Tussenevaluatie PKB Ruimte voor de
Rivier
Mark van Twist
Ernst ten Heuvelhof
Michiel Kort
Martine Olde Wolbers
Caspar van den Berg
Nanny Bressers

24 augustus 2011

Eindrapportage

Inhoud

Pagina

1. Inleiding
1.1
1.2
1.3
1.4

Achtergrond en aanleiding
Onderzoeksvraag
Onderzoeksaanpak
Leeswijzer

2. Ruimte voor de Rivier – een complex programma in een complexe
omgeving
2.1 Complexiteit bij uitvoeringsprocessen
2.2 Complexiteit bij de realisatie van fysieke infrastructuren
2.3 Dynamiek in de omgeving: de situatie van Ruimte voor de Rivier

3. Evaluatie doelbereik PKB Ruimte voor de Rivier
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Verloop van de uitvoering
Doelen en beleidsuitgangspunten PKB Ruimte voor de Rivier
Doelbereik PKB 2015 – Outcome
Doelbereik PKB 2015 – Output
Conclusie evaluatie doelbereik

4. Programmaorganisatie en uitvoeringsmanagement
4.1
4.2
4.3
4.4

Organisatie Ruimte voor de Rivier
Samenwerking op Rijksniveau in de praktijk
Samenwerking Rijk – regio in de praktijk
Conclusie programmaorganisatie en uitvoeringsmanagement

5. Conclusies en aanbevelingen
5.1 Conclusies
5.2 Aanbevelingen

Bijlagen:
1. Overzicht gesprekspartners
2. Literatuurlijst
3. Verklarende woordenlijst

1
1
1
2
2

3
4
5
6

9
9
11
12
17
21

23
23
29
30
39

41
41
43

4. Evaluatiekader
5. Contextuele ontwikkelingen Ruimte voor de Rivier
6. Beleidsuitgangspunten PKB Ruimte voor de Rivier deel 4

1. Inleiding

1.1 Achtergrond en aanleiding
In december 2006 heeft het parlement de Planologische Kernbeslissing (PKB) Ruimte voor de
Rivier vastgesteld. Het doel is om, door middel van het creëren van meer ruimte voor de rivier, een
bepaalde waterstanddaling te bereiken. Deze waterstanddaling is noodzakelijk om aan de huidige
wettelijke waterveiligheidsnormen te voldoen. In de PKB zijn in totaal 39 maatregelen vastgesteld
als basispakket, die een samenhangend programma vormen voor de benodigde waterstanddaling.
Naast het voldoen aan de veiligheidsnormen heeft de PKB Ruimte voor de Rivier tot doel om de
ruimtelijke kwaliteit van het rivierengebied te verbeteren.
In de PKB Ruimte voor de Rivier is opgenomen dat uiterlijk in 2011 een tussentijdse evaluatie wordt
uitgevoerd van de voortgang ten aanzien van de gestelde PKB-doelstellingen en de manier waarop
de PKB is uitgevoerd. De evaluatie heeft plaatsgevonden in de periode december 2010 – april 2011.
De evaluatie is uitgevoerd door een onderzoeksteam van de Erasmus Universiteit en Berenschot
onder leiding van prof. dr. M.J.W. van Twist en prof. mr. dr. E.F. ten Heuvelhof.
1.2 Onderzoeksvraag
De tussentijdse evaluatie heeft zowel betrekking op de voortgang van de PKB-doelstellingen als op
de manier waarop de PKB wordt uitgevoerd. De evaluatie richt zich dus enerzijds op het WAT (het
doelbereik) en anderzijds op het HOE (de aanpak).
Gezien het tussentijdse karakter van het onderzoek bevat de evaluatie een prognose van het
realiseren van de doelen van de PKB binnen de gestelde periode en het budget. Het gaat hier niet
om een onderzoek naar de 39 individuele maatregelen afzonderlijk, maar om een algemeen beeld.
Het is daarbij van belang het doelbereik te plaatsen binnen de ontwikkelingen die hebben
plaatsgevonden in de context van de PKB sinds de vaststelling daarvan, zoals onder meer op het
gebied van bodemkwaliteit, Natura 2000, het Deltaprogramma en op economisch vlak.
De evaluatie van het proces van uitvoering richt zich onder andere op de invloed van de dubbele
doelstelling van de PKB (realiseren waterveiligheid én verbeteren ruimtelijke kwaliteit), de
samenwerking op centraal niveau en de programmatische aanpak met centrale regie en decentrale
uitvoering.
Het doel van de evaluatie is om terugkijkend en vooruitblikkend lessen te trekken uit de uitvoering
van de PKB Ruimte voor de Rivier tot nu toe. Deze lessen kunnen leiden tot verbeterpunten ten
aanzien van het bereiken van de doelstellingen (het WAT) en het proces (het HOE). Het is de
ambitie om deze lessen ook te delen met betrokkenen. De geleerde lessen kunnen daarnaast ook
input vormen voor de uitvoering van toekomstig waterbeleid (bijvoorbeeld het Deltaprogramma) of
andere grootschalige overheidsprojecten of -programma’s.
Het eindproduct van de evaluatie is een rapportage voor de Tweede Kamer met een heldere stand
van zaken ten aanzien van doelbereik en procesaanpak.

1

1.3 Onderzoeksaanpak
In de uitvoering van het onderzoek is gebruik gemaakt van een combinatie van kwalitatieve en
kwantitatieve onderzoeksmethoden. Ten eerste zijn gesprekken gevoerd met bij het programma
betrokken stakeholders. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen een verkennende gespreksronde
(voornamelijk met ambtenaren betrokken bij het programma Ruimte voor de Rivier) en een
verdiepende gespreksronde met bij het programma betrokken stakeholders (onder meer
bestuurders, ambtenaren en projectmanagers van de individuele projecten). Een compleet overzicht
van de gesprekspartners is opgenomen in bijlage 1. Ten tweede is een documentstudie uitgevoerd.
Een overzicht van gebruikte documenten en een verklarende woordenlijst zijn te vinden in
respectievelijk bijlage 2 en 3. Ten derde is een survey onderzoek gedaan onder medewerkers van
de programmadirectie Ruimte voor de Rivier en de leden van project- en stuurgroepen die zijn
ingesteld voor de realisatie van de individuele maatregelen. Op deze manier kan het oordeel van
een groot aantal betrokken actoren en organisaties op een goede manier in de tussenevaluatie
worden meegenomen. Ten behoeve van de structurering van de onderzoeksaanpak en
operationalisering van de onderzoeksvragen is een evaluatiekader opgesteld (zie bijlage 4).
1.4 Leeswijzer
Dit rapport bestaat uit vijf hoofdstukken. In hoofdstuk twee wordt de complexiteit van het programma
weergegeven. Ruimte voor de Rivier is een complex programma in een complexe omgeving.
Hoofdstuk drie behandelt het doelbereik van het programma in de evaluatieperiode en geeft
daarmee antwoord op de ‘wat’-vraag van het onderzoek. Hoofdstuk 4 gaat in op de werking van de
programmaorganisatie en het uitvoeringsmanagement. Dit hoofdstuk beantwoordt derhalve de
‘hoe’-vraag van het onderzoek. In het laatste hoofdstuk zijn onze conclusies en aanbevelingen
opgenomen. Tevens bevat de rapportage een aantal bijlagen. De vragenlijst en de volledige
resultaten van de enquête zijn opgenomen in een apart bijlagenboek.

2

2. Ruimte voor de Rivier – een complex programma in een complexe
omgeving

Dit hoofdstuk bespreekt de context waarbinnen Ruimte voor de Rivier plaatsvindt. Deze context zal
blijken hoog-complex te zijn. Dit maakt dat ook de uitvoering van de PKB potentieel erg complex is.
Uitvoering conform de planning zal daarom geen sinecure zijn. In de onderstaande tabel wordt de
essentie van Ruimte voor de Rivier weergegeven.
Tabel: samenvattend kader Ruimte voor de Rivier
Eerste doelstelling:

Rivieren voldoen aan de waterveiligheidsnormen die wettelijk zijn vastgesteld. Deze

waterveiligheid

normen schrijven voor dat het Nederlandse rivierensysteem een piek in de
waterafvoer, die statistisch eens per 1250 jaar kan voorkomen, veilig kan verwerken.
Dit is de maatgevende afvoer. Deze is in 2001 voor de Rijn vastgesteld op 16.000
3

m /s bij Lobith. De Maas benedenstrooms van Hedikhuizen moet uiterlijk in 2015 een
3

maatgevende afvoer van 3.800 m /s bij Borgharen veilig kunnen verwerken. Voor de
IJssel wordt de maatgevende afvoer nog verhoogd met een gezamenlijke toestroom
3

van 250 m /s vanuit de zijrivieren.
Tweede doelstelling:

De ruimtelijke kwaliteit van het rivierengebied versterken. Concreet betekent dit

ruimte kwaliteit

versterking van de – ook internationaal – van belang zijnde economische,
ecologische en landschappelijke functies van het rivierengebied.

Aantal maatregelen

39
En twee maatregelen die bij het opstellen van de PKB al een ‘lopend project’ waren
en nodig zijn voor het halen van de veiligheidsdoelstelling. Het betreft de maatregelen
Dijkverlegging Hondsbroeksche Pleij en inrichting van de Zuiderklip. Deze
maatregelen vallen buiten het PKB-basispakket.

Budget

PKB: € 2.220 miljoen (prijspeil 2005)
VGR 18: € 2,136,8 miljoen (30 juni 2011)

Ontvangstentaakstelling
Oplevering

PKB: € 100 miljoen
VGR 18: € 36,5 miljoen
Uiterlijk 2015

waterveiligheid

Het hoofdstuk begint met een korte algemene beschouwing over de complexiteit van uitvoering van
beleid in het algemeen, en spitst zich daarna toe op complexiteit als het gaat om de realisatie van
fysieke infrastructuur (zoals ten behoeve van waterbeheer) en eindigt met de beschrijving van

3

contextuele ontwikkelingen en potentiële risico’s voor Ruimte voor de Rivier. Een uitgebreidere
bespreking van de contextuele ontwikkelingen rondom Ruimte voor de Rivier kunt u vinden in
Bijlage 5. Aan de orde komen onder meer de verschuivende politieke en juridische panelen en de
samenhang met relevante andere rijksprogramma’s.
2.1 Complexiteit bij uitvoeringsprocessen
In het algemeen geldt dat beleid maken en uitvoeren geen simpel en rechttoe rechtaan proces is. Er
gaan vele jaren overheen voordat beleid het traject van agendavorming en initiatie, via ontwikkeling
en besluitvorming, naar implementatie en uitvoering heeft doorlopen. In de tussentijd kan de context
rondom het beleid sterk veranderen. Doordat beleid vaak betrekking heeft op het bewaken en
creëren van de toekomst zijn er veel onzekerheden en onvoorspelbare dynamiek. Uitvoering van
beleid vindt dus plaats in een complexe en ten dele onkenbare en onvoorspelbare omgeving. De
situatie ten tijde van de uitvoering kan heel goed verschillen van die tijdens het beleidsproces. Een
één op één uitvoering van gepland beleid is dan al snel onwaarschijnlijk en ook ongewenst, omdat
dit niet zal leiden tot behalen van de gestelde doelen.
Deze complexiteit lijkt steeds verder toe te nemen. Twee belangrijke trends die hier onder meer aan
ten grondslag liggen zijn globalisering en onzekerheden over de mondiale economie, en de opkomst
van de netwerkmaatschappij, waarin beslissingsmacht en uitvoeringskracht in toenemende mate bij
meerdere partijen komt te liggen.
Een belangrijk gevolg van de toegenomen verwevenheid en onvoorspelbaarheid is dat oorzaakgevolgrelaties minder duidelijk worden. Een beleidsprogramma met beleidsdoel X dat aangestuurd
wordt door actor Y leidt niet per definitie tot beleidsdoel X, al stuurt Y daar nog zo sterk op. Andere
partijen en ontwikkelingen werken ook door op de uitkomsten van het programma. Het
tegenovergestelde is ook mogelijk; bijvoorbeeld wanneer beleidsdoel X wel degelijk gehaald wordt,
maar niet door de handelingen van actor Y, maar bijvoorbeeld door actor Z, of door mondiale of
onduidelijke ontwikkelingen.
Het feit dat zoveel actoren betrokken zijn bij beleid en uitvoering draagt ook bij aan de problemen in
de uitvoering. Er kunnen bij de uitvoering van complexe beleidsprogramma’s zomaar enkele
tientallen actoren betrokken zijn. Indien elk van deze actoren erin slaagt het beleid voor enkele
procenten te veranderen ten opzichte van de vooraf vastgestelde beleidsvoornemens, dan kan de
som van al deze kleine veranderingen tot een aanzienlijke verandering van het beleid in de
uitvoering leiden.
Op bestuurlijk niveau werkt deze complexiteit door. Bestuurders die het beleid in eerste instantie
onderschreven, kunnen door nieuwe ontwikkelingen op andere gedachten zijn gebracht en minder
enthousiast over de uitvoering van het beleid zijn geworden. Daarnaast kunnen nieuwe bestuurders
weer anders tegen het beleid en de uitvoering daarvan aankijken.
Bestuurders die in deze complexe en dynamische context opereren krijgen van veel verschillende
kanten impulsen en een scala aan zaken vraagt om hun aandacht. Het is zeker niet
vanzelfsprekend dat bestuurders die op enig moment achter een beleid staan hun aandacht

4

hiervoor behouden gedurende de vaak lange tijd die uitvoering vergt. Hierdoor ontstaat het risico dat
in de loop der tijd de bestuurlijke aandacht voor het beleid en zijn uitvoering afneemt.
Dit soort redenen maakt het bijna vanzelfsprekend dat de relatie tussen beleid en uitvoering
daarvan problematisch is. De uitvoering van beleid gaat veelal trager dan gepland, komt duurder uit
dan gedacht of ziet er in de uitvoering geheel anders uit dan het beleid oorspronkelijk suggereerde.
2.2 Complexiteit bij de realisatie van fysieke infrastructuren
Bij de realisatie van fysieke infrastructuren, waaronder op het gebied van water, speelt deze
complexiteit volop. Bij de realisatie van programma’s en projecten zijn veel partijen met diverse
belangen betrokken. Daarnaast bestaat er een sterke vervlechting tussen beleidsterreinen en
sectoren onderling. In het geval van programma’s en projecten in het waterbeheer gaat het
bijvoorbeeld om natuur, landbouw, economie, transport, milieu, energie en bouw. Dit vereist
integraal denken en werken, omdat de handelingen in het ene systeem hun weerslag hebben op de
mogelijkheden en barrières in andere systemen.
Ook onzekerheden die vaak voor verhoogde complexiteit zorgen, spelen een rol in programma’s en
projecten op het gebied van waterbeheer. Het gaat hier om onzekerheden over bijvoorbeeld de
bestedingsruimte ten gevolge van ontwikkelingen op de financiële markten, of veranderende wet- en
regelgeving. Waterbeheer moet anticiperen op verschillende vaak nog onbekende toekomstige
ontwikkelingen. Dit maakt waterbeleid kwetsbaar en tegelijkertijd van groot belang. Projecten en
programma’s hebben vaak te maken met problemen rondom planning en budgettering, doordat
dergelijke veranderingen en onzekerheden kunnen leiden tot onverwachte ontwikkelingen.
Behalve de inhoudelijke dimensie van complexiteit hebben programma’s ook te maken met de
bestuurlijke of procesdimensie van complexiteit die inherent is aan het type programma. Alhoewel
de deelname van een verscheidenheid aan partijen de kans op effectiviteit en succesvolle
implementatie vergroot, zorgt het tegelijkertijd voor spanningen. De belangen van partijen kunnen
tegenstrijdig zijn, waardoor spanningen in de uitvoering kunnen ontstaan. Het samenwerken op
deze manier, in een programmatische aanpak, is daarnaast relatief nieuw, en er bestaat dan ook
niet zoiets als een blauwdruk voor succes. Dit maakt het risico van dergelijke programma’s groot,
des te meer omdat de investeringen en de maatschappelijke belangen significant zijn.
Bovendien is de samenhang tussen programma’s vaak groot. Beleidsprogramma’s op het gebied
van water, natuur, woningbouw, mobiliteit en regionale economie overlappen elkaar territoriaal,
bestuurlijk, in tijd en in budget. En projecten kunnen onderdeel zijn van meerdere programma’s. Of
deze overlap in de praktijk leidt tot conflicten of tot synergie tussen de beleidsprogramma’s, hangt af
van uiteenlopende factoren. Hoe meer de realisatie van onderdeel A afhankelijk is van de
omstandigheden van onderdeel B, C en D, hoe groter de kans dat dit uiteindelijk leidt tot vertraging
of oplopende kosten voor onderdeel A. Anderzijds ontstaat er ook de flexibiliteit om een bottleneck
(inhoudelijk of procesmatig) in onderdeel A glad te strijken door middel van een verandering in één
van de andere onderdelen, hetgeen winst in tijd of geld kan opleveren. Deze verwevenheid is niet
alleen inhoudelijk, maar ook te zien tussen bestuurlijke schaalniveaus. Er vindt veelvuldig
samenwerking plaats tussen partijen op lokaal, regionaal en landelijk niveau.

5

Over het algemeen geldt de lange tijdsduur als een belangrijk risico voor dit type programma’s.
Tegen de tijd dat de initiële ideeën zijn omgezet naar concrete planvorming en de eerste stappen
richting implementatie gezet worden, is er vaak al veel veranderd in de omgeving. Voor Ruimte voor
de Rivier geldt bijvoorbeeld dat de overstromingen van 1993 en 1995 een belangrijke aanleiding
waren, maar inmiddels zijn deze bijna twee decennia geleden en is de ‘sense of urgency’ die
destijds door de overstromingen werd veroorzaakt alweer deels afgenomen. Vanwege lange
doorlooptijden en tussentijds veranderende omstandigheden krijgen grote infrastructurele projecten
vaak te maken met problemen in de uitvoering. Kosten zijn niet altijd goed in te schatten, waardoor
projecten soms flink boven hun budgetten uitkomen. Daarnaast ontstaan er vaak significante
vertragingen in de uitvoering of is de kwaliteit van het eindresultaat niet zo hoog als was gepland.
Dit alles komt tot uiting in een praktijk van uitvoering van dit soort programma’s en projecten die
hoogst problematisch is. Ernstige kostenoverschrijdingen, vertragingen en vervormingen van de
geplande projecten doen zich gemakkelijk voor.
2.3 Dynamiek in de omgeving: de situatie van Ruimte voor de Rivier
Het programma Ruimte voor de Rivier vertoont een groot aantal van de hierboven genoemde
kenmerken van complexiteit van uitvoeringsprocessen en de realisatie van fysieke infrastructuur. Zo
heeft het opstellen van de PKB en het vervolgens uitvoeren daarvan een lange tijdsspanne. De PKB
is in 2006 vastgesteld en de afronding van de uitvoering is eind 2015 beoogd. Daarnaast zijn er veel
partijen bij de uitvoering van het programma betrokken en werken zij op een nieuwe, innovatieve
manier samen. In het programma Ruimte voor de Rivier werken regionale en lokale partijen aan
onder meer nationale doeleinden. Het programma wordt nationaal aangestuurd, maar de
maatregelen zijn juist sterk vanuit regionaal oogpunt opgezet. Tussen de verschillende betrokkenen
op rijks-, provinciaal, waterschaps- en gemeentelijk niveau heeft hiertoe een nieuwe werkverdeling
en –verhouding vorm gekregen.
Ook is de genoemde inhoudelijke en bestuurlijke verwevenheid bij het programma Ruimte voor de
Rivier aan de orde. Ruimte voor de Rivier heeft een relatie met andere programma’s. Soms zijn dit
regionale programma’s waarvan een Ruimte voor de Rivier maatregel een onderdeel is. Het zijn in
een aantal gevallen integrale gebiedsontwikkelingsprogramma’s waarin het naast water gaat om
functies als natuur, infrastructuur en soms woningbouw. En er is een belangrijke relatie met
nationale programma’s, waaronder het Deltaprogramma. Als we binnen het programma Ruimte voor
de Rivier kijken, is een bijkomend complicerend aspect dat de kosten en lasten van de maatregelen
vaak niet op dezelfde locatie liggen als de baten: het gebied A moet ‘op de schop’ met alle kosten
en onzekerheden van dien, om er voor te zorgen dat men in gebied B ‘droge voeten houdt’.
In Ruimte voor de Rivier speelt daarnaast een aantal specifieke contextuele aspecten een rol (zie
ook bijlage 5). Zo is de diverse wetgeving die voor Ruimte voor de Rivier relevant is flink veranderd.
Denk hierbij aan de WRO 2008 en de Waterwet. Natura 2000 (in Nederland de
Natuurbeschermingswet) kan in potentie een belangrijke rol spelen voor Ruimte voor de Rivier
omdat deze in principe behoud van natuurwaarden voorschrijft, hetgeen in strijd kan zijn met de

6

benodigde werkzaamheden in het rivierengebied. Overigens is de Natuurwetgeving in beweging en
wordt gewerkt aan een nieuwe Natuurwet (zie ook VGR 18, paragraaf 2.3).
Ten tweede is het programma Ruimte voor de Rivier voor het behalen van de veiligheidsdoelstelling
afhankelijk van projecten en programma’s die niet binnen het basispakket van de PKB liggen. Het
gaat hier om het NURG-programma en Stroomlijn. Het programma Nadere Uitwerking
Rivierengebied dat gericht is op realisatie van nieuwe natuur en veiligheid in het rivierengebied
maakt (met uitzondering van de maatregel Millingerwaard) geen onderdeel uit van de PKBbasispakket. De NURG-projecten zijn echter wel noodzakelijk voor het op tijd behalen van de
veiligheidsdoelstelling. Stroomlijn wordt uitgevoerd om verruwing van de vegetatie in de
uiterwaarden tegen te gaan en daarmee de noodzakelijke afvoercapaciteit te behalen. Ook
Stroomlijn maakt geen onderdeel uit van de scope en budget van de PKB. Het niet doorvoeren van
Stroomlijn zou gemiddeld 5 cm extra waterstandverhoging geven, wat ertoe zou leiden dat er
aanvullende maatregelen genomen zouden moeten worden. Dat de terreinen in beheer zijn bij
verschillende beheerders en dat een gedeelte van de inmiddels aangegroeide vegetatie als gevolg
van de Natura 2000 status van een aantal gebieden niet zonder meer verwijderd kan worden,
vergroot de complexiteit ook.1
Ten derde hanteerde de PKB als uitgangspunt dat € 100 miljoen inverdiend zou worden in het
programma (de ontvangstentaakstelling). Deze ontvangstentaakstelling moest enerzijds uit
Europese subsidies (ca. 50%) en anderzijds uit projectgebonden ontvangsten, zoals verkoop van
grond- en delfstoffen (ca. 50%), worden gehaald. Aangezien de criteria en prioriteiten bij de EUsubsidiëring zijn aangepast, is nu al duidelijk dat deze doelstelling niet gehaald zal worden. De
voorziene ontvangst uit Europese subsidies wordt in de verschillende voortgangsrapportages
geraamd op maximaal € 4 miljoen. Daarnaast worden inkomsten verwacht uit de verkoop van
overtollig vastgoed tot een maximum van € 30 miljoen. Samen met de projectgebonden
ontvangsten, worden de totale ontvangsten nu geraamd op € 37 miljoen (VGR 18, hoofdstuk 6).
Ten vierde raken de significante veranderingen in de economische situatie ook aan het programma
Ruimte voor de Rivier. De economische crisis zorgt potentieel voor zowel positieve als negatieve
effecten. Een positief effect kan zijn dat maatregelen vanwege aanbestedingsvoordeel mogelijk
tegen lagere kosten gerealiseerd kunnen worden. Een negatief effect kan zijn dat het gereserveerde
budget voor Ruimte voor de Rivier kwetsbaarder wordt voor bijvoorbeeld bezuinigingen. Een
mogelijke risicofactor hierin is de politieke gevoeligheid rondom de ruimtelijke kwaliteitsdoelstelling.

