TOEKOMSTVERKENNING PUBLIEKE OMROEP – INBRENG CLT-UFA
1.

INLEIDING

1.1

Bij brief aan de Tweede Kamer van 12 november 2009 is door de minister van
OCW aangekondigd dat een brede consultatie zal worden gehouden onder tal
van maatschappelijke organisaties en aanbieders van mediadiensten. Daartoe
zal een aantal organisaties en personen gericht worden uitgenodigd hun
inbreng te geven, terwijl de consultatie ook openstaat voor belangstellenden.
De consultatievragen zijn per brief van 15 december 2009 “in de markt gezet”
en de consultatietermijn sluit op 15 maart 2010.

1.2

CLT-UFA S.A. maakt graag van de gelegenheid gebruik haar inbreng te
leveren in de consultatie. CLT UFA is een van de grootste mediaondernemingen van Europa met haar hoofdzetel in Luxemburg en tal van
commerciële omroepactiviteiten in de EU en daarbuiten. CLT-UFA is vanuit
haar hoofdzetel in Luxemburg de grootste commerciële omroepaanbieder op
de Nederlandse markt. CLT-UFA was de eerste commerciële omroep in
Nederland en is als zodanig al 20 jaar actief. CLT-UFA is de
moederonderneming van RTL Nederland B.V. CLT-UFA S.A. en RTL
Nederland B.V. worden hierna gezamenlijk als “RTL” aangeduid.

1.3

RTL is thans met de televisiezenders RTL 4, RTL 5, RTL 7 en RTL 8 en
recentelijk met de themazender RTL Lounge actief. Daarnaast, op het gebied
van radio, is RTL eigenaar van Radio 538, RTL Lounge Radio en Radio 10
Gold.

1.4

Alvorens in te gaan op de specifieke consultatievragen zullen wij enkele meer
algemene opmerkingen maken over nut, noodzaak, reikwijdte en relevante van
de consultatie. De beantwoording van de vragen zal uit de aard der zaak
beperkt zijn tot die elementen die vanuit de positie en visie van RTL relevant
zijn.

2.

ALGEMENE OPMERKINGEN

2.1

De met de consultatie ingezette “Toekomstverkenning Publieke Omroep”
getuigt enerzijds van ambitie, maar anderzijds juist ook van een gebrek aan
ambitie. Dit blijkt al dadelijk uit de formulering van de strekking van de
Toekomstverkenning in de uitnodigingsbrief:
De consultatie is bedoeld als voorbereiding van eventuele
wetswijziging voor de erkenningsperiode van 2016 tot en met 2020.
Voor de erkenningsperiode die duurt van 1 september 2010 tot 1
januari 2016 zijn de spelregels vastgelegd. Komend voorjaar dient de
publieke omroep zijn Concessiebeleidsplan in, die de basis vormt voor

een prestatieovereenkomst en goedkeuring van nieuwe diensten.
Daarmee liggen de activiteiten van de publieke omroep tot 1 januari
2016 vast. Door nu al een consultatie te organiseren, is er wel
gelegenheid dringende maatregelen eerder te laten ingaan.
2.2

De uitwerking van deze doelstelling in de vijf onderwerpen van de consultatie
en de daaraan verbonden deelvragen is buitengewoon ruim: zo wordt gevraagd
naar inschattingen van ontwikkelingen in media-aanbod en mediagebruik voor
de komende vijf tot tien jaar, wordt gevraagd om een inschatting van
economische ontwikkelingen en distributiemodellen over dezelfde lange
periode en wordt gevraagd naar het evenwicht tussen overheidscontrole en
onafhankelijkheid van de publieke omroep. Dit alles met het oog op een
eventuele wetswijziging in 2016, ofwel halverwege de kabinetsperiode die
volgt op de eerstvolgende kabinetsperiode.

2.3

Tegelijk getuigt de Toekomstverkenning van een gebrek aan ambitie nu deze
tot uitgangspunt neemt dat de activiteiten van de publieke omroep de komende
vijf jaar vast liggen, met uitzondering van “dringende maatregelen” die eerder
zouden moeten ingaan.

2.4

Uiteraard begrijpen wij dat niet dadelijk voor de hand ligt om zeer kort na
invoering van de Mediawet 2008 en de daarop met de Erkenningenwet
aangebrachte wijzigingen – welke juist uitgaan van een “ritme” in de
concessieverlening van vijf jaar – substantiële wijzigingen aan te brengen.

2.5

Daar staat tegenover dat ook in de net ingevoerde systematiek van de
Mediawet 2008 het takenpakket van de publieke omroep geen “rustig bezit” is
maar juist relatief eenvoudig, al dan niet onder de noemer van experiment op
grond van art. 2.21a Mediawet 2008, kan worden aangepast en uitgebreid. De
multimediale taakopdracht en de zeer ruime omschrijving in de Mediawet
2008 van de publieke taak laten de publieke omroep veel ruimte – zeker in het
licht van de door de minister vaak herhaalde stelling dat het primaat bij de
“professionals in Hilversum” ligt. Die ruimte kan de publieke omroep benutten
in de concurrentieslag met private aanbieders op de zeer dynamische en sterk
convergerende mediamarkten.

2.6

De houdbaarheid en bruikbaarheid van de resultaten van de consultatie zijn
dan ook op voorhand nogal beperkt terwijl ook de vraag zo langzamerhand
gerechtvaardigd lijkt wat deze consultatie nu toevoegt aan alle onderzoeken en
toekomstverkenningen die al zijn gedaan.

