Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2962

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 november 2020
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Verordening betreffende asiel- en migratiebeheer (Kamerstuk
22 112, nr. 2956)
Fiche: Verordening vaststelling procedure internationale bescherming,
gewijzigd voorstel (Kamerstuk 22 112, nr. 2957)
Fiche: Verordening inzake screening (Kamerstuk 22 112, nr. 2958)
Fiche: Verordening inzake aanpak situaties van crisis en overmacht
(Kamerstuk 22 112, nr. 2960)
Fiche: Gewijzigd voorstel voor Verordening inzake instelling EURODAC
(Kamerstuk 22 112, nr. 2960)
Fiche: Aanbeveling inzake legale trajecten voor EU-bescherming
(Kamerstuk 22 112, nr. 2961)
Fiche: Aanbeveling samenwerking inzake operaties Search and Rescue
Fiche: Aanbeveling Migratie Paraatheid en Crisis Blauwdruk (Kamerstuk
22 112, nr. 2963)
Fiche: Mededeling EU-regels inzake definitie en preventie van mensensmokkel (Kamerstuk 22 112, nr. 2964)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2962
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2962

1

Fiche: Aanbeveling samenwerking inzake operaties Search and
Rescue
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Aanbeveling (EU) 2020/1365 van de Commissie van 23 september 2020
betreffende samenwerking tussen lidstaten met betrekking tot
operaties die worden uitgevoerd door vaartuigen die eigendom zijn
van of geëxploiteerd worden door particuliere entiteiten met het oog
op opsporings- en reddingsactiviteiten.
b) Datum ontvangst Commissiedocument
23 september 2020
c) Nr. Commissiedocument
C(2020) 6468 final
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/
?uri=CELEX:32020H1365&from=NL
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie
Niet opgesteld
f) Behandelingstraject Raad
Raad Justitie en Binnenlandse Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Justitie en Veiligheid in nauwe samenwerking met het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
2. Essentie voorstel
Deze aanbeveling is onderdeel van de voorstellen inzake migratie en asiel
die de Commissie op 23 september 2020 heeft gepresenteerd 1 en ziet op
de samenwerking tussen Lidstaten ten aanzien van operaties uitgevoerd
door schepen van private partijen met het oog op opsporings- en
reddingsactiviteiten (hierna: SAR-operaties).
In de overwegingen van deze aanbeveling zet de Commissie eerst het
internationale verdragsrechtelijke kader inzake het redden van mensenlevens op zee uiteen. Vervolgens omschrijft de Commissie de situatie op
de Middellandse Zee. De Commissie stelt dat het aantal schepen van
private en commerciële actoren dat betrokken is bij SAR-operaties in dit
gebied de afgelopen jaren is toegenomen. Tegelijkertijd signaleert de
Commissie dat de EU en de lidstaten hun SAR-capaciteit hebben versterkt,
o.a. via nationale autoriteiten, operaties onder coördinatie van Frontex of
maritieme missies als voorheen operatie EUNAVFOR MED Sophia. In de
aanbeveling stelt de Commissie vast dat zich een nieuwe praktijk heeft
ontwikkeld waarbij schepen van niet-gouvernementele organisaties
(ngo’s) het uitvoeren van SAR-operaties met ontscheping op EU grondgebied als enige doel hebben. Deze operaties worden uitgevoerd op eigen
initiatief van de ngo-schepen, al dan niet onder coördinatie van nationale
Maritieme Reddings Coördinatie Centra (MRCC). Tevens benadrukt de
Commissie dat voorkomen dient te worden dat netwerken van migrantensmokkelaars of mensenhandelaren misbruik maken van de SAR-operaties
uitgevoerd door schepen van private partijen.
Volgens de Commissie is er vanwege aanwezigheid van deze
NGO-schepen behoefte aan versterkte coördinatie en samenwerking
tussen deze schepen en nationale autoriteiten, zowel die in de kuststaten,
de staten van vestiging van de NGO, als die in de vlaggenstaten. De
Commissie onderstreept de noodzaak dat de betreffende private schepen
1

