Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 158 (R 2048)

Voorstel van Rijkswet van het lid Taverne tot
wijziging van de Rijkswet goedkeuring en
bekendmaking verdragen in verband met het
laten vervallen van de mogelijkheid van
stilzwijgende goedkeuring van verdragen met
een ieder verbindende bepalingen

Nr. 7

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 25 september 2015
Inleiding
De initiatiefnemer heeft met belangstelling kennisgenomen van de
reacties van de leden van de fracties van de VVD, PvdA, CDA en D66. Hij
dankt de leden voor hun inbreng en hoopt middels deze nota onderhavig
wetsvoorstel nader toe te lichten en de vragen naar tevredenheid te
beantwoorden.
Alvorens op de specifieke vragen in te gaan, maakt de initiatiefnemer
graag enkele algemene opmerkingen. De vragen van de leden van de
fracties van de VVD, PvdA, CDA en D66 gaan indirect over het in stand
houden van de balans tussen snel en efficiënt bekrachtigen van verdragen
enerzijds, en maximale parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen anderzijds. De initiatiefnemer vindt de balans
tussen deze twee uitgangspunten cruciaal voor de Nederlandse verdragspraktijk en is blij dat de regering deze twee uitgangspunten ook in acht wil
nemen.
Graag wijst de initiatiefnemer erop dat onderhavig voorstel overwegend
positief is ontvangen in academische kringen. Hierbij verwijst de
initiatiefnemer naar de beschreven reacties in zijn reactie op het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State.1
De initiatiefnemer is er niet van overtuigd dat de verdragspraktijk ernstige
vertraging zou oplopen na inwerkingtreding van onderhavig initiatiefvoorstel. Het is op dit moment lastig te voorspellen hoeveel verdragen in
de toekomst als gevolg van deze wijziging uitdrukkelijk zullen worden
goedgekeurd. Overigens houdt het Ministerie van Buitenlandse Zaken zelf
niet bij welke verdragen mogelijk een ieder verbindende bepalingen
bevatten.
1

kst-34158-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Kamerstukken II 2014/15, 34 158, nr. 4, blz. 5. Zie T. Barkhuysen, «parlement moet minder
(stil)zwijgen bij sluiting, wijziging en opzegging van verdragen», Nederlands Juristenblad
2015/453, afl. 9, blz. 551. Zie ook C.B. Modderman, «De Staten-Generaal en de totstandkoming
van verdragen» Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2015, afl. 1, blz. 34–60.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 158 (R 2048), nr. 7

