RAAD VAN
DE EUROPESE UNIE

Brussel, 7 september 2009 (10.09)
(OR. en)

12986/09
ADD 2

ASILE 61

INGEKOMEN DOCUMENT
van:
de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretarisgeneraal van de Europese Commissie
ingekomen:
4 september 2009
aan:
de heer Javier SOLANA, secretaris- generaal/hoge vertegenwoordiger
Betreft:
Werkdocument van de diensten van de Commissie bij de Mededeling van
de Commissie betreffende de vaststelling van een gemeenschappelijk
hervestigingsprogramma van de EU en het voorstel voor een beschikking
van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Beschikking
nr. 573/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van
23 mei 2007 tot instelling van het Europees Vluchtelingenfonds voor de
periode 2008-2013 als onderdeel van het algemeen programma
"Solidariteit en beheer van de migratiestromen" en tot intrekking van
Beschikking 2004/904/EG van de Raad
- Samenvatting van de effectbeoordeling

Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SEC(2009) 1128 definitief.

Bijlage: SEC(2009) 1128 definitief
12986/09 ADD 2

fb
DG H 1B

NL

COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

Brussel, 2.9.2009
SEC(2009) 1128 definitief

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE
bij de

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE
betreffende de vaststelling van een gemeenschappelijk hervestigingsprogramma van de
EU
en het voorstel voor een
BESCHIKKING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

tot wijziging van Beschikking nr. 573/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad
van 23 mei 2007 tot instelling van het Europees Vluchtelingenfonds voor de periode
2008-2013 als onderdeel van het algemeen programma "Solidariteit en beheer van de
migratiestromen" en tot intrekking van Beschikking 2004/904/EG van de Raad
Samenvatting van de effectbeoordeling

{COM(2009) 447 definitief}
{COM(2009) 456 definitief}
{SEC(2009) 1127}

NL

1

NL

1.

ACHTERGRONDINFORMATIE

Hervestiging is het overbrengen van vluchtelingen van wie door het UNHCR erkend is dat ze
internationale bescherming behoeven, van het land van eerste opvang (meestal in de derde
wereld) naar een ander land, waar zij blijvend bescherming krijgen. Hervestiging biedt een
oplossing voor vluchtelingen die niet naar hun land van herkomst kunnen terugkeren en die
niet lokaal geïntegreerd kunnen worden in het land van eerste opvang.
Bij hervestiging worden vluchtelingen overgebracht van buiten het EU grondgebied naar een
EU- lidstaat.
Het aantal vluchtelingen bedraagt wereldwijd circa 10 miljoen. Ongeveer 5% van hen heeft
behoefte aan hervestiging. Slechts een klein deel van deze vluchtelingen wordt daadwerkelijk
hervestigd. Er gaapt dan ook een structurele kloof tussen de behoeften en de humanitaire
respons.
Slechts een klein percentage van de vluchtelingen die elk jaar worden hervestigd, wordt
hervestigd in de EU. Van de 65 596 vluchtelingen die in 2008 werden hervestigd, gingen er
4 378 naar de EU. Dit staat in schril contrast met de aantallen hervestigde vluchtelingen die
werden opgenomen door de VS en andere traditionele hervestigingslanden in de
geïndustrialiseerde wereld.
2.

H ERVESTIGING IN DE EU: HUIDIGE TOESTAND ( UITGANGSSITUATIE)

