•
•

1.._a.tc1.
vanstate

*

voorzitter van

*

S

*

de Afdeling bestsuasrechtspraak

•

S

•

.

S

S

S

.5

s:i..

Aan de minister van Veiligheid en Justitie
Turfmarkt 147
2511 DPDen Haag

t

-

Den Haag. 22 juni 2015
Betreft: motie-Recouti/Taverne over prejudiciële procedure
Zeer geachte heer Van der Steur,
Ii heeft bij brief van 8 meijl. mijn advies gevraagd over de op 30april2015 door de Tweede Kamer
der Staten-Generaal aanvaarde motie van de leden Recourt en Taverne (Kamerstukken II 2014/2015,
29 279, nr. 235). Deze motie verzoekt de regering in het in te dienen wetsvoorstel Splitsing Raad van
State en opheffing Centrale Raad van Beroep en College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna:
het wetsvoorstel) een institutionele rechtseenheidsvoorziening op te nemen die erin voorziet dat de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State prejudiciële vragen zou moeten stellen aan de
Hoge Raad als zich in een bij haar aanhangige zaak een rechtsvraag voordoet die uit oogpunt van
rechtseenheid beantwoording behoeft.
Ik adviseer u dringend de in deze motie voorgestelde prejudiciële procedure niet in te voeren.
Hoewel de motie terecht aandacht vraagt voor het belang van rechtseenheid, bevordert de voorgestelde
prejudiciële procedure de rechtseenheid niet maar schaadt zij deze juist, doordat zij de in de praktijk
onmisbare horizontale afstemmingsmechanismen onmogelijk maakt. De voorgestelde procedure
doorbreekt voorts de gelijkwaardigheid tussen de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State, tenvijl in het wetsvoorstel nu juist hewust is gekozen voor een twee-kolommenstelsel met twee gelijkwaardige hoogste rechters (twin peaks’-model). De voorgestelde procedure is
derhalve in strijd met de kern en de strekking van liet wetsvoorstel. Bij invoering van deze prejudiciële
procedure kan ik mijn op hoofdlijnen positieve advies over het wetsvoorstel van 14april2015 dan ook
niet Langer handhaven. Ten slotte zullen beroepsprocedures tegen de overheid bij invoering van een
prejudiciële procedure aanzienlijk langer gaan duren. Dat brengt hoge maatschappelijke kosten met
zich en staat haaks op het inmiddels al een jaar of vijftien volgehouden streven van de wetgever om
procedures waar mogelijk juist te bekorten.
Dit laat onverlet dat naast de bestaande horizontale afstemmingsmechanismen behoefte kan
bestaan aan een institutionele rechtseenheidsvoorziening. In dat geval bestaat er echter een alternatief
dat anders dan de in de motie voorgestelde prejudiciële procedure wel bij de uitgangspunten van het
wetsvoorstel past en bovendien niet het grote nadeel heeft dat de bestaande horizontale
afstemmingsmechanismen onmogelijk worden gemaakt: het uitbouwen van bestaande voorzieningen,
zoals ‘kruisbenoemingen’ tussen de hoogste rechtscolleges en de grote kamer van vijf leden, tot een
gemeenschappelijke kamer van de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak. Zo’n
rechtseenheidsvoorziening sluit ook aan bijeen voorziening die de wetgever recent, op 1januari2013,
heeft ingevoerd: de bestuursrechtelijke grote kamer. die in haar nog prille bestaan succesvol is
gebleken. Desgewenst kan deze voorziening zo worden vormgegeven, dat de Hoge Raad en de
Afdeling bestuursrechtspraak beide prejudiciële vragen kunnen stellen aan deze gemeenschappelijke
kamer.
Ik licht een en ander hieronder nader toe.

Het wetvvoonte/ en de ,;Io!ie
Het in december 2014 in consultatie gegeven setsvoorstel over de toekomstige organisatie van de
hestuursrechtspraak in hoogste aanleg voorziet in wat in de wandeling heet een ‘twin peaks-model
voor de organisatie van de bestuursrechlspraak. De Centrale Raad van Beroep en het College van
Beroep voor het bedrijfsleven worden opgeheven en hun rechtsmacht wordt toevertrouwd aan
enerzijds de gerechtshoven en de Hoge Raad en anderzijds de Afdeling hestuursrechtspraak. Aldus zal
een stelsel ontstaan waarin ons land voor het bestuursrecht twee geljkwaardige hoogste rechters zal
kennen: de Hoge Raad voor ruwweg het financiële bestuursrecht en de Afdeling bestuursrechtspraak
voor het ordenend hestuursrecht en het vreemdelingenrecht. Over de keuze voor dit stelsel heb ik u in
mijn advies van 14april2015 op hoofdlijnen positief geadviseerd.

Kneuterdijk 22 — Postbus 20019
S

.

J*

S

.

S

—

2500 LA Den [laag
S

•

S

.

