
Figuur 6.10 R&D- en innovatieregelingen die het zwaarst meewegen in vestigingskeuzes voor R&D- en
innovatieactiviteiten voor gebruikers van de innovatiebox, gebaseerd op het aantal keer dat een
instrument wordt genoemd door respondenten (gebruikers van de innovatiebox, n=215), uitgesplitst
naar gebruiksfrequentie van de innovatiebox (nindicenteel = 11, nregelmatigf = 72, nvast = 132)
100%
90%

91%

92%

82%

80%

70%

70%

61%

60%

45%

50%
40%
30%
20%

9%

10%

17%
14%

9% 11%

5%

0%
WBSO

Innovatiebox
Incidentele gebruiker

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

MIT

Regionaal

Regelmatige gebruiker

0%

7% 6%

NWO-regelingen
Vaste gebruiker

0%

6% 5%

PPS-toeslag

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

99

Hoewel de ondernemingen die we hebben gesproken aangeven dat de regeling doeltreffend is, past hierbij een
aantal nuanceringen. Een eerste belangrijke nuancering is dat fiscale stimulering van R&D en innovatie een
bouwsteen is in een groter bouwwerk van vestigingsplaatsfactoren die gezamenlijk de keuze van ondernemingen
beïnvloeden waar hun R&D en innovatie te lokaliseren (en in het verlengde hiervan hun innovatieve omzet te
realiseren en hun winst te laten belasten). Desgevraagd geven respondenten aan dat andere (soms tijdsgebonden)
factoren zoals beschikbaarheid van personeel, geografische ligging en infrastructuur minstens zo belangrijk zijn
Andere in de interviews veel genoemde vestigingsplaatsfactoren zijn onder andere de beschikbaarheid van talent;
het imago van Nederland als kennisland en als vestigingsplaats voor hoofdkantoren; andere fiscale regelingen zoals
de deelnemingsvrijstelling en de 30 procent-regeling (en meer generiek de hoogte van het vpb-tarief en de
betrouwbaarheid en benaderbaarheid van de Belastingdienst); ligging en bijvoorbeeld de kwaliteit van de
infrastructuur (o.a. met het oog op distributie en logistiek) en het woon- en leefklimaat. Het is dus niet een enkele
factor, het geheel zal op orde moeten zijn om bedrijven aan te kunnen trekken c.q. te kunnen binden.
Een tweede nuancering is dat voor een belangrijk deel van de gebruikers van de innovatiebox – overwegend mkb,
maar ook sommige grote(re) ondernemingen - het starten, verplaatsen of uitbreiden van R&D-activiteiten in het
buitenland niet aan de orde is. Het zijn primair in Nederland opererende en gewortelde bedrijven die hun R&D en
innovatie in Nederland uitvoeren en hun R&D en innovatie niet zo snel zullen verplaatsen. Ook is het niet zo dat
ondernemingen continu hun vestigingsplaats overwegen. Dit speelt vooral wanneer substantiële investeringen in
R&D-activiteiten worden overwogen of wanneer bijvoorbeeld na een overname moet worden bepaald waar de R&D
moet worden ondergebracht.
Een laatste nuancering is dat gesprekspartners aangeven dat het instrument internationaal minder onderscheidend
is geworden (en daarmee ook het fiscale vestigingsklimaat van Nederland). Dit geldt in versterkte mate sinds 2017
omdat de met innovatiebox vergelijkbare regelingen onder invloed van de internationale afspraken in OESOverband steeds meer op elkaar zijn gaan lijken. Veel van de landen waarmee Nederland concurreert om R&Dactiviteiten kennen eveneens een vergelijkbaar instrument of een substantieel lager vpb-tarief. Daarmee is de
innovatiebox een steeds botter instrument in de gereedschapskist om R&D-activiteiten aan te trekken, maar het is
in de internationale beleidsconcurrentie tegelijkertijd ook moeilijk om af te zien van dit instrument.
Bovenstaande bevindingen worden bevestigd in de survey. Hierin is bijvoorbeeld gevraagd welk effect de
innovatiebox heeft op de vestigingskeuze (zie Figuur 6.11). 40 procent van de respondenten geeft aan het (zeer)
eens te zijn met de stelling dat hun onderneming rekening houdt met mogelijk toekomstig belastingvoordeel uit
de innovatiebox bij het maken van R&D-investeringsbeslissingen. Hier zit enig onderscheid tussen grootbedrijven
en mkb’ers. 59 procent van de grootbedrijven geeft aan het (zeer) eens te zijn met deze stelling, ten opzichte van
respectievelijk 32 procent, 41 procent en 37 procent van het midden-, klein- en microbedrijf. Een aanzienlijke groep
respondenten (32 procent) is het met deze stelling (zeer) oneens. Dit zijn met name de midden-, klein- en
microbedrijven.
Ook het aantal respondenten dat aangeeft dat de innovatiebox specifiek bijdraagt aan de vestigingsplaatskeuzes is
lager (22 procent). Daarmee lijkt het erop dat sommige bedrijven rekening houden met mogelijk toekomstig
belastingvoordeel, niet omdat zij hun vestigingskeuze hierop baseren, maar omdat zij bijvoorbeeld de omvang van
hun R&D-activiteiten hierop aanpassen. 51 procent van de respondenten geeft dan ook aan het (zeer) oneens te zijn
met de stelling dat de innovatiebox substantieel bijdraagt aan de vestigingskeuze van hun onderneming. Hier is
beperkt onderscheid zichtbaar tussen verschillende bedrijfsgroottes (zie Bijlage H). Dit zijn allemaal aanwijzingen
dat de innovatiebox lang niet voor alle bedrijven even belangrijk is bij het maken van vestigingsplaatskeuzes (als

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

100

die al aan de orde zijn). Mogelijk betreft dit de kleinere bedrijven, waarvoor ook het budgettaire beslag aanzienlijk
kleiner is, zie Tabel 5.1.
Figuur 6.11 Stellingen m.b.t. het effect van de innovatiebox op vestigingskeuzes van bedrijven (gebruikers van de
innovatiebox, n = 215)
Bij het plannen van de omvang van R&D−investeringen in
Nederland houdt mijn onderneming op voorhand geen
5% 7%
rekening met mogelijk toekomstig belastingvoordeel uit
de Innovatiebox.
De innovatiebox is bepalend voor de vraag welke
vestiging binnen mijn onderneming economisch eigenaar
is van de immateriële activa

10%

25%

14%

23%

36%

31%

17%

9%

16%

4%

4%

De innovatiebox draagt substantieel bij aan de
vestigingskeuze van mijn onderneming

18%

0%
Weet niet / geen mening
Bron:

Zeer oneens

6%

33%

23%

18%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Oneens

Niet oneens / niet eens

Eens

Zeer eens

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Een andere indicatie dat de innovatiebox niet voor alle bedrijven even relevant is als het gaat om de
vestigingsplaatskeuze blijkt uit de antwoorden op de vraag naar de counterfactual in de survey. Hieruit blijkt dat in
een situatie zonder innovatiebox de vestigingskeuzes van ondernemingen beperkt zouden veranderen. Zoals blijkt
uit onderstaande figuur geeft 40 procent van de respondenten bijvoorbeeld aan het (zeer) oneens te zijn met de
stelling dat commercialisatie van innovaties eerder in het buitenland zou plaatsvinden. Slechts 18 procent van de
respondenten geeft aan het juist (zeer) eens te zijn met deze stelling. De meerderheid van de respondenten zou
bovendien nieuwe investeringen in Nederland blijven doen (57 procent) en bestaande immateriële activa in
Nederland houden (61 procent) ook indien de innovatiebox niet zou bestaan. Daarbij dient nogmaals bedacht te
worden dat in een survey de antwoorden niet zijn gewogen naar het R&D-budget dat er mogelijk mee gemoeid is.
Ook is er een aanzienlijke aandeel respondenten dat aangeeft het niet te weten of over dergelijke stellingen geen
mening te hebben.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

101

Figuur 6.12 Vestigingskeuzes in een situatie zonder innovatiebox (gebruikers van de innovatiebox, n = 215)
5%
Zonder innovatiebox zou de commercialisatie van
octrooi− (incl. kwekersrecht) en S&O−activa van mijn
onderneming eerder in het buitenland plaats hebben.

26%

10%

30%

16%

13%
4%

Zonder innovatiebox zou mijn onderneming nieuwe
investeringen in R&D en innovatie in het buitenland doen

7%

14%

43%

20%

12%
3%

Zonder innovatiebox zou mijn onderneming bestaande
immateriële activa naar het buitenland verplaatsen

8%

0%
Weet niet / geen mening
Bron:

Zeer oneens

17%

44%

20%

8%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Oneens

Niet eens / niet oneens

Eens

Zeer eens

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Een nadere uitsplitsing naar bedrijfsgrootte laat zien dat grootbedrijven het vaker (zeer) eens zijn met de stelling
dat commercialisatie van octrooi- en S&O-activa eerder in het buitenland zou plaatsvinden (32 procent). Van het
midden-, klein- en microbedrijf geeft respectievelijk 17 procent, 20 procent en 8 procent aan het (zeer) eens te zijn
met de stelling. Daarentegen geven grootbedrijven ook het vaakst aan het (zeer) oneens te zijn met dezelfde stelling
(46 procent). Een uitsplitsing van de overige twee counterfactual stellingen laat geen duidelijk verschil zien tussen
diverse bedrijfsgroottes.
Figuur 6.13 Stelling m.b.t. de commercialisatie van S&O-activa van gebruikers van de innovatiebox in een situatie
zonder innovatiebox (n=205), uitgesplitst naar bedrijfsgrootte (gebruikers van de innovatiebox,
ngrootbedrijf = 13, nmiddenbedrijf = 57, nkleinbedrijf = 87, nmicrobedrijf = 48)

Grootbedrijf

5% 5%

Zonder innovatiebox
zou de
commercialisatie van Middenbedrijf
octrooi− (incl.
kwekersrecht) en
S&O−activa van mijn
Kleinbedrijf
onderneming eerder in
het buitenland plaats
hebben.

41%

26%

12%

26%

13%

Microbedrijf

35%
0%

Weet niet / geen mening
Bron:

10%

Zeer oneens

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

18%

20%

25%

28%

6%
30%

Oneens

40%

27%

19%

12%

5%

14%

13%

7%

33%
50%

60%

Niet eens / niet oneens

5%

17%
70%

Eens

80%

8%
90%

Zeer eens

100%

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

102

Het beeld dat de innovatiebox moet worden gezien als een klein onderdeel in een groter geheel van (soms
tijdsgebonden) vestigingsplaatsfactoren wordt bevestigd door het oordeel van respondenten in de survey over de
belangrijkste vestigingsplaatsfactoren zoals weergegeven in onderstaande figuur. Het effectieve tarief in de vpb is
door 14 procent van de respondenten genoemd als belangrijke vestigingsplaatsfactor en staat daarmee vrijwel
onderaan de lijst van belangrijke vestigingsplaatsfactoren. De beschikbaarheid van goed personeel (68 procent),
de geografische ligging (42 procent) en de beschikbaarheid van geschikte bedrijfsruimte (29 procent) worden door
de respondenten in de survey als belangrijkste vestigingsfactoren gezien. Niettemin kan de hoogte van het
effectieve tarief in de vpb belangrijk zijn, bijvoorbeeld omdat het de doorslag kan geven om een investering –
gegeven dat landen bijvoorbeeld vergelijkbaar scoren op een set aan vestigingsplaatsfactoren – wel of niet in
Nederland te doen. Ook kan het beeld van de exacte mix van meest relevante vestigingsplaatsfactoren per sector
verschillen.
De belangrijkste vestigingsplaatsfactoren verschillen enigszins als de respons wordt uitgesplitst naar
bedrijfsgrootte. Voor grootbedrijven is geografische ligging bovengemiddeld belangrijk (59 procent) en wordt de
kwaliteit van infrastructuur vaker genoemd dan geschikte bedrijfsruimte (41 procent versus 28 procent).
Grootbedrijven vinden de hoogte van de effectieve vennootschapsbelasting ook belangrijker dan mkb-bedrijven
(23 procent t.o.v. 4-19 procent). Microbedrijven hechten ten opzichte van de andere bedrijfsgroottes meer waarde
aan een aantrekkelijk woon- en leefklimaat (25 procent) en persoonlijke redenen (17 procent). Het is goed mogelijk
dat tot de grootbedrijven die de hoogte van het effectieve tarief van de vpb wel als een belangrijke vestigingsplaats
aanmerken ook de ondernemingen behoren die het belangrijkste deel van de R&D in Nederland voor hun rekening
nemen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

103

Figuur 6.14 Belangrijkste vestigingsplaatsfactoren voor gebruikers van de innovatiebox, gebaseerd op het aantal
keer dat iedere vestigingsplaatsfactor wordt genoemd door respondenten (gebruikers van de
innovatiebox, n=205), uitgesplitst naar bedrijfsgrootte (ngrootbedrijf = 13, nmiddenbedrijf = 57,
nkleinbedrijf = 87, nmicrobedrijf = 48)
73%
75%
76%

Beschikbaarheid van kwalitatief goed personeel

44%
42%
38%
42%

Geografische ligging
18%

Beschikbaarheid geschikte bedrijfsruimte/berdijfsterreinen

28%
25%

19%
23%
17%

Kwaliteit van infrastructuur (incl. ICT-infrastructuur)

Logistieke voorzieningen
8%

5%

Persoonlijke redenen

25%

18%
23%

15%

2%

23%
19%
14%

Hoogte effectieve tarief venootschapsbelasting
4%
9%

Kosten van arbeid

8%
4%
9%

Beschikbaarheid aantrekkelijke niet-fiscale R&D
en innovatiestimuleringsregelingen

6%
2%
0%

Bron:

41%

12%
15%
17%

Kwaliteit kennisinfrastructuur

Grootbedrijf

34%

14%
18%
16%

9%
12%
8%

Aantrekkelijk woon- en leefklimaat

59%

Middenbedrijf

10%

14%

16%

20%

Kleinbedrijf

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Microbedrijf

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

De observatie hierboven dat een aanzienlijk aandeel van de innovatieboxgebruikers (en meer algemeen bedrijven
met R&D-activiteiten) niet permanent bezig is de vestigingsplaatskeuze voor hun bedrijfsactiviteiten te bepalen of
te heroverwegen blijkt eveneens uit de survey (niet apart weergegeven). 49 procent van de innovatieboxgebruikers
en 39 procent van de niet-gebruikers geeft aan in de aankomende drie jaar bedrijfsactiviteiten te starten of uit te

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

104

breiden. De bedrijven die overwegen bedrijfsactiviteiten te starten of uit te breiden willen met name R&D- en
innovatieactiviteiten (respectievelijk 76 procent en 72 procent), productieactiviteiten (respectievelijk 63 procent en
54 procent) en marketingactiviteiten (respectievelijk 38 procent en 51 procent) starten/uitbreiden. Van deze groep
bedrijven ziet 87 procent van de innovatieboxgebruikers en 81 procent van de niet-gebruikers Nederland als
potentiële locatie om hun bedrijfsactiviteiten te starten en uit te breiden. Daarnaast worden Duitsland
(respectievelijk 16 procent en 24 procent), de Verenigde Staten (respectievelijk 15 procent en 18 procent) en België
(beide 12 procent) het vaakst genoemd als potentiële bestemming. 50 procent van de innovatiebox gebruikers
geeft aan dat de innovatiebox de locatiekeuze voor het starten of uitbreiden van bedrijfsactiviteiten beïnvloedt, ten
opzichte van 19 procent van de niet-gebruikers (zie Bijlage H).

6.4.3 Additionele R&D
De gesprekspartners – in het bijzonder grote bedrijven – zijn over het algemeen positief over de mate waarin de
doelstellingen van de innovatiebox worden bereikt. Zij menen dat de innovatiebox (vooral in combinatie met de
WBSO) tot aanvullende R&D- en innovatie-activiteiten leidt. De meeste geïnterviewden stellen dat de financiële
voordelen voortkomend uit de innovatiebox ook direct in R&D en innovatie worden geïnvesteerd (zie hierna) en dat
dit ertoe leidt dat het aantal arbeidsplaatsen op (Nederlandse) R&D-afdelingen groeit. Er is echter ook kritiek.
Experts (o.a. OESO) wijzen er in de gesprekken op dat het effect van de innovatiebox op R&D en innovatie indirect
is in vergelijking met een instrument als de WBSO en reeds winstgevende activiteiten beloont. De WBSO richt zich
direct op de uitgaven aan R&D, terwijl de innovatiebox een ex post beloning is voor het doen van R&D en Innovatie
in Nederland (voor zover zich dat vertaalt in een tot de R&D te herleiden winst).
De meeste gesprekspartners – en vooral de grote ondernemingen die wij hebben gesproken die vallen in de groep
top-20 gebruikers – geven aan dat de innovatiebox van invloed is op de R&D-uitgaven en dat de genoten (financiële)
voordelen van de innovatiebox weer terugvloeien naar R&D en innovatie. Daar worden soms intern ook afspraken
over gemaakt. Deze relatie – dat elke euro weer besteed wordt aan R&D en innovatie – is echter niet direct te leggen
en blijkt ook niet uit het econometrisch onderzoek. In gesprekken worden de volgende positieve punten van de
innovatiebox genoemd:
● Bedrijven besteden vaak een percentage van hun omzet of winst aan innovatie (los van de voordelen genoten
uit de innovatiebox). Soms zijn de middelen van de innovatiebox onderdeel van dat percentage, maar het komt
ook voor dat innovatieboxmiddelen worden aangewend voor extra R&D of sterker nog voor R&D met een hoger
risico;
● Het R&D- en innovatiebudget schommelt soms met de conjunctuur. Juist instrumenten als de WBSO en de
innovatiebox helpen deze uitgaven op peil te houden, ook in mindere tijden. Daarbij speelt mee dat juist de
voorspelbaarheid van de innovatiebox maakt dat zij weten dat zij middelen kunnen inzetten voor innovatie;
● De innovatiebox kan bedrijven ertoe aanzetten om (meer) structureel aandacht te schenken aan R&D en
innovatie bijvoorbeeld door innovatiestrategie te ontwikkelen of op meer structurele basis aan R&D te gaan
doen;
● De innovatiebox is primair gericht op bedrijven die winst maken. Dit betekent onder meer dat start- en scaleups (die vaak verliesgevend zijn in de eerste jaren) soms nog een flink aantal jaren moeten wachten voor zij er
eventueel gebruik van kunnen maken, hoewel zij er wel indirect gebruik van kunnen maken in de vorm van een
hogere waardering op basis van de inschatting dat zij in de toekomst wel gebruik kunnen maken van de
innovatiebox. Dat laatste maakt dat de innovatiebox ook kan bijdragen aan het aantrekkelijker maken van
Nederlandse ecosystemen omdat bijvoorbeeld buitenlandse venture capitalists mogelijk worden verleid om
actief te worden in Nederland en te investeren in innovatieve start- en scale-ups;

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

●

●

105

Vooral grote bedrijven geven aan dat de innovatiebox niet alleen een effect heeft op de hoeveelheid R&D en
innovatie bij individuele bedrijven, maar ook bijdraagt aan het ontstaan en de uitbouw van internationaal
concurrerende ecosystemen. Bedrijven als ASML en NXP helpen om in de regio toeleveranciers aan te zetten
tot R&D en innovatie- en kenniswerkers aan te trekken. Een bedrijf als Booking.com speelt een belangrijke rol
bij het aantrekken van internationaal tech talent naar de regio Amsterdam, ook als dat talent niet (meer) voor
Booking.com werkt.2 Dit effect is niet zonder meer toe te rekenen aan de innovatiebox, maar betreft de
aanwezigheid van innovatieve bedrijven in Nederland, waarbij veel meer factoren een rol spelen;
Het feit dat de innovatiebox gepaard gaat met meerjarige afspraken met de Belastingdienst maakt dat zij helpt
bij lange termijn en meer risicovolle R&D-projecten. De zekerheid en continuïteit van de innovatiebox zijn ook
van belang: doeltreffendheid staat direct onder druk wanneer de regeling zou wijzigen of op enigerlei wijze ter
discussie zou staan (tenzij er direct een goed alternatief klaar staat).

Op basis van de interviews ontstaat mogelijke een bias richting grootgebruikers van de innovatiebox (hoewel we
ook met mkb hebben gesproken). Om die reden is het ook belangrijk de resultaten van de survey erbij te betrekken,
juist omdat hier ook de overwegend kleinere gebruikers van de innovatiebox aan het woord komen die in aantal
veel talrijker zijn. Nadeel hiervan is dat een antwoord van een bescheiden of zelfs marginale gebruiker van de
innovatiebox even belangrijk is als een antwoord van (zeer) grote gebruikers. Dit dient in het achterhoofd gehouden
te worden bij de resultaten die gebaseerd zijn op de survey.
Gebruikers van de innovatiebox is in de survey gevraagd te reageren op enkele stellingen over de impact van de
innovatiebox op R&D- en innovatieactiviteiten binnen hun onderneming. De resultaten daarvan zijn weergegeven
in onderstaande figuur. Hoewel respondenten uiteraard strategisch kunnen antwoorden, geeft een grote groep
respondenten (71 procent) aan het (zeer) eens te zijn met de stelling dat hun onderneming het gerealiseerde
belastingvoordeel volledig investeert in R&D. Slechts 9 procent geeft aan het hiermee (zeer) oneens te zijn. 66
procent van de respondenten geeft ook aan het (zeer) eens te zijn met de bewering dat de innovatiebox leidt tot
meer innovaties (en omzet) voor hun onderneming. 38 procent van de respondenten geeft aan dat de innovatiebox
bovendien leidt tot meer innovaties bij ondernemingen waarmee zij samenwerken. 17 procent van de respondenten
is het (zeer) oneens met deze stelling. Slechts een beperkt deel van de respondenten geeft aan het (zeer) eens te
zijn met de stelling dat de innovatiebox leidt tot meer octrooien en kwekersrechten (27 procent).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

106

Figuur 6.15 Stellingen m.b.t. het effect van de innovatiebox op R&D-activiteiten (gebruikers van de innovatiebox,
n = 215)
3% 3%
Het met de Innovatiebox gerealiseerde belastingvoordeel
wordt door mijn onderneming volledig geïnvesteerd in
R&D.

6%

4%

17%

40%

31%

3%

De innovatiebox leidt voor mijn onderneming tot meer
innovaties die op hun beurt tot meer omzet leiden voor
mijn onderneming.

9%

18%

44%

22%

4%
De innovatiebox leidt voor andere ondernemingen waar
mijn onderneming mee samenwerkt tot meer innovaties.

14%

De innovatiebox leidt voor mijn onderneming tot extra
octrooien / kwekersrechten.

23%

0%
Weet niet / geen mening
Bron:

Zeer oneens

13%

9%

31%

23%

29%

18%

20%

9%

7%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Oneens

Niet eens / niet oneens

Eens

Zeer eens

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Een nadere uitsplitsing naar bedrijfsgrootte laat enkele verschillen zien in de gepercipieerde effecten van de
innovatiebox op R&D. Zo lijken micro- en kleinbedrijven het vaker (zeer) eens te zijn met de stelling dat ze het
gerealiseerde belastingvoordeel volledig in R&D investeren (zie onderstaande figuur). Groot- en middenbedrijven
zijn het vaker (zeer) oneens met deze stelling.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

107

Figuur 6.16 Stelling m.b.t. het investeren van gerealiseerd belastingvoordeel in R&D (gebruikers van de
innovatiebox, n = 214), ook uitgesplitst naar bedrijfsgrootte (ngrootbedrijf = 22, nmiddenbedrijf = 57, nkleinbedrijf =
87, nmicrobedrijf = 48)

Grootbedrijf

5% 5%

9%

4%
Het met de
innovatiebox
Middenbedrijf 5%
11%
gerealiseerde
2% 2% 3%
belastingvoordeel
wordt door mijn
Kleinbedrijf
14%
onderneming volledig
geïnvesteerd in R&D.
2% 2%
Microbedrijf

4%
0%

Weet niet / geen mening
Bron:

23%

27%

18%

37%

Zeer oneens

26%

45%

19%

10%

32%

20%

33%

42%
30%

40%

Oneens

31%

50%

60%

Niet eens / niet oneens

70%

80%

Eens

90%

100%

Zeer eens

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Een vergelijkbare trend is zichtbaar in het effect van de innovatiebox op het aantal innovaties en de resulterende
omzet. Micro- en kleinbedrijven noemen vaker dat de innovatiebox leidt tot extra innovaties (en omzet) dan middenen grootbedrijven. De onderstaande figuur laat zien dat circa 55 procent van de midden- en grootbedrijven het
(zeer) eens is met de stelling dat de innovatiebox leidt tot meer innovaties en omzet, ten opzichte van 69 procent
van de microbedrijven en 74 procent van de kleinbedrijven.
Figuur 6.17 Stelling m.b.t. het effect van de innovatiebox op innovaties en omzet (gebruikers van de innovatiebox,
n = 214), ook uitgesplitst naar bedrijfsgrootte (ngrootbedrijf = 22, nmiddenbedrijf = 57, nkleinbedrijf = 87, nmicrobedrijf =
48)

Grootbedrijf

5%

14%

27%

4%
De innovatiebox leidt
12%
voor mijn onderneming Middenbedrijf 7%
tot meer innovaties die
3% 3%
op hun beurt tot meer
omzet leiden voor mijn
Kleinbedrijf
7%
13%
onderneming.
Microbedrijf 4% 8%
0%
Weet niet / geen mening
Bron:

10%

Zeer oneens

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

50%

21%

40%

16%

43%

19%
20%

5%

31%

48%
30%

Oneens

40%

50%

60%

Niet eens / niet oneens

21%
70%
Eens

80%

90%
Zeer eens

100%

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

108

Uit de survey komt verder naar voren dat het spillover-effect van de innovatiebox beperkt te is: het gebruik van de
innovatiebox leidt volgens respondenten beperkt tot nieuwe innovaties voor ondernemingen waar
innovatieboxgebruikers mee samenwerken.268 Ook wanneer we deze stelling uitsplitsen naar bedrijfsgrootte blijft
het effect beperkt (zie onderstaande figuur). Mkb-bedrijven geven iets vaker aan dat de innovatiebox leidt tot meer
innovaties voor de partijen waar zij mee samenwerken (37-41 procent). Slechts 23 procent van de grootbedrijven is
het eens met deze stelling. Een even groot aandeel is het hiermee (zeer) oneens. Deze constatering laat onverlet
dat kennisspill-overs van R&D en innovatie in algemene zin bestaan en een belangrijk reden vormen om R&D en
innovatie van overheidswege te stimuleren.
Figuur 6.18 Stelling m.b.t. het effect van de innovatiebox op innovaties en omzet (gebruikers van de innovatiebox,
n = 214), ook uitgesplitst naar bedrijfsgrootte (ngrootbedrijf = 22, nmiddenbedrijf = 57, nkleinbedrijf = 87, nmicrobedrijf =
48)

Grootbedrijf

27%

De innovatiebox leidt
Middenbedrijf
voor andere
ondernemingen waar
mijn onderneming mee
samenwerkt tot meer
Kleinbedrijf
innovaties.