2.7

Ten eerste: de publieke omroep is en blijft een politiek gevoelig onderwerp.
Illustratief is de gang van zaken rond de opvolging van het WRR-rapport
Focus op Functies uit 2005 (waarover hierna meer): nadat staatssecretaris Van
der Laan (D66) een belangrijk wetgevingsprogramma heeft aangekondigd, viel
het kabinet en heeft het daaropvolgende kabinet afstand genomen van deze

plannen en die vrijwel direct ingetrokken. Inmiddels is ook dit kabinet weer
gevallen. De minister die de consultatie heeft uitgeschreven en een prominente
en uitgesproken visie op aard en functioneren van de publieke omroep heeft
uitgedragen, zal de resultaten niet in een visiedocument gaan verwerken. De
consultatie is daarmee in de lucht komen te hangen.
2.8

Ten tweede: de consultatie is bepaald niet de eerste toekomstverkenning en
inventarisatie die door de overheid is georganiseerd. Met name het WRRrapport Focus op Functies uit 2006 biedt een grondige en wetenschappelijk
onderbouwde inventarisatie van de te verwachten ontwikkelingen en geeft de
kern van het debat goed weer. Hoewel de op basis van dit rapport in gang
gezette reorganisatie van de landelijke publieke omroep in 2007 weer zijn
ingetrokken heeft ook het vorige kabinet het WRR-rapport omarmd en deelt
het de hoofdlijnen van de analyse van de WRR, althans stelt het dit te doen.
Uiteraard vinden wij het nuttig en zinvol wanneer de overheid zich informeert
over ontwikkelingen in media-vraag en media-aanbod. Terecht merkt
voormalig minister Plasterk op dat het denken over de publieke omroep niet
ophoudt. Wij maken daarom graag gebruik van de gelegenheid onze inbreng te
geven, maar menen dat de bereidheid zou moeten bestaan alle aspecten in de
overweging te betrekken, juist nu de consultatie “van voren af aan” lijkt te
beginnen zou deze gelegenheid moeten worden aangegrepen “het bestel” in
alle aspecten opnieuw te overwegen. Dat brengt ons op het volgende punt.

2.9

Ten derde: hoewel, als gezegd, de opzet van de Toekomstverkenning zeer
ruim is, stellen we vast dat er tegelijk ook een aantal uitgangspunten wordt
vastgelegd, die echter niet zo evident zijn. Met name valt ons op dat de
consultatie de positie van de huidige publieke omroep centraal stelt en met
name vanuit opzet en organisatie van de Nederlandse Publieke Omroep,
waarin omroepverenigingen nog altijd centraal staan, is opgezet.

2.10

Juist nu de consultatie bruikbare resultaten ambieert voor de periode na 2016
is het een gemiste kans wanneer de focus onverminderd op het huidige bestel
blijft liggen. Sinds de constatering van de WRR in 2006 over de aard van het
debat over de Nederlandse Publieke Omroep is kennelijk nog niets veranderd:
De raad vindt dat in de huidige discussie over de Nederlandse Publieke
Omroep de kernvragen anders en in een andere volgorde moeten worden
geformuleerd dan thans gangbaar lijkt. Voorop dient de wat-vraag te staan:
welke maatschappelijke risico’s en publieke belangen kunnen in het sterk
veranderende medialandschap worden onderkend en dienen voor de overheid
als eindverantwoordelijke een onderwerp van beleid te zijn? Deze
inhoudelijke vraag moet per functie, en vooral ook onbevangen, vanuit een
toekomstgericht perspectief worden beantwoord. Veel explicieter dan
voorheen moet de overheid, ook als wetgever, zich hierover uitspreken. Eerst
daarna is de hoe-vraag aan de orde, dat wil zeggen de vraag op welke wijze
de borging van de erkende publieke belangen moet plaatsvinden.
De manier waarop de Nederlandse Publieke Omroep momenteel feitelijk is

vormgegeven, is daarbij niet meer dan één van de denkbare opties. Meerdere
typen van vormgeving moeten worden onderzocht. Criteria hierbij zijn:
doeltreffendheid, maatschappelijke verankering, doelmatigheid, juridische
toelaatbaarheid en eisen van politiek-democratische besluitvorming.
WRR, Focus op Functies, 2006, p. 17.

2.11

Ook de nu voorliggende consultatie stelt de “wat-vraag” naar onze opvatting
onvoldoende scherp en getuigt van onvoldoende bereidheid om echt kritisch te
kijken welk media-aanbod nu voorwerp van aandacht en beleid van de
overheid moet zijn.

2.12

De omschrijving van de publieke mediaopdracht in de Mediawet 2008 draagt
niet aan de benodigde focus bij, nu die omschrijving zeer ruim en inherent
onbepaald is. Ook de Raad van State merkte dit op:
De Raad is van oordeel dat deze formulering onvoldoende onderscheidend
vermogen heeft voor de afbakening van de publieke mediaopdracht ten
opzichte van de activiteiten van de commerciële omroep. Weliswaar geeft
artikel 2.1, tweede lid, criteria voor de wijze waarop de publieke
mediaopdracht wordt uitgevoerd (voldaan moet worden aan democratische,
sociale en culturele behoeften van de Nederlandse samenleving), maar de
definitie van de publieke mediaopdracht bevat verder geen
aanknopingspunten aan de hand waarvan kan worden vastgesteld dat
bepaalde activiteiten niet tot het domein van de publieke omroep, maar tot
dat van de commerciële omroep behoren. Dat zou ertoe kunnen leiden dat de
commerciële omroep op (vrijwel) alle terreinen kan worden geconfronteerd
met concurrentie van de kant van de publieke omroep. De
concurrentievoorwaarden waaronder de publieke omroep en de commerciële
omroep opereren, zijn evenwel zeer verschillend. Aan het verrichten van de
publieke mediaopdracht zijn immers verschillende voorrechten verbonden,
zoals de publieke financiering, een voorkeursrecht op het gebruik van
frequenties en een voorkeursrecht voor bepaald media aanbod. De
formulering van de publieke mediaopdracht biedt door zijn ontoereikend
onderscheidend vermogen naar het oordeel van de Raad dan ook
onvoldoende waarborgen tegen concurrentievervalsing tussen de publieke en
de commerciële omroep en tegen overtreding van de Europese
staatssteunregels.
TK 2007-2008, 31 356, nr. 4, onderstreping toegevoegd.