S

-

S

S

•

S

•

Raad
vanstate
De voorgestelde prejudiciële procedure is in strijd met dit stelsel. Zij heeft in ieder geval vier
belangrijke nadelen:
• in de praktijk bevordert zijde rechtseenheid niet, maar schaadt deze juist;
• zij past niet in liet stelsel van het wetsvoorstel, omdat zij de gelijkwaardigheid tussen beide
hoogste bestuursrechters doorbreekt. Zij past voorts niet in de Grondwet op grond waarvan de
Raad van State een Hoog College van Staat is. Dat ondermijnt het gezag van de Raad van State;
• zij verlengt de duur van bestuursrechteljke procedures in het ordenend bestuursrecht en het
vreemdelingenrecht, hetgeen hoge maatschappelijke kosten met zich brengt;
• doordat de voorgestelde procedure de verplichting om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof
van Justitie van de Europese Unie onverlet laat, kan een stapeling van prejudiciële procedures
ontstaan.
Hieronder ga ik achtereenvolgens op deze nadelen in. Daarna schets ik de contouren van een
alternatieve oplossing, die deze nadelen niet heeft: een gemeenschappelijke kamer van de hoogste
rechters.
Schadelijk voor de n’chtseenheid
Vooropgesteld zij, dat de motie terecht liet belang van rechtseenheid onderkent. Een stelsel met twee
hoogste rechters roept inderdaad de vraag op hoe dan de rechtseenheid gewaarborgd is. Op tal van
punten is het van groot belang dat juridisch adviseurs een eenduidig antwoord kunnen geven op de
vraag hoe liet recht luidt, opdat burgers, ondernemingen en overheden hun gedrag daarop kunnen
afstemmen. De motie gaat er aan voorbij dat de noodzakelijke rechtseenheid niet uitsluitend door een
formele, institutionele voorziening kan worden gewaarborgd. In de praktijk is een combinatie van een
institutionele voorziening met meer informele voorzieningen niet slechts belangrijk, maar zelfs
noodzakelijk gebleken. De in de motie voorgestelde prejudiciële procedure zou de rechtseenheid niet
dienen. maar juist schaden. Zij zou namelijk de bestaande horizontale formele en informele
afstemmingsmechanismen onmogelijk maken. terwijl deze in een veel groter aantal gevallen voor
afstemming en rechtseenheid kunnen zorgen dan een prejudiciële procedure.
Het
is voor een goed begrip van belang deze bestaande horizontale
rechtseenheidsvoorzieningen nog eens te beschrijven. Er is sinds ongeveer vijf jaar een Commissie
rechtseenheid bestuursrecht, waarin alle hoogste bestuursrechters vertegenwoordigd zijn. Deze is
opgericht om verschillen in rechtspraak tussen de hoogste hestuursrechters weg te werken. Dat is
inmiddels grotendeels (en in hoog tempo!) gelukt. Zie de bijlage bij dit advies voor een zeker niet
uitputtende lijst van uitspraken waarin rechtsvragen aan de orde waren waarover eerder
afstemmingsoverleg heeft plaatsgevonden, meestal in de Commissie rechtseenheid bestuursrecht.
Uiteraard is de uitspraak steeds de verantwoordelijkheid van de zittingskamer die de voorliggende
zaak behandelt. Deze dient iedere zaak op haar merites te bezien, maar bij de beantwoording van de
rechtsvragen is genoemd rechtseenheidsoverleg voor een de rechtszekerheid en rechtsgeljkheid
dienende gemeenschappelijke benadering daarvan uiterst vruchthaar gebleken. In voorkomende
gevallen plegen de zittingskamers partijen te wijzen op de verschillende benaderingen van de hoogste
colleges en de gelegenheid te geven daarover hun opvattingen kenbaar te maken teneinde deze bij de
uitspraak te betrekken. Dat kan ertoe leiden dat in rechterljk overgangsrecht wordt voorzien, zodat in
het voorliggende geval nog de oude benadering van het betreffende college wordt gevolgd en de
nieuwe gemeenschappelijke lijn wordt aangekondigd. Tegenwoordig heeft de Commissie
reclitseenheid hestuursrecht tevens een preventieve functie. De Commissie bespreekt nieuwe
rechtsvragen, bijvoorbeeld naar aanleiding van nieuwe wetgeving, al voordat verschillen in
rechtspraak kunnen ontstaan.
Daarnaast maken al geruime tijd leden van de andere bestuursrechteljke colleges, waaronder
de Hoge Raad. als staatsraden in buitengewone dienst deel uit van de Afdeling bestuursrechtspraak.
Deze praktijk van kruisbenoemingen is hewust ingevoerd met het oog op de rechtseenheid. Zij houdt
in dat personen die hun hoofdfunctie hebben in de Hoge Raad, de Centrale Raad van Beroep of het
College van Beroep voor het bedrijfsleven af en toe deelnemen aan de rechtspraak van de Afdeling
bestuursrechtpraak. Aldus kunnen zij door hun inbreng in raadkamer bevorderen dat de Afdeling niet
onnodig afwijkt van de rechtspraak van de andere colleges. Omgekeerd maken leden van de Afdeling
bestuursrechtspraak met hetzelfde doel als raadsheer-plaatsvervanger deel uit van de Centrale Raad
van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Benoeming van leden van de Afdeling
2

S

.

