Autoriteit
Consument g Markt

Mjnlçterie vn Econnmlsche Zaker
Mededinging en Consumenten
Postbus 20401
2500 EK ‘S-GRAVEN HAGE

Den Haag,

0 9 JAN 2014

Aantal bijlage(n):
Uw kenmerk:
Ons kenmerk: ACMIDTVPI2OI4?200080
Contactpersoon:
Onderwerp: Reactie kamervragen: inbreng schriftelijk overleg

(0
—.
—

‘Q
-.J
0

Geachte mevrouw Van den E

-î

Afgelopen maandag heeft u de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) verzocht om een
reactie te geven op enkele door de Tweede Kamer gestelde vragen In het kader van diens
behandeling van de ontwerpregeling tot wijziging van de Postregeling 2009. Met deze brief voldoet
ACM graag aan dat verzoek.
—r’

De vragen welke alternatieven ACM ziet in het licht van haar bedenkingen bij de grotere
mogelijkheden tot kruissubsidiëring tussen diensten binnen de universele postdienst (UPD) en
welke aanvullende kosten die met zich mee zouden brengen, beantwoordt ACM als volgt.
Het volgens ACM meest voor de hand liggende alternatief is om binnen de toe te passen price
cap mandjes van te onderscheiden diensten te introduceren. De keuze van de mandjes zal
daarbij dan zo moeten plaatsvinden dat voorkomen wordt dat sprake ken zijn van
kruissubsidiëring van diensten met geen (of zeer beperkte) concurrentie naar diensten waarop
met andere partijen effectief wordt geconcurreerd, zodat geen oneigenlijk voordeel kan ontstaan
voor de UPD dienstverlener ten opzichte van deze andere partijen. Dit is van belang omdat het
mogen differentiëren ertoe leidt dat producten waarvan de afnemers niet prijsgevoelig zijn fors
in prijs kunnen worden verhoogd. Producten waarvan de afnemers wel prijsgevoelig zijn kunnen
dan worden ontzien (de prijs kan onder de integrale kostprijs worden vastgesteld).
Consequentie daarvan is dat de kostentoerekening dan ook dient plaats te vinden naar ten
minste het niveau van dienstencategorleën die overeenstemmen met de mandjes.
Het effect hiervan is dat de verlener van de UPO binnen een mandje de tarieven vrij kan
vaststeilen, zo lang de tarieven binnen het mandje als geheel binnen de tariefruimte blijven.
Maar kruissubsidiëring tussen de mandjes is dan niet meer mogelijk.

‘
o
.N
D-CTJ

°

Autoriteit
Consument g Markt

Een en ander brengt wel extra administratieve lasten met zich mee, maar uitgaande van een
voorlopige, niet op onderzoek gebaseerde aanname van een aantal mandjes in de orde van
grootte van 7 of 8, wegen die naar de mening van ACM niet op tegen de voordelen.
Het moge duidelijk zijn dat, naarmate het aantal mandjes groter is, de verlener van de UPD
minder vrijheid krijgt om de tarieven te differentiëren en de mogelijkheden voor kruissubsidiëring
binnen de UPD afnemen. Een nadeel van dit alternatief kan dan zijn dat, mede gezien de
dalende postvolumes, een rendabele exploitatie van de UPD onder druk komt te staan.
Een ander alternatief is om, naast de price cap voor de UPD als geheel, een ondergrens voor
de prijzen van alle individuele diensten binnen de UPD te hanteren. Gedacht zou kunnen
worden aan de eis dat de prijs van elke dienst binnen de UPD ten minste gelijk is aan de
integrale kosten van die dienst (exclusief een vergoeding voor rendement>. Dit dus in
combinatie met een price cap die een bovengrens vastlegt voor de tarieven voor de UPD als
geheel. Een variant op dit alternatief is het hanteren van een ondergrens per mandje. De
tarieven moeten dan zodanig worden vastgesteld dat per mandje (dienstencategorie) minimaal
de kosten van die dienstencategorie worden terugverdiend.
De mogelijkheden voor kruissubsidiëring binnen de UPD worden door het hanteren van een
ondergrens aanmerkelijk verminderd. Ten opzichte van het hanteren van mandjes in de price
cap, levert de ondergrenssystematlek meer tariefvrijheld op voor de verlener van de UPD (in
opwaartse richting) en worden de mogelijkheden tot een rendabele exploitatie van de UPD
minder beperkt.
De administratieve lasten nemen ook bij een toepassing van de ondergrenssystematiek toe. Zo
zal de verlener van de UPD dan jaarlijks een overzicht dienen op te leveren van de
gehanteerde tarieven per dienst (of per mandje)) en van de daadwerkelijke kosten per dienst
(mandje) en zal ACM moeten nagaan of de UPD vertener aan de eis voldaan heeft. Bij een
ondergrens per individuele dienst zal de toename van de administratieve lasten relatief groter
zijn, omdat voor iedere dienst binnen de UPD de kostprijs moet worden bepaald. Bij het
hanteren van een beperkt aantal mandjes (bij voorbeeld de hiervoor genoemde 7 of 8) zal die
toename weer beperkter zijn.
Wat betreft de vraag of de twijfel, die ACM heeft of de voorgestelde maatregelen om
kruissubsidiëring tussen de UPD en de niet-UPD-diensten verder tegen te gaan effectief zullen
zijn en of een juiste kostentoerekening op het vereiste detailniveau kan worden afgedwongen,
betekent dat ACM de kostentoerekening zoveel mogelijk op het niveau van te onderscheiden
diensten en processen zou willen laten plaatsvinden en de vraag hoe de regelgeving daarop
volgens ACM zou kunnen worden aangepast, merkt ACM op dat zij in zijn algemeenheid bepleit
dat de toerekening van kosten op basis van algemeen aanvaarde bedrijfseconomische
principes plaatsvindt. Dit leidt tot de volgende bevindingen.