1

Desalniettemin is de initiatiefnemer bereid een evaluatiebepaling in zijn
voorstel op te nemen. De initiatiefnemer stelt voor dat na vijf jaar deze
wijziging van de Rgbv geëvalueerd zal worden. Mocht na vijf jaar blijken
dat het tijdsbeslag voor de regering en de Staten-Generaal bij verdragssluiting dusdanig is toegenomen dat Nederland veel minder effectief kan
opereren bij verdragsonderhandelingen, dan is dat een argument om te
reflecteren en eventueel bij te sturen. Deze evaluatiebepaling zal conform
bijgevoegde nota van wijziging worden ingevoegd.
Beantwoording van de gestelde vragen
De initiatiefnemer constateert met de leden van de VVD-fractie dat de
regering tijdens onderhandelingen met verdragspartners steeds oog dient
te hebben voor de wijze waarop verdragsbepalingen doorwerken in de
Nederlandse rechtsorde. De initiatiefnemer concludeert echter niet dat er
in die zin voldoende waarborgen zijn in de huidige goedkeuringsprocedure. De regering heeft de grondwettelijke plicht de internationale
rechtsorde te bevorderen, maar de Staten-Generaal en regering hebben
gezamenlijk de plicht te kijken naar de precieze uitwerking van verdragsverplichtingen voor de rechten en plichten van burgers in Nederland.
Vandaar dat de goedkeuring van verdragen in beginsel bij wet plaatsvindt.
Tijdens de totstandkoming van de Rgbv zag de regering geen aanleiding
om deze procedure te wijzigen.2 Ook de Raad van State zag onvoldoende
aanleiding om het stelsel van goedkeuring te wijzigen.3 De initiatiefnemer
beoogt evenmin het huidige stelsel rigoureus te herzien. De initiatiefnemer constateert echter dat er een wettelijk gebrek kleeft aan de
goedkeuringsprocedure ten aanzien van een ieder verbindende verdragsbepalingen. Deze bepalingen hebben ingevolge artikel 94 van de
Grondwet voorrang boven alle nationale wettelijke en grondwettelijke
bepalingen. Dat gegeven alleen al rechtvaardigt onderhavige wijziging
van de Rgbv.
De leden van de VVD-fractie vragen voorts of het voorstelbaar is dat er
«onnodig goedkeuringsprocedures daadwerkelijk worden opgestart in
beide Kamers». Voor zover deze leden bedoelen dat er meer verdragen
uitdrukkelijk aan het parlement zullen worden voorgelegd, dan bevestigt
de initiatiefnemer dat er inderdaad vaker verdragen uitdrukkelijk zullen
worden voorgelegd aan het parlement dan thans het geval is. De
initiatiefnemer wijst deze leden er overigens op dat goedkeuringsprocedures niet worden opgestart in het parlement, maar dat het aan de
regering is en blijft om een eerste keuze te maken voor uitdrukkelijke of
stilzwijgende goedkeuring. De initiatiefnemer acht de kans niet groot dat
er sprake zal zijn van «debatinflatie» over verdragen. Ook al is het op
voorhand lastig een concrete inschatting te maken over het aantal
verdragen waarover naar aanleiding van deze wetswijziging debat
gevoerd zal worden, beide Kamers kunnen nog altijd besluiten een
goedkeuringswet louter schriftelijk te behandelen en vervolgens als
hamerstuk af te doen. Dit gebeurt in de praktijk al. Zo zijn inmiddels acht
van de eenentwintig goedkeuringsvoorstellen die tijdens de huidige
Kamerperiode zijn ingediend als hamerstuk afgedaan in de Tweede
Kamer.4 Daarnaast verwijst de initiatiefnemer naar de inleiding van deze
nota en de beschreven opname van een evaluatiebepaling.
Voorts is de initiatiefnemer van mening dat geen enkel debat dat gaat
over de vraag in hoeverre verdragsbepalingen een ieder verbindend zijn,
een «onnodig» debat is. De initiatiefnemer roept in herinnering dat het
2

Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, blz. 5–6.
Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), B, blz. 2.
4
Op basis van informatie van het Centraal Informatiepunt van de Tweede Kamer.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 158 (R 2048), nr. 7

2

debat zal gaan om bepalingen die in Nederland voorrang krijgen boven
alle nationale wetgeving en zelfs boven de Grondwet. Naar aanleiding van
opmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van State en de
VVD-fractie benadrukt de initiatiefnemer dat soms tijdens een goedkeuringsprocedure geenszins duidelijkheid bestaat over de vraag in hoeverre
verdragsbepalingen een ieder verbindende kracht hebben. Dat betekent
volgens de initiatiefnemer allerminst dat er daarom maar beperkt of geen
debat over deze vraag zou moeten plaatsvinden. Als er debat is gevoerd
naar aanleiding van deze vraag, kan de rechter na inwerkingtreding van
een verdrag vaker dan nu kennisnemen van de opvattingen van de
wetgever op dit punt. Dat is een positief effect van dit wetsvoorstel.
De leden van de VVD-fractie vragen naar een oordeel van de initiatiefnemer over een alternatief dat door de Afdeling advisering van de Raad
van State is voorgesteld. De Afdeling heeft voorgesteld dat de Tweede
Kamer om een regeringsnota zou kunnen verzoeken, waarbij de regering
een nadere uitwerking geeft van de criteria en vuistregels die zij feitelijk
hanteert bij het maken van de keuze van voorlegging in de ene of de
andere wijze van goedkeuring.5
De initiatiefnemer ziet dit niet als alternatief voor onderhavig
wetsvoorstel. De regering stelde namelijk zelf dat de vraag of een verdrag
een iedere verbindende bepalingen bevat geen zelfstandige overweging
vormt bij de keuze voor de te volgen goedkeuringsprocedure.6
De initiatiefnemer ziet hierin bevestigd dat onderhavig voorstel voldoende
nut en noodzaak heeft. De initiatiefnemer stelt zich onverminderd op het
standpunt dat er sprake is van een leemte in de Rgbv als het gaat om de
goedkeuring van verdragen met een ieder verbindende bepalingen. Deze
verdragen kunnen stilzwijgend worden goedgekeurd en zelfs vallen onder
een uitzonderingscategorie van artikel 7 Rgbv, waardoor het parlement bij
bepaalde categorieën niet eens de mogelijkheid heeft uitdrukkelijke
goedkeuring te vragen. Derhalve wil de initiatiefnemer dat het criterium
eeniederverbindendheid van verdragsbepalingen onderdeel wordt van de
Rgbv.
De leden van de VVD-fractie hebben voorts een reactie verzocht op het
artikel uit maart 2015 van Modderman en Van Rossem in het Nederlands
Juristenblad.7
Modderman en Van Rossem stellen daarin dat een expliciete goedkeuring
kan leiden tot een toename van een ieder verbindende verdragsbepalingen. Daarbij tekenen ze direct aan dat dit lastig te voorspellen is en
afhankelijk is van meer factoren dan de inrichting van de goedkeuringsprocedure alleen. De initiatiefnemer deelt deze analyse. Of er in de
toekomst meer of minder verdragsbepalingen volgens artikel 94 van de
Grondwet een ieder verbindend worden verklaard, vindt de initiatiefnemer
niet relevant voor dit wetsvoorstel. Uiteindelijk is het aan de rechter om
daarover een oordeel te geven, na kennisneming van de opvatting van de
wetgever hierover. De Afdeling wijst in zijn advies terecht dat dit
voortvloeit uit artikel 94 van de Grondwet.
De leden van de fracties van de PvdA en D66 hebben opmerkingen
gemaakt over de wet raadgevend referendum (hierna: wrr) die 1 juli 2015
in werking is getreden. Blijkens artikel 4 van die wet kan ook een
raadgevend referendum worden gehouden over de stilzwijgende
goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor
5

