Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 720

Wijziging van de Loodsenwet en enige andere
wetten in verband met de actualisatie van het
markttoezicht op het aanbod van
dienstverlening door registerloodsen (Wet
actualisatie markttoezicht registerloodsen)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 8 april 2020 en het nader rapport d.d. 15 januari 2021,
aangeboden aan de Koning door de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 3 januari
2020, nr. 2019002734, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 8 april
2020, nr. W17.19.0422/IV, bied ik U hierbij aan.
Het advies is integraal opgenomen in dit nader rapport en is cursief
gedrukt.
Hieronder wordt ingegaan op het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State (hierna: de Afdeling).
Bij Kabinetsmissive van 3 januari 2020, no. 2019002734, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot Wijziging van de Loodsenwet
en enige andere wetten in verband met de actualisatie van het markttoezicht op het aanbod van dienstverlening door registerloodsen (Wet
actualisatie markttoezicht registerloodsen), met memorie van toelichting.
Met dit wetsvoorstel wordt het markttoezicht op het aanbod van dienstverlening door registerloodsen herzien naar aanleiding van de evaluatie
van de Wet markttoezicht registerloodsen. Uit die evaluatie bleek dat het
toezichtmodel onvoldoende functioneert.2 Het voorstel bevat tevens een
modernisering van het gehele voor registerloodsen geldende tuchtrecht.
1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
2
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1,

kst-35720-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

1

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
effectiviteit van het wetsvoorstel. Zij heeft sterke twijfel of het voorstel in
voldoende mate bijdraagt aan de beleidsdoelstellingen. Verdergaande
wijzigingen in de tariefregulering en het toezicht lijken aangewezen en
niet dragend is gemotiveerd waarom daarvoor niet is gekozen. Daarnaast
maakt de Afdeling opmerkingen over onder meer de voorgestelde
experimenteergrondslag en de tuchtrechtelijke procedure. In verband
daarmee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.
1. Achtergronden en inhoud van het voorstel
Het voorstel strekt tot wijziging van de Loodsenwet. Aanleiding voor deze
wijziging is de evaluatie van de Wet markttoezicht registerloodsen. Met
laatstgenoemde wet is voorzien in een sectorspecifiek toezicht op de
loodsdienstverrichtingen door het Loodswezen. Het Loodswezen, dat in
1988 is verzelfstandigd, wordt gekenmerkt door een gemonopoliseerde
situatie. De in de Nederlandse Loodsencoöperatie verenigde registerloodsen hebben het alleenrecht (en de verplichting) loodsdiensten aan te
bieden en zeeschepen zijn verplicht deze diensten af te nemen.3
Als gevolg van dit monopolie ontbreekt een automatische prikkel de
kosten, en daarmee de tarieven, zo laag mogelijk te houden. Teneinde
deze nadelige effecten te mitigeren, is voorzien in ex ante markttoezicht
door de Autoriteit Consument & Markt (ACM). Dit toezicht heeft onder
meer tot doel een optimale verhouding tussen prijs en prestatie van
loodsdienstverrichtingen te bereiken en de behaalde efficiencyvoordelen
mede ten goede te laten komen aan de sector.
Uit een door Policy Research Corporation (PRC) uitgevoerde evaluatie4
van de wet is gebleken dat het toezichtmodel nauwelijks heeft geleid tot
een betere realisatie van deze doelstellingen. Zo heeft de tariefontwikkeling schommelingen laten zien, als gevolg van het gebruik van het op
kosten gebaseerde tariefmodel. Dit is het zogenoemde «cost plus-model»,
waarbij de totale kosten worden omgeslagen over de geloodste reizen.5
Daarnaast hebben behaalde efficiencyvoordelen niet geleid tot tariefdalingen.6 De toezichtinstrumenten van de ACM zijn volgens PRC voorts
onvoldoende gebleken effectief te kunnen bijsturen op de verschillende
kostenelementen waaruit de tarieven zijn opgebouwd. Ook blijkt het voor
de ACM in de praktijk lastig generieke kortingen op te leggen, vanwege de
(zware) bewijslast die in deze op haar rust.7 Over de borging van de

3

Zie artikel 4, tweede lid van de Loodsenwet en artikel 10 van de Scheepvaartverkeerswet.
Policy Research Corporation, Evaluatie Wet markttoezicht registerloodsen, september 2013
(hierna: PRC-rapport).
5
Het tarief voor een bepaald jaar wordt vastgesteld op basis van (alle) onderliggende kosten
gedeeld door het aantal in dat jaar verwachte loodsdienstverrichtingen. Bij een groot aantal
loodsdienstenverrichtingen zullen de kosten per dienstverrichting relatief lager zijn, hetgeen zal
resulteren in een lager tarief (en vice versa). Zo fluctueerde tijdens de economische crisis het
aantal loodsdienstverrichtingen sterk, terwijl de kosten gelijk bleven. PRC-rapport, p.31.
6
PRC wijst in dit verband op de arbeidskosten, de grootste kostencomponent bij loodsdienstverrichtingen. De uurtarieven zijn bij ministeriële regeling vastgelegd en gelden ook voor wachten reisuren en beschikbaarheidsuren. De tarieven worden per scheepsklasse geïndexeerd,
waarbij de grootste schepen een hoger tarief betalen. Omdat de gemiddelde grootte van de
schepen is toegenomen, heeft dat tot een hogere arbeidsvergoeding geleid en daarmee tot
gemiddeld hogere tarieven. PRC-rapport, p. 40–44.
7
De ACM stelt de tarieven vast op basis van tariefvoorstellen van het Loodswezen. Daarbij
beoordeelt ACM of het voorstel uitgaat van de meest efficiënte werkwijze. Indien de ACM van
oordeel is dat het voorstel niet uitgaat van de meest efficiënte werkwijze, dient zij dat te
onderbouwen. Het CBb heeft meermaals besluiten vernietigd, vanwege motiveringsgebreken.
PRC-rapport, p. 72–74.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

