Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 300

Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën

Nr. 3

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 10 september 2019 en het nader rapport d.d.
16 september 2019, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 2 september 2019, no. 2019001697, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
ontwerp-Miljoenennota 2020, met memorie van toelichting.
Blijkens de mededeling van de directeur van Uw Kabinet van 2 september
2019, no. 2019001697, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies betreffende bovengenoemde ontwerp-Miljoenennota 2020 te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 10 september 2019, No. W06.19.0195/III,
bied ik u hierbij aan.
Het kabinet dankt de Raad van State voor het Raadadvies over de
begroting voor 2020. De adviezen van de afdeling advisering (verder: de
Afdeling) worden hieronder nader besproken en van een kabinetsreactie
voorzien.
1. Inleiding
De Miljoenennota voor 2020 (MJN) ziet op het laatste volledige
regeringsjaar van het kabinet Rutte III. Het macro-economisch beeld is
gematigd positief, maar de neerwaartse risico’s zijn evident. Buitenlandse
risico’s zijn de tegenvallende economische ontwikkeling in Duitsland, het
restrictieve Amerikaanse handelsbeleid en de voortdurende onzekerheid
over de Brexit. Deze drukken de economische groei naar een gematigder
groeitempo in 2019 (1,8%) en 2020 (1,5%).1 De werkloosheid neemt iets
toe (van 3,4% naar 3,5%), maar blijft laag en het mediane besteedbare
inkomen stijgt licht in 2019 (1,2%) en 2020 (2,1). Het overschot op de
begroting neemt in 2020 af (0,2%) ten opzichte van 2019 (1,3%) en 2018
1

kst-35300-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Macro Economische Verkenning 2020 (MEV).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

1

(1,5%). De overheidsschuld daalt verder. Naast de genoemde risico’s
vanuit het buitenland zijn er volgens het CPB nog diverse binnenlandse
risico’s. Dit betreft de woningmarkt, investeringen in de infrastructuur, de
pensioensector en de arbeidsmarkt.2
In het kader van haar taak bij het onafhankelijk begrotingstoezicht
rapporteert de Afdeling advisering van de Raad van State afzonderlijk
over de Nederlandse overheidsfinanciën. In het kader van de nieuwe taak
voor de Raad van State bij het klimaattoezicht wordt in november ook
afzonderlijk gerapporteerd over het Nederlandse klimaat- en energiebeleid. Tegen deze achtergrond zal in dit advies vooral worden ingegaan
op de meer algemene, beleidsmatige elementen van de MJN en meer
specifiek op de aspecten die verband houden met het begrip brede
welvaart.3
1. Inleiding en advies
De Afdeling gaat in haar advies in op het regeringsbeleid zoals dat in de
Miljoenennota wordt verwoord. Separaat rapporteert de Raad van State
vanuit haar taak bij het onafhankelijk begrotingstoezicht over de Nederlandse overheidsfinanciën, en in november vanuit haar nieuwe taak over
het Nederlandse klimaat- en energiebeleid. De Afdeling gaat in haar
advies vooral in op de meer algemene beleidsmatige elementen van de
Miljoenennota en brede welvaart. Daarbij stelt de Afdeling dat het begrip
«brede welvaart» een beter perspectief biedt om (de effectiviteit van)
overheidshandelen te bespreken dan enkel de groei van het nationaal
inkomen of koopkrachtplaatjes. Daarbij moet de relatie met het verdienvermogen van Nederland niet uit het oog worden verloren. In dit licht
steunt de Afdeling het voornemen tot onderzoek naar de mogelijkheden
om investeringen ten behoeve van het verdienvermogen op de
(middel)lange termijn te bevorderen.
Het kabinet onderschrijft het belang van publieke investeringen, zowel in
het kader van de brede welvaart als specifiek voor het toekomstige
verdienvermogen. Daarom heeft het kabinet in de Miljoenennota
aangekondigd om te onderzoeken hoe een investeringsfonds kan worden
opgericht om het verdienvermogen te versterken. Ook heeft het kabinet
met het Regeerakkoord aanvullend geld beschikbaar gesteld voor
investeringen die kunnen bijdragen aan het verdienvermogen. Het kabinet
heeft structureel ongeveer 1 miljard vrijgemaakt voor onderwijs,
incidenteel in totaal 2 miljard voor de ontwikkeling van mobiliteitsinfrastructuur en structureel 100 miljoen per jaar voor het Infrastructuurfonds.
Het kabinet draagt ook bij aan innovatie door middel van het stimuleren
van een sterke kennisbasis bij universiteiten, onderzoeksinstituten en
bedrijven; het Regeerakkoord bevat structureel 400 miljoen euro hiervoor.
Tegelijkertijd vraagt de beschikbaarheid van voldoende overheidsmiddelen ook om gezonde overheidsfinanciën. Om te zorgen dat er ook in
de toekomst voldoende middelen beschikbaar zijn voor maatschappelijke
transities en investeringen, is het zaak om de gezondheid van de
overheidsfinanciën in de gaten te houden, te meer omdat demografische
ontwikkelingen zullen leiden tot een toegenomen vraag naar zorg en
pensioen (AOW).

2
3

CPB MEV 2020, paragraaf1.1.
In vervolg op verzoeken van de Tweede Kamer en het advies van de Afdeling bij de MJN 2019,
gaat de MJN in op de ontwikkeling van brede welvaart in Nederland. Brede welvaart omvat de
kwaliteit van leven en de mate waarin deze ten koste gaat van die van latere generaties. Daarbij
wordt niet alleen aandacht besteed aan de subjectieve beleving van het leven («geluk») zelf,
maar wordt ook gekeken of, en in welke mate, de voorwaarden die bijdragen aan «geluk» of
«tevredenheid», worden behaald.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

2

De Afdeling constateert ook dat de Miljoenennota belangrijke gebieden
identificeert waar ingrijpende veranderingen nodig zullen zijn, en
ondersteunt daarom de inzet van de regering voor onder andere de
operatie Inzicht in Kwaliteit, de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen
en het instellen van een 16eStudiegroep Begrotingsruimte. Met betrekking
tot de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen adviseert de Afdeling om
bij elk van de rapporten uitdrukkelijk stil te staan bij uitvoerings- en
transitievragen die daaruit voortvloeien, in relatie tot de randvoorwaarden
voor succesvolle transities (zie paragraaf 2 in deze brief).
Het kabinet deelt, zoals in de Miljoenennota verwoord, de constatering
van de Afdeling dat de (toekomstige) brede welvaart in Nederland
uitdagingen kent, en dat dit ook geldt voor het toekomstige verdienvermogen van Nederland. Het kabinet neemt daarom met deze begroting
voor 2020 actie op verschillende terreinen. De Miljoenennota leidt tot
extra investeringen in verschillende publieke voorzieningen, en het
kabinet neemt extra maatregelen om de lasten van huishoudens te
verlichten. Tegelijk deelt het kabinet deelt de analyse van de Afdeling dat
er in de toekomst verdere veranderingen nodig zullen zijn om collectieve
arrangementen en de economische structuur toekomstbestendig te
houden. Bovengenoemde trajecten, zoals de Brede Maatschappelijke
Heroverwegingen, zijn er dan ook op gericht om deze uitdagingen beter in
beeld te brengen, en beleidsopties te identificeren die kunnen bijdragen
aan de toekomstige brede welvaart.
Het kabinet erkent het belang van uitvoerings- en transitievragen in het
kader van de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen. De onafhankelijke werkgroepen zijn gestart en hebben als opdracht om verschillende
beleids- en uitvoeringsopties in beeld te brengen. Daarbij is van belang
dat de relevante effecten in beeld worden gebracht en dat de varianten
juridisch en praktisch uitvoerbaar zijn. Daarnaast is aandacht voor het
burgerperspectief via het dwarsdoorsnijdende thema «maatschappelijke
samenhang».
Ook vindt de Afdeling de in de Miljoenennota voorgestelde lastenverlichting voor huishoudens begrijpelijk, maar plaatst vraagtekens bij de
gekozen invulling ervan; zij vraagt meer aandacht voor de marginale druk.
Het kabinet is samen met de Afdeling van mening dat de marginale druk
aandacht verdient. Om die reden heeft het kabinet diverse maatregelen
genomen die de marginale druk verlagen. Werken en meer werken moet
namelijk financieel lonend zijn. De marginale druk staat echter niet op
zichzelf maar hangt – zoals de Afdeling terecht constateert – samen met
andere doelstellingen binnen het inkomensbeleid, zoals de wens om te
komen tot een evenwichtige inkomensverdeling en gezonder overheidsfinanciën. Bij ieder pakket aan maatregelen maakt het kabinet hierin een
afweging.
2. Hoofdlijn advies
Het gebruik van het begrip brede welvaart biedt een beter perspectief om
(de effectiviteit van) overheidshandelen te bespreken dan enkel de groei
van het nationaal inkomen of statistische koopkrachtplaatjes. Zoals ook in
de MJN wordt opgemerkt, moet hierbij de relatie met het verdienvermogen van Nederland niet uit het oog worden verloren. Dit verdienvermogen is essentieel om publieke voorzieningen die van belang zijn voor
(brede) welvaart, te kunnen financieren.4 De combinatie van een vergrij-