1

De PKB Ruimte voor de Rivier hanteert als uitgangspunt dat de vegetatie in de uiterwaarden is teruggebracht

tot het niveau van 1997. Stroomlijn gaat hiervan uit. Stroomlijn is derhalve noodzakelijk voor het behalen van
de waterveiligheidsdoelstelling van de PKB Ruimte voor de Rivier. Natura 2000 hanteert 2004 als
referentiejaar. In die periode is de vegetatie aangegroeid (en is er sprake van een verruwing). De meerdere
vegetatie die intussen is gegroeid in Natura 2000 gebieden, heeft daarmee een beschermde status gekregen.
Het is derhalve niet zonder meer mogelijk om de situatie van 1997 te herstellen. Zie ook VGR18, paragraaf 2.3.

7

Het bovenstaande geeft beknopt weer hoe Ruimte voor de Rivier zich afspeelt in een hoogcomplexe omgeving, zowel inhoudelijk (techniek en doelstellingen) als qua context (economisch,
juridisch, politiek) als qua uitvoeringsproces (bestuurlijke samenwerking, realisatie in en met de
regio). Deze complexiteit is voor het merendeel inherent aan de aard, omvang en doorlooptijd van
de beleidsopgave. Daarnaast is een zekere mate van complexiteit ook door het programma zelf
geïntroduceerd, in bijvoorbeeld de samenwerking met anderen, om de mogelijkheden van het
programma te vergroten.
Ruimte voor de Rivier kent door al deze factoren vele potentiële kwetsbaarheden en risico’s die
mogelijk kunnen optreden in de uitvoering. In tijden waarin er op zoveel panelen (technisch,
juridisch, economisch, politiek) verschuivingen waar te nemen zijn, ontstaat het risico dat deze
dynamiek het programma negatief gaat beïnvloeden. Hier kan men bijvoorbeeld denken aan
verslapping van bestuurlijke aandacht (omdat andere zaken zoals de economie grotere prioriteit
krijgen), afkalvende steun bij bestuurders en overige stakeholders of vervaging van beleid door
financiële of inhoudelijke inperkingen. Daarnaast is het voorstelbaar dat de in de vorige paragrafen
genoemde risico’s zoals budgetoverschrijdingen en vertraging zullen optreden die zich in de
uitvoeringspraktijk van veel andere programma’s manifesteren. De volgende hoofdstukken van dit
rapport laten zien in hoeverre deze risico’s een rol hebben gespeeld en zullen spelen in de
uitvoering van het programma en het behalen van de doelstellingen.

8

3. Evaluatie doelbereik PKB Ruimte voor de Rivier

Nu de complexiteit van het programma in zijn volle omvang is geschetst, wordt in dit hoofdstuk
stilgestaan bij het doelbereik van het programma tot nu toe en wordt een doorkijk gegeven naar
2015, de beoogde einddatum. Alvorens nader in te gaan op de doelen, beleidsuitgangspunten en
doelbereik in termen van outcome en output wordt eerst het uitvoeringsproces op hoofdlijnen
beschreven. Het hoofdstuk sluit af met een aantal conclusies aangaande het doelbereik.
3.1 Verloop van de uitvoering
In deze paragraaf volgt een korte karakterisering van het uitvoeringsproces van de PKB Ruimte
voor de Rivier. Verschillende perioden kenmerken zich door verschillende gebeurtenissen en
activiteiten. In onderstaande tijdlijn is weergegeven dat de planstudiefase nu voor het overgrote deel
van de maatregelen is afgerond of in de afrondende fase zit. Momenteel zijn voor een aantal
maatregelen uitvoeringsbeslissingen in voorbereiding, waarna voor deze maatregelen de
realisatiefase start.

Inrichting
programmaorganisatie Rijk
en regio’s

Beoogde
einddatum

Tussenevaluatie

Planstudiefase maatregelen
Realisatiefase maatregelen

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Tijdlijn uitvoeringsproces PKB Ruimte voor de Rivier

3.1.1 Inrichting programmaorganisatie (2006 – 2007)
Op 25 september 2006 verlenen de DG Water en de DG RWS een programmaopdracht voor de
planstudiefase van de PKB Ruimte voor de Rivier aan de HID Ruimte voor de Rivier. Dit is het
startsein voor de inrichting van de programmadirectie Ruimte voor de Rivier (PDR). In oktober 2006
wordt het Q-team geïnstalleerd, dat tot taak heeft om over de ruimtelijke kwaliteit aan PDR te
adviseren. Het Q-team is multidisciplinair samengesteld en de ruimtelijke inbedding van de
maatregel wordt derhalve beschouwd vanuit landschapsarchitectuur, rivierkunde, ecologie, fysische
geografie en stedenbouw. In de loop van 2007 volgt de instelling van een risicocomité en een
auditcomité (zie voor de inrichting van de programmaorganisatie het volgende hoofdstuk). Voor de

9

verschillende maatregelen worden eigen projectorganisaties ingericht voor de planstudiefase:
regionaal als regionale partijen initiatiefnemer zijn en centraal als RWS de initiatiefnemer is.
3.1.2 Eerste planstudies afgerond in 2008
Op 9 oktober 2008 worden de eerste projectbeslissingen (SNIP3) genomen voor de maatregelen
Ontpoldering Overdiepsche Polder, Uiterwaardvergraving Scheller en Oldeneler Buitenwaarden en
de Dijkverlegging Westenholte. Op 8 december 2008 wordt als eerste van de Ruimte voor de Rivier
maatregelen het veiligheidsniveau van maatregel Zuiderklip opgeleverd. Deze maatregel is een
NURG-project (Nadere Uitwerking Rivierengebied) en was al in voorbereiding ten tijde van de
totstandkoming van de PKB.
In juni 2008 levert de PDR het Handboek SNIP op, waarin een overzicht staat van gewenste
producten per SNIP-fase en van de toetsingscriteria die de PDR hanteert. In juli 2008 wordt een
nieuwe Rijksbouwmeester en daarbij een nieuw College van Rijksadviseurs benoemd. Rijksadviseur
voor het Landschap wordt Yttje Feddes. Dirk Sijmons blijft voorzitter van het Q-team.
3.1.3 Veel aandacht voor audits en risicomanagement (2009 – 2010)
Met behulp van verschillende audits wordt onder andere gekeken hoe PDR de projectbeheersing
kan verbeteren. Ook wordt onderzoek gedaan naar de wijze waarop decentrale initiatiefnemers
omgaan met planningen en risicomanagement. PDR laat een Opleiding en Ontwikkelprogramma
IPM opstellen ten behoeve van de professionalisering van het programmamanagement bij
initiatiefnemers. Ook de interne samenwerking tussen PDR, DG Water, de hoofddirectie Juridische
Zaken (HDJZ) en de regionale diensten van RWS komt hierin aan bod.
Begin 2009 voert Deltares de eerste onafhankelijke hydraulische pakkettoets uit. Uitkomst is dat er
naar verwachting iets meer waterstanddaling zal worden gerealiseerd dan in de PKB als doelstelling
is opgenomen.
3.1.4 De realisatiefase komt in zicht (2009 – 2010)
In dezelfde periode waarin het leeuwendeel van de planstudies start en/of loopt (2007 – 2008),
wordt er nagedacht over de inrichting van de realisatiefase, omdat voor de koplopers in de tweede
helft van 2008 de projectbeslissing zal worden genomen en de planstudiefase afloopt. Voor deze
projecten zal de realisatiefase gaan starten. In juni 2009 verstrekken de DG Water en de DG
Rijkswaterstaat de programma-opdracht realisatiefase aan de HID Ruimte voor de Rivier. De HID is
als opdrachtnemer verantwoordelijk voor het gehele Ruimte voor de Rivier programma, dat wil
zeggen voor de programmadirectie, voor maatregelen waar RWS realisator is en indirect voor de
maatregelen die decentraal worden uitgevoerd.
In de zomer van 2009 komt een aantal belangrijke producten omtrent ruimtelijke kwaliteit gereed. Er
verschijnt een document waarin een duidelijke taakverdeling en rolopvatting tussen het cluster
ruimtelijke kwaliteit van de PDR en het Q-team staat beschreven. Dit rapport bevat ook
toetsingsformats ruimtelijke kwaliteit per SNIP-fase. In september 2009 komen twee Handreikingen

10

Ruimtelijke Kwaliteit beschikbaar: voor de Waal en de Rijn. Voor de IJssel bestond al langer een
dergelijke Handreiking (februari 2007).
In de tweede helft van 2010 wordt het eerste uitvoeringsbesluit genomen (SNIP5) voor de
Overdiepsche Polder.
3.1.5 Vooruitblik: resultaten boeken
Nu de eerste maatregelen in de uitvoeringsfase belanden, breekt een spannende fase aan. Hoe zal
de markt reageren en offreren? Zijn de decentrale realisatoren goed toegerust voor hun taak?
Blijven de ambities voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit overeind? Krijgen de PDR en de
decentrale overheden te maken met bezuinigingen en kortingen op het budget? Leveren de
benodigde vergunningen in het kader van de natuurbeschermingswet problemen op? Kortom de
komende jaren zullen uitwijzen of alle voorbereidingen en inspanningen voldoende zijn geweest
voor een succesvolle uitvoering en afronding van het programma.
3.2 Doelen en beleidsuitgangspunten PKB Ruimte voor de Rivier
Ruimte voor de Rivier heeft een dubbeldoelstelling. In de inleiding zijn beide doelstellingen van de
PKB al aan de orde geweest: waterveiligheid (een aantal centimeters waterstanddaling) en
ruimtelijke kwaliteit. Het waarborgen van voldoende veiligheid geldt als hoofddoelstelling,
verbetering van ruimtelijke kwaliteit als tweede doelstelling. Hieronder worden beide doelstellingen
toegelicht.
3.2.1 Waterveiligheid als hoofddoelstelling PKB
De hoofddoelstelling van Ruimte voor de Rivier is waterveiligheid. Uiterlijk in 2015 moet de
veiligheid in overeenstemming zijn met de in 2001 vastgestelde maatgevende afvoeren van 16.000
m³/s bij Lobith voor de Rijn en 3.800 m³/s bij Borgharen voor de Maas. In de PKB is opgenomen dat
maatregelen die op korte termijn (tot 2015) worden uitgevoerd om de Rijn- en Maasafvoer veilig te
kunnen verwerken, ook bij nog hogere maatgevende afvoeren – dus op de langere termijn - effectief
moeten blijven (‘geen spijt’) en hun nut moeten behouden. Ten behoeve van de totstandkoming van
de PKB zijn de maatregelen voor de korte termijn getoetst aan een visie op de gewenste
maatregelen op de lange termijn (zie PKB, paragraaf 3.1). Het pakket aan korte termijn maatregelen
is dus zodanig samengesteld dat de maatregelen hun nut voor de lange termijn behouden. In deze
toets is voor de langere termijn uitgegaan van een maximale Rijnafvoer van 18.000 m³/s en een
Maasafvoer van 4.600 m³/s en daarnaast van een zeespiegelstijging van 60 cm.
Het programma Ruimte voor de Rivier is nauwgezet opgebouwd uit een keten van samenhangende
projecten. Het totaal aan maatregelen levert de vereiste veiligheid. Per maatregel is bepaald welke
deze moet bijdragen aan dit totaal. Mogelijkheden om een project uit deze keten te vervangen zijn
beperkt, omdat het nieuw ingebracht project in interactie met de andere projecten weer een zelfde
waterstand verlagend effect moet bereiken.

11

3.2.2 Verbetering ruimtelijke kwaliteit als tweede doelstelling
De Ruimte voor de Rivier maatregelen om de waterveiligheid te waarborgen, moeten tegelijkertijd
een bijdrage leveren aan het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van het rivierengebied. De
selectie van maatregelen in de PKB is mede gebaseerd op een samenhangende visie op de
gewenste ontwikkeling van het rivierengebied ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit. In de PKB is een
aantal richtlijnen opgenomen voor ruimtelijke kwaliteit:


De keuze van de veiligheidsmaatregelen dient zoveel mogelijk aan te sluiten bij een ruimtelijke
strategie van behoud, aanpassing en vernieuwing.



Aansluiting bij de doelstellingen van de Nota Ruimte op het gebied van ruimtelijke kwaliteit voor
de grote rivieren.



Aansluiting bij de begrippen gebruikswaarde (gebruik voor verschillende functies is mogelijk,
functies versterken elkaar zo mogelijk), belevingswaarde (onder andere diversiteit en identiteit)
en toekomstwaarde (duurzaamheid, aanpasbaarheid en flexibiliteit in de tijd).

In de PKB is opgenomen dat de concrete invulling van de ruimtelijke kwaliteit op maatregelniveau
steeds door de betrokken partijen wordt bepaald. De afweging van alternatieven wordt daarbij
gebaseerd op inhoudelijke, procesmatige en financiële aspecten.
3.2.3 Beleidsuitgangspunten
Naast de dubbeldoelstelling is in de PKB een aantal algemene beleidsuitgangspunten opgenomen
(Zie PKB deel 4 Hoofdstuk 5). Deze hebben onder andere betrekking op het nut van de korte termijn
maatregelen voor de lange termijn, keuzes ten aanzien van de afvoerverdeling tussen de
riviertakken, balans tussen behoud en ontwikkeling en de balans tussen veiligheid en natuur. Zo
geldt bijvoorbeeld voor vrijwel het hele buitendijkse gebied van de Rijntakken en de benedenrivieren
als Speciale Beschermingszone in het kader van de Vogelrichtlijn. Daarnaast zijn er ook diverse
gebieden aangemeld als Speciale Beschermingszone voor de Habitatrichtlijn. Een meer uitgebreide
beschrijving van de beleidsuitgangspunten is opgenomen in bijlage 6.
3.3 Doelbereik PKB 2015 – Outcome
In de vorige paragraaf zijn de dubbeldoelstelling en beleidsuitgangspunten kort toegelicht. In deze
paragraaf gaan we in op het doelbereik ten aanzien van deze dubbeldoelstelling (de outcome).
Hierbij betrekken we ook een aantal andere onderzoeken die zijn uitgevoerd.
3.3.1 Waterstanddaling en ruimtelijke kwaliteit
Waterstanddaling
Uit de meest recente Pakkettoets van Deltares (april 2011) komt het beeld naar voren dat de
doelstelling in termen van centimeters waterstanddaling zal worden gehaald. Nu steeds meer
maatregelen de planstudiefase afsluiten, is het resultaat van de pakkettoets ook steeds
nauwkeuriger. De rapportage geeft aan dat er op bepaalde plaatsen in het rivierengebied sprake is
van een overschrijding van de norm voor de waterstand en dat er tegelijkertijd op andere plaatsen

12

een veel sterkere waterstanddaling wordt bereikt. De toegenomen nauwkeurigheid heeft tot gevolg
dat voor de meeste trajecten van de riviertakken waar overschrijdingen zijn geconstateerd, deze
overschrijdingen minder groot worden. De conclusie kan worden getrokken dat de doelen voor
waterstanddaling over het totaal genomen zullen worden gehaald.
Ruimtelijke kwaliteit
Tegelijkertijd met deze tussenevaluatie van de PKB is een evaluatie uitgevoerd naar de
ontwerpprocessen van Ruimte voor de Rivier (Ecorys, 2011). In deze evaluatie is onderzocht hoe
effectief de gekozen organisatie en aanpak zijn geweest bij het bereiken van ruimtelijke kwaliteit. De
algemene conclusie is dat de organisatie en aanpak effectief zijn. Het is goed gelukt om te komen
tot plannen die niet alleen de waterstaatkundige doelen halen, op draagvlak mogen rekenen en
financieel inpasbaar zijn, maar ook leiden tot ruimtelijke kwaliteit. Per hoofdvraag van dit onderzoek
zijn verschillende conclusies getrokken. Deze worden hieronder kort toegelicht.


Hoe zijn de ruimtelijke kwaliteit en veiligheid integraal aangepakt?
De expliciete benoeming van ruimtelijke kwaliteit als tweede doelstelling heeft geleid tot een
efficiënte werkwijze waarbij in dialoog tussen overheden, belanghebbenden en experts invulling
is gegeven aan de kwaliteit van de ontwerpen.
De decentrale aanpak, waarbij de initiatiefnemer van ruimtelijke maatregelen een gemeente,
provincie of waterschap is, werkt en leidt tot goede resultaten.
In de bestuursovereenkomsten voor de planstudiefase is de dubbele doelstelling goed
vastgelegd. De integrale aanpak is echter niet goed vastgelegd. Mede door inbreng van het Qteam is deze les bij de meeste projecten al snel geleerd. Het is van cruciaal belang dat in de
opdrachtformuleringen expliciet benoemd wordt dat een integrale werkwijze gevolgd moet
worden, en dat alternatieven en varianten integraal van karakter moeten zijn. Een integrale
werkwijze blijkt bovendien tot kosteneffectieve oplossingen te leiden, die passen bij het
natuurlijke karakter van het rivierengebied.



Hoe zijn de ontwerpen tot stand gekomen?
Het borgen van ruimtelijke kwaliteit is maatwerk en mensenwerk. Het is van belang om een
brede waaier van beschikbare instrumenten in te zetten, die elkaar aanvullen en versterken. Het
gaat hierbij om zowel procesmatige, inhoudelijke, formele als informele instrumenten. Binnen
Ruimte voor de Rivier is een goede balans van deze instrumenten gehanteerd.
Affiniteit met en gevoel voor integraal ontwerpen bij zowel initiatiefnemer als opdrachtnemer is
bepalend voor het behalen van ruimtelijke kwaliteit. Een zorgvuldige keus voor een ruimtelijke
ontwerper is essentieel.
De organisatie van de formele besluitvorming is zeer zorgvuldig en werkt over het algemeen
goed. De afstemming van de rijksbesluitvorming (volgens SNIP) op de besluitvorming bij
decentrale overheden en de consequenties van innovatieve aanbesteding voor de SNIPsystematiek, verdienen aandacht.

13

De Handreikingen per riviertak, ruimtelijke kwaliteitskaders per project, ambitiedocumenten en
beeldkwaliteitsplannen hebben een nuttige en noodzakelijke rol vervuld.


Wat is aan ruimtelijke kwaliteit bereikt in het ontwerp ?
Deze vraag wordt beantwoord op drie schaalniveaus, een hele riviertak, het dwarsprofiel met de
relatie buitendijks-binnendijks, en de plek, binnen de projectgrens. Deze thema’s komen
overeen met wat in de PKB en Nota Ruimte ten doel is gesteld.
De decentrale aanpak heeft goed gewerkt voor de kwaliteit die op het schaalniveau van de plek
en de dwarsprofielen is bereikt. Het niveau van de gehele riviertak is minder goed tot zijn recht
gekomen. Er zijn hiervoor verschillende, op elkaar inwerkende oorzaken aan te wijzen: de keus
voor zoveel mogelijk bestuurlijke decentralisatie, het meer beschrijvende dan sturende karakter
van de handreikingen, een nivellerende werking van hydraulische eisen, de op kleinere schaal
gerichte aandacht in participatieprocessen en de conserverende werking van natuurwet- en
regelgeving.



Welke interactie was er met de omgeving?
Participatie werkt versoepelend en versnellend op het planproces en bevordert een goed
resultaat. Het is essentieel voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit, maar dient strategisch en
gedoseerd te worden toegepast. Het beeld van hoe de interactie is geweest, is binnen de
onderzochte Ruimte voor de Rivierprojecten divers.
De samenwerking tussen de projectmanager en de ruimtelijk ontwerper is cruciaal om de balans
tussen het hogere schaalniveau en de lokale, vaak behoudende insteek van belanghebbenden
te verkrijgen.



Hoe houdbaar is het ontwerp bij de realisering?
Een goed ontwerp aan het eind van de planstudiefase garandeert nog geen ruimtelijke kwaliteit
in de uitvoering. Hoewel de hoofdlijnen van het ontwerp worden vastgelegd in de
vraagspecificaties in de aanbestedingsdocumenten, bestemmingsplan en beeldkwaliteitplannen
wordt ruimtelijke kwaliteit ook in de detaillering en vergunningverlening bepaald. In de uitvoering
is daarom een rol voor het ontwerp en de ontwerper noodzakelijk, zowel bij de opdrachtgever,
de realisator als bij de aannemer.