2

publieke belangen, ook een doelstelling van de wet, concludeert PRC wel
positief.
PRC formuleert in haar rapport een aantal nieuwe beleidsdoelen, die het
kabinet tot de zijne heeft gemaakt en aan het voorstel ten grondslag heeft
gelegd. De voorgestelde wijziging van de Loodsenwet heeft primair tot
doel een gelijkmatige tariefontwikkeling te bereiken. Daarnaast blijft het
doel gehandhaafd om een optimale verhouding tussen prijs en prestatie
te bereiken. Het stimuleren dat efficiencyvoordelen aan de sector worden
doorgegeven vervalt echter als zelfstandig beleidsdoel.8 Het toezichtmodel wordt aan deze doelstellingen aangepast.9
Het voorstel voorziet daartoe in een aantal wijzigingen, waarvan de
belangrijkste zijn de invoering van een efficiencyprikkel10 en een integrale
uurvergoeding.11 Daarnaast worden wijzigingen voorgesteld om de
positie van gebruikers te verbeteren.12
2. Effectiviteit van de maatregelen
a. Andere wijze van tariefregulering en toezicht?
De Afdeling constateert dat als oplossing voor de in de vorige paragraaf
beschreven tekortkomingen niet is gekozen voor een ander ordeningsmodel. Vastgehouden wordt aan een model, waarbij loodsdiensten door
private partijen worden aangeboden in een gemonopoliseerde marktcontext. Van marktwerking zal geen sprake zijn.13 Aldus wordt als gegeven
aanvaard dat geen of slechts een beperkte prikkel zal bestaan kostenefficiënt te werken. Dit noopt ertoe dat op andere wijze moet worden
gewaarborgd dat aanbieders efficiënt werken en dat afnemers niet te veel
betalen voor de afgenomen loodsdiensten. Het huidige ordenings- en
toezichtmodel zou die waarborgen moeten bieden, maar schiet daarin
tekort, zo concludeert PRC.
Het voorstel bevat maatregelen om de tekortkomingen te repareren. De
Afdeling heeft echter sterke twijfel of deze voldoende effectief zijn, om
redenen die zij in de volgende paragrafen zal toelichten. Gegeven de
marktcontext waarbinnen de loodsdiensten worden aangeboden, lijken
verdergaande wijzigingen in de tariefregulering en het toezicht aangewezen. Het voorstel wijzigt de huidige wijze van tariefregulering en
-toezicht in de kern namelijk niet. Ook in het nieuwe stelsel zal het tarief
worden vastgesteld op basis van een door het Loodswezen gedaan
tariefvoorstel. De ACM krijgt echter geen extra bevoegdheden om bij te
sturen op de kostenelementen. De door PRC gedane suggestie om bij de
beoordeling van kostenefficiënties de bewijslast van de ACM naar het
Loodswezen te verleggen, wordt bijvoorbeeld niet gevolgd.14

8

Volgens PRC is inherent aan een verbetering van de verhouding tussen prijs en prestatie dat er
efficiencyvoordelen zijn behaald en aan de afnemer zijn doorgegeven. De andere beleidsdoelen
zijn ongewijzigd: borging van de kwaliteit en continuïteit van de loodsdienstverrichting en
adequaat toezicht op de financiering van het functioneel leeftijd pensioen en het functioneel
leeftijd ontslag (FLP/FLO).
9
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.
10
Voorgesteld artikel 27ca.
11
Voorgesteld artikel 1, eerste lid onderdeel k.
12
Voorgesteld artikel 27c, vijfde lid, artikel 27j en artikel 27ja.
13
Het met de Wet markttoezicht registerloodsen aanvankelijk nagestreefde doel marktwerking te
realiseren is reeds in 2010 losgelaten (Kamerstukken I, 2009/10, 30 913, nr. G).
14
PRC-rapport, p. 91.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

3

Uit de toelichting wordt niet duidelijk waarom andere, verdergaande,
maatregelen, bijvoorbeeld die door PRC zijn geschetst, niet geschikt
zouden zijn.15 De Afdeling adviseert, wanneer geen dragende motivering
dienaangaande kan worden gegeven, het voorstel aan te passen.
PRC en de Afdeling stellen dat de ruimte van ACM om te kunnen bijsturen
in een aantal belangrijke (kosten)elementen waaruit de tarieven zijn
opgebouwd, beperkt is. Naar aanleiding van deze opmerking van de
Afdeling in haar advies zijn een tweetal wijzigingen doorgevoerd in het
wetsvoorstel. Allereerst is in het wetsvoorstel opgenomen dat het
Loodswezen bij het tariefvoorstel aannemelijk moet maken dat het
voorstel in voldoende mate bijdraagt aan het bereiken van de meest
efficiënte werkwijze van registerloodsen en de productiviteit en kwaliteit
van de loodsdienstverlening. Deze formulering is gespiegeld aan artikel
27g, eerste lid, onder b, van de Loodsenwet, waarin de wettelijke
verplichting voor ACM is opgenomen om een tariefbesluit vast te stellen
dat afwijkt van het voorstel van het Loodswezen, indien de ACM van
oordeel is dat het voorstel ({) in onvoldoende mate bijdraagt aan het
bereiken van de meest efficiënte werkwijze van registerloodsen en de
productiviteit en kwaliteit van de loodsdienstverlening. Reden voor deze
toevoeging is dat het Loodswezen het beste diens eigen organisatie en de
daarmee verbonden kosten kent en beschikt over de benodigde informatie. Het Loodswezen wordt, zoals ook door het College van Beroep
voor het bedrijfsleven heeft bevestigd in diens uitspraak van september
201316, daarom bij uitstek in staat geacht om een onderbouwde visie te
geven op de efficiëntie van de in het tariefvoorstel opgenomen kostenposten. Door deze toevoeging te doen aan het tariefvoorstel, wordt de
ACM gefaciliteerd in het gebruik van zijn bijsturingsbevoegdheden.
De tweede wijziging die is doorgevoerd naar aanleiding van de opmerking
van de Afdeling over tariefregulering en toezicht, is de mogelijkheid van
het uitvoeren van een onderzoek door ACM. Zoals de Afdeling opmerkt,
kreeg de ACM geen extra bevoegdheden om bij te sturen op de kostenelementen van het Loodswezen. Daarom kan de ACM periodiek (maximaal
eenmaal per vijf jaar) een onderzoek uitvoeren, dat zich bijvoorbeeld richt
op de opbouw of omvang van de kostenelementen en de vraag of
bepaalde kostenelementen marktconform zijn. Daarmee krijgt de ACM
meer inzicht in de ontwikkeling van kostenelementen, en kan zij aan het
hand van het onderzoek een signaal afgeven aan de Minister. Dit
onderzoek is aan artikel 69c toegevoegd, omdat het in de rede ligt dat de
uitkomsten van een dergelijk onderzoek van de ACM kunnen worden
gebruikt voor de evaluatie van de wetgeving.
b. Generieke doelmatigheidskorting
Het voorstel voorziet in de invoering van een generieke doelmatigheidskorting. Daarmee wordt beoogd een efficiencyprikkel in te voeren. Waar in
de huidige systematiek het Loodswezen bij zijn tariefvoorstel aan de ACM
een raming moet geven van de voorziene besparingen,17 zal in de nieuwe
systematiek een algemene korting gelden. Deze korting zal echter alleen
van toepassing zijn in het geval een groei van het aantal te loodsen
scheepsreizen wordt verwacht.18 De hoogte van het kortingspercentage
zal afhankelijk zijn van de omvang van de geprognosticeerde groei en zal
zijn gemaximeerd. In het geval van een verwachte krimp (of een beperkte
15