4

MJN, p. 19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

3

zende bevolking en een zeer beperkte groei van de arbeidsproductiviteit5
kan grote negatieve gevolgen hebben voor de betaalbaarheid van
belangrijke elementen van de Nederlandse welvaartsstaat. Nederland
moet daarom aandacht blijven besteden aan de economische structuur en
deze waar mogelijk versterken.6 Dit zal belangrijke structuuraanpassingen
vergen. In dit licht, mede in samenhang met de gedaalde overheidsinvesteringen de afgelopen jaren, steunt de Afdeling het voornemen tot
onderzoek naar de mogelijkheden om investeringen ten behoeve van het
verdienvermogen op de (middel)lange termijn te bevorderen.
De Afdeling constateert dat de MJN belangrijke gebieden identificeert
waar ingrijpende veranderingen nodig zullen zijn. De toegankelijkheid van
publieke voorzieningen voor jongere en toekomstige generaties,7 de
transitie naar duurzame energie en ontwikkelingen in het sociale domein
zorgen voor uitdagingen voor het Nederlands openbaar bestuur8 en de
uitvoeringskracht van overheidsorganisaties zoals gemeenten, Belastingdienst en UWV.9 Deze structuuraanpassingen hangen nauw met elkaar
samen en zijn daarmee complex en ingrijpend.
Ten aanzien van een aantal gebieden is er reden om te twijfelen of
bestaande collectieve voorzieningen nog beantwoorden aan hun
doelstelling, de daarmee beoogde groepen nog bereiken, of ze voldoende
onderlinge samenhang hebben en toekomstbestendig zijn. Dat vergt
voortdurend onderzoek naar en bezinning op effectiviteit, nut en
noodzaak, en daarmee de vormgeving van deze voorzieningen. De
Afdeling ondersteunt daarom de inzet van de regering, zoals in de MJN
verwoord, voor de operatie «Inzicht in Kwaliteit», voor de «Brede
Maatschappelijke Heroverwegingen», voor een opdracht aan de (16e)
Studiegroep Begrotingsruimte en voor het stelsel van beleidsevaluaties
en -doorlichtingen.
De Afdeling adviseert in het bijzonder om bij elk van de rapporten van de
Brede Maatschappelijke Heroverwegingen, uitdrukkelijk stil te staan bij
uitvoerings- en transitievragen die daaruit voortvloeien. De Afdeling reikt
daartoe in paragraaf 3 een aantal transitie-voorwaarden: goede voorbereiding inclusief analyse, burgerperspectief, voldoende middelen voor de
overheid en bestedingsruimte van huishoudens. Met betrekking tot dit
laatste vindt de Afdeling de in de MJN voorgestelde lastenverlichting voor
huishoudens begrijpelijk, maar plaatst vraagtekens bij de gekozen
invulling ervan; zij vraagt meer aandacht voor de marginale druk.
Groepen met de laagste inkomens kunnen in de knel komen bij structuurveranderingen. Daarom gaat het advies in paragraaf 4 in op armoede- en
inkomensproblematiek. De veranderbereidheid van de burger groeit, als
hij daarvoor qua scholing voldoende is toegerust. Daarom wordt in
paragraaf 4 ook ingegaan op het thema leven lang ontwikkelen. Het mes
snijdt daarbij aan twee kanten. Aan de ene kant vragen de genoemde
beleidsterreinen als zodanig zelf om structuuraanpassing. Aan de andere
kant draagt dat, naar de mate waarin dat lukt, eraan bij dat ook burgers
5

Deze daalde met 0,1% in 2019, voor 2020 wordt een stijging van 0,8% verwacht (CPB MEV 2020,
tabel 1.1).
6
Zowel de Europese Commissie, het IMF, als DNB doen hiervoor regelmatig aanbevelingen.
Delen van de Nederlandse economie zijn nu te veel gebaseerd op relatief lage arbeidskosten,
een gunstige wisselkoers en een lage rente. In dat licht acht de Afdeling het voorstel van het
kabinet interessant om te onderzoeken hoe extra overheidsinvesteringen in infrastructuur,
innovatie, ICT en R&D het verdienvermogen van Nederland kunnen vergroten (zie hierover
nader paragraaf 3, onderdeel c).
7
MJN, p. 25.
8
MJN, p. 40.
9
MJN, p. 41.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

4

transities door kunnen maken op andere gebieden waar structuuraanpassingen gewenst zijn.
2. Inleiding en advies
De Afdeling gaat in haar advies in op het regeringsbeleid zoals dat in de
Miljoenennota wordt verwoord. Separaat rapporteert de Raad van State
vanuit haar taak bij het onafhankelijk begrotingstoezicht over de Nederlandse overheidsfinanciën, en in november vanuit haar nieuwe taak over
het Nederlandse klimaat- en energiebeleid. De Afdeling gaat in haar
advies vooral in op de meer algemene beleidsmatige elementen van de
Miljoenennota en brede welvaart. Daarbij stelt de Afdeling dat het begrip
«brede welvaart» een beter perspectief biedt om (de effectiviteit van)
overheidshandelen te bespreken dan enkel de groei van het nationaal
inkomen of koopkrachtplaatjes. Daarbij moet de relatie met het verdienvermogen van Nederland niet uit het oog worden verloren. In dit licht
steunt de Afdeling het voornemen tot onderzoek naar de mogelijkheden
om investeringen ten behoeve van het verdienvermogen op de (middel)lange termijn te bevorderen.
Het kabinet onderschrijft het belang van publieke investeringen, zowel in
het kader van de brede welvaart als specifiek voor het toekomstige
verdienvermogen. Daarom heeft het kabinet in de Miljoenennota
aangekondigd om te onderzoeken hoe een investeringsfonds kan worden
opgericht om het verdienvermogen te versterken. Ook heeft het kabinet
met het Regeerakkoord aanvullend geld beschikbaar gesteld voor
investeringen die kunnen bijdragen aan het verdienvermogen. Het kabinet
heeft structureel ongeveer 1 miljard vrijgemaakt voor onderwijs,
incidenteel in totaal 2 miljard voor de ontwikkeling van mobiliteitsinfrastructuur en structureel 100 miljoen per jaar voor het Infrastructuurfonds.
Het kabinet draagt ook bij aan innovatie door middel van het stimuleren
van een sterke kennisbasis bij universiteiten, onderzoeksinstituten en
bedrijven; het Regeerakkoord bevat structureel 400 miljoen euro hiervoor.
Tegelijkertijd vraagt de beschikbaarheid van voldoende overheidsmiddelen ook om gezonde overheidsfinanciën. Om te zorgen dat er ook in
de toekomst voldoende middelen beschikbaar zijn voor maatschappelijke
transities en investeringen, is het zaak om de gezondheid van de
overheidsfinanciën in de gaten te houden, te meer omdat demografische
ontwikkelingen zullen leiden tot een toegenomen vraag naar zorg en
pensioen (AOW).
De Afdeling constateert ook dat de Miljoenennota belangrijke gebieden
identificeert waar ingrijpende veranderingen nodig zullen zijn, en
ondersteunt daarom de inzet van de regering voor onder andere de
operatie Inzicht in Kwaliteit, de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen
en het instellen van een 16eStudiegroep Begrotingsruimte. Met betrekking
tot de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen adviseert de Afdeling om
bij elk van de rapporten uitdrukkelijk stil te staan bij uitvoerings- en
transitievragen die daaruit voortvloeien, in relatie tot de randvoorwaarden
voor succesvolle transities (zie paragraaf 2 in deze brief).
Het kabinet deelt, zoals in de Miljoenennota verwoord, de constatering
van de Afdeling dat de (toekomstige) brede welvaart in Nederland
uitdagingen kent, en dat dit ook geldt voor het toekomstige verdienvermogen van Nederland. Het kabinet neemt daarom met deze begroting
voor 2020 actie op verschillende terreinen. De Miljoenennota leidt tot
extra investeringen in verschillende publieke voorzieningen, en het
kabinet neemt extra maatregelen om de lasten van huishoudens te
verlichten. Tegelijk deelt het kabinet deelt de analyse van de Afdeling dat
er in de toekomst verdere veranderingen nodig zullen zijn om collectieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