12%

11%

0%

Bron:

5%

14%

19%

27%

23%

26%

33%

4%

3%

Microbedrijf

Weet niet / geen mening

9%

10%

36%

26%

13%

17%

10%

31%

31%

10%

10%

20%

Zeer oneens

30%

Oneens

40%

50%

60%

Niet eens / niet oneens

70%
Eens

80%

90%

100%

Zeer eens

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Daarnaast geeft het grootbedrijf vaker aan dat de innovatiebox leidt tot extra octrooien en kwekersrechten. 50
procent van de grootbedrijven geeft aan dat de innovatiebox voor hun onderneming leidt tot meer octrooien of
kwekersrechten. Van het midden-, klein-, en microbedrijf is respectievelijk slechts 32 procent, 24 procent en 17
procent het (zeer) eens met deze stelling.

268

Dit is een andere definitie dan gebruikt in de econometrische analyse, waarbij het ging om bedrijven in hetzelfde
COROP-gebied.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

109

Figuur 6.19 Stelling m.b.t. het effect van de innovatiebox op het aantal octrooien en kwekersrechten (gebruikers
van de innovatiebox, n = 214), ook uitgesplitst naar bedrijfsgrootte (ngrootbedrijf = 22, nmiddenbedrijf = 57,
nkleinbedrijf = 87, nmicrobedrijf = 48)

Grootbedrijf

5% 5%

27%

De innovatiebox leidt Middenbedrijf
voor mijn onderneming
tot extra octrooien/
Kleinbedrijf
kwekersrechten.

23%

Microbedrijf

25%

Bron:

12%

28%

0%
Weet niet / geen mening

14%

10%

Zeer oneens

16%

9%

40%

50%

9%
23%

20%

33%

30%

Oneens

18%

20%

6%
20%

41%

17%
19%

60%

Niet eens / niet oneens

9%

70%
Eens

80%

7%

13%

4%

90%

100%

Zeer eens

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

De counterfactual–stellingen die vragen naar de situatie zonder innovatiebox – zoals weergegeven in onderstaande
figuur laten zien dat de innovatiebox volgens respondenten vooral effect sorteert op de omvang van de eigen R&D
en innovatie en bijvoorbeeld minder effect heeft op samenwerking op het gebied van R&D en innovatie. 53 procent
van de respondenten geeft aan dat zij het (zeer) eens zijn met de stelling dat hun onderneming aanzienlijk minder
had geïnvesteerd in R&D en innovatie in een situatie zonder innovatiebox. Daarnaast geeft een minderheid van 24
procent aan dat zij zonder innovatiebox minder zouden samenwerken met andere partijen op het gebied van R&D
en innovatie, terwijl 35 procent aangeeft dat ze niet minder zouden samenwerken. Het effect van de innovatiebox
op samenwerking lijkt daarmee beperkt. Dit is logisch omdat de innovatiebox primair toeziet op de individuele
onderneming en niet direct beoogt de samenwerking op R&D en innovatie te bevorderen. Wel kan het zo zijn dat
een aantal ondernemingen zich met het innovatiebox voordeel comfortabeler voelt om in R&D- en
innovatiesamenwerking te stappen, maar dit is hooguit een indirect effect.
Figuur 6.20 R&D- en innovatie-activiteiten in een situatie zonder innovatiebox (gebruikers van de innovatiebox, n
= 215)
3%
Zonder innovatiebox dan had mijn onderneming
aanzienlijk minder geïnvesteerd in R&D en innovatie.

7%

18%

19%

33%

21%
4%

Zonder innovatiebox zou mijn onderneming minder
samenwerken met andere partijen op het gebied van R&D
en innovatie.

13% 5%

0%
Weet niet / geen mening
Bron:

Zeer oneens

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

29%

30%

20%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Oneens

Niet eens / niet oneens

Eens

Zeer eens

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

110

Op basis van een uitsplitsing naar bedrijfsgrootte wordt duidelijk dat met name mkb-bedrijven minder zouden
investeren in R&D in een situatie zonder innovatiebox (zie onderstaande figuur). Van het midden-, klein- en
microbedrijf geeft respectievelijk 53 procent, 54 procent en 71 procent aan het (zeer) eens te zijn met de stelling
dat hun onderneming zonder innovatiebox minder geïnvesteerd had in R&D en innovatie. Slechts 19 procent van
de grootbedrijven is het hier (zeer) mee eens. Daarentegen geeft bijna de helft (46 procent) van de grootbedrijven
aan het (zeer) oneens te zijn met deze stelling: zonder innovatiebox hadden zij minstens evenveel geïnvesteerd in
R&D en innovatie.
Figuur 6.21 Stelling m.b.t. R&D- en innovatie-investeringen in een situatie zonder innovatiebox (gebruikers van de
innovatiebox, n = 214), ook uitgesplitst naar bedrijfsgrootte (ngrootbedrijf = 22, nmiddenbedrijf = 57, nkleinbedrijf =
87, nmicrobedrijf = 48)

Grootbedrijf

5%

Zonder innovatiebox zou Middenbedrijf
mijn ondernemingminder
geïnvesteerd hebben in
R&D en innovatie.

9%

8%

6%
0%

Weet niet / geen mening
Bron:

5%

36%

14%

14%

19%

32%

21%

18%

17%

32%

22%

5%

2%

Kleinbedrijf

Microbedrijf

41%

10%
10%

Zeer oneens

13%
20%

44%
30%

Oneens

40%

50%

27%
60%

Niet eens / niet oneens

70%
Eens

80%

90%

100%

Zeer eens

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Wanneer innovatieboxgebruikers gevraagd wordt om aan te geven welke instrumenten zij het belangrijkst vinden
om R&D en innovatie te stimuleren, noemt 91 procent de WBSO en 71 procent de innovatiebox. De overige
regelingen die worden weergegeven in Figuur 6.22 zijn gerekend naar aantallen gebruikers en zijn zeker geen
kleine regelingen, maar worden veel minder vaak genoemd. Dit geeft aan dat niet alleen voor het (R&D-intensieve)
grootbedrijf, maar ook voor kleinere gebruikers de WBSO en innovatiebox veruit het belangrijkste zijn. Dit kan
overigens ook een kwestie van bekendheid zijn. De andere genoemde regelingen zijn veelal specifieker en minder
breed bekend. Deze vraag is niet gesteld aan niet-innovatieboxgebruikers.
Opvallend is dat de WBSO door de meeste respondenten wordt genoemd als belangrijk instrument, onafhankelijk
van de bedrijfsgrootte, terwijl de innovatiebox minder wordt genoemd door kleinere bedrijven. Slechts 54 procent
van de microbedrijven ziet de innovatiebox als belangrijk instrument. Dit percentage neemt toe onder klein- en
middenbedrijven (respectievelijk 74 procent en 79 procent), maar is het hoogst onder grootbedrijven (84 procent).
Een vergelijkbare trend is zichtbaar voor de andere regelingen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

111

Figuur 6.22 Belangrijkste overheidsinstrumenten om R&D- en innovatieactiviteiten te stimuleren, gebaseerd op
het aantal keer dat een instrument wordt genoemd door respondenten, uitgesplitst naar
bedrijfsgrootte (gebruikers van de innovatiebox, ngrootbedrijf = 22, nmiddenbedrijf = 57, nkleinbedrijf = 87,
nmicrobedrijf = 48)
100%
90%

100%
92%90%91%

80%

86%
79%
74%

70%
60%

54%

50%
40%
30%
20%

8% 7%

10%
WBSO

Bron:

2%

0%

0%

27%
23%
18%

23%

18%

Innovatiebox

NWO-regelingen

Microbedrijf

Kleinbedrijf

6% 7%

PPS-toeslag

Middenbedrijf

6%

18%

4%

MIT

9%

4%

Regionale
regelingen

Grootbedrijf

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Daarnaast is gekeken in hoeverre het belang van verschillende regelingen verschilt tussen respondenten die
incidenteel (1-2 keer), regelmatig (3-6 keer) en vast (>6 keer) gebruikmaakten van de innovatiebox in de periode
2013 tot 2022. De onderstaande figuur laat zien dat deze gebruikers de WBSO allemaal even belangrijk achten. De
innovatiebox wordt met name door incidentele gebruikers als minder belangrijk gezien.
Figuur 6.23 Belangrijkste overheidsinstrumenten om R&D- en innovatieactiviteiten te stimuleren, gebaseerd op
het aantal keer dat een instrument wordt genoemd door respondenten, uitgesplitst naar
gebruiksfrequentie van de innovatiebox (gebruikers van de innovatiebox, nindicenteel = 11, nregelmatigf = 72,
nvast = 132)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
WBSO

Innovatiebox

NWO-regelingen

Incidentele gebruiker
Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

PPS-toeslag

Regelmatige gebruiker

MIT
Vaste gebruiker

Regionale
regelingen

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Box 6.2

112

R&D-spill-overs van de innovatiebox

Eén van de doelen van de innovatiebox is het stimuleren van R&D, dit kan ook indirect, via R&D-spill-overs. Spill-overs
van de innovatiebox betreffen de mate waarin de additionele uitgaven aan R&D die toe te rekenen zijn aan dit
specifieke instrument ook ervoor zorgen dat er meer R&D en innovatie bij andere bedrijven en kennisinstellingen
plaatsvinden. Over het algemeen claimen interviewpartners dat dit effect bestaat, maar dat het moeilijk te kwantificeren
is. Het meest gehoorde argument is dat meer R&D en innovatie in het eigen bedrijf ertoe leidt dat er op dat terrein meer
samengewerkt wordt met bijvoorbeeld kennisinstellingen, maar ook dat toeleveranciers meegenomen worden in
vernieuwingen (en zelf ook meer gaan innoveren, soms gedwongen door het grotere bedrijf als afnemer). Dit is echter
een uitspraak over de spill-overs van R&D uitgaven in het algemeen (waarvan ook de empirische literatuur onderschrijft
dat er spill-overs bestaan), terwijl het aandeel van de innovatiebox hierin moeilijk is te isoleren. Uit de survey is onder
meer naar voren gekomen dat 38 procent van de respondenten van mening is dat de innovatiebox leidt tot meer
innovaties bij ondernemingen waarmee zij samenwerken. 18 procent van de respondenten is het echter (zeer) oneens
met deze stelling. Interviewrespondenten wijzen ook op ruimere maatschappelijke spill-overs van R&D zoals
investeringen in onderwijs in Nederland. Deze zijn echter geen onderdeel van deze evaluatie.

6.5 Uitvoeringsdoelmatigheid van de innovatiebox
Bij de beoordeling van de uitvoeringsdoelmatigheid (ook wel microdoelmatigheid genoemd) kijken we
achtereenvolgens naar de uitvoering van de innovatiebox door de Belastingdienst op hoofdlijnen en vooral hoe
deze door de doelgroep wordt ervaren. Vervolgens kijken we naar de administratieve lasten voor bedrijven om
gebruik te kunnen maken van de innovatiebox. Deze vallen uiteen in kosten die gemaakt moeten worden voor de
inzet van externe adviseurs en kosten voor de inzet van eigen medewerkers. Tot slot geven we nog een indicatie
van de uitvoeringskosten van primair de Belastingdienst.

6.5.1 Uitvoering en gebruikservaringen
De Belastingdienst beschikt in totaal over 80 medewerkers met kennis van de innovatiebox en de toepassing ervan
die veelal voor een deel hun tijd aan de uitvoering van de innovatiebox besteden (circa 30 FTE). Er zijn teams voor
het mkb en teams voor het grootbedrijf en ook de onderlinge kennisuitwisseling c.q. toetsing is goed
georganiseerd. De afstemming tussen het ministerie van Financiën en de Belastingdienst over de innovatiebox
verloopt naar tevredenheid van beide partijen. De taken zijn helder verdeeld. Wanneer er signalen over knelpunten
zijn met de innovatiebox geeft de Belastingdienst dit door aan het departement. De Belastingdienst heeft vooral
met de DG Fiscale Zaken van het ministerie te maken. Er is – volgens de Belastingdienst - op het ministerie beperkt
kennis van de werking van de innovatiebox. Het ministerie redeneert eerder macro-economisch en heeft minder
oog voor bijvoorbeeld (micro-economische) gedragseffecten van een overgangsregeling binnen een innovatiebox.
Verder speelt dat beleidsmedewerkers niet voltijds bezig zijn met één regeling, maar altijd meer regelingen en
dossiers tegelijk behandelen. De samenwerking tussen beleid (Financiën, EZK) en uitvoering (RVO en
Belastingdienst) is rondom de WBSO intensiever dan bij de innovatiebox. Soms is het voor de Belastingdienst
handig te weten wat er speelt, bijvoorbeeld waarom RVO in bepaalde gevallen terughoudend is met de WBSO
(kwalificeert een activiteit wel of niet als S&O bijvoorbeeld) . De Belastingdienst kan over het algemeen behoorlijk
zelfstandig te werk gaan met de innovatiebox. Als er beleidsmatige vragen zijn rond de innovatiebox of bijvoorbeeld
Kamervragen dan vergt dit inzet van zowel Financiën als EZK.
Bedrijven kunnen (samen met fiscaal adviseurs) met de Belastingdienst vooraf overleggen over de toepassing van
de innovatiebox. In de meerderheid van de gevallen maken gebruikers gebruik van een vaststellingsovereenkomst
(VSO). Van de innovatieboxgebruikers die de enquête hebben ingevuld geeft 75 procent aan gebruik te hebben
gemaakt van een VSO. 4 procent van de innovatieboxgebruikers geeft aan dat zij geen VSO hebben, maar dat zij

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

113

wel een vooroverleg hebben gehad met de Belastingdienst. De overige respondenten hebben geen
gebruikgemaakt van een VSO (21 procent). Het percentage van bedrijven dat gebruikmaakt van een VSO loopt op
met toenemende bedrijfsgrootte. 52 procent van de microbedrijven, 75 procent van de kleinbedrijven, 88 procent
van de middenbedrijven en 95 procent van de grootbedrijven geeft aan gebruik te maken van een VSO. Daarnaast
geeft 45 procent van de incidentele gebruikers aan gebruik te maken van een VSO, ten opzichte van 64 procent van
de regelmatige gebruikers en 84 procent van de vaste gebruikers.
Uit onze gesprekken met bedrijven, fiscaal adviseurs en de Belastingdienst komt een beeld naar voren dat er veel
overleg plaatsvindt met de Belastingdienst alvorens een VSO wordt vastgesteld. Ook het aanleveren van de juiste
verplichte documentatie vergt gemiddeld een jaar doorlooptijd. Vanaf 2017 is de behandeltijd wat opgelopen door
de aanpassingen van de innovatiebox en de beperkte capaciteit binnen de Belastingdienst. Dit speelt vooral als
bedrijven deelnemingen hebben in verschillende landen. Ook de internationaal gevraagde openheid – waardoor
de Belastingdienst de helft van haar VSO's inzichtelijk maakt – draagt ertoe bij dat de behandeltijd tijdelijk is
toegenomen.
Gesprekspartners zijn over het algemeen vrij goed op de hoogte van vergelijkbare regelingen in het buitenland.
Het beeld dat deze gesprekspartners hebben is dat landen als België en Ierland een meer genereuze innovatiebox
hebben dan Nederland omdat in deze landen een bedrijf opgekocht IP kan inzetten in de innovatiebox. Dat geldt
ook voor landen als Portugal en Italië. Ook maakt de in Nederland veel gebruikte afpelmethode de innovatiebox
hier wat minder aantrekkelijk in vergelijking met het buitenland omdat deze methode als complex wordt gezien.
Box 6.3

Gebruikte berekeningsmethoden

Er bestaan verschillende methoden voor het bepalen van omvang van de voordelen voor de innovatiebox, zoals de
afpelmethode, costplusmethode, 1-iva methode, combinatie en forfaitaire regeling. Uit de interviews blijkt dat de
afpelmethode de meest gebruikte berekeningsmethode is (en dat het gebruik ervan ook gestimuleerd wordt door de
Belastingdienst), omdat het merendeel van de bedrijven dat van de innovatiebox gebruikmaakt R&D-intensief is. De
afpelmethode wordt ook gebruikt door bedrijven die software ontwikkelen (dat is inherent aan de sector vanwege de
continue doorontwikkeling van software). De 1-iva methode wordt gebruikt door bedrijven die incidenteel iets
ontwikkelen (of een bedrijf dat maar een enkele innovatie heeft ontwikkeld; maar dan verschilt deze methode niet veel
van de afpelmethode). De costplusmethode wordt minder gebruikt en dan vooral bij de verbetering van
productieprocessen (ook bij ontwikkelde software die bijdraagt aan productieprocessen, omdat het moeilijker te
herleiden is naar omzet). De forfaitaire regeling wordt ook relatief veel gebruikt. Hoewel dat niet uit de enquête naar
voren komt, blijkt uit de data van de Belastingdienst dat ruim 900 van de tussen de 2.500 en 3.000 gebruikers de
forfaitaire methode gebruikt.
Ook uit de enquête blijkt dat de afpelmethode de meest gebruikte berekeningsmethode is. Deze wordt door 37
procent van de respondenten gebruikt. De meeste respondenten geven aan dat zij deze methode hebben gekozen in
overleg met of op basis van het advies van de Belastingdienst, een adviseur, een accountant of een fiscalist (n = 20).
Ook geven veel bedrijven aan dat dit de berekeningsmethode is die het meest passend is bij hun onderneming (n =
18), bijvoorbeeld vanwege de R&D-intensiteit (n = 5). Daarnaast benoemen enkele respondenten dat ze deze methode
administratief het meest eenvoudig en praktisch vinden (n = 8).
Naast de afpelmethode worden de forfaitaire methode en de costplusmethode het meest gebruikt door respondenten
van de enquête. Deze methoden worden door respectievelijk 19 procent en 13 procent van de respondenten
toegepast. Respondenten passen de forfaitaire methode toe omdat deze administratief het meest eenvoudig is (n = 8),
omdat de advieskosten voor het gebruik van andere methoden de opbrengsten van de innovatiebox overstijgen (n = 4)
of omdat de Belastingdienst of een adviseur dit geadviseerd heeft (n = 3). De costplusmethode wordt gebruikt omdat
deze eenvoudig is toe te passen en monitoren (n = 4), omdat deze is geadviseerd door de Belastingdienst of een
adviseur (n = 5) of omdat deze het meest accurate resultaat oplevert (n = 2). De 1-iva methode wordt het minst gebruikt.
Slechts 2 procent van de respondenten geeft aan dat zij hier gebruik van hebben gemaakt.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

114

Zodra de VSO is vastgesteld hebben de onderneming, de Belastingdienst en de betrokken adviseur hier gedurende
de vaststellingsperiode van vijf jaar substantieel minder werk aan (tenzij sprake is van gewijzigde feiten en
omstandigheden zoals veel meer of minder R&D dan voorzien of bijvoorbeeld een fusie of overname). Per jaar
worden circa 500 VSO's opgesteld (geheel nieuwe en vernieuwde VSO's) en in totaal zijn er circa 2.500 VSO’s
actueel in gebruik.
De basis voor een nieuwe VSO bestaat ook vaak uit de vorige VSO, waarbij gelet wordt op de vraag hoe realistisch
deze was en welke veranderingen eventueel aan de orde zijn. Ook bestaan er tussentijdse overleggen met de
Belastingdienst na vaststelling van de VSO, bijvoorbeeld over de ontwikkeling van nieuwe producten. Een enkel
bedrijf merkt op dat het team innovatiebox van de Belastingdienst meer is gaan kijken naar de consistentie van de
gemaakte afspraken. De Belastingdienst ziet strikter toe op het gelijk behandelen van bedrijven (en is als gevolg
daarvan ook wat strikter geworden in de toepassing van de innovatiebox, een signaal dat we in verschillende
interviews opvingen). Ook wisselt de Belastingdienst soms bewust van contactpersoon per bedrijf om zo een frisse
blik te behouden.
In de breedte bestaat er onder bedrijven en hun adviseurs die wij hebben gesproken tevredenheid over de wijze
waarop de Belastingdienst opereert bij de uitvoering van en ondersteuning bij de toepassing van de innovatiebox.
Het lukt over het algemeen goed om tot een VSO te komen, al vergt dit de nodige doorlooptijd. Sommige
gesprekspartners wijzen erop dat de wat langere doorlooptijd soms ook voortvloeit uit een (structurele)
onderbezetting bij de Belastingdienst en de substance-eis. De Belastingdienst lijkt strikter geworden te zijn bij de
uitvoering en toepassing van de innovatiebox. Ook merkten gesprekspartners op dat de sectorkennis niet altijd
voorhanden is en bijvoorbeeld moet worden opgehaald bij RVO (die de vaak specialistische kennis in huis heeft om
een S&O-verklaring te kunnen afgeven). De medewerkers van de Belastingdienst worden als professioneel en goed
benaderbaar bestempeld. De bovengenoemde coördinatiegroep werkt goed. Dit alles leidt er uiteindelijk toe dat
de innovatiebox snel en voorspelbaar wordt uitgevoerd. De gestructureerde aanpak om tot een bepaling van de
omvang van het innovatieboxvoordeel te komen, wordt gewaardeerd.
Ook uit de survey blijkt dat een meerderheid van de respondenten tevreden is met de uitvoering van de
innovatiebox door de Belastingdienst (zie onderstaande figuur). De respondenten zijn het vaakst (zeer) tevreden
over de hoogte van de vaststelling (57 procent), de motivering van de vaststelling (56 procent), en het individueel
vooroverleg (55 procent). Respondenten zijn ook vaak (zeer) tevreden over de beoordeling van de aanvragen (54
procent). Respondenten zijn het minst vaak (zeer) tevreden over de helderheid van de gehanteerde criteria voor
toekenning (46 procent), hoewel dit nog steeds overwegend positief is.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

115

Figuur 6.24 Tevredenheid van respondenten met de uitvoering door de Belastingdienst (gebruikers van de
innovatiebox, n = 215)
2%
Hoogte van definitieve vaststelling

11%

7%

23%

46%

11%

20%

47%

9%

4%
Motivering besluit / vaststelling

12%

Individueel vooroverleg zodat vooraf zekerheid bestaat
over de toepassing
Beoordeling aanvragen

19%

7%

6% 6%

11% 5% 6%

Bereikbaarheid van inspecteurs

20%

14%

25%

6% 9%

37%

18%

43%

17%

11%

40%

9%

43%

6%

40%

6%

4%
Voorlichting en advies richting aanvragers

Helderheid gehanteerde criteria voor toekenning

14%

11% 6% 10%
0%

Weet niet / geen mening
Bron:

Zeer ontevreden

6%

28%

27%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ontevreden

Neutraal

Tevreden

Zeer tevreden

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Aan de interviewpartners is ook gevraagd in hoeverre zij specifieke knelpunten ervaren bij de uitvoering van de
innovatiebox. Uit de antwoorden ontstaat een beeld van een instrument dat in de uitvoering weinig knelpunten
kent. Een punt dat wordt genoemd is dat softwareontwikkeling moeilijker kwalificeert als S&O waardoor het voor
softwarebedrijven moeilijker is hun innovatie-inspanningen (en de daarmee behaalde winsten) te laten kwalificeren
voor toepassing van de innovatiebox. Dit is echter geen knelpunt van de innovatiebox, maar een bewuste keuze bij
de beoordelingen en vaststellingen in het kader van de WBSO. Als knelpunt wordt ook genoemd dat de
berekeningen die gemaakt moeten worden voor de innovatiebox veelal complex zijn. Ook wordt als knelpunt
genoemd dat de toepassing van de innovatiebox soms complex kan zijn voor ondernemingen die migreren van het
regime van een kleine naar een grote belastingplichtige (en vice versa). Dit vergt goede afspraken met de
Belastingdienst omtrent de toepassing van de innovatiebox. Tot slot is een meer generiek knelpunt dat het voor de
Belastingdienst een uitdaging is voldoende mensen te vinden die de steeds complexer fiscale wetgeving kunnen
uitvoeren. Ook voor bedrijven levert dit extra problemen op met betrekking tot compliance.
Box 6.4

Suggesties voor uitvoering door Belastingdienst

In de enquête is een open vraag opgenomen of respondenten suggesties hebben voor verbeterde uitvoering door de
Belastingdienst. De respondenten hebben met name behoefte aan snellere doorlooptijden (n = 17). De respondenten
geven aan dat zij een gebrek aan capaciteit ervaren bij de Belastingdienst (n = 6) en dat dit soms ten koste gaat van de
bereikbaarheid (n = 3). De communicatie en bereikbaarheid van de Belastingdienst lijken wel enigszins te zijn verbeterd

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

116

sinds de coronapandemie (n = 4). Sommige respondenten geven aan dat de medewerkers van de Belastingdienst niet
altijd voldoende kennis hebben van een onderneming of een sector om een goed vooroverleg te houden (n = 3).
Daarnaast vragen veel respondenten om een vereenvoudiging van de innovatiebox (n = 10). Zij hebben onder andere
behoefte aan duidelijkere communicatie (n = 3), zodat er minder noodzaak is om gebruik te maken van adviseurs (n =
2). Tevens geven enkele respondenten aan dat de benodigde inspanningen van adviseurs zo hoog zijn dat de baten van
de innovatiebox niet meer opwegen tegen de kosten hiervan (n = 3). Tot slot benadrukken enkele respondenten het
belang van transparantie in de gesprekken met de Belastingdienst en in de beoordeling van aanvragen (n = 7). Zij
geven aan dat de regels niet altijd consequent en eenduidig worden toegepast.