Kamerstukken II 2014/15, 34 158 (R 2048), nr. 4, blz. 8.
Kamerstukken II 2012/13, 33 486, nr. 8, blz. 2.
7
C.B. Modderman en J.W.C. van Rossem, «Taverne en de Trias» Nederlands Juristenblad
2015/655, afl. 11, blz. 685–686.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 158 (R 2048), nr. 7

3

Nederland of een deel daarvan gelden. De aan het woord zijnde leden
hebben gelijk, wanneer zij stellen dat de wrr gebruikt kan worden om een
referendum aan te vragen over een verdrag. Maar dat neemt niet weg dat
het parlement zelf een verantwoordelijkheid heeft om te oordelen over
verdragen, zeker als deze mogelijk een ieder verbindende bepalingen
bevat. Los van de vraag of referenda passen in ons stelsel van representatieve democratie, is het vooral van belang dat het parlement in die
democratie zelf zijn werk goed doet en daartoe alle mogelijkheden
beschikbaar heeft.
De leden van de fracties van de VVD, PvdA, CDA en D66 hebben opmerkingen gemaakt over het beter benutten van de huidige mogelijkheden
van het parlement om invloed uit te oefenen bij verdragsluiting. De
initiatiefnemer stelt voorop dat het parlement zelf beter en intensiever
gebruik moet maken van de bevoegdheden die de huidige Rgbv al biedt.
Deze aanpassing van de praktijk ontslaat het parlement echter niet om alle
voorwaarden te scheppen voor gedegen behandeling van goedkeuringswetten. De huidige Rgbv bevat ten aanzien van een ieder verbindende
verdragsbepalingen een wettelijk gebrek. De Rgbv schrijft namelijk geen
uitdrukkelijke goedkeuring voor bij verdragen met een ieder verbindende
verdragsbepalingen. Onderhavig wetsvoorstel repareert dat gebrek, mede
naar aanleiding van de suggesties van de academische literatuur en twee
Staatscommissies.8
De leden van de PvdA-fractie vragen naar voorbeelden van verdragen die
ingrijpen op de Nederlandse rechtsorde, maar die niet actief door het
parlement zijn behandeld voordat zij zijn goedgekeurd. Dat zijn allereerst
de verdragen die op basis van een uitzonderingscategorie van artikel 7
Rgbv zijn meegedeeld aan het parlement. Bij de uitzonderingscategorieën
van artikel 7 onder b, en artikel 7 onder e, kan de Tweede of Eerste Kamer
nog het stilzwijgen doorbreken en kan één vijfde van het grondwettelijk
aantal leden uitdrukkelijke behandeling afdwingen. Bij de overige
uitzonderingscategorieën voorziet de Rgbv daar niet in.
Daarnaast wijst de initiatiefnemer naar het WHO-kaderverdrag inzake
tabaksontmoediging9 en het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid
tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko.10 Extra
aandacht voor de consequenties van dergelijke verdragen tijdens de
goedkeuringsprocedure had dure procedures kunnen voorkomen.
De leden van de PvdA-fractie constateren dat de initiatiefnemer van
mening lijkt te zijn (p. 5 MvT) dat rechters over onvoldoende kennis en
expertise beschikken om zelf de vraag te beantwoorden of een verdragsbepaling geschikt is een ieder te verbinden.
De initiatiefnemer heeft nergens in de memorie van toelichting bij dit
wetsvoorstel gesteld dat rechters over onvoldoende kennis en expertise
beschikken om zelf de vraag te beantwoorden of een verdragsbepaling
geschikt is een ieder te verbinden. De initiatiefnemer is wel van mening
dat het onverstandig is deze fundamentele vraag geheel over te laten aan
de rechter. Ook de wetgevende macht moet zich over deze vraag buigen.
De initiatiefnemer beoogt met onderhavig wetsvoorstel een constitutionele dialoog tot stand te brengen tussen rechter en wetgever over deze
complexe verdragsrechtelijke vraagstukken.