5

arrangementen en de economische structuur toekomstbestendig te
houden. Bovengenoemde trajecten, zoals de Brede Maatschappelijke
Heroverwegingen, zijn er dan ook op gericht om deze uitdagingen beter in
beeld te brengen, en beleidsopties te identificeren die kunnen bijdragen
aan de toekomstige brede welvaart.
Het kabinet erkent het belang van uitvoerings- en transitievragen in het
kader van de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen. De onafhankelijke werkgroepen zijn gestart en hebben als opdracht om verschillende
beleids- en uitvoeringsopties in beeld te brengen. Daarbij is van belang
dat de relevante effecten in beeld worden gebracht en dat de varianten
juridisch en praktisch uitvoerbaar zijn. Daarnaast is aandacht voor het
burgerperspectief via het dwarsdoorsnijdende thema «maatschappelijke
samenhang».
Ook vindt de Afdeling de in de Miljoenennota voorgestelde lastenverlichting voor huishoudens begrijpelijk, maar plaatst vraagtekens bij de
gekozen invulling ervan; zij vraagt meer aandacht voor de marginale druk.
Het kabinet is samen met de Afdeling van mening dat de marginale druk
aandacht verdient. Om die reden heeft het kabinet diverse maatregelen
genomen die de marginale druk verlagen. Werken en meer werken moet
namelijk financieel lonend zijn. De marginale druk staat echter niet op
zichzelf maar hangt – zoals de Afdeling terecht constateert – samen met
andere doelstellingen binnen het inkomensbeleid, zoals de wens om te
komen tot een evenwichtige inkomensverdeling en gezonder overheidsfinanciën. Bij ieder pakket aan maatregelen maakt het kabinet hierin een
afweging.
3. Randvoorwaarden voor succesvolle transities
In het advies van de Afdeling over de MJN van 2019 is aandacht gevraagd
voor de herijking van beleid en structuuraanpassingen op de middellange
termijn. Dat brengt mee dat moet worden nagedacht over de vraag hoe, in
de huidige maatschappelijke en politieke omstandigheden, het daadwerkelijk en succesvol doorvoeren van dergelijke ingrijpende aanpassingen
kan worden bewerkstelligd.
Maatschappelijke fragmentatie kan er toe leiden dat acceptatie van en het
creëren van draagvlak voor wetgeving moeilijker worden. Daarbij lijken in
toenemende mate de grenzen bereikt te zijn waar het gaat om veranderingen in bestaande en het ontwikkelen van nieuwe regelingen.10 Toch is
enige ruimte wel noodzakelijk. Fundamentele aanpassingen zijn immers
niet uit te voeren als de betrokken burgers, ondernemers en uitvoeringspraktijk verandermoe zijn en niet in staat zijn om aanpassingen te
verwerken. Bij (de voorbereiding van) structuuraanpassingen moet
daarom rekening worden gehouden met een aantal belangrijke randvoorwaarden. Deze zijn niet verrassend, maar worden niettemin vaak over het
hoofd gezien.
a. Goede voorbereiding van structuuraanpassing
Voor succesvolle transities zijn een zorgvuldige voorbereiding en
duidelijke keuzes noodzakelijk. De voorbereiding begint met een adequate
probleemanalyse en afweging van beleidsinstrumenten op basis van de
relevante beschikbare kennis en feiten. Het is van belang dat daarbij
integraal een afweging wordt gemaakt, zodat aandacht kan worden
10

Gedacht kan worden aan belastinghervorming, zowel voor de (uitvoerders van de) overheid
als voor burgers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

6

besteed aan mogelijke spanningen tussen doelstellingen. Voorbeelden
daarvan zijn de spanning tussen inkomensbescherming en bevorderen
van arbeidsdeelname of de spanning tussen stimuleren van de economie
en milieubescherming. Soms is het niet mogelijk om meer dan één
doelstelling tegelijk te realiseren.
Hierbij moeten de ambities bij het realiseren van verschillende doelstellingen soms worden gematigd. Tevens moet de inzet van beleidsinstrumenten zorgvuldig worden afgestemd. Om een dergelijke afweging te
kunnen maken moet een verkokerde aanpak zoveel mogelijk worden
voorkomen. Intensieve samenwerking tussen departementen om tot een
integrale aanpak te komen is dan ook essentieel. Als geen keuzes worden
gemaakt in de politieke besluitvorming, kan de uitvoeringspraktijk de
politiek daartoe alsnog dwingen.
Een zorgvuldige voorbereiding vereist dan ook dat de uitvoering serieus
wordt genomen. Dat betekent dat in elk geval rekening moet worden
gehouden met de praktische mogelijkheden en onmogelijkheden van
uitvoeringsinstanties en burgers. Recente voorbeelden van problemen in
de uitvoering geven aanleiding tot bescheidenheid.11 Het is goed dat de
regering in de MJN opmerkt te zullen onderzoeken welke lessen er te
trekken zijn uit diverse voorbeelden van problemen in de uitvoering. De
Afdeling wijst erop dat daarbij een breed terrein aandacht verdient: van de
technische uitvoerbaarheid in geautomatiseerde systemen, tot de
uitvoerbaarheid in termen van beschikbare capaciteit en het vermijden
van complexiteit.
Op veel terreinen zijn de ambities hoog. Bovendien lijkt de lat steeds
hoger te worden gelegd: niet alleen in omvang (steeds nieuwe wensen)
maar ook in kwaliteit. Deze ambities zijn niet altijd realistisch. De Afdeling
adviseert in dit licht de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving politiekbestuurlijke prioriteit te geven. Daarbij dient enerzijds het nodige gedaan
te worden om de overheid in staat te stellen de uitvoerbaarheid te
vergroten. Anderzijds dienen ook de grenzen te worden onderkend van
wat de overheid vermag.
Door keuzes te maken en complexiteit te vermijden wordt zichtbaar
gemaakt dat de mogelijkheden van de overheid om voor adequate
oplossingen te zorgen niet oneindig zijn. Zo lukt het op dit moment niet
om het tekort aan werknemers in sommige sectoren in de publieke sector
op te lossen, zoals het tekort aan leerkrachten in het (basis)onderwijs.12
Bovendien is de arbeidsmarktpositie van de overheid niet in alle sectoren
even gunstig. De overheid zal daarom in samenwerking met andere
(private) partijen naar oplossingen moeten zoeken. Daarbij dient een
zorgvuldige afweging gemaakt te worden welke taken private partijen op
zich kunnen nemen, en welke verantwoordelijkheid de overheid daarbij
draagt.
b. Rekening houden met het burgerperspectief
Bij elke structurele aanpassing is het burgerperspectief van wezenlijk
belang. Voor veel burgers zijn regelingen zo complex dat zij er geen, of
geen adequaat, gebruik van maken. Wat wordt gevraagd van de burger
dient aan te sluiten bij wat bekend is over het gedrag van mensen en de
wijze waarop zij keuzes maken. Effectief beleid moet niet gebaseerd zijn

11
12

MJN, p. 41.
MJN, p. 52. Basisscholen in de grote steden houden thans rekening met het scenario dat
vierjarigen vanwege het lerarentekort niet naar school kunnen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