6.5.2 Administratieve lasten
De administratieve lasten betreffen de tijd en de kosten die gemoeid zijn voor bedrijven bij het tegemoetkomen
aan de eisen die gesteld worden aan de toegang tot de innovatiebox. We maken daarbij een onderscheid tussen
de kosten voor inhuur van externe adviseurs en administratieve lasten die voortkomen uit de inzet van eigen
personeel.
Bedrijven gebruiken in de breedte (fiscaal) adviseurs om hen te ondersteunen bij de aanvraag van de innovatiebox.
De inzet hiervan varieert. Grote bedrijven beschikken doorgaans over een eigen fiscale afdeling die de aanvraag
zelf kan afhandelen. Deze grote bedrijven nemen dan vaak toch nog een externe adviseur in de armen, bijvoorbeeld
om te zorgen dat er een onafhankelijke derde partij naar (de totstandkoming van) de VSO heeft gekeken (auditbehoefte).
Kleinere bedrijven vinken (vaak met de steun van hun boekhouder) regelmatig het forfait aan. Dan is er nog geen
VSO. De Belastingdienst kan (op weg naar een VSO) aanvullende vragen gaan stellen, en geeft dan doorgaans het
advies een belastingadviseur in te schakelen. Het komt overigens ook voor dat een VSO zonder tussenkomst van
een fiscaal adviseur wordt afgesloten. De Belastingdienst moet dan wel iets meer tijd steken in het informeren van
het betrokken bedrijf.
Uit de interviews is gebleken dat de noodzakelijke tijd voor het doen van een aanvraag varieert tussen de 40 tot 160
uur voor een adviseur. Het aantal uren dat nodig is, varieert met de complexiteit van de aanvraag en of in het jaar
een vaststellingsovereenkomst (VSO) wordt afgesloten (kost meer tijd) of dat het een onderhoudsjaar betreft (kost
minder tijd). De verlenging van een VSO vergt in de regel veel minder werk dan een compleet nieuwe VSO afsluiten
(ruwweg een derde van de tijd). Verder speelt mee dat bedrijven en adviseurs die langer gebruikmaken van of
adviseren over de innovatiebox ook kennis en ervaring opbouwen, waardoor ze minder tijd nodig hebben.
Van de respondenten in de survey die de innovatiebox gebruiken heeft 92 procent gebruikgemaakt van een externe
belastingadviseur, subsidieadviseur of accountant. Ongeveer de helft van de bedrijven was in de periode 2017 tot
2022 jaarlijks gemiddeld minder dan euro 5.000 kwijt aan kosten voor deze externe adviseurs. Slechts 8 procent
van de respondenten was jaarlijks meer dan euro 25.000 kwijt aan kosten voor externe adviseurs.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

117

Figuur 6.25 Gemiddelde jaarlijkse kosten voor externe adviseurs in de periode 2017 tot 2022 (gebruikers van de
innovatiebox, n = 198)
35%

31%

30%
25%

22%

20%

20%

17%

15%
10%

7%

5%

3%

2%

Meer dan
€50.000

Weet niet / geen
antwoord

0%
€0 tot €2.500

Bron:

€2.500 tot
€5.000

€5.000 tot
€10.000

€10.000 tot
€25.000

€25.000 tot
€50.000

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Een nadere uitsplitsing naar kleine en grote belastingplichtigen laat zien dat kleine belastingplichtigen jaarlijks
gemiddeld iets minder uitgeven aan externe adviseurs in het kader van de innovatiebox (zie Figuur 6.26). 61 procent
van de kleine belastingplichtigen is jaarlijks gemiddeld minder dan euro 5.000 kwijt aan externe adviseurs. Slechts
5 procent van de kleine belastingplichtigen is hier meer dan euro 25.000 aan kwijt. Daarentegen is slechts 19
procent van de grote belastingplichtigen minder dan euro 5.000 per jaar kwijt, terwijl 25 procent jaarlijks gemiddeld
meer dan euro 25.000 besteed aan externe adviseurs.
Figuur 6.26 Gemiddelde jaarlijkse kosten voor externe adviseurs in de periode 2017 tot 2022 (gebruikers van de
innovatiebox, n = 198), uitgesplitst naar kleine (n = 155) en grote (n = 37) 269 belastingplichtigen
38%

40%
34%

35%
30%

27%

25%

21%

20%

16%

22%

19%
13%

15%
10%
5%

3%

3%

2%

3%

0%
€0 tot €2.500

€2.500 tot €5.000 €5.000 tot €10.000
Kleine belastingplichtige

Bron:

269

€10.000 tot
€25.000

€25.000 tot
€50.000

Meer dan €50.000

Grote belastingplichtige

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

12 respondenten hebben aangegeven dat zij in de periode 2013-2022 zowel kleine als grote belastingplichtigen zijn
geweest. Onder de aanname dat deze bedrijven in deze periode voornamelijk zijn gegroeid, zijn deze meegerekend als
grote belastingplichtigen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

118

Naast de kosten van inhuur van een externe adviseur maken de bedrijven kosten voor de inzet van eigen personeel.
Vooral in de aanloop naar een VSO (een eerste of een vernieuwing) is de inspanning groter, bijvoorbeeld omdat
officiële documenten verzameld moeten worden en de rekenmethode bepaald moet worden. Ruwe schattingen –
gemaakt door gesprekspartners van grote ondernemingen – wijzen op een inzet van een halve fte tot enkele fte's
op jaarbasis (waarbij de inzet oploopt bij het afsluiten van een nieuwe VSO). Voor kleinere ondernemingen zal dit
veel lager zijn.
Verder geven de door ons geïnterviewde bedrijven aan dat er sprake is van een (lichte) toename van de
administratieve lasten sinds 2017 (het jaar van de aanpassingen). De behandeltijd is toegenomen. Dat komt voort
uit het feit dat bedrijven aan nieuwe eisen moeten voldoen, maar ook omdat de Belastingdienst de regeling strikter
is gaan toepassen en meer openheid wil geven over de mate waarin het bedrijfsleven deze regeling gebruikt. De
geïnterviewde bedrijven benadrukken dat naast continuïteit en stabiliteit van de regeling waar mogelijk ook
vereenvoudiging zou kunnen helpen om de administratieve lasten beperkt te houden.
Op basis van de survey hebben we enig inzicht hoe groot die inspanning met eigen personeel is. Van de kleine
belastingplichtigen die hebben gereageerd op de enquête geeft ongeveer de helft aan dat zij jaarlijks 2 tot 5
werkdagen besteden aan de innovatiebox. In totaal is 67 procent van de kleine belastingplichtigen jaarlijks 5
werkdagen of minder hieraan kwijt. Grote belastingplichtigen leveren gemiddeld een grotere inspanning in termen
van eigen personeel. Bijna 40 procent van de grote belastingplichtigen besteedt meer dan 10 werkdagen aan de
innovatiebox. Slechts 29 procent van de grote belastingplichtigen is 5 werkdagen of minder kwijt.
Figuur 6.27 Gemiddelde jaarlijkse kosten in aantal werkdagen van eigen medewerkers (gebruikers van de
innovatiebox, n = 196), uitgesplitst naar kleine (n = 158) en grote (n = 38)270 belastingplichtige.
60%
48%

50%

39%

40%
32%
26%

30%
20%
10%

19%

19%
14%

3%

0%
1 werkdag of minder

2 tot 5 werkdagen
Kleine belastingplichtige

Bron:

6 tot 10 werkdagen

Meer dan 10 werkdagen

Grote belastingplichtige

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Meningen over de kosten en inspanningen voor het gebruik lopen sterk uiteen tussen respondenten. 33 procent
van de respondenten geeft aan dat de kosten en inspanningen (zeer) beperkt zijn, ten opzichte van 39 procent die

270

12 respondenten hebben aangegeven dat zij in de periode 2013-2022 zowel kleine als grote belastingplichtige zijn
geweest. Onder de aanname dat deze bedrijven in deze voornamelijk zijn gegroeid, worden deze meegerekend als
grote belastingplichtigen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

119

vindt dat de kosten en inspanningen (zeer) omvangrijk zijn. 25 procent vindt dat de kosten en inspanningen noch
omvangrijk, noch beperkt zijn.
Figuur 6.28 Beoordeling van de kosten c.q. inspanningen die benodigd zijn voor het gebruik van de innovatiebox
(gebruikers van de innovatiebox, n = 214), ook uitgesplitst naar bedrijfsgrootte (ngrootbedrijf = 22,
nmiddenbedrijf = 57, nkleinbedrijf = 87, nmicrobedrijf = 48)
3%
Totaal

10%

Grootbedrijf (> 250 fte)

14%

Middenbedrijf (51 - 250 fte)

5%

Kleinbedrijf (11 - 50 fte)

Microbedrijf (1 - 10 fte)

Weet niet / geen antwoord

25%

36%

29%

27%

4%

23%

9%

26%

26%

28%

5%

1%
13%

26%

24%

32%

3%

27%

6%

4% 4%
0%

Bron:

29%

33%
20%

Zeer omvangrijk

25%
40%

Omvangrijk

60%

Niet omvangrijk / niet beperkt

80%
Beperkt

100%
Zeer beperkt

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Op basis van de gegevens van de survey en rekenend met de opbouw van de populatie naar bedrijfsgrootte
schatten we de administratieve lasten van de innovatiebox op een bedrag van jaarlijks 36 miljoen euro. We hebben
daarbij gerekend met een uurtarief van 66 euro per uur van eigen medewerkers. Dit is het gemiddelde van het
uurtarief van leidinggevenden en managers (77 euro) en het uurtarief van hoogopgeleide medewerkers (54 euro),
zoals gerapporteerd in de lijst met standaardtarieven voor intern personeel bij bedrijven in het Handboek Meting
Regeldrukkosten.271 De uurtarieven in dit handboek zijn ”all-in”, d.w.z. de bruto uurlonen zijn opgehoogd met een
opslag voor werkgeverslasten en een opslag voor overhead. Nemen we bijvoorbeeld 2019 als referentiejaar –
omdat daar de meeste aanslagen voor dit jaar al definitief zijn vastgesteld en zetten we dat dan af tegen het aantal
gebruikers – dan zou dat neerkomen op 0,02 euro per definitief toegekende euro belastingvoordeel uit hoofde van
toepassing van de innovatiebox (in 2019 was het budgettair beslag van de innovatiebox 1.842 miljoen euro)272. Dat
is een ook voor een fiscale regeling bescheiden administratieve last. Wel is het zo dat deze administratieve lasten
zeer scheef verdeeld zijn, waarbij de administratieve lasten voor kleine gebruikers van de innovatiebox relatief veel
hoger en die van grootgebruikers relatief veel lager zijn.

271
272

Sevat, Peter & Streefkerk, Edwin (2023). Handboek Meting Regeldrukkosten. Zie atr-regeldruk.nl
Zie bedrijvenbeleidinbeeld.nl

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Tabel 6.1

120

Schatting totale verkrijgingskosten per jaar in de periode 2017-2022. Gebaseerd op de survey waar
bedrijven de gemiddelde kosten voor externe adviseurs en het gemiddelde aantal interne werkdagen
per jaar. Deze gemiddelden zijn vermenigvuldigd met het gemiddelde aantal ondernemingsgroepen
per grootteklasse in de jaren 2017-2019

Parameter

0-10 fte

11-20 fte

21-50 fte

51-250 fte

>250 fte

Totaal

Aantal ondernemingsgroepen per
grootteklasse

883

500

683

664

169

2900

Externe adviseurs (gem. kosten in duizenden
€)

€5

€6

€9

€ 14

€ 22

€9

Eigen medewerkers (gem. aantal dagen)

6,2

6,8

5,1

6,7

10,1

6,4

Eigen medewerkers (kosten in duizenden €)

€3

€4

€3

€3

€5

€3

Gemiddelde totale kosten (in duizenden €)

€8

€ 10

€ 11

€ 17

€ 27

€ 12

Total verkrijgingskosten per jaar in de
periode 2017-2019 ( mln. €)

€ 7,0

€ 5,0

€ 7,7

€ 11,4

€ 4,6

€ 36

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

6.5.3 Uitvoeringskosten
De Belastingdienst houdt de uitvoeringskosten voor de innovatiebox niet afzonderlijk bij. Voor het bepalen van de
uitvoeringskosten is in eerste instantie door de Belastingdienst gekeken of deze te herleiden zijn uit hun
Uitgavenmodel (UM). Het UM wordt gebruikt om inzicht te geven in de uitgaven (€) en personele inzet (fte’s) over
een voorafgaand kalenderjaar vanuit het oogpunt van processen, belastingsoorten en doelgroepen. In het UM zijn
de totale uitvoeringskosten voor de Vennootschapsbelasting te vinden. In 2019 waren de direct toekenbare
uitgaven van de Belastingdienst aan de Vennootschapsbelasting 142 miljoen euro. 273
Er zijn bij de Belastingdienst ongeveer 80 medewerkers betrokken bij de uitvoering van de innovatiebox (ca. 30
fte's). Zij zijn samen verantwoordelijk voor gemiddeld 500 VSO's per jaar (er zijn momenteel naar schatting 2.500
VSO’s actueel van toepassing). De inzet vanuit het ministerie van Financiën en ministerie van EZK bedraagt
gezamenlijk hooguit enkele fte's per jaar. De inzet vanuit RVO is beperkt en betreft vooral het overdragen van de
S&O-tickets en het beantwoorden van meer technische vragen die van belang zijn voor de Belastingdienst om een
realistische inschatting te kunnen maken van de mate waarin uitgevoerde S&O en innovatie daadwerkelijk bijdragen
aan de winst en het bedrijf dus kwalificeert voor de innovatiebox.
Voor een schatting van de uitvoeringskosten vermenigvuldigen we het aantal fte's (30) met de kosten per fte bij de
Belastingdienst (77,4 duizend euro per fte). 274 Hiermee komen de uitvoeringskosten van de Belastingdienst voor de
innovatiebox uit op 2,3 miljoen euro per jaar. Het is opmerkelijk dat de uitvoeringskosten zijn gedaald sinds de
vorige evaluatie van de innovatiebox, aangezien in 2016 werd verwacht dat de invoering van de BEPS-wijzigingen
zou leiden tot additionele uitvoeringskosten. 275 Als we net als bij de administratieve lasten uitgaan van 2019 –
273
274

275

Zie eerstekamer.nl
Zie p.167 uit de recente evaluatie van het verlaagde btw-tarief, waar de kosten voor 3.100 fte bij de Belastingdienst op
240 miljoen euro worden geschat: Dialogic & Significant (2023). Evaluatie van het verlaagde btw-tarief.
Zie tabel 8 van Kamerstuk 34 552 nr. 3

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

121

wederom omdat het budgettaire beslag van de innovatiebox al grotendeels vaststaat, komt dit neer op 0,001 euro
per definitief toegekende euro belastingvoordeel uit hoofde van toepassing van de innovatiebox (in 2019 was het
budgettaire beslag van de innovatiebox 1.842 miljoen euro) 276. Daarmee zijn de uitvoeringskosten van deze fiscale
regeling – bijvoorbeeld ook in vergelijking met de WBSO – als erg laag te kwalificeren.
Op basis van zowel de inschatting van de administratieve lasten als de uitvoeringskosten van de innovatiebox
kwalificeren we de innovatie als een microdoelmatige regeling.

6.6 Suggesties verbetering innovatiebox
Aan de gesprekspartners is gevraagd of zij suggesties hebben voor het verbeteren van de doeltreffendheid en of
doelmatigheid van de innovatiebox. Hier komen de volgende aspecten uit naar voren:

Suggesties verbetering doeltreffendheid
●
●

●
●

●

Wijzigingen in de regeling verminderen het vertrouwen. Houd de regeling daarom stabiel en voorspelbaar.
Temporiseer de inloop van voortbrengingskosten voor zover deze kosten onderdeel zijn van te verrekenen
compensabele verliezen, waarbij de innovatiebox toepassing vindt over de voordelen uit hoofde van
kwalificerende immateriële activa, verminderd met de onder de temporisering in aanmerking te nemen
voortbrengingskosten. Bij deze suggestie werd door de desbetreffende gesprekspartner verwezen naar een
advies van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB).
Zorg dat het verschil tussen het innovatiebox-tarief en het vpb-tarief voldoende groot blijft om de regeling
aantrekkelijk te houden voor bedrijven.
Bekijk of de regeling beter opengesteld kan worden voor bedrijven in de sectoren chemie (procesinnovatie),
farmacie (lange ontwikkeltrajecten) en software (eisen t.a.v. wanneer ontwikkeling kwalificeert als S&O,
samenhangend met beoordeling RVO in het kader van de WBSO).
Blijf kijken naar de situatie in het buitenland. Houd zowel rekening met regelingen binnen als buiten de
winstsfeer om (op zijn minst) een ‘level playing field’ te behouden.

Suggesties verbetering doelmatigheid
●
●
●

Vereenvoudigen van de toerekening zodat de aanvraag eenvoudiger en korter wordt.
Verbeteren van de sectorkennis bij de Belastingdienst (en RVO).
Vergroot de uitvoeringscapaciteit bij de Belastingdienst.

Overige suggesties
●
●
●

276

Behoud de rechtszekerheid van de Belastingdienst over de toepassing van de innovatiebox.
Behoud de toegankelijkheid van de innovatiebox, ook voor kleine bedrijven.
Behoud de aantrekkelijke berekeningsmethoden voor het toerekenen van uitgaven (ook uit het verleden) aan
innovatie.

Zie bedrijvenbeleidinbeeld.nl

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

7

122

Conclusies

Gebaseerd op hetgeen in de voorgaande hoofdstukken is beschreven over de uitkomsten van interviews, de
enquête, de literatuurstudie, de econometrie en de beschrijvende statistieken, kunnen we conclusies trekken over
doelgroepbereik, doeltreffendheid op de twee doelen van de innovatiebox, de microdoelmatigheid van de
regeling (administratieve lasten en de uitvoeringskosten) en de macrodoelmatigheid.

Bevindingen doelgroepbereik
We concluderen dat het doelgroepbereik adequaat is. Het aantal gebruikers van de innovatiebox nam na 2012 toe
tot 1.747, bereikte vervolgens een piek in 2016 rond de 3.651 en nam daarna af tot 3.268 gebruikers in 2018. De
toe- en afname zijn vooral het gevolg van een toe- en afname van gebruikers onder het mkb. 277 Onder het
grootbedrijf bleef het gebruik relatief constant. Het relatieve gebruik van de innovatiebox is het hoogst onder de
Nederlandse multinationals, op afstand gevolgd door de buitenlandse multinationals. De meeste gebruikers treffen
we aan in de sectoren industrie, informatie en communicatie, groot- en detailhandel en de advisering, onderzoek
en zakelijke dienstverlening. De voordelen in de vorm van een effectieve korting op de vpb slaat voor het grootste
gedeelte (meer dan de helft van alle voordelen) neer in de industriële sector.
Het totale budgettaire beslag van de innovatiebox is sinds 2012 toegenomen van 743 mln. euro naar een geraamd
budgettair beslag voor 2022 van 2.390 mln. euro (en een voorlopige raming van 2.860 mln. euro in 2023). Dit is
vooral toe te rekenen aan de groeiende winsten van bedrijven die gebruikmaken van de innovatiebox (en niet
zozeer aan een toenemend aantal gebruikers) en is gerelateerd aan het openeindkarakter van de regeling. Ook
grondslagverbredende maatregelen en veranderingen van de hoogte van het toptarief van de vpb beïnvloeden het
budgettaire beslag. Als percentage van de totale vpb-inkomsten fluctueert het budgettaire beslag van de
innovatiebox vanaf 2012 tussen de 6 en de 8 procentpunt van de totale vpb-opbrengsten en is er geen duidelijke
trend. Parallel daaraan is ook de afdracht van vennootschapsbelasting door deze bedrijven toegenomen van ca.
1.667 mln. euro in 2013 naar ca. 4.946 mln. euro in 2019 (zie Tabel 5.3).
Het voordeel (zoals gemeten door het budgettaire beslag) van de innovatiebox komt vooral terecht bij een beperkt
aantal internationaal opererende grootbedrijven: 75 procent hiervan komt terecht bij de top 10 gebruikers van de
innovatiebox, een belastingvoordeel van 1,65 miljard in 2022. Dit percentage is relatief stabiel over de tijd: in 2010
was dit ook 75 procent. Dit zijn tevens de bedrijven die een groot deel van de R&D-bestedingen in Nederland voor
hun rekening nemen en een centrale rol spelen in hun respectievelijke innovatie-ecosystemen in Nederland. Ook
betalen deze bedrijven een relatief groot deel van de vpb belasting. In 2019 betaalden 500 grootbedrijven die
gebruikmaakten van de innovatiebox 17.3 procent van de vpb van alle bedrijven die vpb betaalden in dat jaar. Dat
er een zekere concentratie is waar de voordelen landen, is dan ook niet verrassend. De som van de voordelen voor
buitenlandse multinationals, vooral uit de VS, is jaar-op-jaar toegenomen, terwijl deze vanaf 2015 min of meer
constant blijft voor de Nederlandse multinationals. Mogelijke verklaringen zijn onder meer dat multinationals uit de
VS relatief meer winst uit R&D behalen, dat er sprake is van fusies of overnames van zeer winstgevende en
innovatieve ondernemingen door bedrijven uit de VS, of dat Nederland relatief aantrekkelijker is geworden voor
internationale innovatieve ondernemingen uit de VS als gevolg van aanpassing van met de innovatiebox
vergelijkbare instrumenten in het buitenland als gevolg van doorvoering van het substance criterium op basis van
OESO-richtlijnen (zie hieronder). We hebben niet onderzocht welke verklaring het meest waarschijnlijk is. Belangrijk

277

De definitie van mkb onderneming is zoals gehanteerd door het CBS, waarbij het bedrijven betreft tot 250 werkzame
personen (zie tevens Bijlage A voor een beschrijving van de data en variabelen).

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

123

is daarnaast dat gegeven een verklaring, deze niet zonder meer toe te rekenen is aan de innovatiebox. De voordelen
zijn sterk geconcentreerd in de regio’s Groot-Amsterdam, Zuidoost-Noord-Brabant en Noordoost-Noord-Brabant.
De som van de voordelen voor buitenlandse multinationals is jaar-op-jaar toegenomen, terwijl deze vanaf 2015 min
of meer constant blijft voor de Nederlandse multinationals.
Direct na de invoering van het forfaitair regime per 2013 nam het gebruik onder het mkb sterker toe dan onder het
grootbedrijf. De mogelijkheid om de innovatiebox te gebruiken op basis van forfait heeft de toegankelijkheid van
de regeling voor het mkb dan ook aannemelijk vergroot. Dit duurde tot 2016. Daarna stabiliseerde het
forfaitgebruik.
Tegelijkertijd is het beeld uit de interviews dat het forfaitaire regime minder populair is dan oorspronkelijk verwacht.
Hier speelt dat de baten voor gebruikers van het forfaitaire regime van de innovatiebox beperkt zijn. Ook is een
deel van de potentiële gebruikers onbekend met de regeling. Voor bedrijven die verwachten van de regeling
gebruik te kunnen maken en ook groei voorzien, kan het forfaitaire regime (dat een bescheiden reductie in de
winstbelasting biedt) onaantrekkelijk zijn ten opzichte van het reguliere regime (dat een grotere reductie kan bieden
na inlopen van de voortbrengingskosten).
Op basis van interviews concluderen we dat de invoering van het substance criterium (zoals voortvloeiend uit
actiepunt 5 van het BEPS rapport van de OESO) in Nederland waarschijnlijk een beperkt effect heeft gehad. Dit is
terug te voeren op het feit dat Nederland altijd een innovatiebox heeft gekend waarbij het criterium gold dat de
belastingplichtige de innovatie zelf moest voortbrengen. De gebruikersstatistieken laten een afname zien na 2015.
De impact van het criterium speelt vooral bij bedrijven die moeite hebben om een tweede aanvullend
toegangsticket voor hun R&D-activiteiten te bemachtigen zoals vanaf 2017 noodzakelijk is. Daarbij kan gedacht
worden aan ondernemingen met veel procesinnovatie, bedrijven uit de voedingsmiddelenindustrie met geheime
recepturen of softwareontwikkeling die lang niet altijd kwalificeert als S&O in het kader van de WBSO. Relevant is
verder dat het effect van invoering van het nieuwe regime geleidelijk doorwerkt. Pas in 2022 zou de volledige
doorwerking in de aantallen gebruikers zichtbaar moeten zijn aangezien de overgangsregeling tot en met 2021
liep.278 De data, die tot 2019 lopen, bieden hier dus voorlopige inzichten.
Over het algemeen komt uit de enquête naar voren dat de meeste gebruikers van de innovatiebox de
Afdrachtvermindering S&O (hierna: WBSO) belangrijker vinden als overheidsinstrument om innovatieactiviteiten te
stimuleren dan de innovatiebox, hoewel het budgettaire beslag van de innovatiebox dat van de WBSO op dit
moment overtreft. De WBSO-voordelen zijn gelijkmatiger verdeeld over type gebruiker dan de
innovatieboxvoordelen, die overwegend bij een beperkt aantal grote bedrijven neerslaan die hoge winsten
realiseren die voortvloeien uit hun innovatieve investeringen. Ook wordt er door meer bedrijven gebruikgemaakt
van de WBSO en zijn WBSO-gebruikers vaker kleinere bedrijven: het aandeel van het MKB in de toegekende
afdrachtvermindering van de WBSO is 63 procent. 279 Hier spelen meerdere aspecten. Ten eerste is de WBSO
gekoppeld aan direct gemaakte (loon)kosten. Ten tweede is voor de WBSO geen additioneel toegangsticket nodig.
Ook kunnen bedrijven meerdere keren, bijvoorbeeld met verschillende werkmaatschappijen, gebruikmaken van
de WBSO. Het beeld is dat voor kleinere bedrijven de WBSO belangrijker is, terwijl voor een aantal grote bedrijven
de innovatiebox de grootste financiële voordelen met zich meebrengt.

278

279

Het overgangsrecht van artikel 34d lid 1 oud gold voor boekjaren die eindigden voor 1 juli 2021. En is voor het
overgrote deel van de gebruikers per 2020 geëindigd. Tussen 2017 en 2021 is de oude box daarmee geleidelijk
vervangen door de nieuwe box.
Zie Focus Jaarverslag 2022 (rvo.nl), pag. 3

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

124

In vergelijking met andere landen stimuleert Nederland innovatie relatief sterk via winstgerelateerde fiscale
steunmaatregelen ten opzichte van niet-fiscale innovatiestimulering. Andere landen die hierin op Nederland lijken
zijn België en Israël. Casestudies van België, Ierland, Singapore en het Verenigd Koninkrijk hebben niet geleid tot
belangrijke lessen voor Nederland. Voor deze landen is gekozen omdat deze qua vestigingsklimaat voor R&Dintensieve bedrijven concurreren met Nederland. Qua generositeit ontlopen de regelingen in België, Ierland en het
Verenigd Koninkrijk elkaar niet veel. Nederland lijkt op sommige aspecten iets strenger in de toepassing te zijn dan
deze landen. Nederland is wel uniek in de koppeling aan de WBSO. Deze koppeling zorgt voor een sterke verlaging
van de uitvoeringskosten bij de Belastingdienst en zorgt ook voor belastingplichtigen voor synergievoordelen,
aangezien zij reeds een WBSO-administratie bijhouden.
Laatste kanttekening bij het doelgroepbereik is dat de enquête laat zien dat er een groep mkb’ers is die gebruik
zou kunnen maken van de innovatiebox, maar dat niet doet. Dit betreft vooral het micro- en kleinbedrijf. Een reden
kan onbekendheid zijn, 31 procent van alle niet-gebruikers geeft aan niet bekend te zijn met de innovatiebox. Een
andere mogelijke verklaring luidt dat het te behalen voordeel voor veel mkb’ers bescheiden is, omdat de winst uit
het immaterieel activum beperkt is of vanwege het lage vpb-tarief voor winsten onder de 200.000 euro. Dit geldt
ook bij toepassing van het eenvoudiger forfaitaire regime. Tegenover dat bescheiden voordeel staat een proces
dat tijdsintensief en relatief duur kan zijn (tenzij van het forfaitaire regime gebruik wordt gemaakt). Hoewel de
verkrijgingskosten of administratieve lasten voor de innovatiebox (kosten inzet eigen personeel en inhuur externe
adviseurs) per jaar in totaal 36 miljoen euro (of 2 eurocent per definitief toegekende euro belastingvoordeel uit
hoofde van de toepassing van de innovatiebox) bedragen, zijn de verkrijgingskosten voor kleine gebruikers relatief
veel hoger dan voor grootgebruikers). Dit kan ertoe leiden dat ondernemingen besluiten geen gebruik te maken
van de innovatiebox.