COM(2020) 609.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2962

2

passend geregistreerd en voldoende uitgerust moeten zijn om te voldoen
aan de relevante veiligheid- en gezondheidseisen. De Commissie geeft
een overzicht van een aantal eerdere pogingen tot coördinatie op deze
thematiek, zoals het Commissie Actie Plan van 2017 waarin Italië werd
opgeroepen om een gedragscode op te stellen voor NGO-schepen en het
Shared Awareness and De-confliction in the Mediterranean (SHADE MED)
van operatie Sophia. Toch constateert de Commissie dat er momenteel
een specifiek kader voor een gecoördineerde aanpak ten aanzien van
NGO-schepen ontbreekt.
Lidstaten worden daarom door de Commissie opgeroepen om
nauwer/meer samen te werken op het gebied van SAR-operaties
uitgevoerd door schepen van private partijen. Het doel moet zijn het
aantal verdrinkingen op zee te verminderen, veiligheid van de scheepvaart
te borgen en effectief migratiemanagement te bewerkstelligen. Met name
vlag- en kuststaten moeten op regelmatige basis informatie uitwisselen.
Lidstaten worden tevens opgeroepen met elkaar en met de Commissie
samen te werken in een interdisciplinaire contactgroep waar relevante
belanghebbenden, zoals EU-agentschappen en, waar dat gepast wordt
geacht, de betrokken private organisaties, ook aan deel kunnen nemen.
Het doel van deze contactgroep is om veiligheid op zee te verbeteren en
om er voor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten te allen tijde toegang
hebben tot de informatie die zij nodig hebben. Tot slot schrijft de
aanbeveling voor dat de Lidstaten de Commissie tenminste elk jaar van
informatie voorzien over hoe zij uitvoering geven aan deze aanbeveling.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
De essentie van het Nederlands beleid op dit terrein is omvat in de
Kamerbrief van 14 januari 2019, evenals meerdere Geannoteerde
Agenda’s en verslagen van de JBZ-Raden.2 De verantwoordelijkheden
voor SAR-operaties zijn in het internationaal zeerecht verankerd.3 Daaruit
volgt de wettelijke taak van een kuststaat om SAR-operaties te coördineren in diens SAR-zone: Search and Rescue. Het is essentieel dat
betrokken schepen de instructies opvolgen van de verantwoordelijke
autoriteiten. Om deze wettelijke taak effectief te kunnen uitvoeren is een
goed functionerende kustwacht noodzakelijk.
Het kabinet onderstreept dat het tegengaan van het verlies van levens op
de Middellandse Zee en de internationaalrechtelijke plicht om mensenlevens op zee te redden te allen tijde de uitgangspunten blijven. Het
kabinet heeft daarom meermaals opgeroepen tot duidelijke kaders en
goede afspraken tussen alle betrokken partijen om tot een normalisatie
van de ontschepingspraktijk op de Middellandse Zee te komen, inclusief
het definiëren en vaststellen van SAR-zones, veilige havens en goed
werkende kustwachten met voldoende capaciteit. De conclusies van de
Europese Raad van juni 2018 vormen hierbij het uitgangspunt.4 Deze
normalisatie moet bijdragen aan een voorspelbaar en verantwoordelijk
mechanisme voor personen die tijdens een SAR-operatie zijn gered.5
2

Kamerstuk 32 317, nr. 535; Kamerstuk 32 317, nr. 568, Kamerstuk 32 317, nr. 626; Kamerstuk
32 317, nr. 627.
Internationaal Verdrag voor de veiligheid van mensenlevens op zee (SOLAS, 1974), Verdrag
van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (UNCLOS, 1979) en het Internationaal
Verdrag inzake opsporing en redding op zee (SAR Verdrag, 1979), Richtlijnen van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) voor personen gered op zee (2004).
4
EUCO 9/18.
5
De Nederlandse inzet t.a.v. ontschepingsmechanisme is toegelicht in het BNC fiche behorend
bij COM(2020) 610. Kamerstuk 22 112, nr. 2950.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2962