Er zijn op dit ogenblik tien EU- lidstaten die jaarlijks aan hervestiging doen. Zweden,
Denemarken, Finland, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Ierland hebben reeds meerdere
jaren een hervestigingsprogramma lopen. Sinds 2007 hebben Portugal, Frankrijk, Roemenië
en Tsjechië besloten nationale hervestigingsprogramma's op te zetten. Deze gunstige
ontwikkeling is te danken aan diverse factoren. Om te beginnen wordt er sinds 2007 door het
Europees Vluchtelingenfonds (EVF III) forse financiële steun verleend voor hervestiging. In
de tweede plaats werden in de loop van de laatste jaren vele project- en
samenwerkingsactiviteiten opgezet met belanghebbenden uit verschillende lidstaten. Een
derde gunstige ontwikkeling is de grote politieke belangstelling op EU-niveau. Deze
belangstelling was hoofdzakelijk gericht op de noodzaak om Iraakse vluchtelingen uit Syrië
en Jordanië te hervestigen in de EU. In 2008 heeft de Raad JBZ conclusies aangenomen
betreffende de hervestiging van vluchtelingen uit Irak, waarin duidelijk werd gemaakt dat
hervestiging bijdraagt tot de instandhouding van de beschermingssituatie in Syrië en Jordanië.
Op basis van de conclusies van de Raad hebben vier lidstaten die zich tot voor kort niet
bezighielden met hervestiging, zich ertoe verbonden vluchtelingen uit Irak te hervestigen
(Duitsland, Italië, België en Luxemburg).
Het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), dat naar verwachting in 2010
operationeel zal worden, zal de lidstaten en andere belanghebbenden ondersteunen op het
gebied van praktische samenwerking, onder andere met betrekking tot hervestiging.

NL

2

NL

3.

PROBLEEMOMSCHRIJVING

De huidige toestand is in het algemeen gunstig en is in geleidelijke ontwikkeling, met name
gelet op de verwachte oprichting van het EASO. Er zijn evenwel een aantal belangrijke
tekortkomingen en structurele beperkingen.
Het belangrijkste probleem is het huidige lage niveau van solidariteit van de EU met derde
landen in verband met de opvang van vluchtelingen. Het aantal opgevangen vluchtelingen is
te klein, gelet op de omvang van de wereldwijde behoefte aan hervestiging. Een tweede
probleem is dat te weinig lidstaten deelnemen aan hervestiging. Momenteel doen slechts
10 lidstaten (Zweden, Finland, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk, Nederland, Portugal,
Frankrijk, Roemenië en Tsjechië) jaarlijks aan hervestiging van vluchtelingen. De EU neemt
op het gebied van hervestiging onvoldoende een internationale rol op. Dit heeft een negatieve
invloed op de ambitie van de EU om op mondiaal niveau een prominente rol te spelen in
humanitaire aangelegenheden en op de invloed die de EU in internationale fora kan doen
gelden.
Er is tussen de EU-lidstaten die aan hervestiging doen weinig coördinatie met betrekking tot
de hervestigingsprioriteiten, d.w.z. de nationaliteiten en specifieke groepen die worden
hervestigd. Die prioriteiten worden thans door de lidstaten op nationaal niveau vastgesteld, in
nauw bilateraal overleg met het UNHCR, zonder voorafgaande bespreking of besluitvoering
op EU-niveau. Daardoor wordt er ook te weinig strategisch gebruik gemaakt van hervestiging
als een instrument van het buitenlands beleid van de EU. Hervestiging dient niet alleen een
humanitair doel ten aanzien van de personen die daadwerkelijk worden hervestigd, maar is
tevens een middel om het betrokken derde land te bevrijden van de last die de opvang van een
groot aantal vluchtelingen meebrengt. Hervestiging kan derhalve een belangrijke rol spelen
als onderdeel van het externe asielbeleid van de EU en van het buitenlands beleid van de EU
in het algemeen. Het effect van hervestiging in strategische termen zou groter zijn indien de
prioriteiten met betrekking tot de te hervestigen nationaliteiten en specifieke categorieën
grotendeels op EU- niveau zouden worden vastgesteld. Het huidige financiële kader houdt
beperkingen in. Het EVF III voorziet in extra financ iële steun voor lidstaten die specifieke
categorieën vluchtelingen hervestigen. De criteria daarvoor worden als te star beschouwd.
Een derde reeks problemen in de huidige situatie heeft te maken met het gebrek aan
gestructureerde praktische samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van hervestiging.
Er is momenteel te weinig uitwisseling van informatie en te weinig coördinatie met
betrekking tot hervestigingsactiviteiten. Dit heeft een ongunstige invloed op de kwaliteit van
de hervestiging. Een ander gevolg is dat onvoldoende schaalvoordelen worden behaald.
Hervestiging vereist veel logistieke voorbereiding, zoals selectie- en oriëntatiereizen,
medische
en
veiligheidsscreenings,
reisen
visumafspraken,
opvangen
integratieprogramma's. Sommige van deze activiteiten zouden eventueel gezamenlijk door, of
in nauwe samenwerking tussen de lidstaten kunnen worden uitgevoerd.
4.