•

Raad
vanstate
als raadsheer-plaatsvenanger in de Hoge Raad is thans niet mogelijk, omdat de wet zich daartegen
verzet. Recent heeft de President van de Hoge Raad. inmiddels gevolgd door de Hoge Raad
(Jaarverslag 2014, hlz. 7) er voor gepleit deze wettelijke belemmering weg te nemen. De president van
en de procureur-generaal bij de Hoge Raad hebben dit pleidooi in het kader van de consultatie over het
wetsvoorstel herhaald en ook de Raad voor de rechtspraak heeft in dat kader in dezelfde zin
geadviseerd. Ook ik ondersteun dit pleidooi van harte.
In aansluiting op de benoemingen over en weer heeft de wetgever het met ingang van 1januari
2013 mogelijk gemaakt bij de Afdeling hestuursrechtspraak (en bij de Centrale Raad van Beroep en
het College van Beroep voor het bedrijfsleven) een zogenaamde grote kamer van vijf in plaats van drie
leden te formeren (artikel 8:lOa. vierde lid, Algemene wet bestuursrecht). Van deze recent ingevoerde
institutionele rechtseenheidsvoorziening wordt gebruik gemaakt wanneer zich een belangrijke vraag
van rechtseenheid voordoet. Bij de Afdeling bestaat zon grote kamer dan uit leden die hun hoofdtaak
hebben bij alle betrokken hoogste bestuursrechters. inclusief de Hoge Raad. Ook nieuw is dat de
hoogste bestuursrechters. mede in belang van de rechtseenheid. alvorens uitspraak te doen, een
conclusie kunnen laten uitbrengen door een onafhankelijke advocaat-generaal (artikel 8: l2a Algemene
wet bestuursrecht). Op deze wijze heeft de Afdeling bestuursrechtspraak bijvoorbeeld in haar uitspraak
van 29 januari 20141 gezorgd voor een uniforme beantwoording van de vraag binnen welke termijnen
beswursrechters in het licht van artikel 6 van het EVRM uitspraak moeten doen. De zittingskamer die
deze uitspraak deed bestond uit de voorzitter en een lid van de Afdeling bestuursrechtspraak, de
huidige president (toen nog lid) van de Hoge Raad en de presidenten van de Centrale Raad van Beroep
en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Dat maakte voor iedereen onmiddellijk duidelijk dat
de uitspraak de gedeelde opvatting van alle hoogste bestuursrechters weergaf.
Naast de Commissie rechtseenheid bestuursrecht en de grote kamer bestaan nog andere
vormen van overleg en afstemming gericht op het waarborgen van rechtseenheid. Om dat duidelijk te
maken is het nodig nader toe te lichten hoe uitspraken in de praktijk tot stand komen. In de praktijk
moeten hoogste rechters niet slechts de rechtseenheid met andere colleges, maar ook de rechtseenheid
binnen het eigen college bewaken. Dat is absoluut noodzakelijk. De Afdeling bestuursrechtspraak
bestaat uit tientallen staatsraden en heeft in 2014 bijna 13.000 uitspraken gedaan. Het komt zeer
regelmatig voor dat een zittingskamer een rechtsvraag moet beantwoorden die ook speelt in andere
zaken die door anders samengestelde zittingskamers worden behandeld. Een treffend recent voorbeeld
werd gevormd door de vele tientallen zaken over het alcoholslotprogrammar. Om te waarborgen dat de
Afdeling hestuursrechtspraak met één mond blijft spreken, plegen ziningskamers daarom krachtens
interne afspraken zo nodig overleg met een bredere kring van staatsraden. In de Vreemdelingenkamer
is de praktijk dat belangrijke rechtsvormende uitspraken worden voorgelegd aan alle leden van de
Vreemdelingenkamer, die dan de gelegenheid krijgen hun zienswijze over de concept-uitspraak naar
voren te brengen. De zittingskamer die de uitspraak doet, blijft altijd eindverantwoordeljk voor de
uitspraak, maar beslist pas definitief na kennisname van de opvattingen van colleg&s. Dat komt zowel
de rechtseenheid als de kwaliteit van de uitspraak ten goede. Ook in de andere kamers van de Afdeling
bestuursrechtspraak (de Algemene Kamer en de Ruimtelijke Ordeningskamer) vindt dergelijk overleg
plaats.
Deze werkwijze is niet uniek voor de Afdeling bestuursrechtspraak. In de civiele kamer van de
Hoge Raad worden alle concept-arresten besproken door de voltallige civiele kamer. Dat wil zeggen:
door alle tien leden en niet slechts door de drie of vijf leden wier namen onder het arrest staan. Evenzo
worden in de strafkamer en de belastingkamer van de Hoge Raad belangrijker zaken gezamenlijk
besproken. Een vergelijkbare praktijk bestaat bij het Hof van Justitie van de Europese Unie en het
Europese Hof voor de Rechten van de Mens en hij vele buitenlandse hoogste rechters. Een dergelijke
praktijk is inherent aan de functie van een hoogste rechter: wie moet zorgen voor rechtseenheid. moet
in de eerste plaats zorgen voor rechtseenheid in eigen huis.
Binnen de Afdeling is dit overleg in sommige gevallen verder geïnsthutionaliseerd doordat
voor bepaalde categorieën zaken speciale overleggremia bestaan.’ Zo is er een Wabo-beraad voor
‘Zaak 201302106/1/A2.
Uiteindelijk resulterend in de uitspraak van 4maart2015 in zaak 201400944/1/Al.
Zie ook het Jaarverslag 2014 van de Raad van State, onderdeel ‘Rechtseenheid binnen de Afdeling
bes tu u rsrechtspraak’.
2

3

e
•

.

.

