Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 666

Wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en de
Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening
(afschaffing actualiseringsplicht
bestemmingsplannen en beheersverordeningen)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING1

Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State wordt niet openbaar gemaakt,
omdat het zonder meer instemmend luidt /
uitsluitend opmerkingen van redactionele aard
bevat (artikel 26, vijfde lid, van de Wet op de
Raad van State).

Algemeen deel
1. Inleiding
Het voorliggende wetsvoorstel strekt tot afschaffing van de actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen en beheersverordeningen die elektronisch raadpleegbaar zijn. Voorgesteld wordt deze verplichting uit de Wet
ruimtelijke ordening (Wro) te laten vervallen, vooruitlopend op de
Omgevingswet. Het wetsvoorstel vormt een onderdeel in de overgang
naar het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht, zoals dat naar
verwachting in 2019, met onder meer de Omgevingswet (Stb. 2016,
nr. 156), in werking treedt. Een van de instrumenten binnen het nieuwe
stelsel van omgevingsrecht is het omgevingsplan. Gemeenten dienen in
het nieuwe stelsel hun bestemmingsplannen, beheersverordeningen en
andere regelingen over de fysieke leefomgeving uit andere verordeningen
te bundelen en om te vormen tot één samenhangend en consistent
omgevingsplan. Dat is een aanzienlijke opgave, waarvoor gemeenten tien
jaar de tijd krijgen vanaf het moment waarop de Omgevingswet in
werking treedt. In de aanloop naar de inwerkingtreding wordt met het
wetsvoorstel de actualiseringsplicht uit de Wro voor een belangrijk deel
van de bestemmingsplannen en beheersverordeningen afgeschaft.
Hierdoor komt ruimte beschikbaar, zodat gemeenten in aanloop naar de
Omgevingswet al kunnen starten met de voorbereiding van het tot stand
te brengen omgevingsplan.
2. Naar één omgevingsplan
Gemeenten hebben nu vaak tientallen bestemmingsplannen en beheersverordeningen. Het komt regelmatig voor dat deze inhoudelijke
verschillen vertonen, bijvoorbeeld in gehanteerde begrippen of formuleringen, terwijl de intentie is om hetzelfde te regelen. Vaak heeft dat te
maken met het moment van totstandkoming van het plan. Met de
1