Doeltreffendheid – bijdragen aan het vestigingsklimaat
Op de doelstelling bijdragen aan het vestigingsklimaat – de doelstelling die door de meeste stakeholders als
belangrijkste van de twee doelstellingen van de innovatiebox wordt beschouwd – beoordelen we de innovatiebox
als grotendeels doeltreffend. Afgaande op het kwalitatieve onderzoek zijn het vooral de multinationaal opererende
ondernemingen waarvoor de innovatiebox mogelijk een verschil kan maken voor de beslissing waar innovatieve
bedrijfsactiviteiten te vestigen c.q. uit te breiden of te behouden.
Bij deze conclusie is een aantal nuanceringen op zijn plaats. Ten eerste is onze inschatting dat er een beperkt effect
is op de vestigingsbeslissing en dat het effect voornamelijk loopt via de uitbreidingsbeslissing of de beslissing in
Nederland te blijven. De regeling is dus niet op alle typen vestigingsbeslissing doeltreffend. Ten tweede merken
we op dat het vestigingsplaatsargument alleen relevant is voor ondernemingen die echt internationaal van aard zijn
en kunnen besluiten een deel van hun huidige of toekomstige investeringen in innovatieve activiteiten en daaraan
verwante productiefaciliteiten te verplaatsen naar het buitenland. Deze multinationale ondernemingen
vertegenwoordigen overigens wel een substantieel deel van de private investeringen in R&D in Nederland en
betalen tevens relatief veel winstbelasting. De regeling is dus niet voor alle bedrijven die er gebruik van maken
doeltreffend. Er is immers ook een grote groep ondernemingen onder de innovatieboxgebruikers die wel
gebruikmaakt van de innovatiebox, maar waar de innovatiebox geen effect heeft op de vestigingsbeslissing. Deze
groep is overwegend gevestigd in Nederland, is wat betreft vestigingen regionaal of nationaal georiënteerd en
maken niet de afweging of zij hun bedrijfsvestigingen naar het buitenland moeten verplaatsen of niet. Ten derde
zijn andere vestigingsplaatsfactoren voor veel innovatieve ondernemingen belangrijker dan fiscaliteit. De
innovatiebox – en ruimere fiscaliteit – is slechts één van de factoren die het vestigingsklimaat beïnvloeden, naast
zaken als kwaliteit van de beroepsbevolking en (energie)infrastructuur waarvan veel bedrijven in de enquête

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

125

aangeven dat ze belangrijker zijn dan de innovatiebox. Dit blijkt ook uit de wetenschappelijke literatuur over
locatiekeuze van Foreign Direct Investment (FDI).
De innovatiebox zorgt voor een lagere effectieve belastingdruk voor de bedrijven die ervan gebruikmaken door
een lagere winstbelasting op winsten uit innovatieve activiteiten onder de innovatiebox vallen. Het verschil tussen
dit effectieve lagere tarief en het tarief in afwezigheid van de innovatiebox noemen we hierna een effectieve korting,
hoewel de innovatie niet is vormgegeven als een korting maar als een vermindering van de grondslag. De
gemiddelde effectieve korting op de winstbelasting die de top-10 gebruikers krijgen nam toe van 32 procent in
2010 naar 62 procent in 2015, om vervolgens te dalen naar 40 procent in 2019. De korting is in alle jaren een stuk
hoger dan de gemiddelde effectieve korting, die steeg van 23 procent in 2010 naar 35 procent in 2015 en
vervolgens daalde naar 29 procent. Tegelijkertijd betaalden niet-Nederlandse multinationale ondernemingen die
gebruikmaakten van de innovatiebox in 2019 2.273 mln. euro vpb in Nederland, dit is ongeveer de helft van de vpb
die betaald wordt door ondernemingen die gebruikmaken van de innovatiebox (zie Tabel 5.1 en Tabel 5.2). In de
interviews geven gesprekspartners aan dat de innovatiebox op deze wijze bijdraagt aan het vestigingsklimaat. In
het bijzonder geven gesprekspartners aan dat Nederland vanwege het bestaan van de innovatiebox op meer lijstjes
terechtkomt van bedrijven die een beslissing willen nemen over de locatie van hun R&D (nieuwe vestigingen, maar
ook uitbreidingsinvesteringen of handhaven van bestaande R&D).
Vooral de grote bedrijven met substantiële innovatieve activiteiten geven aan dat de innovatiebox in hun ogen
bijdraagt aan de keuze voor Nederland als vestigingsplaats voor hun R&D. Gesprekspartners geven aan dat behoud
en uitbreiding van bestaande activiteiten waarschijnlijk het belangrijkste effect vormen en in mindere mate de
vestiging van nieuwe uit het buitenland afkomstige (innovatieve) ondernemingen. Daarbij kan het voor buitenlandse
ondernemingen bij de overname van een Nederlands (innovatief) bedrijf een overweging zijn om de intellectuele
eigendomsrechten en innovatieve activiteiten in Nederland te laten wanneer het Nederlandse bedrijf de
innovatiebox gebruikt. Tegelijkertijd komt uit de enquête naar voren dat de meerderheid van de respondenten
nieuwe investeringen in Nederland zou blijven doen (56 procent) en bestaande immateriële activa in Nederland
zouden houden (60 procent) ook indien de innovatiebox niet zou bestaan.
Als de innovatiebox ertoe leidt dat ondernemingen die succesvol innoveren in Nederland blijven (en dus in
Nederland winstbelasting blijven afdragen), of als bedrijven doordat de innovatiebox bestaat en ze hier intellectueel
eigendom alloceren ook de daarmee behaalde winst aan Nederland toerekenen (en dus niet aan andere landen),
of als dankzij de innovatiebox additionele succesvolle innovaties tot stand komen die winst genereren, dan financiert
de innovatiebox zichzelf deels door de additionele vpb-inkomsten die deze bedrijven genereren. In interviews en
de enquête geven bedrijven aan dat de eerste twee effecten spelen. Of er extra winstbelasting als gevolg van
gebruikmaking van de innovatiebox wordt afgedragen in Nederland hebben we niet op basis van administratieve
data onderzocht. Wel zien we dat de Ibox gebruikers substantieel bijdragen aan de vpb-opbrengsten en dat in de
periode 2013-2019 ook de betaalde vpb door innovatieboxgebruikers is toegenomen (zie Tabel 5.3). In 2019
betaalden 500 grootbedrijven die gebruikmaakten van de innovatiebox 17.3 procent van de vpb van alle bedrijven
die vpb betaalden in dat jaar en in 2013 betaalden 400 bedrijven 7,7 procent. Hier is sprake van correlatie en niet
noodzakelijk van causaliteit.280

280

Hoe groot deze baat is voor de schatkist is onzeker. Het is moeilijk vast te stellen hoeveel van de in Nederland
afgedragen additionele winstbelasting daadwerkelijk toe te rekenen is aan de innovatiebox. Een reden hiervoor is dat
andere factoren ook een grote rol spelen bij de vestigingsbeslissing van bedrijven (nieuw vestigen van bedrijven,
uitbreiden van bestaande bedrijven en in Nederland blijven van reeds in Nederland gevestigde bedrijven). Ook kunnen
de additionele vpb-inkomsten het gevolg zijn van conjuncturele ontwikkelingen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

126

In interviews noemen enkele gesprekspartners dat de innovatiebox ook indirect aan het vestigingsklimaat bijdraagt
voor innovatieve start- en scale-ups omdat de verwachting dat de innovatiebox in de toekomst kan worden
toegepast de verwachte winstgevendheid van investeringen vergroot. Sommige investeringen die in afwezigheid
van de innovatiebox niet plaatsvinden, zouden dan in aanwezigheid van de innovatiebox wel plaatsvinden. Dit
argument is in deze evaluatie niet op basis van administratieve data onderzocht, maar speelt in potentie een rol.

Conclusies doeltreffendheid – stimuleren R&D en innovatie
Op de tweede doelstelling van de regeling, het stimuleren van technische innovatie in Nederland, schatten we de
innovatiebox in als beperkt doeltreffend. Op basis van de hardere methode – de econometrische analyse – is het
effect op technische innovatie zoals gemeten door S&O-uitgaven met een BFTB van 0,28 beperkt en substantieel
lager dan 1, terwijl voor de overige tweede-orde-effecten veelal geen effect wordt gevonden. Dit laatste komt
mogelijk door databeperkingen. De zachtere onderzoeksmethoden laten over de breedte een wat positievere
inschatting van de doeltreffendheid zien van de innovatiebox. We lichten onze inschatting onderstaand kort toe.
De BFTB in termen van additionele S&O in ons geprefereerde econometrische model ligt op 0,28 afhankelijk van
de gebruikte controlegroep. Dit betekent dat voor elke euro aan gederfde belastinginkomsten gebruikers
gemiddeld 28 eurocent in extra S&O-activiteiten investeren. Een mogelijke verklaring voor dit beperkte effect zit in
het argument dat de innovatiebox ook investeringen in technische innovatie stimuleert die bedrijven uit zichzelf ook
al zouden doen, bijvoorbeeld omdat de kans op succes groot is of omdat de verwachte winsten heel hoog zijn.
Deze investeringen worden onnodig gestimuleerd door de innovatiebox.
Het effect op S&O-activiteiten loopt vooral via het aantal S&O-uren en de S&O niet-loonkosten. Er is echter geen
effect op uurlonen, wat we interpreteren als dat er geen duurdere S&O-medewerkers worden ingezet als gevolg
van de innovatiebox. Er gaat met andere woorden geen loonopdrijvende werking uit van de innovatiebox op lonen
van R&D-medewerkers (wat bijdraagt aan de doeltreffendheid). Tegelijkertijd vinden we geen statistisch significante
verschillen in het effect van de innovatiebox voor het mkb versus het grootbedrijf en tussen niet-multinationals,
Nederlandse multinationals en buitenlandse multinationals. Wel vinden we dat het effect toe (af) neemt naarmate
een gebruiker meer (minder) voordelen behaalt via de innovatiebox.
De BFTB in termen van S&O-uitgaven die we vinden is lager dan de BFTB - in termen van toename in S&Oloonuitgaven 281 - van de WBSO van 0,9 over de evaluatieperiode 2011 – 2017 (De Boer et al., 2019c). Bij een
vergelijking van de BFTB in het voorliggende rapport met de BFTB van 0,54 uit de vorige evaluatie van de
innovatiebox over de periode 2008-2012 (Den Hertog et al., 2015), dient ermee rekening te worden gehouden dat
de eenheid van de BFTB verschilt. De BFTB is in de voorgaande evaluatie niet in termen van S&O-uitgaven, maar in
termen van R&D-uitgaven uitgedrukt. In de vorige evaluatie zijn daarvoor R&D-uitgaven per bedrijf geschat op basis
van zelf-gerapporteerde uitgaven voor een beperkte groep van bedrijven. Omdat R&D-uitgaven en S&O-uitgaven
op macroniveau ongeveer een factor twee verschillen, kan dit verschil in aanpak de verschillende uitkomsten
verklaren. We concluderen dan ook dat de uitkomsten van deze evaluatie (in termen van S&O) consistent zijn met
die van de vorige evaluatie (in termen van R&D).

281

S&O niet-loonuitgaven zijn in de evaluatie van de WBSO niet meegenomen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

127

Overigens bemoeilijken wijzigingen in de R&D-statistiek een vergelijking van de uitkomsten van deze en de vorige
evaluatie van de innovatiebox. 282 Het is belangrijk om op te merken dat gegeven de doelstellingen van de
innovatiebox en gegeven de koppeling aan een S&O-verklaring, de S&O-uitgaven in onze ogen ook een passende
maatstaf voor effectiviteit op deze doelstelling zijn.
Hoewel uit de interviews en de enquête geen kwantitatief beeld is af te leiden van BFTB en ze gevoeliger zijn voor
strategische antwoorden, komt hieruit een positiever beeld naar voren. Veel geïnterviewden stellen dat de
financiële voordelen voortkomend uit de innovatiebox ook direct in innovatie worden geïnvesteerd en dat dit ertoe
leidt dat het aantal arbeidsplaatsen op (Nederlandse) R&D-afdelingen groeit. In de enquête geeft 71 procent aan
het eens of zeer eens te zijn met de stelling dat hun onderneming het gerealiseerde belastingvoordeel volledig
investeert in R&D. Slechts 9 procent geeft aan het hiermee (zeer) oneens te zijn. Van de respondenten in de enquête
geeft 66 procent aan het (zeer) eens te zijn met de bewering dat de innovatiebox leidt tot meer innovaties (en omzet)
voor hun onderneming. Het is moeilijk te zeggen hoe zich dit verhoudt tot de econometrische schatting van de
BFTB. Dat hangt er namelijk vanaf welke bedrijven dit aangeven.
We vinden op basis van de econometrische analyses geen aanwijzingen voor tweedeorde-effecten op omzet en
productiviteit in de econometrische analyse. Specifiek vinden we geen effect op: het percentage van de omzet uit
innovatieve producten/diensten, het aantal S&O-medewerkers of de uurlonen van de S&O-medewerkers. Wel is er
een klein positief effect te zien op innovatiesamenwerking.
In onze econometrische analyse vinden we geen directe spill-overeffecten van gebruik van de innovatiebox door
een onderneming op de S&O-uitgaven van andere bedrijven in de omgeving. Dat kan komen omdat er wegens
databeperkingen geen goede operationele maatstaven zijn voor 'nabijheid’ (we gebruiken geografische en
sectorale nabijheid en hebben geen data over de precieze relaties tussen bedrijven) maar ook doordat de variaties
in S&O-investeringen als gevolg van de innovatiebox te klein zijn om spill-overeffecten te kunnen meten. Onze
bevindingen betekenen niet dat er geen kennisspill-overs zijn van gebruik van de innovatiebox: deze spill-overs zijn
bijzonder moeilijk te meten. De analyse kijkt immers alleen of de additionele S&O-uitgaven die het gevolg zijn van
de innovatiebox effect hebben op de S&O-uitgaven van nabijgelegen bedrijven. Ook betekent het niet dat er geen
spill-overs zijn van R&D-investeringen in het algemeen.
Het beeld uit de enquête en de interviews is dat vooral grote bedrijven aangeven dat de innovatiebox niet alleen
een effect heeft op de hoeveelheid innovatie bij individuele bedrijven, maar ook bijdraagt aan het ontstaan en de
uitbouw van internationaal concurrerende ecosystemen (waar grootgebruikers vaak in belangrijke mate mede vorm
aan geven). Daarbij is wel van belang dat bedrijven tegelijkertijd aangeven dat er andere factoren een belangrijkere
rol spelen bij de vestigingsbeslissing van R&D-activiteiten dan fiscaliteit.
De innovatiebox is een zogeheten outcome-based instrument. Dat betekent dat er een fiscale stimulans is nadat de
uitkomst (investeringen in innovatie die resulteren in een bijdrage aan de winstgevendheid van een onderneming
of een keuze voor Nederland als vestigingsland) al is gerealiseerd. De innovatiebox stimuleert alleen winstgevende
bedrijven en draagt daarmee niet direct bij aan innovatie door start-ups en scale-ups. Toch kan er een effect zijn

282

Ten tijde van de vorige evaluatie van de innovatiebox werden de R&D-uitgaven van bedrijven met een beperktere
scope gemeten dan tegenwoordig het geval is sinds de revisie van de R&D-statistiek door het CBS, die in 2019 heeft
plaatsgevonden. Uitgaven verbonden aan ingeleend personeel werden toen nog niet volledig meegenomen bij de
R&D-uitgaven. Dat scheelt uitgaande van het jaar 2017 ongeveer 0,20 procent van het bbp aan gemeten R&D-uitgaven
bij bedrijven. Dit is af te leiden uit de publicatie achter de gegeven link. De revisie hield ook in dat publieke entiteiten
die in belangrijke mate voor de markt produceren, tot de bedrijven gingen behoren in de R&D-statistiek.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

128

voordat een innovatie waar de innovatiebox op van toepassing is winstgevend wordt. Als ondernemingen bij
investeringsbeslissingen in risicovolle R&D rekening houden met hogere winst in geval van succes, dan geeft de
innovatiebox een extra prikkel voor het doen van die investeringen. Dit effect is bijzonder lastig kwantitatief te
onderzoeken. In de interviews is de mogelijkheid van dit effect enkele keren benoemd.
De bestaande wetenschappelijke literatuur laat zien dat bedrijven actief zoeken naar een allocatie van
eigenaarschap waardoor de winst uit patenten tegen een zo laag mogelijk tarief belast wordt. De beperkte
wetenschappelijke literatuur over het effect van introductie van een innovatiebox op de hoeveelheid R&D is niet
eenduidig. Sommige studies laten geen effect zien, terwijl andere studies een positief effect laten zien. De data die
de meeste studies gebruiken dateren daarbij van vóór of net nà de afspraken die in het kader van het BEPS-project
van de OESO zijn gemaakt, waardoor de bevindingen niet één-op-één te vertalen zijn naar de situatie nu.
In interviews geven bedrijven aan dat de innovatiebox het makkelijker maakt om te investeren in risicovolle R&D. In
theorie zorgt de innovatiebox voor een hogere winst als een investering een succes wordt, terwijl eventuele
verliezen als de investering mislukt niet veranderen en aftrekbaar blijven buiten de innovatiebox. Dit zou er
inderdaad voor zorgen dat risicovolle investeringen aantrekkelijker worden. Ook geven veel gesprekspartners aan
dat de innovatiebox bijdraagt aan het opbouwen en uitbouwen van ecosystemen waarin de grote
innovatieboxgebruikers vaak een centrale rol spelen.
Interviewpartners wijzen ook op de complementariteit van de innovatiebox en de WBSO. De WBSO verlaagt ex ante
de directe R&D-kosten, en beloont dus in theorie de inspanning, terwijl de innovatiebox ex post de baten van
succesvolle R&D vergroot, en beloont zo dus in theorie het nemen van initiatief en risico. In de interviews wordt
benoemd dat de interesse van bedrijven voor de WBSO is toegenomen omdat het een toegangsvereiste is voor de
innovatiebox.

Microdoelmatigheid
We concluderen op basis van de tevredenheid van gebruikers en onze inschatting van de administratieve lasten en
de uitvoeringskosten dat de regeling als kostenefficiënt gekwalificeerd kan worden. De administratieve lasten zijn,
zeker voor bedrijven met aanzienlijke winsten die voortvloeien uit innovatie, te overzien. We lichten dit hieronder
nader toe.
Uit de interviews komt het beeld naar voren dat bedrijven en hun adviseurs in de breedte tevreden zijn over de wijze
waarop de Belastingdienst opereert bij de uitvoering van en ondersteuning bij de toepassing van de innovatiebox.
Het lukt over het algemeen goed om tot een vaststellingsovereenkomst (VSO) te komen, ook al kost dit wel wat
doorlooptijd. Bij een tweede aanvraag verloopt het proces vaak sneller. Sommige gesprekspartners wijzen erop dat
langere doorlooptijd soms ook voortvloeit uit een (structurele) onderbezetting bij de Belastingdienst en de
substance-eis. De Belastingdienst lijkt strikter geworden te zijn bij de uitvoering en toepassing van de innovatiebox.
Ook uit de survey blijkt dat een meerderheid van de respondenten tevreden is met de uitvoering van de
innovatiebox door de Belastingdienst. De respondenten zijn het vaakst (zeer) tevreden over de hoogte van de
vaststelling (57 procent), de motivering van de vaststelling (56 procent) en het individueel vooroverleg (55 procent).
Met name de benaderbaarheid van de Belastingdienst wordt genoemd als een element waarmee Nederland zich
in positieve zin onderscheidt van andere landen. Ook de zekerheid voor een periode van maximaal vijf jaar die een
vaststellingsovereenkomst biedt, wordt genoemd als een belangrijke kracht van het Nederlandse regime.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

129

Ook wordt de koppeling aan de WBSO in het kader waarvan de S&O-verklaringen al worden opgesteld genoemd
als factor die ervoor zorgt dat de uitvoering van de innovatiebox relatief weinig uitvoeringskosten vergt en bijdraagt
aan inperking van de administratieve lasten voor gebruikers van de innovatiebox.
Wel maakt de meerderheid van de gebruikers niet op eigen kracht gebruik van de innovatiebox maar schakelt de
hulp in van een adviseur. Uit de enquête komt naar voren dat 92 procent van de respondenten in de enquête die
de innovatiebox gebruiken, een externe belastingadviseur, subsidieadviseur of accountant inschakelt. Dit
suggereert dat het gebruik van de innovatiebox ingewikkeld is of als complex wordt ervaren.
Op basis van de gegevens van de survey en rekenend met de opbouw van de populatie naar bedrijfsgrootte
schatten we de administratieve lasten van de innovatiebox op een bedrag van 36 miljoen euro op jaarbasis. Nemen
we bijvoorbeeld 2019 als referentiejaar – omdat de meeste aanslagen voor dat jaar al definitief zijn vastgesteld en
zetten we dat dan af tegen het aantal gebruikers – dan zou dat neerkomen op 0,02 euro per definitief toegekende
euro belastingvoordeel. Dit is in lijn met de inschatting in de vorige evaluatie dat de administratieve lasten voor
ondernemingen naar schatting 2,6 eurocent per euro gederfde belastinginkomsten ten gevolge van de
innovatiebox bedragen.
De Belastingdienst houdt de uitvoeringskosten voor de innovatiebox niet apart bij. Uitgaande van het aantal fte
betrokken bij de uitvoering van de innovatiebox komen de uitvoeringskosten op 2,3 miljoen euro per jaar. Als we
net als bij de administratieve lasten uitgaan van 2019, komt dit neer op 0,001 euro per definitief toegekende euro.
Dit is qua uitvoeringslasten erg laag, bijvoorbeeld veel lager dan de uitvoeringskosten van de WBSO die op 0,02
euro per definitief toegekende euro liggen. Hier missen overigens wel de kosten van S&O-verklaringen die worden
aangevraagd met als doel toegang te krijgen tot de innovatiebox. Deze worden verondersteld deel uit te maken
van de uitvoeringskosten van de WBSO.
Als aandachtspunten bij de uitvoering worden door gebruikers genoemd:
● Het vereenvoudigen van de toerekening van de voordelen uit een immaterieel activum, zodat de aanvraag
eenvoudiger en korter wordt;
● Het verbeteren van de sectorkennis bij de Belastingdienst (en RVO) zodat er minder overleg nodig is en de
doorlooptijd van aanvragen afneemt;
● Het vergroten van de uitvoeringscapaciteit bij de Belastingdienst, zodat aanvragen sneller behandeld kunnen
worden.

Macrodoelmatigheid (beleidsdoelmatigheid)
Bij de macrodoelmatigheid (ook wel beleidsdoelmatigheid) van de innovatiebox gaat het in essentie om de
volgende vragen:
1. Hoe verhouden de maatschappelijke kosten zich tot de beoogde maatschappelijke opbrengsten (zonder
daarbij een integrale maatschappelijke kosten/batenanalyse (MKBA) uit te voeren)?
2. Worden de doelen op de meest kosteneffectieve manier behaald?
3. Zijn er ongewenste neveneffecten die ten koste gaan van de doelmatigheid?
Om de eerste vraag te kunnen beantwoorden met betrekking tot de twee doelstellingen van de innovatiebox zetten
we de mogelijke kosten en baten van de innovatiebox zoals die nu functioneert op een rij, waarbij geldt dat
sommige baten hypothetisch zijn. Belangrijke beperking van de genoemde kosten en baten is dat ze slechts
gedeeltelijk kunnen worden gekwantificeerd, in veel andere gevallen alleen kwalitatief kunnen worden geduid of
dat er niks bekend is. In Tabel 7.1 en Tabel 7.2 geven we voor de relevante kosten en baten weer wat de

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

130

(kwalitatieve) inschatting is op basis van het beschikbare onderliggende bewijsmateriaal. In de weging om tot een
overall inschatting te komen, wegen we kwantitatief bewijs zwaarder dan bewijs op basis van interviews of een
enquête omdat de antwoorden vertekend kunnen zijn door de grote financiële belangen die gemoeid zijn met de
innovatiebox. Daarbij is de uiteindelijke overall inschatting geen mechanische exercitie, maar is deze uiteindelijk
een inschatting van de onderzoekers.
Tabel 7.1

Overzicht inschatting baten toerekenbaar aan de innovatiebox

Baten van de
innovatiebox

Econometrie /
descriptives

Interviews

Enquête

Theorie

Empirische
literatuur

Overall
inschatting

Additionele S&Oinvesteringen

Ja, beperkt

Ja

Ja

Ja

Ambivalent

Ja, beperkt

Additionele
succesvolle innovaties

n.v.t.***

Ja

Ja

Ja

Onbekend

Waarschijnlijk

Additionele S&O
werkgelegenheid

Ja, beperkt

Ja

Ja

Ja

Ambivalent

Ja, beperkt

Meer risicovolle
investeringen

n.v.t. ***

Ja

Ja

Ja

Onbekend

Waarschijnlijk

Additionele
kennisspill-overs van
de innovatiebox

Niet gevonden

Ja

Beperkt

Onbekend

Onbekend

Mogelijk

Stimuleren
innovatiesystemen

n.v.t. ***

Ja

n.v.t.****

Onbekend

Onbekend

Mogelijk

Hogere productiviteit

Niet gevonden

n.v.t.*****

n.v.t. ****

Ja

Onbekend

Mogelijk

Belangrijke factor
vestiging nieuwe
innovatieve bedrijven

n.v.t. ***

Beperkt

Beperkt

Beperkt**

Ja*

Mogelijk

Blijven van bestaande
in Nederland
gevestigde
innovatieve bedrijven

n.v.t. ***

Ja

Beperkt

Ja

Onbekend

Waarschijnlijk

Uitbreiding
innovatieve
activiteiten door
bestaande in
Nederland gevestigde
innovatieve bedrijven

n.v.t. ***284

Ja

Beperkt

Ja

Onbekend

Ja, beperkt

Additionele vpb
inkomsten
toerekenbaar aan de
innovatiebox

n.v.t.***

Ja

n.v.t.