I{aacl.
vanstate
belangrijke rechtsvragen over de uitleg van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Zo zijn er
ook een schadecommissie en een boeteheraad, waaraan respectievelijk belangrijke rechtsvragen over
overheidsaansprakelijkheid en over bestuurlijke boeten worden voorgelegd. De staatsraden in
buitengewone dienst die hun hoofdfunctie hebben in de civiele kamer en de strafkamer van de Hoge
Raad zijn lid van respectievelijk de schadecommissie en liet hoeleberaad. Aldus kunnen zij ook in
gevallen waarin zij geen deel uitmaken van de zirningskamer hun kennis over de jurisprudentie van de
Hoge Raad inbrengen en bijdragen aan liet bewaken van de rechtseenheid. Hun rol is in de praktijk dus
nog belangrijker dan naar buiten toe blijkt.
Dergelijke afstemming vindt niet slechts plaats binnen de Afdeling bestuursrechtspraak, maar
ook tussen de Afdeling en de andere colleges. De al genoemde uitspraak over liet
alcoholslotprogramma is ook hiervan een voorbeeld. Ik wijs op de interne afstemming omdat de
kritiek op de huidige vormen van externe afstemming vaak is dat deze niet transparant is, omdat zij
voor de buitenwereld niet kenbaar is. Dat miskent dat afstemming achter de schermen een
noodzakelijk onderdeel van de praktijk van ieder hoogste rechtscollege is, ook los van de afstemming
met andere colleges. Niet valt in te zien waarom overleg en afstemming met andere hoogste colleges
hezwaarljker zouden zijn dan overleg en afstemming binnen een hoogste rechtscollege.
Een prejudiciële procedure zoals voorgesteld in de motie maakt de bestaande, recent
ingevoerde institutionele rechtseenheidsvoorziening in combinatie met de bestaande vormen van
onderlinge afstemming door overleg onmogelijk. Een lid van de Hoge Raad zou geen deel meer
kunnen uitmaken van de Afdeling bestuursrechtspraak, net zo min als een raadsheer van een
gerechtshof tevens lid kan zijn van de rechtbank over wiens uitspraken hij in hoger beroep moet
oordelen. Het zou voorts voor een lid van de Hoge Raad onbehoorlijk worden om informeel advies te
geven over een rechtsvraag van de Afdeling bestuursrechtspraak waarover hij wellicht in antwoord op
een prejudiciële vraag moet oordelen. De vraag zou dan immers rijzen of hij als lid van de Hoge Raad
nog wel onpartijdig kan oordelen over een kwestie waarbij hij eerder informeel betrokken is geweest.
Dat zou een groot verlies zijn ten opzichte van de huidige situatie. Want het is praktisch
volstrekt onmogelijk om in alle gevallen waarin thans afstemming door overleg plaatsvindt in plaats
daarvan prejudiciële vragen te stellen. liet aantal zaken waarin grotere of kleinere vragen van
rechtseenheid rijzen is daarvoor eenvoudig te groot. Invoering van de voorgestelde prejudiciële
procedure zal er dus in de praktijk toe leiden dat vele rechtsvragen die thans door onderling overleg
worden afgestemd niet meer (kunnen) worden afgestemd. Die invoering zou de Hoge Raad bovendien
de mogelijkheid ontnemen om de beantwoording van bij hem gerezen rechtsvragen op rechtsgebieden
die primair aan de Afdeling bestuursrechtspraak zijn toevertrouwd en waarop de Afdeling dus
specifieke expertise in huis heeft, met de Afdeling bestuursrechtspraak af te stemmen. Dat alles is uit
een oogpunt van rechtseenheid geen winst, maar zal een wezenlijke achteruitgang betekenen ten
opzichte van de huidige situatie.
Strijd met de gelijhraardigheid tussen de twee colleges
Het wetsvoorstel gaat uit van een stelsel met twee gelijkwaardige hoogste rechters: de Hoge Raad en
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Er is uitdrukkelijk niet gekozen voor het
onderbrengen van de rechtsprekende taken van de Raad van State bij de gewone rechterlijke macht.
Hiermee wordt de positie van de ABRvS als algemene hoogste bestuursrechter bestendigd’. aldus
uitdrukkelijk de concept-memorie van toelichting (blz. 3).
De in de motie voorgestelde prejudiciële procedure is met dit uitgangspunt van het
wetsvoorstel in strijd, omdat zij de Afdeling bestuursrechtspraak ondergeschikt maakt aan de Hoge
Raad. De procedure heeft immers slechts zin als de Afdeling bestuursrechtspraak gebonden is aan de
antwoorden van de Hoge Raad op door haar gestelde vragen, terwijl omgekeerd de Hoge Raad niet
gebonden is aan enig oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak. Dat doorbreekt de
gelijkwaardigheid van beide colleges.
Een dergelijke hiërarchische verhouding tussen de Afdeling bestuursrechtspraak en de Hoge
Raad past voorts niet bij de positie van de Raad van State als Hoog College van Staat. Organen als de
Raad van State, de Algemene rekenkamer en de Nationale ombudsman zijn in ons staatsbestel een
tegenwicht tegen de politieke organen. Zij voorzien, ieder op hun terrein, in de behoefte van de
samenleving aan oordelen die gezaghebbend zijn omdat zij in volstrekte onafhankelijkheid worden
4

S

I&.aad.
vanstate
gegeven. Daarbij past geen ondergeschikheid aan enig ander orgaan binnen het Nederlandse
staatsbestel. Een dergelijke ondergeschiktheid ondermijnt het gezag van de Raad van State, want zij
schept hij het publiek onvermijdelijk het beeld dat uiteindelijk niet de Raad van State, maar de Hoge
Raad ‘er over gaat’.
Ik wijs er in dit verband nog op dat liet in de motie voorgestelde stelsel uniek zou zijn in
Europa. Landen met een aan het onze verwant rechtsstelsel als België, Frankrijk, Italië. Duitsland en
Oostenrijk kennen alle een aparte hoogste bestuursrechter die ten opzichte van de hoogste rechter voor
civiele zaken en strafzaken geheel zelfstandig en gelijkwaardig is. In België, Frankrijk en Italië is dat
net als in Nederland de Raad van State. In geen van deze vijf landen is de hoogste bestuursrechler
gehouden prejudiciële vragen te stellen aan of anderszins ondergeschikt aan de hoogste civiele rechter
of strafrechter.3
Prejudiciële procedure me! helio zul andere afvremmingsmechanisnzen mogelijk?
Deze bezwaren kunnen slechts worden weggenomen als een in te voeren prejudiciële
procedure een horizontaal en tweezijdig karakter zou krijgen. Dat wil zeggen: als zowel de Hoge Raad
als de Afdeling bestuursrechtspraak prejudiciële vragen zouden kunnen stellen aan een op basis van
gelijkwaardigheid samengestelde gemeenschappelijke kamer van beide rechtscolleges. Een dergelijke
figuur kennen wij al in de vorm van liet Benelux Gerechtshof. Dat Gerechtshof is in wezen een
gemeenschappelijke kamer van de hoogste civiele rechters van de drie Benelux-landen, waaraan de
nationale rechters van die landen prejudiciële vragen kunnen en moeten stellen als zich een belangrijke
rechtsvraag voordoet op een terrein waarop liet recht in Beneluxverhund gehannoniseerd is. Bij een
dergelijke vorm van samenwerking blijft de gelijkwaardigheid tussen de deelnemende rechtscolleges
in stand en is er daarom ook geen bezwaar tegen als er daarnaast (andere) vormen van onderling
afstemmingsoverleg blijven bestaan.
Vertraging
Een prejudiciële procedure kost tijd. De Afdeling bestuursrechtspraak zou eerst moeten beraadslagen
over de vraag of zij vragen moet stellen en vervolgens over de precieze formulering van de vragen.
Daarna zouden de concept-vragen aan partijen moeten worden voorgelegd; dat is ook bij het stellen
van vragen aan liet Hof van Justitie van de Europese Unie vaste praktijk. Vervolgens zou de Hoge
Raad zich over de vragen moeten beraden. De ervaring met de sinds 1 juli 2012 bestaande
mogelijkheid voor de rechtbanken om in civiele zaken prejudiciële vragen aan de Hoge Raad te stellen
(artikel 392 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering) leert dat daarmee gemiddeld zo’n acht tot tien
maanden gemoeid is. En dan moet de Afdeling zich weer beraden over de gevolgen van het antwoord
voor de concrete zaak. Vaak zal daarvoor een tweede zitting nodig zijn. Het beginsel van hoor en
wederhoor brengt immers mee dat partijen zich moeten kunnen uitlaten over de gevolgen van het
antwoord van de Hoge Raad voor hun zaak. Al met al betekent het stellen van prejudiciële vragen voor
de Afdeling bestuursrechtspraak en partijen dus een substantiële vertraging van de afdoening van de
zaak. Dat is een belangrijk verschil met de prejudiciële procedure in civiele zaken. Laatstgenoemde
procedure leidt, ten opzichte van een procedure in drie instanties, tot een bekorting van de procedure:
partijen hebben sneller een antwoord op een belangrijke rechtsvraag dan langs de weg van hoger
beroep en cassatie. De in de motie voorgestelde procedure voor bestuursrechtelijke zaken leidt
daarentegen juist tot een verlenging van de procedure met een instantie. Daarbij moet bedacht worden
dat deze vertraging in veel gevallen niet slechts optreedt in de concrete zaak waarin de prejudiciële
vraag wordt gesteld, maar ook in andere zaken waarin dezelfde rechtsvraag speelt, want die moeten
worden aangehouden tot de vragen zijn beantwoord. Soms gaat het daarbij om vele tientallen zaken.
In mijn advies over het wetsvoorstel heb ik er al op gewezen dat deze vertraging hoge
maatschappelijke kosten met zich brengt.5 Daarmee doel ik op de kosten die partijen maken doordat
Wel bestaan in sommige van deze landen aparte voorzieningen voor constitutionele rechtspraak, maar die
rlden dan steeds gelijkelijk voor de hoogste rechters in civiele zaken, strafzaken èn bestuursrechtzaken.
Uiteraard brengt de voorgestelde prejudiciële procedure ook kosten met zich die rechtstreeks op de
rijksbegroting drukken. Zo zal de Hoge Raad moeten worden uitgebreid met enkele in het bestuursrecht
gespecialiseerde raadsheren en advocaten-generaal.
5