Zie ook Aanwijzing 2.2 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
CBb 5 september 2013, ECLI:NL:CBB:2013:100.
Meer specifiek wordt het tariefvoorstel gedaan door de algemene raad van de Nederlandse
Loodsencorporatie (vgl. artikel 27c, eerste lid van de Loodsenwet).
18
Daarbij wordt uitgegaan van de prognoses en ramingen van het Centraal Planbureau.
16
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

4

groei) van het aantal te loodsen scheepsreizen, zal het tarief worden
vastgesteld conform het, ook thans geldende, cost-plus-model.
In de toelichting wordt opgemerkt dat hiervoor is gekozen, omdat het
eenvoudiger is efficiencymaatregelen te nemen in tijden van groei.
Tegelijkertijd, zo constateert de Afdeling, zullen afnemers in tijden van
groei – dankzij het gebruik van het cost-plus-model – sowieso eerder
profiteren van lagere tarieven. Bij een verwachte groei van het aantal te
loodsen scheepsreizen zullen de gemiddelde (vaste) kosten voor loodsen
over een groter aantal te loodsen scheepsreizen moeten worden
omgeslagen. Daardoor dalen de gemiddelde kosten per reis.19
Omgekeerd, zullen in tijden van krimp de gemiddelde (vaste) kosten
mogelijk juist hoger zijn, met mogelijk een stijging van de tarieven tot
gevolg. Juist in die tijden zou een efficiencyprikkel toegevoegde waarde
kunnen hebben.20 De Afdeling betwijfelt dan ook of de maatregel het
gewenste effect zal hebben.21
De Afdeling constateert dat ook de ACM om soortgelijke redenen
kanttekeningen plaatst bij de effectiviteit van het voorstel. In hoofdstuk 6
van de toelichting worden de conclusies van de ACM nadrukkelijk
onderschreven. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat «vanwege de
gemaakte afspraken met het Loodswezen op dit moment geen ruimte [is]
voor aanpassing» en dat «in de toekomst, indien blijkt dat de effectiviteit
onvoldoende is, zal worden ingezet op verbetering hiervan».22
Wat de genoemde afspraken precies behelzen en om welke redenen niet
thans reeds voor een andere, mogelijk effectievere, maatregel wordt
gekozen, wordt niet toegelicht. Evenmin wordt duidelijk welke andere
maatregelen worden overwogen. Elders in de toelichting wordt in reactie
op de conclusies van de ACM gewezen op de mogelijkheid de groei- en
kortingspercentages te wijzigen. Vermoedelijk wordt gedoeld op de in het
voorgestelde artikel 27ca, derde lid opgenomen mogelijkheid de efficiencykorting te wijzigen.23 Dit artikel biedt echter geen grondslag om ook
bij verwachte krimp van het aantal te loodsen scheepsreizen (andersoortige) efficiencyprikkels in te voeren.24
Gelet op het voorgaande, heeft de Afdeling sterke twijfel of met de
generieke doelmatigheidskorting of eventuele op basis van het voorstel te
nemen nadere maatregelen de gewenste efficiency zal worden gerealiseerd. De Afdeling adviseert daarom het voorstel aan te passen.
Het wetsvoorstel bevat meerdere elementen waarmee gewaarborgd
wordt dat aanbieders efficiënt werken en dat afnemers niet te veel betalen
voor de afgenomen loodsdiensten. De efficiencyprikkel is er daar één van,
maar ook de werking van de integrale uurtarieven draagt hier aan bij.
Daarnaast is ervoor gekozen om extra bevoegdheden voor de ACM toe te
voegen aan het voorstel, zoals ook hierboven is toegelicht.

19

Zie voor een uitleg van de systematiek verder voetnoot 3.
Te meer, aangezien het Loodswezen, bij gebreke aan enige onderlinge prijsconcurrentie, een
beperkte prikkel zal hebben eigener beweging kosten te besparen.
21
Daarbij wijst de Afdeling ook op de consultatiereactie van de Koninklijke Vereniging van
Nederlandse Reders, die pleit voor een combinatie van een vaste korting en een inspanningsverplichting voor het Loodswezen aan te geven welke efficiencyslag er gemaakt wordt
wanneer de reizen afnemen.
22
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 6.2.
23
Voorgestelde artikel 27ca, derde lid; toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1.
24
Immers zal op grond van de wet gelden (het voorgestelde artikel 27ca, eerste lid) dat de
efficiencykorting alleen bij een groei van het aantal te loodsen scheepsreizen wordt toegepast.
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