Ja

Onbekend

Waarschijnlijk

283

284
285

283

285

Het gaat hier om kennisspill-overs van de additionele S&O-investeringen die het directe gevolg zijn van gebruik van de
innovatiebox (waar geen empirische literatuur over is), niet om kennisspill-overs van R&D-investeringen in het algemeen
(waar wel empirische literatuur over is).
Indirect wordt dit effect wel gemeten door de econometrische analyse van additionele S&O-investeringen.
Hoe groot deze baat is voor de schatkist is onzeker. Het is moeilijk vast te stellen hoeveel van de in Nederland
afgedragen additionele winstbelasting daadwerkelijk toe te rekenen is aan de innovatiebox. Een reden hiervoor is dat
andere factoren ook een grote rol spelen bij de vestigingsbeslissing van bedrijven (nieuw vestigen van bedrijven,
uitbreiden van bestaande bedrijven en in Nederland blijven van reeds in Nederland gevestigde bedrijven). Ook kunnen
de additionele vpb-inkomsten het gevolg zijn van conjuncturele ontwikkelingen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Bron:

131

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic. * gebaseerd op periode voor 2015. ** omdat de meeste landen inmiddels een
innovatiebox hebben. *** Dit vormde geen onderdeel van de econometrie. **** Dit vormde geen onderdeel van de
enquête. ***** Dit vormde geen onderdeel van de interviews.

Tabel 7.2

Overzicht inschatting kosten

Kosten

Econometrie /
descriptives

Interviews

Enquête

Theorie

Empirische
literatuur

Inschatting

Budgettair beslag

Aanzienlijk

Aanzienlijk

n.v.t.

n.v.t

n.v.t

Aanzienlijk

Administratieve
lasten

n.v.t.

Laag

Laag

n.v.t.

n.v.t.

Laag

Uitvoeringskosten

n.v.t.

Laag

Laag

n.v.t.

n.v.t.

Laag

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Wat betreft het eerste doel, een gunstig vestigingsklimaat in Nederland realiseren voor innovatieve
ondernemingen, beoordelen we de innovatiebox als deels macrodoelmatig. Uit de interviews komt het beeld naar
voren dat de innovatiebox een bijdrage levert aan het vestigingsklimaat, vooral als het gaat om het blijven van
bestaande bedrijven en het uitbreiden van bestaande activiteiten in Nederland. De regeling slaagt erin om een
kleine groep relatief innovatieve bedrijven gericht te steunen. Het overgrote deel van de belastingkorting landt bij
deze bedrijven, die ook de belangrijkste investeerders zijn in private R&D. De potentiële baten in termen van
vestigingsklimaat zijn groot, als in afwezigheid van de innovatiebox een deel van deze bedrijven uit Nederland
zouden vertrekken. Of en welke bedrijven daadwerkelijk zullen vertrekken, kunnen we echter niet beoordelen. De
onzekerheid over de mate waarin het vestigingsklimaat als gevolg van de regeling verbetert, is dan ook groot.
Tegelijkertijd blijkt uit de enquête dat de voordelen die de innovatiebox biedt niet als enige een rol spelen bij
dergelijke beslissingen, maar dat veel bedrijven andere factoren belangrijker vinden. Daarbij is een groot deel van
de gebruikers van de innovatiebox geen multinationale onderneming en is voor hen de vestigingsplaats geen issue,
terwijl ze wel een fiscale korting door het gebruik van de innovatiebox ontvangen. Ook blijkt uit internationale
vergelijkingen dat een innovatiebox niet noodzakelijk is om innovatieve bedrijven aan te trekken. Sommige landen
besluiten om andere strategieën te volgen om innovatieve bedrijven aan te trekken en te behouden. Landen zonder
innovatiebox of met een minder ruimhartige innovatiebox kennen bijvoorbeeld een sterker ontwikkelde traditie van
directe financiering van publieke en publiek-private R&D-programma's en/of een lagere winstbelasting (als
instrument voor het vestigingsklimaat). Tot slot komt de fiscale bonus vanwege het ex post karakter van de
innovatiebox in belangrijke mate terecht bij gevestigde spelers en in veel mindere mate bij uitdagers of minder
gevestigde spelers, zeker als ze nog verlies maken. Dit betekent dat de innovatiebox gevestigde spelers
bevoordeelt ten opzichte van nieuwkomers. Dit kan verstorend werken op de markt voor innovaties.
Wat betreft de tweede doelstelling, het stimuleren van technische innovatie, concluderen we op basis van het
overkoepelende beeld dat uit het overzicht van kosten en baten naar voren komt (zie hoofdstuk 7 voor details) dat
de innovatiebox in de huidige vormgeving niet macrodoelmatig is: weliswaar zijn de administratieve lasten en
uitvoeringskosten laag, maar voor elke uitgegeven euro zijn er beperkte additionele investeringen in S&O ten
opzichte van de kosten in termen van het budgettaire beslag, resulterend in een BFTB van 0,28. Deze BFTB is lager
dan 1, het niveau waarbij een euro net zoveel additionele investeringen oplevert als het kost aan budgettair beslag.
Wat deze conclusie versterkt is dat er effectievere manieren zijn om innovatie te stimuleren, zoals de WBSO, die een
hogere BFTB kent. Deze heeft als primaire doelstelling het stimuleren van investeringen in S&O en als secundaire
doelstelling het bijdragen aan een concurrerend vestigingsklimaat in Nederland voor innovatieve bedrijven
(inclusief starters). In de laatst beschikbare evaluatie van de WBSO is geconstateerd dat het aannemelijk is dat de
WBSO niet alleen een aantoonbaar positief effect heeft op de S&O-loonsom van bedrijven, maar dat de WBSO –

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

132

naast andere vestigingsplaatsfactoren – ook bijdraagt aan een concurrerend vestigingsklimaat voor innovatieve
bedrijven (zie Den Hertog et al, 2019, p. 9). De innovatiebox speelt primair een rol op het vlak van het
vestigingsklimaat en heeft dat ook als primaire doelstelling. De innovatiebox is daar doeltreffender dan de WBSO
en vereist bovendien dat het ontwikkelde intellectueel eigendom in het bezit is van de Nederlandse
belastingplichtige (in tegenstelling tot de WBSO) wat borgt dat de daarmee behaalde winsten in Nederland worden
belast.
De innovatiebox kent een viertal aspecten met gevolgen die mogelijk als onwenselijk kunnen worden ervaren en
die een aangrijpingspunt zouden kunnen vormen voor aanpassingen. In welke mate de gevolgen zich voordoen is
niet altijd bekend. Daarnaast is de weging van de gevolgen (‘hoe erg vinden we dit’) een kwestie van beleidsmatige
voorkeur.
1. De fiscale bonus komt vanwege het ex post karakter van de innovatiebox in belangrijke mate terecht bij
gevestigde spelers. Voor wie is de innovatiebox in de eerste plaats bedoeld? Is deze bedoeld voor gevestigde
ondernemingen met omvangrijke R&D- en innovatie-inspanningen (de ‘incumbents’) die gestimuleerd moeten
worden om die R&D en innovatie in Nederland te laten plaatsvinden (inclusief de winsten die daarmee
gegenereerd en ook belast worden) en zo bij te dragen aan sterke en innovatieve ecosystemen? Of moet de
innovatiebox ook ruimte bieden aan de uitdagers met wellicht meer ontwrichtende innovaties (de ‘challengers’)
die juist bestaande markten kunnen openbreken of nieuwe markten kunnen openleggen? Juist de challengers
hebben – zolang zij nog verlieslatend zijn – minder profijt van de innovatiebox (hooguit op termijn of via de
waardering). Ook in deze evaluatie hebben we gezien dat de innovatiebox weliswaar wordt gebruikt door een
steeds groter aantal ondernemingen met R&D, maar dat in termen van budget de innovatiebox vooral neerslaat
bij de top-10 R&D-ondernemingen die kwalificeren voor de innovatiebox.286
2.

De innovatiebox is een generiek instrument en dus ongericht. De prikkel om innovatieactiviteiten in Nederland
te lokaliseren is niet nodig voor spelers die overwegend al op Nederland zijn georiënteerd of sterk aan
Nederland gebonden zijn, bijvoorbeeld door sterke lokale netwerkeffecten, of bedrijven die
internationalisering van innovatieactiviteiten niet overwegen.287 Vestiging van de R&D- en innovatieactiviteiten
in Nederland of daarbuiten is dus een afweging die lang niet alle innovatiebox gebruikers maken. Ook als de
innovatiebox voor een deel van de ondernemingen wel een belangrijke reden is om in Nederland actief te
blijven of R&D-activiteiten uit te breiden, wordt een deel van de subsidies dus onnodig verstrekt voor zover die
gericht zijn op het doel om R&D-activiteiten te behouden. Overigens heeft de keuze voor een generieke
regeling ook belangrijke voordelen omdat het de selectie van succesvolle investeringen aan de markt overlaat.

3.

De huidige vormgeving van de innovatiebox in Nederland laat ondernemingen vrij in de wijze waarop zij de
middelen die vrijkomen door een lagere effectieve belastingdruk besteden. Dit zal door de ondernemingen
zelf worden gewaardeerd.288 Het is voorstelbaar dat er voorwaarden gesteld worden aan herinvestering van
de voordelen, maar ook aan de richting van dergelijke investeringen (denk aan specifieke technologieën of

286

Zie ook het recente rapport van de WRR waarin wordt geconcludeerd dat de overheid geneigd is mee te bewegen met
gevestigde ondernemingen. Zie Goede zaken, naar een grotere maatschappelijke bijdrage van ondernemingen,
https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2023/09/14/goede-zaken. De WBSO ’beloont’ juist de challengers voor hun
R&D-inspanningen. In die zin is het belangrijk meer integraal te kijken naar de stimulering van R&D en de vruchten
daarvan.
Enige vorm van sturing of bevoordeling van de ene onderneming boven de andere moet wel een toetsing op
staatssteun doorstaan.
Bij een meer specifieke inrichting van het instrument is van belang dat rekening gehouden wordt met mogelijke
staatssteunaspecten.

287

288

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

133

toepassingsdomeinen).289 Enige vorm van sturing of bevoordeling van de ene onderneming boven de andere
moet wel een toetsing op staatssteun doorstaan. Tegelijkertijd geldt dat het budget voor R&D- investeringen
dat via niet-fiscale prikkels loopt al in sterke mate gericht is op datgene wat volgens beleidsmakers
maatschappelijk wenselijk is. Een generiek instrument heeft met name voor private investeringen voordelen
omdat het ondernemingen vrijlaat hun eigen afweging te maken. Het voorspellen van toekomstige
technologische ontwikkelingen of het identificeren van groeimarkten en aanboren van nieuwe markten voor
vraag of aanbod is niet de sterkste kant van de overheid.
4.

289

De innovatiebox heeft een open-eind-karakter. Er zijn geen beperkingen in de hoogte van de voordelen die
een onderneming kan ontvangen, de duur dat er van de regeling gebruikgemaakt kan worden of het aantal
bedrijven dat van de regeling gebruik kan maken. Het budgettaire beslag van de regeling is daarmee onzeker,
met name omdat niet duidelijk is hoe groot de innovatiewinsten zullen zijn. Ook leidt het ertoe dat de baten
voor gebruikers van de innovatiebox hoger kunnen oplopen dan nodig is om hen te prikkelen meer te
investeren in R&D of activiteiten in Nederland te behouden. Dit laatste is overigens afhankelijk van het beleid
in andere landen. Of de onzekerheid over het budgettaire beslag bezwaarlijk is, is een open vraag. Enerzijds
kan geredeneerd worden dat zolang de innovatiebox bijdraagt aan hogere productiviteitswinsten dit per saldo
ook zal leiden tot meer inkomsten uit de vpb. Anderzijds, krijgt een beperkte categorie van innovatieve
ondernemingen (mkb en grootbedrijf) een aanzienlijke belastingreductie, waarbij het de vraag is in welke mate
dit gerechtvaardigd is ten opzichte van de ondernemingen die geen aanspraak kunnen maken op een dergelijk
belastingvoordeel (nog afgezien van eventuele alternatieve aanwendingen van belastingmiddelen).

Enige vorm van sturing of bevoordeling van de ene onderneming boven de andere moet wel een toetsing op
staatssteun doorstaan.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

8

134

Beleidsopties en aanbevelingen voor
toekomstige evaluaties

Een relevante vraag is in welke mate er beleidsalternatieven voor de innovatiebox zijn die kosteneffectiever zijn. Er
zijn drie categorieën van beleidsalternatieven te onderscheiden. De eerste categorie betreft marginale
aanpassingen van de vormgeving van de innovatiebox, met als belangrijkste doel de efficiëntie van het regime te
vergroten. De tweede ziet op meer substantiële aanpassingen van de innovatiebox, met als belangrijkste doel
neveneffecten tegen te gaan en zo de doelmatigheid te vergroten. De derde ziet op verschuivingen in het bredere
palet aan beleidsinstrumenten gericht op het stimuleren van innovatie, met als belangrijkste doel een krachtiger
impuls te geven aan innovatie.
Bij alle aanpassingen van het beleid rondom de innovatiebox zijn er enkele randvoorwaarden. Ten eerste is het
belangrijk dat het vestigingsklimaat in Nederland niet onnodig wordt geschaad. Discussies over wijzigen of het
daadwerkelijk doorvoeren van wijzigingen in de vormgeving van de innovatiebox kunnen schadelijk zijn voor de
reputatie van Nederland als land met een goed investeringsklimaat/vestigingsklimaat, omdat het de onzekerheid
over het fiscale klimaat vergroot. Een stabiele en voorspelbare faciliteit geeft ondernemingen op voorhand
zekerheid over de fiscale bonus op het realiseren van innovatieactiviteiten (mits die resulteren in winst die hierop
aantoonbaar is gebaseerd) en juist die stabiliteit en voorspelbaarheid helpen ondernemingen bij
investeringsbeslissingen op het gebied van innovatie. Tot slot moeten de maatregelen ook verenigbaar zijn met de
Europese regelgeving, denk bijvoorbeeld aan staatssteun, en voldoen aan de regels van de gedragscodegroep, er
mag geen sprake zijn van schadelijke belastingconcurrentie. Hoewel de OESO in het kader van de BEPS tegen
belastingontwijking de regels voor de innovatiebox heeft aangescherpt, kan de regeling nog steeds een rol spelen
bij belastingconcurrentie tussen landen, door het voordeel ten opzichte van het reguliere tarief, de breedte van de
grondslag of de striktheid waarmee aanvragen worden beoordeeld.
Ten tweede is het belangrijk dat de prikkels voor ondernemingen om in Nederland te investeren in innovatie niet
worden geschaad en dat bedrijven zich verplaatsen naar landen waar een aantrekkelijkere innovatiebox nog wel
wordt toegepast. Dit betekent dat wijzigingen in de vormgeving van de innovatiebox altijd in samenhang moeten
worden bezien met het bredere palet aan beleidsinstrumenten dat tot doel heeft innovatie te bevorderen. Eenzijdig
inperken van de innovatiebox vraagt dan bijvoorbeeld om een actief beleid om bijvoorbeeld op veel grotere schaal
dan nu het geval is publieke en publiek-private R&D-programma's vorm te geven.

Marginale aanpassingen in de vormgeving van de innovatiebox
Vereenvoudig de toerekeningsmethodiek. In de interviews komt naar voren dat de in Nederland veel gebruikte
afpelmethode in vergelijking met andere landen als complex wordt ervaren. Er zou onderzocht kunnen worden in
hoeverre aanpassingen van de methodiek mogelijk zijn zodat het doen van de aanvraag eenvoudiger en korter
wordt. Hierbij is van belang dat er objectieve, niet-discriminerende criteria zijn, die vooraf duidelijk kenbaar worden
gemaakt.
Maak het forfaitaire gebruik makkelijker. Uit de enquête blijkt dat een deel van de potentiële gebruikers van het
forfaitaire regime er geen gebruik van maakt omdat de baten niet opwegen tegen de kosten. Een deel van de
kosten heeft ermee te maken dat bij keuze voor het forfaitaire regime, niet meer achteraf als dat aantrekkelijker blijkt
het reguliere regime gebruikt zou kunnen worden. Dit kan een relevante factor zijn omdat het commerciële succes

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

135

van innovaties erg onzeker is. Het kan dan aantrekkelijk zijn om geen gebruik te maken van het forfaitaire regime in
de hoop dat de innovatie een commercieel succes wordt. De suggestie is om te overwegen het forfaitaire regime
aantrekkelijker te maken (bijvoorbeeld door verhoging van het forfait of aantal jaren dat forfait per innovatief
immaterieel activum mag worden ingezet) of gebruikers toe te staan alsnog te switchen naar het reguliere regime.

Substantiële aanpassingen in de vormgeving van de innovatiebox
Beperk het openeindkarakter van de innovatiebox. Niet alleen omdat het enige jaren duurt voordat alle
belastingaangiften (volledig) zijn ingediend (en vervolgens aanslagen definitief worden vastgesteld), is het
budgettaire beslag ook onzeker omdat nog niet duidelijk is hoe groot de innovatiewinsten zullen zijn (vooral in
tijden van hoogconjunctuur). Er zijn verschillende manieren voorstelbaar om een beperking op het budgettaire
beslag van de regeling vorm te geven. Er valt te denken aan een maximum aan het absolute bedrag dat een
belastingplichtige onderneming als voordeel kan genieten bij de innovatiebox (een plafond) of een maximum
relateren aan de voortbrengingskosten. Ook kan er een tijdslimiet gesteld worden aan de duur waarvoor een
belastingplichtige onderneming voordeel kan genieten bij de innovatiebox. Verder kan ook gestuurd worden op
jaar-op-jaar toename van S&O-bestedingen. Tot slot kan de instroom beperkt worden door strengere voorwaarden
om te kunnen deelnemen aan de innovatiebox. Uit een recente OESO-studie naar inkomsten-gebaseerde fiscale
instrumenten voor het stimuleren van innovatie komt naar voren dat maximering van belastingvoordelen die
effectief de omvang van belastingvoordelen voor bedrijven beperken in 8 van de 22 OESO-landen bestaan.290
Differentieer in de voorwaarden afhankelijk van het type innovatie. De innovatiebox is een generiek instrument
dat voor iedereen die voldoet aan de toegangscriteria in gelijke mate toegankelijk is: er is geen voorkeur voor type
innovatie, technologie of toepassingsdomein. Dit zorgt ervoor dat er geen sturing mogelijk is, bijvoorbeeld op wat
voor onderneming toegang krijgt of het type onderliggende innovatie dat kwalificeert voor de innovatiebox. Een
eerste vraag is of het wenselijk is om meer specifieke sturing mogelijk te maken. Met andere instrumenten wordt
immers al gestuurd en sturing kent ook nadelen, bijvoorbeeld in termen van voorspelbaarheid, strategisch gedrag
van ondernemingen gegeven een bepaalde sturingskeuze, kennis bij de overheid om te bepalen in welke richting
gestuurd zou moeten worden en hogere administratieve lasten. Als voor sturing zou worden gekozen is het de vraag
hoe deze sturing eruit zou kunnen zien. Hier zijn verschillende mogelijkheden, bijvoorbeeld in de voorwaarden voor
toegang, maar ook in de hoogte van de fiscale bonus op winsten. Bij dergelijke differentiatie is van belang dat dit
in lijn is met de regels rondom staatssteun. Ook is een relevante vraag of een fiscale regeling de meest voor de
hand liggende optie zou zijn om te differentiëren
Differentieer in de voorwaarden afhankelijk van het type gebruiker. Het budget dat de innovatiebox nu vergt
zou sterker gericht kunnen worden op de uitdagers (in plaats van de meer gevestigde partijen) zoals start-ups en
scale-ups die het startpunt kunnen zijn van heel nieuwe toepassingen, goederen en diensten en zelfs heel nieuwe
innovatie ecosystemen. Ook het eerder aangehaalde WRR-rapport concludeert dat de overheid geneigd is mee te
bewegen met gevestigde ondernemingen.291Ook hier geldt weer dat dit niet in strijd mag zijn met de Europese
staatssteunregels. Een andere mogelijkheid is om vooral innovatief mkb of snelgroeiende bedrijven sterker te
faciliteren, op het spoor van innovatie te zetten en te belonen voor hun innovatieve gedrag. Uit de recente OESOstudie naar inkomsten-gebaseerde fiscale instrumenten voor het stimuleren van innovatie, komt naar voren dat in 6
van de 22 OESO-landen en 5 van de 17 EU-landen kleinere belastingbetalers toegang hebben tot
290

291

De OESO-studie laat in het midden wat hiervoor de overwegingen waren of welk effect dit heeft gehad op bijvoorbeeld
het vestigingsklimaat in dat land.
Zie Goede zaken, naar een grotere maatschappelijke bijdrage van ondernemingen,
https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2023/09/14/goede-zaken

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

136

belastingvermindering voor een bredere reeks immateriële activa met minder strenge eisen voor formele
bescherming onder bepaalde omstandigheden. Ook vereisen sommige regelingen minimumniveaus van S&Oinvesteringen, algemene investeringen of aantoonbare creatie van hoogwaardige werkgelegenheid. De vraag is
hoe dergelijke aanpassingen zich verhouden tot ander beleid om kennis om te zetten in toepassingen en om starten scale-ups te financieren en faciliteren.

Verschuivingen in het totale instrumentarium om innovatie te stimuleren
De innovatiebox is onderdeel van een breder palet aan beleidsinstrumenten om innovatie te stimuleren. Zijn er
verschuivingen mogelijk in het bredere palet van maatregelen die de effectiviteit en/of doelmatigheid van het
innovatiebeleid in den brede verhogen, waarbij sterker op het ene instrument en minder sterk op het andere
instrument wordt ingezet? Dit is geen onderwerp van onderhavige evaluatie geweest die een instrument in isolatie
bekijkt, maar wel een belangrijke beleidsvraag. Wel relateert dit aan de vraag uit het toetsingskader fiscale
regelingen of een fiscale regeling de voorkeur verdient boven een directe subsidie.
Een verschuiving tussen de WBSO en innovatiebox. Een eerste mogelijk alternatief zou kunnen zijn om de WBSO
bijvoorbeeld aanzienlijk te vergroten omdat de doeltreffendheid van tax credit instrumenten gericht op innovatie
als hoger wordt beoordeeld dan patent box achtige instrumenten. De WBSO is een gevestigd instrument en een
groter budget hiervoor zou de kosten voor het investeren in innovatieve activiteiten in Nederland aanzienlijk kunnen
verlagen. Net als de innovatiebox heeft de WBSO niet alleen een direct effect op de investeringen in innovatieve
activiteiten, maar draagt het ook bij aan het fiscaal vestigingsklimaat. Deze suggestie ziet feitelijk toe op de balans
tussen WBSO en innovatiebox. Voorstanders van de innovatiebox zullen aangeven dat de innovatiebox ook
bedoeld is om de niet alleen de innovatie te stimuleren, maar vooral ook te zorgen dat de voortbrenging en de
winst die daarmee mogelijk gepaard gaat in Nederland te laten neerslaan.
Een verschuiving van fiscale instrumenten naar subsidieprogramma’s. Dit is een aanpak die bijvoorbeeld
landen als Duitsland292 en Zweden volgen en waarin zij ook een traditie hebben opgebouwd. Het heeft als voordeel
dat de innovatie-inspanningen gericht kunnen worden op maatschappelijke prioriteiten en dat de subsidies
gegarandeerd worden geïnvesteerd in innovatietrajecten. Het richten van innovatie-inspanningen is niet eenvoudig
omdat de overheid dan zelf mede richting moet geven aan de richting van innovatie-inspanningen en er mogelijk
discussie ontstaat over picking winners, backing losers etc. Ook de voorspelbaarheid van de R&D-investeringen is
in de regel minder en gevoeliger voor bijvoorbeeld politieke overwegingen. Daarbij zijn er soms onvoorziene spillovereffecten van R&D waar de overheid bij haar besluitvorming over welke activiteiten te stimuleren geen rekening
mee houdt. Overigens zijn er ook in Nederland al aanzienlijke R&D-programma’s, niet in de laatste plaats de impuls
die uitgaat van het Nationaal Groeifonds 293 (hoewel dat vooralsnog gaat om 5 rondes in 5 jaar en dus een tijdelijke
impuls betreft). Bij het bepalen van het meest effectieve beleid om zowel R&D als het vestigingsklimaat te stimuleren
moet ook het reguliere vpb-tarief in ogenschouw worden genomen.
Een verlaging van het generieke vpb-tarief. Dit heeft het voordeel van de eenvoud en is van toepassing op alle
ondernemingen. Belangrijkste nadeel is dat daarmee een ongericht voordeel wordt uitgedeeld en er feitelijk geen
relatie meer is met het faciliteren van investeringen in innovatie: het is niet langer het geval dat bedrijven die

292

293

Per 1 januari 2020 kent Duitsland het zogeheten “Forschungszulagengesetz”. Dit is een vorm van WBSO, met als
kenmerken subsidie over de loonkosten plus de pensioenbijdragen, maximaal euro 2.000.000 per boekjaar. Voor
kosten na 30 juni 2020 geldt 4 jaar lang een grens van euro 4.000.000.
Het Nationaal Groeifonds is een goedgekeurde steunmaatregel (dus staatssteun, maar toelaatbaar geacht door de
Europese Commissie). R&D-subsidieprogramma's (tenzij generiek) zijn vaak staatssteun en bekeken moet worden of zij
goedgekeurd kunnen worden op basis van het O&O&I-steunkader.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

137

gewenst gedrag vertonen (investeren in innovatie) worden beloond. Het is bovendien evenzeer als de innovatiebox
onderhevig aan internationale beleidsconcurrentie.