S
•

•

van State
zij in onzekerheid verkeren over het geldende recht. Het gaat om ondernemers die moeten wachten
met investeringen tot hun vergunnning onherroepelijk is. Het gaat om burgers die moeten wachten lot
hun uitkering of toeslag of een terugvordering daarvan onherroepellijk is. Het gaat om
overheidsprojecten als de aanleg van wegen, waarmee niet zelden grote economische belangen zijn
gemoeid. Het gaat last but not least om vreemdelingen die moeten wachten of zij in Nederland
mogen blijven. In al die situaties draagt de samenleving aanzienlijke kosten. Deze kosten kunnen niet
vermeden maar wel beperkt worden door snelle rechtspraak. De wetgeving is dan ook al sinds vele
jaren gericht op versnelling van bestuursrechtelijke procedures. De Crisis- en hersteiwet is daarvan een
duidelijk voorbeeld, evenals de vele aanpassingen van de laatste jaren in de Algemene wet
bestuursrecht die erop gericht zijn tot meer finale geschilbeslechting te komen (bijvoorbeeld de Wet
bestuurlijke lus van 2010 en de Wet aanpassing hestuursprocesrecht van 2013). De motie is derhalve
ook in strijd met dit wetgevingsbeleid van de laatste vijftien jaar, gericht op snelheid en effectiviteit, in
het algemene bestuursrecht, het ordenend bestuursrecht en het vreemdelingenrecht.
Ik wijs er in dit verband opdat de wetgever in het bestuursrecht, anders dan in het civiele recht
of strafrecht, de rechter regelmatig bindt aan wettelijke uitspraaktermijnen. Voorbeelden zijn artikel
89, tweede lid, Vreemdelingenwet 2000 (uitspraak binnen 23 weken na indiening van het
hogerberoepschrift). artikel 1.6, vierde lid, Crisis- en herstelwet (zes maanden) en artikel 8.2, tweede
lid, Wet ruimtelijke ordening (12 maanden). Deze termijnen zijn niet haalbaar als een prejudiciële
procedure moet worden gevolgd.
-

-

Stapeling van prejudiciële proceciw-es?
Anno 2015 is bestuursrecht voor een belangrijk deel ook Unierecht. Artikel 267 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verplicht de hoogste nationale rechter in
bepaalde gevallen prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Die
gevallen doen zich bij de Afdeling bestuursrechtspraak regelmatig voor, doordat de Afdeling oordeelt
over rechtsgehieden. zoals
onder veel meer
het natuurheschermingsrecht en het
vreemdelingenrecht, die vérgaand door Unierecht worden beheerst. Als conform het wetsvoorstel de
rechtsmacht van het College van Beroep voor het bedrijfsleven overgaat naar de Afdeling
bestuursrechtspraak, zal dat nog veel sterker het geval zijn. Dan wordt de Afdeling
bestuursrechtspraak namelijk ook bevoegd in het mededingsrecht en het recht inzake gereguleerde
markten (energie, telecommunicatie, financiële diensten). Dat zijn rechtsgebieden die vrijwel volledig
ge-europeaniseerd’ zijn.
Invoering van een verplichting van de Afdeling bestuursrechtspraak om prejudiciële vragen te
stellen aan de Hoge Raad kan niet afdoen aan de Unierechteljke bevoegdheid of veelal zelfs
verplichting van de Afdeling bestuursrechtspraak om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van
Justitie (HvJEU 22juni 2010, zaken C- 188/10 en C- 189/10 (Melki), recent bevestigd door LIvJEU 4
juni 2015, zaak C-5/14 (Kernkraftwerke Lippe-Ems)). Deze verplichting rust ook op de Hoge Raad.
Thans vindt indien nodig horizontale afstemming van de aan het Hof van Justitie te stellen vragen
plaats. Deze afstemming zal ook in de toekomst nodig blijven, reeds omdat de beide colleges niet
zelden dezelfde Unierechteljke bepalingen moeten toepasssen. Zoals hierboven uiteengezet zal
horizontale afstemming bij invoering van het in de motie voorgestelde prejudiciële stelsel echter veel
moeilijker, zo niet onmogelijk worden. Dit betekent dat niet kan worden uitgesloten dat de praktijk te
maken krijgt met een stapeling van prejudiciële procedures de Hoge Raad die naar aanleiding van
een prejudiciële vraag van de Afdeling bestuursrechtspraak tot het oordeel komt dat vragen aan het
Hof van Justitie van de Europese Unie moeten worden gesteld-, met alle vertraging van dien.
-