5

Ten aanzien van de efficiencyprikkel is mede naar aanleiding van het
advies door Stichting Economisch Onderzoek25 onderzocht wat het effect
zou kunnen zijn van een andersoortige prikkel. Een prikkel bij daling van
het aantal te loodsen scheepsreizen bleek bij aanhoudende daling van het
aantal te loodsen scheepsreizen slecht verenigbaar met het beleidsdoel
om de kwaliteit en de continuïteit van de loodsdienstverlening te borgen.
Dit is ook het geval wanneer er een dempende werking aan de prikkel bij
daling wordt toegevoegd. Er kan dan een situatie ontstaan waarbij de
kosten voor de beloodsingsmiddelen en daaraan verbonden infrastructuur
niet meer worden gedekt. Wanneer dit leidt tot forse bezuinigingen binnen
het Loodswezen, zal dit direct voelbaar zal zijn in de kwaliteit en beschikbaarheid van de loodsdienstverlening. Daarom is afgezien van het
opleggen van een prikkel bij een dalend aantal reizen.
Daarnaast is nogmaals bezien of de gekozen prikkel bij stijging zoals deze
in een ministeriële regeling zal worden opgenomen, versterkt kan worden.
Gekozen wordt voor een andere prikkel die direct effectief wordt bij
stijging en die sneller oploopt. In het aan de Afdeling voorgelegde
voorstel was er sprake van een prikkel die met 0,5 procent opliep vanaf
500 reizen en dan per 500 reizen, met een maximum van 2,5 procent. Dit
betekende onder meer ook dat bij een stijging van het aantal reizen tot
500, er geen sprake was van een prikkel. Met het aangepaste voorstel zal
een korting worden ingevoegd per 1000 reizen, steeds met 1 procent. Dit
betekent dat bij een stijging tussen 0 en 1000 van het aantal reizen, direct
1 procent korting op het tarief wordt gegeven. Het effect is hierdoor groter
en sneller merkbaar. Deze korting zal net als in het oorspronkelijke
voorstel worden gemaximeerd op 2,5 procent, zodat wordt voorkomen
dat er een onevenredige druk op de loodsenorganisatie komt, wat ten
koste kan gaan van de kwaliteit.
In het eerdergenoemde onderzoek van de Stichting Economisch
Onderzoek is ook bezien of een geheel andere methodiek van marktregulering werkbaar is. Dit zou kunnen met een methodiek waarbij er
gedurende een vastgezette periode een prijsplafond wordt toegepast en
daarop volgend een nieuw basistarief wordt vastgesteld. Voor een
dergelijke andere methodiek is evenwel niet gekozen, onder meer omdat
het systeem waarbij gebruikers jaarlijks de gelegenheid krijgen om hun
zienswijzen op de tariefvoorstellen te uiten, als positief wordt ervaren.
Daarnaast is deze andere vorm van marktreguleringsmethodiek complex,
en moet bij de invoering duidelijk zijn welke negatieve effecten kunnen
voordoen zodat deze kunnen worden voorkomen.
Door bovengenoemde aanpassing van de staffel van de efficiencyprikkel
blijft de methodiek van tariefregulering ten aanzien van de loodsdienstverlening gehandhaafd, maar wordt deze op meerdere vlakken substantieel
verbeterd en versterkt.
c. Integrale uurvergoeding
Het voorstel wijzigt de methode voor de berekening van de arbeidsvergoeding. Thans gelden verschillende uurtarieven voor directe loodsuren,
alsmede voor reisuren, wachturen en beschikbaarheidsuren, waarbij de
hoogte van de tarieven afhankelijk is van de grootte van het schip. Met het
voorstel zullen twee integrale uurtarieven gelden, die voor alle scheeps-

25

Stichting Economisch Onderzoek, rapport «Efficiencyprikkels in de tariefstructuur voor
loodsdiensten – Beoordeling van verschillende tariefmodellen», november 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

6

klassen gelijk zijn.26 In deze tarieven zitten de wacht, reis- en beschikbaarheidsuren verdisconteerd.
i. bijdrage aan een meer gelijkmatige tariefontwikkeling
Deze wijziging zal volgens de toelichting leiden tot een meer gelijkmatige
tariefontwikkeling voor de afnemers. De Afdeling constateert echter dat bij
de berekening van het tarief vastgehouden wordt aan het cost-plusmodel. Het risico op prijsschommelingen is dus nog altijd aanwezig.27 In
de toelichting wordt verder niet uitgelegd op welke wijze de nieuwe
berekening van de uurvergoeding bijdraagt aan een meer gelijkmatige
tariefontwikkeling. Een nadere toelichting is daarom gewenst.
Het integrale uurtarief voor de uren besteed aan verrichtingen (daadwerkelijk loodsen van een schip), is het tarief met inbegrip van de tijd die
wordt gebruikt voor reizen van en naar een schip, het wachten op het
schip en het beschikbaar zijn om een schip te loodsen (wacht-, reis- en
beschikbaarheidsuren). In de huidige situatie zijn deze drie activiteiten niet
één op één gerelateerd aan de directe loodsuren, maar vallen deze onder
de noemer «indirecte loodsuren». De arbeidsvergoeding voor verrichtingen en de daarop betrekking hebbende wacht- en reisuren en de
beschikbaarheidsuren vormen circa veertig procent van de totale kosten.
Doordat deze kosten in de nieuwe situatie als onderdeel van het integraal
tarief één op één variëren met de bedrijfsdrukte (daadwerkelijke uren
besteed aan het loodsen), leidt het integraal uurtarief voor de loodsuren
voor verrichtingen tot een meer gelijkmatige tariefontwikkeling.
ii. bijdrage aan efficiency
Van de integrale uurtarieven gaat, volgens de toelichting, voorts een
prikkel uit om efficiënter te werken. Registerloodsen krijgen immers niet
meer (apart) betaald voor reis-, wacht- en beschikbaarheidsuren.28 Dit
wordt niet nader uitgelegd. Het is de Afdeling niet duidelijk welke ruimte
registerloodsen hebben om efficiencyverbeteringen in hun werkwijze door
te voeren. Het aantal loodsuren per reis kan moeilijk worden veranderd,
terwijl het aantal te loodsen scheepsreizen wordt bepaald door de vraag
naar loodsdiensten door de gebruikers. In dat opzicht kunnen registerloodsen geen efficiency realiseren. Hoe dergelijke verbeteringen wel
kunnen worden behaald, wordt uit de toelichting niet duidelijk.
Voorts wordt in de toelichting, zonder nadere uitleg, opgemerkt dat de
afnemers met de wijziging de garantie krijgen dat een minder efficiënte
werkwijze geen invloed heeft op de tarieven. De Afdeling constateert
evenwel dat de wacht- en beschikbaarheidsuren in de tarieven zijn
verdisconteerd en dat afnemers aldus via de tarieven wel voor deze uren
betalen. Of afnemers inderdaad niet voor een minder efficiënte werkwijze
betalen, hangt dus af van de mate waarin deze uren in het tarief worden
verrekend. Hoe dat wordt gewaarborgd, wordt niet toegelicht.
Een nadere uitleg hoe de integrale uurvergoeding bijdraagt aan de
efficiencydoelstelling acht de Afdeling op zijn plaats. Om deze redenen
adviseert de Afdeling, indien geen dragende motivering dienaangaande
kan worden gegeven, het voorstel aan te passen.
26

Het eerste uurtarief geldt voor de uitvoering van het loodsingsproces en het tweede uurtarief
geldt voor de andere taken, waaronder de uitvoering van bestuur en management, opleidingen en interne projecten.
27
Dat prijsschommelingen inherent zijn aan het cost-plus model wordt in de memorie van
toelichting met zoveel woorden onderkend.
28
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