1%)
0)

Auto ri te i t
Consument g Markt

In de eerste plaats blijft een gedetailleerde kostentoerekening relevant, ook indien de
Postregeling niet voorschrijft dat de tariefregulering ook op dat detailniveau moet plaatsvinden
en de kosten van de Individuele diensten daarom op zichzelf minder relevant zijn. De essentie
van kostentoerekening op basis van Activity Based Costing is immers dat gedetailleerd wordt
onderzocht in hoeverre de individuele diensten gebruik maken van de gemeenschappelijke
elementen in het netwerk van de UPD-verlener. Dit inzicht is nodig om tot een juiste verdeling
van kosten tussen UPD en niet-UPD te komen. Bijvoorbeeld is zeer wel denkbaar dat een
voorziening die bij oppervlakkige beschouwing uitsluitend In het leven is geroepen ten behoeve
van de UPD, bij nadere beschouwing toch ook voor diensten buiten de UPD wordt gebruikt.
Conform het proportlonallteltsbeginsel dienen de kosten van deze gemeenschappelijke
voorzieningen naar rato van dit gebruik aan de UPD en de niet-UPD te worden toegerekend.
Daarvoor is een gedetailleerde (Activity Based Costing) analyse nodig van het gebruik dat de
verschillende diensten maken van de gemeenschappelijke voorzieningen.
Ten opzichte van de versie van de ontwerpregeling waarop ACM haar uitvoeningstoets (UVT)
heeft uitgebracht is artikel 7a, eerste lid, onder h, toegevoegd, met een bijbehorende
aanvullende tekst in de artikelsgowijze toelichting. Deze aanpassingen vormen een verbetering.
Het in dit verband in (de toelichting op) artikel 7a, eerste lid, onder h, expliciet benoemen van
het proportionaliteitsbeginsel en het opnemen dat de Activity Based Costing analyse op het
niveau van de individuele diensten dient plaats te vinden, zouden hierbij nog nuttige
aanvullingen zijn.
In de tweede plaats dienen de kosten van de UPD volgens ACM bepaald te worden op basis
van de door het concern waartoe de UPD-verlener behoort (PostNL N.V.) (per saldo) gemaakte
kosten en niet op basis van interne doorbelastinigen binnen het concern aan de UPD-vorlener
(PostNL B.V.). De reden hiervoor is dat interne doorbelastingen vrijelijk door het concern
kunnen worden vastgesteld en niet behoeven overeen te komen met daadwerkelijke kosten.
Hogere interne verrekentarleven leiden tot hogere inkoopkosten voor de UPD-verlener en dus
tot hogere kosten van de UPD, terwijl op concernniveau deze kostenverhoging wegvalt tegen
de hogere Interne opbrengst. Daarom heeft ACM ervoor gepleit om expliciet in de regelgeving
op te nemen dat concern-interne verrekentarieven niet als basis voor de kosten van de UPD
mogen worden gehanteerd.
Aan ACM is verder gevraagd een toelichting te geven op hoe zij het aanbrengen van
volumecorrecties bij het bepalen van de tariefruimte zou willen construeren teneinde aan de UPD
veriener een prikkel te geven om zijn productie van de UPD efficiënt in te richten en hoe zij haar
taken en bevoegdheden ingericht zou willen zien met het oog op een effectieve en efficiënte
uitoefening daarvan.
De verlener van de UPD ondervindt in de voorgestelde systematiek weinig prikkels tot
kostenefficiëntie ten aanzien van de UPD. De gemaakte kosten, verhoogd met een