3.3.2 De werking van de dubbeldoelstelling in de praktijk
Het karakter van beide doelstellingen uit de PKB is verschillend. De doelstelling voor waterveiligheid
is per maatregel concreet vastgelegd in de vorm van meetbare waterstanddalingen. Ruimtelijke
kwaliteit is beschreven in meer algemene richtlijnen, waarbij de toekomstige gebruiksfuncties
(landbouw dan wel natuur) in de PKB expliciet per maatregel zijn vastgelegd (PKB deel 4, pagina
22). Daar waar door de waterstandverlagende ingrepen de gronden niet meer voor landbouwkundig
gebruik geschikt zijn, is in de PKB de keuze gemaakt voor omzetting van landbouw naar natuur.
Binnen dit kader biedt de PKB ruimte aan de betrokken (regionale) partijen om samen invulling te

14

geven aan de doelen, zoals de inpassing van bestaande gebruiksfuncties (met name bewoning), de
vormgeving van de vergravingen en de mate en vorm van recreatief medegebruik.
In de regio ziet men deze ruimte vooral als kans om, naast de regelmatig ervaren last van het
voldoen aan de veiligheidsnormen, de maatregelen ook aan te wenden om het gebied een impuls te
geven of Ruimte voor de Rivier in te bedden in lopende (regionale) projecten en programma’s. Op
deze manier worden de randvoorwaarden gecreëerd voor een integrale aanpak en een
gebiedsontwikkelingsproces dat beter kan aansluiten bij de lokale en/of regionale wensen en
omstandigheden dan als er puur en alleen naar de waterveiligheid zou worden gekeken. Deze
integrale aanpak leidt in algemene zin tot creativiteit in de oplossingen, meer draagvlak bij
bestuurders, maatschappelijke organisaties, belangengroeperingen en bewoners en daarmee
voortgang in het proces. Bovenstaand beeld kwam onder andere naar voren in de gesprekken met
de projectleiders van de maatregelen bij Zwolle en Deventer, de dijkverlegging in Munnikenland en
de Hoogwatergeul Veessen-Wapenveld. Bovenstaande betekent overigens niet dat de opgave om
beide doelstellingen te realiseren eenvoudig is. Projectleiders van de dijkterugleggingen bij Lent en
Cortenoever/Voorsterklei gaven aan dat het komen tot een goed ontwerp ‘precisiewerk’ vraagt en
niet altijd makkelijk is.
Gesprekspartners van rijks- en regionaal niveau geven aan dat de ruimte in de praktijk ook
daadwerkelijk wordt ervaren. Echter, dat houdt niet in dat de PDR ook alle regionale voorstellen
ondersteunt, aangezien de PDR zich ook moet houden aan de gestelde randvoorwaarden van
budget en tijd. Zoals hierboven al is toegelicht is een kwaliteitsteam ingesteld om de PDR te
adviseren over de ruimtelijke kwaliteit in de maatregelen. In het volgende hoofdstuk komen we terug
op het functioneren van dit Q-team.
3.3.3 Invloed van veranderende context op de dubbeldoelstelling
In de PKB zijn beide doelstellingen voor waterveiligheid en ruimtelijke kwaliteit omschreven (met
waterveiligheid als leidend). De fundamentele keuze voor het geven van ruimte aan de rivieren in
plaats van te kiezen voor het alternatief dijkversterking betekende destijds een belangrijke
paradigma verandering. Formeel is deze dubbeldoelstelling onverminderd van kracht. In de
landelijke politiek en ook in het maatschappelijke debat is echter sinds de vaststelling van de PKB
meer discussie ontstaan over de onderlinge weging van de twee doelstellingen en de betekenis en
kosten van ruimtelijke kwaliteit. De waterveiligheidsdoelstelling staat als een huis en wordt door de
landelijke politiek onderschreven, maar ruimtelijke kwaliteit wordt in algemene zin steeds meer
gezien als ‘luxe’ die veel extra geld kost en vooral gericht is op nieuwe natuur in het rivierengebied,
terwijl er elders fors bezuinigd wordt op de aanleg daarvan.
Er bestaan verschillende ramingen met betrekking tot de kosten van ruimtelijke kwaliteit en het
realiseren van de waterveiligheidsdoelstellingen met behulp van dijkversterking alleen. Een
gezaghebbende en eensluidende analyse is er momenteel niet. Ten tijde van de totstandkoming
van de PKB ging men uit van € 1,4 miljard voor het alternatief dijkversterking. Uit een analyse van

15

de Taskforce HWBP2 is gebleken dat de dijkversterkingen van het HWBP 1 en 2 gemiddeld
genomen 35% duurder zijn uitgevallen dan geraamd. Uitgaande van de PKB berekening van € 1,4
miljard zouden de kosten voor dijkversterking uitkomen op € 1,9 miljard, exclusief onder meer de
daarbij behorende organisatiekosten. Een raming van een hoogleraar (Vrijling3) stelt dat het budget
voor Ruimte voor de Rivier voor twee derde naar natuurontwikkeling en verbetering van ruimtelijke
kwaliteit zou gaan en voor een derde naar waterveiligheid 4. Het alternatief dijkversterking zou in die
raming dus een derde van het PKB-budget beslaan (€ 700 miljoen).
De Tweede Kamer heeft de staatssecretaris door middel van de motie Lucas 5 verzocht om bij
projecten in het kader van onder andere Ruimte voor de Rivier onderscheid te maken tussen
opgaven voor waterveiligheid en zoetwatervoorraad enerzijds en ambities op andere
beleidsterreinen anderzijds en dit onderscheid inzichtelijk te maken bij de financiële verantwoording.
De PDR heeft in de voortgangsrapportage aan de vraag in de motie gehoor gegeven. Tegelijkertijd
wordt gesteld dat de kosten voor beide doelstellingen bij veel maatregelen eigenlijk nauwelijks te
scheiden zijn. De fundamentele keuze die in de PKB is gemaakt om de waterveiligheid te borgen
door de rivier meer ruimte te bieden, leidt in zichzelf al tot een verbetering van de ruimtelijke
kwaliteit. Om waterveiligheid op een goede manier te realiseren en in te bedden is een zorgvuldige
inpassing in het rivierengebied nodig (waar tevens een EHS, Natura 2000 en KRW-doelstelling aan
de orde is).
Niettemin is er in de politieke perceptie een verschuiving waar te nemen naar een primaat voor de
waterveiligheidsdoelstelling. Op regionaal niveau (in de uitvoering van de maatregelen) is deze
verschuiving een stuk minder zichtbaar. Uit de gesprekken blijkt dat in de regio de doelstelling van
ruimtelijke kwaliteit een belangrijke rol blijft spelen in het gebiedsproces. Men ziet de doelstelling
voor verbetering van de ruimtelijke kwaliteit helemaal niet als ‘luxe’ of ‘aanleg van natuur’, maar ook
(of eerder) als een kans voor integraliteit en een impuls voor aantrekkelijkheid van het gebied door
middel van de ontwikkeling van andere gebruiksfuncties. In de planvormingsfase is bovendien met
beide doelstellingen rekening gehouden en zijn ze vaak met elkaar verweven geraakt. Aangezien de
plannen zich veelal in een vergevorderd stadium bevinden, is verminderen van de ambitie ten
aanzien van ruimtelijke kwaliteit dan ook erg lastig en niet aan de orde. Overigens geven

2

Een dijk van een programma, naar een nieuwe aanpak van het Hoogwaterbeschermingsprogramma,

Taskforce HWBP, 16 december 2010 (paragraaf 6.2)
3

Verloren in een zee van mooie plannen, Han Vrijling, Trouw, 12 september 2008

4

Op deze raming en de gehanteerde uitgangspunten is veel kritiek. De ontpoldering van Noordwaard kan hier

als voorbeeld dienen. Het gebied is ontpolderd ten behoeve van waterveiligheid en wordt als gevolg daarvan te
nat voor voortzetting van landbouw. Het is om deze reden dat het gebied de ‘functie’ natuur of water krijgt. Het
zonder meer toerekenen van het volledige budget voor deze maatregel aan natuurontwikkeling geeft derhalve
een onzuiver beeld.
5

Motie Lucas, nr 44 (32500-A) uit het MIRT-overleg van 13-12-2010

16

verschillende respondenten aan dat het eventueel schrappen van EHS-gelden wel gevolgen kan
hebben voor de maatregelen, omdat de financiering van het beheer en onderhoud ineens op losse
schroeven staat en er gezocht moet worden naar andere financieringsconstructies.
3.3.4 De beleidsuitgangspunten
Als onderdeel van de tussenevaluatie hebben wij ons gebogen over de werking en de geldigheid
van de in de PKB opgenomen beleidsuitgangspunten, mede gezien het feit dat deze zijn opgesteld
ten tijde van de opstelling van de PKB (de periode voor 2006).
De beleidsuitgangspunten zijn in onze ogen door de gekozen organisatie en werkwijze in
planvoorbereiding en uitvoering van de maatregelen in voldoende mate geborgd. Zo is het pakket
aan PKB-maatregelen voor de korte termijn getoetst op zijn waarde voor de lange termijn. En is de
inrichting van het proces dusdanig dat er voldoende aandacht uitgaat naar behoud van
landschappelijke, natuur en cultuurhistorische waarden, bijvoorbeeld door het zoveel mogelijk
decentraliseren van de planvoorbereiding en uitvoering en het inrichten van het Q-team. Eisen ten
aanzien van de Vogel- en habitatrichtlijn worden nageleefd middels de bestaande
vergunningprocedures.
Een aantal beleidsuitgangspunten heeft veel meer betrekking op de lange termijn en moet een plek
krijgen in het Deltaprogramma. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het beleidsuitgangspunt dat extra
afvoer boven de 16.000 m3/s geheel over de Waal en de IJssel moet worden afgevoerd en niet over
de Lek. Dit geldt ook voor het beleidsuitgangspunt dat voor de lange termijn retentie als
onvermijdelijk wordt beschouwd en tegelijkertijd als sluitstuk (en er dus zo min mogelijk gebruik van
zal worden gemaakt).
De beleidsuitgangspunten lijken dus over het algemeen nog actueel en voor zover betrekking op de
lange termijn onderdeel van het Deltaprogramma. Over de beleidsuitgangspunten is in vergelijking
met de dubbeldoelstelling ook veel minder of geen (politieke) discussie.
3.4 Doelbereik PKB 2015 – Output
Uit de vorige paragraaf komt naar voren dat het programma Ruimte voor de Rivier op koers ligt om
de gestelde doelstellingen te halen. Hoe zit het echter met de realisatie van de output binnen de
gestelde tijd en budget?
3.4.1 De voortgang van de PKB tot nu toe
De 39 Ruimte voor de Rivier maatregelen
De gestelde einddatum voor het realiseren van de Ruimte voor de Rivier maatregelen staat op 31
december 2015. Als we de voortgang van het totale programma in ogenschouw nemen, dan blijkt
dat het programma behoorlijk goed op schema ligt. Een doorkijk naar 2015 op grond van de huidige
planning leert dat het er de komende jaren om zal gaan of de einddatum wordt gehaald. Een groot
aantal planningen van individuele maatregelen is er op gericht eind 2015 te halen. Van een aantal
maatregelen wordt verwacht dat zij in 2015 mogelijk niet gereed zullen zijn. Dit zijn Hoogwatergeul
Veessen-Wapenveld, Dijkteruglegging Lent, Dijkverlegging Cortenoever en Dijkverlegging

17

e

Voorsterklei. Hiervan wordt sinds de 15 voortgangsrapportage melding gemaakt. Over eventuele
mogelijkheden tot versnelde realisatie wordt nagedacht.6
Bij drie PKB-maatregelen wordt op verzoek van de regionale initiatiefnemers de aanleg
gecombineerd uitgevoerd met maatregelen die reeds anticiperen op de wateropgave voor de lange
termijn. Het betreft de hoogwatergeul Kampen in relatie tot de PKB maatregel zomerbedverlaging
Beneden-IJssel bij Kampen en de nevengeul Tichelbeekse Waard in relatie tot de twee
dijkverleggingen Cortenoever en Voorsterklei bij Zutphen, zoals opgenomen in de PKB.
Overige maatregelen (NURG en Stroomlijn)
De Nadere Uitwerking Rivierengebied (NURG) is een programma (50/50 gefinancierd vanuit het
ministerie van Economie, Landbouw en Innovatie en het ministerie van Infrastructuur en Milieu)
waarin 7.000 ha nieuwe natuur en veiligheid in het rivierengebied wordt gerealiseerd. Het
programma bestaat uit 55 maatregelen. Hiervan zijn 7 maatregelen noodzakelijk voor het realiseren
van de huidige wettelijke veiligheidsdoelstelling, terwijl ze geen onderdeel uitmaken van de PKB. Nu
de financiering van het natuurbeleid onder druk staat, nemen ook de zorgen over de (tijdige)
uitvoering van de betreffende 7 NURG-projecten toe. De Minister van EL&I heeft echter toegezegd
dat deze NURG-projecten volgens plan uitgevoerd zullen worden. Uit VGR 18 (paragraaf 2.3) blijkt
dat 6 van de 7 maatregelen nu al, dan wel uiterlijk 2015 gerealiseerd kunnen zijn. Alleen van de
uiterwaardvergraving Afferdensche- en Deestsche waarden blijft de voortgang achter. De
verwachting is dat deze maatregel op zijn vroegst in oktober 2016 gereed zal zijn. Wel wordt
gekeken naar mogelijkheden voor versnelling.
Naast NURG speelt ook het project Stroomlijn een rol in het behalen van de doelen van de huidige
wettelijke waterveiligheidsnorm. Zoals in hoofdstuk 2 al beschreven, staat Stroomlijn op gespannen
voet met Natura 2000, aangezien er verschillende referentiejaren voor de vegetatie worden
gehanteerd (Natura 2000 gaat uit van meer verruwing dan Stroomlijn). Deze meer verruwde situatie
heeft meer dan vijf centimeter waterstandverhoging tot gevolg, waardoor het effect van de Ruimte
voor de Rivier maatregelen deels teniet kan worden gedaan. De aanwijzingsbesluiten voor Natura
2000 gebieden zijn, daar waar de hoogwaterveiligheid een knelpunt kan vormen, doorgeschoven
naar de tweede helft van 2011. De ministeries van Infrastructuur en Milieu en Economie, Landbouw
en Innovatie onderzoeken gezamenlijk de mogelijkheid van hergroepering van Natura 2000
gebieden, zodat de mogelijkheden voor het verrekenen van positieve en negatieve natuureffecten
van maatregelen maximaal benut kunnen worden (VGR 18, paragraaf 2.3). Er is € 75 miljoen
gereserveerd om de benodigde inhaalslag ten aanzien van overmatige begroeiing in de
uiterwaarden te maken en zo de waterveiligheid op peil te houden. 7 Om verruwing van de vegetatie

6

Er wordt onder meer gekeken naar mogelijkheden voor meer parallel werken en eventuele meerkosten van

een versnelde realisatie door de markt 2 aanbiedingen te vragen, namelijk een met oplevering eind 2015 en
een ander met oplevering volgens de huidige planning.
7

Persbericht Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 4 augustus 2011.

18

in de uiterwaarden ook in de toekomst tegen te gaan, wordt momenteel een wijziging van de
Waterwet voorbereid, waarbij eigenaren verplicht worden om de vegetatie in de uiterwaarden te
onderhouden.
3.4.2 Realisatie programma binnen het budget
In de PKB is het budget voor Ruimte voor de Rivier vastgesteld op € 2.220 miljoen (prijspeil 2005)
met een bandbreedte van 37% (PKB deel 4, tabel 15.2). Deze bandbreedte neemt af naarmate er
e
meer SNIP2a en SNIP3 beslissingen worden genomen. Uit de 18 Voortgangsrapportage, periode 1
januari 2011 – 30 juni 2011 blijkt dat het programmabudget op 30 juni 2011 € 2.136,8 miljoen
bedraagt. Dit budget is bestemd voor waterveiligheidsmaatregelen inclusief de inpassingskosten.
Maatregelen die los staan van de waterveiligheidsingreep worden betaald door derden (provincies,
waterschappen, gemeenten). Als door een PKB-maatregel natuur wettelijk moet worden
gecompenseerd, dan horen die kosten wel tot het PKB-budget.
De raming van de kosten ligt hoger dan het budget, te weten € 2.169,5 miljoen. Er is dus een
spanning van € zo’n 33 miljoen. In VGR 17 was er nog een ruimte van € 15 miljoen. Dit verschil valt
te verklaren door een daling van het programmabudget met € 205,2 miljoen en een daling van de
raming met € 157,5 miljoen (VGR 18, hoofdstuk 6).
Betrokkenen geven aan dat zij verwachten dat Ruimte voor de Rivier binnen de gestelde begroting
gerealiseerd kan worden. Hierbij kan echter wel een aantal voorbehouden gemaakt worden. De
markt is momenteel gunstig. De eerste aanbestedingen laten zien dat marktpartijen een stuk lager
aanbieden dan verwacht. Er lijken dus mede als gevolg van de financiële crisis besparingen te
kunnen worden gerealiseerd, maar het echte bewijs daarvan zal zich tijdens de realisatie pas laten
zien. Het staat op voorhand niet vast of de gevraagde kwaliteit in de praktijk geleverd kan worden
voor de geboden prijs.
Bovendien is het budget gedurende de tijd wel geïndexeerd, maar de indexatie heeft de
kostenstijging niet bijgehouden. Het effect van de financiële crisis lijkt op het eerste gezicht
positiever te worden ingeschat dan de praktijk uitwijst. De vastgoedprijzen zijn momenteel nog
steeds hoger dan dat ze waren ten tijde van opstelling van de raming in 2005.
3.4.3 Risico’s in de periode 2011-2015
De uitvoering van het programma voor realisatie in 2015 lijkt in algemene zin op schema te liggen.
Veel maatregelen zitten nu in de overgangsfase van planstudie naar realisatie. Het goed afronden
van de planstudie is één ding, het goed realiseren is een tweede. Er bestaat een aantal
(onvoorziene en voorziene) risico’s die voor vertraging en/of budgetoverschrijdingen kunnen gaan
zorgen. De risico’s zijn zowel inhoudelijk als bestuurlijk. We noemen de volgende:


Grondverwerving: In de planstudiefase is al begonnen met het verwerven van vastgoed.
Voordat er één maatregel in uitvoering was, was programmabreed al 65% via minnelijke weg
verworven. Bij de uiterwaardvergravingen bij Deventer is het gelukt om 100% te verwerven voor
de start van de aanbesteding voor de uitvoering.

19

Bij drie maatregelen (ontpoldering Overdiepsche Polder, ontpoldering Noordwaard en
dijkverlegging Westenholte) is men begonnen met de (voorbereiding van de)
onteigeningsprocedure. Met het oog op de waterveiligheid eind 2015, is daarom ook minnelijk
verworven in de planstudiefase en is geborgd dat de procedure van de administratieve
onteigening tijdig begint. Onteigening kan lange tijd in beslag nemen. Daarbij wordt ook
gewezen op het risico van beperkte capaciteit bij de Raad van State en de Onteigeningskamer.
Aangezien veel Ruimte voor de Rivier projecten zich in dezelfde fase bevinden, zullen zij straks
ook allemaal min of meer tegelijkertijd capaciteit vragen van deze instanties. Dit kan tot
vertraging in de realisatie leiden.
Een groter risico voor tijdige beschikbaarheid van de nog te verwerven gronden is dat de
onteigening eerst kan starten na het onherroepelijk zijn van gemeentelijke bestemmingsplannen
of provinciale inpassingsplannen. De ervaring is dat de vaststelling ervan in Colleges van B en
W en Gedeputeerde Staten, en gemeenteraden en Provinciale Staten in aantal gevallen meer
tijd vraagt dan gepland doordat deze van samenstelling zijn veranderd sinds de gemeenteraadsen Statenverkiezingen in 2010 respectievelijk 2011 en daarmee de aansluiting met de
voorgeschiedenis ten tijde van het ontwerpen in de planstudiefase missen.


Vergunningverlening: voor de uitvoering van de Ruimte voor de Rivier maatregelen dienen
ruimtelijke ordeningsprocedures te worden doorlopen en zijn veel vergunningen nodig (onder
meer Waterwet, Wet Natuurbeheer, Ontgrondingenwet, Flora- en faunawet,
bestemmingsplannen). Deze vergunningverlening is complex en kent verschillende bevoegde
gezagen, die een eigen afweging maken. Er vindt nog lang niet altijd een integrale
projectafweging plaats. Overigens geven de respondenten aan dat de complexe
vergunningverlening geen onvoorzien probleem is: iedereen is zich ervan bewust en anticipeert
(voor zover mogelijk) op een zo goed mogelijk verloop ervan.



De besluitvorming rondom Natura 2000 als het gaat om natuurcompensatie. Momenteel moet er
per Natura 2000-gebied gecompenseerd worden in hetzelfde gebied. Dit leidt mogelijk tot
problemen of suboptimale situaties in vergelijking met een situatie waarin er met de
compensatie flexibeler kan worden omgegaan, bijvoorbeeld op het schaalniveau van een
riviertak. In VGR 18 wordt aangegeven dat de mogelijkheden hiertoe worden onderzocht.
Daarnaast bestaat er onzekerheid rondom het project Stroomlijn in verband met de Natura
2000-aanwijzingsbesluiten. Mag de vegetatie in Natura 2000-gebieden worden aangepakt?



Onvoorziene omstandigheden als archeologische vondsten of vondsten van explosieven:
dergelijke vondsten brengen vertragingen in de uitvoering met zich mee.



Problemen in de aanbesteding/geschillen met aannemers: er kunnen zich tegenvallers
voordoen bij het grondverzet. De aannemer is verantwoordelijk voor het maken van een reële
kostenraming voor het grondverzet. Hierbij hangt veel af van de (geschatte) kwaliteit van de
grond. Als deze tegenvalt (en er bijvoorbeeld meer grond gestort moet worden), nemen de
kosten fors toe.

20





Onzekerheid rondom de eisen die gesteld worden aan de grond voordat die kan worden benut
voor bodemtoepassingen. Dit risico hangt samen onder meer samen met de discussies over het
Besluit Bodemkwaliteit. VGR 18 benoemt dit risico als belangrijkste endogene risico, hoewel de
kwantitatieve omvang is gedaald (paragraaf 5.1).
Beperkte ‘werktijd’: in bepaalde maanden van het jaar mag er niet gegraven worden in verband
met het broedseizoen of de hoogwaterperiode. Een vertraging van één à twee maanden als
gevolg van één van bovenstaande risico’s kan daarom makkelijk uitlopen tot vijf of zes
maanden.



De onzekerheid rondom tijdige uitvoering en financiering van de 7 NURG-maatregelen. Deze
vallen (met uitzodering van een gedeelte van de Millingerwaard) niet onder de scope van de
PKB en dus ook niet onder de beïnvloedingssfeer van PDR. Tijdige uitvoering van de
maatregelen is wel noodzakelijk voor het bereiken van de waterveiligheidsdoelstelling. Uit VGR
18 blijkt dat één van de zeven NURG-maatregelen waarschijnlijk niet in 2015 maar op zijn
vroegst in oktober 2016 wordt opgeleverd. Het betreft de uiterwaardvergraving Afferdensche –
en Deestsche waarden.



Het afnemen van bestuurlijke steun bij dagelijkse en/of algemene besturen van Rijk, provincie,
waterschap of gemeente (bijvoorbeeld als gevolg van een bestuurswisseling) of het anderszins
wegvallen van dragende personen bij een maatregel, zoals projectleiders of beeldbepalende
personen in het gebied.

De PDR zet zich maximaal in om het optreden van eventuele risico’s zoveel mogelijk te beperken
door de minnelijke grondverwerving te intensiveren, de marktbenadering te vervroegen en te
ondersteunen in het vergunningenspoor. Deze risico’s kunnen (en zullen) hoe dan ook in meer of
mindere mate optreden.
3.5 Conclusie evaluatie doelbereik
De conclusie die in deze tussenevaluatie wordt getrokken ten aanzien van doelbereik is dat met de
uitvoering van de Ruimte voor de Riviermaatregelen, de 7 NURG-projecten en het project Stroomlijn
het halen van de huidige wettelijke waterveiligheidsnormen en de doelstellingen ten aanzien van
ruimtelijke kwaliteit goed geborgd zijn. Naar verwachting zullen de doelen ook daadwerkelijk
gehaald worden als de uitvoering van de maatregelen in de komende jaren goed verloopt.
Ten aanzien van de tijdige uitvoering van de maatregelen wordt geconcludeerd dat dit vooralsnog
volgens plan verloopt. In de vorige paragraaf is hierbij een aantal voorbehouden gemaakt. Zo is
onder andere gewezen op risico’s ten aanzien van grondverwerving, vergunningverlening,
onvoorziene omstandigheden als archeologische vondsten en problemen in de aanbesteding. Hoe
dan ook: het feit dat de uitvoering tot zover volgens plan verloopt, is, gezien de complexiteit van de
opgave, een grote prestatie.
Gegeven de complexiteit van Ruimte voor de Rivier is het opvallend dat het programma zo goed
scoort op realisatie van de (dubbel)doelstelling, budget en tijd, terwijl soortgelijke programma’s zoals
het Hoog Water Beschermings Programma en andere fysieke programma’s keer op keer in de

21

problemen komen en te maken hebben met vertraging en budgetoverschrijdingen om de
doelstellingen te kunnen behalen. Een verklaring hiervoor is in onze ogen enerzijds gelegen in een
gedegen basis, dat wil zeggen een goede PKB die ruimte biedt voor regionale inbreng, die rekening
houdt met (financiële) risico’s en uitgaat van een realistische planning. Anderzijds is in onze visie
het succes van de uitvoering van de PKB gelegen in de werking van de programmaorganisatie en
het management van de uitvoering. Deze onderwerpen komen in het volgende hoofdstuk aan de
orde.

22

4. Programmaorganisatie en uitvoeringsmanagement

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de aanpak van het programma Ruimte voor de Rivier. Daarmee
heeft dit hoofdstuk vooral betrekking op het procesverloop van Ruimte voor de Rivier, de ‘hoe’-vraag
van de onderzoeksopdracht. Het hoofdstuk kent de volgende opbouw:


Paragraaf 4.1: Organisatie Ruimte voor de Rivier (feitelijke beschrijving).



Paragraaf 4.2: Samenwerking op rijksniveau in de praktijk (meningen betrokkenen).



Paragraaf 4.3: Samenwerking rijk – regio in de praktijk (meningen betrokkenen).



Paragraaf 4.4: Conclusie organisatie en werking in de praktijk (conclusies onderzoeksteam
Erasmus - Berenschot).