7

De arbeidsvergoeding voor de loodsen is met de introductie van de
integrale uurtarieven niet meer afhankelijk van de hoeveelheid reis-,
wacht- en beschikbaarheidsuren. Deze uren zijn namelijk verrekend in het
integrale uurtarief. De uurvergoeding voor verrichtingen ziet dus enkel op
de tijd die een loods daadwerkelijk besteed aan het loodsen van een schip
op de brug of op afstand.
Een afnemer van loodsdiensten betaalt voor deze uren via het integrale
uurtarief en daardoor heeft het geen effect als de registerloodsen veel of
weinig van deze uren maken. Uit de inkomsten die het aantal bestede
loodsuren genereren, ontvangen de registerloodsen ook een door het
Loodswezen vast te stellen vergoeding voor eventuele reis-, wacht- en
beschikbaarheidsuren.
De bijdrage van het integrale uurtarief aan efficiency bestaat eruit dat de
afnemers beschermd zijn tegen kostenverhogingen door een mogelijke
toename in de reis-, wacht- en beschikbaarheidsuren in de toekomst. Bij
een daling van het aantal reizen daalt bij het integrale tarief de vergoeding
voor deze uren als onderdeel van het integrale uurtarief voor de
uitvoering van verrichtingen van een registerloods aan boord of op
afstand en hebben de loodsen een prikkel om deze reis-, wacht- en
beschikbaarheidsuren uren te verlagen. In het verleden, bij een onderscheid tussen tarieven voor directe en indirecte uren, was dit niet
automatisch het geval. Daardoor zal efficiënter worden gewerkt.
3. Experimenteergrondslag
Om de (register)loodsen de gelegenheid te geven zich voor te bereiden
op, mee te gaan met en te profiteren van voortschrijdende technologische
vernieuwingen,29 wordt een experimenteergrondslag voorgesteld in de
Loodsenwet. Daarin wordt bepaald dat tijdelijk kan worden afgeweken
van de wijze waarop de loods zijn functie vervult en de adviserende rol die
hij daarbij heeft.30
Het enige concrete voorbeeld ter motivering van de noodzaak van de
voorgestelde experimenteergrondslag is de ontwikkeling van autonome
onbemande schepen. Een loods kan niet aan boord komen van een
autonoom onbemand schip. Hoewel deze schepen al wel ontwikkeld
worden, is het nog niet zover dat deze op grote schaal goederen
vervoeren over zee en de binnenwateren, aldus de toelichting.31 De
regering noemt «een geheel andere rol voor de registerloodsen» in het
kader van het begeleiden van autonome en onbemande schepen niet
ondenkbaar en de wettelijke functieomschrijving zou daaraan in de weg
kunnen staan.32
Naast de voorgestelde experimenteergrondslag wordt eveneens
voorgesteld om de wettelijke functieomschrijving van de loods aan te
passen. Volgens de nieuwe functieomschrijving adviseert de loods aan
boord de kapitein of verkeersdeelnemer over de navigatie. Indien de loods
zijn functie niet aan boord van het te loodsen schip kan uitoefenen mag hij
de kapitein of verkeersdeelnemer ook vanaf een ander schip of vanaf de
wal adviseren.33

29

Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.9.
Voorgesteld artikel 2a.
Voorgesteld artikel 2a.
32
Voorgesteld artikel 2a.
33
Artikel I, onder C.
30
31

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

8

De voorgestelde wijziging van de functieomschrijving biedt daarmee al de
ruimte om in te spelen op de prille ontwikkelingen op het gebied van
autonome onbemande schepen. Voor zover bedoeld is ook proefondervindelijk vast te kunnen stellen of andere maatschappelijke problemen
kunnen worden opgelost door van de wettelijke functieomschrijving van
de registerloods af te wijken, wordt daaraan geen aandacht besteed. De
experimenteergrondslag is derhalve niet noodzakelijk.
De Afdeling adviseert de voorgestelde experimenteergrondslag te
schrappen.
Doel van de experimenteergrondslag is om in de toekomst experimenten
toe te staan met de wijze waarop de registerloodsen hun functie uitoefenen. Omdat nog niet geheel duidelijk is welke (technologische)
innovaties op de scheepvaart afkomen, is ervoor gekozen om een
grondslag op te nemen, waardoor bijvoorbeeld in geval van een
onbemand schip op afstand kan worden geloodst. De huidige ontwikkelingen laten zien dat er een langdurige hybride situatie wordt verwacht
waarbij bemande en onbemande schepen tegelijkertijd bestaan.
In de gedachtegang van de Afdeling dat ook bedoeld is om proefondervindelijk vast te kunnen stellen of andere maatschappelijke problemen
kunnen worden opgelost door van de wettelijke functieomschrijving van
de registerloods af te wijken, wordt meegegaan. Het voorbeeld over
onbemande schepen, is ook slechts een voorbeeld, dat is gekozen omdat
het de verbeelding spreekt en op dit moment een gaande ontwikkeling is.
De Afdeling vervolgt dat indien de loods zijn functie niet aan boord van
het te loodsen schip kan uitoefenen, hij de kapitein of verkeersdeelnemer
ook vanaf een ander schip of vanaf de wal mag adviseren. Het klopt
inderdaad dat de Loodsenwet thans in artikel 2 deze mogelijkheid biedt,
waardoor een registerloods in voorkomende gevallen kan loodsen op
afstand (ook wel LOA genoemd). Echter, deze bevoegdheid is uitgewerkt –
en daarmee beperkt – in artikel 2.7 van het Besluit opleidingen en
bevoegdheden nautische beroepsbeoefenaren. Dit artikel somt limitatief
de omstandigheden op wanneer loodsen op afstand mogelijk is.
Het experimenteerartikel heeft dan ook tot doel om te bezien of er ook
andere omstandigheden zijn waarbij loodsen op afstand op zodanige
wijze kan plaatsvinden. Het wordt niet passend geacht om loodsen op
afstand – of zelfs het geheel schrappen van de loodsverplichting – zonder
meer in bepaalde omstandigheden door te voeren.
De voorgestelde experimenteerbepaling in artikel 2a is dan ook onderdeel
gebleven van het wetsvoorstel, met inachtneming van de volgende
opmerkingen van de Afdeling over de opzet van deze experimenteergrondslag.
Overigens merkt de Afdeling nog het volgende op over de opzet van de
experimenteergrondslag.
a. Oogmerk
De essentie van een experiment is dat een bepaald beleidsdoel bestaat,
waarvan men wil weten of dat doel kan worden bereikt door het
toepassen van een alternatieve regel in afwijking van de wet. Mede
daarom dient in een experimenteergrondslag het oogmerk van het
experiment concreet en nauwkeurig te worden bepaald.34 Het oogmerk
van experimenten op grond van de voorgestelde experimenteergrondslag
34

