Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3782

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 september 2023
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling voortgang en koers EU-missies Horizon Europe
(Kamerstuk 22 112, nr. 3781)
Fiche: Herziening Verordening inzake kwik
Fiche: Herziening Richtlijn Gewichten en Afmetingen Zware wegvoertuigen (Kamerstuk 22 112, nr. 3783)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

kst-22112-3782
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3782

1

Fiche: Herziening Verordening inzake kwik
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad
tot wijziging van Verordening (EU) 2017/852 van het Europees
Parlement en de Raad van 17 mei 2017 inzake kwik wat betreft
tandheelkundig amalgaam en andere kwikhoudende producten
waarvoor productie-, invoer- en uitvoerbeperkingen gelden
b) Datum ontvangst Commissiedocument
14 juli 2023
c) Nr. Commissiedocument
COM (2023) 395
d) EUR-Lex:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:
52023PC0395
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD (2023) 396 en SEC (2023) 395
f) Behandelingstraject Raad
Milieuraad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, in nauwe samenwerking
met het Ministerie van Volksgezondheid, Werkgelegenheid en Sport
h) Rechtsbasis
Artikel 192(1) Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
(VWEU)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Op 14 juli jl. heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) een
voorstel uitgebracht tot wijziging van de Verordening inzake kwik1 (hierna:
Kwikverordening). Het doel van het voorstel is een eind te maken aan de
belangrijkste resterende toepassingen van het giftige metaal kwik in de
Europese Unie (hierna: EU). Het voorstel draagt bij aan de uitvoering van
het EU-actieplan om milieuverontreiniging tot nul terug te dringen («Zero
Pollution Action Plan»).2 Door het verbieden van productie en export
mogen producten die de EU niet meer op de eigen markt toestaat ook niet
in de EU geproduceerd worden voor export naar derde landen. De
Commissie verwacht dat de voorgestelde maatregelen een extra impuls
zullen geven aan het overleg onder het Verdrag van Minamata, een
mondiaal bindend verdrag dat tot heeft doel de menselijke gezondheid en
het milieu te beschermen tegen antropogene emissies en lozingen van
kwik en kwikverbindingen.
De Commissie stelt voor een aantal extra verbodsbepalingen in de
Kwikverordening op te nemen. Ten eerste gaat het om een verbod op het
gebruik en de productie en export van tandheelkundig amalgaam (een
mengsel van kwik met andere metalen voor het vullen van gaatjes in
1
2

Verordening (EU) 2017/852.
Mededeling van de Commissie «Route naar een gezonde planeet voor iedereen EU-actieplan:
Verontreiniging van lucht, water en bodem naar nul» (COM (2021) 400), 12-5-2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3782