8

De initiatiefnemer verwijst hier naar de Staatscommissie-Kranenburg, bijlage bij Kamerstukken
II 1955/56, 4133 (R19), nr. 4, blz. 15 en de Staatscommissie-Thomassen, bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, 31 570, nr. 17, blz. 112–113.
9
Trb. 2003, 127. Zie Kamerstukken I/II 2004/05, 29 927, nr. 1/A.
10
Trb. 1972, 34. Zie Kamerstukken II 1971/72, 11 806, nr. 1, p. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 158 (R 2048), nr. 7

4

De leden van de fractie van D66 vragen of het Grondwetsvoorstel van de
initiatiefnemer tot wijziging van artikel 94 van de Grondwet (Kamerstukken 33 359) nog noodzakelijk is als onderhavige wijziging van de Rgbv
doorgang vindt. De initiatiefnemer hecht eraan te benadrukken dat beide
initiatiefvoorstellen los van elkaar staan en dat de doelen van beide
voorstellen verschillend zijn. In de nog te publiceren nota naar aanleiding
van het verslag bij het Grondwetsvoorstel zal de initiatiefnemer ingaan op
de vragen en opmerkingen die gesteld zijn in het kader van dat voorstel.
De initiatiefnemer bevestigt dat in laatste instantie de rechter beslist over
de vraag of een verdragsbepaling in een concrete zaak een ieder
verbindend is of niet.
De leden van de fractie van D66 vragen voorts wat de initiatiefnemer
verstaat onder «een ieder verbindende bepalingen» van verdragen. De
initiatiefnemer dankt deze leden voor deze vraag, waarop zij zelf het
antwoord reeds gaven. De initiatiefnemer is het eens met deze leden,
wanneer zij stellen dat de wetgever een zekere ruimte moet laten aan de
rechterlijke macht om daarover in een concreet geval te oordelen. Het
past de initiatiefnemer niet om op deze plaats een concrete invulling te
geven van het begrip «een ieder verbindende verdragsbepaling». Wel
wijst de initiatiefnemer op het welbekende Spoorwegstakingarrest,11
waarin is bepaald dat de rechter de tekst en totstandkomingsgeschiedenis
van het verdrag betrekt bij de vraag of een verdragsbepaling een ieder
verbindend is. Als noch uit de tekst, noch uit de totstandkomingsgeschiedenis kan worden afgeleid dat verdragspartijen rechtstreekse werking van
de verdragsbepalingen hebben uitgesloten, is enkel de inhoud van de
bepaling zelf beslissend. Daarbij is bepalend of de verdragsbepaling van
dien aard is dat de bepaling in de Nederlandse rechtsorde zonder meer als
objectief recht kan functioneren. Naar aanleiding van het
WHO-kaderverdrag inzake tabaksontmoediging heeft de Hoge Raad voorts
bepaald dat eeniederverbindendheid ook kan worden aangenomen als de
verdragsnorm op duidelijke en onvoorwaardelijke wijze het met nationale
wetgeving te bereiken resultaat voorschrijft.12
Het zal de leden van de fractie van D66 niet verbazen dat de initiatiefnemer geen concrete wijziging of inkleuring van het begrip beoogt. Dat is
aan de wetgever bij de goedkeuring van verdragen en in laatste instantie
aan de rechter in een concrete zaak. Wel moge duidelijk zijn dat de rechter
rekening houdt met de uitdrukkelijke opvatting van de wetgever.
De leden van de fractie van D66 vragen voorts naar een reactie op het
kabinetsstandpunt ten aanzien van de Staatscommissie Grondwet uit
2011. Daarvoor verwijst de initiatiefnemer naar het Algemeen Overleg dat
gevoerd is over de kabinetsreactie.13 De Staatscommissie adviseerde de
regering de Rgbv aan te passen, zodat de democratische legitimering van
een ieder verbindende bepalingen is gewaarborgd.14 Het moge de leden
van de fractie van D66 duidelijk zijn dat de initiatiefnemer het standpunt
van het toenmalige kabinet ten aanzien van de Rgbv niet deelt en mede
daarom onderhavig voorstel heeft ingediend. Overigens is de initiatiefnemer verheugd dat de fractie van D66 in een eerder stadium haar
expliciete steun heeft uitgesproken voor wijziging van de Rgbv.15
De leden van de D66-fractie hebben voorts gevraagd of de initiatiefnemer
het risico ziet dat na inwerkingtreding van onderhavig voorstel straks de
«schijn van verbindendheid» vermeden wordt of dat er zekerheidshalve
11