Zie ook Aanwijzing 2.41, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

9

is «om te experimenteren met de wijze van functie-uitoefening van de
loods».35Met dit oogmerk verwordt experimenteren tot een doel op zich,
en is het oogmerk onvoldoende concreet en nauwkeurig bepaald. Ook de
Nederlandse Loodsencorporatie heeft hier specifiek op gewezen.36
Artikel 2a is naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling aangepast.
Ter verduidelijking van het oogmerk van het experiment is in artikel 2a,
tweede lid, toegevoegd voor welke gevallen geëxperimenteerd kan
worden met een andere invulling van de wijze van functie-uitoefening van
registerloodsen.
Het beleidsdoel achter deze experimenteerbepaling is om te bezien of het
werk van een registerloods ook een andere invulling kan krijgen dan tot
nu toe gebruikelijk is, waarbij dezelfde mate van bescherming aan de
belangen van artikel 3 van de Scheepvaartverkeerswet wordt geboden.
Die andere invulling hangt af van maatschappelijke en technologische
ontwikkelingen die zich in de toekomst aandienen, zo is ook aangevuld in
de memorie van toelichting in paragraaf 3.7 en bij de toelichting op artikel
2a (onderdeel D). Een ontwikkeling die nu al zichtbaar is, is die van
vergaand geautomatiseerde schepen, waarin verschillende niveaus van
automatisering zijn inbegrepen en tevens digitalisering wordt gevat.
Mogelijk kunnen loodsen een rol spelen in het up-to-date-houden van
digitale navigatiehulpmiddelen voor een specifiek vaargebied of zelfs ter
plekke in real-time data leveren over de vaarweg. Een loods zou bijvoorbeeld ook de bediening op afstand van een schip tijdelijk kunnen
overnemen. Al deze vormen zouden onder de huidige Loodsenwet niet
mogelijk zijn. Echter, het aanpassen van de wet, zonder te beoordelen of
deze alternatieven het publieke belang, met name het veilig en vlot
verloop van het scheepvaartverkeer in het geding brengen, zou niet
verantwoord zijn.
b. Evaluatie en tijdelijkheid
De experimenteergrondslag is aldus vormgegeven dat per situatie een
algemene maatregel van bestuur kan worden opgesteld waarin de
achtergrond en voorwaarden worden vastgelegd voor een experiment.
Daarbij is in het voorgestelde artikel 2a voorgeschreven dat binnen vijf
jaar na de start van ieder experiment een onderzoek moet worden
uitgevoerd naar de doeltreffendheid en de effecten in de praktijk. Binnen
drie maanden na de afronding van de evaluatie van een experiment
besluit de Minister vervolgens of aanpassing van regelgeving noodzakelijk
is. Indien de Minister niet binnen drie maanden daarover een besluit
neemt, «wordt de algemene maatregel van bestuur ingetrokken».37
Dit is een nieuwe figuur die niet in andere experimenteergrondslagen
voorkomt en hier niet wordt toegelicht. Kennelijk is de bedoeling dat een
experimenteerbesluit niet oneindig doorloopt, maar dat succesvolle
experimenten tegelijkertijd vlekkeloos kunnen worden omgezet in
blijvende regelgeving. Dit vraagstuk speelt vaker bij experimenteerregelgeving. De gebruikelijke oplossing is om te voorzien in een tijdelijk
experimenteerbesluit, dat desgewenst verlengd wordt met een verlengingsbesluit. Het ligt daarom meer voor de hand in het voorgestelde
artikel 2a, het vijfde en het zesde lid te schrappen en in plaats daarvan

35

Voorgesteld artikel 2a, tweede lid.
Brief van de Nederlandse Loodsencorporatie van 6 oktober 2019, NLC/JM/5708, Internetconsultatie.nl, p. 11.
37
Voorgesteld artikel 2a, zesde lid.
36

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

10

evaluatie- en vervalbepalingen op te nemen in de op grond van dat artikel
vast te stellen besluiten.38
Bij het opstellen van het voorstel is ervan uitgegaan dat de algemene
maatregel van bestuur geldigheid heeft tot het moment de (eventueel)
aangepaste regelgeving in werking treedt. Deze figuur leek het meest
praktisch, gelet op de wenselijkheid om een leemte tussen experiment en
aanpassing van de regelgeving te voorkomen. Echter, het Loodswezen
wilde zekerheid dat het experiment niet oneindig zou kunnen doorlopen.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn het vijfde en zesde lid
en de bijbehorende toelichting dienovereenkomstig geschrapt. In het
derde lid is een onderdeel e toegevoegd, waardoor bij algemene
maatregel van bestuur moet worden geregeld of en op welke wijze een
experiment wordt geëvalueerd.
4. Tuchtrecht
Registerloodsen zijn onderworpen aan wettelijk geregeld tuchtrecht. Met
het voorstel wordt het loodsentuchtrecht gemoderniseerd en meer in lijn
gebracht met het tuchtrecht dat in andere sectoren geldt.39 Eén van de
aspecten van deze modernisering is dat de klager in de tuchtrechtelijke
procedure de mogelijkheid krijgt om in eerste aanleg hulp te ontvangen
van de secretaris van het tuchtcollege loodsen bij het formuleren van zijn
klaagschrift.40
a. Hulp van de secretaris
Anders dan bij soortgelijke bepalingen in het tuchtrecht in andere
wetten,41 is de klager in procedures binnen het loodsentuchtrecht vaak
geen partij die op grond van het beginsel van de gelijkheid der wapenen
extra hulp behoeft. Een zaak wordt in eerste aanleg aanhangig gemaakt
door een schriftelijke klacht van de algemene raad, het bestuur van een
regionale loodsencorporatie of door een ander die rechtstreeks in zijn
belang is getroffen.42 Als voorbeelden van klagers in de laatste categorie
noemt de toelichting havenbedrijven, reders of, in uitzonderlijke gevallen,
de Minister.43 Aangezien slechts de klager van de hulp van de secretaris
gebruik kan maken en de registerloods geen hulp kan verzoeken bij het
formuleren van zijn verweerschrift, roept deze bepaling in het kader van
het loodsentuchtrecht de vraag op hoe deze zich verhoudt tot de tevens
door artikel 6 van het EVRM beschermde gelijkheid der wapenen.44
De Afdeling adviseert de bepaling te motiveren en deze zo nodig te
schrappen.
Overeenkomstig het advies is het derde lid van artikel 34 en de bijbehorende toelichting geschrapt. Dit heeft geleid tot een hernummering van
het vierde en vijfde lid tot het derde en vierde lid.