(II)

0)

Autoriteit

Consument

w

Markt

rendementsopslag, vormen immers de basis voor de gereguleerde tarieven. Daarbij geldt dat
hoe hoger de kosten zijn, des te hoger is het toegestane maximale rendement in Euro’s. De
bestaande Postregeling bevat een efficiëntieprikkel, doordat de price cap een
reguleringsperiode kent van 4 jaar. Als de verlener van de UPD kosten bespaart, komt dat pas
na afloop van die periode tot uiting in lagere tarieven. Of andersom, als het volume daalt en de
kosten niet evenredig dalen, moet de verlener de kostprijsstijging per eenheid tot aan de nieuwe
reguleringsperiode voor eigen rekening nemen, wat hem ook weer prikkelt tot verdere
kostenbesparing. Deze prikkel is in de conceptregeling grotendeels vervallen door de
‘automatische’ correctie voor toename van de kostprijs als gevolg van volumedalingen.
In de bepaling van kostengeoriënteerde tarieven voor de UPD zijn verschillende manieren
denkbaar waarop een efficiëntieprikkel kan worden vormgegeven. Allereerst zou er gedacht
kunnen worden aan het meegeven van een efficiëntiekorting (een zogenaamde X) die
gebaseerd Is op een voor de UPD verlener relevant te achten productiviteitsontwikkeling. Deze
efficiëntiekorting kan naast de correctie voor volumedalingen bestaan. Enerzijds wordt de
verlener van de UPD gecompenseerd voor ‘leegloop’ van het netwerk, maar anderzijds dient hij
wel steeds efficiënter te werken, net als alle bedrijven in Nederland dat doen. In
prjsgereguleerde sectoren wordt veelal een efficiëntiekorting opgelegd die verder gaat dan de
algemene productiviteitsontwikkeling. Bezien zou moeten worden in hoeverre dit in de
Nederlandse postmarkt, gezien de marktontwikkelingen, wenselijk is.
-

Een effectieve en efficiënte uitoefening van de taken die aan ACM worden opgedragen in de
conceptregeling wordt met name gehinderd door het ontbreken van duidelijke ex-ante
bevoegdheden. Daarbij gaat het om de bevoegdheid om het kostentoerekeningssysteem goed
te keuren (en dus ook af te wijzen), om de kostentoerekening goed te keuren en om tarieven en
tariefwijzigingen van tevoren goed te keuren. Een dergelijke goedkeuringsbevoegdheid geeft
ACM de mogelijkheid om vooraf en meer effectief maar ook op meer flexibele wijze tot een
goede invulling en naleving van de desbetreffende verplichtingen te komen. Dit is van beiang
omdat bijvoorbeeld bij de inrichting van het kostentoerekeningssysteem en de
kostentoerekening zelf vaak keuzes en afwegingen nodig zijn, die niet in regels vooraf zijn te
vatten. Het gaat hier bijvoorbeeld om onvoorziene vraagstukken of ontwikkelingen, maar ook om de
‘belangrijke details’ van de implementatie van de Regeling. ACM moet de mogelijkheid hebben op
deze punten, binnen de In de regeling vastgelegde kaders en principes, vooraf een beoordeling te
geven en zo nodig besluiten te nemen.
Nu de genoemde bevoegdheden in de voorliggende regeling ontbreken, kan ACM door haar
eventueel nodig geachte aanpassingen uiteindelijk alleen achteraf afdwingen via het initiëren
van een formeel handhavingstraject, veelal gevolgd door een of meer gerechtelijke procedures.
Dat leidt in de visie van ACM tot een suboptimaal en inefficiënt resultaat van haar
toezichtinspanningen. ACM acht het daarom zeer wenselijk de genoemde bevoegdheden
expliciet in de regelgeving op te nemen. Voor zover daarvoor aanpassingen op wetsniveau
nodig zouden zijn, bepleit ACM deze mee te nemen in het inmiddels aanhangige wetsvoorstel
inzake de modernisering van de UPD.