7

op de aanname van rationeel gedrag. Veel keuzes vinden immers plaats
op basis van (veelal voorspelbare) denkstrategieën en vertekeningen.13
Als geen acht wordt geslagen op het burgerperspectief heeft dat ook een
ander risico. Als gevolg van verschillen in het «doenvermogen», wordt het
risico op het vergroten van de scheidslijnen in de samenleving versterkt.
Zo is bijvoorbeeld digitalisering soms ingevoerd met onvoldoende
aandacht voor het doenvermogen van de burgers.14 Niet noodzakelijkerwijs lopen scheidslijnen parallel, maar achterstanden op verschillende
terreinen zoals arbeid, onderwijs, wonen, armoede en schulden,
versterken elkaar.
Voor succesvolle en duurzame aanpassingen is daarom voldoende
draagvlak onder burgers van groot belang. Voor het creëren van
draagvlak is het niet alleen nodig om de noodzaak van een herijking uit te
leggen, maar ook om goed te luisteren naar de problemen waarmee
burgers worden geconfronteerd en waar mogelijk opvolging te geven aan
hun bezwaren. Gewenste veranderingen kunnen worden gerealiseerd
door burgers te ondersteunen in dit proces met informatie, kennis en zo
nodig financiële middelen. Voorkomen moet worden dat de overheid pas
reageert als burgers met problemen en bezwaren komen. Vooraf de
helpende hand bieden en laten blijken dat aanpassingen in de praktijk
lastig kunnen zijn, kan bijdragen aan draagvlak.
c. Voldoende middelen: bestedingsruimte overheid; kapitaalinvesteringen
Een derde randvoorwaarde voor structuuraanpassingen is de beschikbaarheid van voldoende middelen. De vraag komt op welke ruimte de
overheid heeft om, gegeven het trendmatig begrotingsbeleid, de
uitdagingen het hoofd te bieden waarvoor de houdbaarheid van brede
welvaart in Nederland staat. In dit licht is vooral van belang te bezien hoe
de nodige (kapitaal-)investeringen kunnen plaatsvinden.
Vanzelfsprekend zal voortdurend kritisch moeten worden nagegaan waar
overheidsbudgetten effectiever kunnen worden ingezet, variërend van
meer resultaat per bestede euro en «oud-voor-nieuw»,15 tot het
neerwaarts bijstellen respectievelijk begrenzen van «automatisch»
stijgende uitgaven. In dit licht onderstreept de Afdeling, zoals hiervoor
gesteld, het belang van de verschillende trajecten die daar gericht op zijn:
de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen, Beleid- en uitvoeringsopties in Beeld, Operatie Inzicht in Kwaliteit, beleidsevaluaties, en
Verantwoord Begroten. Ook zijn specifieke adviesaanvragen zoals die aan
de (16e) Studiegroep Begrotingsruimte over het begrotingsbeleid en aan
de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid over «houdbare
zorg», van belang.
Het is ook van belang een goede afweging te maken tussen de verschillende categorieën van overheidsuitgaven. Veel overheidsuitgaven zijn bij
voorbaat vastgelegd, en stijgen vaak ook nog «automatisch». In het
bijzonder stijgen de uitgaven voor de zorg en voor de AOW, als gevolg
van de vergrijzing. Omdat een belangrijk deel van de uitgaven vastligt in
overdrachts- en consumptieve uitgavencategorieën, vraagt de Afdeling
aandacht voor de (kapitaal-)investeringen.

13

WRR, Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid, Den Haag 2017.
Zie het (ongevraagde) advies van de Afdeling advisering van 31 augustus 2018 over de
effecten van de digitalisering voor de rechtsstatelijke verhoudingen (Kamerstukken II 2017/18,
26 643, nr. 557).
15
Het inruilen van maatregelen die geld kosten voor andere maatregelen die geld kosten.
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

8

Grafiek 1: Overheidsinvesteringen als percentage BBP, 1969–2020

De Nederlandse overheidsinvesteringen zijn vanaf de jaren zeventig
gedaald van 6% BBP naar ruim 3% BBP. Dit betreft vooral een daling in de
investeringen in infrastructuur, gebouwen en vervoermiddelen.16 Sinds de
invoering van de nieuwe Nationale rekeningen-richtlijnen in 2014 worden
door het CBS ook de uitgaven aan onderzoek en automatisering17 als deel
van de overheidsinvesteringen gezien. De uitgaven aan onderzoek, zoals
door universiteiten en onderzoeksinstituten, zijn afgenomen van 0,8% BBP
in 1969 naar 0,5% BBP in de afgelopen tien jaar. De uitgaven aan
automatisering waren nul in de jaren zeventig en zijn de afgelopen tien
jaar stabiel op ruim 0,6% BBP gebleven.
De vraagt rijst of de overheidsuitgaven niet verschillend behandeld
moeten worden, al naar gelang het gaat om consumptie-, overdrachts- of
kapitaaluitgaven. Met het Infrastructuurfonds en het Deltafonds, en recent
met de oprichting van InvestNL, wordt het eigen karakter van investeringsuitgaven al enigszins onderkend. Nut en noodzaak van overheidsinvesteringen hangen af van hun economisch en maatschappelijk
rendement. In Nederland wordt dit rendement voor de grote investeringen in infrastructuur getoetst op basis van een kosten-batenanalyse.18
Cruciaal is dat het echt gaat om investeringen in het toekomstige
verdienvermogen van Nederland.
In het licht van de gedaalde overheidsinvesteringen de afgelopen jaren,
steunt de Afdeling het voornemen tot onderzoek naar de mogelijkheden
om investeringen ten behoeve van het verdienvermogen op de (middel)lange termijn te bevorderen.19 Daarbij wordt concreet gedacht aan
investeringen in infrastructuur, innovatie, ICT en R&D. De MJN stelt
daartoe voor de mogelijkheid van een investeringsfonds te onderzoeken
en geeft daarbij al een aantal belangrijke randvoorwaarden voor een
16

Dit is de restcategorie; deze wordt niet apart getoond in figuur 1. De omvang en het verloop in
de tijd is ongeveer zoals dat van infrastructuur.
17
Computers werden al als investering gezien; nieuw is dat dit nu ook geldt voor software en
databanken.
18
De huidige lage rentestand wordt hierin meegenomen door verlaging van de standaard
discontovoet: deze is vanaf 2015 verlaagd van 5,5% naar 3%, Deze discontovoet gaat uit van
een reële kapitaalmarktrente van 0% en een macro-economische risicopremie van 3% (zie het
rapport van de werkgroep discontovoet 2015).
19
In de Septemberrapportage uit hoofde van het onafhankelijk begrotingstoezicht dat tegelijkertijd met onderhavig advies openbaar wordt, gaat de Afdeling nader in op dit voorstel in
relatie tot de Europese en nationale begrotingsregels.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

9

goede vormgeving en governance van het fonds en de verhouding tot
bestaande fondsen en InvestNL. De vraagt rijst hoe het fonds zal worden
gevuld, hoe het fonds zich verhoudt tot private investeringen, en hoe een
goede afbakening tussen consumptieve en investeringsuitgaven zal
worden gegarandeerd. Daarnaast is het de vraag hoe het fonds zich
verhoudt tot de systematiek van het trendmatig begrotingsbeleid en de
Europese begrotingskaders.
De Afdeling adviseert om de (16e) Studiegroep Begrotingsruimte te
verzoeken om te verkennen of elementen van een kapitaaldienst,
respectievelijk een batenlastenstelsel, als onderdeel van de rijksbegroting,
(kapitaal-)investeringen kunnen bevorderen in de afweging tussen de
verschillende categorieën van uitgaven. Dit dient plaats te vinden binnen
de kaders van het trendmatig begrotingsbeleid. Het opnemen van een
overheidsbalans in de MJN acht de Afdeling in dit licht een positieve
ontwikkeling.20
d. Voldoende middelen: bestedingsruimte huishoudens
Het beschikbaar zijn van voldoende middelen is een randvoorwaarde voor
de overheid, maar evenzeer voor private huishoudens. De vrije bestedingsruimte bepaalt in hoge mate de wendbaarheid en schokbestendigheid van huishoudens en daarmee in hoeverre huishoudens in staat
zijn te veranderen. De vrije bestedingsruimte van huishoudens in
Nederland is, ook in internationaal perspectief, beperkt. Het vrije
vermogen dekt ongeveer de schulden, maar meer ook niet. Nederlandse
huishoudens zijn solvabel, maar hun liquiditeit is beperkt. Dit komt door
de mate waarin in Nederland collectief wordt voorzien in de dekking van
risico’s (zoals de kosten van de zorg – care én cure – en het pensioensparen). Bovendien zijn vrije vermogens en schulden (zeer) ongelijk
verdeeld over de generaties.
De samenloop van de gestegen collectieve lasten en stijgende vaste
lasten (huur, energierekening) leiden ertoe dat de vrije bestedingsruimte
van huishoudens is afgenomen. De gevolgen van de beperkte rek in de
bestedingsruimte van huishoudens zijn kwetsbaarheid voor schokken
(volatiliteit), verminderde wendbaarheid op de woningmarkt en beperkingen bij het investeren in duurzaamheid en het investeren in kennis en
vaardigheden (leven lang leren en ontwikkelen). Die gevolgen wordt nog
versterkt door de flexibilisering van de arbeidsmarkt en de daarmee
samenhangende wisselingen in inkomen.
Op microniveau ziet de burger dat de inkomstenbelasting, sociale
premies, zorgverzekering en pensioenpremie beslag leggen op een groot
deel van zijn brutoinkomen. Deze collectieve arrangementen waren (en
zijn) op zichzelf beschouwd gerechtvaardigd. De cumulatieve effecten op
het niveau van de huishoudens vragen, bij een gematigde ontwikkeling
van het brutoinkomen, echter om een nieuwe en voortdurende beoordeling in een breder perspectief. Vooral lagere en middeninkomens
hebben moeite om rond te komen, omdat flexibiliteit vanwege hun
beperkte vrije bestedingsruimte ontbreekt. Grote groepen Nederlanders
zijn zelfs al kwetsbaar voor beperkte negatieve veranderingen in hun
inkomenssituatie.
De Afdeling geeft in overweging onder meer nader te onderzoeken in
welke mate een herijking van bestaande collectieve arrangementen, in dit
licht bezien, gewenst is. De Afdeling vindt de in de MJN voorgestelde
lastenverlichting voor huishoudens begrijpelijk, maar plaatst vraagtekens
20