kst-34666-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 666, nr. 3

1

Invoeringswet Omgevingswet wordt er in voorzien dat alle bestemmingsplannen, beheersverordeningen en vergelijkbare instrumenten, zoals
inpassingsplannen, die in een gemeente van kracht zijn, vanaf de
inwerkingtreding van de Omgevingswet worden aangemerkt als één
omgevingsplan. Met dit ene omgevingsplan wordt echter nog niet
voldaan aan de eisen die het nieuwe stelsel aan het omgevingsplan stelt.
Het nieuwe stelsel gaat uit van één samenhangend omgevingsplan, met
één set begripsomschrijvingen en gelijke regels voor gelijke omstandigheden. Het omgevingsplan omvat daarnaast ook meer dan een bestemmingsplan. Ook de inhoud van lokale verordeningen op het gebied van de
fysieke leefomgeving zal onderdeel worden van het omgevingsplan.
Bovendien heeft het kabinet ervoor gekozen om als onderdeel van de
stelselherziening enkele onderwerpen niet langer via algemene maatregelen van bestuur te regelen, maar via het omgevingsplan te laten regelen
of over te laten aan de decentrale overheden. Dit betreft bijvoorbeeld de
gevolgen van emissies van geluid, geur en trillingen door bedrijfsmatige
milieubelastende activiteiten en de regels over horeca-, recreatie- en
detailhandelsactiviteiten. Dat biedt meer duidelijkheid voor burgers en
bedrijven en meer gelegenheid voor regelgeving op maat door
gemeenten. Tot slot moet het omgevingsplan voldoen aan de nieuwe
inhoudelijke eisen en terminologie en aan de nieuwe digitale standaarden
zodat de regels op eenvoudige wijze voor burgers en bedrijven
raadpleegbaar zijn.
De overgang van bestemmingsplannen (inclusief beheersverordeningen)
en lokale verordeningen naar samenhangende omgevingsplannen met
alle regels over de fysieke leefomgeving is een aanzienlijke opgave. Het is
van belang dat gemeenten hiermee voortvarend aan de slag kunnen gaan.
Veel gemeenten doen dat ook al en zijn bijvoorbeeld op grond van de
Crisis- en herstelwet aan het experimenteren met de mogelijkheden van
het nieuwe stelsel. Toch zal het ombouwen nog de nodige tijd en
inspanning gaan kosten, zeker in gemeenten die nog veel verschillende
bestemmingsplannen en beheersverordeningen hebben, of voor locaties
waar niet alleen een neutrale omzetting naar het nieuwe stelsel, maar ook
een inhoudelijke wijziging nodig is die nog doordacht en afgewogen moet
worden. Het is van belang dat gemeenten al voor de inwerkingtreding van
de Omgevingswet met deze taak aan de slag kunnen gaan. Met het
schrappen van de actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen en
beheersverordeningen wordt hiervoor capaciteit vrijgemaakt.
3. Afsprakenkader met de VNG
Eerder is door de Minister van Infrastructuur en Milieu met de VNG
afgesproken dat er na een eerste evaluatie van de praktische ervaringen
met de Omgevingswet, over een termijn voor de totstandkoming van één
samenhangend omgevingsplan wordt besloten. Dat is ook zo in de
memorie van toelichting bij de Omgevingswet aangegeven2. Om de
overgang naar het nieuwe stelsel zo soepel mogelijk te kunnen laten
verlopen en beheersbaar te houden, is het bij nader inzien toch wenselijk
gebleken om al bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet een termijn
te stellen voor gemeenten om tot één samenhangend omgevingsplan te
komen. In overleg met de VNG wordt voorgesteld deze overgangstermijn
te stellen op tien jaar. In het voorstel voor de Invoeringswet
Omgevingswet zal worden bepaald dat deze termijn bij koninklijk besluit
kan worden vastgesteld. Met de VNG is geconcludeerd dat het goed zou
zijn als, vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet, de
actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen en beheersverordeningen
in de Wro wordt afgeschaft. Voorliggend wetsvoorstel voorziet hierin voor

2

Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 93.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 666, nr. 3

2

elektronisch raadpleegbare bestemmingsplannen en beheersverordeningen.
4. Reikwijdte van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel regelt niet dat de actualiseringsplicht wordt afgeschaft
voor alle bestemmingsplannen en beheersverordeningen. De regeling
wordt met het oog op de kenbaarheid van de geldende bestemmingsregeling voor burgers en bedrijven beperkt tot die plannen en verordeningen die elektronisch raadpleegbaar zijn. Het gaat hier om de plannen
die beschikbaar zijn gesteld op www.ruimtelijkeplannen.nl. Dat zijn in
ieder geval de plannen die op grond van de Wro digitaal zijn vastgesteld
volgens de op grond het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) voorgeschreven standaarden (IMRO2008 en IMRO2012). Daarnaast zijn het
plannen die zijn vastgesteld volgens een oudere standaard (IMRO2006)
die indertijd niet werd voorgeschreven, maar die wel werd gebruikt en die
plannen op een vergelijkbare wijze raadpleegbaar maakt. Ten slotte gaat
het om oudere plannen die nog niet zijn opgesteld volgens digitale
standaarden, maar waarvan wel een ingescande versie beschikbaar is
gesteld op www.ruimtelijkeplannen.nl (Planconour & PDF, ofwel
PRPCP2008). Hiervoor is gekozen omdat de op grond van het Bro
voorgeschreven standaarden pas in 2009 beschikbaar zijn gekomen, zodat
het beperken van het wetsvoorstel tot die plannen praktisch weinig effect
zou hebben. De raadpleegbaarheid van ingescande plannen op
www.ruimtelijkeplannen.nl is weliswaar niet optimaal, maar op basis van
de ingescande plankaart kan men wel het adres opzoeken en zo de
geldende bestemming en de daarbij behorende regels raadplegen. De
mogelijkheid om oudere plannen op deze wijze beschikbaar te stellen
wordt gemeenten geboden sinds 2010. Daarmee wordt bevorderd dat ook
oudere plannen digitaal raadpleegbaar zijn, in het kader van het streven
naar een betere dienstverlening voor burgers en bedrijfsleven binnen de
ruimtelijke ordening3. Om dezelfde reden wordt de afschaffing van de
actualiseringsplicht in het wetsvoorstel beperkt tot plannen die op
www.ruimtelijkeplannen.nl raadpleegbaar zijn. Voor plannen die dat niet
zijn blijft de actualiseringsplicht in de Wro van kracht tot de
Omgevingswet in werking treedt. Met de inwerkingtreding van die wet
vervalt immers actualiseringsplicht van de Wro en de plicht komt niet
terug in de Omgevingswet. Het wetsvoorstel regelt dat gemeenten
vooruitlopend op de Omgevingswet al eerder niet meer aan de actualiseringsplicht hoeven te voldoen als zij hun bestaande ruimtelijke plannen
alsnog in een goed raadpleegbare ingescande versie aanbieden op
www.ruimtelijkeplannen.nl. In het kader van het streven naar een betere
dienstverlening ligt het overigens in de rede dat van plannen die niet
(goed) raadpleegbaar zijn op www.ruimtelijkeplannen.nl om niet een
afschrift ter beschikking wordt gesteld aan een belanghebbende die
daarom verzoekt.
Voor de duidelijkheid wordt nog opgemerkt dat dit wetsvoorstel geen
verandering brengt in de regeling in die is opgenomen in artikel 8.1.1,
tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening. Daarin is bepaald dat als
de inhoud van plannen en verordeningen die voor 1 januari 2010 in
papieren vorm ter inzage zijn gelegd en daarna in papieren vorm zijn
vastgesteld, aanleiding geeft tot een andere uitleg dan de elektronisch
beschikbaar gestelde versie van die plannen en verordeningen, de inhoud
van de papieren versie beslissend is. Bij het alsnog elektronisch
raadpleegbaar maken van op papier vastgestelde plannen, blijft de
papieren versie dus leidend in geval van verschillen.