De meningen van betrokkenen zijn enerzijds onderzocht door middel van interviews en anderzijds
door het uitzetten van een enquête. De resultaten van beide methoden zijn in dit hoofdstuk
verwerkt. In bijlage 1 vindt u een overzicht van onze gesprekspartners. De enquêteresultaten zijn in
een apart bijlagenboek opgenomen.8
4.1 Organisatie Ruimte voor de Rivier
4.1.1 Aansturing en verantwoordelijkheid op rijksniveau
Huidige situatie
De staatssecretaris van I&M is politiek verantwoordelijk voor het programma Ruimte voor de Rivier
en de realisatie van de in de PKB vastgelegde doelen en is de formele opdrachtgever aan de
initiatiefnemer en de realisator.
De aansturing van het programma vindt plaats in een driehoek tussen DGW – RWS – PDR. De
staatssecretaris van I&M heeft binnen het ministerie één aanspreekpunt voor het programma
Ruimte voor de Rivier. Momenteel is DGW het aanspreekpunt voor de staatssecretaris en
eindverantwoordelijk voor het programma Ruimte voor de Rivier. Daarmee is DGW ook
opdrachtgever van het programma naar PDR. De verantwoordelijkheid van een maatregel waarvoor
RWS realisator is, gaat over van DGW naar RWS als de maatregel in de realisatiefase komt. De
verantwoordelijkheid voor de maatregelen uit het programma die in de realisatiefase zijn belegd bij
waterschappen en gemeenten, blijft op dit moment bij DGW.

8

De analyse van de enquête-data wijst uit dat er een systematisch verschil bestaat tussen de antwoorden van

(a) de groep respondenten van PDR, en (b) de groep respondenten vanuit de projectgroepen en stuurgroepen.
De respondenten die werkzaam zijn bij PDR hebben over de breedte van de vragen een licht positiever oordeel
afgegeven over de verschillende samenwerkingsrelaties binnen het programma en over de meerwaarde van
de rol van PDR voor de afzonderlijke projecten. Zie verder het bijlagenboek.

23

Toekomstige situatie
Afgesproken is echter dat op enig moment de verantwoordelijkheid voor het programma
overgedragen wordt van DGW naar RWS. Nu er steeds meer projecten in de realisatiefase komen,
ligt het voor de hand dat deze overdracht binnenkort zal plaatsvinden. Er is dan ook nagedacht op
welk moment en onder welke voorwaarden de eindverantwoordelijkheid overgedragen wordt. Een
goed moment voor overdracht zou kunnen zijn het moment dat de staatssecretaris de SNIP3beslissingen voor de maatregelen met de grootste politiek-bestuurlijke risico’s heeft genomen. De
laatste maatregelen met grote politiek-bestuurlijke risico’s waarvoor nog een SNIP3-beslissing
genomen moet worden, zijn de dijkverleggingen Cortenoever/Voorsterklei, de hoogwatergeul
Veessen-Wapenveld en de zomerbedverlaging Beneden-IJssel. Besluitvorming staat gepland eind
2011 (VGR 18). Daarom zal naar alle waarschijnlijkheid uiterlijk 1 januari 2012 de programmaregie
worden overgedragen van DGW naar RWS. Tegelijkertijd zal er ook in latere fasen van de
uitvoering beleidsmatig nog het nodige kunnen gaan spelen in de verschillende maatregelen. Ook
na de overdracht blijft DGW derhalve bij het programma betrokken als onderdeel van de driehoek
DGW-RWS-PDR.
4.1.2 Inrichting Programmadirectie Ruimte voor de Rivier (PDR)
De HID Ruimte voor de Rivier is opdrachtnemer voor het gehele programma Ruimte voor de Rivier.
Zijn verantwoordelijkheid omvat daarmee de aansturing van de programmadirectie, RWS-Projecten
en toetsing en facilitering van de maatregelen die decentraal zijn belegd. De HID stuurt een
driehoofdige directie aan: Directeur Kennis (tevens plaatsvervangend HID), directeur
Programmabeheersing en hoofd Bureau HID. Binnen de Programmadirectie werken generalisten,
thematische specialisten (bijvoorbeeld grondverzetdeskundigen, juristen en controllers) en mensen
met een focus op een specifiek gebied (bijvoorbeeld riviertakmanagers). RWS voert een aantal
maatregelen uit waarvoor RWS als initiatiefnemer of realisator verantwoordelijk is. Deze
maatregelen hebben vooral betrekking op uiterwaarden en kribverlaging. Ook is de maatregel
Noordwaard hier vanuit de regio ondergebracht.
PDR heeft in de uitvoering van het programma de volgende drie rollen:


Toetser. PDR toetst de kwalitatieve inhoud van de opgeleverde producten (plan van aanpak,
variantkeuze, projectbeslissing, marktbenaderingsvoorstel enz.) en monitort de voortgang van
de maatregelen periodiek aan de hand van rapportages vanuit de projecten. Hierbij wordt het
basismodel beheersing grote projecten als leidraad gebruikt (dat is gebaseerd op het Protocol
Procedure- en Informatieregeling Grote Projecten). Deze is verder programma-specifiek
uitgewerkt in het beheersplan en in het toetsingskader (handboek met betrekking tot producten
en toetsingscriteria). Ook toetst de PDR aan de hand van het auditplan of de processen
adequaat verlopen en op welke punten de processen aanscherping behoeven.



Facilitator. PDR ondersteunt de uitvoering van de maatregelen met het aanreiken van kennis en
standaardmethodieken voor onder meer projectmanagement (het zogenaamde integraal
projectmanagement model, of IPM-model), probabilistisch plannen (PPI-tool), budgetramingen
(PRI-tool), risicomanagement en competentiemanagement. Daarnaast ondersteunt PDR in

24

samenspraak met de bij de maatregelen betrokken partijen op bepaalde onderdelen de
uitvoering van de individuele maatregelen, bijvoorbeeld op specifieke juridische terreinen. Om
de onafhankelijkheid van de toetser te waarborgen, is afgesproken dat de medewerkers van
PDR die zelf bij de uitvoering van een maatregel betrokken zijn, niet ook als toetser bij die
maatregel optreden.


Programmaregisseur. Tot regisseren behoort een aantal verschillende taken. Zo verzorgt PDR
(samen met DGW en RWS staf DG) onder meer de verschillende rapportages aan de Tweede
Kamer en bewaakt PDR de systematiek van bestuursovereenkomsten,
samenwerkingsovereenkomsten en realisatieovereenkomsten (zie vervolg van dit hoofdstuk).
Tot regisseren behoort ook het organiseren van kennisuitwisseling op programmaniveau. PDR
organiseert en faciliteert verbinding en uitwisseling van ervaringen tussen de diverse
initiatiefnemers en realisatoren. Daarnaast is PDR een schakel tussen de beleidsmakers in
Den Haag en de werkvloer (dat wil zeggen de decentrale partners/uitvoerders). In de werkwijze
van PDR zit procesinnovatie in de vorm van parallel werken besloten. Dat wil zeggen dat tijdens
de planstudie al voorbereidingen worden gedaan voor de realisatie in de vorm van
vastgoedaankopen, dat na SNIP2a het realisatieteam al wordt samengesteld en dat een plan
van aanpak voor de realisatie en een voorstel voor de marktbenadering worden voorbereid.
Daarnaast worden in de planstudiefase al de vergunningverleners en eindbeheerders betrokken
die formeel pas in een latere fase aan tafel komen. De rol van PDR in deze parallelle werkwijze
is die van aanjager en facilitator. De daadwerkelijke uitvoering wordt verzorgd door de realisator
(regio of RWS-projecten).

Adviesorganen Ruimte voor de Rivier
In de uitvoering van de werkzaamheden laat de directie van PDR zich adviseren door een drietal
organen: het auditcomité, het risicocomité en het Q-team. Daarnaast is Deltares aangesteld voor
een objectieve beoordeling van het behalen van de waterveiligheidsdoelstelling van Ruimte voor de
Rivier.


Het auditcomité is verantwoordelijk voor het vaststellen en het monitoren van de geplande
audits, het vaststellen van de definitieve bevindingen van de uitgevoerde audits en het
bespreken van maatregel-specifieke adviezen en van algemene adviezen. Hierbij wordt vooral
getoetst of de doelstellingen, zoals afgesproken in de verschillende overeenkomsten worden
gehaald. Er is een strategisch overleg dat drie maal per jaar bijeenkomt en daarnaast een
tactisch operationeel overleg dat maandelijks overlegt. In beide overleggen hebben
vertegenwoordigers van PDR, de departementale auditdienst (DAD), en de directie Control &
Toezicht van RWS Corporate zitting.



Het risicocomité heeft een adviserende en kwaliteit borgende rol voor de directie gericht op
welke risico’s spelen rondom het programma op zowel het maatregelniveau, het riviertakniveau
als het programmaniveau. Hiertoe worden peer reviews gehouden, zowel inhoudelijk als
procesmatig. Het team bestaat uit twee wetenschappers, twee vertegenwoordigers van RWS en
een aantal vertegenwoordigers van PDR.

25



Het Q-team heeft als taak het adviseren over de ruimtelijke kwaliteit in de maatregelen en
bestaat uit vijf externe deskundigen op het gebied van landschapsarchitectuur, rivierkunde,
ecologie, fysische geografie en stedenbouw. De Rijksadviseur voor het landschap is voorzitter
van het Q-team. De doelstelling van het Q-team is als volgt geoperationaliseerd: het
rivierengebied moet mooier en beter bruikbaar zijn. Daartoe geeft het Q-team gevraagd en
ongevraagd advies in de planstudiefase, bezoekt de projecten en heeft een adviserende rol bij
het projectbesluit. De rol van het Q-team in de realisatiefase is beperkt: vaststellen of de
afgesproken ruimtelijke kwaliteit ook feitelijk wordt opgeleverd. De PDR neemt na reactie van de
initiatiefnemer op adviezen van het Q-team een formeel eigen standpunt in over de Qteamadviezen (zie schema werkwijze).

De projecten worden minimaal drie keer officieel bezocht tijdens de planstudiefase, waarna het
Q-team ook drie keer officieel advies levert, namelijk: 1) na het tekenen van de
bestuursovereenkomst; 2) voor het SNIP 2a beslissing; en 3) voor de SNIP 3 beslissing. Na de
bezoeken en adviezen geeft het Q-team een eindoordeel gericht aan de PDR, dat wordt
meegenomen in de advisering aan de staatssecretaris met betrekking tot de projectbeslissing.


Deltares, onafhankelijk kennisinstituut en specialistisch adviseur voor deltatechnologie, vervult
tenslotte een toetsende rol met betrekking tot het behalen van de hydraulische taakstelling van
het programma Ruimte voor de Rivier, zowel op maatregelniveau als op programmaniveau. Op
deze manier wordt het oordeel over het al dan niet behalen van de waterveiligheidsdoelstelling
objectief gemaakt.

26

4.1.3 Verantwoordelijkheden en samenwerking Rijk – regio
Het programma Ruimte voor de Rivier is op vele manieren flexibel van karakter, dat wil zeggen dat
er ruimte voor de regio is om binnen de randvoorwaarden van de PKB alternatieve routes aan te
dragen waarmee de vastgestelde doelen ook behaald kunnen worden, en dat de invulling van de
maatregelen gedurende de uitvoering kan veranderen. Bovendien is het mogelijk dat bepaalde, in
de PKB opgenomen maatregelen niet worden gerealiseerd omdat dat vanuit
veiligheidsoverwegingen niet langer nodig is. Zo zijn twee maatregelen bovenstrooms van Nijmegen
(te weten de kribverlaging Waalbochten en de obstakelverwijdering Suikerdam en polderkade naar
de Zandberg) vervallen bij de SNIP 3-beslissing van de dijkteruglegging Lent9. Passend bij het
programmakarakter van Ruimte voor de Rivier is met de Tweede Kamer afgesproken dat het saldo
vooralsnog binnen het programmabudget gehandhaafd blijft om eventuele tegenvallers te kunnen
opvangen (zie verslagen Algemeen Overleg d.d. 3 december 2009 en 12 mei 2010).
Het programma heeft daarnaast een bijzonder karakter omdat veelal decentrale partijen aan de lat
staan om de centraal afgesproken doelstellingen van het programma te realiseren. In de uitvoering
van de werkzaamheden worden de decentrale partijen gefaciliteerd door het Rijk (via PDR). PDR
benadrukt dat binnen haar sturingsfilosofie de focus ligt op (a) het beheersen van de maatregelen
zelf, (b) de verbanden tussen maatregelen en (c) de bijdrage die ze afzonderlijk leveren aan het
realiseren van de dubbeldoelstelling.
De sturingsfilosofie van het Ruimte voor de Rivier-programma is een combinatie van (1) centrale
verantwoordelijkheid voor de beheerste realisatie van de doeleinden van het totale programma en
(2) decentrale autonomie omtrent de planvorming en uitvoering. De filosofie veronderstelt dat het
provinciale en lokale bestuur in haar afwegingen de bepalingen van de Planologische
Kernbeslissing (PKB) steeds scherp in het vizier houdt.
De staatssecretaris van I&M blijft verantwoordelijk voor de realisatie van de in de PKB vastgestelde
doelen, ook als de planvorming en uitvoering door de regio plaatsvindt. Om deze
verantwoordelijkheid vorm te kunnen geven, worden kaders afgesproken waarbinnen de uitvoering
vorm krijgt en leggen de initiatiefnemers verantwoording af aan de staatssecretaris. In de
programma- en voortgangsdocumenten van Ruimte voor de Rivier wordt dit ook wel ‘partnership’
genoemd.
De kaders en afspraken zijn vastgelegd in een stelsel van overeenkomsten tussen politiek
verantwoordelijke en de initiatiefnemer of realisator:


9

Voor de planstudiefase van elke maatregelen met een decentrale initiatiefnemer wordt een
Bestuursovereenkomst (BO) opgesteld. Deze overeenkomst regelt onder meer de opdracht,
rollen en verantwoordelijkheden, beschikbare middelen en rapportage. Voor RWS-maatregelen
geldt een projectopdracht.

Deze maatregel realiseert 34 cm waterstanddaling; 7 cm meer dan de noodzakelijke 27 cm.

27



Voor de realisatiefase van de maatregelen die door de decentrale partners worden uitgevoerd
wordt zowel een samenwerkingsovereenkomst (SOK) als een realisatieovereenkomst opgesteld
(ROK). Voor RWS maatregelen geldt een projectopdracht. De SOK gaat vooral over de
bestuurlijke samenwerking. De ROK is vooral gericht op het resultaat dat de realisator moet
bewerkstelligen in termen van kwaliteit, geld en tijd en dan concreet op de wijze van
marktbenadering, op de contractbeheersing en op de risicoverdeling tussen realisator en Rijk.

De projectstructuur voor elke maatregel is op hoofdlijnen als volgt. De initiatiefnemer of realisator is
verantwoordelijk voor het opleveren van de producten en richt daarvoor de projectgroep op. Voor
elke maatregel of in enkele gevallen voor een cluster van een klein aantal maatregelen bestaat een
stuurgroep die de ontwikkeling van de plannen en de realisatie begeleidt en bestuurlijk afstemt. In
totaal zijn er 19 stuurgroepen. De initiatiefnemer of realisator is voorzitter van de stuurgroep en
RWS is voorzitter voor de eigen maatregelen. De HID Ruimte voor de Rivier is adviserend lid voor
maatregelen waarvoor een decentrale partner uitvoeringsverantwoordelijk is. Er wordt onderscheid
gemaakt tussen de stuurgroep voor de planstudiefase en de stuurgroep voor de realisatiefase. De
stuurgroep planstudiefase houdt op te bestaan en wordt vervangen door een nieuwe stuurgroep
voor de bestuurlijke begeleiding in de realisatiefase, waarin in ieder geval de bestuurders van de
betrokken bevoegde gezagen participeren.
De stuurgroepen worden elk ondersteund door een ambtelijke voorbereidingsgroep of projectgroep.
Alle projectgroepen (zowel die waarbij RWS trekker is, als die waarbij een decentrale partner de
uitvoering verzorgt) werken volgens het RWS-model voor projectmanagement (IPM-model). In dit
model worden de volgende rollen onderscheiden: projectmanager, manager projectbeheersing,
omgevingsmanager, contractmanager en technisch manager. In de praktijk rapporteert de
projectgroep aan de PDR.
Op programmaniveau bestaat er een bestuurlijke begeleidingsgroep die een rol heeft in de
onderlinge uitwisseling tussen bestuurders. Deze groep bestaat uit 2 gedeputeerden,
2 burgemeesters, 2 dijkgraven, 2 Directeuren-Generaal (I&M en EL&I) en 2 medewerkers van PDR.
Daarnaast worden op ambtelijk niveau verschillende uitwisselingen en bijeenkomsten
georganiseerd.
Status van ‘Groot Project’
Het programma Ruimte voor de Rivier is op 15 mei 2001 aangewezen als ‘Groot Project’. Dit houdt
in dat Ruimte voor de Rivier - net als projecten als Maaswerken, de vervanging van F-16’s, de
Betuweroute en het project ‘Ecologische hoofdstructuur’ - door de Tweede Kamer aangewezen is
als een beleidsterrein of project dat zo belangrijk is dat ze uitgebreide informatievoorziening vanuit
het ministerie wil zien. Wanneer een project is aangewezen als groot project brengt dat
verplichtingen met zich mee voor de verantwoordelijke bewindspersoon. Zo dient er minimaal één
keer per half jaar een voortgangsrapportage naar de Tweede Kamer te worden gezonden. De
precieze criteria en verplichtingen voor een groot project staan in de Regeling Grote Projecten.

28

4.2 Samenwerking op Rijksniveau in de praktijk
Driehoek DGW – RWS – PDR
Betrokkenen geven aan dat de samenwerking in de driehoek tussen DGW, RWS en PDR over het
algemeen goed verloopt. Ook de onderlinge rolverdeling wordt als helder en duidelijk getypeerd. De
ingestelde systematiek van overleggen (zoals de kwartaalgesprekken), rapportages en advisering
staat en werkt naar behoren. Opdrachtgever en opdrachtnemer zijn kritisch ten opzichte van elkaar
en dat zorgt voor scherpte in de discussies. Het advies en besluitvormingsproces op centraal niveau
is gedurende de uitvoering van het programma gestroomlijnd. Op deze manier kan de
besluitvorming door de staatssecretaris op een goede manier worden voorbereid en kunnen
zorgvuldige en weloverwogen besluiten worden genomen.
Besluitvorming duurde in de praktijk soms langer dan aanvankelijk werd gedacht. Dit houdt, zoals
betrokken gesprekspartners aangeven, onder meer verband met de vormgeving van het
opdrachtgeverschap op afstand van de PDR. De medewerkers van DGW, RWS en PDR zijn niet
continu bij het verloop en de uitvoering van het programma betrokken en staan op enige afstand.
Het opstellen van adviezen vindt daarnaast voornamelijk plaats op grond van schriftelijke stukken.
Hoewel de inhoudelijke discussies over het algemeen goed en productief waren, hielden partijen uit
de driehoek hieraan het gevoel over dat discussies sneller zouden kunnen en soms over werden
gedaan. Door decentrale partijen (initiatiefnemers en realisatoren) werd het langer uitblijven van een
besluit gepercipieerd als vertraging. Betreffende gesprekspartners gaven aan dat zij deze vertraging
onduidelijk en soms frustrerend vonden, omdat dit proces zich op grote afstand van hen afspeelde
en daarmee eigenlijk een black-box was.
Interne samenwerking binnen diverse diensten van RWS
Een ander punt met betrekking tot de samenwerking op Rijksniveau gaat over de interne
samenwerking binnen diverse diensten van Rijkswaterstaat. Deze samenwerking is soms lastig
omdat de belangen van de verschillende (regionale) diensten binnen RWS onderling niet altijd
overeenkomen. Te denken valt hierbij aan het belang van voldoende waterstanddaling versus het
belang van goede doorgangsmogelijkheden voor de scheepvaart. Daarnaast is in de PKB het
beheer en onderhoud voor de Ruimte voor de Rivier maatregelen niet geregeld, terwijl de wijze
waarop dat is en wordt vormgegeven voor de overdracht van een gerealiseerde maatregel wel
bijzonder van belang is. Een en ander leidde in de praktijk soms tot extra afstemming en discussies
omtrent de vergunningverlening die zich in de ogen van relatieve buitenstaanders binnen dezelfde
overheid voltrokken.
Over de wijze van uitvoering van de projecten waarvan RWS initiatiefnemer en/of realisator is, is bij
het ontwerpen van de programmaorganisatie zorgvuldig nagedacht. Bij aanvang van het
programma is besloten dat de RWS-maatregelen in een aparte directie zouden worden
ondergebracht: RWS-projecten. Dit om centraal zicht en sturing op de uitvoering van deze
maatregelen te kunnen houden en versnippering over verschillende regionale diensten te
voorkomen. Functioneel is deze directie onder PDR geplaatst waarbij een aparte directeur RWSprojecten is aangesteld. Bij aanvang van het programma leek dat logisch, immers er moest veel op

29

de rit worden gezet. Nu het programma vordert, is de logica van deze extra laag afgenomen en is
RWS-projecten rechtstreeks onder de HID gebracht. Gesprekspartners vanuit het Rijk geven aan
dat dit de samenwerking, afstemming en integratie van het programma als geheel ten goede komt.
Samenwerking tussen verschillende departementen
Het programma Ruimte voor de Rivier raakt aan veel verschillende beleidsterreinen, disciplines en
expertises. Beleidsterreinen die deels ook vallen onder de verantwoordelijkheid van andere
departementen. Dit betekent dat er met andere departementen moet worden afgestemd en
samengewerkt. Over de wijze waarop dit verloopt zijn gesprekspartners over het algemeen positief.
De departementale indeling brengt nu eenmaal verkokering met zich mee en ook binnen de
afzonderlijke departementen is in meer of mindere mate sprake van verkokering. Ruimte voor de
Rivier toont aan dat kokers geslecht kunnen worden. Wel is uit ons onderzoek naar voren gekomen
dat wanneer de doelen van dossiers op rijksniveau niet geheel in elkaars verlengde liggen (zoals
het geval is bij Ruimte voor de Rivier, Natura 2000 en het besluit Bodemkwaliteit) extra alertheid
noodzakelijk is om te voorkomen dat verkokering en daardoor problemen met betrekking tot
doelbereik en tempo ontstaan. Voor Ruimte voor de Rivier signaleren we hier een verbeterpunt.
Voor de onderlinge afstemming van dit soort type dossiers moet op hoog ambtelijk niveau intensief
periodiek afgestemd worden. Dit kan daadkrachtiger worden opgepakt.
Verhouding tot de Tweede Kamer: de invloed van de status van ‘Groot Project’
Welke impact heeft de status van ‘Groot Project’ voor de voortgang en het uitvoeringsproces van
Ruimte voor de Rivier? Breed is aangegeven dat de uitgebreide halfjaarlijkse rapportageverplichting
een relatief hoge druk legt op de betrokken partijen (driehoek DGW – RWS – PDR, de
initiatiefnemers en de realisatoren). Daarnaast geven gesprekspartners aan dat de status van een
Groot Project een aantal zaken met zich meebrengt dat het project positief beïnvloedt. Op het
niveau van PDR is een belangrijk voordeel dat er min of meer voortdurende politieke aandacht voor
het programma is, en dat er binnen het kabinet en binnen de departementale organisatie een
onverminderde prioriteit aan de voortgang van het programma wordt gegeven. Het programma heeft
daardoor prestige gekregen, hetgeen functioneel is in de relaties met de buitenwacht en motiverend
werkt voor de betrokken bestuurders en ambtenaren. De rapportages zorgen voor een relatief grote
transparantie binnen het programma, onder andere doordat deze tot stand komen met inbreng en
toetsing van verschillende partijen (waaronder de departementale auditdienst). Behalve dat hierdoor
de naleving van de regeling Grote Projecten geborgd wordt, levert deze wijze van verslagleggen
een hoge mate van helderheid over de voortgang op, hetgeen gunstig doorwerkt: tijdig bijsturen is
mogelijk, en betrokkenen voelen een sterke stimulans om goede voortgang te kunnen rapporteren.
4.3 Samenwerking Rijk – regio in de praktijk
4.3.1 Beoordeling samenwerking Rijk – regio door betrokkenen
Over de samenwerking tussen Rijk en regio laten vrijwel alle geïnterviewden zich positief uit.
Ditzelfde beeld komt naar voren uit de schriftelijke enquête. De wederzijdse samenwerking wordt als
goed beoordeeld door zowel PDR als de projectgroepen en stuurgroepen. Het gemiddelde van deze

30

groepen verschilt nauwelijks. Over het algemeen zijn de respondenten van de stuur- en
projectgroepen iets tevredener over hun samenwerkingsrelatie met PDR (gemiddelde score van
3.81 op een schaal van 5) dan PDR is over hun samenwerkingsrelatie met de projecten
(gemiddelde score van 3.73).
4.3.2 Programmasturing
PDR streeft naar het neerzetten van een geïntegreerd programma. Naast focus op de
waterveiligheidsmaatregelen, de verbanden en de bijdrage aan de dubbeldoelstelling, heeft PDR
ingezet op het waarborgen van samenhang en het faciliteren van een collectief leerproces. Zowel
op bestuurlijk als op ambtelijk niveau, wordt dit sturen op samenhang gezien als één van de
aspecten die het programma Ruimte voor de Rivier bijzonder maken.
Zo heeft PDR vanuit haar verantwoordelijkheid als facilitator en programmaregisseur een aantal
initiatieven genomen:


Het organiseren van een bestuurlijke begeleidingsgroep, waarin bestuurders vanuit
verschillende betrokken overheidspartijen zitting hebben. In deze groep worden de maatregelen
besproken ‘waar het piept en kraakt’ en worden oplossingsrichtingen geformuleerd.