-

-

Het alternatief een gemeenschappelijke kamer van de hoogste rechters
Hiervoor wees ik er op dat voor het bereiken van rechtseenheid vormen van afstemming door overleg
in de praktijk onmisbaar zijn. Dit betekent niet dat er geen ruimte is voor een institutionele
rechtseenheidsvoorziening. Integendeel, juist een combinatie van institutionele en andere
afstemmingsmechanismen kan heel goed werken. Wat de institutionele rechtseenheidsvoorziening
betreft ligt het in de rede aan te sluiten bij die welke de wetgever op 1januari 2013 heeft ingevoerd en
die succesvol is gebleken. De institutionele voorziening kan dan worden gebruikt voor de grotere en
6

.

•

S

-

S

.

.

S

•

•

Raad
van State

•

•

.

•

•

-

•_

•0’

S

•

•

•

S-.,

•

•

•

•

$

S
•

‘

•a

S

•

-

S

S

•

S

S

•

•

S

•

S

S

S

•

t

•

S

S

S

•

•

belangrijkere vragen en de andere mechanismen voor de ‘kleinere’ afstemming Voorwaarde is dan
wel dat de institutionele voorziening het afstemmingsoverleg niet in de weg zit Dat kan slechts als de
institutionele voorziening een horizontaal karakter heeft. Dat wil zeggen: als zij geen inbreuk maakt op
de gelijkwaardigheid van de twee betrokken colleges. Een voor de hand liggend alternatief voor de in
de motie voorgestelde prejudiciële procedure is dan ook om de reeds bestaande figuur van de grote
kamer en de reeds bestaande praktijk van de ‘kruisbenoemingen verder uit te bouwen tot een
gemeenschappelijke kamer6 van de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak. Strikt genomen is
daarv oor niet meer nodig dan het bij wet openen van de reeds eerder door zowel de Hoge Raad als de
Afdeling bestuursrechtspraak bepleite mogelijkheid van benoeming van staatsraden tot raadsheer in
buitengewone dienst in de Hoge Raad. Denkbaar is echter ook dat een wettelijke regeling meer wordt
uitgewerkt Idealiter zouden de beide colleges niet slechts bevoegd, maar ook verplicht moeten zijn
om enkele leden van het andere college voor te dragen voor benoeming in buitengewone dienst, zodat
gewaarborgd is dat steeds een gemeenschappelipke kamer kan worden samengesteld. Voorts zou de
wettelijke regeling kunnen worden aangevuld met een criterium voor verwijzing en een regeling voor
de samenstelling (bijvoorbeeld drie leden uit hei college waar de zaak aanhangig is en twee leden uit
het andere college). Ook kan wettelijk worden geregeld dat partijen tijdig de juiste informatie krijgen
over het feit dat de zaak door zo’n gemeenschappelijke kamer wordt behandeld en zij adequaat het
debat kunnen voeren over de rechtsvraag waarbij rechtseenheid moet worden bewerkstelligd.
Naar huidig recht wordt een zaak die door een grote kamer wordt behandeld, in volle omvang
naar die kamer verwezen, zodat het ook de grote kamer zelf is die de einduitspraak doet. Dat is de
meest eenvoudige en waarschijnlijk ook snelste oplossing Zoals ik al aangaf is het echter ook
mogelijk om het stelsel zo vorm te geven, dat de gemeenschappelijke kamer bij wege van prejudiciële
beslissing vragen beantwoordt die door de Hoge Raad of de Afdeling hestuursrechtspraak zijn
voorgelegd. In dat geval blijvende afzonderlijke colleges verantwoordelijk voor de einduitspraak in de
zaak
(‘oncius ie
Ik adviseer u dringend om de in de motie voorgestelde prejudiciele procedure niet in te voeren Zij zal
in de praktijk de rechtseenheid niet bevorderen, maar schaden. omdat in heel veel zaken geen
afstemming meer zal (kunnen) plaats vinden. Daarnaast zal zij in sommige zaken onaanvaardbare
vertragingen veroorzaken, die hoge maatschappelijke kosten met zich brengen Zij staat voorts haaks
op de kern van het wetsvoorstel. Er is bovendien een goed alternatief beschikbaar, dat aansluit op
keuzes die de wetgever recent heeft gemaakt en afstemming en rechtseenheid aanzienlijk beter zal
bevorderen dan het voorgestelde prejudiciele stelsel een gemeenschappelijke kamer van de Hoge
Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak
Ik vertrouw erop hiermee aan uw verzoek om advies Ie hebben voldaan en ben zo nodig graag bereid
tot een nadere toelichting
Een afschrift van deze brief zend ik heden aan de minister van Binnenlandse Zaken en
Kon inkrj ksre laties

Hoogachtend,
de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
A

mr J.E.M. Polak
Bijlage:

6

Voor de Hoge Raad zou het geen ‘grote’ kamer zijn, omdat de Hoge Raad vaak al met vijf leden zit,

4—

7
•s;,É. :.

•

•.

,94

.

.

..

.

•

S

•

S

S

:

•

•

•

•

•

•

•

5

Raad
van State

.