3

Daarbij is het echter wel zaak dat de activiteiten van schepen met ideële
doelstellingen, die al dan niet op basis van humanitaire gronden in de
SAR zones van derde landen stelselmatig drenkelingen aan boord nemen,
niet bijdragen aan het in stand houden van de criminele activiteiten van
mensensmokkelaars die mensenlevens op het spel zetten.6
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet onderschrijft de noodzaak van een nieuwe aanpak voor het
ontschepen van personen die bij opsporing- en reddingsoperaties worden
gered, in het bijzonder door NGO-schepen, maar betwijfelt of deze
Aanbeveling daadwerkelijk zal bijdragen aan de gewenste normalisering
van deze praktijken op de Middellandse Zee.
Uitgangspunt voor het kabinet is dat de internationale afspraken en
verplichtingen die staten reeds hebben ten aanzien van SAR in acht
worden genomen. In de Aanbeveling wordt ook verwezen naar de rol van
Frontex ten aanzien van SAR-operaties. Het kabinet had graag gezien dat
hierbij werd aangegeven dat deze rol, conform de Verordening van de
Europese Grens en Kustwacht (EGKW), uitsluitend betrekking heeft op
grensbewakingsoperaties en voor wat betreft SAR-activiteiten alleen als
deze zich voordoen in dat verband. Het kabinet zal dan ook in gesprekken
over dit samenwerkingsverband duidelijk maken dat de inzet van Frontex
niet specifiek bedoeld is voor SAR-operaties.
Het kabinet merkt op dat wat betreft de interdisciplinaire contactgroep,
eerst duidelijk moet worden wie er deelnemen aan deze groep, alvorens
hierover een oordeel kan worden geveld. Het kabinet wil dan ook graag
dat de Commissie verduidelijkt hoe deze contactgroep zal werken in de
praktijk: zo is nog niet duidelijk welke autoriteiten en landen er in deze
contactgroep deel zullen nemen en hoe dit zich verhoudt tot bestaande
praktijken. In de algemene mededeling7 spreekt de Commissie over de
expert groep en het identificeren en delen van best practices tussen
lidstaten. Het kabinet is benieuwd of en op welke wijze deze worden
geïdentificeerd of worden vastgesteld danwel aanbevolen door deze
groep; dit wordt in de Aanbeveling niet nader uitgewerkt. Wegens
bovengenoemde onduidelijkheden betwijfelt het kabinet of deze aanbeveling daadwerkelijk bij zal dragen aan de gewenste normalisering van
SAR-praktijken op de Middellandse Zee
Tevens plaatst het kabinet vraagtekens bij de eis om tenminste op
jaarlijkse basis te rapporteren aan de Commissie over de implementatie
van de aanbeveling. Er wordt verwezen naar «alle relevante informatie»,
maar dit is een breed begrip. Het is niet duidelijk om wat voor informatie
het precies gaat en daardoor is het ook lastig om te bepalen welke
informatie moet worden aangeleverd en welke nationale autoriteiten deze
informatie gaan leveren. Het kabinet merkt op dat dergelijke rapportages
nuttig kunnen zijn mits de juiste vragen worden gesteld en het helpt om
de situatie op de Middellandse Zee beter in kaart te brengen. Tevens is het
voor het kabinet van belang dat de Commissie meer duidelijkheid geeft
over de bij de rapportage horende financiële en administratieve lasten.
Het kabinet zal deze voorwaarden waar relevant opbrengen.

6
7

Kamerstuk 32 317, nr. 535.
COM(2020) 609.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2962