01)

Autoriteit
Consument Markt
.

Op de vraag of het resultaat van de over de ontwerpregeling gehouden Openbare consultatie
ACM nog aanleiding heeft gegeven om een aanvulling op haar UVT uit te brengen, luidt het
antwoord ontkennend.
Voorts is gevraagd hoe ACM aankijkt tegen het feit dat de ontwerpregeling de huidige
posttarieven als vertrekpunt hanteert (Artikel II) in het licht van het in 2014 door ACM te
verrichten onderzoek in het kader van de onlangs aangenomen AMM-wetgeving en het
onderzoek naar de kostentoerekening. Daarbij is ook de vraag gesteld of ACM bereid en in
staat zou zijn om in 2014 te komen met een voorstel voor nieuwe posttarieven op basis van de
onlangs gewijzigde wetgeving en de onderhavige wijziging van de Postregeling.
ACM interpreteert de artikelen II en 111 van de ontwerpregeling als volgt. Artikel II houdt in dat In
2014 de “oude’ Postregeling 2009 nog wordt toegepast. Artikel lii bepaalt, uitsluitend voor het
geval er op 1 september 2014 nog geen tariefruimte voor 2015 is berekend, dat voor de periode
na 1 oktober 2014 tot aan het moment waarop de basistariefruimte is vastgesteld, de ‘oude
tariefruimte’ op basis van de huidige postregeling geldt als basistariefruimte. Pas als de
(kostengeoriënteerde) basistariefruimte, onder toepassing van de nieuwe, nu voorgestelde
regels omtrent de kostentoerekening, is bepaald, wordt die de start van de price cap. Daarbij
moet bedacht worden dat deze basistariefruimte hoger of lager kan zijn dan de ‘oude’
tariefruimte. In dat geval vindt er dus een eenmalige positieve of negatieve bijstelling plaats van
de basistariefruimte, die een prijsverhoging of -verlaging van bepaalde of van alle diensten
binnen de UPD tot gevolg zou kunnen hebben.
De UPD is in de gewijzigde Posiwet 2009 uitgezonderd van de toepassing van het AMM
instrumentarium In die zin dat aan de verlener van de UPD met betrekking tot dle UPD geen
verplichtingen op basis van dat Instrumentarium kunnen worden opgelegd. Gelet hierop en
gelet op de in de ontwerpregeling neergelegde systematiek, ligt het niet in de rede en behoort
het ook niet tot de bevoegdheden of mogelijkheden van ACM om voorstellen te doen voor
nieuwe posttarieven voor de LJPD.
Ten slotte is gevraagd of het juist is dat in het verleden kosten voor vreemd en eigen vermogen
door de uitvoerder van de UPD aan de UPD zijn toegerekend en welk percentage van de
huidige posttarieven dit betreft dan wel op welke wijze ACM heeft vastgesteld dat kosten voor
vreemd en eigen vermogen niet aan de UPD zijn toegerekend.
In het kader van de tariefregulering heeft ACM in het verleden niet kunnen vaststellen of er
posten van vermogenskosten werden toegerekend, naast het wettelijk toegestane rendement.
De informatieverstrekking aan ACM was daarvoor niet gedetailleerd genoeg en de
bevoegdheden voor ACM om aanvullende informatie op te vragen te beperkt. Uit het door
Rebel in mei vorige Jaar uitgebrachte rapport Evaluatie Postregeling (hoofdstuk 6) blijkt dat in
Ieder geval zogenoemde risicokosten in de kosten van de UPD zijn verdisconteerd. Deze

LJ1
Ø)

Autoriteit
Consument Markt

kosten behoren tot de kosten van eigen vermogen. Het wettelijk toegestane rendement dient
mede als vergoeding voor deze risico’s.
ACM hoopt u hiermee naar behoren te hebben geïnformeerd.
Hoogachtend,
Autoriteit
namens

0)
0)