SUBSIDIARITEIT

– De rol van de Gemeenschap op asielgebied vloeit voort uit de noodzaak van solidariteit
tussen de lidstaten bij het aangaan van een uitdaging waar, in een EU zonder
binnengrenzen, op zichzelf handelende lidstaten geen doeltreffend antwoord op hebben.

NL

3

NL

– De noodzaak om op te treden met betrekking tot het gemeenschappelijk Europees
asielstelsel (CEAS) is reeds beoordeeld in recente effectbeoordelingsrapporten.
– De Europese Raad en het Europees Parlement hebben bij herhaling opgeroepen om het
CEAS, met inbegrip van het externe aspect ervan, te ontwikkelen.
5.

DOELSTELLINGEN

Algemene beleidsdoelstellingen:
a)

de internationale bescherming van vluchtelingen ondersteunen via hervestiging;

b)
de invloed en inspanningen van de EU op humanitair gebied opvoeren door een
grotere gemeenschappelijke betrokkenheid bij hervestiging.
Specifieke doelstellingen:
c)

zorgen voor een grotere solidariteit van de EU met derde landen inzake de opvang
van vluchtelingen;

d)

ervoor zorgen dat meer EU- lidstaten deelnemen aan hervestiging;

e)
ervoor zorgen dat de hervestigingsinspanningen in de EU permanent beter gericht zijn
op die personen of groepen va n personen (bv. bijzonder kwetsbare personen, waaronder
kinderen, of personen uit specifieke geografische gebieden) die het meest behoefte hebben
aan bescherming;
f)

het strategische gebruik van hervestiging op EU-niveau intensiveren;

g)
de internationale rol van de EU in het algemeen versterken, voor wat betreft
hervestiging specifiek door hervestiging te ontwikkelen als een integrerend en coherent
onderdeel van het buitenlandse beleid van de EU;
h)

door samenwerking de kwaliteit van de hervestigingsprocedures in de EU verbeteren;

i)
door samenwerking de economische en financiële kostprijs van hervestiging in de EU
verlagen;
j)
de verschillen tussen de EU- lidstaten inzake beschermingsnormen verkleinen en de
efficiëntie verhogen door het doen convergeren va n de hervestigingscriteria.
6.

BELEIDSOPTIES

Op basis van de probleemanalyse kunnen drie grote onderdelen van het hervestigingsbeleid
op EU-niveau worden onderscheiden: de praktische samenwerking, een politiek en een
financieel beleidsaspect. Deze vormen het uitgangspunt voor het uitwerken van de
beleidsopties.

NL

4

NL

6.1.

Eerste beleidsoptie: behoud van het status quo

Het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken zal een kader bieden voor praktische
samenwerking op asielgebied, ook met betrekking tot hervestiging. Er zijn potentieel heel wat
vormen van praktische samenwerking die het EASO zou kunnen opzetten op het gebied van
hervestiging, zoals het aanwijzen van beste praktijken, opleidingsinitiatieven,
samenwerkingsafspraken met lidstaten die zich nog niet bezighouden met hervestiging, en het
opzetten van gezamenlijke activiteiten en operaties met de huidige hervestigingslanden.
Indien het status quo wordt gehandhaafd, worden de politieke en financiële aspecten niet
verder uitgewerkt.
6.2.