2.13

De tegenwerping van de minister luidde als volgt (onderstreping toegevoegd):
De kern van het onderhavige wetsvoorstel is dat het duidelijker dan voorheen
regelt welke taak de publieke omroep heeft in het digitale medialandschap.
Er is geen onderscheid meer tussen een hoofdtaak – enkele algemene zenders
op «klassieke» radio en televisie – en neventaken – zoals digitale
themakanalen en websites. Al het media-aanbod valt voortaan onder de

publieke taak. Ter afbakening definieert het wetsvoorstel «media-aanbod» als
«één of meer elektronische producten met beeld- of geluidsinhoud die
bestemd zijn voor afname door het algemene publiek of een deel daarvan»,
en «mediadienst» als «een dienst die bestaat uit het verzorgen van mediaaanbod door middel van openbare elektronische communicatienetwerken [...],
waarvoor de verzorger redactionele verantwoordelijkheid draagt». De taak
van de publieke omroep wordt verder afgebakend door in artikel 2.1. de
terreinen te benoemen waarop de publieke omroep actief is. Dit zijn:
informatie, educatie, cultuur en verstrooiing. Diensten die niet aan deze
omschrijvingen voldoen – bijvoorbeeld printmedia en telefonie – vallen niet
onder de publieke taak. Artikel 2.1. geeft verder een opsomming van
algemene waarden waaraan het publieke media-aanbod moet voldoen. Die
waarden bepalen niet de aard van elk programma afzonderlijk, maar wel de
aard van het publieke aanbod als totaal.

2.14

Duidelijk is dat deze tegenwerping alleen maar het risico bevestigt dat door de
Raad van State wordt gesignaleerd: de PO wordt geacht met een
“totaalaanbod” “altijd en overal” aanwezig te zijn. Nu de afzonderlijke
activiteiten van de PO steeds in het kader van het totale aanbod van de PO
moeten worden beoordeeld, is duidelijk dat zolang het aanbod van de PO maar
breed genoeg is, zij in feite alles mag. Ook de Raad voor Cultuur en het
Commissariaat voor de Media hebben kritische kanttekeningen bij dit
uitgangspunt geplaatst

2.15

Niettemin wordt het uitgangspunt van het “totaalaanbod” in de consultatie
gehandhaafd, terwijl dit nu juist ter discussie gesteld zou moeten kunnen
worden.

2.16

Inmiddels is ook gebleken dat de nieuwe Mediawet onvoldoende aan de
belangen van private partijen tegemoet komt. De voormalig minister heeft dit
steeds ontkend, maar tegelijk steeds met klem betoogd dat het meewegen van
belangen van private partijen per definitie tot marginalisering van de PO zou
leiden. De interventie van de Europese Commissie was dan ook nodig om van
de minister gedaan te krijgen dat aanpassing van de mediawetgeving werd
toegezegd om concurrentiebelangen van private partijen meer recht te doen
(persbericht Europese Commissie 26 januari 2010):
(i)

De Nederlandse autoriteiten hebben zich ertoe verbonden vooraf
en voldoende gedetailleerd aan te geven wat de omvang is van
de publieke taak die aan de publieke omroep zal worden
toegewezen.

(ii)

Voorts hebben de Nederlandse autoriteiten toegezegd dat
nieuwe audiovisuele diensten, waaronder betaaldiensten, aan
een voorafgaande toetsing zullen worden onderworpen voordat
zij als taak aan de publieke omroep worden toegewezen.

(iii)

De Nederlandse autoriteiten zullen erop toezien dat deze
voorafgaande toetsing op transparante wijze verloopt. In het
kader van deze voorafgaande toetsing zullen belanghebbenden
worden gehoord en zullen de markteffecten van de nieuwe
audiovisuele diensten worden beoordeeld en afgewogen tegen
de waarde van de nieuwe diensten voor de Nederlandse
samenleving.

(iv)

De Nederlandse autoriteiten hebben tevens toegezegd dat zij het
financieringsmechanisme zullen aanpassen, waarbij de
compensatie voor de publieke omroep wordt beperkt om te
garanderen dat de publieke financiering niet meer bedraagt dan
wat nodig is voor de vervulling van de publieke taak, met
controle op overcompensatie.

2.17

Deze toezeggingen zullen moeten worden uitgevoerd. Gelet op het belang van
deze toezeggingen, ligt voor de hand de uitvoering daarvan eveneens ter
consultatie voor te leggen. Daarbij kan dan tevens alsnog aandacht worden
besteed aan het wezenlijke onderwerp van de financiering van de publieke
omroep. Ten onrechte is dit onderwerp buiten de huidige consultatie
gehouden.

3.

CONSULTATIEVRAGEN

3.1

Hierna zullen wij ingaan op de afzonderlijke consultatievragen. Het hiervoor
door ons gesignaleerde brede, en daarmee in feite onbepaalde, karakter van
deze consultatie komt met name in deze vragen tot uitdrukking. Wij zullen ons
daarom bij de beantwoording beperken tot die onderdelen die vanuit onze
positie relevant zijn.
1a- Vindt u het nodig dat de overheid meer gaat doen dan nu om de kwaliteit,
verscheidenheid en toegankelijkheid van andere media dan de publieke
omroep te verzekeren? Zo ja, wat is daarvoor de aanleiding en aan welke
maatregelen denkt u?
-1b- Deelt u de volgende uitgangspunten voor de publieke omroep en welke
uitgangspunten zou u eventueel willen toevoegen of veranderen, op basis
van welke argumenten?
-

de publieke omroep houdt bestaansrecht (Regels en steun voor
commerciële media zijn nodig, maar deze kunnen kwaliteit,
verscheidenheid, toegankelijkheid en continuïteit van publieke omroep
niet garanderen.)