Het organiseren van kennisuitwisseling en netwerkvorming via bestuurlijke conferenties,
projectmanagersdagen waarop projectmanagers van de verschillende maatregelen elkaar
ontmoeten en ervaringen uitwisselen, een opleidingsprogramma voor betrokkenen waarin
kennis wordt uitgewisseld en ervaringen worden gedeeld en het maken van een smoelenboek
zodat men elkaar gemakkelijker en beter weet te vinden. In dat kader is ook een virtueel
‘ontmoetingsplein’ gevormd, waarin partijen op hun betrokkenheid en competenties kunnen
worden gevonden.



Het beschikbaar hebben van raamcontracten waar initiatiefnemers en realisatoren gebruik van
kunnen maken.



Het aanbieden van standaarden omtrent onder meer risicomanagement en
competentiemanagement.



Het verzorgen van de vastgoedverwerving in de realisatiefase en de administratieve
onteigening. Dit om het stuur te houden op de einddatum 2015 en de realisatoren te ontlasten.

Van meerdere kanten hebben respondenten hun waardering over de kwaliteit en de effectiviteit van
deze inspanningen voor het voetlicht gebracht. Enerzijds zit deze meerwaarde hem in de inhoud:
uitwisseling van onder meer kennis, uitdagingen, ervaringen en oplossingen helpen bestuurders en
ambtenaren om van elkaar te leren. Ze hoeven het wiel niet allemaal zelf uit te vinden, wat
besparingen in tijd en geld oplevert. Anderzijds zit er ook een belangrijk aspect van socialisatie aan
deze instrumenten vast: er ontstaat een netwerk, er ontstaat een wij-gevoel, er ontstaat een
gemeenschap met mensen die betrokken zijn bij het programma Ruimte voor de Rivier, die zich
identificeren met de doelstellingen, successen en uitdagingen van het programma. Dat netwerk
brengt weer als voordeel met zich mee dat mensen gemakkelijk en snel contact met elkaar zoeken

31

als de ontwikkelingen binnen het programma, hun riviertak of hun maatregel daar om vragen
(inhoudelijk aspect).
De uitkomsten van het enquête onderzoek bevestigen deze bevindingen. Als het gaat om sturing,
heeft PDR verschillende vormen van inbreng in de richting van de maatregelen. Van deze
verschillende vormen van inbreng worden door de leden van de stuur- en projectgroepen de
programmatische aspecten (de inbreng van kennis en expertise, het bij elkaar brengen van partijen,
belangen en expertise en een netwerk van betrokkenen creëert) gezien als de vormen met de
meeste meerwaarde voor de individuele projecten. De betrokkenen op het niveau van de
maatregelen zijn enthousiaster over deze vormen van inbreng door PDR, dan de toetsing en het
sturen op tijd en geld als factoren die een meerwaarde hebben voor de realisatie van het
betreffende project (voor een overzicht van deze enquête resultaten, zie bijlagenboek).
Betrokkenen stellen soms de vraag of de PDR niet een onnodig grote organisatie is, oftewel of de
programmakosten niet te hoog zijn. Uit een externe audit10 uit 2009 blijkt echter dat de
programmakosten in lijn liggen met wat binnen Rijkswaterstaat gebruikelijk is bij projecten en
programma’s. Ook zijn de kosten in lijn met wat gebruikelijk is bij ProRail.
Regionale betrokkenen geven aan dat PDR zich gedurende de uitvoering van het programma heeft
ontwikkeld in de rol van programmaregisseur. Aanvankelijk stelde PDR zich vooral als toetser op
om te sturen op de tijdige realisatie van de maatregelen. Afhankelijk van de situatie in de
verschillende maatregelen werd de uitvoering van deze rol meer of minder gewaardeerd. Naarmate
de tijd vorderde kwam er meer aandacht voor de andere rollen van PDR (programmaregisseur en
facilitator) naast de rol van toetser. Dit uit zich onder andere door de rol die riviertakmanagers
vervullen. De riviertakmanagers zijn ieder aangewezen om de samenhang tussen clusters van
maatregelen te borgen en vormen een communicatieve brug tussen de afzonderlijke maatregelen
en de programmaorganisatie. In deze rol staan ze meer dan de medewerkers van de
programmadirectie náást de maatregelen, en kunnen ze de projectmanager gemakkelijk te hulp
schieten en als sparringpartner fungeren.
Respondenten laten zich in de gesprekken over het algemeen positief uit over de ontstane
onderlinge verstandhouding en communicatie tussen betrokkenen van verschillende overheden
(gemeenten, waterschappen, provincies, Rijk) en vanuit verschillende rollen (opdrachtgever,
coördinator, realisator). We stellen vast dat er binnen Ruimte voor de Rivier een positief gevoel is
ontstaan met betrekking tot het programma als geheel en het feit dat ze zelf deel van dit programma
uitmaken. Dit wij-gevoel en deze positieve energie dragen in belangrijke mate bij aan het succes
van het programma.
Als succesvoorwaarden kunnen daarbij genoemd worden:


10

De beschikbaarheid van een rijksbudget. Voor het soepel laten lopen van het programma is het
beschikbare rijksbudget van grote waarde. De uitvoering van de waterveiligheidsmaatregelen

Blueconomy (2009) Evaluatie organisatiekosten

32

wordt in principe gefinancierd met rijksmiddelen. Indien de decentrale partners zelf aanvullende
doelstellingen hebben, die om kwalitatieve of efficiëntie overwegingen gekoppeld kunnen
worden aan de uitvoering van de maatregel, worden deze extra werkzaamheden door de
decentrale partners gefinancierd.


Het organiseren van betrokkenheid. Het gaat hierbij om de hierboven al genoemde organisatie
van de betrokkenheid van de verschillende stakeholders onder meer via kennisuitwisseling en
netwerkvorming. Daarnaast gaat het ook om bewoners. In het kader van Ruimte voor de Rivier
spelen veel vastgoeddossiers en moeten ook circa 200 gezinnen gedwongen verhuizen. Dit
heeft voor deze mensen een enorme impact. Serieuze aandacht en de persoonlijke
betrokkenheid van de HID daarbij wordt door betrokkenen gewaardeerd, hoewel dat het leed
natuurlijk niet kan wegnemen.



De dubbeldoelstelling, waarmee flexibiliteit in het programma is ingebouwd. De mogelijkheden
die daarmee naar voren komen voor het creëren en onderhouden van draagvlak, heeft de
realisatie van afzonderlijke projecten vergemakkelijkt.

De organisatie van Ruimte voor de Rivier is concluderend een intelligent samenspel van enerzijds
bestuurlijke lenigheid en anderzijds een strak op realisatie van de doelstellingen gericht sturend
uitvoerend apparaat. Dit samenspel heeft, zoals gezegd, wel enige tijd nodig gehad om zich te
ontwikkelen en te zetten. Maatregelen die wat later in de procedure zitten, kunnen van deze
opgedane kennis en ervaring profiteren.
4.3.3 Uitvoering van de maatregelen: Bestuurlijke en ambtelijke vervlechting
Projectgroepen en stuurgroepen
In paragraaf 4.1 is beschreven dat wordt gewerkt met projectgroepen en stuurgroepen. Deze
structuur van projectgroepen en stuurgroepen staat en werkt. Het is bovendien een logische
structuur. Een projectgroep voor het uitvoerende werk en een stuurgroep om problemen en
knelpunten te bespreken en besluiten te nemen. Gesprekspartners geven aan dat deze structuur de
goede randvoorwaarden biedt om het spel te spelen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Veel
gesprekspartners zijn positief over de beschikbaarheid en bereidheid van PDR (en dan vooral de
riviertakmanagers) om af te stemmen met de projectgroepen, vragen te stellen en kennis uit te
wisselen. De samenwerking wordt veelal getypeerd als intensief, gelijkwaardig en prettig. Vooral in
het beginstadium lag de nadruk veelal op controleren. Er moest eerst een bepaalde mate van
vertrouwen over en weer ontstaan voordat er meer ruimte kon komen in de samenwerking. Over de
werking en het functioneren van stuurgroepen zijn gesprekspartners over het algemeen positief. In
de vergaderingen konden in aanwezigheid van PDR goede (en soms stevige) discussies worden
gevoerd over onder meer de inhoudelijke inrichting van maatregelen, de wijze waarop bepaalde
keuzes tot stand waren gekomen en de opstelling van partijen. De sfeer was open en transparant.
De overgang van planstudie naar realisatiefase heeft geleid tot personele wisselingen in de
samenstelling van de projectgroepen. Er moeten immers andere activiteiten worden ondernomen en
dat vereist de inzet van op onderdelen andere competenties. Ook wordt de verantwoordelijkheid in

33

een aantal maatregelen van de ene initiatiefnemer overgedragen aan de andere. Formeel houdt de
stuurgroep na de planstudiefase op en wordt een nieuwe ingesteld voor de realisatie. De
samenstelling van de stuurgroepen is voor de planstudiefase en de realisatiefase grotendeels
hetzelfde. Door overdracht van de verantwoordelijkheid van de ene naar de andere initiatiefnemer
kan de onderlinge rolverdeling wel wijzigen. Gesprekspartners geven daarnaast aan dat enige mate
van continuïteit in personele bezetting gewenst is om het risico op vertraging in de realisatie van de
maatregel te minimaliseren.
Systematiek van overeenkomsten
De systematiek van overeenkomsten werkt over het algemeen goed. In algemene zin is iedereen
het erover eens dat een aantal zaken vastgelegd moet worden en dat bepaalde afspraken moeten
worden gemaakt, bijvoorbeeld over ambitieniveau, rollen, taakverdeling, planning, risicoverdeling en
financiering. Ook vinden partijen het begrijpelijk dat het Rijk eisen stelt aan onder meer kosten,
kwaliteit, tijd en de wijze van rapporteren als de realisatie van rijksdoelstellingen aan de regio wordt
overgelaten en door het Rijk wordt betaald. Op deze manier bouwt het Rijk zekerheden in dat het
met decentrale uitvoering wel goed komt en dat de doelstellingen worden gehaald.
Wel geeft een aantal gesprekspartners aan dat ze de systematiek van het sluiten van
overeenkomsten omslachtig en gedetailleerd vinden. Daarnaast zien veel gesprekspartners het
vooral als een set van afspraken die je achter de hand moet hebben voor lastige situaties. Hoe dan
ook: de systematiek bewijst gaandeweg zijn waarde. In situaties waarin het teruggrijpen op de
afspraken nodig is, komen de overeenkomsten goed van pas, zowel voor de opdrachtgever als de
opdrachtnemer. De overeenkomsten scheppen duidelijkheid over de scope, over hoe bepaalde
risico’s zijn verdeeld en wat het afgesproken kwaliteitsniveau is. In die zin helpen de
overeenkomsten ook om continuïteit te garanderen in geval van personele wisselingen bij
bijvoorbeeld faseovergangen.
Ook voor de RWS maatregelen komt het beeld naar boven dat de daarvoor gehanteerde
systematiek goed werkt. Zowel PDR als RWS zijn bekend en vertrouwd met deze systematiek en de
ervaringen uit het verleden waren reeds goed.
4.3.4 Beoordeling uitvoeringsproces door betrokkenen
Tevredenheid over inhoud en bereikte resultaten
Respondenten uit beide categorieën (PDR, en project- en stuurgroepen) zijn tevreden over de
inhoud van hun project/programma en de bereikte resultaten tot dusverre. De leden van de projecten stuurgroepen geven aan dat ze zich goed kunnen vinden in de inhoud van het project zoals het
is opgenomen in de PKB. De tevredenheid over de inhoudelijke resultaten is idem hoog. Leden van
project- en stuurgroepen geven gemiddeld een 3.8911 voor de resultaten van hun project, gegeven
de inhoud van dit project. PDR respondenten zijn nog iets positiever en geven gemiddeld een 3.96

11

Op een schaal van 1 tot 5, waarbij 1 geldt als zeer ontevreden, en 5 geldt als zeer tevreden.

34

voor de resultaten van het programma, gegeven de inhoud van het programma. De snelheid van het
projectverloop wordt door de decentrale respondenten gemiddeld met een 3.57 beoordeeld.
Respondenten uit de PDR-groep is gevraagd naar hun tevredenheid over het verloop van het
gehele programma. Dit ontving een iets hogere score dan de afzonderlijke projecten: 3.84
gemiddeld.
Naast vragen over de inhoudelijke resultaten en de snelheid, is enkel de project- en
stuurgroepleden nog een extra vraag gesteld. De leden is hierbij gevraagd in hoeverre zij zich goed
kunnen vinden in de inhoud van het project (de maatregel) zoals opgenomen in de PKB. In de
resultaten is een expliciet verschil te erkennen tussen de ambtenaren en bestuurders. De
ambtenaren geven een gemiddelde score van 4,08, terwijl de bestuurders een lager oordeel geven:
3,67. Dit verschil kan verklaard worden door het feit dat er binnen de ambtenaren die met de
uitvoering belast zijn, een groter deel is dat zelf ook in de opstellingsfase van de PKB betrokken is
geweest, en daardoor beter uit de voeten kan met de daarin gestelde kaders, terwijl de bestuurders
vaker bij hun aantreden geconfronteerd werden met de gegeven kaders van de PKB en daarin
minder vrijheid vonden om hun eigen politieke invulling te geven aan de betreffende maatregel dan
zij wensten. De tabel waarin deze verschillen duidelijk worden is opgenomen in het bijlagenboek.
Sturingsfactoren in het uitvoeringsproces
Binnen een programma als Ruimte voor de Rivier, met meervoudige doelen, een afgebakend
budget en tijdsperiode, en met belangrijke aspecten op het gebied van maatschappelijk draagvlak,
kan op verschillende factoren gestuurd worden in het uitvoeringsproces. Ten behoeve van het
enquête onderzoek hebben we de volgende sturingsfactoren onderscheiden: ruimtelijke kwaliteit,
waterveiligheid/ waterstanddaling, tijd, budget, duurzaamheid/toekomstbestendigheid,
maatschappelijk draagvlak, samenhang tussen maatregelen, netwerkcreatie, en ‘anders, namelijk’.
We hebben respondenten gevraagd uit deze sturingsfactoren een top-3 te maken van die factoren
waarop in hun beleving PDR het sterkst stuurt. Hieronder laten we deze rangschikking zien,
uitgesplitst naar de twee respondentgroepen: PDR en de project- en stuurgroepleden.
Rangorde door PDR-respondenten

Rangorde door project- en stuurgroepleden

1

Waterveiligheid/waterstanddaling

1 Waterveiligheid/waterstanddaling

2

Tijd

2 Tijd

3

Budget

3 Budget

4

Maatschappelijk draagvlak

4 Maatschappelijk draagvlak

5

Ruimtelijke kwaliteit

5 Ruimtelijke kwaliteit

6

Samenhang tussen maatregelen

6 Netwerkcreatie

7

Netwerkcreatie

7 Samenhang tussen maatregelen

35

8

Duurzaamheid/toekomstbestendigheid

8 Duurzaamheid/toekomstbestendigheid

9

Anders, namelijk

9 Anders, namelijk

Uit deze tabel blijkt dat in de beleving van de betrokkenen, de ene doelstelling uit de
dubbeldoelstelling (waterveiligheid) het meest belangrijk wordt gevonden, terwijl de andere
doelstelling (ruimtelijke kwaliteit) bij beide groepen pas op plaats vijf komt. Dit is een belangrijke
indicatie dat de waterveiligheid het primaire doel is, en ruimtelijke kwaliteit meer randvoorwaardelijk
wordt nagestreefd. Er bestaat daarnaast grote overeenkomstigheid tussen de ervaren rangordes
voor beide groepen respondenten. Dit geeft aan dat er een eenduidig beeld binnen het programma
bestaat over wat belangrijk is, en dat de sturing die PDR hierop uitvoert, ook als zodanig op het
niveau van de maatregelen wordt gevoeld.
4.3.5 Uitvoering van de maatregelen: ondersteuning met standaard methodieken en
risicomanagement
De omvang en complexiteit van de Ruimte voor de Rivier maatregelen zijn groot. Voor de meeste
uitvoerders van de maatregelen, zoals waterschappen en gemeenten, zijn het geen alledaagse
projecten. Aanvankelijk keek een aantal regionale partijen met enige argwaan naar de methodieken
en modellen die vanuit PDR werden voorgeschreven. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan het
IPM model, de systematiek voor ramen, de systematiek voor probabilistisch plannen en de
vormgeving van het risicomanagement. Het werd gevoeld als het opdringen van de RWS werkwijze,
die tevens een flinke hoeveelheid extra werk met zich mee zou brengen.
Nu er gedurende een aantal jaar met de methodieken en modellen is gewerkt, zijn de partijen over
het algemeen positief. Waar de update van het risicoregister in een aantal projecten bijvoorbeeld
eerst werd gezien als een exercitie met een verplicht karakter, wordt nu hoe langer hoe meer de
vraag gesteld wat de risico’s zijn en hoe je daarmee omgaat. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor het
projectmanagementmodel dat handvatten biedt aan partijen die beperkte ervaring hebben met
projectmatig werken aan projecten van deze omvang en structuur.
Een aantal gesprekspartners geeft ook aan dat de methodieken en modellen niet alleen helpen in
de realisatie van de Ruimte voor de Rivier maatregelen, maar dat ze inmiddels ook breder bij
andere werken toegepast worden, en zo een toegevoegde waarde hebben voor de
professionalisering van de organisatie als geheel.
Voor programma’s als Ruimte voor de Rivier, die inhoudelijk complex zijn en waarbij de bestuurlijke
taakverdeling vervlochten is (rijksdoelstellingen en rijksaansturing in combinatie met decentrale
realisatie), is deugdelijk risicomanagement van groot belang. Niet zozeer omdat de verwachting is
dat risico’s zich daadwerkelijk voordoen, of significant groter zijn, maar omdat de mogelijkheid van
vroegtijdig signaleren en bijsturen significante voordelen biedt. We constateren dat vrijwel alle
betrokkenen ervan overtuigd zijn dat naast goed projectmanagement, goed risicomanagement
noodzakelijk is. Ook op dit vlak speelt PDR een duidelijke faciliterende rol naar de decentrale

36

uitvoerders toe, en worden beproefde systematieken van risicomanagement aangereikt. Vanuit PDR
wordt tweemaal per jaar met elk project een bijeenkomst gefaciliteerd waarin met de projectleiders
wordt gesproken over de stand van zaken m.b.t. de risico’s en de wijze waarop die geadresseerd
(moeten) worden. De respondenten namens de decentrale uitvoerders hebben waardering voor de
wijze waarop PDR dit aspect heeft aangepakt, en geven aan baat te hebben bij de aangereikte
beheersingssystematiek. Ook is het risicomanagement op programmaniveau zeer professioneel
georganiseerd en worden de cumulatieve risico’s in het programma besproken met het risico
comité.
Uit de enquête komt naar voren dat de leden van de project- en stuurgroepen over het algemeen
neutraal tot tevreden zijn over de meerwaarde van de methodieken en manieren van werken die
PDR heeft aangedragen. Zij zijn het in zekere zin eens met de stelling dat deze methodieken
bijdragen aan de soepele realisatie van het project. Op een schaal van 1 tot 5 is de gemiddelde
score van instemming met de stelling ‘De door de PDR aangedragen methodieken en manier van
werken (bijv. Over project- en risicomanagement) dragen bij aan de soepele realisatie van het
project’ 3,46.
Spin-off
Uit het onderzoek is daarnaast naar voren gekomen dat de inspanningen die gedaan worden in het
kader van het programma Ruimte voor de Rivier, een spin-off kunnen hebben buiten de directe
doelstellingen, bijvoorbeeld als het gaat om het opbouwen van relaties die ook gunstig zijn voor
samenwerking in andere programma’s of op andere dossiers. Als het gaat om de programmatische
sturing (netwerkcreatie, kennis- en expertise ontwikkeling en uitwisseling), is door velen in de
gesprekken naar voren gebracht dat dit ook voordelen oplevert die verder strekken dan alleen
Ruimte voor de Rivier. In het enquête onderzoek hebben we respondenten zowel gevraagd naar
hun inschatting van het spin-off potentieel (‘bruikbaarheid methodieken en manieren van werken in
andere projecten’) als naar spin-off die zich werkelijk heeft voorgedaan (‘toepassing methodieken en
manieren van werken in eigen dagelijkse werkomgeving’). Logischerwijs is de potentiele spin-off in
beide respondentgroepen hoger dan de werkelijke spin-off. Op de gebruikte 5-puntsschaal was de
score bij stelling ‘De methodieken en manieren zijn bruikbaar voor toepassing in andere projecten’
4,26 voor de PDR-groep en 3,75 voor de respondenten die leden van de stuur- en projectgroepen
zijn. Het werkelijke gebruik van methodieken en manieren van werken is lager; met een score van
3,32 bij de PDR-groep en 3,08 bij de PG/SG-groep. Overigens moet opgemerkt worden dat de
standaarddeviatie bij de PG/SG groep voor de werkelijke spin-off erg hoog is (1.06). Dit betekent dat
er grote verschillen bestaan tussen de maatregelen c.q. tussen de respondenten en hun gebruik
van methodieken en manieren van werken uit Ruimte voor de Rivier.
Invloed van status ‘Groot Project’
Decentrale initiatiefnemers en realisatoren keken aanvankelijk met de nodige weerstand naar de
strakke rapportageverplichting die deels voortkomt uit de status van Ruimte voor de Rivier als Groot
Project (periodieke rapportages per maatregel aan PDR die mede als basis dienen voor periodieke
voortgangsrapportages aan de Tweede Kamer). Dit omdat deze zou kunnen leiden tot een hogere