3

Zie de Praktijkrichtlijn Plancontour en PDF PRPCP2008 op http://ro-standaarden.geonovum.nl/
2008/facultatief/PRPCP2008-v1.2.1.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 666, nr. 3

3

5. Gevolgen voor lopende procedures
Het wetsvoorstel doet niets af aan de bevoegdheid van een gemeente om
een bestemmingsplan of beheersverordening vast te stellen. Dat betekent
dat het wetsvoorstel geen gevolgen heeft voor lopende procedures tot
vaststelling van bestemmingsplannen of beheersverordeningen. Als een
procedure tot vaststelling van een bestemmingsplan is geëntameerd
omdat de gemeente wijziging van de geldende regeling wenselijk acht,
ligt het in de rede dat de procedure wordt voortgezet. In voorkomend
geval kan echter ook besloten worden de procedure te beëindigen4. Als
dat gebeurt kan een belanghebbende die een andere bestemmingsregeling wenst voor zijn perceel uiteraard wel een aanvraag tot wijziging
van het bestemmingsplan indienen.
6. Gevolgen voor instructieregels en aanwijzingen
Het wetsvoorstel heeft in beginsel geen gevolgen voor instructieregels in
de provinciale verordeningen en algemene maatregelen van bestuur en
voor zelfstandige aanwijzingsbesluiten met instructies voor de inhoud van
bestemmingsplannen. Gemeenten dienen onverminderd aan deze
instructies te voldoen en hun bestemmingsplannen voor de daarbij
aangegeven tijdstippen aan te passen overeenkomstig de gegeven
instructies. Een belangrijk deel van de instructies zal echter aangeven dat
gemeenten bepaalde aanpassingen pas bij een eerstvolgende herziening
van een bestemmingsplan moeten doorvoeren. Het schrappen van de
generieke actualiseringsplicht maakt het mogelijk dat deze aanpassingen
pas op een later tijdstip door gemeenten worden doorgevoerd. Overigens
kan een belanghebbende wel een aanvraag indienen om een bestemmingsplan in overeenstemming met een instructieregel te brengen.
7. Overleg en consultatie
Het wetsvoorstel is voorbereid in nauw overleg met de VNG. Zij onderschrijft, evenals het IPO, de strekking van het wetsvoorstel.
Het wetsvoorstel heeft alleen betrekking op de ambtshalve actualisering
van bestemmingsplannen. Het brengt geen verandering in de
mogelijkheid voor belanghebbenden die wijziging van een (deel van een)
bestemmingsplan wensen, om daartoe een aanvraag in te dienen.
Daarom heeft het wetsvoorstel geen noemenswaardige gevolgen voor
burgers, bedrijven of instellingen. Het gaat ook niet gepaard met extra
uitvoeringslasten. Om die reden is afgezien van het houden van een
internetconsultatie.
8. Administratieve en bestuurlijke lasten
Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de administratieve lastendruk.
Bestuurlijke en uitvoeringslasten die voortvloeien uit de actualiseringsplicht van de Wro zullen door het schrappen daarvan, worden verminderd.
Daarbij is van belang dat veel gemeenten al ingescande bestemmingsplannen op www.ruimelijkeplannen.nl hebben gezet en dat het alsnog
inscannen van papier plannen aanzienlijk minder capaciteit vergt dan (het
voorbereiden van) het actualiseren van een bestemmingsplan. De
bedoeling is evenwel dat de vrijkomende middelen worden ingezet voor
de voorbereiding van één gemeentelijk omgevingsplan.