Tweede beleidsoptie: tussenoptie (het dynamische proces)

Bij deze optie zal er eveneens praktische samenwerking worden opgezet door het EASO. Het
onderscheid tussen praktische samenwerking in het kader van deze optie en optie 1 heeft
vooral te maken met de band tussen deze praktische samenwerking en de verdere uitwerking
van de politieke en financiële aspecten. Het aspect praktische samenwerking zal naar
verwachting worden gestimuleerd en versterkt door de uitwerking van de beide andere
beleidsaspecten.
Binnen het bestek van deze optie wordt ernaar gestreefd een structurele politieke
samenwerking uit te bouwen door de totstandbrenging van een politiek kader en door dit via
het financiële beleid te ondersteunen.
Naar verwachting zal een politiek kader worden gecreëerd, dat politieke en strategische
prioriteiten met betrekking tot hervestiging vaststelt. Alle betrokken belanghebbenden
(deskundigen van de lidstaten, de Commissie, het UNHCR en de ngo's) zullen deel uitmaken
van dit politieke kader. Dit zal de volgende taken hebben:
1.

Vaststellen van de gemeenschappelijke EU-jaarprioriteiten inzake hervestiging,
zowel op basis van nationaliteiten als van specifieke categorieën te hervestigen
vluchtelingen. Dit zal het mogelijk maken op doeltreffende en soepele wijze in te
spelen op nieuwe behoeften die zich aandienen.

2.

De lidstaten zouden op grond van artikel 13 van EVF III extra financiële steun
krijgen als zij in overeenstemming met deze EU-jaarprioriteiten hervestigen. Het
blijft de lidstaten evenwel nadrukkelijk vrij staan om andere categorieën
vluchtelingen te hervestigen.

3.

Zorgen voor een geïntegreerde aanpak van hervestiging, het externe asielbeleid en
het buitenlandse beleid van de EU als geheel.

4.

Binnen dit politieke kader zal ook meer in het algemeen over hervestiging worden
gediscussieerd. De totstandbrenging van een politiek kader zal leiden tot een sterkere
sturing van de praktische samenwerking die door het EASO wordt opgezet.

Extra financiële steun wordt aan de lidstaten toegekend voor de hervestiging van
vluchtelingen die onder de jaarlijks overeengekomen EU-prioriteiten ressorteren. Dit
veronderstelt een wijziging van de EVF-beschikking. Er wordt niet voorzien in een structurele

NL

5

NL

herschikking van de financiering op grond van EVF III, die een invloed zou hebben op de
financiering van andere asielgerelateerde activiteiten.
Binnen de tweede optie worden twee subopties onderscheiden. Het onderscheid tussen
deze twee subopties heeft uitsluitend betrekking op het mechanisme voor het creëren van het
politieke kader. Suboptie 2A voorziet in de oprichting van een nieuw comité voor
hervestiging, overeenkomstig de comitologievoorschriften. Bij suboptie 2B wordt gebruik
gemaakt van bestaande structuren.
6.3.

Derde beleidsoptie: maximale optie

In deze optie wordt er van uitgegaan dat er een volwaardige hervestigingsregeling voor de
hele EU komt. Niet alleen het vaststellen van prioriteiten maar ook de uitvoering van de
hervestiging zou gemeenschappelijk worden aangepakt. Een volwaardige gemeenschappelijke
EU- hervestigingsregeling zou uit de volgende elementen kunnen bestaan.
(1)

Alle lidstaten zouden aan de regeling deelnemen door een bepaald aantal
opvangplaatsen ter beschikking te stellen. Het totaal aantal binnen de EU beschikbare
hervestigingsplaatsen zou op EU-niveau worden vastgesteld en opgevuld. De
prioriteiten voor hervestiging zouden op EU-niveau worden vastgesteld. Er zou ook op
EU- niveau voor worden gezorgd dat hervestiging geïntegreerd wordt in het externe
asielbeleid en het buitenlandse beleid van de EU als geheel.

(2)

Buiten de gemeenschappelijke hervestigingsregeling zou door de lidstaten geen
hervestiging worden uitgevoerd. Er zou ook een volledige harmonisatie plaatsvinden
van de hervestigingscriteria en van de status die hervestigde vluchtelingen na hun
aankomst zouden krijgen.

(3)

Het selectieproces voor de hervestiging zou volledig op EU- niveau worden
gecentraliseerd. Alle verrichtingen vóór het vertrek zouden gezamenlijk worden
uitgevoerd. Het EASO zou waarschijnlijk een toonaangevende rol spelen op
organisatorisch gebied. Dit zou een verhoging van de capaciteit van het EASO met
betrekking tot hervestiging vereisen.