37

belasting en een in hun ogen ongewenste inperking van de uitvoeringsautonomie van de
opdrachtnemer. Verschillende projectleiders hebben echter aangegeven na een gewenningsperiode
relatief probleemloos met de hoge rapportagedichtheid te kunnen omgaan. Zij geven aan dat de
frequente en uitgebreide rapportage focus en sturing aan de uitvoering geeft, hetgeen bevorderlijk is
voor de voortgang van de planning en de realisatie van het eigen project. Sommigen geven wel aan
dat niet alle aspecten waarop gerapporteerd wordt, even relevant of to-the-point zijn. De
rapportageverplichting zou in hun ogen selectiever moeten zijn, gericht op een kleiner cluster van
variabelen.
4.3.6 Sturing op ruimtelijke kwaliteit door het Q-team
De aanpak die het Q-team kiest om te zorgen dat haar adviezen goed aanslaan, is het aangaan van
de dialoog met betrokkenen in de planstudie. Het team wil als bondgenoot optreden en partijen
enthousiasmeren en stimuleren aandacht te geven aan de versterking en het behoud van ruimtelijke
kwaliteit. In deze zin treedt het Q-team dus niet alleen op wanneer er in haar ogen voorstellen van
onvoldoende kwaliteit gedaan worden. Van het feit dat het Q-team ‘er ook naar zal kijken’, kan een
anticiperende werking uitgaan.
Het Q-team heeft een duidelijke visie op wat ruimtelijke kwaliteit is. Ruimtelijke kwaliteit bestaat in
zijn ogen uit de samenhang tussen drie waarden: hydraulische effectiviteit van de
waterveiligheidsmaatregelen, ecologische robuustheid ervan en betekenisvolle vormgeving. In haar
adviezen en interventies probeert het Q-team op deze drie waarden te sturen. In de ogen van het
Q-team kunnen deze waarden in samenhang ook leiden tot oplossingen in het betreffende gebied
die economisch voordeliger en hydraulisch effectiever zijn dan oplossingen waarbij alléén naar de
waterstanddaling gekeken wordt. In deze visie is de zorg voor ruimtelijke kwaliteit dus geen ‘luxe’,
maar een perspectief waarmee een kwaliteitsslag voor het hele gebied gerealiseerd kan worden,
terwijl het in veel gevallen ook nog tot besparingen kan leiden. Het rekening houden met de
ruimtelijke kwaliteit is in deze visie dan ook een integraal onderdeel van goed opdrachtnemerschap
binnen Ruimte voor de Rivier.
In de praktijk blijkt de werking van het Q-team subtieler en niet eendimensionaal gericht op
ruimtelijke kwaliteit te zijn. Kwaliteit heeft meerdere dimensies. Het Q-team waarschuwt in zijn
adviezen ook voor overdimensionering van ingrepen en objecten in het landschap. Soms zijn
bepaalde geplande ingrepen en objecten in het landschap de uitkomst van overleg tussen PDR, de
decentrale partners en lokale stakeholders, maar dragen die niet direct bij aan de ruimtelijke
kwaliteit of de waterstanddaling. Te denken valt daarbij aan overgedimensioneerde infrastructuur, of
een nieuwe brug die niet bijdraagt aan één van beide doelstellingen. Op zulke aspecten van
plannen is het Q-team kritisch en probeert zij met een nadruk op de drie bovengenoemde waarden
een meer inventief, bescheidener en daardoor ook goedkoper en sneller uit te voeren alternatief in
beeld te brengen.
Over het algemeen wordt, zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau, de waarde van het Q-team in
het waarborgen van de ruimtelijke kwaliteit erkend. Dankzij het Q-team blijft deze doelstelling bij de
projecten in zicht. Het team levert met verstand van zaken en werkwijze, waarbij verschillende

38

partijen en expertisegebieden met elkaar in contact komen, een waardevolle bijdrage aan de
gedachtevorming over ruimtelijke plannen. Bovendien levert het Q-team niet alleen een inhoudelijke
bijdrage, maar heeft het ook procesmatig een positieve invloed. Het Q-team maakt het mogelijk dat
verschillende partijen bij elkaar gebracht worden en discussies worden gestimuleerd, wat het
planproces kan versoepelen.
Naast alle positieve geluiden klinkt een aantal kritische noten over het Q-team. Zo zijn verschillende
betrokkenen op project-niveau van mening dat het Q-team adviezen geeft die op gespannen voet
kunnen staan met de overige factoren waarop gestuurd wordt, te weten: waterstanddaling, locatie,
tijd en geld. In die perceptie is wat het Q-team voorstelt niet altijd even realistisch en soms
vertragend en/of duur. Daarnaast wordt in een enkel project gevoeld dat het Q-team de soms grote
ruimtelijke, maatschappelijke en politieke impact van haar adviezen in de omgeving onderschat (o.a.
bij de maatregel IJsselsprong). Een negatief advies van het Q-team wordt door tegenstanders dan
graag als munitie gebruikt in de maatschappelijke discussie.
Als risico voor het behalen van de ruimtelijke kwaliteit kan worden opgemerkt dat er zich een aantal
kwetsbare momenten voordoet tussen de projectfasen, bijvoorbeeld tussen besluitvorming en
aanbesteding, en aanbesteding en uitvoering. Dit is een risico dat vooral zal spelen in de periode
die nu aanbreekt. Ondanks dat de ruimtelijke kwaliteit in de ROK wordt opgenomen, kan PDR er
niet zonder meer vanuit gaan dat deze bepalingen uiteindelijk precies zo zullen worden opgeleverd
(zie hiervoor ook het evaluatieonderzoek van Ecorys gericht op ruimtelijke kwaliteit). Daarom zal
inspanning geleverd moeten worden om ervoor te zorgen dat de ruimtelijke kwaliteit ook
daadwerkelijk conform de afgesproken plannen gerealiseerd wordt. In formele zin vervult het
Q-team geen rol meer in deze fase van de maatregelen. Wellicht is het zinnig om een manier te
vinden waarop er ook in deze fasen nog een zekere waarborg voor de realisatie van de ruimtelijke
kwaliteit zal zijn. Zo kan het Q-team hiervoor op afroep ingeschakeld worden. In ieder geval zal er
tijdens de realisatie per project een Q-teambezoek plaatsvinden en zal er een eindoordeel na
oplevering gegeven worden (evaluerend advies).
4.4 Conclusie programmaorganisatie en uitvoeringsmanagement
De programmaorganisatie van Ruimte voor de Rivier is met zorg ingericht en functioneert in
algemene zin goed en tot de tevredenheid van vrijwel alle betrokken partijen en personen. In de
programma-inrichting zien we een hoge mate van bestuurlijke en ambtelijke vervlechting, en wel
langs twee dimensies: langs de verticale dimensie (de centrale programmatische sturing in
combinatie met voornamelijk decentrale projectmatige uitvoering) en langs de horizontale dimensie
(samenwerking, afstemming en overlap tussen beleid, planvorming, en uitvoering). Sommigen
zouden deze wijze van samenwerking kunnen typeren als ‘bestuurlijke en ambtelijke drukte’. Echter,
ons onderzoek wijst uit dat er veeleer sprake is van een doordacht geconstrueerde vorm van ‘multilevel governance’, die (a) voortkomt uit een strategie die past bij de complexiteit van de opgave en
de omgeving en (b) in termen van doelbereik faciliterend blijkt te werken.
Het beoogde ‘partnership’ dat de relatie tussen centrale opdrachtgever en decentrale uitvoerder
moest kenmerken, is verwezenlijkt: er is sprake van strak management, zonder dat dit ten koste

39

gaat van de decentrale bestuurlijke steun. Belangrijk voor dit succes is de ruimte die decentrale
partijen is geboden om tegelijkertijd met de realisatie van de rivierverruimende maatregel ook in
ruimtelijke zin een kwaliteitsslag aan hun gebied te geven.
Een aantal bestuurlijk inventieve aspecten van de programmaorganisatie blijkt bijgedragen te
hebben aan de relatief soepele uitvoering tot op heden. We doelen daarmee onder meer op het
parallel schakelen van procedures, het instellen van een Q-team, en het intensief bouwen van een
kennis- en relatienetwerk rondom de 39 maatregelen. Maar ook op de wijze waarop het
risicomanagement is vormgegeven: per maatregel faciliterend vanuit de centrale
programmaorganisatie en op programmaniveau overkoepelend in een risicocomité. En de wijze
waarop de centrale programmaorganisatie naar zichzelf laat kijken middels audits (en het daartoe
ingestelde auditcomité).
We constateren dat de twee denkbeeldige schijven (enerzijds bestuurlijke strategie en lenigheid,
anderzijds concrete projectmatige planning en realisatie) goed op elkaar aangesloten zijn, zodat ze
elkaars kracht en snelheid vergroten. Het risico op verslapping van de bestuurlijk aandacht is goed
gemanaged: enerzijds qua structuur door de inrichting van SOK’s en stuurgroepen, anderzijds qua
handelen door de activiteiten voor en door bestuurders, en de bestuurlijke aandacht van de
programmadirecteur. We merken op dat het vasthouden van de bestuurlijke aandacht deels te
danken is aan het functioneel inzetten van de dubbeldoelstelling (waterveiligheid en ruimtelijke
kwaliteit). De standaardmiddelen die er binnen het programma zijn voor een ‘nette ruimtelijke
inpassing’ verschaffen de ruimte, flexibiliteit en het vertrouwen waardoor het altijd mogelijk bleek om
tot bestuurlijke overeenstemming te komen. Dat wil overigens niet zeggen dat alle investeringen die
ten goede komen aan de ruimtelijke kwaliteit, uit het budget van de PKB worden betaald. Indien de
provincies of gemeenten belang hechten aan gelijktijdige ruimtelijke investeringen die losstaan van
de waterveiligheidsdoelstelling en verder reiken dan een ‘nette ruimtelijke inpassing’, financieren zij
die zelf.
Een ander risico dat zich bij grootschalige ruimtelijke werken kan voordoen, is vervaging, d.w.z. een
geleidelijk afkalving van de steun vanuit de politiek, de bestuurlijke actoren en de stakeholders in de
regio’s. We constateren vooralsnog dat ook dit risico voor Ruimte voor de Rivier niet bewaarheid is.
Dit is mede te danken aan de goede en frequentie wijze van rapporteren over de voortgang,
effectieve media-optredens, en de succesvolle inspanningen om het bestuurlijk proces te activeren
en in beweging te houden. Wel is het zaak om de lijn vast te houden die is vastgesteld: eerst in de
beleidslijn ruimte voor de rivier en vervolgens in de PKB deel 4. Wanneer tussentijds nut en
noodzaak worden heroverwogen zou dat het urgentiegevoel van waterveiligheid ondergraven en
ook het tijdig voldoen aan de wettelijke normen.

40

5. Conclusies en aanbevelingen

5.1 Conclusies
Op basis van de tussenevaluatie wordt een aantal conclusies getrokken over het doelbereik en
uitvoeringsmanagement van de PKB Ruimte voor de Rivier.
Doelbereik PKB
De realisatie van Ruimte voor de Rivier vergt een ingewikkeld en complex proces dat niet vanzelf
goed gaat. De opgave is omvangrijk en complex, en de context is veranderlijk en onzeker. Dit leidt
inherent tot kwetsbaarheden voor de uitvoering in de zin van mogelijke verslapping van bestuurlijke
aandacht en vervaging van het beleidsprogramma door financiële of inhoudelijke inperkingen.
Op basis van deze tussenevaluatie concluderen we dat de outcome in termen van voldoen aan de
huidige wettelijke waterveiligheidsnorm en de impuls aan de ruimtelijke kwaliteit naar het zich laat
aanzien, zal worden gehaald. Dit als de uitvoering van de Ruimte voor de Rivier maatregelen,
evenals de 7 NURG-projecten en Stroomlijn goed zullen verlopen. De dubbeldoelstelling is effectief.
Hoewel de afgesproken waterstanddaling en kwaliteit in veel gevallen nog gerealiseerd moet
worden, heeft de dubbeldoelstelling er mede toe bijgedragen dat het programma voortgang kon
maken en gekomen is waar het gekomen is. De perceptie over de dubbeldoelstelling is gedurende
de tijd wel veranderd. Waterveiligheid is de hoofddoelstelling. Ruimtelijke kwaliteit wordt in het
landelijke politieke debat steeds meer afgedaan als ondergeschikt en in zekere zin een ‘luxe’.
Waterstandverlagende maatregelen hebben echter ook een ruimtelijke component en behoeven
nette inpassing. Zo zijn waterstanddaling en ruimtelijke kwaliteit al met elkaar verbonden.
De uitvoering van het programma ligt voor het grootste gedeelte op schema en vindt plaats binnen
tijd en budget. Van een aantal maatregelen is duidelijk dat ze mogelijk niet afgerond zullen zijn in
2015. Dit zijn Hoogwatergeul Veessen-Wapenveld, Dijkteruglegging Lent, Dijkverlegging
Cortenoever, Dijkverlegging Voorsterklei. Hiervan is melding gemaakt vanaf de 15e
voortgangsrapportage. Hetzelfde geldt voor 1 van de 7 NURG-projecten. Als we vooruitkijken naar
2015 zien we een aantal risico’s voor tijdige realisatie en realisatie binnen budget. Onder andere
omtrent grondverwerving, vergunningverlening en de veranderende natuurregelgeving moet
rekening gehouden worden met mogelijke toekomstige tegenvallers. Ook zien we dat er in de
huidige planning veel aankomt op realisatie in het jaar 2015. Er moet nog een relatief groot deel van
het programma worden aanbesteed. In de tussentijd kan de steun afkalven bijvoorbeeld als gevolg
van (landelijke, lokale en regionale) verkiezingen of gebeurtenissen in het project zelf. De risico’s
lijken derhalve niet gelijkelijk verdeeld te zijn over de gehele programmaperiode: in de staart van de
uitvoering kunnen zich nog bottlenecks voordoen, zoals hierboven genoemd.
De huidige marktsituatie zorgt ervoor dat de resultaten van aanbestedingen gunstig zijn ten opzichte
van de raming bij de projectbeslissing / SNIP3. Deze mogelijke meevaller moet echter niet te snel
worden geïncasseerd, omdat de algemene ervaring met realisatie van grote projecten is dat

41

budgetten veelal overschreden worden. Pas na realisatie is het duidelijk of het
aanbestedingsvoordeel ook daadwerkelijk tot een realisatie onder het begrote bedrag heeft geleid.
Op basis van de tussenevaluatie is onze overall conclusie dat een grote prestatie is geleverd, zeker
gezien de complexiteit van de opgave. Dit terwijl andere soortgelijke programma’s keer op keer in
de problemen komen en te maken hebben met vertraging en budgetoverschrijdingen om de
doelstellingen te kunnen behalen. Een verklaring hiervoor is in onze ogen te vinden in de gedegen
basis van de PKB die ruimte biedt voor regionale inbreng, die rekening houdt met (financiële)
risico’s en uitgaat van een realistische planning. Daarnaast is het succes van de uitvoering van de
PKB gelegen in de werking van de programmaorganisatie en het management van de uitvoering.
Hieronder trekken we conclusies over deze onderwerpen.
Programmaorganisatie en uitvoeringsmanagement
De programmaorganisatie van Ruimte voor de Rivier is met zorg ingericht en functioneert in
algemene zin goed en naar tevredenheid van vrijwel alle betrokken partijen en personen. In de
programma-inrichting zien we een hoge mate van bestuurlijke en ambtelijke vervlechting, en wel
langs twee dimensies: langs de verticale dimensie (de centrale programmatische sturing in
combinatie met voornamelijk decentrale projectmatige uitvoering) en langs de horizontale dimensie
(samenwerking, afstemming en overlap tussen beleid, planvorming, en uitvoering). Sommigen
zouden deze wijze van samenwerking kunnen typeren als ‘bestuurlijke en ambtelijke drukte’. Echter,
ons onderzoek wijst uit dat er veeleer sprake is van een doordacht geconstrueerde vorm van ‘multilevel governance’, die (a) voortkomt uit een strategie die past bij de complexiteit van de opgave en
de omgeving en (b) in termen van doelbereik faciliterend blijkt te werken.
Het beoogde ‘partnership’ dat de relatie tussen centrale opdrachtgever en decentrale uitvoerder
moest kenmerken, is verwezenlijkt: er is sprake van strak management, zonder dat dit ten koste
gaat van de decentrale bestuurlijke steun. Belangrijk voor dit succes is de ruimte die decentraal is
geboden om ook in ruimtelijke zin een kwaliteitsslag aan hun gebied te kunnen geven.
Een aantal bestuurlijk inventieve aspecten van de programmaorganisatie blijkt bijgedragen te
hebben aan de relatief soepele uitvoering in de geëvalueerde periode. We doelen daarmee onder
meer op het parallel schakelen van procedures (bijvoorbeeld bestemmingsplannen in concept
gereed aan het einde van de planstudie), het parallel werken (bijvoorbeeld vanaf SNIP 2a al een
realisatieteam en verwerven van vastgoed in de planstudiefase), het in een vroeg stadium
betrekken van eindbeheerders en vergunningverleners, het instellen van een Q-team, en het
intensief bouwen van een kennis- en relatienetwerk rondom de Ruimte voor de Rivier maatregelen.
Maar ook op de wijze waarop het risicomanagement is vormgegeven: per maatregel faciliterend
vanuit de centrale programmaorganisatie en op programmaniveau overkoepelend in een
risicocomité. En de wijze waarop de centrale programmaorganisatie naar zichzelf laat kijken middels
audits (en het daartoe ingestelde auditcomité).
We constateren dat de twee denkbeeldige schijven (enerzijds bestuurlijke strategie en lenigheid,
anderzijds concrete projectmatige planning en realisatie) goed op elkaar aangesloten zijn, zodat ze
elkaars kracht en snelheid vergroten. Het risico op verslapping van de bestuurlijk aandacht is goed

42

gemanaged. Enerzijds qua structuur door de inrichting van bestuurs-, samenwerkings- en
realisatieovereenkomsten en stuurgroepen. Anderzijds qua handelen door de activiteiten voor en
door bestuurders en de bestuurlijke aandacht van de programmadirecteur. We merken op dat het
vasthouden van de bestuurlijke aandacht deels te danken is aan het functioneel inzetten van de
dubbeldoelstelling (waterveiligheid en ruimtelijke kwaliteit): deze verschaft de ruimte, flexibiliteit en
het vertrouwen waardoor het altijd mogelijk bleek om op bestuurlijk niveau de discussie te voeren en
er samen uit te komen.
Daarnaast is ook het risico van vervaging van beleid in de geëvalueerde periode niet bewaarheid:
de steun vanuit de politiek, de bestuurlijke actoren en de stakeholders in de regio’s is overeind
gebleven. Dit is mede te danken aan de goede en frequentie wijze van rapporteren over de
voortgang, effectieve mediaoptredens, en de succesvolle inspanningen om het bestuurlijk proces te
activeren en in beweging te houden. Wel is het zaak om de lijn vast te houden die is vastgesteld.
5.2 Aanbevelingen
Op grond van de tussenevaluatie komen we tot de volgende aanbevelingen.
Bezie dubbeldoelstelling niet vanuit eenzijdig perspectief
De tussenevaluatie heeft uitgewezen dat het werken met een dubbeldoelstelling op meerdere
terreinen effectief is. Enerzijds worden inderdaad meerdere maatschappelijke doelen bediend, en
anderzijds werkt de dubbeldoelstelling als een middel om op bestuurlijk niveau flexibiliteit in het
programma te bouwen. Kort door de bocht gezegd kan ‘pijn’ die ontstaat door
waterveiligheidsmaatregelen verzacht worden door ook de ruimtelijke kwaliteit een impuls te geven.
Op deze manier heeft het toevoegen van de doelstelling van ruimtelijke kwaliteit bijgedragen aan de
mogelijkheden om bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak voor ingrijpende maatregelen te creëren
en te borgen, en is daarmee ook de realisatie van de waterveiligheidsdoelstelling vergemakkelijkt.
Zo blijkt de doelstelling van ruimtelijke kwaliteit voor veel betrokken gemeenten een sterkere prikkel
te zijn om voortgang te maken (en dus hun belangen te stroomlijnen met die van het Rijk) dan de
waterveiligheid. We merken er wel bij op dat de dubbeldoelstelling pas een instrument voor
bestuurlijke flexibiliteit wordt indien er zowel fysiek als in de inrichting van het programma
bestuurlijke en financiële ruimte is om aan verschillende belangen tegemoet te komen. Niet in de zin
van het financieren van regionale wensen voor ruimtelijke kwaliteit, maar het gezamenlijk maken
van een keuze over de wijze waarop de rivier verruimende maatregelen ook ruimtelijke kwaliteit
leveren.
Daarnaast constateren we dat er verschillende perspectieven op de dubbeldoelstelling bestaan.
Perspectieven die door betrokkenen en belanghebbenden anders worden gehanteerd. Ten eerste
een perspectief waarin waterveiligheid de basis is en ruimtelijke kwaliteit een plus. Ten tweede een
perspectief waarin beide doelstellingen concurrerend zijn: het één of het ander. En ten derde een
perspectief waarin waterveiligheid en ruimtelijke kwaliteit als ondeelbaar worden beschouwd: als je
het één goed doet, dan doe je logischerwijs ook het ander goed. Bij Ruimte voor de Rivier lijkt
vooral dit laatste perspectief te worden gehanteerd. Het gaat om ‘nette inpassing’ van rivier
verruimende maatregelen, waarbij tegelijkertijd een bijdrage aan ruimtelijke kwaliteit wordt geleverd.

43

Het koppelen van regionale belangen aangaande ruimtelijke kwaliteit is mogelijk, maar alleen als de
regio daaraan ook zelf financieel bijdraagt.
Ruimte voor de Rivier dient vanuit deze verschillende perspectieven te worden bezien. Het zou
onverstandig zijn om hieruit één perspectief te selecteren, die boven de anderen te plaatsen en
langs die lijnen te snijden in budget en mogelijkheden. Dat zal er waarschijnlijk toe leiden dat veel
partners minder dan nu het geval uit de voeten kunnen met de realisatie van de maatregelen. Het
gaat hierbij om goed verwachtingenmanagement en ruimte voor dialoog en discussie.
Blijf profiteren van de programmatische netwerkvorming en etaleer dit ook naar buiten
Opvallend aan Ruimte voor de Rivier is de wijze waarop het vanaf programmaniveau gelukt is om
een community van bestuurders, ambtenaren en stakeholders te vormen rondom de beleidsopgave.
Als resultaat van alle inspanningen zoals conferenties, trainingen en praktische zaken als een
smoelenboek, heeft er zich een netwerk gevormd met waardevolle contacten tussen personen en
organisaties, en waardevolle kennisontwikkeling en -deling. Het succes van deze aanpak voor
doelbereik, uitvoeringsmanagement en algehele sfeer en beeldvorming ten aanzien van het
programma toont aan dat het loont in deze aspecten van een complex programma te investeren.
Een dergelijke aanpak verdient navolging bij andere grote beleids- en uitvoeringsprogramma’s. Het
is hierbij van belang om vergunningverleners en raadsleden in voldoende mate te blijven betrekken.
Immers zij kunnen van grote invloed zijn op de voortgang.
De programmatische aanpak van Ruimte voor de Rivier strekt tot voorbeeld; een PDR voor andere
programma’s
De PDR heeft bewezen kundig en effectief te zijn in het uitvoeren van fysieke maatregelen ten
behoeve van de waterveiligheid in een multi-actor context. Ook in de toekomst na 2015 zullen dit
soort programma’s aan de orde zijn. Het verdient aanbeveling om te onderzoeken of en in hoeverre
PDR, maar bovenal de organisatievorm, werkwijze, functionaliteit en ontwikkelde kennis van PDR,
ook na afronding van het programma Ruimte voor de Rivier als zodanig behouden kunnen blijven
en functioneel kunnen zijn bij de uitvoering van andere programma’s, bijvoorbeeld het HWBP en het
Deltaprogramma. De werkwijze van bestuurlijke vervlechting (structuur van projectgroepen en
stuurgroepen, overeenkomsten en facilitering met methodieken), het parallel werken (een
realisatieteam vanaf SNIP 2a, eerder beginnen met voorbereidingen planologische procedures, et
cetera) en vroeg betrekken van onder meer eindbeheerders werkt goed en strekt tot voorbeeld.
Datzelfde geldt voor (1) de vormgeving van het risicomanagement met facilitering van de individuele
maatregelen en risicomanagement op programmaniveau met een risicocomité, (2) de wijze waarop
PDR naar zichzelf laat kijken en de rol daarbij van het auditcomité en (3) de wijze waarop het Qteam adviseert over ruimtelijke kwaliteit: ruimtelijke kwaliteit is geen ‘luxe’, maar een perspectief om
een integrale kwaliteitsslag in een gebied te bewerkstelligen.
Gelet op het internationale karakter van de waterproblematiek en de in het kader van Ruimte voor
de Rivier ontwikkelde relevante kennis op dit terrein bevelen wij daarnaast aan de ontwikkelde
programmatische aanpak en kennis te delen in internationaal verband. Dat begint met de paradigma
shift van aanpak van waterveiligheid met behulp van dijkversterking naar rivierverruiming.