2

kiezen), per 1 januari 2025. Plaatsing van amalgaamvullingen blijft
toegestaan in gevallen waarin de behandelend tandarts dit vanwege de
specifieke medische behoeften van de patiënt (bijvoorbeeld vanwege
allergieën of problemen met de beheersing van de vochtigheidsgraad)
noodzakelijk acht (vanwege het productieverbod zal dit import uit derde
landen vereisen.) Ten tweede stelt de Commissie een verbod voor op de
productie, import en export van een aantal kwikhoudende fluorescentielampen (tl-buizen en spaarlampen; hierna: kwiklampen), deels per
31 december 2025, deels per 31 december 2027 via een wijziging van
bijlage II van verordening 2017/852. Dit zijn dezelfde data waarop
gelijksoortige lamptypen verboden worden onder het Verdrag van
Minamata3 dan wel voor een verbod voorgedragen zijn voor besluitvorming in de vijfde Conferentie van Partijen.4
b) Impact assessment Commissie (effectbeoordeling)
De Commissie heeft een effectbeoordeling gedaan voor een basisscenario
en een aantal beleidsopties (met sub-opties). Belanghebbenden zijn
geraadpleegd door middel van een openbare consultatie, een gerichte
enquête, gerichte interviews en workshops.
Verwacht wordt dat het gebruik van tandheelkundig amalgaam in de EU
(dat in 2019 nog om 40 ton kwik ging) ook uit zichzelf (basisscenario) op
termijn van ongeveer 2035 tot vrijwel nul zal dalen, vanwege de beschikbaarheid van alternatieve materialen waar zowel tandartsen als patiënten
de voorkeur aan geven. Dit zou versneld kunnen worden met voorlichtingscampagnes (eerste beleidsoptie). Echter de effectbeoordeling geeft
aan dat er vanuit tandheelkundig en economisch perspectief geen
redenen zijn om amalgaamvullingen nog langer toe te staan en dat een
verbod op zo kort mogelijke termijn (tweede beleidsoptie; met een
uitzondering voor gevallen van medische noodzaak) de grootste winst
voor milieu en gezondheid oplevert. De Commissie heeft daarom optie 1
verworpen. Zij verwacht dat de termijn 1 januari 2025 de lidstaten en
marktpartijen voldoende voorbereidingstijd geeft. Lidstaten moeten veelal
zogeheten uitvoeringswetgeving invoeren, met name om handhaving te
regelen.
Het aantal producenten van tandheelkundig amalgaam in de EU is de
afgelopen jaren al afgenomen van ongeveer twintig tot momenteel vier.
Gegeven de marktvraag naar alternatieve materialen verwacht de
Commissie dat de overgebleven producenten (waaronder een in
Nederland) voor hun voortbestaan niet afhankelijk zijn van de productie
van amalgaam, maar daarover hebben de bedrijven geen uitsluitsel
gegeven. De Raad voor de Regelgevingstoetsing, de instantie die is
aangewezen om de effectbeoordeling van Commissievoorstellen te
toetsen, merkt op dat de effectbeoordeling niet ingaat op het feit dat de
EU voor levering van amalgaam voor gevallen van medische noodzaak
afhankelijk wordt van derde landen.
In de effectbeoordeling wordt onderkend dat een verbod in de EU op
productie van tandheelkundig amalgaam voor export naar derde landen5
waarschijnlijk niet direct leidt tot minder gebruik in die landen. Het
wegvallende aanbod kan namelijk door de productie in (andere) derde
landen worden gecompenseerd. Het rapport concludeert echter dat een
productieverbod in de EU, op dezelfde korte termijn als het toepassingsverbod, dus vanaf 1 januari 2025, de beste optie is om de wereldwijde
3

www.mercuryconvention.org.
Besluit MC 4/3.
5
In 2018 ging dit om 13 ton 38 ton kwik in tandheelkundig amalgaam.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3782

3

uitfasering van amalgaamvullingen te bespoedigen en bovendien
noodzakelijk is om als EU in het overleg onder het Verdrag van Minamata
geloofwaardig te zijn in het pleidooi voor deze uitfasering.
De in de EU bereikte milieuwinst door een verbod op amalgaamvullingen
zit vooral in de afname van de uitstoot van kwik door crematoria ten
gevolge van amalgaamvullingen bij overledenen. Bij crematie verdampt
het kwik. In de effectbeoordeling zijn twee beleidsopties onderzocht:
publicatie van EU-richtsnoeren inzake rookgasreiniging bij crematoria en
rookgasreiniging wettelijk verplichten. Beide heeft de Commissie
verworpen. Met het voorgestelde verbod op amalgaamvullingen en de
daardoor optredende daling van de hoeveelheid amalgaam per
overledene, is rookgaszuivering voor de grote groep kleine crematoria
niet meer kosteneffectief. De meeste grote crematoria hebben al rookgaszuivering op grond van aanbevelingen van de OSPAR en HELCOM
Commissies.6
Voor de productie, import en export van kwiklampen heeft de Commissie
als eerste beleidsoptie geformuleerd: inzetten op een zo spoedig mogelijk
verbod onder het Verdrag van Minamata. Deze optie verwerpt de
Commissie vanwege de onzekerheid over de uitkomsten van dat overleg.
Daarmee kiest zij voor de tweede beleidsoptie: het instellen van een
verbod in de EU zonder te wachten op de uitkomsten van het mondiale
overleg.
Veel typen kwiklampen zijn al niet meer op de EU-markt toegelaten. Dit
marktverbod is ingesteld onder de richtlijn over beperking van gevaarlijke
stoffen in elektrische apparatuur7 (hierna: BGS-richtlijn), omdat ledlampen
ze inmiddels goed kunnen vervangen. Om die reden zullen ook de laatste
nog toegelaten kwiklampen «voor algemene verlichtingsdoeleinden»
binnen enkele jaren die toelating verliezen. Een productieverbod is echter
onder de BGS-richtlijn niet mogelijk. Dat moet geregeld worden onder de
Kwikverordening. In de effectbeoordeling wordt geconstateerd dat de
producenten in de EU al in een vergevorderd stadium zijn van overschakeling op productie van ledlampen en geen groot nadeel zullen ondervinden als de marktverboden in de EU worden doorgetrokken naar een
verbod op productie in de EU voor export naar derde landen (waarmee in
2020 ongeveer 0,5 ton kwik gemoeid was).
Geschat wordt dat het wegvallen van het aanbod van kwiklampen vanuit
de EU in de landen die deze lampen importeren voor 50 tot 90 procent
gecompenseerd gaat worden door import vanuit andere derde landen.
Evenals bij tandheelkundig amalgaam overweegt de Commissie dat een
verbod op productie in de EU voor export naar derde landen de beste
optie is om een verbod onder het Verdrag van Minamata te bespoedigen
en van groot belang is voor de onderhandelingspositie van de EU in dit
streven. De Raad voor de Regelgevingstoetsing plaatst nog wel een
kanttekening: het is mogelijk dat in derde landen minder geavanceerde
kwiklampen worden gemaakt, die meer kwik per lamp bevatten, zodat
wereldwijd bezien de toepassing van kwik in lampen juist toeneemt.8