Zie bijlage 8 bij de MJN.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

10

bij de gekozen invulling ervan. Zo zou moeten worden gestreefd naar een
evenwichtiger marginale netto belasting-, premie- en toeslagendruk. Een
evenwichtiger verdeling is niet alleen belangrijk voor de juiste financiële
prikkels voor arbeidsparticipatie. Minstens zo belangrijk is het
uitgangspunt dat extra verdiend inkomen ook tot extra bestedingsruimte
moet leiden.
Volgens een recente rapportage is de marginale druk bij een brutoinkomen van € 23.000 tot € 40.000 minimaal 70 procent.21 Dit betekent dat
voor deze brede groep inkomens van elke extra verdiende € 100 maar
maximaal € 30 overblijft. Vaak is dit zelfs veel minder: gemiddeld € 10
voor inkomens van € 23.000 tot € 31.000. Bij een brutoinkomen van
€ 32.000 leidt een extra verdiende € 100 zelfs tot een vermindering van de
toeslagen en verhoging van de belastingen van € 160. Een evenwichtiger
verdeling van de marginale druk kan de bestedingsruimte voor middeninkomens vergroten.
De Afdeling beveelt aan in de Miljoenennota en in beleidsanalyses van het
CPB, zoals MEV, CEP en doorrekening van regeerakkoorden en verkiezingsprogramma’s, standaard een rapportage van de marginale druk op te
nemen.22 Op die wijze kan beter worden beoordeeld wat de consequenties van het (voorgenomen) beleid voor de marginale druk zijn. De
doelstelling van een evenwichtige marginale druk kan dan tevens beter
worden afgewogen tegen andere beleidsdoelstellingen, zoals gezonde
overheidsfinanciën en behoud of verbetering van koopkracht van
verschillende huishoudgroepen.
3. Randvoorwaarden voor succesvolle transities
De Afdeling vraagt in haar advies aandacht voor de benodigde randvoorwaarden voor succesvolle transities. Het succesvol doorvoeren van
hervormingen vraagt immers om een bewuste implementatie, om burgers
en ondernemers mee te nemen en te zorgen voor goed uitvoerbaar
beleid. Daarbij noemt de Afdeling een aantal transitievoorwaarden, zoals
een goede voorbereiding en analyse, het burgerperspectief en voldoende
middelen voor de overheid.
Het kabinet is zich bewust van het belang van deze randvoorwaarden voor
hervormingen. Zo heeft het kabinet met het Klimaatakkoord bewust
samengewerkt met meer dan honderd partijen om te zorgen voor breed
maatschappelijk draagvlak, en bij het Pensioenakkoord met de sociale
partners. Trajecten als de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen, maar
ook andere doorlichtingen en evaluaties zoals de reguliere interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s), helpen om de analyse van
maatschappelijke uitdagingen scherper te krijgen. Ook is het kabinet zich
bewust van het belang van voldoende budgettaire ruimte. Daarom heeft
het kabinet bij het Regeerakkoord middelen vrijgemaakt voor verschillende hervormingen, en past het kabinet in deze begroting het uitgavenplafond en inkomstenkader eenmalig aan om ruimte te maken voor het
Klimaatakkoord, Pensioenakkoord en het woningmarktpakket.

21
22

Bijlage bij Kamerstukken I 2018/19, 35 026, D. Cijfers voor alleenverdieners in 2019.
In deze rapportage zou ook de toegang tot de woningmarkt voor verschillende huishoud- en
inkomensgroepen kunnen worden meegenomen. Voor middeninkomens kan door de sterk
gestegen huizenprijzen de toegang tot de woningmarkt aanzienlijk lager zijn dan die voor lage
inkomens die gebruik kunnen maken van sociale huurwoningen. Ook hier blijkt dat extra
verdiend inkomen niet tot extra besteedbaar inkomen hoeft te leiden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

11

De Afdeling vraagt eveneens aandacht voor de ambities van het kabinet
voor de verbetering van de uitvoering. Daarbij legt de Afdeling nadruk op
de uitvoerbaarheid in relatie tot maatschappelijke uitdagingen en de
praktische uitvoerbaarheid van deze verbeteringen; van de technische
uitvoerbaarheid in geautomatiseerde systemen, tot de uitvoerbaarheid in
termen van beschikbare capaciteit, en het vermijden van complexiteit.
Door de uitvoering zelf bij deze verbetertrajecten te betrekken, kan
volgens de Afdeling beter rekening worden gehouden met de praktische
mogelijkheden en onmogelijkheden. Ook vraagt de Afdeling om in deze
verbetertrajecten rekening te houden met het doenvermogen van burgers.
De vernieuwingen in de uitvoering, en hoe deze zich verhoudt tot de
burger, moeten aansluiten bij wat bekend is over het gedrag van mensen
en de wijze waarop zij keuzes maken. Aanvullend op het rekening houden
met de belangen van uitvoeringsorganisaties en burgers, is het volgens
de Afdeling ook van belang dat departementen intensief samenwerken
om tot een integrale aanpak te komen voor de verbetering van de
uitvoering. De Afdeling vraagt vervolgens aandacht voor het feit dat de
ambities van het kabinet voor de verbetering van de uitvoering hoog zijn,
en adviseert het kabinet de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving
politiek-bestuurlijke prioriteit te geven.
Het kabinet hecht grote waarde aan de uitvoering; dit is de plek waar
burgers en overheid elkaar in de praktijk ontmoeten. Daarmee is het van
grote waarde voor het vertrouwen in de overheid en van essentieel
belang voor het functioneren van de overheid. Met de nieuw opgerichte
Ministeriele Commissie Uitvoering benadrukt het kabinet de waarde van
de uitvoering en levert het een concrete bijdrage aan een gecoördineerde
aanpak van urgente uitdagingen ten aanzien van wendbaarheid, continuïteit en dienstverlening. In haar ambities om de uitvoering verder te
verbeteren, onderschrijft het kabinet de punten waar de Afdeling aandacht
voor vraagt. Zo worden uitvoerders actief betrokken bij deze ministeriele
commissie zodat er rekening gehouden wordt met ervaringen uit de
praktijk. De ambities worden breed gedragen binnen de overheid en er
wordt actief samengewerkt om verbeteringen vorm te geven. Vanuit de
projectgroep «Werk Aan Uitvoering» wordt interdepartementaal gewerkt
aan handelingsperspectieven om bij de Belastingdienst, UWV, SVB en
DUO vanuit zowel beleid als de uitvoering beter tegemoet te kunnen
komen aan de verwachtingen van burgers en bedrijven. Met het traject
«Maatwerk in Dienstverlening» wordt daarnaast uitgewerkt hoe er in de
uitvoering meer aandacht kan komen voor de menselijke maat en
oplossingen die passen bij de persoonlijke omstandigheden van de
burger.
De Afdeling vraagt ook aandacht voor de beschikbaarheid van voldoende
overheidsmiddelen, en specifiek voor (kapitaal)investeringen, aangezien
de Nederlandse publieke investeringen sinds de jaren »70 zijn gedaald. In
de context van het aangekondigde onderzoek naar een investeringsfonds
vraagt de Afdeling aandacht voor de vormgeving van het fonds, zoals de
vraag hoe het fonds zal worden gevuld, hoe het zich verhoudt tot private
investeringen, de afbakening tussen consumptieve en investeringsuitgaven, en de verhouding tot de Nederlandse en Europese begrotingskaders.
Het kabinet heeft in de Miljoenennota aangekondigd dat er de komende
tijd onderzoek plaatsvindt, zowel in het kader van een brede groeiagenda
als specifiek over hoe het toekomstige verdienvermogen kan worden
versterkt door middel van een investeringsfonds. De aspecten waar de
Afdeling aandacht voor vraagt verdienen ook in de ogen van het kabinet
reflectie en zullen in het onderzoek worden betrokken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