44

Budgettaire ruimte in programma vasthouden
In de PKB is een aantal projecten en maatregelen gedefinieerd die gezamenlijk moeten leiden tot
het behalen van de afgesproken doelstellingen. Hieraan is een budget op programmaniveau
gekoppeld. In het kader van de regeling Grote Projecten wordt er twee maal per jaar aan de
Tweede Kamer gerapporteerd over realisatie en raming. Nu het programma meer in de
uitvoeringsfase komt, komt er steeds meer zicht op de precieze budgetrealisatie.
De verschillende maatregelen staan in relatie tot elkaar. Het wel nemen van een bepaalde
maatregel kan ertoe leiden dat een andere niet of in mindere mate genomen behoeft te worden.
Gedurende de uitvoering is dat ook een aantal keer gebleken. In de verschillende
voortgangsrapportages is hierover naar de Tweede Kamer gerapporteerd. De Tweede Kamer heeft
bepaald dat het geld dat is vrijgevallen door de geschrapte maatregelen binnen het
programmabudget behouden kan blijven.
Dit vinden wij kenmerkend voor en passend bij een programma: het gaat om de
programmadoelstellingen als geheel. Hier hoort een zekere mate van vrijheid bij om binnen de
projecten te kunnen schuiven en flexibel te zijn, ook als het gaat om budgetten. Echter alleen als het
behalen van de programmadoelstellingen binnen bereik blijft. Wij bevelen aan het
(programma)budget vast te houden tot het moment van realisatie van de PKB-doelstellingen.
Immers de tussenevaluatie heeft laten zien dat met name in de laatste jaren tot 2015 nog veel
gerealiseerd moet worden. De marktsituatie van vandaag ziet er vanuit budgettair perspectief
relatief goed uit, maar daarin kan verandering komen. Bovendien moet de lakmoesproef van de
realisatie nog komen. En ter vergelijking: ten opzichte van het moment van budgetteren liggen
verschillende prijzen (zoals vastgoed, olie en staal) nog steeds hoger dan het niveau van toen.
Aandacht voor fase overgangen
Een volgende aanbeveling is voldoende aandacht te richten op het borgen dat de kwaliteit die is
afgesproken in de PKB en in de realisatieplannen, ook daadwerkelijk gerealiseerd wordt door de
gecontracteerde marktpartijen. In de communicatie tussen de schijven initiatiefnemer, realisator en
marktpartij kan om uiteenlopende redenen ruis ontstaan, die de gewenste uiteindelijke realisatie
kwetsbaar maakt. De grootste risico’s lijken zich voor te doen in de fase tussen SNIP3
(projectbeslissing) en de daadwerkelijke uitvoering. Veel maatregelen bevinden zich in deze fase
tussen 2013 en 2015. Wij bevelen aan om in algemene zin aandacht te hebben voor goede
overdracht van de gemaakte afspraken bij fase overgangen. Binnen het programma wordt in dit
kader ook wel gesproken van een warme las. Overeenkomsten en contracten zijn hiervoor de basis,
maar omdat fase overgangen niet zelden ook gepaard gaan met wijzigingen in personele bezetting,
is hier extra aandacht nodig. Zeker gezien de niet geringe risico’s.
In dat kader zouden we ook willen aanbevelen om te bezien of de rol van het Q-team die nu
ophoudt na SNIP3, niet aangepast kan worden door het ook in latere fasen een rol te laten spelen.
Hoewel de gemaakte afspraken over ruimtelijke kwaliteit via de lijn van het uitvoeringscontract
gehandhaafd worden, vinden wij het daarnaast van belang om in deze fase ook het Q-team in te

45

zetten. Juist omdat de doelstelling ruimtelijke kwaliteit zo belangrijk is voor de regio en het resultaat
van de maatregelen daar zichtbaar is. Het gaat daarbij om goede monitoring en tijdige signalering.
Van riviertakmanager naar realisatiemanager
De aanwezigheid van riviertakmanagers heeft een positief effect gehad op de realisatie van de
Ruimte voor de Rivier doelstellingen; ze hebben hun nut bewezen. Zij vervullen een duidelijke
schakelfunctie tussen afzonderlijke maatregelen en de centrale programmasturing. Wij bevelen aan
om naar de fase toe die nu aanbreekt, te kijken of en hoe de invulling van de rol van de
riviertakmanagers aangepast kan worden. De schakelfunctie tijdens de planstudiefase en de fase
van procedures en voorbereiding daarvan veronderstelt andere competenties en antennes dan de
schakelfunctie in de uitvoeringsfase. Het verdient aanbeveling hier goed naar te kijken, zonder
tegelijkertijd door personele wisselingen ook het vertrouwen en het krediet dat tussen de
projectleiders en de riviertakmanagers is opgebouwd, verloren te laten gaan.
Versterk synergie binnen het Rijk
Het programma Ruimte voor de Rivier raakt aan veel verschillende beleidsterreinen, disciplines en
expertises die de departementale indeling overstijgen. De tussenevaluatie heeft laten zien dat
bestaande kokers tussen departementen geslecht kunnen worden. Echter op een aantal complexe
dossiers, zoals Natura 2000, Stroomlijn en het besluit Bodemkwaliteit is het lastig gebleken binnen
redelijke termijn een doorbraak te forceren. Dit heeft enerzijds te maken met mogelijke inhoudelijke
complexiteit, maar daarnaast ook met prioriteit en de wil om door te pakken. Wij bevelen aan het
probleemoplossend vermogen van het Rijk als het gaat om langlopende dossiers die relevant zijn
voor Ruimte voor de Rivier en dus de synergie op Rijksniveau te versterken.
Intelligent koppelen van budgetten in de relatie Rijk-regio
De individuele maatregelen van het programma Ruimte voor de Rivier zijn niet zelden tegelijkertijd
onderdeel van een regionaal programma. Zo maken Lent en Munnikenland onderdeel uit van het
regionale programma Waalweelde. Andere regionale programma’s zijn bijvoorbeeld IJsselsprong en
IJsseldelta Zuid. De regio is vooral gericht op realisatie van het regionale programma, terwijl het Rijk
is gericht op realisatie van de centrale programmadoelstellingen. Tussen de verschillende
onderdelen van de regionale programma’s bestaat een inhoudelijk of programmatisch verband,
terwijl de financiering doorgaans uit verschillende bronnen afkomstig is. Dit kan tot een situatie
leiden waarin verschillende deelprojecten op elkaar wachten. Er ontstaat een ‘waiting-game’ waarin
de realisatie van het programma als geheel niet dichterbij komt. De genoemde regionale
programma’s zitten momenteel in een dergelijke situatie.
Om in een dergelijke context de ontwikkeling op gang te brengen of te houden, verdient het
aanbeveling om te onderzoeken of de afzonderlijke financieringsstromen op een intelligente wijze
kunnen worden gekoppeld. Zowel sterker koppelen als ontkoppelen, opties die op zich logisch en
voorstelbaar zijn, kunnen in een dergelijke situatie het risico van niet realiseren vergroten. Sterker
koppelen vergroot de onderlinge afhankelijkheid tussen deelprojecten en teveel ontkoppelen zal tot
meer versnippering leiden.

46

Daarom pleiten we voor een intelligente koppeling: wel verbinden vanwege de integrale afweging
die dan mogelijk is en tegelijkertijd voorkomen dat hierdoor alles op alles wacht. Daarbij gaat het
zowel om rijksgeld als regionaal geld. En om de afstemming tussen het niveau van Ruimte voor de
Rivier en het niveau van andere (regionale) programma’s. Naast de juridische inhoud van de
regelingen is de politieke wil hierbij van groot belang. En dat is niet vanzelfsprekend omdat een
dergelijke aanpak onvermijdelijk op verzet kan rekenen vanuit departementale ‘kokers’ of
programma’s en de politiek. Wij vinden het echter vanuit het integrale programmabelang te
verkiezen.
Houdt driehoek DGW – RWS – PDR in stand, ook na overdracht verantwoordelijkheid
Eén van de pijlers waarop het ‘succes’ van de uitvoering van de PKB heeft gesteund is de goede
samenwerking in de driehoek PDR, DGW en RWS. De afspraak is dat, op programmaniveau, met
de overgang van de planstudiefase naar de realisatiefase de eindverantwoordelijkheid verschuift
van DGW naar RWS. Het verdient aanbeveling om ook na deze verschuiving de driehoek DGW,
RWS en PDR in stand te houden, waarbij het natuurlijk wel zo is dat het zwaartepunt in de
aansturingsrelatie verschuift van DGW naar RWS. Er zijn minimaal twee redenen om te pleiten voor
het in stand houden van deze driehoek:


De driehoek heeft in het recente verleden bewezen te werken.



In het programma blijft samenwerking belangrijk, ook al zit het programma in de uitvoeringsfase.
Een belangrijke verklaring voor het succes van het programma is de samenwerking op hoog
niveau met de medeoverheden wat geresulteerd heeft in een hoog en blijvend bestuurlijk
commitment aan het programma. Bij deze samenwerking hoort ook een zekere bestuurlijke
ruimte. Deze ruimte wordt gegeven op basis van vertrouwen. In de processen die in deze ruimte
ontstaan, zullen scope issues aan de orde kunnen blijven komen, hoewel deze tegelijkertijd
minder ingrijpend zullen zijn als in eerdere fasen van het programma. Dit pleit voor een
bestendiging van de rol van DGW in de driehoek.

Na de tussenevaluatie ook een eindevaluatie
De tussenevaluatie heeft plaatsgevonden op een moment dat de uitvoering van de PKB Ruimte
voor de Rivier goed op streek is. In deze zin geeft deze evaluatie een goed beeld van de start van
de uitvoering. Maar de werkelijke lakmoesproef voor het succes van de uitvoering moet nog komen.
De echte test zit hem in de aanbestedingen, in het juridische traject (bestemmingsplannen,
vergunningen, aankopen/onteigeningen) en in het borgen van de tijdige en kwalitatieve realisatie
door de gecontracteerde marktpartijen. Op basis van de resultaten van de tussenevaluatie zijn wij
positief. Wij bevelen wel aan om een volgende tussenevaluatie uit te voeren op het moment dat
ongeveer 75% van de doorlooptijd van het programma is verstreken (in het eerste kwartaal van
2013). Daarnaast bevelen we ook een eindevaluatie aan, die overigens sowieso moet plaatsvinden
omdat Ruimte voor de Rivier een groot project betreft (2016).

47

Bijlage 1
Overzicht gesprekspartners

Verkennende gesprekken
Naam

Functie

1

Dhr. E. Brouwer

PDR, Directeur bedrijfsvoering Ruimte voor de Rivier

2

Dhr. P. Bakker

PDR, coördinator cluster wet- en regelgeving, directie
Kennis

3

Mevr. H. der Nederlanden

PDR, medewerker cluster Ruimtelijke kwaliteit, directie
Kennis

4

Mevr. R. Havinga

PDR, coördinator cluster Ruimtelijke kwaliteit, directie
Kennis

5

Dhr. H. Brouwer

PDR, Riviertakmanager en themahouder risicodossier
natuur

6

Dhr. M. van de Leemkule

PDR, Dienst Infrastructuur, specialist natuurwetgeving /
Natura 2000

7

Mevr. M. Jansen

Deltaprogramma deelprogramma Rivieren
(gedetacheerd vanuit RWS Oost Nederland)

8

Mevr. Horstman

RWS Staf DG

9

Dhr. R. Kuggeleijn

PDR, coördinator cluster Veiligheid, directie Kennis

10

Mevr. T. de Vries

DG Water, Deltaprogramma Rivieren

11

Dhr. W. Sterk

PDR, coördinator cluster Grondverzet, directie Kennis

12

Mevr. I. Klokke

PDR, afdelingshoofd Programmabeheersing, directie
Bedrijfsvoering

1

Verdiepende gesprekken
Naam

Functie

13

Dhr. Drs. R. Feringa

Directeur Waterveiligheid (ministerie van I&M) en
plv. Directeur-Generaal Water

14

Dhr. Ir. T.F.J. van de Gazelle

plv. Directeur-Generaal Rijkswaterstaat

15

Dhr. Mr. ing. J.H. Dronkers

Directeur-Generaal Rijkswaterstaat

16

Dhr. Ir. I.J. de Boer

Hoofdingenieur-Directeur Programmadirectie Ruimte
voor de Rivier (PDR), secretaris bestuurlijke begcie

17

Dhr. Ir. D. Sijmons

Voorzitter Q-team & Voormalige rijksadviseur voor
het landschap

18

Dhr. C. Beekmans

PDR, Riviertakmanager

19

Dhr. P. Scholte, RA

Directeur Departementale Auditdienst

20

Dhr. B. Broens

PDR, plv programmadirecteur Ruimte voor de Rivier
en directeur Kennis

21

Dhr. B. Parmet

Directeur van het Deltaprogramma en van de Staf
Deltacommissaris

22

Dhr. P. Jansen

Gedeputeerde provincie Overijssel, Voorzitter
Stuurgroep IJssel-maatregelen

23

Dhr. Ir. A.P. Heidema

Burgemeester Deventer, lid bestuurlijke begcie en
betrokken bij uiterwaardvergravingen 'Deventer'

24

Dhr. P. IJssels

Burgemeester Gemeente Gorinchem, Voorzitter
Stuurgroep planstudie uiterwaardvergraving
bedrijventerrein Avelingen

25

Dhr. Ir. G.N. Kok

Voorm. Dijkgraaf Waterschap Rivierenland en lid
Stuurgroep uiterwaardvergraving Brakelse
Benedenwaarden en dijkverlegging Buitenpolder het
Munnikenland en voorzitter vijftal dijkversterkingen

26

Dhr. Ir. G. Verwolf

Dijkgraaf Waterschap Veluwe, initiatiefnemer
maatregelen dijkverleggingen Cortenoever en
Voorsterklei

2

27

Dhr. J.A.M. Vos

Dijkgraaf Waterschap Brabantse Delta, realisator
ontpoldering Overdiepsche Polder

28

Mevr. Drs. J.M.P. Moons

Dijkgraaf Waterschap Vallei en Eem, voormalig
gedeputeerde Noord-Brabant, voorzitter stuurgroep
planstudie ontpoldering Overdiepsche Polder en
voorzitter bestuurlijke begeleidingsgroep planstudie
Noordwaard

29

Dhr. Drs. T.W. Rietkerk

Gedeputeerde provincie Overijssel en voorzitter
Stuurgroep IJsseldelta-Zuid

30

Dhr. Dr. P. Depla

Burgemeester Heerlen, voormalige locoburgemeester Nijmegen en als wethouder Ruimte &
Bouwen initiatiefnemer dijkteruglegging Lent

31

Dhr. Prof. dr. S. Schaap

Voorm. Voorzitter Unie van Waterschappen en
voorm. Dijkgraaf Waterschap Groot Salland

32

Dhr. Dr. C. Verdaas

Gedeputeerde Provincie Gelderland, voorzitter
stuurgroep extra uiterwaardvergraving
Millingerwaard

33

Mevr. I. van Rijsewijk

Bureau Politea, Trainingen en opleidingen

3

Verdiepende gesprekken op uitvoerend niveau (projectmanagers individuele projecten)
Naam

Functie

34

Dhr. L. Koridon

Projectmanager planstudie dijkteruglegging Lent bij de
Gemeente Nijmegen

35

Dhr. M. Hoenderkamp

Projectmanager realisatie Ontpoldering Noordwaard

36

Mevr. M. Thijssen

Projectmanager realisatie Ontpoldering Overdiepsche
Polder

37

Dhr. A. Smeenk

Projectmanager realisatie Hoogwatergeul VeessenWapenveld bij Waterschap Veluwe

38

Dhr. R. Rijkers

Projectmanager planstudie Dijkverbetering
Lek/Alblasserwaard en Vijfheerenlanden bij Waterschap
Rivierenland

39

Dhr. C.G. de Vrieze

Projectmanager planstudie Uiterwaardvergraving Brakelse
Benedenwaarden en dijkverlegging buitenpolder
Munnikenland bij Waterschap Rivierenland

40

Dhr. J.J. van den
Boomgaard

Projectmanager planstudie Dijkteruglegging Cortenoever
bij Waterschap Veluwe

41

Dhr. I. Blok

Projectmanager planstudie en realisatie Kribverlaging
Waalbochten

42

Dhr. J. Schotkamp

Projectmanager realisatie Dijkverlegging Westenholte en
Uiterwaardvergraving Scheller en Oldener Buitenwaarden
bij Waterschap Groot Salland

43

Dhr. H. Heilen

Projectmanager planstudie en realisatie
Uiterwaardvergraving Bolwerksplas/ Keizers- en
Stobbenwaarden voor de gemeente Deventer en voor
Waterschap Groot Salland

4

Bijlage 2
Literatuurlijst

Literatuurlijst
AT Osborne (2010) Ruimte voor de Rivier: Volwassenheidsmeting van risicomanagement
Besluit bodemkwaliteit van 22 november 2007, Staatsblad 2007, 469
Besluit tot toepassing van de Rijkscoördinatieregeling van 1 oktober 2009, Staatscourant 2009,
15167
Blueconomy (2008) Review projectbeheersing PDR
Blueconomy (2008) Reviewprojectbeheersing PDR: Bijlage 7 plan van aanpak
Blueconomy (2009) Evaluatie organisatiekosten
Blueconomy (2010) Sturing op tijd
Bosch Slabbers landschapsarchitecten (2007) Handreiking Ruimtelijke kwaliteit voor de IJssel
Commissie Verheijen (2009) Herberekening standaardkostprijzen natuurbeheer
Deltaprogramma Rivieren (2010) Plan van aanpak deelprogramma rivieren
Deltares (2011) Resultaat Pakkettoets P 2011-I, 4 april 2011
Ecorys (2011) Evaluatie van ontwerpprocessen voor Ruimtelijke kwaliteit van Ruimte voor de Rivier
Implementatieteam besluit bodemkwaliteit (2010) Handreiking voor het herinrichten van diepe
plassen
Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2006) Beleidslijn Grote Rivieren
Ministerie van V&W, Ministerie van VROM en Ministerie van LNV (2006) Planologische
Kernbeslissing Ruimte voor de Rivier deel 4, Vastgesteld besluit, Nota van Toelichting
Nieuwe Wet ruimtelijke ordening van 1 juli 2008, Staatsblad 2008, 159
Oppatja, I., (2010) Evaluatie module werken en samenwerken: Blokken 1 en 2
Programmadirectie Ruimte voor de Rivier (2009) Ruimtelijke kwaliteit bij Ruimte voor de Rivier:
rollen, taken, werkwijze en organisatie
Programmadirectie Ruimte voor de Rivier (2009) Agenda kwartaalgesprek Ruimte voor de Rivier 3e
kwartaal 2009
Programmadirectie Ruimte voor de Rivier (2009) Programmaopdracht realisatiefase Ruimte voor de
Rivier
e

Programmadirectie Ruimte voor de Rivier (2009) 15 Voortgangsrapportage: 1 juli 2009 –
31 december 2009
e

Programmadirectie Ruimte voor de Rivier (2010) 16 Voortgangsrapportage: 1 januari 2010 –
30 juni 2010

1

e

Programmadirectie Ruimte voor de Rivier (2010) 17 Voortgangsrapportage: 1 juli 2010 –
31 december 2010
Programmadirectie Ruimte voor de Rivier (2010) Overzicht maatregelen Ruimte voor de Rivier:
Samenwerken aan een veiliger en mooier rivierengebied
e

Programmadirectie Ruimte voor de Rivier (2011) 18 Voortgangsrapportage: 1 januari 2011 –
30 juni 2011
Q-team (2009) Jaarverslag 2008: Kwaliteitsteam Ruimte voor de Rivier
Rijksoverheid (2009) Nationaal Waterplan
Sprundel, van L., (2010) Productenkalander Ruimte voor de Rivier 2010 en 2011
Taskforce HWBP, (2010) Een dijk van een programma, naar een nieuwe aanpak voor het
Hoogwaterbeschermingsprogramma
Teeuwen, B., (2010) Verbinden en versterken: Procesevaluatie V&W-interne samenwerking in het
programma Ruimte voor de Rivier na de PKB-fase
Terra Incognita stedenbouw en landschapsarchitectuur, Bureau Stroming, SAB & Alterra (2009)
Handreiking Ruimtelijke kwaliteit voor de Rijn
Terra Incognita stedenbouw en landschapsarchitectuur, Bureau Stroming, SAB & Alterra (2009)
Handreiking Ruimtelijke kwaliteit voor de Waal
Tweede Kamer, Motie van het lid Lucas, 2010/11, 32 500, nr. 44
Tweede Kamer, Verslag van een algemeen overleg, 2009/10, 30 080, nr. 42, p. 1-16
Tweede Kamer, Verslag van een algemeen overleg, 2009/10, 30 080, nr. 45, p. 1-26
Waterwet van 29 januari 2009, Staatsblad 2009, 107
Wet op de waterkering van 21 december 1995 [vervallen per 22-12-2009], Staatsblad 1996, 8
&Samhoud (2008) Onderzoeksresultaten programmadirectie Ruimte voor de Rivier

2

Bijlage 3
Verklarende woordenlijst

Verklarende woordenlijst

BO:

Bestuursovereenkomst

BBK:

Besluit Bodemkwaliteit

BGR:

Beleidslijn Grote Rivieren

DGW:

Directeur-Generaal Water

EHS:

Ecologische hoofdstructuur

HID:

Hoofdingenieur-directeur

HWBP:

Hoogwaterbeschermingsprogramma

IPM-model:

Integraal Projectmanagement-model. Instrument voor ‘grote projecten’
waarbij binnen een project onderscheid wordt gemaakt tussen vijf
rolhouders: integrale projectmanager, manager projectbeheersing,
omgevingsmanager, technisch manager en contractmanager.

NURG:

Nadere Uitwerking Rivierengebied. Dit is een programma (50/50 gefinancierd
vanuit het ministerie van Economie, Landbouw en Innovatie en het ministerie
van Infrastructuur en Milieu) waarin 7.000 ha nieuwe natuur en veiligheid in
het rivierengebied wordt gerealiseerd. Het programma bestaat uit 55
maatregelen. Hiervan zijn 7 maatregelen noodzakelijk voor het realiseren
van de huidige wettelijke veiligheidsdoelstelling, terwijl ze geen onderdeel
uitmaken van de PKB.

Pakkettoetsen:

Samenhangende berekeningen van de afvoerverdeling en de waterstanden
van alle ontwerpen met een genomen of een aanstaande variantkeuze of
projectbeslissing.

PDR:

Programmadirectie Ruimte voor de Rivier

PKB:

Planologische Kernbeslissing vastgesteld in december 2006.