6

OSPAR aanbeveling 2003/4 «on controlling the dispersal of mercury from crematoria», OSPAR
Commission for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic (https://
www.ospar.org/convention/agreements/page5?t=32283). HELCOM aanbeveling 29/1 (2008)
«reduction of emissions from crematoria» Baltic Marine Environment Protection Commission /
Helsinki Commission (HELCOM) (https://helcom.fi/wp-content/uploads/2019/06/Rec-29–1.pdf).
7
Richtlijn 2011/65/EU.
8
Document SEC (2023) 395.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3782

4

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland behoort tot de eerste landen die in de tweede helft van de 20ste
eeuw beleid ontwikkelden tegen milieuvervuiling door kwik en heeft
belangrijk bijgedragen aan de totstandkoming van het huidige EU-beleid
voor kwik en het Verdrag van Minamata.
Na de totstandkoming van de Kwikverordening zijn de in Nederland
geldende verboden ten aanzien van kwikhoudende producten onder het
Besluit kwik en kwikhoudende producten milieubeheer9 gelijkgetrokken
met die in de EU-wetgeving. De marktverboden voor kwiklampen zijn in
Nederland geïmplementeerd in de Regeling gevaarlijke stoffen in
elektrische en elektronische apparatuur,10 met een rechtstreekse
verwijzing naar de BGS-richtlijn.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet ondersteunt het beleidsdoel om gebruik van kwik uit te
faseren ten volle. De maatregelen in het Commissievoorstel beoordeelt
het kabinet in technisch, milieukundig en maatschappelijk opzicht als
verantwoorde stappen die nu nodig zijn om als EU geloofwaardig te
werken aan de uitfasering van het resterende gebruik van kwik.
Het kabinet ondersteunt het voorgestelde verbod op toepassing van
tandheelkundig amalgaam per 1 januari 2025 met de daarin opgenomen
uitzondering van gevallen waarin amalgaam volgens de behandelend
tandarts medisch noodzakelijk is. In de Nederlandse tandheelkunde heeft
amalgaam al vele jaren geleden plaatsgemaakt voor alternatieve
materialen (de meest recente informatie is dat nog slechts voor 0,19% van
de aangebrachte vullingen amalgaam is gebruikt).11 Het kabinet steunt
ook het voorgestelde productieverbod van tandheelkundig amalgaam per
1 januari 2025. De afhankelijkheid van leverantie uit derde landen die
hiermee ontstaat en die de Raad voor de Regelgevingstoetsing signaleerde ziet het kabinet niet als probleem, gezien het in de praktijk geringe
aantal gevallen van medische noodzaak voor amalgaamvullingen en de
voorlopig nog grote productiecapaciteit buiten de EU. Het kabinet erkent
dat met het productieverbod een deel van de productie die nu geëxporteerd wordt naar derde landen kan verschuiven, maar kan zich vinden in
de hierboven aangehaalde argumentatie van de Commissie van het
belang van het productieverbod in de EU voor de wereldwijde uitfasering
van amalgaam-vullingen.
Ten aanzien van kwiklampen heeft de Commissie volgens het kabinet de
juiste afweging gemaakt door met haar voorstel om voor het verbod op
productie, import en export niet te wachten op de nog onzekere besluitvorming onder het Verdrag van Minamata. Ook in de keuze van de data
waarop de verboden gaan gelden (deels 31 december 2025, deels
31 december 2027) kan het kabinet zich vinden. De bevinding van de
Commissie dat de kwiklamptypen waarvoor een verbod wordt voorgesteld zonder technische problemen te vervangen zijn door ledlampen die
voldoende beschikbaar en betaalbaar zijn, vindt het kabinet plausibel. De
9