Aanbevelingen voor toekomstige evaluaties
Bereken een aanvullende BFTB voor het effect op winst. De innovatiebox kan ervoor zorgen dat de winst stijgt
omdat er nieuwe succesvolle producten ontwikkeld worden of omdat bedrijven hun winstgevende activiteiten in
Nederland uitbreiden. Naast de BFTB in termen van S&O of R&D zou er een aanvullende BFTB kunnen worden
berekend die dit effect meeneemt. Kanttekening hierbij is wel dat de administratieve data met betrekking tot winst
uitdagingen kennen vanwege mogelijk actief beheer door bedrijven van balansposten.
Overweeg om te proberen het effect van de regeling op andere balansposten te bepalen. De econometrische
analyse laat zien dat een beperkt deel van de additionele winst als gevolg van een lagere vpb in S&O wordt
geïnvesteerd. Een relevante vraag is waar de rest terechtkomt. Zijn dit liquide middelen, dividenduitkeringen,
activa? Verder onderzoek is hier nodig om deze vraag te beantwoorden.
Neem anticipatie-effecten mee en probeer nieuwe manieren te vinden om deze te analyseren. Een potentieel
relevant kanaal voor effectiviteit van de innovatiebox betreft anticipatie-effecten. De econometrische analyse in dit
onderzoek heeft niet kunnen vaststellen of deze effecten er zijn. In een volgende evaluatie zou dit een relevant
focuspunt kunnen zijn. In hoeverre nemen bedrijven in hun beslissing om te investeren in innovatieve activiteiten
mee dat ze in de toekomst mogelijk gebruik kunnen maken van de innovatiebox en voor welk deel van die
investeringen zorgt de innovatiebox ervoor dat de investering daadwerkelijk gedaan wordt?
Houd vast aan een analyse van spill-overeffecten van de innovatiebox en probeer nieuwe manieren te vinden
om deze te meten. In de econometrische analyse is een eerste poging gedaan om spill-overeffecten van de
innovatiebox mee te nemen. Hier zijn verbeteringen mogelijk, bijvoorbeeld door andere maatstaven mee te nemen
voor nabijheid van bedrijven en door naar meer uitkomstmaatstaven te kijken dan alleen S&O. Tegelijkertijd moet
hier niet te veel van verwacht worden, aangezien het meenemen van spill-overs hoge eisen aan de data stelt, met
name moeten er gedetailleerde gegevens zijn over relaties tussen bedrijven.
Probeer meerdere instrumenten (met name de WBSO en de innovatiebox) kwantitatief in samenhang te
analyseren. De WBSO en de innovatiebox zijn samen veruit de belangrijkste bronnen van subsidies voor private
S&O. Het zou goed zijn om te proberen deze in samenhang te analyseren. Dit vraagt wel om heel goed nadenken
over een identificatiestrategie omdat het lastig kan zijn om in een dergelijke integrale analyse de effecten van elkaar
te scheiden.
Besteed meer aandacht aan de rol van internationale ondernemingen. Het aandeel van buitenlandse
ondernemingen, met name uit de VS, in het budgettaire beslag van de innovatiebox nam de afgelopen jaren toe.
De oorzaken en gevolgen hiervan, alsmede de vergelijking met Nederlandse ondernemingen, zouden in een
volgende evaluatie diepgaander kunnen worden onderzocht. We hebben bijvoorbeeld gezien dat multinationals
uit de VS met steeds meer succes gebruik hebben gemaakt van de innovatiebox. Het zou goed zijn gericht enkele
casestudies uit te voeren en daarin na te gaan welke rol de fiscaliteit hierbij heeft gespeeld (feitelijk de rol van
fiscaliteit in het vestigingsklimaat) en in hoeverre dit samengaat met uitbreiding van R&D- en innovatieactiviteiten in
Nederland en het in NL laten belasten van daaruit voortvloeiende ??en andere winsten.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

138

Faciliteer een enquête onder de gebruikers en niet-gebruikers van de innovatiebox via digitale middelen en
streef koppeling met administratieve data na. De enquête bij deze evaluatie heeft per post plaatsgevonden
omdat de e-mailadressen niet beschikbaar waren voor het onderzoek in het kader van de evaluatie. De respons van
een dergelijke per post verstuurde enquête is laag en de verwachting is dat dit in de toekomst verder afneemt. Als
er geen mogelijkheid is om gebruikers digitaal te benaderen, behoort een enquête onder gebruikers in de
toekomst mogelijk niet langer tot de mogelijkheden om een dergelijk instrument te evalueren. Daarnaast is aan te
raden om een koppeling van de enquêteresultaten met administratieve data van het CBS na te streven. Dit maakt
diepgravende analyse van de enquêteresultaten mogelijk.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

139

Referenties
Adviescommissie Belastingheffing van Multinationals (Commissie ter Haar) (2020), Op weg naar balans in de
vennootschapsbelasting. Analyses en aanbevelingen, Ministerie van Financiën, Den Haag.
Alstadsaeter, A., Barrios, S., Nicodeme, G., Skonieczna, A. and Vezzani, A., Patent Boxes Design, Patents Location,
and Local RandD, ECONOMIC POLICY, ISSN 0266-4658, 33 (93), 2018, p. 131-177, JRC98780.
Audretsch, D. B., & Feldman, M. P. (2004). Knowledge spillovers and the geography of innovation. In Handbook of
regional and urban economics (Vol. 4, pp. 2713-2739). Elsevier.
Athey, S., & Imbens, G. W. (2017). The state of applied econometrics: Causality and policy evaluation. Journal of
Economic perspectives, 31(2), 3-32.
Baumann, M., Boehm, T., Knoll, B., & Riedel, N. (2020). Corporate Taxes, Patent Shifting, and Anti-avoidance Rules:
Empirical Evidence. Public Finance Review, 48(4), 467–504. https://doi.org/10.1177/1091142120930684
Bertrand, M., Duflo, E. & Mullainathan, S. (2004). How Much Should We Trust Differences-In-Differences Estimates?
The Quarterly Journal of Economics, 119(1), 249–275.
Bloom, N., Schankerman, M., & Van Reenen, J. (2013). Identifying technology spillovers and product market rivalry.
Econometrica, 81(4), 1347-1393.
Bloom, N., Van Reenen, J., & Williams, H. (2019). A toolkit of policies to promote innovation. Journal of economic
perspectives, 33(3), 163-184.
De Boer, P.J., Faber, D., Gielen, M., De Haas van Dorsser, S., Den Hertog, P., Janssen, M., Vankan, A. & Verspagen,
B. (2019). Evaluatie WBSO 2011-2017. Dialogic: Utrecht.
Bornemann, T., S. K. Laplante, and B. Osswald. 2018. The Effect of Intellectual Property Boxes on Innovative
Activity and Effective Tax Rates. Working Paper, Vienna University of Economics and Business and
University of Wisconsin-Madison.
Bösenberg, Simon, Egger, Peter, 2017. R&D tax incentives and the emergence and trade of ideas. Economic Policy
32 (89), 39–80.
Bradley, S., Dauchy, E., Robinson, L., 2015. Cross-country evidence on the preliminary effects of patent box
regimes on patent activity and ownership. Natl. Tax J. 68 (4), 1047–1071.
Brennenraedts, R. et al. (2021), Het Nederlandse investeringsklimaat, Dialogic, Utrecht.
Ciaramella, L. Taxation and the transfer of patents: Evidence from Europe, European Economic Review, Volume
151, 2023, 104312, ISSN 0014-2921, https://doi.org/10.1016/j.euroecorev.2022.104312.
CPB (2-016), Kansrijk innovatiebeleid, CPB, 2016, https://www.cpb.nl/publicatie/kansrijk-innovatiebeleid

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

140

Devereux, M.O. et al (2021), Taxing Profit in a Global Economy. A report of the Oxford International Tax Group,
Oxford University press, Oxford.
Dumont, M. (2022). Public Support to Business Research and development in Belgium - Fourth evaluation. FPB
Report 12721, Federal Planning Bureau.
Fabian Gaessler, Bronwyn H. Hall, Dietmar Harhoff, Should there be lower taxes on patent income?,
Research Policy, Volume 50, Issue 1, 2021, 104129, ISSN 0048-7333,
https://doi.org/10.1016/j.respol.2020.104129.
Feld, L.P. and Heckemeyer, J.H. (2011), FDI and taxation: a meta-study. Journal of Economic Surveys, 25: 233-272.
https://doi.org/10.1111/j.1467-6419.2010.00674.
Griffith, R., Miller, H., O’Connell, M., 2014. Ownership of intellectual property and corporate taxation. J. Public
Econ. 112, 12–23.
Hansen, C., (2007), “Generalized Least Squares Inference in Panel and Multilevel Models with Serial Correlation
and Fixed Effects,” Journal of Econometrics, 140(2), 670-694
Hertog, P. den, Vankan, A., Verspagen, B., Mohnen, P., Korlaar, L., Erven, B., ... & Mine, B. (2016). Evaluatie
innovatiebox 2010-2012. Dialogic: Utrecht.
Ministerie van Financien (2023). Rijksfinanciën.nl – Overzicht datasets. https://www.rijksfinancien.nl/opendata/overzicht-datasets#fiscale-regelingen
Karkinsky, T., Riedel, N., 2012. Corporate taxation and the choice of patent location within multinational firms. J.
Int. Econ. 88 (1), 176–185.
Koethenbuerger, K., F. Liberini, and M. Stimmelmayr. 2018. Is it Just Luring Reported Profit
Profit? The Case of European Patent Boxes. Working paper, ETH Zurich.
König, M. D., Liu, X., & Zenou, Y. (2019). R&D networks: Theory, empirics, and policy implications. Review of
Economics and Statistics, 101(3), 476-491.
Lychagin, S., Pinkse, J., Slade, M. E., & Reenen, J. V. (2016). Spillovers in space: does geography matter?. The
Journal of Industrial Economics, 64(2), 295-335.
Mohnen,Pierre, Arthur Vankan, Bart Verspagen, Evaluating the innovation box tax policy instrument in the
Netherlands, 2007–13, Oxford Review of Economic Policy, Volume 33, Issue 1, 1 January 2017, Pages 141–
156, https://doi.org/10.1093/oxrep/grw038
Nielsen, B.B., C.G. Asmussen, C.D. Weatherall, The location choice of foreign direct investments: empirical
evidence and methodological challenges, J. World Bus., 52 (1) (2017), pp. 62-82
OECD (2007), Tax effects on Foreign Direct Investment. Recent evidence and policy analysis, OECD Tax Policy
Studies, no. 17, OECD, Paris.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

141

OESO (2023). Cost and uptake of income-based tax incentives for R&D and innovation
OESO (2023). Design features of income-based tax incentives for R&D and innovation.
Schumpeter, J. A. (1942). Socialism, capitalism and democracy. Harper and Brothers.
Schwab, T., Todtenhaupt, M., 2021. Thinking outside the box: The cross-border effect of tax cuts on R&D. J. Public
Econ. 204, 104536.
Simon Munongo, Olusegun Ayo Akanbi, Zurika Robinson. "Do tax incentives matter for investment? A literature
review". Business and Economic Horizons 2:152-168.
Ugur, M., S. Awaworyi Churchill, H. M. Luong, What do we know about R&D spillovers and productivity? Metaanalysis evidence on heterogeneity and statistical power, Research Policy, Volume 49, Issue 1, 2020,
103866,
ISSN 0048-7333, https://doi.org/10.1016/j.respol.2019.103866.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

142

Bijlage A Databeschrijving
Databronnen en koppelproces
De volgende databestanden zijn opgeschoond en gekoppeld:
● Algemeen bedrijven register (ABR). Deze bevat de complete populatie aan bedrijven in Nederland en
informatie over de basiskenmerken van deze bedrijven (sector, grootteklasse, vestigingsplaats etc.).
● vpb-register. Deze bevat informatie over het gebruik van de innovatiebox door bedrijven op basis van de vpbbelastingaangiftes.
● Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk data (WBSO). Deze data bevatten de inzet van Nederlandse
bedrijven op het gebied van speur- en ontwikkelingswerk onder de WBSO-regeling – een veelgebruikte proxy
voor de mate waarin een bedrijf innovatieve activiteiten ontplooit.
● Aangifte omzetbelasting (BTW). Deze geven de omzetten van bedrijven per verslagjaar.
● Foreign-affiliate statistics (IFATS/OFATS). Deze geven informatie over internationale activiteiten van en
zeggenschap over ondernemingen die in Nederland actief zijn.
● Community Innovation Survey en Research & Development Onderzoek (CIS & RTD). Resultaten van twee
vragenlijstonderzoeken naar de medewerkers, kosten aan en baten van R&D-activiteiten van bedrijven.
Daarbij zijn de volgende koppelstappen gevolgd:
1. Ontdubbelen van fiscale nummers in het ABR – dubbelingen komen o.a. voor doordat fiscale nummers
gedurende het jaar van bedrijfseenheid kunnen veranderen. We gaan telkens uit van de stand van zaken op de
laatste dag van ieder jaar;
2. Inklappen van de vpb-registerdata naar (het fiscale nummer) van e moeder;
3. Koppelen van het vpb-register aan het ABR op basis van de fiscale nummers;
4. Inklappen van het gekoppelde tussenbestand op bedrijfseenheidniveau;
5. Koppelen van BTW, WBSO, CIS, RTD en de Fats-statistieken aan het tussenbestand o.b.v. bedrijfseenheden;294
6. Inklappen van de gekoppelde data op ondernemingsgroepniveau.
Zie tevens Figuur A.1, voor een visuele representatie van de uitgevoerde datakoppeling.
Figuur A.1 Het Algemeen bedrijven register vormt de spil van de datakoppeling
B

BTW
B

A
Vpb-register

OFATS

Bron:
Noot:

294

B

ABR
C

RTD
B

IFATS

WBSO

Koppeling o.b.v.:
A

FIN-nummer

B

BEID

C

OG-nummer

B

C IS

SEO Economisch Onderzoek (2023)
De RTD- en CIS-data zijn o.b.v. steekproeven - de overige data zijn integraal (voor alle bedrijven) beschikbaar.

De OFATS-statistieken zijn enkel beschikbaar op ondernemingsgroepniveau (d.w.z. de buitenlandse dochters van
Nederlandse ondernemingen zijn niet bekend per bedrijfseenheid, maar enkel op het geconsolideerde niveau van de
ondernemingsgroep) en worden dus gekoppeld aan de ondernemingsgroepen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

143

Beschrijving van de variabelen
Hieronder geven we een overzicht van de variabelen in het definitieve databestand incl. de belangrijkste mutaties
uitgevoerd op deze variabelen:
Uit het ABR
● Rechtsvorm. De rechtsvorm (BV, NV, VOF, etc.) van elke bedrijfseenheid zoals vermeld in het ABR. De
rechtsvorm op ondernemingsgroepniveau is gebaseerd op de rechtsvorm met de meeste werkzame personen
binnen elke ondernemingsgroep.
● Sector. De sector van elke bedrijfseenheid volgens de SBI-indeling (bedrijfstakken) zoals vermeld in het ABR.
De sector op ondernemingsgroepniveau is gebaseerd op de sector met de meeste werkzame personen binnen
elke ondernemingsgroep.295 Voor elk bedrijf geldt de op deze wijze bepaalde sector voor het laatste jaar ook
voor alle voorgaande jaren, dit voorkomt (arbitraire) sectorwijzingen binnen ondernemingsgroepen.
● COROP-regio. De COROP-regio waarin elke bedrijfseenheid gevestigd is zoals vermeld in de ABR. De COROPregio op ondernemingsgroepniveau is gebaseerd op de COROP-regio met de meeste werkzame personen
binnen elke ondernemingsgroep.
● Werkzame personen. Het aantal werkzame personen bij elke bedrijfseenheid zoals vermeld in het ABR,
gesommeerd voor het aantal werkzame personen op ondernemingsgroepniveau.
● Grootteklasse (mkb versus grootbedrijf). Indicator voor zelfstandig midden-klein bedrijf (<250 werkzame
personen) en grootbedrijf (>= 250) o.b.v. het aantal werkzame personen op ondernemingsgroepniveau.
Uit de BTW
● Omzet. De (netto) omzet van elke bedrijfseenheid op basis van de BTW, gesommeerd (binnen
ondernemingsgroepen) voor de omzet op ondernemingsgroepniveau.
Uit de WBSO
● WBSO-gebruik. Een indicator of bedrijfseenheden gebruikmaken van de WBSO-regeling als proxy voor de
mate waarin zij (technische) innovatie-activiteiten ontplooien. Op ondernemingsgroep-niveau is deze indicator
positief als minimaal één bedrijfseenheid gebruikmaakt van de WBSO-regeling.
● S&O-uren. Het aantal S&O-uren van elke bedrijfseenheid zoals vastgesteld voor de WBSO-regeling,
gesommeerd (binnen ondernemingsgroepen) voor de S&O-uren op ondernemingsgroepniveau.
● S&O-loonkosten. De S&O-loonkosten van elke bedrijfseenheid zoals vastgesteld voor de WBSO-regeling,
gesommeerd (binnen ondernemingsgroepen) voor de S&O-loonkosten op ondernemingsgroep-niveau. Voor
bedrijven waarbij de loonkosten niet worden waargenomen, zijn deze geschat o.b.v. sector-jaar-grootteklassemultinational status gemiddelden.
● S&O-niet-loonkosten. De S&O-niet-loonkosten van elke bedrijfseenheid zoals vastgesteld voor de WBSOregeling, gesommeerd (binnen ondernemingsgroepen) voor de S&O-niet-loonkosten op ondernemingsgroepniveau. Beschikbaar vanaf 2012. In veel gevallen zijn de niet-loonkosten gebaseerd op forfaitaire bedragen,
afgeleid uit de S&O-uren.
● S&O-kosten. Som van de S&O-loonkosten en -niet-loonkosten per bedrijfseenheid en ondernemingsgroep.
Uit de Fats-statistieken
● Multinational status (niet-multinational, Nederlandse multinationals en buitenlandse multinationals). Indicator
voor niet-multinationals (d.w.z. Nederlandse zeggenschap, geen buitenlandse dochterondernemingen),
295

Werkzame personen bij bedrijfseenheden met SBI-codes voor holding en speur- en ontwikkelingsactiviteiten worden
daarbij buiten beschouwing gelaten.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

144

Nederlandse multinationals (d.w.z. Nederlandse zeggenschap, wel buitenlandse dochterondernemingen) en
buitenlandse multinationals (d.w.z. buitenlandse zeggenschap) o.b.v. de FATS-statistieken.
Uit het vpb-register
● Genoten voordeel. Het monetaire voordeel (vermindering in af te dragen vpb-belasting) dat bedrijfseenheden
genieten door de innovatiebox. Dit voordeel is berekend als het product van de grondslagvermindering en het
in dat jaar geldende hoogste vpb-tarief. 296 Omdat deze informatie gebaseerd is op vpb-aangiften i.p.v.
aanslagen en omdat enkele bedrijven pas na enkele jaren aangifte doen, bevat deze variabele missende
waarnemingen waarvan verwacht mag worden dat dit niet overeenkomt met de in werkelijkheid genoten
voordelen. We houden hier rekening mee middels de volgende interpolatietechniek: voor bedrijven die
“stoppen” met de innovatiebox en in het daaropvolgend jaar weer “starten”, worden de voordelen in het
huidige jaar gelijk gezet aan het gemiddelde van de voordelen in het vorige en het volgende jaar (bv. 2012:
100.000 – 2013: 0 – 2014: 200.000 wordt 2012: 100.000 – 2013: 150.000 – 2014: 200.000). 297 De
geïnterpoleerde data geven een realistischer beeld van de gebruikspatronen (geen bedrijven die stoppen met
de innovatiebox en het daaropvolgende jaar weer beginnen) en genoten voordelen over de tijd (geen dips,
meer overeenkomend met secundaire bronnen).
● Innovatieboxgebruik. Indicator voor het gebruik van de innovatiebox door bedrijfseenheden o.b.v. het vpbregister. De belangrijkste gebruiksdefinitie is gebaseerd op het hebben van positieve innovatieboxvoordelen,
na toepassing van de hierboven toegelichte interpolatiestap. Op ondernemingsgroepniveau is deze indicator
positief als minimaal één bedrijfseenheid gebruikmaakt van de innovatiebox. Twee alternatieve definities kijken
naar (i) of gebruik van de innovatiebox is aangevinkt in de vpb-aangifte (met al dan niet positieve voordelen)
en (ii) positieve innovatieboxvoordelen zonder de interpolatiestap.
Uit de CIS/RTD (o.b.v. steekproef)
● Productinnovatie. Indicator voor of de bedrijfseenheid goederen of diensten heeft geïntroduceerd die nieuw
zijn voor de markt waarin het bedrijf actief is. Door het steekproefsgewijze karakter van deze informatie is
ophogen naar ondernemingsgroep-niveau niet mogelijk.298
● Omzet uit innovatieve producten. De verhouding van de omzet uit de productinnovaties (nieuw voor de markt)
ten opzichte van de totale omzet van een bedrijfseenheid. Idem.
● Innovatie-uitgaven. De (zelf-gerapporteerde) totale uitgaven aan innovatie-activiteiten op bedrijfseenheidniveau. Idem.
● Innovatie-samenwerkingen. Indicator voor of de bedrijfseenheid heeft samengewerkt met partners (bedrijven,
leveranciers, onderzoeksinstituten etc.) bij innovatie- en/of R&D-activiteiten. Idem.
● R&D-medewerkers. Het (zelf-gerapporteerde) aantal R&D-medewerkers op bedrijfseenheid-niveau. Idem.
● R&D-uitgaven. De (zelf-gerapporteerde) totale uitgaven aan R&D-activiteiten op bedrijfseenheidniveau. Idem.

296

297

298

We beschikken niet (voor alle jaargangen) over de benodigde gegevens om te bepalen of een bedrijf in het hoge of
lage vpb-tarief valt en nemen daarom aan – gelijk aan de vorige evaluatie – dat alle voordelen in het hoge tarief vallen.
De interpolatietechniek houdt rekening met het feit dat het voordeel in een tussenliggend jaar ook feitelijk nihil kan zijn
(bijv. doordat er in dat jaar geen winsten zijn gemaakt op de kwalificerende activa) door voor aangiftes waar het
innovatieboxgebruik is aangevinkt maar de voordelen op nul staan, niet te interpoleren.
Omdat niet alle bedrijfseenheden die behoren tot dezelfde ondernemingsgroep in het hetzelfde jaar geënquêteerd
zijn, kan de waarde van deze variabele op ondernemingsgroepniveau niet bepaald worden.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Bijlage B Additionele figuren en tabellen
Figuur B.1 Jaar-op-jaar groei in relatief gebruik innovatiebox uitgesplitst naar mkb versus grootbedrijf

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata

Figuur B.2 Gebruik van de innovatiebox uitgesplitst naar sectoren (jaar 2010)

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata

Figuur B.3 Gebruik van de innovatiebox uitgesplitst naar COROP-regio’s (jaar 2010)

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic (2023) o.b.v. CBS-Microdata

145

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

146

Bijlage C Econometrische specificaties
Schatting van directe effecten
We zijn geïnteresseerd in de causale effecten van de innovatiebox op de S&O-activiteiten en bedrijfsprestaties van
gebruikers van de regeling.
Deze effecten identificeren wij op twee manieren:
● Een difference-in-differences model waarin we de ontwikkeling in een uitkomstmaat (bv. S&O-uitgaven) van
gebruikers vergelijken met de ontwikkeling in deze uitkomstmaat voor niet-gebruikers. Deze methode leidt het
effect van de innovatiebox af van de uitkomstmaten bij bedrijven die tijdens de te evalueren periode gebruik
zijn gaan maken van de regeling of daar juist mee gestopt zijn;
● Een alternatief difference-in-differences model waarin we de ontwikkeling in de uitkomstmaten van continue
gebruikers vóór en na de tariefswijziging in 2018 vergelijken met de ontwikkeling in deze uitkomstmaten voor
continue niet-gebruikers over deze zelfde periode. Deze methode leidt het effect van de innovatiebox af van
de uitkomstmaten bij bedrijven die doorlopend gebruikmaken van de regeling.
Het difference-in-differences model is als volgt gespecificeerd:
𝑢𝑖𝑡𝑘𝑜𝑚𝑠𝑡𝑖𝑡 = 𝛽 ∙ 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡 + ∑𝑘 𝛾 𝑘 ∙ 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑜𝑙𝑠𝑖𝑡𝑘 + 𝛼𝑖 + 𝜏𝑡 + 𝜖𝑖𝑡
waarbij 𝑢𝑖𝑡𝑘𝑜𝑚𝑠𝑡𝑖𝑡 de waarde van de uitkomstmaat voor bedrijf 𝑖 in jaar 𝑡 geeft; 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡 een dummyvariabele
is die aangeeft of bedrijf 𝑖 in jaar 𝑡 gebruikmaakt van de innovatiebox; en 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑜𝑙𝑠𝑖𝑡𝑘 en set van 𝑘 controle variabelen
die variëren over bedrijven 𝑖 en jaren 𝑡 . 299 De bedrijfsspecifieke effecten, 𝛼𝑖 , corrigeren voor de gemiddelde
verschillen tussen bedrijven in de uitkomstmaat over de gehele periode en de jaarspecifieke effecten, 𝜏𝑡 , corrigeren
voor de gemiddelde trend in de uitkomstmaat voor alle bedrijven. Tot slot omvat de storingsterm, 𝜖𝑖𝑡 , alle
(willekeurige) verschillen in de uitkomstmaat die niet zijn afgedekt door de bedrijfs-/jaarspecifieke effecten en de
controlevariabelen.300 De 𝛽-parameter geeft hier het effect van de innovatiebox op de uitkomstmaat – wanneer de
uitkomstmaat in natuurlijk logaritme staat geeft de 𝛽-parameter de semi-elasticiteit (d.w.z. percentage stijging in de
uitkomst veroorzaakt door het innovatieboxgebruik). Dit model wordt gebruikt in Tabel 5.6 / Tabel 5.10 / Tabel 5.11
/ Tabel 5.12.
Het alternatieve difference-in-differences model is als volgt gespecificeerd:
𝑢𝑖𝑡𝑘𝑜𝑚𝑠𝑡𝑖𝑡 = 𝜔 ∙ 𝑡𝑎𝑟𝑖𝑒𝑓𝑠𝑤𝑖𝑗𝑧𝑖𝑔𝑖𝑛𝑔𝑖𝑡≥2018 + ∑𝑘 𝛾 𝑘 ∙ 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑜𝑙𝑠𝑖𝑡𝑘 + 𝛼𝑖 + 𝜏𝑡 + 𝜖𝑖𝑡
2018
waarbij 𝑡𝑎𝑟𝑖𝑒𝑓𝑠𝑤𝑖𝑗𝑧𝑖𝑔𝑖𝑛𝑔𝑖𝑡
een dummy variabele is die aangeeft of het bedrijf 𝑖 in jaar 𝑡 onder het hoge (7 procent)
of lagere innovatieboxtarief (5 procent) valt; en de rest van de variabelen hetzelfde zijn als hierboven. Deze dummy
is gelijk aan één voor continue gebruikers van de innovatiebox (behandelgroep) in de jaren na 2018 en gelijk aan
nul in de voorgaande jaren en in alle jaren voor continue niet-gebruikers (controlegroep). De 𝜔-parameter geeft
hier het effect van de tariefswijziging op de uitkomstmaat bij bedrijven die continu gebruikmaken van de
innovatiebox. Dit model wordt gebruikt in Tabel 5.8.