12

Daarnaast adviseert de Afdeling om de 16e Studiegroep Begrotingsruimte
te verzoeken om te verkennen of elementen van een kapitaaldienst,
respectievelijk een batenlastenstelsel, als onderdeel van de rijksbegroting,
(kapitaal)investeringen kunnen bevorderen in de afweging tussen de
verschillende categorieën van uitgaven, binnen de kaders van het
trendmatig begrotingsbeleid. Het opnemen van een overheidsbalans in de
Miljoenennota acht de Afdeling in dit licht een positieve ontwikkeling
Volgens het kabinet is het een waardevolle traditie dat de Studiegroep
Begrotingsruimte zelf haar agenda bepaalt, te meer omdat de Studiegroep
niet het huidige, maar het volgende kabinet adviseert. Dit neemt niet weg
dat het kabinet dit verzoek van de Afdeling graag heeft doorgegeven aan
de voorzitter van de Studiegroep Begrotingsruimte.
De Afdeling vraagt in het kader van maatschappelijke transities ook
aandacht voor de bestedingsruimte van huishoudens, aangezien de vrije
bestedingsruimte van huishoudens bijdraagt aan de wendbaarheid en
schokbestendigheid van huishoudens. In Nederland is deze vrije bestedingsruimte volgens de Afdeling beperkt, ook in internationaal opzicht. In
dat kader noemt de Afdeling ook de toegenomen collectieve lasten. De
Afdeling geeft in overweging onder meer nader te onderzoeken in welke
mate een herijking van bestaande collectieve arrangementen, in dit licht
bezien, gewenst is.
Het kabinet onderschrijft het belang van bestedingsruimte van
huishoudens. Daarom neemt het kabinet maatregelen. Bovenop eerdere
maatregelen om de lasten te beperken, bevat deze Miljoenennota 3
miljard aan structurele lastenverlichtende maatregelen voor huishoudens.
Met deze maatregelen profiteren huishoudens meer van de gunstige
economische situatie. Tegelijkertijd hangt het niveau van belastingen en
premies, zoals in de Miljoenennota verwoord, samen met het niveau van
publieke uitgaven. Nederland kent op veel terreinen hoogwaardige
publieke voorzieningen, en dat draagt bij aan de brede welvaart. Goed
onderwijs, goede en toegankelijke zorg en uitgebreide sociale zekerheid
dienen immers te worden gefinancierd door belastingen, en dat geldt ook
voor de eerder genoemde (kapitaal)investeringen. Een structureel hoog
niveau van overheidsuitgaven kan niet samengaan met een structureel
laag niveau van collectieve lasten. Overigens onderschrijft het belang van
de bestedingsruimte van huishoudens ook het belang van het verdienvermogen: (toekomstige) productiviteitsgroei zorgt immers voor meer ruimte
voor inkomensstijging.
De Afdeling vraagt in de context van de bestedingsruimte van
huishoudens ook aandacht voor marginale druk, en beveelt aan in de
Miljoenennota en in beleidsanalyses van het CPB, zoals MEV, CEP en
doorrekening van regeerakkoorden en verkiezingsprogramma’s,
standaard een rapportage van de marginale druk op te nemen.
Het kabinet is het met de Afdeling eens dat het in beeld brengen van de
marginale druk belangrijk is om een goede afweging te kunnen maken
over de verschillende doelstellingen in het inkomensbeleid. Om die reden
rapporteert het kabinet standaard over de marginale druk in de begroting
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Tevens worden
er met enige regelmaat onderzoeken naar de marginale druk uitgevoerd.23
Zo voert het kabinet momenteel op verzoek van de Tweede Kamer een
onderzoek uit naar de marginale druk. De resultaten van dit onderzoek
zullen op de korte termijn naar buiten worden gebracht. Het kabinet gaat

23

Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II, vergaderjaar 2016–2017, 34 552, nr. 80.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

13

echter niet over de wijze van rapporteren door het CPB; het CPB is immers
onafhankelijk en maakt hier zelfstandig een afweging in.
4. Wenselijke structuurveranderingen: armoedebeleid en leven lang leren
en ontwikkelen
a. Met armoede en inkomen samenhangende problematiek
Ondanks de vele herverdelingsmaatregelen blijft de armoede in
Nederland nog steeds omvangrijk. Daarnaast neemt het probleem van
werkende armen toe. Om dit te kunnen veranderen is een fundamentele
aanpassing van de structuur wenselijk.
Bij de problematiek die samenhangt met armoede en inkomen, zijn met
name de uitvoeringskracht van de overheid, het «doenvermogen» van de
burger en het draagvlak van belang. De Afdeling waardeert de
doorgaande overheidsinzet op dit gebied,24 maar merkt op dat een
onderliggende visie en analyse grotendeels ontbreken. Met de onderstaande analyse probeert de Afdeling een bijdrage te leveren om deze
problematiek te agenderen. Het blijkt dat belangrijke structuuraanpassingen in het bijzonder voor lage inkomens moeilijk zijn. Daarom is
specifieke aandacht voor deze groep gewenst.
Per saldo leiden de herverdelingsmechanismen tot een beperkte
inkomensongelijkheid in Nederland. In internationaal perspectief is
armoede een relatief beperkt probleem. In aantallen is het probleem in
Nederland echter fors: in 2017 leefden zo’n 939.000 mensen in armoede,
volgens de definitie van het SCP. Maar ook volgens andere definities leeft
een aanzienlijk gedeelte van de Nederlandse bevolking in armoede.
Volgens het NIBUD konden 660.000 mensen enkel voorzien in hun
basisbehoeften, terwijl 980.000 mensen moesten rondkomen van «niet
veel, maar toereikend». Naast de mensen die in armoede leven, heeft een
groot deel van de bevolking moeite om rond te komen, namelijk 38% van
de bevolking (cijfers 2018; in 2015 was dit nog 45%). Dit betreft ook
huishoudens die een laag modaal inkomen hebben. Er zijn 227.000
huishoudens die langdurig leven van een laag inkomen. Dit komt met
name door hoge vaste lasten, weinig inkomsten, dan wel een inkomensdaling door een gebeurtenis.25 Eén op de vijf huishoudens heeft risicovolle of problematische schulden.26
Hoewel het na de economische crisis beter gaat en het aantal mensen dat
in armoede leeft, is gedaald,27 merkt het SCP op dat een steeds groter
deel van de werkenden in armoede leeft.28 De vraag is wat daarvan de
oorzaken zijn. Armoede onder fulltime werkenden met een vast contract
komt weinig voor. Juist bij flexwerkers, bij «schijnzelfstandigen» en bij
mensen die in deeltijd werken, komt relatief vaak armoede voor. Ook de
achterblijvende groei van loon en inkomen ten opzichte van stijgende
(vaste) lasten, zorgt voor een toename van de armoede onder werkenden.
Het lage inkomen van burgers wordt vaak aangevuld met een tegemoetkoming van de overheid. Er worden meer dan 7 miljoen toeslagen
verstrekt door de Belastingdienst; in totaal betreft het meer dan € 14,5
24

Zie de opdracht van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Toeslagen (MJN 2019), maar
ook de «Brede Schuldenaanpak».
25
NIBUD, Financiële problemen 2018, Geldzaken in de praktijk 2018–2019 deel 1, Utrecht 2019.
Het NIBUD heeft in een representatieve steekproef aan burgers zelf gevraagd of ze goed of
niet goed kunnen rondkomen.
26
DIVOSA, Factsheet Armoede en schulden in Nederland, 2017.
27
Van 1,2 miljoen mensen in 2013 naar 939.000 mensen in 2017.
28
SCP, Als werk weinig opbrengt, Den Haag 2018.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