wetten.nl – Regeling – Besluit kwik en kwikhoudende producten milieubeheer – BWBR0009890
(overheid.nl).
10
wetten.nl – Regeling – Regeling gevaarlijke stoffen in elektrische en elektronische apparatuur –
BWBR0032405 (overheid.nl).
11
Amalgaamvullingen worden nauwelijks nog geplaatst en deze techniek maakt geen deel meer
uit van de tandartsopleiding.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3782

5

verlichtingsproducenten zetten namelijk al vele jaren vol in op het
ontwikkelen van ledlampen die de diverse kwiklamptypen kunnen
vervangen, alsook op de opbouw van productiecapaciteit voor die
ledlampen.
De Raad voor de Regelgevingstoetsing vindt dat de effectbeoordeling
onvoldoende aandacht besteedt aan de mogelijkheid dat het eindigen van
productie van kwiklampen in de EU leidt tot verschuiving naar derde
landen waar minder geavanceerde kwiklampen worden gemaakt, die
meer kwik per lamp bevatten, zodat wereldwijd bezien de toepassing van
kwik in lampen juist toeneemt.12 Op dit punt maakt het kabinet de
volgende afweging. In de eerste plaats heeft de sterke ontwikkeling van de
productie van ledlampen ervoor gezorgd dat de beschikbaarheid en de
prijs van ledlampen wereldwijd nu al, of anders binnen enkele jaren,
nauwelijks nog een knelpunt is. De eventueel nu nog bestaande drijfveer
om te kiezen voor goedkopere kwiklampen zal verdwijnen. Ten tweede is
de potentiële verontreiniging van de atmosfeer door kwiklampen, zelfs als
die allemaal zouden breken en het kwik vrijkomt, nog altijd slechts een
fractie van de stroom kwik die in de atmosfeer terecht komt door de grote
bronnen, met name de ambachtelijke goudwinning, kolengestookte
elektriciteitscentrales en bepaalde zware industrie. Dus als zich al het
scenario voordoet waarin de EU-productie van kwiklampen grotendeels
verschuift naar derde landen, met meer kwik per lamp, zal dit van
voorbijgaande aard zijn en een verwaarloosbaar verschil maken voor de
mondiale emissie van kwik naar de atmosfeer. In dit licht vindt het kabinet
het nadeel van de mogelijkheid van verschuiving van productie naar
derde landen niet opwegen tegen het belang van de impuls die de EU met
haar besluit kan geven aan de mondiale uitfasering van kwik.
Het kabinet ondersteunt het voorstel van de Commissie om geen
verplichte maatregelen voor rookgaszuivering bij crematoria in het
voorstel op te nemen. Een dergelijke verplichting zou technische eisen
inhouden waar crematoria in Nederland al aan voldoen. Dat er op dit punt
tussen de lidstaten geen gelijk speelveld is (er zijn landen waar crematoria
goedkoper kunnen werken omdat ze geen verplichting tot rookgasreiniging hebben) acht het kabinet niet problematisch, omdat geen sprake is
van concurrentie tussen crematoria in verschillende lidstaten. Het kabinet
kan zich vinden in de conclusie uit de effectbeoordeling dat verplichte
rookgasreiniging voor een groot deel van de Europese crematoria, met
name de kleinere, investeringskosten en administratieve lasten (voor
rapportages) met zich meebrengt die niet in verhouding staan tot de
bereikte milieuwinst.
Implicaties voor brede welvaart
De Tweede Kamer heeft met de motie van het lid Van Raan13 verzocht om
bij beoordeling van voorstellen voortkomend uit de Green Deal aandacht
te geven aan welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt daarbij naar vier
aspecten: kwaliteit van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden
voor latere generaties, grensoverschrijdende effecten en de verdeling van
kosten en baten.
Het voorstel heeft in Nederland geen significant effect op de aspecten
kwaliteit van leven en kapitaalvoorraden. In Nederland is de toepassing
van tandheelkundig amalgaam al vrijwel verdwenen, waardoor het
Commissievoorstel voor de Nederlandse tandheelkunde geen wezenlijk
verschil maakt. De Nederlandse verlichtingsmarkt is al vergaand
12
13