4

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
(bijvoorbeeld uitspraak van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:643), kan aan de terinzagelegging van een ontwerpplan niet de gerechtvaardigde verwachting worden ontleend dat de
raad het plan zal vaststellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 666, nr. 3

4

Artikelsgewijs
Artikel I
Ingevolge dit artikel worden twee artikelen aan de Wro toegevoegd,
waarin wordt bepaald dat de bepalingen van die wet die betrekking
hebben op de actualiseringsplicht niet van toepassing zijn op bestemmingsplannen en beheersverordeningen die elektronisch raadpleegbaar
zijn. Zoals is toegelicht in het algemeen deel gaat het om plannen die
beschikbaar zijn gesteld op www.ruimtelijkeplannen.nl.
Artikel II
In het derde en vierde lid van artikel 9.1.4 van de Invoeringswet Wro wordt
bepaald dat binnen de in die bepalingen gestelde termijn een bestemmingsplan of beheersverordening op grond van de Wro moet worden
vastgesteld. In het vierde lid is tevens bepaald dat artikel 3.1, vierde lid,
van de Wro van toepassing is als niet binnen de gestelde termijn aan de
verplichting wordt voldaan. Omdat ook uit deze bepalingen een actualiseringsplicht voortvloeit, voorziet artikel II in het vervallen van die
bepalingen. Uit het in artikel I voorgestelde artikel 3.1a van de Wro volgt
vervolgens dat geen actualiseringsplicht geldt voor plannen die elektronisch raadpleegbaar zijn op www.ruimtelijkeplannen.nl.
Hetzelfde geldt voor het derde lid van artikel 9.2.5 van de Invoeringswet
Wro, dat betrekking heeft op met een bestemmingsplan als bedoeld in
artikel 3.1 van de Wro gelijkgestelde stadsvernieuwingsplannen.
Artikel III
Bij het bepalen van het tijdstip van inwerkingtreding zal rekening worden
gehouden met de Wet raadgevend referendum. Voor een optimaal effect
van de voorgestelde wet is het van belang dat deze zo spoedig mogelijk in
werking treedt; door spoedige inwerkingtreding kan worden voorkomen
dat kosten worden gemaakt voor het voorbereiden en van uitvoeren van
bestemmingsplanprocedures en het voorbereiden en vaststellen van
beheersverordeningen zonder dat daar uit het oogpunt van een goede
ruimtelijke ordening noodzaak toe bestaat. Om deze reden is het
voornemen om af te wijken van de systematiek van de vaste verandermomenten. Dit betreft zowel de invoeringstermijn als het vaste verandermoment.
Wat betreft de invoeringstermijn geldt daarbij dat afgeweken kan worden
van de termijn van drie maanden uit de Code Interbestuurlijke Verhoudingen omdat het wetsvoorstel in nauw overleg met de VNG is voorbereid
en geen implementatie vergt, terwijl latere inwerkingtreding grote
nadelen heeft voor gemeenten in verband met de hoge kosten die zijn
verbonden aan het actualiseren van bestemmingsplannen en
beheersverordeningen.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 666, nr. 3

5