14

miljard.29 Deze toeslagen komen volgens het CBS (2015) terecht bij
ongeveer 57% van de huishoudens in Nederland. Daarmee is duidelijk dat
niet alleen de laagste inkomens in Nederland voor een toeslag in
aanmerking komen. Zo kan vanaf 2020 een tweepersoonshuishouden tot
een belastbaar inkomen van € 70.000 nog in aanmerking komen voor (een
klein bedrag) aan kindgebonden budget. Voor een alleenstaande ouder is
dit het geval tot een belastbaar inkomen van € 100.000.30
De inkomensafhankelijke tegemoetkomingen hebben ook minder gunstige
effecten. Zo noemen DIVOSA en enkele gemeenten de (vormgeving van
de) toeslagen een belangrijk probleem bij het tegengaan van armoede.31
Niet alleen omdat deze leiden tot het rondpompen van geld, maar ook tot
veel ingewikkelde regels. Deze regels zijn misschien op zichzelf staand wel
te begrijpen, maar niet valt uit te sluiten dat zij elkaar tegenwerken. Zoals
de Nationale ombudsman eerder heeft aangegeven is het inkomen van
burgers met lage inkomens daarmee een kwetsbaar geheel. Een fout (van
de betrokkene of van de uitvoerder) is snel gemaakt als het inkomen
bestaat uit tien inkomenselementen afkomstig van zeven instanties,
waarvoor achttien formulieren per jaar moeten worden ingediend en
tachtig betalingen moeten worden verricht.32 De groep werkenden die
gedurende een jaar met wijzigingen te maken heeft,33 ondervindt veel
problemen.
Voor veel burgers is dit systeem van inkomensafhankelijke regelingen niet
inzichtelijk en ingewikkeld. Zeker in combinatie met een beperkte
zelfredzaamheid34 en beperkt «doenvermogen», lopen zij het risico op
vergissingen. Dergelijke vergissingen kunnen tot een hoge terugvordering
leiden. De lagere inkomens lopen het grootste risico om een hoog bedrag
terug te moeten betalen, want zij hebben immers ook het meest
ontvangen. Deze terugvordering wordt ingesteld als de toeslag
«definitief» wordt. Dat is vaak (meer dan) een jaar nadat een voorschot
voor een toeslag is ontvangen, waardoor het teveel ontvangene in veel
gevallen al is uitgegeven.
Een dergelijk stelsel heeft ook effect op de overheid zelf. Als uitvoerder
van de toeslagen is dat de Belastingdienst. Voor de Belastingdienst geldt
dat er altijd een spanningsveld bestaat tussen de rechtmatigheid van het
verstrekken van tegemoetkomingen, en de (verwachte) dienstverlening.
Burgers hebben aan de ene kant snel een toeslag – in de vorm van een
voorschot – nodig om de huur of de kinderopvang te betalen. Aan de
andere kant kan de Belastingdienst in die korte periode nog niet
vaststellen of er daadwerkelijk recht bestaat op (het voorschot voor) een
toeslag, terwijl de samenleving dat wel van de Belastingdienst verwacht.
De vraag is of het beoogde doel van de toeslagen nog wel wordt bereikt.
Toeslagen kunnen het bijeffect hebben dat ze bijdragen aan de financiële
onzekerheid van huishoudens, terwijl ze het doel hebben inkomens te
ondersteunen.35 Zo is opvallend dat mensen – mogelijk vanwege die

29

Geraamd, 2019.
Kamerstukken II 2017/18, 35 010, nr. 3, blz. 2.
31
SCP, Als werk weinig opbrengt, Den Haag 2018.
32
Dit betreft een alleenstaande met twee kinderen, een parttimebaan, een huurhuis en een
aanvullende bijstandsuitkering. (Nationale ombudsman, Invorderen vanuit het burgerperspectief, rapportnummer 2019/005, Den Haag 2019).
33
Bijvoorbeeld door meer of minder te gaan werken, van baan te wisselen of tijdelijk geen werk
te hebben.
34
Volgens de Algemene Rekenkamer telde Nederland in 2016 2,5 miljoen laaggeletterden.
35
Algemene Rekenkamer, Toeslag terugbetalen, Den Haag 2019.
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

15

onzekerheid – geen toeslag aanvragen. Het niet-gebruik van toeslagen is
fors (bijvoorbeeld 12% voor het kindgebonden budget36).
Een vergaande vereenvoudiging,37 in combinatie met aanpak van het
belastingstelsel, ligt in de rede. Al eerder heeft de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen hiervoor in haar rapport behartenswaardige
aanbevelingen gedaan.38 Deze voorzien in een ingrijpende aanpassing
van het belasting- en toeslagenstelsel. De kern daarvan is – kort en goed –
grondslagverbreding en tariefsverlaging waarbij toeslagen en tarief zoveel
mogelijk tegen elkaar worden weggestreept, behalve voor de laagste
inkomens. Daarnaast moet de verdeling van de marginale druk evenwichtiger worden gemaakt. Zolang het huidige ingewikkelde stelsel met
inkomensafhankelijke regelingen nog blijft bestaan, is het van belang dit
stelsel voor burgers meer inzichtelijk te maken en in het bijzonder de
mensen die minder zelfredzaam zijn te ondersteunen bij het beheer van
hun budget.
b. Leven lang leren en ontwikkelen
Ingrijpende veranderingen op de arbeidsmarkt leiden ertoe dat ook een
structuuraanpassing noodzakelijk is in de richting van «het leven lang
leren en ontwikkelen».39 Het bestaande onderwijsstelsel – dat gericht is op
het voorzien in een startkwalificatie – is niet meer afdoende, omdat iedere
burger gedurende het arbeidsleven zich regelmatig zal moeten bij- en
omscholen.40 Deze structuuraanpassing is essentieel voor het op langere
termijn kunnen blijven behouden van werk en inkomen voor werkenden.
Het speelt ook een rol bij de geleidelijke verhoging van de pensioenleeftijd, omdat bevordering van duurzame inzetbaarheid daarvoor een
voorwaarde is.41 Bij deze structuuraanpassing zijn met name de uitvoeringskracht en de verkokering van de overheid, het «doenvermogen» en
de flexibiliteit van de burger van belang.
Het onderwerp «leven lang leren en ontwikkelen» is momenteel belegd bij
de Ministeries van OCW42 en SZW. OCW is vooral gericht op het initiële
onderwijs, terwijl SZW het onderwerp leven lang ontwikkelen grotendeels
heeft belegd bij de sociale partners, voor wie dit decentraal voorwerp is
van onderhandelingen bij het cao-overleg. In veel cao’s (maar lang niet
alle) is op dit moment voorzien in (opleidings- en ontwikkelings) fondsen,
waarvan door individuele werkgevers en werknemers op vrijwillige basis
gebruik kan worden gemaakt.43 In de praktijk blijven deze fondsen echter
onderbenut. Het systeem bevat vooralsnog onvoldoende stimulans om de
geboden faciliteiten voldoende te benutten.44
De problematiek wordt reeds jarenlang erkend in adviezen van adviesorganen.45
36

Kamerstukken II 2018/19, 30 982, nr. 46.
Ook van begrippen (inkomen, vermogen, en huishouden) die in de sociale zekerheid,
toeslagen en belastingen, voorkomen.
38
Rapport Commissie Van Dijkhuizen (2013). Kamerstukken II, 2012/13, 33 447, nr. 2.
39
Zie ook het advies van de Afdeling inzake de MJN 2019, Kamerstukken II 2018/19, 35 000, nr.4.
40
Zie ook punt 5 van de Brede Heroverwegingen.
41
Kamerstukken II 2018/19, 35 223, nr. 4, p. 7.
42
Zie ook de (concept)voorstel van wet tot vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Onderwijs, p. 23.
43
Daarnaast bestaat er (thans nog) een fiscale aftrek voor scholingskosten. Deze komt in de
toekomst te vervallen (in de plaats daarvan komt het Stap-budget).
44
Dat komt ook omdat de regelingen nogal eens inflexibel zijn (zo verliest de werknemer veelal
zijn aanspraken als hij gaat werken in een andere sector).
45
SER, Leren en ontwikkelen tijdens de loopbaan, een richtinggevend advies, Advies 17/04, Den
Haag: SER 2017; Onderwijsraad, Doorgeschoten differentiatie in het onderwijsstelsel, Stand
van educatief Nederland 2019, paragraaf 3.6.
37