299

300

Controlevariabelen die niet variëren over bedrijven (bv. economische conjunctuur) vallen weg in de jaarspecifieke
effecten en controlevariabelen die niet variëren over de tijd worden al opgepakt door de bedrijfsspecifieke effecten.
Deze storingstermen zijn geclusterd op bedrijfsniveau en robuust gemaakt voor autocorrelatie en heteroskedasticiteit.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

147

Schatting van heterogene effecten
Het effect van de innovatiebox kan variëren over verschillende groepen van gebruikers (bijv. het grootbedrijf versus
mkb). Voor het schatten van dergelijke heterogene effecten kunnen interactietermen worden toegevoegd aan het
difference-in-differences model. Bijvoorbeeld voor de uitsplitsing van het innovatieboxeffect naar grootbedrijf en
mkb is de specificatie als volgt:
𝑢𝑖𝑡𝑘𝑜𝑚𝑠𝑡𝑖𝑡 = 𝜌1 ∙ 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡 + 𝜌2 ∙ 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡 ∙ 𝑚𝑘𝑏𝑖𝑡 + ∑𝑘 𝛾 𝑘 ∙ 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑜𝑙𝑠𝑖𝑡𝑘 + 𝛼𝑖 + 𝜏𝑡 + 𝜖𝑖𝑡
waarbij 𝑚𝑘𝑏𝑖𝑡 een indicator is die aangeeft of bedrijf 𝑖 in jaar 𝑡 een mkb bedrijf is; en de rest van de variabelen
hetzelfde zijn als hierboven. De 𝜌1 -parameter geeft hier het effect van de innovatiebox voor het grootbedrijf (de
referentiecategorie); de 𝜌2 -parameter geeft het verschil in het effect tussen grootbedrijf en mkb; en de som van de
𝜌-parameters geeft het effect voor het mkb. Dit model wordt gebruikt in Tabel 5.7.

Schatting van dynamische effecten
Ook kan het effect van de innovatiebox variëren over de tijd. Eén manier van variatie in het effect over de tijd is dat
er verschillende effecten zijn voor elk jaar sinds een bedrijf de innovatiebox is gaan gebruiken. Deze ‘jaar-vangebruik’-specifieke effecten zijn te schatten met de volgende specificatie:
𝑢𝑖𝑡𝑘𝑜𝑚𝑠𝑡𝑖𝑡 = ∑𝑗 𝜑𝑗 ∙ 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡 ∙ 𝕀𝑗 + ∑𝑘 𝛾 𝑘 ∙ 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑜𝑙𝑠𝑖𝑡𝑘 + 𝛼𝑖 + 𝜏𝑡 + 𝜖𝑖𝑡
waarbij 𝕀𝑗 een set van 𝑗 = 1, … , 10 dummy indicatoren is voor het aantal jaren sinds een bedrijf de innovatiebox is
gaan gebruiken; en de rest van de variabelen hetzelfde zijn als hierboven. De 𝜑𝑗 -parameters geven het effect van
de innovatiebox in het 𝑗-de jaar van gebruik. Dit model wordt gebruikt in Figuur 5.12
Een tweede manier van variatie in het effect over de tijd is het meenemen van effecten in het jaar voordat een bedrijf
de innovatiebox start te gebruiken en het jaar nadat een bedrijf daarmee stopt. Hiervoor wordt de volgende
specificatie gebruikt:
𝑡𝑖𝑗𝑑𝑒𝑛𝑠

𝑢𝑖𝑡𝑘𝑜𝑚𝑠𝑡𝑖𝑡 = 𝜎 1 ∙ 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡𝑣𝑜𝑜𝑟 + 𝜎 2 ∙ 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡

+ 𝜎 2 ∙ 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡𝑛𝑎 +

∑𝑘 𝛾 𝑘 ∙ 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑜𝑙𝑠𝑖𝑡𝑘 + 𝛼𝑖 + 𝜏𝑡 + 𝜖𝑖𝑡
𝑡𝑖𝑗𝑑𝑒𝑛𝑠

waarbij 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡𝑣𝑜𝑜𝑟 , 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡

en 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡𝑛𝑎 , respectievelijk dummy indicatoren zijn voor of een

bedrijf 𝑖 in jaar 𝑡 een jaar voor, de jaren tijdens of het jaar na gebruik van de innovatiebox zit. De 𝜎-parameters geven
de effecten van de innovatiebox voor deze drie verschillende periodes. Dit model wordt gebruikt in Figuur 5.12

Schatting van spill-over effecten
Naast directe effecten op de S&O bij het gebruikende bedrijf zelf kan de innovatiebox ook leiden tot spillovereffecten op de S&O van andere bedrijven. Dit kan enerzijds worden veroorzaakt doordat innovatieve
activiteiten bij het ene bedrijf middels kennisspill-overs kan leiden tot meer innovatieve activiteiten bij het andere
bedrijf, of doordat innovatieve activiteiten bij het ene bedrijf leiden tot meer innovatie activiteiten bij het andere
bedrijf doordat zij een verhoogde concurrentiedruk ervaren. Onze focus ligt hierbij op de (eerste-orde) spillover
effecten op R&D (uitgaven), onder andere omdat deze effecten de input vormen voor de BFTB-berekening.
De spill-overeffecten kunnen middels hetzelfde difference-in-difference model worden geschat, door een extra
dummyvariabele op te nemen voor gebruik van de innovatiebox door een ‘nabijgelegen’ bedrijf:

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

𝑧𝑒𝑙𝑓

𝑢𝑖𝑡𝑘𝑜𝑚𝑠𝑡𝑖𝑡 = 𝛽1 ∙ 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡
𝑛𝑎𝑏𝑖𝑗

waarbij 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡

148

𝑛𝑎𝑏𝑖𝑗

+ 𝛽 2 ∙ 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑏𝑜𝑥𝑖𝑡

+ ∑𝑘 𝛾 𝑘 ∙ 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑜𝑙𝑠𝑖𝑡𝑘 + 𝛼𝑖 + 𝜏𝑡 + 𝜖𝑖𝑡

een dummyvariabele is die aangeeft of een bedrijf in de nabijheid van bedrijf 𝑖 in jaar 𝑡

gebruikmaakt van de innovatiebox; en de overige variabelen hetzelfde zijn als hierboven. De 𝛽1 -parameter geeft
het directe effect van de innovatiebox, terwijl de 𝛽2 -parameter het indirecte (spill-over)effect meet. Dit model wordt
gebruikt in Tabel 5.9.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

149

Bijlage D Beknopte samenvatting
wetenschappelijke studies
Ciaramella (2023)
Landen met een patent box trekken significant meer overdrachten van patenten aan binnen een onderneming na
de invoering van de regeling in vergelijking met daarvoor. Het effect is persistent en blijft niet beperkt tot het jaar
van invoering.
Hogere belastingen op inkomsten uit patenten in het land van herkomst, lagere belastingen in het land van
bestemming, en een groter verschil tussen de belastingtarieven van twee landen zorgen voor meer
octrooiverplaatsingen binnen een bedrijf richting het land met het laagste tarief. Het effect wordt gedreven door
zeer grote bedrijven. Een stijging met één procentpunt van het belastingtarief op inkomsten uit patenten gepaard
gaat met een daling van 7,6 procent in intragroepsverplaatsingen naar dat land. De effecten zijn groter voor
patenten met hoge verwachte inkomsten. Belastingmaatregelen die de voordelen van verplaatsingen beperken,
zoals bronbelasting op royaltybetalingen en Controlled Foreign Company-regels, beïnvloeden de kans op
verplaatsing negatief.

Alstadssædter ea (2015)
Het effectieve belastingtarief dat bedrijven betalen op inkomen uit patenten (bestaande uit het reguliere tarief minus
de voordelen uit de patent box) heeft een positief effect op het aantal registraties van patenten in een land. Het
effect verschilt wel per industrie. De effecten zijn groter voor patenten met hoge verwachte inkomsten.
Het belastingvoordeel dat een patent box biedt, heeft een significant positief effect op het aantrekken van patenten.
De grootte van het effect verschilt per sector. Voor elk procentpunt stijging van het belastingvoordeel, neemt het
aantal octrooien in het betrokken land met respectievelijk 11,8 procent, 8,6 procent en 17,0 procent toe voor de
farmaceutische industrie, de ICT-industrie en de auto-industrie.
Beslissingen over waar patenten te registreren blijken ook gevoeliger te zijn voor de belastingvoordelen die worden
geboden door octrooiboxen wanneer deze een groot bereik hebben wat betreft de soorten intellectueel eigendom
die eronder vallen en wanneer zij hun voordeel toekennen aan reeds bestaande octrooien, verworven octrooien,
en/of ingebedde royalty's.
Ze vinden geen relatie tussen de belastingvoordelen van een patent box in een land en de R&D-activiteiten in dat
land zoals gemeten door het aantal uitvinders die een multinational in het betreffende land registreert.

Baumann ea (2020)
Een significant deel van de gepatenteerde technologieën is eigendom van vestigingen van een bedrijf in een
belastingparadijs, terwijl de fractie "in het buitenland uitgevonden" octrooien in economieën met een hoog
belastingtarief klein is.
Ook sorteren multinationale ondernemingen systematisch hoogwaardige (laagwaardige) octrooien systematisch
naar laagbelastende (hoogbelastende) landen. De prikkels om patenten te verschuiven van het land waar de R&D
plaatsvindt naar een land met lage belastingen neemt toe met de waarde en het winstpotentieel van het patent

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

150

zoals gemeten aan de hand van de familiegrootte, het aantal voorwaartse citaties en het aantal technologieklassen
op de octrooiaanvraag.

Gaessler ea (2021)
Op basis van geaggregeerde regressies voor een land, vinden de auteurs geen effect van de aanwezigheid van een
patent box op de overdracht van patenten naar een land. Wel laten de geaggregeerde regressies zien dat het
hebben van een patent box de overdracht van octrooien en de bijbehorende inkomsten naar een ander land
bemoeilijkt. De resultaten laten ook zien dat wanneer verdere ontwikkeling geen vereiste is van de patent box, er
meer overdracht naar het land zal plaatsvinden.
Op basis van regressies op microniveau, concluderen ze dat meer waardevolle octrooien meer kans hebben om te
worden overgedragen. Ook dragen multinationals en andere bedrijven octrooien met een grotere kans over naar
een land dat een octrooibox invoert. Ook is de reactie op de octrooibox veel groter voor multinationals, die door
de aanwezigheid ervan worden aangezet om hun octrooien over te dragen aan groepsleden in het land van de
octrooibox.
Op basis van een diff-in-diff schatting van de impact van het hebben van een patent box en het belastingvoordeel
dat een patent box biedt, vinden ze geen significant effect op R&D investeringen in een land.

Mohnen ea (2017)
Dit artikel is gebaseerd op de voorgaande evaluatie van de innovatiebox. De auteurs analyseren het effect van de
patent box door een diff-in-diff analyse uit te voeren met als behandelde groep bedrijven die gebruikmaken van de
innovatiebox en als controlegroep alle andere bedrijven (om een controlegroep te construeren doen ze geen
propensity score matching vanwege het gebrek aan controlevariabelen om een goede matching procedure toe te
passen). Ze doen een cohort-analyse waarbij ze verschillende jaargangen apart behandelen omdat het vermoeden
bestaat dat het effect per jaar verschilt. Ook nemen ze anticipatie-effecten mee, waarbij bedrijven bij hun
investeringen in de periode dat ze nog geen gebruikmaken van de patent box, wel al hun R&D investeringen
aanpassen omdat ze anticiperen op de extra winst die ze gaan realiseren dankzij het belastingvoordeel dat de
innovatiebox oplevert.
De studie vindt significant positieve effecten van het gebruik van de innovatiebox op de investeringen in R&D, met
een bang-for-the-buck (BFTB) die varieert tussen de 0.07 en 0.84. Over de gehele periode 2008-2012 vinden ze
een BFTB van 0.54 zonder anticipatie-effecten en 0.34 met anticipatie effecten.

Bösenberg and Egger (2017)
Kijken naar het effect van de marginale belastingdruk op winst uit R&D- investeringen of het indienen van aanvragen
voor en handelen in octrooien. Ze doen dit aan de hand van data voor 106 landen tussen 1996 en 2012 en maken
daarbij ook een onderscheid tussen wat ze front-end en back-end belastingprikkels noemen. Sterkere front-end
prikkels vergroten de geneigdheid om octrooien in te dienen en te verwerven, en verminderen de geneigdheid om
octrooien te verkopen. Sterkere back-end belastingprikkels leiden tot meer verwerving van octrooien.

Bradley et al. (2015)
De auteurs onderzoeken het effect van een patent box op octrooiaanvragen door uitvinders en aanvragers. Ze
nemen daarbij mee of het uitvindersland en het eigenaarsland verschilt. Zij vinden dat een lager belastingtarief voor
de patent box samenhangt met een toename van binnenlandse octrooiaanvragen door uitvinders. Dit effect blijft
echter beperkt tot octrooien waarvan de uitvinders en octrooihouders in hetzelfde gastland gevestigd zijn. Ze

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

151

vinden een toename van nieuwe octrooiaanvragen met een gemiddelde van ongeveer 3 procent voor elke daling
van 1 procentpunt in het belastingtarief. Het aantal nieuwe octrooiaanvragen met een grensoverschrijdende
hertoewijzing van octrooibezit lijkt grotendeels ongevoelig voor introductie van een patent box.

Koethenbuerger et al. (2018)
De auteurs identificeren bedrijven in patent boxregimes met reeds bestaande octrooien voorafgaand aan de
invoering van deze regimes. Ze vinden dat lokale filialen van multinationals in landen met een patent boxregime die
direct of indirect octrooien bezitten gemiddeld 8,5 procent meer winst vóór belasting maken dan filialen die dat
niet doen. Voor binnenlandse filialen is dit 3,5 procent.
Aangezien binnenlandse filialen geen gebruik kunnen maken van belastingverschillen tussen landen om hun winst
vóór belasting te verhogen, wijst de schatting voor binnenlandse bedrijven volgens de auteurs op een
productiviteitseffect van octrooiboxen. De auteurs ontleden op deze manier het effect op multinationals in een
productiviteitseffect van 3,5 procent en een winstverschuivingseffect van 5 procent.
Het verschil in winst tussen de behandelde en de controlegroep verdwijnt als de octrooiboxregeling het
belastingvoordeel in verband met intellectuele eigendom alleen toekent aan nieuw gecreëerde octrooien
(waardoor reeds bestaande of verworven octrooien in wezen worden uitgesloten).

Bornemann et al. (2018)
Met behulp van een difference-in-differences design vergelijken de auteurs de octrooiactiviteiten van Belgische
bedrijven met toegang tot de IP-box met de octrooiactiviteiten van controlebedrijven zonder toegang tot de IP-box
(eerste verschil) rond de invoering ervan in België in 2008 (tweede verschil).
Als controlegroepen voor de octrooiactiviteiten gebruiken ze Duitse, Zweedse en Franse bedrijven voor en na de
hervorming. Deze landen hebben geen IP-box ingevoerd tijdens de steekproefperiode. Ze vinden dat de
octrooiaanvragen in België toenemen van 0,4 tot 1,8 procent, en dat de octrooiverleningen toenemen van 0,4 tot
5,1 procent, terwijl de octrooikwaliteit afneemt.
Om de effecten van de invoering van een IP-box op de hooggeschoolde werknemers van bedrijven te testen,
vergelijken ze de werkgelegenheid en belastingtarieven voor octrooierende bedrijven ten opzichte van nietoctrooierende bedrijven in België voor en na de hervorming. Ze vinden een stijging van de hooggeschoolde
werkgelegenheid na de invoering van de IPbox, rekening houdend met de algemene werkgelegenheidsniveaus. In
de steekproefondernemingen bedraagt het gemiddelde (mediaan) aantal hooggeschoolde werknemers vóór de
invoering 17,6 (6) en 32,6 (8) na de invoering.

Chen et al. (2019)
Op basis van een gematchte steekproef (nearest neighbor propensity score matching) van Europese multinationals
die in Europa actief zijn, vinden de auteurs aanwijzingen dat ondernemingen na de invoering van patent
boxregelingen die de grootste belastingvoordelen opleveren, minder inkomsten naar het buitenland verschuiven.
Het bestaan van patent boxen gaat gepaard met hogere investeringen in vaste activa en meer werkgelegenheid
dan de controleobservaties. Deze effecten blijven echter beperkt tot landen met relatief grote patent box
belastingvoordelen. In deze landen nemen de kapitaaluitgaven met 4,4 procent en de werkgelegenheid met
ongeveer 14,4 procent toe na de invoering van de patent box.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

152

Schwab en Todtenhaupt (2021)
De auteurs gebruiken gegevens over R&D-activiteiten op basis van succesvolle patentregistraties van een groot
aantal multinationale ondernemingen om het effect van de introductie van een patent box te onderzoeken. Ze
vinden dat multinationale ondernemingen in landen zonder patent box hun R&D-activiteiten verhogen zodra de
multinationale onderneming toegang heeft tot een patent box in het buitenland. Banden binnen een multinationale
onderneming met een land dat een patent box, doet volgens de auteurs de productie van octrooien met ongeveer
18 procent toenemen. Patent boxen die de multinationale ondernemingen verplichten hun R&D-activiteiten te
verplaatsen, hebben gemiddeld geen significant grensoverschrijdend effect.

Karkinsky and Riedel (2012)
De auteurs analyseren de relatie tussen het aantal octrooiaanvragen en de effectieve belastingtarieven op
inkomsten uit intellectueel eigendom op nationaal niveau. Zij vinden een negatief verband en interpreteren.
Afhankelijk van de specificatie vermindert een verhoging van het vennootschapsbelastingtarief met 1 procentpunt
het aantal octrooiaanvragen met 3,5 procent tot 3,8 procent. De auteurs concluderen dat hun bevindingen
suggereren dat multinational ondernemingen de neiging hebben om de locatie van hun bedrijfsoctrooien te kiezen
ten gunste van filialen in landen waar een laag belastingtarief is.

Griffith ea (2014)
De auteurs schatten een keuzemodel dat voorspelt hoe bedrijven hun keuze om een patent in een bepaald land
aan te vragen afhangt van de hoogte van de bedrijfsbelasting. De auteurs nemen daarbij aan dat het effectieve
belastingtarief op intellectueel eigendom in de periode die ze beschouwen ongeveer gelijk is aan het
standaardtarief. Ze vinden de elasticiteiten van het aandeel patenten dat gealloceerd wordt in een bepaald land
voor 14 Europese landen en de US als functie van de hoogte van de bedrijfsbelasting. Op basis van het keuzemodel
dat ze zo geschat hebben, kunnen ze een modelmatige voorspelling doen hoe de locatie waar intellectueel
eigendom wordt geregistreerd verandert als bepaald beleid wordt doorgevoerd. Ze concluderen dat een
preferentiële fiscale behandeling van inkomsten uit octrooien waarschijnlijk aanzienlijke gevolgen zal hebben voor
de locatie van van nieuwe intellectuele eigendom en kan leiden tot lagere belastinginkomsten.

Rowe-Brown en James (2020) - Evaluatie octrooibox het Verenigd Koninkrijk
De auteurs koppelen gegevens op bedrijfsniveau van Bureau van Dijk aan belastinggegevens over patent box
claims en gegevens van het Britse bureau voor intellectuele eigendom (IPO). Ze construeren een controlegroep
door propensity-score-matching om het effect van de Britse octrooibox op kapitaalinvesteringen op bedrijfsniveau
te beoordelen met behulp van een difference-in-differences-benadering. Ze vinden dat bedrijven die
gebruikmaken van de octrooibox hun investeringen in de periode na de invoering met ongeveer 10 procent
verhogen. De auteurs geven ook aan dat er effecten zijn die ze niet meenemen en dat er dus sprake kan zijn van
een onderschatting van het effect.

Dumont (2022) - Evaluatie octrooibox België
De belastingaftrek voor octrooi-inkomsten, die in België in 2008 werd ingevoerd, werd in 2016 vervangen door een
belastingaftrek voor innovatie-inkomsten, in overeenstemming met de BEPS-richtlijnen van de OESO. De auteur
vindt robuuste aanwijzingen van verdringingseffecten. De innovatie-inkomensaftrek financiert R&D-uitgaven die
ondernemingen zonder de belastingaftrek zelf ook zouden financieren. Dat houdt in dat de belastingaftrek voor
innovatie-inkomsten O&O-uitgaven lijkt te financieren die ondernemingen zonder de steun zelf zouden financieren.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Bijlage E Interviewrespondenten
Tijdens dit onderzoek zijn de volgende personen geïnterviewd:
● Mevrouw Angelique Beek-van Doremaele (ASML);
● Mevrouw Emmeke Hulshof (ASML);
● De heer Gaby Bes (ASML);
● De heer Jos Benschop (ASML);
● De heer Arthur Gimes (BDO);
● Mevouw Eefje de Vries (BDO);
● De heer Andre Kolner (Belastingdienst);
● De heer Arjen Derks (Belastingdienst);
● De heer Boris de Best (Belastingdienst);
● De heer Falco Spelt (Belastingdienst);
● De heer Frank Uijl (Belastingdienst);
● De heer Jeroen Zegeling (Belastingdienst);
● De heer Martin de Graaf (Belastingdienst/ministerie van Financiën);
● De heer Migchel Migchelsen (Belastingdienst);
● Mevrouw Wendy van der Meijde-Bosveld (Belastingdienst);
● De heer Maurice Hoogeveen (Booking.com);
● De heer Roland Rietberg (Booking.com);
● De heer Arjan Lejour (CPB);
● De heer Ben Kiekebeld (EY);
● De heer Robert Trijsburg (ministerie van Financiën);
● De heer Walter Tromp (JASA);
● De heer Martijn van Riet (Johnson & Johnson);
● De heer Hans Kuijpers (NFIA);
● De heer Erik Fredriks (NXP);
● De heer Paul van Sloun (NXP);
● Mevrouw Ana Cinta Gonzalez Cabral ( OESO);
● Mevrouw Silvia Appelt ( OESO);
● De heer Ben Tax (Rijk Zwaan);
● De heer Rob Roelofs (Rijk Zwaan);
● De heer Jan Bouwman (RUG);
● De heer Robert Schaart (RVO);
● De heer Dirk Jan Sinke (VNO-NCW);
● De heer Thomas Grosfeld (VNO-NCW).

153

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

154

Bijlage F Interviewprotocol
De onderstaande vragen vormen gezamenlijk het interviewprotocol voor deze evaluatie. Afhankelijk van de ervaring
en expertise van de gesprekspartners is een subset van deze vragenlijst geselecteerd voor ieder interview.

Introductie en betrokkenheid bij de innovatiebox
1.
2.
3.
4.

Kunt u uzelf kort introduceren en uw betrokkenheid bij de innovatiebox toelichten?
De innovatiebox bestaat meer dan tien jaar. Wat ziet u als de belangrijkste voordelen/nadelen van het
instrument? Wat zijn de belangrijkste verbeteringen/verslechteringen?
Hoe beoordeelt u de veranderingen n.a.v. Base Erosion and Profit Shifting?
Ziet u belangrijke trends in het gebruik van de innovatiebox?

Feitelijke vragen
5.

Hoe beoordeelt u de toegankelijkheid van de innovatiebox in het algemeen? Hoe toegankelijk is de
innovatiebox voor het mkb? In welke mate vormen de S&O-verklaring en het juridische ticket (voor
grootbedrijven) een extra barrière?
6. Hoe heeft u de omvang van de voordelen bepaald voor de innovatiebox voor uw bedrijf (al dan niet voor uw
cliënten)? Van welke methode heeft u gebruikgemaakt bij het bepalen van de grondslag?
7. Indien gebruik is gemaakt van de forfaitaire methode:
a. Waarom heeft u gekozen voor de forfaitaire methode?
b. Hoe accuraat is toerekening van 25,8% van de winst aan voordeel uit de zelf voortgebrachte immateriële
activa bij gebruik van de forfaitaire regeling? Leidt dit tot over/onder-subsidiëring?
c. Neemt het bedrag dat kwalificeert voor de innovatiebox na 3 jaar (einde forfait) toe of af?
8. Een deel van de S&O-activiteiten (tot max 50%) mag zijn uitbesteed om toch te spreken van een ‘zelf
voortgebracht immaterieel activum’. In hoeverre maakt uw bedrijf (al dan niet uw cliënten) hier gebruik van?
9. Is er ook een categorie innovatieve bedrijven die juist niet van de innovatiebox gebruik kan/wil maken? Is daar
verandering in opgetreden sinds 2013?
10. In welke mate zit er doorgaans een verschil tussen de aanvraag/claim en de uiteindelijke vaststelling?
11. Wat is het effect van de innovatiebox op het gemiddelde vennootschapsbelastingtarief van bedrijven?

Doeltreffendheid van de regeling
12. Hoe verhouden beide hoofddoelstellingen van de innovatiebox zich tot elkaar? Zijn beide even belangrijk?
13. Worden deze doelstellingen gehaald? Waar blijkt dat uit?
14. Wat is het effect van de innovatiebox op de uitgaven aan R&D en innovatie binnen uw fiscale eenheid? In
hoeverre leidt de innovatiebox tot additionele innovaties? Zijn er binnen uw fiscale eenheid vaste afspraken
over de benutting van de genoten voordelen?
15. In hoeverre leidt de innovatiebox naar uw mening tot extra R&D en innovatie bij andere bedrijven (spill-overs)?
Hoe uit zich dat?
16. In hoeverre heeft de innovatiebox effect op de omvang, het soort en de herkomst van R&D-bedrijven dat naar
Nederland verhuist (niet vertrekt) en is de innovatiebox een bepalende factor daarin?
17. In hoeverre is de innovatiebox voor uw onderneming een belangrijke prikkel om R&D-innovaties uit te voeren
in Nederland?
18. Hoe verhoudt de innovatiebox zich tot andere vestigingsfactoren (human capital, nabijheid toeleveranciers,
toegang kennis etc.)?

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

155

19. In hoeverre heeft de innovatiebox effect op de productiviteit in Nederland?
20. In hoeverre heeft de innovatiebox effect op de omvang en het soort werkgelegenheid in Nederland?
21. Heeft u suggesties ter verbetering van de doeltreffendheid of vormgeving van de regeling?