Document SEC (2023) 395.
Kamerstuk 35 377, nr. 19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3782

6

omgeschakeld naar ledverlichting. Het voorstel betreffende kwiklampen
zal in Nederland noch in de productiesector, noch in de detailhandel of
dienstverlening leiden tot sluiting van bedrijven. Het voorstel zal een
positief effect hebben op de bescherming van werknemers in de EU,
vooral buiten Nederland, in tandartspraktijken waar nu nog veel met
amalgaam wordt gewerkt en in afvalbedrijven die afgedankte lampen
verwerken. Voor kwik dat de gemiddelde Nederlander binnenkrijgt (met
name via het eten van vis) zal het voorstel geen significant verschil
maken, omdat hiervoor de grote mondiale bronnen van kwikverontreiniging verantwoordelijk zijn (ambachtelijke goudwinning, steenkoolcentrales etc.). Wat betreft het aspect grensoverschrijdende effecten kan het
voorstel een impuls geven aan de mondiale uitfasering van kwik, met
positieve gevolgen voor gezondheid en milieu, vooral in ontwikkelingslanden maar ook in Nederland. Ten aanzien van de verdeling van kosten
en baten beoordeelt het kabinet het Commissievoorstel positief. Kosten
voor consumenten zijn nihil of gering. Geraakte bedrijven zijn gering in
aantal en in de verlichtingsbranche al ingesteld op de overgang naar
ledverlichting. Baten zijn er voor bedrijven die kwikvrije producten maken,
voor werknemers die met blootstelling aan kwik te maken hebben en voor
de bevolking in brede zin, vooral in ontwikkelingslanden, afhankelijk van
de stimulerende invloed van het EU-beleid op mondiale uitfasering van
kwik.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
In voorgaande jaren is tandheelkundig amalgaam meermalen onderwerp
geweest van de gezamenlijke standpuntbepaling van de Commissie en de
lidstaten voor de onderhandelingen in het kader van het Verdrag van
Minamata. Gezien de opstelling van de lidstaten in dat afstemmingsproces is de verwachting dat het Commissievoorstel brede steun zal
krijgen. Maar mogelijk vindt een deel van de lidstaten 1 januari 2025 te
vroeg voor een verbod op het gebruik van tandheelkundig amalgaam.
Het voorstel wordt in het Europees Parlement (EP) primair behandeld in
het Comité Milieubeheer, Volksgezondheid en Voedselveiligheid (ENVI).
De rapporteur en schaduwrapporteur zijn nog niet bekend. Bij andere
wetgeving tot uitfasering van het gebruik van gevaarlijke stoffen heeft het
comité vaak het belang van spoedige uitfasering laten prevaleren. Het is
echter de vraag hoe het EP reageert op mogelijk ingebrachte argumenten
dat alternatieve kwikvrije vullingen (porselein, composiet) op de termijn
van 1 januari 2025 nog te duur zouden zijn voor patiënten in bepaalde
lidstaten.
De voorgestelde verboden met betrekking tot kwikhoudende lampen
zullen waarschijnlijk geheel of goeddeels de steun krijgen van de lidstaten
en het EP, gezien de soepele besluitvorming in het recente verleden over
kwiklampen onder de BGS-richtlijn. Mogelijk krijgt het productieverbod
tegenstand uit de enkele oostelijke lidstaten waar de EU-productie van
kwiklampen is geconcentreerd. Maar de ruimte voor tegenstand wordt
beperkt door het feit dat het voorliggende productieverbod voor
kwiklampen al eerder is vervat in de onderhandelingsinzet van EU en
lidstaten in de vierde Conferentie van Partijen van het Verdrag van
Minamata (2022).
Mogelijk vinden andere lidstaten het Commissievoorstel niet ambitieus
genoeg. Zij zouden bijvoorbeeld de verbodsdatum 31 december 2027 die
de Commissie voor sommige kwiklamptypen voorstelt vervroegd willen
zien of wel maatregelen wensen te zien tegen emissies door crematoria.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3782