4

c) Eerste inschatting van krachtenveld
Waarschijnlijk zal een aantal lidstaten, waaronder met name de lidstaten
van eerste aankomst op de Centraal Mediterrane Route, meer coördinatie
op deze thematiek verwelkomen, waarbij zij overigens zullen insisteren op
verdere regulering. Het is de verwachting dat andere Lidstaten, evenals
Nederland, kritisch zullen staan tegenover de aanbeveling om tenminste
jaarlijks te rapporteren aan de Commissie. Mogelijk zullen bepaalde
lidstaten terughoudend zijn om actief deel te nemen aan de interdisciplinaire contactgroep. Dit brengt immers extra (administratieve) inspanningen met zich. Naar verwachting zal het Europees Parlement de
aanbeveling verwelkomen. Het Europees Parlement heeft al eerder
opgeroepen tot meer capaciteit en coördinatie wat betreft SAR-operaties
uitgevoerd in het Middellandse Zeegebied, ook door niet-statelijke
actoren.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
De aanbeveling raakt aan het beleidsterrein van de ruimte van vrijheid,
veiligheid en recht. Op dit beleidsterrein heeft de Unie een gedeelde
bevoegdheid met de lidstaten (zie artikel 4, lid 2, sub j, VWEU). Op grond
van artikel 292 van het EU-Werkingsverdrag is de Commissie bevoegd
terzake aanbevelingen vast te stellen. Aanbevelingen zijn juridisch niet
bindend (artikel 288 VWEU). Het kabinet acht dit de juiste rechtsgrondslag
voor deze aanbeveling en heeft dan ook een positieve grondhouding ten
aanzien van de bevoegdheid. Het coördineren en uitvoeren van
SAR-operaties betreft een verantwoordelijkheid voor betrokken nationale
autoriteiten.
b) Subsidiariteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van subsidiariteit. Gelet op de aanhoudende substantiële aantallen irreguliere
migranten en vluchtelingen die de levensgevaarlijke oversteek vanaf de
Noord-Afrikaanse kust naar de EU ondernemen en de grootschalige
secundaire migratie die de open Schengenzone mogelijk maakt, is een
Europese aanpak met een coördinerende rol van de Commissie middels
een Aanbeveling meer geschikt dan optreden door lidstaten (op centraal,
regionaal of lokaal niveau) alleen. Het kabinet erkent dan ook de inspanningen van de Commissie om de samenwerking tussen Lidstaten op dit
terrein te verbeteren.
c) Proportionaliteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding met kanttekeningen ten
aanzien van de proportionaliteit. De aanbeveling heeft als doel om
samenwerking tussen Lidstaten ten aanzien van SAR-operaties uitgevoerd
door schepen van private partijen in het Middellandse Zeegebied te
bevorderen. De aanbeveling stelt in essentie dat de samenwerking tussen
Lidstaten moet worden verbeterd. De Aanbeveling gaat daarmee niet
verder dan noodzakelijk. Het instellen van een contactgroep en het
rapporteren over de implementatie van de Aanbeveling (mits de juiste
vragen worden gesteld), kan geschikt zijn om het beoogde doel te
bereiken, mits de juiste vragen worden gesteld. Het delen van best
practices is op het oog een goede manier om de samenwerking tussen
lidstaten op dit onderwerp te bevorderen, waarbij er voldoende ruimte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2962

5

wordt gelaten aan de lidstaten. Maar, zoals aangegeven heeft het kabinet
wel kritische vragen ten aanzien van de praktische uitwerking en
doeltreffendheid van deze op te richten interdisciplinaire contactgroep.
d) Financiële gevolgen
Aan het voorstel waarin wordt opgeroepen tot meer interdisciplinaire
samenwerking zijn vooralsnog geen financiële consequenties verbonden.
Het verzamelen van benodigde gegevens heeft mogelijk wel financiële
gevolgen. Echter, de reikwijdte van de informatieverzameling is nog niet
bekend. Wij zullen de Commissie informeren naar de reikwijdte van de
informatieverzameling en mogelijke administratieve lasten die hieruit
voortkomen.
Het kabinet is van mening dat eventueel benodigde financiële middelen
primair gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027 en dat
deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
Eventuele budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de begroting
van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels
inzake budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht
Er is geen toename van de regeldruk en administratieve lasten als gevolg
van de Mededeling voorzien. Hierbij wordt wel opgemerkt dat het nog niet
duidelijk is hoe veel en wat voor informatie door lidstaten aangeleverd
moet worden bij de Commissie. Mogelijk volgen hieruit een toename aan
administratieve lasten. Het kabinet zal hier voor waken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2962

6