(4)

Het financiële aspect zou volledig moeten worden herbekeken.

7.

BEOORDELING VAN DE OPTIES

Voor een beoordeling van de verschillende effecten, zie de tabel op bladzijde 5.
1. De uitgangssituatie is in ontwikkeling, met name wegens de verwachte oprichting van het
Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) in 2010. Om de verwachte effecten
van de oprichting van het EASO te kwantificeren, hebben wij een onderscheid gemaakt tussen
de statische uitgangssituatie (toestand voorjaar 2009) en de uitgangssituatie in ontwikkeling
(verwachte toestand na de oprichting van het EASO, zonder extra maatregelen van de EU).
2. Aangezien het resultaat van subopties 2A en 2B naar verwachting hetzelfde zal zijn, is de
beoordeling van zowel de doeltreffendheid voor het bereiken van de doelstellingen als de
gevolgen gezamenlijk verricht voor de subopties 2A en 2B. Wat suboptie 2A onderscheidt
van suboptie 2B is de beoordeling van de politieke haalbaarheid en de evenredigheid.

NL

6

NL

8.

VERGELIJKING VAN DE OPTIES

Gekwantificeerde effecten van de opties 1, 2 en 3
• De doeltreffendheid van de opties voor het bereiken van het hoofddoel (zorgen voor een
grotere solidariteit van de EU met derde landen inzake de opvang van vluchtelingen) wordt
als volgt ingeschat: optie 1 – toename met 5%, optie 2 – toename met 15%, optie 3 –
toename met 10%;
• Het primaire effect (rechtstreekse financiële kosten in verband met hervestiging) van de
opties wordt als volgt ingeschat: optie 1 – toename met 3 825 000 euro, optie 2 – toename
met 11 475 000 euro, optie 3 – toename met 7 650 000 euro;
• Het secundaire effect (rechtstreekse financiële kosten / invloed van schaalvoordelen) van
de opties wordt als volgt ingeschat: optie 1 – afname met 803 350 euro, optie 2 – afname
met 1 759 000 euro, optie 3 – afname met 2 524 500 euro.
Algemene beoordeling :
1.
Opties 2 en 3 scoren beter dan optie 1. Er zijn twee grote bezwaren tegen optie 3:
lagere score inzake het bereiken van het hoofddoel en politieke haalbaarheid/evenredigheid.
2.
Een meerderheid van lidstaten is voorstander van een aanpak via de weg van de
geleidelijkheid, waarbij de nadruk wordt gelegd op nauwere samenwerking en het vertrouwd
maken van nieuwe lidstaten met hervestiging, eerder dan op een harmonisatie van de
hervestigingscriteria. Inzonderheid met betrekking tot het vrijwillige karakter van de
deelneming aan de regeling zijn de standpunten van de lidstaten zeer duidelijk. Zelfs als er
genoeg steun was voor de invoering van een volwaardige gemeenschappelijke EUhervestigingsregeling, valt te betwijfelen of sommige lidstaten onder de huidige
omstandigheden voldoende voorbereid zouden zijn om aan hervestiging te doen. Het is zeer
de vraag of de invoering van een volwaardige gemeenschappelijke EU-hervestigingsregeling
in dit stadium noodzakelijk en evenredig is om de gestelde doelen te bereiken.
• Bij vergelijking van de opties 1 en 2, komt een duidelijke voorkeur voor optie 2 naar
voren.
• Om redenen van politieke haalbaarheid en evenredigheid wordt de voorkeur gegeven aan
optie 2B. De meeste lidstaten hebben een uitgesproken voorkeur om voort te bouwen op
bestaande overleg- en besluitvormingsmechanismen. Politiek is de algemene houding
momenteel gunstig voor hervestiging, maar terughoudend ten aanzien van het creëren van
nieuwe formele structuren, vanwege de bureaucratische rompslomp die dat allicht zou
meebrengen en vanwege de vrees dat de vrije keuze van de lidstaten om zelf prioriteiten te
kiezen zou worden beperkt. Uit het oogpunt van evenredigheid wordt aan het gebruik van
bestaande structuren de voorkeur gegeven voor zover dit even doeltreffend is om de
doelstellingen te bereiken en naar verwachting dezelfde effecten zal hebben.
• Daarom wordt de voorkeur gegeven aan suboptie 2B.