38

Zie daarvoor ook de modelbepalingen in Aanwijzingen 2.42 en 5.71 van de Aanwijzingen voor
de regelgeving.
39
Zie toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.8.
40
Voorgesteld artikel 34, derde lid.
41
Bijvoorbeeld artikel 55h, derde lid, van de Zeevaartbemanningswet; artikel 46c, eerste lid, van
de Advocatenwet; artikel 99, eerste lid, van de Wet op het Notarisambt, en artikel 37, tweede
lid van de Gerechtsdeurwaarderswet.
42
Voorgesteld artikel 34, eerste lid.
43
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.8,
44
Tuchtrechtelijke procedures waarin het recht om een beroep te blijven uitoefenen op het spel
staat vallen binnen de reikwijdte van artikel 6 EVRM. Zie o.a. EHRM 27 juni 1997,
ECLI:CE:ECHR:1997:0627JUD001977392 (Philis/Griekenland (No. 2)), paragraaf 45.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

11

b. Verhouding tot de EU-Zeehavenverordening
Loodsdiensten vallen onder het regime van de
EU-Zeehavenverordening.45 Op grond van deze verordening zijn
EU-lidstaten verplicht voor loodsdiensten te voorzien in een klachtenprocedure.46 In de toelichting wordt niet duidelijk gemaakt of en in hoeverre
het voorgestelde tuchtrecht moet worden aangemerkt als dergelijke
klachtenprocedure en zo ja, of wordt voldaan aan de voorwaarden die de
verordening in deze stelt.47 Gelet op de voorgestelde reikwijdte van het
tuchtrecht,48 lijkt de tuchtrechtelijke procedure niet aan zo een klachtenprocedure te raken. Dat ligt ook voor de hand, gezien de verschillende
doelstellingen van tuchtrechtelijke en klachtrechtelijke procedures.49 Als
het tuchtrecht inderdaad niet als zodanig is aan te merken, verdient
toelichting hoe het tuchtrecht zich verhoudt tot een (nog op te stellen)
klachtenprocedure en hoe deze twee stelsels naast elkaar zullen functioneren.
De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.
De EU-Zeehavenverordening bevat regels over het verlenen van havendiensten en over transparantie van financiële betrekkingen en heffingen
die zijn gesteld met het oog op het functioneren van de interne markt. Het
gaat dus om in hoofdzaak mededingingsrechtelijke regels die zijn gericht
tot de havenbeheerder of bevoegde instantie, bijvoorbeeld over de
minimumeisen die zij aan havendienstverleners mogen stellen en die
onder meer transparant en objectief moeten zijn en niet-discriminerend.
Daarnaast worden regels gesteld over het waarborgen van werknemersrechten en de opleiding van personeel. Het klachtrecht is nader uitgewerkt
door middel van het Nederlandse wetsvoorstel Uitvoeringswet
EU-zeehavenverordening (Kamerstukken II 2019/20, 35463). Mogelijke
klachten over de uitvoering van de verordening kunnen gaan over de
(mededingingsrechtelijke) regels waaraan havenbeheerders of bevoegde
instanties zich moeten houden en over de regels over werknemersrechten
en opleiding voor personeel, die gericht zijn tot de havenbeheerder of
bevoegde instantie, respectievelijk aanbieders van havendiensten in hun
rol van werkgever. Klachten over de uitvoering van de verordening zullen
worden behandeld door de ACM, met uitzondering met klachten over
werknemersrechten en opleidingen, die zullen worden behandeld door de
Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid of de Inspectie voor de
Leefomgeving en Transport.
Het verlenen van loodsdiensten is, zoals de Afdeling terecht opmerkt, een
van de havendiensten waarop de EU-zeehavenverordening ziet. Zoals uit
het vorenstaande volgt heeft de klachtenprocedure van de Uitvoeringswet
EU-zeehavenverordening echter, anders dan de tuchtrechtelijke
procedure, geen betrekking op het functioneren van een persoon die een
havendienst verleent als zodanig, en in het geval van loodsdiensten dus
45

Verordening (EU) nr. 2017/352 van het Europees parlement en de Raad tot vaststelling van een
kader voor het verrichten van havendiensten en gemeenschappelijke regels inzake de
financiële transparantie van havens (PbEU 2017, L 57/1). Loodsdiensten zijn aan te merken als
havendiensten in de zin van artikel 1, tweede lid onder f van de verordening.
46
Vergelijk artikel 10 jo. Artikel 16 van de EU-Zeehavenverordening.
47
De Afdeling constateert dat ook overigens niet wordt ingegaan op de verhouding tot de
EU-Zeehavenverordening.
48
Voorgestelde artikel 28, eerste lid.
49
Het tuchtrecht heeft tot doel de kwaliteit van het beroep in stand te houden, waar het
klachtenrecht ziet op de bejegening richting een afnemer (vgl. Titel 9.1 van de Awb).
Bovendien ziet de klachtenprocedure van de EU-Zeehavenverordening op klachten die
voortvloeien uit de toepassing van de geldende voorschriften over transparantie, heffingen en
opleiding van personeel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

12

niet op het functioneren en handelen van registerloodsen bij de uitoefening van hun beroep.
Dit brengt mee dat de tuchtrechtelijke procedure van het wetsvoorstel en
de klachtenprocedure van het wetsvoorstel Uitvoeringswet
EU-zeehavenverordening verschillen in doelstelling en in toepassingsbereik, en dus naast en los van elkaar zullen bestaan en functioneren.
De memorie van toelichting is in paragraaf 4 dienovereenkomstig
aangevuld.
5. Delegatie en parlementaire betrokkenheid
a. Beperking van de wijzigingsmogelijkheid
De hoogte van de hiervoor besproken efficiencykorting zal bij ministeriële
regeling worden vastgesteld. De keuze voor een ministeriële regeling ligt
voor de hand, onder meer omdat, zoals in de toelichting wordt onderkend,
snelle aanpassing van de korting mogelijk is, mede omdat niet op
voorhand vaststaat dat met de vast te leggen efficiencykorting het
beoogde doel wordt bereikt.50 Tegelijkertijd wordt voorgesteld dat
wijziging van de efficiencykorting ten hoogste eenmaal per drie jaar kan
plaatsvinden.51 In de toelichting wordt dit voorstel niet nader gemotiveerd. Een nadere beschouwing acht de Afdeling wel op zijn plaats, nu
daarmee het voordeel van de mogelijkheid de regeling snel aan te passen
teniet wordt gedaan.
De Afdeling adviseert dan ook in de toelichting dit voorstel te motiveren,
dan wel de voorgestelde beperking te schrappen.
b. Parlementaire betrokkenheid
Een wijziging van de ministeriële regeling zal aan beide Kamers wordt
voorgelegd en tegelijkertijd worden gepubliceerd in de Staatscourant.52
Daarvoor wordt gekozen, omdat aanpassingen van de efficiencykorting
«op een weloverwogen en zorgvuldige wijze» moeten worden gedaan. De
Afdeling wijst erop dat in uitgangspunt de wet geen formele betrokkenheid van het parlement bij gedelegeerde regelgeving regelt, tenzij
daarvoor bijzondere redenen bestaan en dat dit zeker bij ministeriële
regelingen weinig voor de hand ligt.53 Het weloverwogen en zorgvuldig
aanpassen van de efficiencykorting is geen dergelijke bijzondere reden,
maar een beginsel van behoorlijk bestuur dat ook daarzonder hooggehouden dient te worden.
Als niettemin goede redenen bestaan te voorzien in parlementaire
betrokkenheid, ligt het in de reden om de daarvoor bestaande modellen te
hanteren. Het enkel toezenden aan beide Kamers zonder daar voor het
parlement een grotere mate van betrokkenheid aan te verbinden past niet
binnen de bestaande modaliteiten. Voor ministeriële regelingen zijn dan
voornamelijk tijdelijke delegatie en delegatie onder het vereiste van
goedkeuring bij wet relevante mogelijkheden.54