3.2

RTL is geen tegenstander van publieke omroep in abstracto. Evenmin is RTL
tegenstander van de Nederlandse Publieke Omroep als zodanig, maar hebben
wij met name bezwaar tegen de onbepaaldheid van de taakopdracht van de
NPO en de mate van publiek gefinancierde concurrentie die wij van de NPO
ondervinden zonder dat daar een deugdelijke afweging aan vooraf gaat.

3.3

De kernvraag is echter niet wat “de” publieke omroep dient te doen, maar van
welk media-aanbod de overheid de beschikbaarheid voor een breed publiek
dient te garanderen. Het is heel goed denkbaar dat bepaald publiek mediaaanbod ook door private aanbieders wordt gegarandeerd – de dagbladpers is
nooit publiek gefinancierd, terwijl ook de publieke omroepverenigingen
uiteindelijk private instellingen zijn, hoe zwaar gereguleerd ook. De voormalig
minister onderkent terecht dat de nieuws- en informatievoorziening zoals
aanbieders als CLT-UFA die verzorgen onafhankelijk en van voldoende
kwaliteit is (RTL Nieuws is een kwalitatief hoogwaardig en evenwichtig
journalistiek programma met een groot publiek). De veronderstelling dat
commerciële media geen kwaliteit en verscheidenheid kunnen garanderen is
als zodanig nergens op gebaseerd en aantoonbaar onjuist.
-

de publieke omroep is van en voor iedereen (brede programmatische
opdracht, multimediaal)

3.4

In deze stelling valt op dat twee zeer verschillende zaken onder de noemer
“van iedereen en voor iedereen” worden gebracht, namelijk de brede
programmatische opdracht en multimedialiteit. Het ene betreft de vraag wat
onder de publieke opdracht moet worden verspreid, het ander de vraag hoe dit
gebeurt.

3.5

Wij citeren opnieuw de WRR:
Gegeven de eerder gemaakte analyse van het brede medialandschap
concludeert de raad voor de eerste vraag (de wat-vraag) als volgt. Publieke
belangen betreffen een onafhankelijke, pluriforme en kwalitatief goede
nieuwsvoorziening, de functie van opinievorming en maatschappelijk debat,
evenals, zij het in mindere mate, de functies kunst en cultuur en het geven van
specifieke informatie. Functies als vermaak, reclame, voorlichting en andere
vormen van persuasive communication vallen hier in beginsel buiten en
vormen daarom geen kerntaak van een voor de toekomst wenselijke publieke
‘omroep’, in welke vorm die ook gestalte zal krijgen. Hoogstens omwille van
pragmatische of afgeleide redenen (bereik, ondersteuning van andere
functies) zouden deze functies door een toekomstige publieke omroep kunnen
worden vervuld. Deze functionele differentiatie houdt in dat niet langer moet
worden vastgehouden aan het geldende uitgangspunt dat de publieke omroep
een volledig programma moet kunnen bieden

3.6

Ook hier geldt wat ons betreft dat de kernvraag moet zijn wat de publieke
mediaopdracht inhoudt – als de inhoud van die opdracht eenmaal is

vastgesteld, is de wijze van verspreiding vervolgens secundair. Met dat laatste
bedoelen wij dat RTL er als commerciële aanbieder geen bezwaar tegen heeft
dat publieke media-inhoud ook langs andere wegen dan de “klassieke” radio
en televisie de kijker/luisteraar bereikt. Gelet op de ontwikkelingen op de
mediamarkten (digitalisering, convergentie, belang van internet) is dat ook
onvermijdelijk.
3.7

Dat laat uiteraard onverlet dat ook bij deze alternatieve vormen van
verspreiding geen marktverstoring mag optreden.

3.8

Wij willen benadrukken dat het adagium “van iedereen en voor iedereen” niet
mag betekenen dat marktaandeel (kijkcijfers) leidend zijn. De publieke
mediaopdracht is fundamenteel iets anders dan het genereren van
marktaandeel. De term “bereik” kan in dat verband ook snel misleidend zijn.
Bereik is iets anders dan marktaandeel of kijkcijfers. Werkelijk publieke
content moet voor een ieder bereikbaar zijn, maar dat betekent niet dat
publieke content er op zou moeten zijn gericht ook zoveel mogelijk kijkers te
genereren en dat content die dit kan om die reden als “publiek” wordt gezien.
Aanbieders van bijvoorbeeld kunst en cultuur mogen er naar streven een breed
publiek te bereiken met dit aanbod. Maar dat is nog iets wezenlijk anders dan
het genereren van zo hoog mogelijke kijkcijfers door de NPO als publiek doel
te formuleren omdat die kijkcijfers door de NPO worden gegenereerd.
Illustratief voor de huidige gang van zaken is het voorbeeld van de als
“cultuur” gepresenteerde door Endemol geproduceerde show “Op zoek naar
Mary Poppins” waar kijkers met sms kunnen stemmen voor 60 cent per sms,
hetgeen inmiddels zelfs tot Kamervragen heeft geleid. Dit staat in schril
contrast met het feit dat “echte” cultuurprogramma’s nog altijd vaak buiten
“prime time” worden uitgezonden.