.‘Ø: •
5

•

*

S

-

••vç&:,;;:.

•

•

•

•

S

•

5

•

._t.

• •
• .

•
*

*. ...
.
S

•

S

.

S

S

voorzitter van de Afdeling bestuursrrchrspraak

Lijst van rechtspraak van de verschillende colleges waarin rechstvragen aan de orde zijn
waarover eerder informeel overleg is gevoerd, met name in de Commissie rechtseenheid
hestuursrecht
•

HR 26 februari 2010, ECLI:NL:HR:20 1 0:BL5576; CRvB 27 oktober 2010,
ECLI:NLCRVB:2010:B02051, en ABRvS 23 februari 2011, ECLI:NL:RVS;201 l:BP5474 (een
volgend verzoek om herziening moet worden opgevat als een nieuw verzoek om herziening van de
oorspronkelijke uitspraak);
• ABRvS 27 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4821 (vanuit het oogpunt van rechtsbescherming en
rechtseenheid ziet de Afdeling thans aanleiding zich bevoegd te achten kennis te nemen van een
tegen een uitspraak van de rechtbank op een herzieningsverzoek ingesteld hoger beroep, ongeacht
ofde rechtbank inwilligend dan wel afwijzend opdat herzieningsverzoek heeft beslist);
• ABRvS (grote kamer) 28januari 2015. ECU:NL:RVS;2015:308 (termijn waarbinnen een verzoek
om herziening moet worden ingediend);
• • (‘RvB 27mei 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914; ABRvS 21juli 2010, nr. 201001016/l/H3.
AB 2015/140, ABRvS 4 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN3166 (de indringendheid van de
toetsing van bestuurlijke punitieve sancties);
• ABRvS 16juni 2010, nr 200908650/3/H3, JB 2010/199 (Afdeling past haar praktijk op het punt
van de maning van griffierechten omwille van de rechtseenheid aan hij die van de Centrale Raad
van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven):
• ABRvS 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:915; CRvB (grote kamer) 13 februari 2015,
ECLI:NL:CRVB:2015:284 (een niet-ontvankelijkverklaring wegens het niet betalen van
griffierecht dient achterwege te blijven als de betrokkene aantoonbaar geen financiële middelen
heeft om het griffierecht te voldoen);
• HR 24 december 2010, UN B00396 (Hoge Raad acht het, onder verwijzing naar de
jurisprudentie van de andere hoogste bestuursrechters, mogelijk een bevoegdheidsgebrek in het
kader van de bezwaarschrifiprocedure te herstellen);
• ABRvS 10 mei 2011. UN BQ4617; ABRvS 22juni 2011. ECLI:NLRVS;20l I:BQ8864; ABRvS
28 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0178 (bewijs van niet aangetekende verzending van
een besluit);
• ABRvS 17augustus2011, ECUI:NL:RVS:2011:BR5200 (bewijs van aangetekende verzending
van een besluit);
• ABRvS II augustus 2011, nr. 20l007875/2/H2, NIB 2012/4 (risico van het niet ophalen van een
aangetekend verzonden besluit of uitspraak);
• CRvB 27januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL3971; HR 3 december 2010,
h
ECLI:NLHR:2010:B05992; ABRvS 19januari 2011, ECUI:NL:RVS:201 1:BP1309 (de
bewijslast van terpostbezorging of afgifte van een zienswijze. bezwaar- of beroepschrift);
• HR 28januari 2011, ECLI:NU:HR:201 l:BP2138 (indien op de enveloppe een leesbaar
poststempel is geplaatst, geldt als hewijsrechteljk uitgangspunt dat terpostbezorging heeft
plaatsgevonden op de dag waarop het desbetreffende poststuk door het postvervoerbedrijf is
afgestempeld);
• ABRS 17augustus2011. ECLI:NL:RVS:201 1 :BR5 196; KR 14 oktober 2011,
ECLI:NL:HR:201 1 :BT7470 (indien op de enveloppe geen (leesbaar) poststempel is geplaatst,
moet worden aangenomen dat het bezwaar- of beroepschrift tijdig ter Post is bezorgd indien het
op de eerste of tweede werkdag na het einde van de bezwaar- of beroepstermijn is ontvangen,
tenzij het tegendeel komt vast te staan);
• •CRvB 23juni 2011. ECLI:NL:CRVB:201 I:BROI5I: ABRvS 21 september2011, NJB 2011/1789
(het ontbreken van een rechtsmiddeLenclausule leidt in beginseL tot verschoonbaarheid van de
term ijnoverschrjd ing);
• KR 5 december2014, ECLI:NU:HR:20 14:3441, AB 2015/136 (ontbreken rechtsmiddelenclausule
bij belastingen die worden geheven bij wege van voldoening of afdracht op aangifte).
• [IR 13 mei 2011, ECUI:NL:HR:20 II :BQ429 1 (de belastingrechter is bij de beoordeling of een bij
hem ingesteld rechtsmiddel ontvankelijk is gehouden ambtshalve onderzoek te doen naar de

8:!
Kneuterdijk 22

-

Postbus 20019

2500 FA Den Haag

-

-

S

.

S

S

•

.

S

.

S

ö.

S

a

.

*

•

•

S

.

S

•

•

Raad
vanState

•

•

•

*

•

•

•

S

S

•

•

S

0.