50

Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1. Details van een regeling en voorschriften die
dikwijls wijziging behoeven zijn bij uitstek onderwerpen voor ministeriële regelingen (zie ook
Aanwijzing 2.24, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
51
Voorgesteld artikel 27ca, derde lid.
52
Voorgesteld artikel 27ca, vierde lid.
53
Zie ook Aanwijzing 2.35 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
54
Zie ook de toelichting op Aanwijzing 2.35, en de Aanwijzingen 2.39 en 2.40 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

13

De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 27ca, vierde lid te
schrappen.
De in artikel 27ca, derde lid, voorgestelde maximalisering van de wijziging
van de efficiencykorting en de opname van een voorhangbepaling in het
vierde lid beoogden zekerheid te geven voor het Loodswezen dat de
korting niet frequent wordt gewijzigd, zonder inspraak van het Loodswezen zelf. Deze tegemoetkoming aan het Loodswezen is gedaan na
geuite zorgen dat op deze wijze door de Minister, zonder enige controle en
verantwoording, ingegrepen kan worden. De Afdeling merkt terecht op
dat de regering is gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel. Daaruit vloeit onder
andere voort dat een dergelijk (herhaald) ingrijpen niet zonder meer kan
worden gedaan, en dat eveneens de geraakte partijen – in dit geval het
Loodswezen – daarover geconsulteerd moeten worden. Derhalve is het
derde en het vierde lid en de bijbehorende toelichting geschrapt.
6. Artikelsgewijze toelichting
De Afdeling heeft een artikelsgewijze toelichting bij het wetsvoorstel
gemist. Een artikelsgewijze toelichting is hier passend, omdat het niet
gaat om een eenvoudige regeling, maar om een uitgebreid en (technisch)
complex voorstel. Het ontbreken van een artikelsgewijs deel bevordert de
toegankelijkheid daarvan niet.55 Dit geldt in het bijzonder voor de
toelichting op de voorgestelde volledige modernisering van het loodsentuchtrecht. Hiervan worden momenteel louter de achtergrond, de
uitgangspunten en de hoofdlijnen toegelicht.56 De aangekondigde
artikelsgewijze toelichting blijft echter uit.
Aangezien juist in de rechtspraktijk eerst en vooral naar het artikelsgewijze
deel van een regeling wordt gekeken, acht de Afdeling een artikelsgewijze
toelichting op de modernisering van het loodsentuchtrecht essentieel. Dit
doet overigens geenszins af aan de wenselijkheid van een artikelsgewijze
toelichting op de overige onderdelen. Een deel van de algemene
toelichting is feitelijk een bespreking van de verschillende artikelen en zou
daarom moeten worden overgeheveld naar een artikelsgewijze
toelichting. Dit maakt het eenvoudiger om per artikel de daarbij
behorende toelichting te vinden.57
De Afdeling adviseert in een artikelsgewijze toelichting te voorzien.
Naar aanleiding van dit onderdeel van het advies is een artikelsgewijze
toelichting toegevoegd aan de memorie van toelichting. Daardoor zijn
bepaalde passages uit de algemene toelichting verplaatst of aangepast.
7. Redactione bijlage
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
Naar aanleiding van de redactionele bijlage is in artikel I, onder E,
verduidelijkt dat de «en» aan het slot van de zin dient te vervallen.

55

Zie ook Aanwijzing 4.48, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.8.
57
Zie ook Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 21 september 2016 het
voorstel van wet houdende regels met betrekking tot de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
alsmede wijziging van enkele andere wetten (W04.16.0097/I), Kamerstukken II 2016/17, 34 588,
nr. 4, p. 50.
56

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

14

De Afdeling adviseert om in artikel 29 de zin «er is een tuchtcollege
loodsen» te behouden. Dit lijkt echter niet nodig, nu in artikel 28, tweede
lid, wordt ingevoegd dat het de tuchtrechtspraak in eerste aanleg wordt
uitgeoefend door het tuchtcollege loodsen.
De toelichting is ten aanzien van de verhouding met hoger recht
aangepast. Ten aanzien van het punt van verwijzing naar de Awb kan
volledigheidshalve worden opgemerkt dat reeds werd verwezen naar
afdeling 3.4 van de Awb.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Van de gelegenheid is voorts gebruik gemaakt om een omissie te
herstellen. Hoewel in de memorie van toelichting was vermeld dat artikel
27k (benchmark) zou worden geschrapt, ontbrak ten onrechte deze
opdracht in het wetsvoorstel. Dit is gecorrigeerd met onderdeel T, waarna
de daarop volgende onderdelen zijn verletterd.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

15

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W17.19.0422/IV
–
–
–
–

In artikel I, onder E verduidelijken welke «en» in artikel 15, onderdeel c,
van de Loodsenwet dient te komen te vervallen;
Ingaan op de verhouding tot hoger recht (vgl. Aanwijzing 4.43 onder f
van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
In artikel 29 van de Loodsenwet de zin «er is een tuchtcollege loodsen»
behouden.
In paragraaf 3.4 van de toelichting, waarin de ongeschiktheid van de
UOV-procedure wordt besproken, verwijzen naar de bepalingen van de
Awb, die aan latere bijstelling van het tariefvoorstel in de weg staan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 720, nr. 4

16