3.9

Daar komt bij dat de huidige systematiek onder de Mediawet 2008 het aan de
Publieke Omroep zelf overlaat de taakopdracht te omschrijven, waarna deze
wordt neergelegd in een “prestatieovereenkomst” met een onduidelijke status
en nauwelijks bindende kracht. Daarmee is de mediawetgeving ver verwijderd
geraakt van de ooit strikte programmavoorschriften voor de Publieke Omroep.
De ruimte om kijkcijfers leidend te laten zijn is navenant toegenomen.
-

3.10

de publieke omroep is verankerd in de samenleving en vormt daarvan
een redelijk goede afspiegeling (ledentallen bewijzen dat, coördinatie
blijft lastig)

Het is ons niet duidelijk of hier commentaar op een feitelijke stelling wordt
gevraagd (“de PO is een redelijk goede afspiegeling van de samenleving”) of
commentaar op een ideaalbeeld (“een publieke omroep zou in ieder geval
redelijk goed in de samenleving verankerd moeten zijn”). Wij vermoeden dat
het eerste is bedoeld.

3.11

Wij menen dat de organisatie van een publieke omroep altijd ondergeschikt
moet zijn aan de taakopdracht van de publieke omroep. Opnieuw: het wat is
belangrijker dan het hoe. De verwijzing naar ledentallen in deze deelvraag
geeft opnieuw blijk van een onzes inziens te grote focus op het huidige bestel.
De veronderstelling dat ledentallen duiden op maatschappelijke verankering is
minst genomen aanvechtbaar: het betreft in feite een relict uit het verzuilde
verleden wat vandaag de dag hoofdzakelijk de vorm aanneemt van een
abonnement op een omroepgids. Nu de programmagegevens van de publieke
omroepen voor anderen beschikbaar gaan komen zal het enig werkelijk
onderscheidend element van het omroeplidmaatschap verdwijnen.

3.12

Bovendien zijn ook de ledentallen die na invoering van de erkenningenwet
zijn vereist om in het bestel te participeren nog altijd een fractie van het aantal
kijkers en luisteraars dat een media-aanbieder zou willen bereiken, zoals ook
het aantal leden van een politieke partij een fractie is van het electoraat van die
partij. Politieke partijen beoordelen hun maatschappelijke verankering op basis
van kiezers, niet op basis van leden. Voor media-aanbieders is dat niet anders.
Dat een goed gedefinieerde en helder geformuleerde publieke mediaopdracht
aansluit op wat leeft in de samenleving lijkt ons duidelijk, maar daar zijn tal
van andere modellen en mogelijkheden voor.
-

3.13

de continuïteit van de publieke omroep is voor lange tijd verzekerd.
(Wettelijke opdracht, multimediaal budget). De overheid bepaalt de taak,
maar blijft ver van inhoudelijke afwegingen.

De taakomschrijving van de publieke mediaopdracht is uiterst ruim en
onbepaald. Dit is al door de Raad van State gesignaleerd, zoals we hiervoor
opmerkten. Dit is steeds gerechtvaardigd onder verwijzing naar de beweerde
noodzaak van autonomie van de “professionals in Hilversum” en de noodzaak
overheidsbemoeienis met de (publieke) omroep zoveel mogelijk te vermijden.
Wij menen dat het tegengaan van nodeloze overheidsbemoeienis weliswaar
een groot goed is dat terecht door grondrechten wordt beschermd, maar dat dit
belang niet mag worden gebruikt als excuus om helemaal af te zien van het
formuleren en handhaven van een duidelijke taakopdracht.
-2a- Verwacht u de komende vijf tot tien jaar substantiële verschuivingen in
het media- aanbod en het mediagebruik, welke zijn dat, en wat zijn de
gevolgen voor de publieke omroep en andere spelers op de mediamarkt?
-2b- Welk multimediaal ontwikkelingsscenario biedt de beste kansen om
iedereen met het publieke aanbod te bereiken: bundeling, differentiatie of
een ander scenario?

3.14

Duidelijk is dat de ontwikkelingen zeer snel gaan en dat convergentie van
voorheen verschillende media een centraal element blijft. De fundamentele

visie die de WRR al in 2006 formuleerde op de in de nabije toekomst te
verwachten ontwikkelingen in het medialandschap, is nog steeds relevant:
Deze algemene aanduidingen laten zich meer concreet benoemen in een
aantal belangrijke verschuivingen en bewegingen, die het hoofdbeeld en
wellicht zelfs het grondidee van het medialandschap van de komende tien à
vijftien jaar in verregaande mate zullen kenschetsen:
• een verschuiving van een nationaal georiënteerd en gereguleerd
medialandschap naar een internationaal (maar ook regionaal) georiënteerd
en gereguleerd medialandschap;
• een verschuiving van een publiek georiënteerd medialandschap naar een
privaat (op winst) georiënteerd en georganiseerd medialandschap, dat zich
overigens kenmerkt door steeds meer diffuse grenzen tussen publiek en
privaat;
• een toenemende vervaging van traditionele scheidslijnen tussen
afzonderlijke diensten, functies en inhouden: er is sprake van vermenging en
verbinding van tot nu toe helder gescheiden domeinen (denk aan
infotainment, polimercials, docutainment en virtualisering) (Geerardyn en
Fauconnier 2000);
• een verschuiving, zo niet kanteling, van een aanbodgericht medialandschap
naar een meer vraaggeoriënteerd (meer sensitief) en hier en daar zelfs
vraaggestuurd landschap, bevorderd door de sterk vergrote mogelijkheden
van interactiviteit en commodificering van mediadiensten;
• een relativering van het belang van het middel (het medium) in relatie tot de
daarmee over te dragen inhoud/te vervullen functie, in het bijzonder als
gevolg van convergentie;
• een zekere verschuiving van een publieke logica naar een marktlogica (en
van massamedia naar ‘kassamedia’, vooral in de vorm van een grotere rol
van conditionele vormen van toegang);
• een verschuiving in het aanbod in de richting van amusement en vermaak
ten koste van andere typen van aanbod (vgl. ook de opkomst van gaming1).
Deze ontwikkelingen zijn van groot belang voor de veronderstellingen en de
vormgeving van het mediabeleid dat de overheid voert.