7

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief.
Het voorstel is gebaseerd op artikel 192, eerste lid, VWEU. Op grond van
dit artikel is de EU bevoegd activiteiten vast te stellen ter behoud,
bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, bescherming
van de gezondheid van de mens, behoedzaam en rationeel gebruik van
natuurlijke hulpbronnen en ter bevordering op internationaal vlak van
maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen. Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor deze rechtsgrondslag. Het voorstel heeft tot doel de milieu- en gezondheidsschade
door het gebruik van kwik te verminderen en om hiertoe maatregelen op
internationaal vlak te bevorderen. Het voorstel wijzigt de huidige
Kwikverordening door deze nader in te vullen. De huidige Kwikverordening heeft ook artikel 192(1) VWEU als rechtsbasis. De doeleinden
waartoe artikel 192 VWEU de EU de bevoegdheid geeft en die in dit
voorstel aan de orde zijn, zijn behoud, bescherming en verbetering van de
kwaliteit van het milieu, bescherming van de menselijke gezondheid en
bevordering op internationaal vlak van maatregelen gericht op regionale
of mondiale milieuproblemen. Op het terrein van milieu is sprake van een
gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, lid 2, sub e,
VWEU).
b) Subsidiariteit
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief.
Het voorstel heeft tot doel de milieu- en gezondheidsschade door kwik te
verminderen door de uitfasering van kwik dichterbij te brengen door het
instellen van een verbod op gebruik, productie en export van tandheelkundig amalgaam en een verbod op productie, import en export van
kwiklampen voor algemene verlichtingsdoeleinden. Gezien het grensoverschrijdende karakter van kwikverontreiniging en vanwege het vrije verkeer
van goederen binnen de interne markt is een geharmoniseerde regeling
op het niveau van de Unie doeltreffender dan afzonderlijke regelingen
door lidstaten die onvermijdelijk onderling zouden verschillen. Het doel
wordt bovendien beter bereikt door een verbod in de hele EU dan een
verbod alleen in enkele lidstaten. Daarmee is optreden op het niveau van
de EU gerechtvaardigd.
c) Proportionaliteit
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
Het voorstel heeft tot doel de milieu- en gezondheidsschade door kwik te
verminderen door de uitfasering van kwik dichterbij te brengen door het
instellen van een verbod op gebruik, productie en export van tandheelkundig amalgaam en een verbod op productie, import en export van
kwiklampen voor algemene verlichtingsdoeleinden. Het kabinet acht het
voorgestelde optreden geschikt om deze doelstelling te bereiken, omdat
een EU-breed verbod de productie en het gebruik in de EU beëindigt.
Bovendien gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk,
omdat de voorgestelde verboden zich richten op de producten die het
belangrijkste verschil maken voor kwikgebruik in de EU en voor export
van kwikhoudende producten vanuit de EU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3782