HR 10 mei 1986, NJ 1986, 688.
ECLI:NL:HR:2014:2928, r.o. 3.5.1 t/m 3.6.4.
Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nrs. 22–23.
14
Bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, 31 570, nr. 17, blz. 112–113.
15
Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 23, p. 20–21.
12
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 158 (R 2048), nr. 7

5

wel uitdrukkelijke goedkeuring komt voor zover het verdrag een ieder
verbindende bepalingen bevat, en dergelijke wetsvoorstellen vervolgens
zonder behandeling en als hamerstuk de Kamers passeren. Als de leden
van de D66-fractie hiermee bedoelen dat dit in de praktijk voor kan komen,
dan geeft de initiatiefnemer hen gelijk. In de praktijk zal een nieuw
evenwicht ontstaan; en de initiatiefnemer vindt het niet erg als dergelijke
wetsvoorstellen als hamerstuk wordt afgedaan. Sterker nog, acht van de
eenentwintig goedkeuringsvoorstellen die tijdens de huidige Kamerperiode zijn ingediend, zijn inmiddels als hamerstuk afgedaan in de Tweede
Kamer. Dat vindt de initiatiefnemer, zeker na aanvaarding van onderhavig
voorstel, niet bezwaarlijk. De regering zal immers bij elke wijziging of
goedkeuring van een verdrag die mogelijke een ieder verbindende
bepalingen bevat, bij het wetsvoorstel aangeven of, en zo ja, welke,
bepalingen dat zouden kunnen zijn. Nadat het wetsvoorstel in handen van
een commissie is gesteld kan ieder lid van de Staten-Generaal een
schriftelijke bijdrage leveren aan het verslag, waarna het voorstel plenair
kan worden geagendeerd. Indien zich vervolgens geen sprekers
aanmelden wordt dit voorstel als hamerstuk afgedaan.
Als laatste hecht de initiatiefnemer eraan op te merken naar aanleiding
van opmerkingen van de leden van de D66-fractie dat er de jure en de
facto geen uitbreiding is van de werkingssfeer van de wetgevende macht
ten opzichte van de rechtsprekende macht. Er bestaat reeds een conflictmodel voor gevallen wanneer rechtspraak en wetgevende macht van
oordeel verschillen of een verdrag een ieder verbindende bepalingen
bevat. Ingevolge artikel 94 van de Grondwet blijft het oordeel van de
rechter het finale oordeel over deze vraag. Als een rechter de eeniederverbindendheid van een verdragsbepaling vaststelt die stilzwijgend is
goedgekeurd, dan is de geldigheid van het verdrag niet in het geding, ook
al is dan formeel vast komen te staan dat niet de juiste goedkeuringsprocedure is gevolgd. De geldigheid van wetten en verdragen staat in
Nederland niet ter discussie wegens procedurele fouten. Daarvoor
verwijst de initiatiefnemer ook naar het Prof. van den Bergh arrest,16
waarin de Hoge Raad op dat het toetsingsverbod van het (huidige) artikel
120 van de Grondwet de rechter ook verbiedt te toetsen of formele wetten
op de door de Grondwet voorgeschreven procedure tot stand zijn
gekomen. Als de rechter tot een ander oordeel komt dan de regering en/of
de Staten-Generaal wat betreft de eeniederverbindendheid van een
verdragsbepaling, heeft dat geen gevolgen voor de geldigheid van het
betreffende verdrag.
Taverne

16

HR 27-01-1963, NJ 1963, 248.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 158 (R 2048), nr. 7

6