3.15

Het antwoord op de vraag naar het meest voor de hand liggende scenario,
bundeling of differentiatie, is mede afhankelijk van de mate waarin radio en
televisie het belangrijkste medium blijven. Zolang dat het geval is, achten wij
het zuiver andere activiteiten van de Publieke Omroep steeds een afgeleide te
laten zijn van de op de hoofdkanalen/media ontwikkelde activiteiten. Wordt
deze bundeling losgelaten, dan dient in ieder geval de publieke taakopdracht
voldoende duidelijk en afgebakend te zijn. In het consultatiedocument wordt
ook terecht benadrukt dat in ieder scenario audiovisueel materiaal de kern
moet blijven om overheidssteun te rechtvaardigen.

3.16

Een specifiek knelpunt dat aandacht van het ministerie verdient is de
problematiek van de auteurs- en naburige rechten op omroepinhoud. De

distributieketen van audiovisuele programma’s wordt in toenemende mate
bemoeilijkt door onduidelijkheden en tegenstrijdige belangen bij het beheer
van rechten. De convergentie en digitalisering draagt nog bij aan deze
problematiek Het ministerie en de Publieke Omroep kunnen hier een
belangrijke rol in spelen en de Publieke Omroep heeft zich deze problematiek
ook aangetrokken in overleg met andere partijen. Omroepen en producenten
die programma’s produceren en verkopen dienen steeds in staat te zijn de
rechten “aan de bron” te regelen zodat enerzijds rechthebbenden een passende
en marktconforme vergoeding krijgen en anderzijds de distributie van
programma’s niet nodeloos gecompliceerd wordt.
-3a- Verwacht u de komende vijf tot tien jaar substantiële veranderingen in
de distributie van audiovisuele media? (Technisch en vooral ook
economisch gezien). Wat zijn de gevolgen voor de publieke omroep en
andere spelers op de mediamarkt?
-3b- Welke aanpassingen in wet- en regelgeving en/of de organisatie van de
publieke omroep zijn nodig om verspreiding en promotie van het publieke
aanbod onder alle Nederlanders veilig te stellen?
3.17

Voor wat betreft de distributie is duidelijk dat digitalisering onverminderd
actueel blijft en sterker doorzet dan voorzien. De meest recente jaarlijkse
rapportage van de Stichting Kijkonderzoek (SKO) Televisie in Nederland
2009 die in opdracht van SKO door Gfk Intomart is samengesteld, bevestigt
dit (persbericht SKO, www.kijkonderzoek.nl):
Het Nederlandse Televisielandschap digitaliseert verder. 1 op de 2
huishoudens nu voorzien van digitale televisie. 1 op de 5 huishoudens heeft
een harddisk recorder.
Dit blijkt uit het Establishment Survey van SKO, dat jaarlijks door Intomart
GfK wordt uitgevoerd. In 2009 werden bij 6.989 Nederlandse huishoudens de
belangrijkste televisiekenmerken vastgesteld.
Penetratie digitale televisie groeit van 41% in 2008 naar 51% in de tweede
helft van 2009.
Steeds meer huishoudens in Nederland hebben de mogelijkheid digitaal
televisie te kijken. Het totale percentage digitale ontvangst is gestegen van
41,3% in 2008 naar 50,8% procent in de tweede helft van 2009. Het
percentage traditionele analoge kabelaansluitingen is in de tweede helft van
2009 gedaald naar 60% (was 73% in 2008).
Eén op de vijf huishoudens (22%) heeft een harddisk recorder.
Bij de randapparatuur die op het tv-toestel is aangesloten, stijgt het aantal
harddisk recorders in Nederlandse huishoudens van 14,7% (2008) naar

21,6% in de tweede helft van 2009. Deze toename in HD-recorders wordt
vooral veroorzaakt door een sterke toename van digitale decoders met
harddisk, die in 9,2% van de huishoudens te vinden zijn.
In 35% van de Nederlandse huishoudens wordt wel eens televisie via
internet bekeken.
Het kijken naar televisieprogramma’s op internet (WEB-TV) blijft sterk
groeien in 2009. In 2008 keek 27% van de Nederlandse huishoudens wel eens
tv via de computer. In de tweede helft van 2009 stijgt dat ook significant door
naar 34,9%.
Bas de Vos (directeur SKO) zegt hierover: ‘De digitalisering van het
televisiesignaal is nu de kritische 50% grens voorbij. Iets wat zich ook
vertaalt in de groei van settopboxes met harddisk. Beide fenomenen zullen
zorgen voor een verdere evolutie in het kijkgedrag. Het uitgesteld kijken kan
steeds eenvoudiger plaatsvinden. Tevens kunnen kijkers steeds meer zenders
ontvangen. We hebben mede daarom per afgelopen 1 januari ook ruim 40
zenders aan de meting in het kijkonderzoek toegevoegd Daarmee komt het
totaal aantal zenders in de meting op 159’.