8

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Consequenties EU-begroting
De voorgestelde maatregelen hebben volgens de Commissie geen
gevolgen voor de EU-begroting. Indien er toch gevolgen zijn, is het
kabinet van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te
worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de
EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of
medeoverheden
Het voorstel heeft naar verwachting geen financiële gevolgen voor de
Rijksoverheid en medeoverheden. Handhaving van de diverse verboden is
uitvoerbaar met bestaande personele capaciteit en er zijn evenmin
gevolgen voor kosten voor (vervanging van) verlichting van infrastructuur
of in overheidsgebouwen, omdat de kwiklampen al van de markt af zijn of
gaan op grond van besluiten onder de BGS-richtlijn. Overigens wordt bij
grootschalige vervanging de laatste jaren al standaard gekozen voor
ledverlichting.
Eventuele budgettaire gevolgen voor de Rijksoverheid worden ingepast
op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen,
conform de regels van de budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven
en burger
Het gebruik van kwikvrije materialen voor vullingen van kiezen is in
Nederland al gebruikelijk. Daardoor zijn de financiële gevolgen van het
voorgestelde verbod van het gebruik van amalgaam nihil of verwaarloosbaar.
Het voorziene verbod op productie voor export naar derde landen
(tandheelkundig amalgaam en kwiklampen) levert enig financieel nadeel
op voor de producenten (onder meer vervroegde afschrijving van
productielijnen). Dit leidt er mogelijk toe dat zij hun andere producten
tegen iets hogere prijzen in de markt gaan zetten, zodat consumenten er
iets meer voor moeten betalen. Afgezien hiervan raakt het verbod op
productie voor export de EU-burger niet, behalve hen die een economische relatie hebben met de betreffende productie in Europese
fabrieken. De overschakeling op productie van ledlampen maakt dat een
afname van economische activiteit en werkgelegenheid niet te
verwachten is.
De voorgestelde verboden leveren burgers en bedrijven geen regeldruk
op. Mogelijk wordt bestaande regeldruk verlaagd door de vereenvoudiging van de regelgeving die optreedt doordat de huidige toelating onder
voorwaarden (bijvoorbeeld een maximaal gehalte kwik) om administratieve verantwoording vraagt, die niet meer nodig is bij een verbod.
d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
De Nederlandse en Europese verlichtingssector is al ingesteld op een door
ledverlichting gedomineerde wereldmarkt. De voorziene verboden ten
aanzien van kwiklampen schaden de Europese concurrentiekracht dan ook
niet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3782

9

Voor het geringe gebruik van tandheelkundig amalgaam in gevallen van
medische noodzaak wordt de EU in het voorstel van de Commissie
afhankelijk van toelevering uit derde landen. Dat is overkomelijk, gegeven
het geringe aantal gevallen van medische noodzaak en het voorlopig nog
grote productievolume in meerdere landen.
Ten aanzien van geopolitieke aspecten, is het politieke signaal dat de EU
afgeeft door niet alleen de eigen markttoelating van kwikhoudende
producten te beëindigen maar ook de eigen productie voor export naar
derde landen, bevorderlijk om onder het Verdrag van Minamata richting
wereldwijde uitfasering te bewegen. Door het productieverbod zullen
sommige landen die momenteel tandheelkundig amalgaam importeren
uit de EU andere toeleveranciers moeten zoeken. De impact is naar
verwachting echter beperkt gezien het huidige grote productievolume in
derde landen. Ook zal de import door de EU (alleen voor uitzonderlijke
gevallen van medische noodzaak) verwaarloosbaar zijn ten opzichte van
de bestaande productie in die derde landen. Hierdoor ligt het niet voor de
hand dat derde landen kritiek uiten op de keuze van de EU om import voor
uitzonderlijke gevallen van medische noodzaak nog toe te staan.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het voorstel vraagt niet om andersoortige uitvoeringswetgeving dan die
welke Nederland al heeft voor de bestaande verboden onder de verordening. Het voorstel heeft geen gevolgen voor de lex silencio positivo.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Het Commissievoorstel introduceert geen nieuwe bevoegdheden van de
Commissie om gedelegeerde handelingen of uitvoeringshandelingen vast
te stellen.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De voorgestelde datum van inwerkingtreding is de twintigste dag na die
van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
De verboden die de wijziging van de verordening instelt gelden vanaf data
die volgens het kabinet voldoende tijd geven voor eventueel benodigde
(aanvulling van) uitvoeringswetgeving.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Het Commissievoorstel bevat geen evaluatie- of horizonbepaling. Ten
aanzien van de voorgestelde verboden ziet het kabinet voor een dergelijke
bepaling ook geen reden.
e) Constitutionele toets
Niet van toepassing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3782