•

•

•

S

voorzitter van de Afdeling bcstuursrecluspraak

aannemelijkheid van feiten die door een partij in dat verband worden aangevoerd, ook indien die
gestelde feiten door de wederpartij worden erkend of niet worden betwist).
• T-IR 10 juni 2011, ECLI:NL:HR:20 II :B05087 (de vraag ofer een grond bestaat voor toekenning
van immateriële schadevergoeding bij overschrijding van de redelijke termijn in
belastinggeschillen, niet zijnde geschillen over de oplegging van een punitieve sanctie).
• CRvB 29 november 2011, ECLI:NL:CRVB:201 T :BU6407; ABRvS 8 februari 2012, NJB
2012/614; HR 1juni2012, ECLI:NL:HR:2012:BW7081 (telefonisch horen kan worden
geljkgesteld met het bijwonen van een hoorzitting);
• ABRvS 30mei2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7602 (proceskostenveroordeling bij gegrond
verzet);
• ABRvS 7december2012, UN: 8U7066, TBR 2012/73 (rechtseenheid; aansluiting Afdeling hij
overige bestuursrechters; bestuursorgaan heeft belang bij door hein ingesteld hoger beroep, ook
indien dat uitsluitend gaat over een proceskostenveroordeting in bezwaar of beroep dan wel een
last tot vergoeding van griffierecht);
• .CRvB 18juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA3568); HR 10januari 2014. ECUI:NL:HR:2014:2.
Gevolgd wordt hiermee ABRvS 17mei2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX2140; (liet ontbreken van
een schriftelijke volmacht is een verzuim in de zin van artikel 6:6 Awb);
• 1W 20december2013, ECLI:NL:HR:2013: 1797 (indien het besluit waarop de gevraagde
dwangsom betrekking heeft wordt genomen ingevolge de belastingwet en beroep daartegen
openstaat bij de belastingrechter, moet ook het beroep inzake de dwangsombeschikking bij die
rechter worden ingesteld; hetzelfde heeft te gelden voor liet beroep wegens liet niet Ii jdig nemen
van een beschikking inzake een dwangsom (vgl. ABRvS 6 februari 2013,
ECLI:NU:RVS:20 13:BZ0722);
• ABRvS (grote kamer) 29januari 2014. ECLI:NU:RVS:20 14:188 (rechtseenheidsuitspraak over
duur redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM, gedaan na conclusie staatsraad-advocaat
generaal); zie eerder al ABRvS 6juli 2011, ECLI:NL:RVS:201 I:BR0523 (redelijke termijn; met
prejudiciële procedure gemoeide tijd telt niet mee. Rechtseenheid: aansluiting Afdeling bij overige
hestuursrechters);
• ABRvS 18juni 2014. ECLI:NL:RVS:2014:2181 (toepassing ingezetenencriterium bij
coffeeshops) (meervoudige kamer met lid HR);
• ABRvS (grote kamer) 17 september 2014, ECLI:NU:RVS:20 14:3379 en ABRvS 17 september
2014, ECUI:NL:RVS:2014:3394 (verduidelijking jurisprudentie over het begrip bestuursorgaan als
bedoeld in artikel 1:1, eerste lid. aanhef en onder b Awb; uitspraak van de grote kamer van de
Afdeling na conclusie slaatsraad-advocaal-generaafl;
• ABRvS 24december2014, ECLI:NL:RVS:2014:4682 (verduidelijking jurisprudentie betreffende
de eisen die aan een ingebrekestelling worden gesteld);
• ABRvS (grote kamer) 14januari 2015, ECLI:NL:RVS:20l5:36, ABRvS 14januari
2015, ECLI:NL:RVS:2015:14 (verduidelijking rechtspraak meldingenstelsels in APV. Omdat liet
meldingenstelsel voor de aanleg van uitwegen rechtsvragen opleverde die met liet oog op de
rechtsontwikkeling en de rechtseenheid beantwoord moesten worden, heeft de Afdeling
bestuursrechtspraak in deze zaken een conclusie gevraagd);
• MR 3 maart2015, ECLI:NL:HR:20 15:434, AB 2015/t 59 (na de oplegging van een alcoholstot kan
voor hetzelfde feit geen strafvervolging meer worden ingesteld);
• ABRvS 4maart2015. ECLI:NL:RVS:2015:622, AB 2015/160
(alcoholslotprogramma
onverbindend geoordeeld; verwijzing naar hiervoor vermeld arrest T-IR van 3 maart2015.
ECLI:NR:HR:201 5:434);
• •CBb (grote kamer) 25 maart 2015, ECLI:NL:CBB:2015:76 JB 2015/96 (vernietiging door
Autoriteit Consument en Markt opgelegde boetes overeenkomstig conclusie adocaat-generaal;
verwerping opvatting ACM dat de energierichtljnen noodzakelijk tot gevolg hebben dat de
netheheerder allijd aansprakelijk is voor het bekend worden van geheim te houden gegevens, ook
in het geval de gegevens buiten toedoen van de netbeheerder bekend worden; geen sprake van
een aan Liander toe Ie rekenen bekendmaking, dus geen daderschap 1,iander en geen medeplegen
door Nuon CCC);
,

9
Kneuterdijk 22
S

-

t-

S

.

Postbus 20019

-

•

•

S

*

-

2500 E Den Haag
S

S

•

S

•

S

•

S

•

S

•

S

•

S

*

S

•

Raad
vanstate
•

•
•

t_’

.

•
_..

.‘

.

•

-

e

S

•

•

•

•

•

S

S

•

—‘_S

•

S

•

•

S

•

S

•

voorzitter titz de Afdeling bestuursrechtspraak

1-IR 19 februari 2013. ECLI:NL:KR:2013:BY5725, AB 2013/177 (art. 2.7 lid 2 APV Amsterdam
levert geen verboden duplicering van de strafbepalingen in de Opiumwet op; deze zaak
onderscheidt zich van zaak waarop ABRvS 13 juli 2011. UN BR1425. betrekking had);
ABRvS 13 juli 2011, LJNBRI425 (art. 2.17 lid 5 APV Amsterdam is verboden duplicering van
de strafbepalingen in de Opiumwet);
ABRvS 1 mei 2013, R’Ll:NLRVS:2013:BZ9048 (art. 2.7 lid 2 APV Amsterdam levert geen
verboden duplicering van de strafbepalingen in de Opiumwet op; verwijzing naar HR 19 februari
2013, ECUI:NL:HR:2013:BY5725).

‘4

•1” %

4

‘7

‘4
f,
4’”

q7

•

7’
‘t

1_

-s

10
Kneuterdijk 22

-

Postbus 201)19

-

2500 EA Den Haag
S

S