3.18

In toenemende mate zal een verschuiving van de aanbodkant naar de
vraagkant plaatsvinden, in die zin dat het publiek een steeds ruimere keuze
krijgt zonder door capaciteitsproblemen in die keuze gehinderd te worden, en
ook steeds meer zelf tijd en inhoud van de content gaat bepalen. De opkomst
van internet als medium voor het kijken naar televisie programma’s en de
sterk toegenomen mogelijkheid zelf het moment te bepalen waarom bepaalde
programma’s worden bekeken dragen daaraan bij. Een duidelijk voorbeeld is
Net TV, de mogelijkheid via het “gewone” toestel met de vaste
afstandbediening het internet op te gaan en op internet beschikbare
televisieprogramma’s op een zelf gekozen moment (“niet-lineair”) te kijken.
Dit zal naar wij inschatten een grote vlucht gaan nemen. Deze ontwikkeling
illustreert ook dat het recent aangepaste regelgevend kader dat is gebaseerd op
de Richtlijn Audiovisuele Mediadiensten (de opvolger van de Richtlijn
Televisie Zonder Grenzen) achterhaald is nu het onderscheid tussen licht
gereguleerde non-lineaire diensten en zwaarder gereguleerde lineaire diensten
is gebaseerd op de gedachte als zouden de laatste een groter belang hebben.
De dynamiek op de mediamarkten en de grote vlucht van non-lineaire diensten
hebben deze ontwikkeling achterhaald.

3.19

Publieke content zal steeds de weg naar de kijker/luisteraar kunnen vinden nu
de distributiemogelijkheden alleen maar verruimen en capaciteitsschaarste niet
meer aan de orde is zodat must carry-regelingen overbodig zijn.

-4a- Welke veranderingen in de organisatie van de publieke omroep zijn
gewenst met het oog op een goede programmering, presentie en
publieksbereik in het digitale medialandschap?
-4b- Wat zijn de voor- en nadelen van bovengenoemde opties om de
openheid van het bestel voor diverse maatschappelijke geledingen te
behouden en te beheersen? Welke alternatieven ziet u?

3.20

Bij de beantwoording van deze vraag stellen wij nogmaals voorop dat juist in
het kader van een zo breed opgezette toekomstverkenning die is gericht op een
periode tot 2020, de publieke omroep in haar huidige vorm niet zonder meer
het uitgangspunt zou moeten zijn. Wij bepleiten niet de afschaffing van de
huidige publieke omroep maar zien het bestel evenmin als onwrikbaar
uitgangspunt. Tegen die achtergrond merken we nog het volgende op over het
huidige bestel.

3.21

Uitgangspunt van de consultatie lijkt te zijn dat het huidige bestel in beginsel –
eventueel na doorvoering van enkele verbeteringen – verder kan als pluriforme
aanbieder van mediadiensten die een afspiegeling vormen van de samenleving.
Om een aantal redenen menen wij dat dit uitgangspunt niet opgaat:
(i)

De zucht naar marktaandeel en de concurrentie op dat vlak met
private aanbieders leidt er toe dat het halen van kijkcijfers
prioriteit lijkt te hebben boven programma’s met een duidelijk
stempel van een omroep of, bijvoorbeeld, kunst en cultuur of
verdieping. Het systeem van omroepverenigingen heeft dat niet
veranderd.

(ii)

De ruimte voor omroepverenigingen zich te profileren is daarbij
beperkt. Als echter uitgangspunt is om de omroepverenigingen
als hoeksteen van het publieke bestel te handhaven (nogmaals:
voor ons is dat zeker geen onwrikbaar gegeven) dienen zij zich
ook inhoudelijk te kunnen profileren, zonder dat dit overigens
met een verveelvoudiging van “bestuurlijke druk” en dupliceren
van kostbare faciliteiten gepaard moet gaan. Het vermijden van
verspilling is uiteraard een groot goed, maar dat hoeft aan de
pluriformiteit niet af te doen. De rol van de netmanager is
illustratief voor de beperkte ruimte die omroepen nog krijgen
voor eigen profilering in het bestel.

(iii)

Het lidmaatschap van een publieke omroep heeft thans te weinig
inhoud en drijft hoofdzakelijk op het abonnement op
programmabladen. Dit lidmaatschap zou meer inhoud moeten
krijgen. De ledentallen die thans vereist zijn om tot het bestel te
worden toegelaten of daarin te blijven zouden moeten worden

heroverwogen, omdat allerminst gegeven is dat die aantallen
een echte maatstaf voor representativiteit zijn.
3.22

In de consultatie wordt naar een aanbestedingsmodel verwezen. Dit lijkt zeker
een alternatief wat de moeite waard is nader te bestuderen. Een dergelijk
model heeft onder meer als belangrijk element dat de aanbesteder duidelijk
moet bepalen wat wordt verlangd van inschrijvers. De omschrijving van de
aan te besteden publieke mediadienstverlening, en dus de omschrijving van de
publieke taak zal in een dergelijk model scherp moeten zijn geformuleerd.
Bovendien kunnen alle geschikte partijen in aanmerking komen. Daarmee
wordt duidelijker dat het bij de publieke mediaopdracht gaat om wat er wordt
geproduceerd en verspreid en niet om wie dat doet.
-5- Welke (duurzame) samenwerking tussen de publieke omroep en
verwante journalistieke, culturele en educatieve organisaties is wenselijk en
wat eist dat van de publieke omroeporganisatie en de wetgeving?

3.23

Bij een verruiming van de mogelijkheid tot samenwerking tussen publieke
omroep en verwante (private) organisaties dient het level playing field voor
alle vormen van “publiek-private” samenwerking in de media gewaarborgd te
zijn. Ook mag geen afbreuk worden gedaan aan de duidelijk omschreven
publieke taak.