PPI-tool:

Project Planning Infrastructuur. Systematiek voor probabilistisch plannen

PRI-tool:

Programma voor ruimtelijke investeringen. Systematiek voor
budgetramingen.

Regeling Grote
Projecten:

Gebaseerd op het Protocol Procedure- en Informatieregeling Grote
Projecten. Het programma Ruimte voor de Rivier is op 15 mei 2001
aangewezen als ‘Groot Project’. Dit houdt in dat Ruimte voor de Rivier door
de Tweede Kamer aangewezen is als een beleidsterrein of project dat zo

1

belangrijk is dat ze uitgebreide informatievoorziening vanuit het ministerie wil
zien.
ROK:

Realisatieovereenkomst

SNIP:

Spelregels voor Natte Infrastructuur Projecten. Dragen bij aan een beheerste
realisatie van het programma Ruimte voor de Rivier. Beslissingen over de
financiering van de planstudie en de uitvoering dienen te worden genomen
conform de binnen Verkeer en Waterstaat geldende SNIP:
SNIP 1: Intakebeslissing
SNIP 2: Opdracht planstudie
SNIP 2A: Variantkeuze
SNIP 3: Projectbeslissing
SNIP 4: Voorbereidingsbeslissing uitvoering
SNIP 5: Uitvoeringsbeslissing
SNIP 6: Opleveringsbeslissing

SOK:

Samenwerkingsovereenkomst

VGR:

Voortgangsrapportage

WABO:

Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht

WRO:

Wet ruimtelijke ordening

2

Bijlage 4
Evaluatiekader

Evaluatiekader PKB Ruimte voor de Rivier

Het evalueren van een programmatische beleidsaanpak
Ruimte voor de Rivier is geen ‘gewoon’ ‘groot project’, waarvoor een projectmatige aanpak
gehanteerd kan worden. Gegeven de omvang, doorlooptijd, complexiteit of onvoorspelbaarheid van
de beleidsopgave is een andere wijze van sturing en beïnvloeding vereist. Zodoende lag een
programmatische aanpak meer voor de hand, waarbij er niet alleen sprake is van activiteiten
(throughput) en resultaten (output) op projectniveau, maar ook sprake is van project overstijgende
strategische doelen en project overstijgende maatschappelijke effecten. In figuur 1 is dit
onderscheid weergegeven.

Figuur 1: Project- en programmamanagement
Wij hanteren de volgende definitie van een programma:
Een programma is een organisatorisch arrangement gericht op het bereiken van complexe
strategische en beleidsdoelen, door regie te voeren op een reeks samenhangende projecten en
lijnactiviteiten. Door een geraffineerd samenspel van interventies dat deels in de organisatie zelf,
vaak in een keten en deels in projecten plaatsvindt wordt voortgang geboekt en worden doelen
bereikt.12
Een programma is op een aantal cruciale punten onderscheidend van een ‘gewoon’ ‘groot project’.
Waar een project gekenmerkt wordt door projectsturing en een outputoriëntatie, omvat
programmatische sturing méér dan dat. Belangrijk op te merken is dat programmasturing ook
projectsturing behelst, in de zin dat concrete doelstelling op project en programmaniveau
gerealiseerd dienen te worden. Maar daarnaast is er ook sprake van processturing: het
organiseren en mobiliseren van een netwerk van beslissers, experts, uitvoerders en
belanghebbenden. Bij Ruimte voor de Rivier wordt ook gesproken van bestuurlijk en ambtelijke
vervlechting. Een derde wezenskenmerk van programmatisch sturen, dat niet aanwezig is bij puur

12

Geut, Van den Berg en Van Schaik (2010) De koning van het schaakbord of Jan zonder Land? Over

programmaministers. Assen: Van Gorcum, p. 16

1

projectmanagement, is contextmanagement: het effectief inspelen op een veranderende context
en voor zover in lijn met de programmadoelen, het zelf creëren van veranderingen in de context.
In deze evaluatie zullen we het programma Ruimte voor de Rivier op deze drie functies beoordelen.
In welke mate zijn concrete doelstellingen gerealiseerd? In welke mate is het gelukt om een netwerk
van beslissers, experts, uitvoerders en belanghebbenden te organiseren en te mobiliseren? In
welke mate wordt er effectief ingespeeld op een veranderende context?
Het evalueren van beleid in een complexe en dynamische omgeving
In de meeste klassieke evaluaties kijkt de onderzoeker naar doeltreffendheid, die vastgesteld
wordt als de mate waarin de behaalde resultaten overeenkomen met de vooraf gestelde doelen en
naar doelmatigheid, die vastgesteld wordt als de mate waarin de hoeveelheid beschikbare
middelen omgezet zijn in bedoelde resultaten. Deze aanpak is geschikt om te evalueren in een
stabiele en overzichtelijke context.
Echter het programma Ruimte voor de Rivier speelt zich af in een complexe en in de tijd
veranderlijke, dynamische omgeving. De opzet van de tussenevaluatie dient recht te doen aan deze
omgeving. We hebben hier te maken met verschillende elementen (bijvoorbeeld uit de context) die
gaandeweg zijn veranderd, elkaar beïnvloed hebben en zodoende een simpele doelen-opbrengsten
vergelijking minder bruikbaar maken. Hieronder lichten we toe wat deze hoofdelementen zijn en hoe
we deze structurerend laten zijn voor onze analyse.
We onderscheiden de volgende vier hoofdelementen in het evaluatiekader:


De context (C): De context waarbinnen het programma zich afspeelt is voortdurend in
beweging geweest. Denk daarbij aan de bestuurlijke, economische en maatschappelijke
context. Een aantal van de belangrijke veranderingen in de context wordt besproken in
hoofdstuk 3 van deze notitie.



Het beleid (B): Ruimte voor de Rivier kent een dubbeldoelstelling (toekomstbestendige
waterveiligheid en vergroten van ruimtelijke kwaliteit). Mede beïnvloed door de context zijn de
percepties over de dubbeldoelstelling gaan schuiven.



De programma-uitvoering (P): De aanpak van de programma-uitvoering was na vaststelling
van de PKB op hoofdlijnen bepaald, de details zouden later duidelijk worden. Deze aanpak heeft
gedurende de uitvoering dan ook steeds meer invulling gekregen en hier en daar zijn er ook
verschuivingen geweest in de wijze waarop de PKB Ruimte voor de Rivier wordt uitgevoerd ten
opzichte van datgene wat oorspronkelijk gepland was.



De output en outcome (O): Gedurende de tijd zijn en worden er steeds meer resultaten
geboekt in de projecten en op programmaniveau.

Deze vier hoofdelementen zijn nauw met elkaar verbonden. Een verschuiving of verandering van
element A kan tot een verschuiving van element B leiden met weer gevolgen voor element C,
et cetera. Er is een voortdurende wisselwerking tussen de stand van en ideeën over de context, de
doelen, de uitvoering en de opbrengsten. Dit kan grafisch worden weergegeven met behulp van

2

onderstaande figuur. In deze figuur kunnen we t0 zien als het moment van gereedkomen van de
PKB deel 4 (het startpunt voor de tussenevaluatie), t1 voor het tijdstip van deze tussenevaluatie en
t2 voor het moment waarop de uitvoering van de PKB wordt afgerond.
Bovenstaande vier hoofdelementen zijn ten behoeve van het onderzoek uitgewerkt in
(deel)aspecten, aandachtspunten en dilemma’s en spanningen.

t0

t1

t2

Context (C)

Ct0

→

→

Ct1

→

→

Ct2

Beleid (B)

Dt0

→

→

Dt1

→

→

Dt2

Programma-uitvoering (P)

Pt0

→

→

Pt1

→

→

Pt2

Output en Outcome (O)

Ot0

→

→

Ot1

→

→

Ot2

Figuur 2: Vier hoofdelementen van het evaluatie kader.

3

Bijlage 5
Contextuele ontwikkelingen Ruimte voor de Rivier

Ruimte voor de Rivier – Contextuele Ontwikkelingen
Zoals besproken eerder in dit rapport toont deze bijlage de belangrijkste ontwikkelingen in de
context rondom Ruimte voor de Rivier. Allereerst vindt u hier een overzicht van recente
ontwikkelingen in politiek en maatschappij, daarna een overzicht met veranderingen in en
onderdelen van wet- en regelgeving die relevant zijn voor Ruimte voor de Rivier. Deze bijlage laat
vervolgens een tijdslijn zien waarin belangrijke ontwikkelingen achter elkaar worden geplaatst. De
bijlage eindigt met een korte bespreking van de samenhang van Ruimte voor de Rivier met andere
programma’s.
Overzicht belangrijke ontwikkelingen politiek en maatschappij


2006: Vaststelling Hoogwaterbeschermingsprogramma



2008: Start Delta Programma



2009: AO vaste commissie V&W (kritische doch positieve opmerkingen)



2010: AO diverse commissies



2010: Notaoverleg MIRT (sterke nadruk op veiligheid boven natuur)

Overzicht wetgevingsveranderingen vanaf de periode van vaststelling van de PKB Ruimte
voor de Rivier


Natuurbeschermingswet
Met de in werking treding van de Natuurbeschermingswet in oktober 2005 zijn door Nederland
de internationale verplichtingen vanuit de Vogel- en habitatrichtlijn in de nationale wetgeving
verankerd voor wat betreft de bescherming van gebieden.
Natura 2000 is een samenhangend netwerk van Europese natuurgebieden, waarin bescherming
wordt geboden aan soorten en habitattypen. In Nederland zijn er 162 Natura 2000-gebieden die
onder de Natuurbeschermingswet vallen. In het kader van Ruimte voor de Rivier zijn er acht
Natura 2000-gebieden van belang. Er speelt een discussie over het samenvoegen van
gebieden waardoor er meer mogelijkheden ontstaan voor het bereiken van de
natuurdoelstellingen. Er wordt gewerkt aan een nieuwe Natuurwet waarin de
Natuurbeschermingswet, de Flora- en Faunawet en de Boswet worden geïntegreerd.



Besluit Bodemkwaliteit
Door de inwerkingtreding van het Besluit Bodemkwaliteit (BBK) in 2008 is de toepassing van
bouwstoffen, grond- en baggerspecie versoepeld. Het BBK beoogt een bewuster en duurzaam
gebruik van de bodem te bevorderen. Het stimuleert - daar waar mogelijk en binnen strikt milieu
hygiënische randvoorwaarden - het hergebruik van bouwstoffen, grond en baggerspecie in
plaats van het gebruik van primaire bouw- en grondstoffen. Aangezien er met de Ruimte voor de
Rivier-maatregelen veel grond verzet wordt, is deze versoepeling dus gunstig voor de uitvoering
van de maatregelen.

1



nWRO, Waterwet en WABO
De nieuwe WRO (2008) geldt voor alle ruimtelijke plannen, en draagt zorg voor betere
afstemming tussen bestuurslagen voor een snellere ruimtelijke besluitvorming. Sinds 2010 is
daar de WABO (Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht) bijgekomen. Deze wet integreert
de vergunningverlening tussen diverse beleidsdomeinen zoals bouw, water en natuur, met als
doel de regeldruk te verminderen. Daarnaast is sinds 2009 de nieuwe Waterwet van start
gegaan, een samenvoeging van acht eerdere wetten op het gebied van waterbeheer. Met de
komst van de Waterwet eind 2009 waterbodems niet meer per definitie gesaneerd hoeven te
worden. Er wordt nu naar systeemgerichte oplossingen gezocht, waarbij de aanpak van
vervuiling ook door andere oplossingen (bijvoorbeeld het saneren van puntbronnen als
riooloverstorten) dan sanering van de gehele waterbodem kunnen worden gerealiseerd.



Crisis- en herstelwet
Sinds 31 maart 2010 is de Crisis- en herstelwet van kracht. De wet zorgt voor kortere
procedures, waardoor bouwprojecten sneller kunnen worden uitgevoerd. Voor Ruimte voor de
Rivier heeft dit waarschijnlijk een gunstige invloed op de doorlooptijd van beroepsprocedures.
Ook het relativiteitsvereiste (inperking klachtrecht tot die delen van het besluit waar de
reclamant ook echt een direct en persoonlijk belang bij heeft), zal de afronding van eventuele
procedures bespoedigen.



Beleidslijn Grote Rivieren
Op 14 juli 2006 trad de nieuwe Beleidslijn Grote Rivieren formeel in werking. De beleidslijn
waarborgt de veiligheid én biedt kansen voor innovatieve ruimtelijke ontwikkelingen. De
beleidslijn geldt voor alle grote rivieren en is bedoeld om plannen en projecten in de
uiterwaarden te beoordelen. Onder strikte voorwaarden zijn er nu meer mogelijkheden voor
wonen, werken en recreëren in het rivierbed. De voorwaarden hebben betrekking op de
afvoercapaciteit van de rivier ter plaatse: nieuwe activiteiten mogen de afvoer niet hinderen en
geen belemmering vormen voor toekomstige verruiming van het rivierbed. Voor burgers en
bedrijven die zich in het rivierbed vestigen, geldt dat eventuele schade als gevolg van
hoogwater voor eigen rekening is. Met het in werking treden van deze beleidslijn verviel de
Beleidslijn Ruimte voor de Rivier.



Artikel 6 E van Beleidslijn Grote Rivieren (BGR)
Dit artikel zorgt ervoor dat in de BGR rekening wordt gehouden met geplande maatregelen
vanuit Ruimte voor de Rivier. Op deze manier is het risico dat de Ruimte voor de Riviermaatregelen als gevolg van de BGR problemen met de Waterwetvergunning zouden krijgen,
ondervangen. Als voorbeeld geldt de polder Noordwaard. In dit gebied waren woningen
gepland, die door het bestemmingsplan mogelijk gemaakt werden. Door de Ruimte voor de
Rivier-maatregel komen deze toekomstige woningen buitendijks te liggen, terwijl ze eerst
binnendijks zouden liggen. Op grond van artikel 6 E van de BGR wordt voor de bouw van deze
woningen wel een Waterwetvergunning verleend.

2

Tijdlijn

Samenhang met andere programma’s
In 2008 gaat het Deltaprogramma van start. Ruimte voor de Rivier is formeel onderdeel van het
Deelprogramma Rivieren. In theorie is de afbakening tussen Ruimte voor de Rivier en het
Deltaprogramma helder. Ruimte voor de Rivier gaat over de korte termijn opgave (tot en met 2015),
terwijl het Deltaprogramma vooruit kijkt naar 2050 – 2100. In de praktijk zijn Ruimte voor de Rivier
en het Deltaprogramma inhoudelijk verweven met elkaar, ondanks hun verschil in tijdschaal
oriëntatie. Drie maatregelen uit de PKB hebben ook een expliciete link met de opgave op langere
termijn. In de VGR worden genoemd: IJsseldelta-Zuid bij Kampen (maatregel Zomerbedverlaging
Beneden-IJssel) en IJsselsprong bij Zutphen (maatregelen dijkverlegging Cortenoever en
dijkverlegging Voorsterklei). Deze verbinding met de lange termijn is gelegd op verzoek van de
regionale initiatiefnemers. De besluitvorming over de te nemen lange termijn maatregelen vindt in
2014/2015 plaats en heeft daarmee nog niet plaatsgevonden. In die zin lopen deze maatregelen
daarop enigszins vooruit. De ontwikkelde kennis op inhoudelijk gebied, maar ook op de wijze van
samenwerking en organiseren van de uitvoering van een programma kan benut worden voor het
Deltaprogramma.
Een ander programma waar Ruimte voor de Rivier inhoudelijke samenhang mee heeft, is het
Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP). Het HWBP is gericht op de waarborging van de
veiligheid van de primaire keringen, waaronder die langs de grote rivieren. Hiertoe worden de
keringen elke 6 jaar getoetst. In de afgelopen jaren is gebleken dat een groot deel van de keringen
niet voldoet aan de normen en dat er veel meer financiële middelen nodig zijn om dit in orde te

3

brengen dan vooraf werd gedacht. De te nemen maatregelen in het kader van Ruimte voor de Rivier
ten aanzien van waterveiligheid beïnvloeden de te nemen maatregelen in het HWBP.
Met Maaswerken heeft Ruimte voor de Rivier ook een inhoudelijke samenhang, maar wel op een
ander niveau. Net als Ruimte voor de Rivier combineert Maaswerken ook waterveiligheid met
ruimtelijke kwaliteit. Maaswerken behelst de uitvoering van 52 projecten om de Maas beter
bevaarbaar, veiliger (in de zin van minder overstromingsrisico), en natuurlijker te maken.
In 2009 en 2010 speelt daarnaast het Bestuursakkoord water, met daarbij de Operatie STORM van
de waterschappen. De waterschappen doen een aanbod aan het Rijk om € 100 miljoen aan lasten
van de Rijksbegroting over te nemen, onder andere door een financiële bijdrage aan het
Hoogwaterbeschermingsprogramma (75 miljoen euro) en door de overdracht van de
muskusrattenbestrijding aan de waterschappen. Operatie STORM heeft de discussie binnen de
waterschappen met betrekking tot doelmatig werken aangezwengeld, waarbij de werkmethoden van
Ruimte voor Rivier als goed voorbeeld zijn aangehaald. Deze discussie kan ertoe leiden dat de
waterschappen intensiever gebruik zullen maken/ zullen overstappen op de projectmatige aanpak
van Ruimte voor de Rivier.

4

Bijlage 6
Beleidsuitgangspunten PKB Ruimte voor de Rivier deel 4

Beleidsuitgangspunten, Hoofdstuk 5 PKB deel 4


Het pakket aan maatregelen voor de korte termijn (2015), moet ook op de lange termijn zijn nut
behouden en geen belemmering vormen voor maatregelen die later noodzakelijk kunnen zijn.



Het kabinet is er bij het opstellen van het maatregelenpakket voor 2015 van uitgegaan dat door
veranderingen in het klimaat de maatgevende rivierafvoeren in de rest van deze eeuw kunnen
toenemen tot circa 18.000 m³/s voor de Rijn en tot 4.600 m³/s voor de Maas. Plus een
zeespiegelstijging van 60 cm. Het is gezien de onzekerheden rond de klimaatontwikkeling en de
reactie hierop in andere landen nu niet exact te bepalen in welke mate en in welk tempo
maatregelen na 2015 nodig zijn.



De mogelijkheden voor en consequenties van rivierverruiming verschillen per riviertak. In
vergelijking met de Waal en de IJssel brengen maatregelen langs de Lek vooral op de lange
termijn veel grotere problemen met zich mee. Daarom is ervoor gekozen de eventuele extra
afvoer bóven 16.000 m³/s geheel over de Waal en de IJssel af te voeren.



De procentuele afvoerverdeling over de verschillende Rijntakken bij de maatgevende
rivierafvoer, zoals geldend voor 15.000 m³/s, zal ook bij de in 2001 vastgestelde maatgevende
afvoer van 16.000 m³/s gehandhaafd blijven.



Retentie zal voor de korte termijn niet worden ingezet. Uitgaande van het indicatieve
maatregelenpakket voor 18.000 m³/s is het inzetten van retentie onvermijdelijk. Vooralsnog
wordt retentie voor de lange termijn als sluitstuk beschouwd.



Uitgangspunt voor de maatregelen in het huidige buitendijks gebied is dat de landschappelijke,
natuur- en cultuurhistorische waarden in het buitendijks gebied niet teveel worden aangetast.
Verruiming door het afgraven van het winterbed is in dit licht aan een maximum gebonden
(Natura 2000).



Zowel bij buitendijkse als bij binnendijkse oplossingen is sprake van een spanning tussen het
behoud van bestaande waarden en het ontwikkelen van nieuwe kernkwaliteiten in het
betreffende gebied. Dit kan bijvoorbeeld spanning zijn tussen behoud van cultuurhistorische
elementen of structuren en natuurontwikkeling bij een uiterwaardverlaging. Het kan ook de wens
tot behoud van de landbouwkundige functie en het ontwikkelen van recreatie of woongebieden
betreffen. Het kabinet gaat er van uit dat kansen worden benut om de veiligheidsdoelstelling te
combineren met vanuit natuur, recreatie of stedelijke ontwikkeling gewenste ontwikkelingen,
maar ook met actief bodembeheer en delfstoffenwinning. Bij cultuurhistorie wordt uitgegaan van
het Belvedère-beleid ‘Behoud door ontwikkeling’.



Het kabinet wil op korte termijn enkele maatregelen uitvoeren die lokaal meer bijdragen aan de
bescherming tegen overstromingen dan volgens de vigerende norm noodzakelijk is. Deze
maatregelen passen in het gewenste pakket voor de lange termijn. Bij deze keuze is ook de
overweging van belang dat ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening – zoals woningbouw – later
een ernstige belemmering voor de uitvoering van die maatregelen kunnen zijn. Daarnaast wil
het kabinet zoveel mogelijk voorkomen dat in één gebied opeenvolgende maatregelen nodig

2

zijn. Tenslotte kan een rol spelen dat zo’n maatregel een forse bijdrage levert aan de
verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Het kabinet is wel gebonden aan de beschikbare
financiën voor het doen van dergelijke anticiperende investeringen.




In het kader van de PKB Ruimte voor de Rivier is een Strategisch Kader Vogelrichtlijn en
Habitatrichtlijn opgesteld. Hierin wordt verkend welke Natura 2000-waarden in het
rivierengebied van belang zijn, en ook hoe veiligheid en natuur samen kunnen gaan. Nagenoeg
het hele buitendijkse gebied van de Rijntakken en de benedenrivieren is als Speciale
Beschermingszone in het kader van de Vogelrichtlijn aangewezen. Daarnaast zijn er ook
diverse gebieden aangemeld als Speciale Beschermingszone voor de Habitatrichtlijn. Hiermee
is Nederland de verplichting aangegaan om voor de betreffende soorten en habitattypen de
gunstige staat van instandhouden te behouden of te herstellen. Rivierverruiming in het
buitendijkse gebied kan in veel gevallen samengaan met natuurontwikkeling, maar daarbij dient
wel rekening gehouden te worden met bestaande waarden. Zo heeft een aantal terreinen de
status ‘Blijf af’ gekregen, hetgeen betekent dat er geen vergraving is toegestaan. Daarnaast
hebben de uiterwaarden een belangrijke foerageerfunctie voor ganzen, zwanen en watervogels.
De totale foerageerfunctie moet gehandhaafd blijven. Bij het maken van de voorlopige
ontwerpen voor de PKB Ruimte voor de Rivier is al rekening gehouden met deze bestaande
waarden. Ook voor de lange termijn wordt een deel van extra afvoer in het buitendijkse gebied
gezocht. Eén en ander betekent dat de verwachting is, dat veiligheidsmaatregelen inpasbaar
zijn, maar wel aan een aantal voorwaarden moeten voldoen. Dit is een belangrijk aandachtspunt
voor het vervolgtraject. In het binnendijkse gebied is slechts op een paar gebieden de
Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn van toepassing. Dit zijn het Rijnstrangengebied en het
Biesboschgebied en enkele gebieden in de omgeving van de Biesbosch, zoals het Steurgat en
de Zuiderklip. Verwacht wordt dat rivierverruiming inpasbaar is, mits met bestaande waarden
rekening wordt gehouden. Maatregelen zoals dijkverleggingen kunnen zelfs zeer gunstig zijn
vanuit het oogpunt van ontwikkeling van Natura 2000-waarden.
Het kabinet kiest ervoor een aantal in voorbereiding zijnde maatregelen – onder meer voor
natuurontwikkeling, al dan niet in combinatie met recreatie – onderdeel te laten zijn van de
oplossing van de taakstelling voor de korte termijn, hoewel zij niet zijn opgenomen in het
Basispakket van deze PKB. Het gaat hier om de 7 NURG projecten. Deze dragen bij aan de
dubbeldoelstelling (en worden in de pakkettoets meegenomen).

3