10

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Het gebruik van tandheelkundig amalgaam komt in Nederland al
nauwelijks meer voor. Er wordt in dat licht geen probleem verwacht met
de naleving van het voorgestelde verbod, zodat ook geen structurele extra
handhavingsinzet wordt voorzien. Met het voorgestelde verbod op
productie en export van tandheelkundig amalgaam wordt dit product
toegevoegd aan een lange lijst andere kwikhoudende producten waarvoor
een dergelijk verbod geldt. Het is niet te verwachten dat de uitbreiding
van de lijst met tandheelkundig amalgaam wezenlijke extra inzet van de
Douane zal vragen.
Gegeven de blijvende mogelijkheid om amalgaamvullingen aan te
brengen in gevallen van medische noodzaak, is de vraag aan de orde of
een systeem opgezet moet worden waarin tandartsen die van deze
uitzondering gebruik maken hun keuze verantwoorden. Het kabinet komt
op dit punt tot de volgende afweging. De behandelend tandarts is zelf
verantwoordelijk voor de inschatting of er sprake is van een medische
noodzaak waardoor het gerechtvaardigd is om toch een amalgaamvulling
aan te brengen. Het huidige gebruik in Nederland is zeer beperkt (0,19%
van alle vullingen) en dit zal verder afnemen doordat deze techniek geen
onderdeel van de opleiding meer uitmaakt. Vanwege de kleine omvang
acht het kabinet een verantwoordingssysteem niet doelmatig. De
administratieve lasten staan niet in verhouding tot het te bereiken doel.
Ook het verbod op productie, import en export van kwiklampen vraagt
naar verwachting geen extra inzet op handhaving. Eenzelfde verbod gold
afgelopen jaren al voor een aantal typen kwiklampen. Mogelijk wordt door
de uitbreiding van het verbod tot alle kwiklampen voor normale verlichtingsdoelen de handhaving vereenvoudigd. Slechts productie en export
van kwiklampen voor speciale doeleinden (UV-licht bijvoorbeeld) blijven
toegestaan. Mogelijk worden hierdoor toezicht en handhaving
eenvoudiger.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Een productieverbod in de EU zal leiden tot productieverschuiving naar
derde landen. De productiecapaciteit van amalgaam en kwiklampen
buiten Europa is echter voldoende om een productieverbod in de EU op te
vangen. Amalgaam blijft dus beschikbaar voor ontwikkelingslanden waar
de behandeling van cariës nog in belangrijke mate ervan afhankelijk is.
Kwiklampen blijven beschikbaar in ontwikkelingslanden waar de lagere
aanschafprijs mogelijk nog een wezenlijk verschil voor de consument
maakt. Overigens zijn kwiklampen op termijn juist duurder, vanwege
hoger energiegebruik.
Wereldwijde uitfasering van tandheelkundig amalgaam en kwiklampen
(die het Commissievoorstel beoogt te bevorderen) is belangrijk voor
ontwikkelingslanden. Amalgaam-afval van tandartspraktijken in ontwikkelingslanden wordt vaak niet milieuverantwoord verwerkt, zodat de kwik
via stortplaatsen of afvalwater in het milieu terecht komt. Kwik uit
kwiklampen komt in veel ontwikkelingslanden vrijwel volledig in de
atmosfeer terecht, met name in de afvalfase, doordat afval er grotendeels
op stortplaatsen wordt gebracht (of in het milieu belandt), waar het
glascompartiment vroeg of laat breekt. Een deel van de ontwikkelingslanden wil in dit licht onder het Verdrag van Minamata een verbod dat
vergelijkbaar is met hetgeen het Commissievoorstel inhoudt. Tot nu toe
echter hielden enkele verdragspartijen een dergelijk besluit tegen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3782

11