3.24

Vanzelfsprekend zullen de thans geldende juridische beperkingen daarbij in
acht dienen te worden genomen. In de eerste plaats stellen de Europese
staatssteunregels juridische grenzen aan commerciële activiteiten van publieke
omroepen. Dit is ook door minister Plasterk onderkend in de reactie op het
rapport-Brinkman 1 : “… aan samenwerking tussen pers en publieke omroep
zitten veel haken en ogen. De eisen die de Europese Unie stelt aan staatssteun
maken het tot weerbarstige materie.” De Omroepmededeling van de
Commissie van 2 juli 2009 (par. 6.3) zet nog eens uiteen dat lidstaten er
terdege op moeten toezien dat commerciële activiteiten van publiek
gefinancierde omroepen niet marktverstorend zijn.

3.25

In de tweede plaats stelt ook het Nederlands recht grenzen. De Mediawet 2008
voorziet in strikte regels om concurrentieverstoring door de PO tegen te gaan
in de regeling van de nevenactiviteiten in art. 2.132 Mediawet 2008. Het
Commissariaat voor de Media staat die activiteiten alleen toe als een verband
bestaat met de publieke media-opdracht en het media-aanbod van de PO, deze
activiteit op marktconforme wijze wordt verricht en ten minste kostendekkend
is. Dit laatste werkt marktverstoring in de hand, nu commerciële omroepen

1 TK 2009-2010, 31 777, nr. 18.

niet alleen dekking van de kosten maar ook een winstmarge zullen (moeten)
berekenen voor gelijksoortige activiteiten.
3.26

RTL zou graag betrokken worden bij het opstellen van de (nadere) criteria
voor een verruiming van de mogelijkheid tot samenwerking tussen publiekprivate organisaties en zou vervolgens het toetsen aan dergelijke criteria graag
onderworpen zien aan een onafhankelijke instantie.

3.27

Dit is overigens ook de huidige stand van zaken met betrekking tot de
programmagegevens van de Publieke Omroep: ofschoon deze gegevens sinds
kort ook voor derden te verkrijgen zijn gebeurt dat alleen op marktconforme
voorwaarden. Minister Plasterk heeft dit beleid onderschreven:
Ik ben blij dat de publieke omroep de programmagegevens in principe
beschikbaar wil stellen tegen een redelijke vergoeding. Het kabinet heeft al
eerder gesproken over een marktconforme vergoeding en ik herhaal dat hier
dan maar. De schattingen van welk gat het zou slaan bij de publieke omroep
als de gegevens gratis beschikbaar zouden worden gesteld, variëren tussen
15 mln. en 25 mln. Vanaf het begin heb ik gezegd dat de regering zeker niet
bereid zal zijn om dat gat te dichten. Gratis beschikbaarstelling zou dus een
groot financieel gat slaan bij de publieke omroep. Het is dan een politieke
keuze of je dat gat wil laten ontstaan. Ik vind het dan ook billijk dat er een
redelijke vergoeding voor wordt gevraagd, maar daar zullen de kranten en de
publieke omroep samen uit moeten komen. Mij wordt net gezegd dat ook de
Europese Commissie ervan uitgaat dat er een vergoeding voor dergelijke
zaken mag worden gevraagd.
TK 2009-2010, 31 777, nr. 20, p. 25.

3.28

De Mededingingswet is eveneens van toepassing op activiteiten van de PO. De
PO kwalificeert zonder twijfel als “onderneming”, gelet op de zeer brede
definitie daarvan (elke eenheid die een economische activiteit uitoefent,
ongeacht haar rechtsvorm of de wijze waarop zij wordt gefinancierd en
ongeacht of er sprake is van een winstoogmerk). De PO (NPO noch
afzonderlijke omroepverenigingen) is niet uitgezonderd van de
Mededingingswet.

3.29

De Mededingingswet verbiedt onderlinge afstemming tussen ondernemingen
in welke vorm dan ook met een concurrentiebeperkend doel of effect. Niet
vereist is dat de betrokken ondernemingen concurrenten zijn; ook “verticale”
(leverancier-afnemer) relaties kunnen geraakt worden door het verbod van art.
6 Mededingingswet. Wanneer bijvoorbeeld de PO content levert tegen nietmarktconforme voorwaarden aan marktpartijen zodat voor commerciële
aanbieders geen business case resteert, is verdedigbaar dat zich een vorm van
de facto exclusiviteit en marktafsluiting voordoet die mededingingsbeperkend
kan zijn.

3.30

Meer in het algemeen geldt dat de publieke financiering van de PO alleen ter
compensatie mag strekken van de kosten van uitvoering van de publieke taak.
Dit vloeit al voort uit de staatssteunregels. Kern is dat de PO met belastinggeld
haar content mag maken en binnen de kerntaak kan openbaar maken maar bij
levering aan derden voor hergebruik de markt niet mag verstoren. In dat
stadium van hergebruik vormt de publieke financiering geen rechtvaardiging
voor concurrentieverstoring.
-6- Op welke wijze dienen overheidscontrole en onafhankelijkheid van de
publieke omroep in evenwicht te worden gebracht? Is er aanleiding om
wetgeving op (ondermeer bovengenoemde) onderdelen te wijzigen?

3.31

Hiervoor merkten wij op dat de onafhankelijkheid van de publieke omroep ten
opzichte van de overheid niet als een excuus mag worden gebruikt om een
duidelijke omschrijving van en controle op de publieke taakopdracht te
ontlopen. Daartoe behoort ook een markttoets. De Commissie heeft inmiddels
van Nederland de toezegging verkregen dat een dergelijke toets alsnog wordt
ingevoerd. Ook moet het toezicht op overcompensatie verbeterd worden. Deze
gang van zaken illustreert dat de vrijheid van lid-staten om te bepalen wat zij
al dan niet tot de publieke mediaopdracht rekenen niet kan afdoen aan de
belangen van private mediaondernemingen die niet van publieke financiering
kunnen profiteren.