Doelmatigheid van de regeling en de uitvoering
22. Ervaart u specifieke knelpunten bij het gebruik van de innovatiebox?
23. Heeft u gebruikgemaakt van de mogelijkheid tot een vooroverleg met de Belastingdienst? Waarom wel/niet?
24. Heeft u gebruikgemaakt van externe belasting- en/of subsidieadviseurs? Waarom wel of niet? Kan het zonder?
25. Wat zijn de administratieve lasten (kosten die bedrijf moet maken) van de innovatiebox (uitgedrukt in aantal
werkdagen per jaar)?
26. Hoeveel bent u (indien van toepassing) kwijt per jaar aan inhuur externe adviseurs (uitgedrukt in euro’s per
jaar)?
27. Wat zijn de beleids- en uitvoeringskosten van de regeling voor het ministerie en voor de Belastingdienst
(uitgedrukt in FTE per jaar en eventueel per functieniveau)?
28. In hoeverre bent u tevreden over de uitvoering van de regeling door de Belastingdienst (bereikbaarheid,
communicatie, helderheid regeling, beoordeling aanvragen, transparantie)?
29. Heeft u suggesties ter verbetering van de uitvoering van de innovatiebox door de Belastingdienst?
30. Heeft u suggesties of aanbevelingen ter verbetering van de microdoelmatigheid van de regeling, ofwel de
efficiëntie in termen van administratieve lasten en uitvoeringskosten?
31. Welke andere subsidies en stimulansen voor R&D en innovatie ontvangt u (bijv. PPS-toeslag, WBSO)?
32. Hoe belangrijk is de innovatiebox in verhouding tot WBSO en eventuele andere maatregelen?
33. Hoe verhoudt de innovatiebox zich tot andere elementen van het fiscale vestigingsklimaat van Nederland
(deelnemingsvrijstelling, WBSO, 30%-regeling, enz.)?
34. Wat zou het effect zijn van het wegvallen of verminderen van het voordeel uit innovatiebox ?
35. Maakt u ook gebruik van vergelijkbare regelingen in het buitenland? Zijn die meer/minder aantrekkelijk en
waarom?
36. Hoe zou de aanspraak op de innovatiebox kunnen worden verminderd (doelgroep, termijn, grondslag,
percentage)?
37. Wat is volgens u de meest efficiënte manier om bestaande innovatieve activiteiten te vergroten c.q. de
innovatie-intensiteit van bedrijven op te voeren? [interne marge]
38. Wat is volgens u de meest efficiënte manier om extra innovatie te stimuleren van bedrijven die nu nog niet (of
niet meer) innoveren? Wat is de meest efficiënte manier om extra innovatieve activiteiten aan te trekken van
bedrijven die nu nog niet in Nederland innoveren? [externe marge]
39. Bij een tabula rasa: hoe zou u het liefst de R&D-intensiteit en innovativiteit van de Nederlandse economie
verhogen?

Bestuurlijke afstemming/samenwerking
40. Hoe ziet de beleidsmatige betrokkenheid van uw ministerie er bij de innovatiebox uit?
41. Hoe verloopt de afstemming tussen beide ministeries en tussen de ministeries en de Belastingdienst?

Slot
42. Is er een onderwerp rondom de innovatiebox niet aan de orde geweest waarover u toch nog iets kwijt wilt?

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Bijlage G

156

Steekproeftrekking en respons survey

Als onderdeel van deze evaluatie is een survey uitgezet onder een experimentele en een controlegroep om verder
zicht te krijgen op de aard van S&O-activiteiten die gestimuleerd worden door de innovatiebox, de interactie met
andere regelingen, de gedragsadditionaliteit en de ervaren administratieve lasten. Voor deze vragenlijst heeft het
ministerie van Financiën een steekproef getrokken uit het bestand van bedrijven die te maken hebben met de
innovatiebox (experimentele groep) en met de WBSO (controlegroep). Op basis van deze gegevens (die afkomstig
zijn van de Belastingdienst) zijn in totaal 2.000 innovatiebox-gebruikers en 2.000 WBSO-gebruikers geselecteerd
om deel te nemen aan de survey. Het ministerie van Financiën heeft deze bedrijven hiertoe schriftelijk uitgenodigd.
Box G.1 geeft een meer uitgebreide toelichting op de steekproeftrekking.
Box G.1

Uitleg steekproeftrekking

De volgende stappen zijn gehanteerd bij het trekken van de steekproef:
vpb-aangiften zijn gekoppeld aan loonaangifte voor WBSO-gebruik en loonsom;
vpb-aangiften zijn gekoppeld aan adresgegevens;
Innovatieboxaftrek, loonsom en WBSO-aftrek zijn geaggregeerd op entiteit-niveau;
Entiteiten waarbij van geen enkele fiscale eenheid een adres bekend is, zijn weggelaten. Ook entiteiten
waarvan geen geldig entiteitnummer bekend is, zijn weggelaten;
● Per entiteit is vervolgens het adres gekozen van de fiscale eenheid met het grootste balanstotaal. Indien er
dan nog meerdere mogelijkheden waren, is het adres van de fiscale eenheid met de meeste dochters
genomen. Indien dat nog gelijk was, is het adres van de fiscale eenheid met de grootste loonsom gekozen.
Indien ook dat gelijk was, is het adres genomen van de fiscale eenheid die innovatiebox- of WBSO-gebruiker
is. Indien daar dan nog meerdere mogelijkheden in waren, is de keuze op willekeurige wijze gemaakt;
● Er blijven dan 2.876 entiteiten over die in 2019 de innovatiebox hebben gebruikt (groep 1) en 5997 entiteiten
die in 2019 WBSO hebben gebruikt en tussen 2015 en 2019 géén innovatiebox hebben gebruikt (groep 2);
● Van groep 1 zijn de 1.124 entiteiten met de grootste innovatieboxaftrek in 2019 gekozen. Van de resterende
entiteiten is 50 procent op willekeurige wijze geselecteerd, zodat er in totaal 2.000 entiteiten uit groep 1 zijn
gekozen;
● Van groep 2 zijn de entiteiten gestratificeerd getrokken volgens de tabel uit de vorige evaluatie. Om op een
totaal van 2.000 uit te komen, zijn de percentages 10 procent, 50 procent en, 100procemt% uit de steekproef
van de vorige evaluatie vervangen door 23,3 procent, 100 procent en 100 procent.
De survey is ingevuld door 437 bedrijven, waaronder 215 gebruikers van de innovatiebox en 222 niet-gebruikers.
Dit betreft een response van 10,9 procent en 11,1 procent van de respectievelijke steekproeven. 80 procent van de
innovatiebox-gebruikers was in de periode 2017 tot 2022 een kleine belastingplichtige, 12 procent was een grote
belastingplichtige en 6 procent was beide. Onder de niet-gebruikers was slechts 3 procent een grote
belastingplichtige. 92 procent van de niet-gebruikers was een kleine belastingplichtige en 2 procent was beide.
●
●
●
●

Tabel G.2

Response op de enquête, uitgesplitst naar karakteristieken van de deelnemende ondernemingen
Gebruiker

Niet-gebruiker

Totaal

Groot

26

6

32

Klein

173

204

377

Beide

12

5

17

Weet niet

4

7

11

Totaal

215

222

437

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

157

Op basis van het aantal fulltime equivalenten (fte) binnen ieder bedrijf is ook gekeken hoeveel micro- (0-10 fte),
klein- (11-50 fte), midden- (51-250 fte) en grootbedrijven (>250 fte) hebben gereageerd op de survey (zie Figuur
G.2). Van de innovatiebox-gebruikers is 22 procent microbedrijf, 41 procent kleinbedrijf, 27 procent middenbedrijf
en 10 procent grootbedrijf. Van de niet-gebruikers is 59 procent microbedrijf, 31 procent kleinbedrijf, 7 procent
middenbedrijf en 2 procent grootbedrijf.
Figuur G.1 Totaal aantal fte van innovatiebox-gebruikers en niet-gebruikers (ngebruiker = 215, nniet-geberuiker = 222)
30%

28%
25%

25%

20%

20%

17%
14%
13%

15%

9%

10%
5%

5%
0%

9%
7%

6%

7%

6%
4%
2%

0%
Geen

0-1 fte

2-5 fte

6-10 fte

11-20 fte

Gebruiker
Bron:

27%

0%

0%

1%

21-50 fte 51-250 fte 251-1.000 > 1.000 fte Weet niet
fte

Niet-gebruiker

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Ook is gevraagd naar het aantal fte dat is betrokken bij S&O-activiteiten (zie Figuur G.2). Innovatieboxgebruikers
hebben gemiddeld gezien meer fte gericht op S&O-activiteiten dan niet-gebruikers. 59 procent van de
innovatieboxgebruikers heeft meer dan 5 fte gericht op S&O, ten opzichte van 21 procent van de niet-gebruikers.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

158

Figuur G.2 Aantal fte gericht op S&O bij innovatieboxgebruikers en niet-gebruikers (ngebruiker = 215, nniet-geberuiker =
222)
40%
35%

32%

30%

35%
27%
23%

25%
20%

17%

15%

9%

10%
5%

12%

12%
8%

8%

5%

4%

0%

0%
Geen

0-1 fte

2-5 fte

6-10 fte

11-20 fte

Gebruiker
Bron:

3%
0%

0%

0% 0%

2% 3%

21-50 fte 51-250 fte 251-1.000 > 1.000 fte Weet niet
fte

Niet-gebruiker

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Ook de jaarlijks gemiddelde R&D-uitgaven zijn hoger voor bij de innovatiebox-gebruikers dan bij de niet-gebruikers
(zie Figuur G.3). 66 procent van de innovatieboxgebruikers geeft minimaal 100.000 euro uit aan R&D-activiteiten,
ten opzichte van 40 procent van de niet-gebruikers. Het aantal innovatieboxgebruikers dat maximaal 10.000 euro
besteedt aan R&D ligt ook significant lager dan het aantal niet-gebruikers (2 procent t.o.v. 19 procent). De
meerderheid van zowel de innovatieboxgebruikers als de niet-gebruikers geeft aan dat zij meer dan 75 procent van
hun R&D-activiteiten in Nederland binnen de eigen onderneming uitvoeren (respectievelijk 87 procent en 78
procent).
Figuur G.3 Jaarlijks gemiddelde R&D-uitgaven in de periode 2017-2022 (ngebruiker = 215, nniet-geberuiker = 222)
35%

31%

30%

27%

25%
20%

19%

15% 14%

15%

13%

13%

10%

10%
5%

20%

6%

7%

2%

0%

0%
€0 tot €10.000 €50.000 €100.000 €500.000 €1 mln
€10.000
tot
tot
tot
tot €1
tot €5
€50.000 €100.000 €500.000 mln
mln

Gebruiker
Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

8%

5% 6%
0%0%

1%
0%

0%0%

0%0%

€5 mln €50 mln €100 mln €500 mln Meer dan Weet niet
tot €50 tot €100 tot €500 tot €1
€1 mld
mln
mln
mln
mld

Niet-gebruiker

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

159

De onderstaande figuur laat zien in welke jaren de respondenten gebruikmaakten van de innovatiebox. De piek
rond 2019 is te verklaren door de wijze van steekproeftrekking (zie Box G.1). Op basis van deze gegevens is gekeken
welke bedrijven voor en/of na 2017 (het jaar van de aanpassingen in de innovatiebox) gebruikmaakten van de
innovatiebox. De meeste bedrijven geven aan zowel voor als na 2017 gebruik te hebben gemaakt van de
innovatiebox (67 procent). 32 procent heeft alleen in 2017 of later hiervan gebruikgemaakt. Slechts 1 procent van
de respondenten heeft alleen voor 2017 gebruikgemaakt van de innovatiebox. Mogelijk is de response onder deze
groep innovatieboxgebruikers lager aangezien deze bedrijven geen belang meer hebben in de evaluatie van de
innovatiebox.
Figuur G.4 Aantal bedrijven dat in ieder jaar gebruikmaakte van de innovatiebox (n = 215)
250

200

150

100

50

0
2013
Bron:

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Figuur G.5 toont het jaarlijks verkregen voordeel van innovatieboxgebruikers als gemiddelde over de periode 2017
tot 2022. Een meerderheid ontving jaarlijks gemiddeld euro 5.000 tot euro 50.000 (34 procent) of euro 50.000 tot
euro 250.000 (29 procent). Geen enkel bedrijf dat deelnam aan de survey heeft jaarlijks gemiddeld meer dan euro
50 miljoen ontvangen.

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

160

Figuur G.5 Gemiddeld jaarlijks verkregen voordeel van innovatiebox-gebruikers (n = 213)
80
70
60
50
40
30
20
10

0
minder dan
€5.000
Bron:

€5.000 50.000

€50.000 250.000

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

€250.000 - 1
mln

€1 mln - 10
mln

€10 mln - 50 meer dan €50 Weet ik niet
mln
mln

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

161

Bijlage H Aanvullende uitsplitsingen survey
Figuur H.1 Criteria waaraan bedrijven niet voldeden waardoor zij in de periode 2017 tot 2022 geen
gebruikmaakten van de innovatiebox (n = 104)

Mijn onderneming(en) maakte geen winst

48%

Mijn onderneming(en) had nog geen winst uit immateriële
activa

44%

Mijn onderneming(en) had geen juridisch eigendom over
octrooi(en) en/of kwekersrecht

18%

Mijn onderneming(en) kon (nog) onvoldoende aantonen
dat het immateriële activum voor eigen rekening en risico
was ontwikkeld

6%

Mijn onderneming(en) kon (nog) onvoldoende aantonen
dat het immateriële activum (voldoende zelf was
voortgebracht)

6%

De winst uit immateriële activa van onze onderneming(en)
werd elders belast

2%

Mijn onderneming(en) heeft het extern vekregen
immateriële activum onvoldoende doorontwikkeld
waardoor geen nieuw immaterieel activum is verkregen

3%

Mijn onderneming(en) kon voor het verkrijgen van de
S&O-verklaring (nog) onvoldoende aantonen dat de zelf
uitgevoerde S&O werkzaamheden (naast de uitgebreide…

2%

Het S&O activum is, bij het wel bestaan van een S&O
verklaring, onvoldoende voortgevloeid uit dezelf
uitgevoerde S&O-verklaringen

0%
0%

Bron:

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

10%

20%

30%

40%

50%

60%

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

162

Figuur H.2 Redenen waarom bedrijven bewust geen gebruikmaakten van de innovatiebox (n = 52)
De moeite van het aanvragen weegt niet op tegen het
verwachte voordeel

62%

Andere reden

37%

De aanvraagprocedure is te complex

25%

Wij willen geen aandacht vestigen op onze R&D- en
innovatieactiviteiten

12%

Wij zijn overtuigd van de voordelen, maar hebben geen
tijd voor het indienen van een aanvraag

8%

Onzekerheid over de continuïteit van de regeling

4%
0%

Bron:

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Figuur H.3 Aandeel van de innovatiebox-gebruikers dat bij investeringskeuzes vooraf rekening houdt met
mogelijk toekomstig belastingvoordeel (n = 215), uitgesplitst naar bedrijfsgrootte (ngrootbedrijf = 22,
nmiddenbedrijf = 57, nkleinbedrijf = 87, nmicrobedrijf = 48)

Grootbedrijf

5%

14%

23%

Middenbedrijf

7%

7%

30%

Kleinbedrijf

6%

11%

50%

9%

25%

20%

22%

28%

4%

30%

11%

2%
Microbedrijf

4%
0%

31%
10%

Weet niet / geen mening
Bron:

20%

25%
30%

Zeer oneens

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

40%
Oneens

50%

27%
60%

10%

70%

80%

90%

Niet eens / niet oneens

Eens

Zeer eens

100%

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

163

Figuur H.4 Aandeel van de innovatieboxgebruikers dat vindt dat de innovatiebox substantieel bijdraagt aan de
vestigingskeuzes van hun onderneming (n = 214), uitgesplitst naar bedrijfsgrootte (ngrootbedrijf = 22,
nmiddenbedrijf = 57, nkleinbedrijf = 87, nmicrobedrijf = 48)

Grootbedrijf

18%

Middenbedrijf

36%

9%

16%

23%

26%

18%

25%

5%

18%

7%
3%

1%
Kleinbedrijf

21%

34%

20%

21%
2%

Microbedrijf

6%
0%

17%
10%

Weet niet / geen mening
Bron:

35%
20%

30%

27%

40%

Zeer oneens

50%

Oneens

60%

70%

Niet oneens / niet eens

13%
80%

90%

100%

Eens

Zeer eens

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

Figuur H.5 Oordeel van gebruikers en niet-gebruikers over de mate waarin de innovatiebox de locatiekeuze voor
het starten of uitbreiden van bedrijfsactiviteiten beïnvloedt (ngebruiker = 104, nniet-gebruiker = 84)

Gebruiker 3%

Niet-gebruiker

35%

14%

23%

0%

10%

30%

20%

30%

Weet niet / geen antwoord
Bron:

36%

SEO Economisch Onderzoek / Dialogic

40%

Beperkt

13%

26%

50%
Marginaal

60%

13%

70%

In enige mate

80%

8%

90%

In sterke mate

100%

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

Bijlage I

164

Toetsingskader Fiscale Regelingen

Is sprake van een heldere probleemstelling?
De regeling kent een expliciete probleemstelling die bestaat uit twee elementen en ook in de beleidsstukken is
terug te vinden, zoals besproken in sectie 2.2.1: (1) het verbeteren van het vestigingsklimaat en (2) het stimuleren
van technische innovatie.
Met betrekking tot het vestigingsklimaat is niet helder hoe dit geoperationaliseerd moet worden. Een relevant
element hierin is dat het vestigingsklimaat in de praktijk geen absoluut, maar een relatief begrip is: of het
vestigingsklimaat in Nederland ‘goed’ is, hangt af van het beleid dat in het buitenland wordt gevoerd. Dit betekent
dat het vestigingsklimaat geen statisch, maar een dynamisch begrip is.
Met betrekking tot het stimuleren van technische innovatie komt uit de beleidstheorie komt naar voren dat de
kennisspill-overs die gepaard gaan met technische innovatie en de mate waarin deze niet worden geïnternaliseerd,
de kernprobleemstelling vormen waar het beleid zich op richt met betrekking tot probleemstelling (2). In die zin in
de probleemstelling helder. Wel is er onduidelijkheid over hoe het begrip technische innovatie in de evaluatie
geoperationaliseerd moet worden: wat classificeert in de praktijk als investeringen die gestimuleerd moeten
worden met de innovatiebox? Betreft dit alle R&D-investeringen, of meer specifiek een subset van die investeringen,
waarbij S&O-investeringen in ieder geval classificeren als investeringen die technische innovatie als doel hebben,
zoals de memorie van toelichting301 lijkt te suggereren. Neem bijvoorbeeld activiteiten die ondernomen moeten
worden om innovatie verder te commercialiseren, zoals het bouwen of inrichten van apparatuur bestemd voor
toepassing in de praktijk. Dit zijn kosten die bedrijven classificeren als R&D. Echter, deze activiteiten brengen geen
of veel beperktere kennisspill-overs met zich mee. Overigens heeft de OECD het begrip R&D gedefinieerd en
afgebakend in de Frascati Manual van de OECD 302 , waar het CBS zich op baseert bij de meting van R&D in
Nederland. Als de wetgever van mening is dat als R&D-investeringen classificeren als technische innovatie, had ook
bij deze definitie aangesloten kunnen worden.

Is het te bereiken doel helder en eenduidig geformuleerd?
De doelstelling van de regeling is helder en duidelijk geformuleerd, zoals besproken in sectie 2.2.2. Dat betekent
echter niet dat het te bereiken doel ook op een dusdanige manier is gedefinieerd dat dit goed meetbaar is. Dit
komt omdat er geen administratieve data van bestedingen aan R&D zijn. Daarnaast is er ook geen eenduidige
definitie van wat wel en niet R&D-uitgaven zijn die gestimuleerd zouden moeten worden door de innovatiebox.
S&O-uitgaven zijn in het kader van de WBSO duidelijker gedefinieerd en ook zijn er betere microdata van
beschikbaar. Het effect op het vestigingsklimaat van de innovatiebox is ook niet eenvoudig meetbaar, mede omdat
moeilijk is vast te stellen om welke redenen bedrijven in Nederland actief zijn, actief blijven of hun activiteiten
uitbreiden.

Kan worden aangetoond waarom financiële interventie noodzakelijk is?
De aard van het probleem (het ontbreken van maatschappelijk gezien voldoende grote financiële prikkels om te
investeren in R&D) betekent dat een financiële interventie een belangrijk instrument is om die prikkels (deels) te
herstellen. Tegelijkertijd zijn er ook andere manieren om ervoor te zorgen dat bedrijven de spill-overs van hun

301
302

Zie Memorie van Toelichting Belastingplan 2017, p. 14 | Rijksfinancien.nl.
Zie Frascati Manual 2015: Guidelines for Collecting and Reporting Data on Research and Experimental Development |
en | OECD

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

165

investeringen in R&D internaliseren, denk daarbij aan wet- en regelgeving rond intellectueel eigendom. Door een
sterkere bescherming van intellectueel eigendom worden spill-overs verminderd, hetgeen de noodzaak van het
inzetten van andere (al dan niet fiscale) instrumenten kleiner maakt. De wet- en regelgeving rond intellectueel
eigendom is overigens vooral in internationaal verband geregeld en kan niet zomaar worden veranderd. Ook is het
zo dat de aard van de innovatiebox ervoor zorgt dat zij ex ante reeds winstgevende innovaties nog winstgevender
maakt. Innovaties die bedrijven uit zichzelf al winstgevend achten, bijvoorbeeld omdat de kans op succes groot is
of omdat de verwachte winsten heel hoog zijn, worden onnodig gestimuleerd door de innovatiebox. Uiteraard zijn
er ook investeringen die ex ante zonder de innovatiebox naar verwachting niet winstgevend zijn en die winstgevend
worden door de innovatiebox (in economenjargon zijn dit innovaties ‘aan de marge’). Het bestaan van een set van
innovaties die onnodig gestimuleerd worden, maakt de argumentatie vanuit het bestaan van positieve spill-overs
als rechtvaardiging voor het fiscaal subsidiëren van voordelen uit R&D minder overtuigend 303 . Hoewel fiscale
aspecten zoals de innovatiebox van belang zijn voor een goed vestigingsklimaat, zijn naast financiële prikkels ook
andere zaken van belang, zoals blijkt uit de enquête. Respondenten geven aan dat andere factoren zoals
beschikbaarheid van personeel, geografische ligging en infrastructuur belangrijker zijn dan de innovatiebox. Tot
slot richt de innovatiebox zich op R&D in den brede. Niet alle R&D-investeringen die meegenomen worden in de
overzichten van bijvoorbeeld het Rathenau instituut, hebben echter kennisspill-overs. Denk daarbij bijvoorbeeld
aan investeringen in gebouwen.

Kan worden aangetoond waarom subsidie de voorkeur verdient boven heffing?
De aard van het probleem betekent dat een subsidie de voorkeur verdient boven een heffing. Het alternatief van
een heffing zou betekenen dat op alle bedrijfsactiviteiten waarbij geen R&D plaatsvinden, een heffing zou moeten
worden toegepast. Dit zou onrealistisch en omslachtig zijn en in de praktijk equivalent aan een subsidie. Uit de
internationale vergelijking blijkt ook dat geen enkel land een heffing hanteert, hetgeen bovenstaande onderschrijft.
Dit geldt zowel voor het stimuleren van R&D-investeringen als voor het verbeteren van het vestigingsklimaat.

Kan worden aangetoond waarom een fiscale subsidie voorkeur verdient boven een directe
subsidie?
Er kan niet worden aangetoond dat een fiscale subsidie de voorkeur verdient boven een directe subsidie. Dit geldt
zowel voor de R&D-subsidie als voor het vestigingsklimaat. Andere subsidievormen worden in de praktijk ook
toegepast en de BFTB van die subsidies zijn hoger dan die van de innovatiebox. Sommige landen met vergelijkbare
of hogere niveau’s van investeringen (zoals Zweden) in R&D hebben geen fiscale subsidies voor het doen van R&D.
Wel is van belang dat het hele instrumentarium in samenhang moet worden bezien, zowel in het geval van het
vestigingsklimaat als in het geval van innovatie. Dat andere landen een andere mix van instrumenten inzetten,
betekent dus niet dat een individueel instrument al dan niet overbodig is. In het geval van het vestigingsklimaat,
hangt het nut van een directe subsidie ten opzichte van een fiscale subsidie af van het belang dat bedrijven hechten
aan het effectieve niveau van de winstbelasting waarmee zij te maken hebben voor hun winstgevende activiteiten
die voortvloeien uit een immaterieel activum ten opzichte van een directe subsidie voor specifieke activiteiten. Wij
kunnen geen uitspraak hierover doen.

Is evaluatie van de maatregel voldoende gewaarborgd?
De evaluatie vormt onderdeel van de reguliere evaluatiecyclus conform de regeling periodiek evaluatieonderzoek
(RPE) en is daarmee gewaarborgd.

303

Kansrijk Innovatiebeleid p.86 | Cpb.nl

EVALUATIE VAN DE INNOVATIEBOX

166

Is een horizonbepaling aan de orde?
Een horizonbepaling in een wet houdt in dat een wet een vaste einddatum heeft en dat het voortbestaan van de
wet afhangt van een positief oordeel over de doeltreffendheid van de wet. Er is voor de innovatiebox geen
horizonbepaling aan de orde. Dit is ook begrijpelijk aangezien het gaat om een continue noodzaak om R&D en
het vestigingsklimaat te stimuleren hetgeen niet slechts een eenmalige inspanning vereist.

“De wetenschap dat
het goed is.”
SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk
toegepast onderzoek in opdracht van overheid en
bedrijfsleven.

Ons

onderzoek

helpt

onze

opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen.
SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de
Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op
de nieuwste wetenschappelijke methoden. We
hebben geen winstoogmerk en investeren continu
in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via
promotietrajecten,

het

uitbrengen

van

wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken
en congresbezoek.

SEO-rapport 2023-125
ISBN 978-90-5220-347-8
Informatie & Disclaimer
SEO Economisch Onderzoek heeft op de verkregen informatie en data geen onderzoek uitgevoerd dat het karakter draagt van
een accountantscontrole of due diligence. SEO is niet verantwoordelijk voor fouten of omissies in de verkregen informatie en
data.
Copyright © 2023 SEO Amsterdam.
Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen, onderzoeken en collegesyllabi,
mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld. Gegevens uit dit rapport mogen niet voor commerciële doeleinden
gebruikt worden zonder voorafgaande toestemming van de auteur(s). Toestemming kan worden verkregen via
secretariaat@seo.nl.

Roetersstraat 29

+31 20 399 1255

1018 WB Amsterdam

secretariaat@seo.nl
www.seo.nl