NL

7

NL

9.

M ONITORING EN EVALUATIE

De Commissie zal binnen drie jaar na de invoering van de gemeenschappelijke
EU- hervestigingsregeling een evaluatie maken. Deze evaluatie zal betrekking hebben op de
vooruitgang die is geboekt met betrekking tot de politieke samenwerking, het financiële
aspect en de praktische samenwerking.
Er zijn acht kwantificeerbare indicatoren gekozen, die de diverse aspecten van de optie en de
doelstellingen (politiek, financieel en praktische samenwerking) bestrijken.

NL

8

NL

Vergelijking van de effecten van de opties
Optie 1

Doelstellingen

Optie 2

Optie 3

nu

geleidelijk

dynamisch

maximaal

1

zorgen voor een grotere solidariteit van de EU met derde landen inzake de
opvang van vluchtelingen

0

Laag/middel
matig

Middelmatig/hoog

Middelmatig

2

ervoor zorgen dat meer EU-lidstaten deelnemen aan hervestiging

0

Laag/middel
matig

Middelmatig/hoog

Hoog

3

ervoor zorgen dat de hervestigingsinspanningen permanent beter gericht zijn
op diegenen (bv. kinderen, vluchtelingen uit specifieke regio's) die het het
meest nodig hebben

0

Laag/middel
matig

Hoog

Hoog

4

het strategische gebruik van hervestiging op EU-niveau intensiveren

0

Laag

Middelmatig

Middelmatig

5

de internationale rol van de EU op het gebied van hervestiging versterken
door hervestiging te ontwikkelen als een integrerend en coherent onderdeel
van het buitenlandse beleid van de EU

0

Laag

Middelmatig

Middelmatig

6

door samenwerking de kwaliteit van de hervestigingsprocedures in de EU
verbeteren

0

Laag/middel
matig

Middelmatig/hoog

Hoog

7

door samenwerking de economische en financiële kostprijs van hervestiging
per capita in de EU verlagen

0

Laag/middel
matig

Middelmatig/hoog

Hoog

8

de verschillen tussen de EU-lidstaten inzake beschermingsnormen
verkleinen en de efficiëntie verhogen door het doen convergeren van de
hervestigingscriteria

0

Laag

Middelmatig

Hoog

Effecten

NL

9

NL

1

Rechtstreekse financiële kostprijs van hervestiging (selectie, opvang,
integratie)

0

Kleine
toename

Middelmatige/grote
toename

Middelmatig

2

Rechtstreekse financiële kostprijs van hervestiging (selectie, opvang,
integratie) per capita

0

Kleine
afname

Middelmatige
afname

Aanzienlijke
afname

3

Economische en sociale kostprijs van de integratie van hervestigde
vluchtelingen in ruime zin (totale kosten)

0

Kleine
toename

Middelmatig/hoog

Middelmatig

4

Economische en sociale kostprijs van de integratie van hervestigde
vluchtelingen in ruime zin (kosten per capita)

0

Laag

Laag

Laag

5

Effect van hervestiging voor derde landen, specifieke categorieën en de
buitenlandse betrekkingen van de EU

0

Laag

Middelmatig

Middelmatig

6

Grotere gelijkheid bij het verlenen van bescherming aan vluchtelingen

0

Laag

Middelmatig

Hoog

7

Effect op de grondrechten

0

Laag

Middelmatig/hoog

Middelmatig

Politieke haalbaarheid en evenredigheid

2A

2B

1

Middelmatig

Laag/mid
delmatig

Middel
matig/
Hoog

Laag

Lichte
bezorgdheid

Lichte
bezorgdhe
id

Vrijwel
geen
bezorgd
heid

Grote bezorgdheid

2

NL

Steun van belanghebbenden voor deze optie

0

Evenredigheid

0

10

NL