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

16

Het huidige kabinet heeft in 2018 en 2019 verschillende Kamerbrieven
over «leven lang leren» uitgebracht. Daarbij is een meerjarig actiegericht
programma gestart, waarbij onder meer individuele leer- en ontwikkelrekeningen zullen worden gestimuleerd in overleg met de sociale partners.
Ook zal een publiek individueel leer- en ontwikkelbudget beschikbaar
worden gesteld (het Stap-budget), dat wordt gefinancierd uit de
afschaffing van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven.46
Ondanks een diversiteit aan aangekondigde maatregelen is er echter nog
geen sprake van een samenhangend beleid waarin duidelijk regie wordt
gevoerd. Het ontbreekt aan een structuur waarin het leven lang ontwikkelen wordt ingebed. Aan dit beleid wordt bovendien onvoldoende
urgentie gegeven, waardoor het moeizaam van de grond komt. Er bestaan
goede argumenten om op dit gebied een zwaardere verantwoordelijkheid
aan de overheid toe te kennen.
Het leven lang ontwikkelen is een doel dat voor de werknemers en
werkgevers meestal niet op de korte, maar op middellange termijn van
belang is, waardoor zij onvoldoende worden geprikkeld om zich hiervoor
uit zichzelf in te zetten. Daarbij speelt de gemiddeld afgenomen duur van
arbeidsrelaties een rol.47 Een werkgever zal veelal wel uit zichzelf
investeren om een werknemer bij te scholen voor het eigen werk.
Omscholing, waarbij een werknemer onderwijs volgt ten behoeve van
werk buiten zijn huidige vakgebied, is echter minder direct in het belang
van de werkgever. Dergelijke omscholing wordt echter wel steeds
belangrijker. Daarnaast speelt de vraag hoe de overheid actief kan
bijdragen aan omscholing in de juiste richting, zodat toekomstige
werkloosheid wordt voorkomen en aan wijzigende behoeften op de
arbeidsmarkt adequaat wordt tegemoet gekomen. Dit alles brengt de
noodzaak mee tot een actiever overheidsoptreden op dit terrein.
Een grotere verantwoordelijkheid van de overheid op dit gebied betekent
niet dat de overheid de rol van werkgevers en werknemers moet
overnemen. Ook de (leer)cultuur bij werkgevers en werknemers zal
moeten veranderen.48 Zo strekt de verplichting van werkgevers om
scholing te bevorderen49 zich nog niet uit tot scholing voor toekomstige
werkzaamheden buiten de onderneming en ontbreekt een complementaire verplichting voor werknemers om aan de eigen ontwikkeling te
werken. De huidige instrumenten zijn ook niet altijd voldoende gericht. Zo
dient naar huidig recht de werkgever bij ontslag aan de werknemer een
transitievergoeding te betalen,50 maar de besteding van deze vergoeding
is – in tegenstelling tot wat de naam doet vermoeden – niet gekoppeld aan
maatregelen om de aanpassing naar ander werk te bevorderen, zoals het
bekostigen van scholing. Ook dienen leerrechten structureel ontwikkeld te
worden, zodat die uitstijgen boven de huidige lappendeken van onsamenhangende en tijdelijke subsidieregelingen. Ten behoeve daarvan zou
geput kunnen worden uit een toekomstig investeringsfonds. Een
structurele voorziening voor leerrechten past goed in de thema’s die in dat
kader in de MJN zijn genoemd (kennis, R&D, innovatie).51

46

Kamerstukken II 2018/19, 30 012, nrs. 92, 111 en 120.
Ook het tussenrapport van de Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) stelt:
«Het is de verantwoordelijkheid van de overheid om ervoor te zorgen dat het belang van een
goed opgeleide en toegeruste beroepsbevolking wordt geborgd, ... «, Discussienota «In wat
voor land willen wij werken», www.reguleringvanwerk.nl, Den Haag: 2019, p. 10.
48
Zie ook Panteia, Knelpunten Leven Lang Ontwikkelen, Zoetermeer 2019.
49
Artikel 7:611a Burgerlijk Wetboek.
50
Artikel 7:673 Burgerlijk Wetboek.
51
MJN, p. 19.
47

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

17

Zo kan de overheid een helder beeld ontwikkelen van de vorm en de
inhoud van de bij- en omscholingsmogelijkheden en daaraan verbonden
rechten en plichten en deze een bestendige geïnstitutionaliseerde plaats
geven in het wettelijk stelsel om aan het leven lang ontwikkelen een
minder vrijblijvend karakter te geven.
De overheid zou ook een zwaardere rol kunnen krijgen bij het aanzetten
van werkgevers en werknemers om hun eigen verantwoordelijkheid
inhoud te geven. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door op regionaal niveau
actief sociale partners te betrekken bij de bij- en omscholing met het oog
op de te verwachten werkgelegenheid op langere termijn. Ook zou meer
preventief een actief beleid kunnen worden gevoerd richting werkgevers
en werknemers om tijdig omscholing te bevorderen indien te verwachten
valt dat een sector in de toekomst minder werkgelegenheid zal bieden.52
Een grotere verantwoordelijkheid van de overheid voor het leven lang
ontwikkelen brengt ook de vraag mee naar de rol van de overheid bij de
financiering daarvan. Voorop staat dat werkgevers en werknemers, alsook
zelfstandigen en hun opdrachtgevers, ieder zelf het nodige kunnen en
moeten bijdragen aan de bekostiging van scholing. De financiële
mogelijkheden van de overheid zijn beperkt en de cumulatie van
collectieve arrangementen is reeds zodanig dat met inzet van overheidsmiddelen zeer behoedzaam dient te worden omgegaan. Dit brengt mee
dat deze met name moeten worden ingezet waar de nood het hoogst is,
ten behoeve van partijen die de kosten minder goed zelf kunnen dragen.
Concreet betekent dit dat de overheid zich in eerste instantie zou moeten
richten op het bevorderen van de scholing van personen met een lage tot
middelbare opleiding en gericht op de sectoren waar voor de toekomst
behoefte aan geschoolde arbeid wordt voorzien.53
Te verwachten valt bijvoorbeeld dat in de toekomst (nog) minder
administratieve functies beschikbaar zullen zijn in verband met de
toenemende automatisering. Derhalve zal de overheid gericht moeten
werken aan bij- en omscholing voor mensen met administratieve
opleidingen ter voorbereiding op die sectoren waar de vraag naar
verwachting wel groot zal zijn, zoals de zorg en het onderwijs. Daarnaast
kan behoefte bestaan aan specifieke vakmensen, bijvoorbeeld in de bouw.
Bekostiging van bij- en omscholingsprogramma’s voor de meest
kwetsbare groepen in de richting van sectoren en beroepen waar de
grootste behoefte aan personeel bestaat, kan verschillende behoeften met
elkaar verenigen en de overheid niet alleen geld kosten (voor de opleidingen), maar ook besparen (voor bijvoorbeeld uitkeringen).
Een volgende vraag is welke instellingen het leven lang ontwikkelen
moeten aanbieden. Het publiek bekostigde onderwijs heeft nu geen
wettelijke taak op dit gebied. In de toepasselijke regelingen voor
middelbaar en hoger onderwijs zou kunnen worden voorzien in een
uitdrukkelijke rechtsgrondslag voor het verzorgen van post-initieel
onderwijs. Dat betekent echter niet dat het gesubsidieerde onderwijs een
monopolie op dit gebied zou moeten krijgen. Veel bij- en omscholing kan
ook goed worden georganiseerd door particuliere aanbieders. Beide
mogelijkheden kunnen in beginsel naast elkaar bestaan.
De Afdeling advisering beveelt aan om met het oog op een volgende
kabinetsperiode, naast hetgeen het huidige kabinet al in gang heeft gezet,
nu al verdergaande structurele maatregelen voor te bereiden op het
52
53

Bijvoorbeeld in de detailhandel en de administratieve dienstverlening.
De uitwerking van de motie Wiersma c.s. (Kamerstukken II 2018/19, 35 074, nr. 45) is hiervoor
een eerste aanzet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

18

gebied van leven lang leren en ontwikkelen. In dat kader zou ook bezien
moeten worden in hoeverre ook het initieel onderwijs aanpassingen
behoeft, om daarbinnen reeds condities voor een leven lang ontwikkelen
te versterken. In het bijzonder dient gedacht te worden aan het beroepsonderwijs, dat gekenmerkt wordt door een strakke kwalificatiestructuur.
Deze is mogelijk te zeer geënt op huidige beroepen, die het risico lopen
dat daar op afzienbare termijn minder vraag naar bestaat. Hieraan dient
een hogere urgentie te worden toegekend dan tot nu toe het geval is.54
4. Wenselijke structuurveranderingen
De Afdeling schetst in haar advies twee voorbeelden van gewenste
structuurveranderingen, namelijk armoedebeleid en leven lang leren en
ontwikkelen. Bij de problematiek die samenhangt met armoede en
inkomen zijn volgens de Afdeling met name de uitvoeringskracht van de
overheid, het «doenvermogen» van de burger en het draagvlak van
belang. De Afdeling waardeert de doorgaande overheidsinzet op dit
gebied, maar merkt op dat een onderliggende visie en analyse grotendeels ontbreken. De Afdeling presenteert een analyse om een bijdrage te
leveren aan deze problematiek. Daarbij vraagt de Afdeling aandacht voor
verschillende aspecten, waaronder de rol van toeslagen en de overheid
zelf.
Het kabinet heeft, zoals de Afdeling aangeeft, oog voor armoede- en
schuldenproblematiek, en zet erop in om, samen met gemeenten, de
situatie van mensen die met deze problematiek te maken hebben te
verbeteren. Dit gebeurt onder andere met de uitvoering van de Brede
Schuldenaanpak. Gemeenten zijn primair verantwoordelijk op het een
groot deel van het beleidsterrein van schulden en armoede, en het kabinet
werkt continu aan de juiste voorwaarden voor een goede uitvoering van
dit beleid. Zo heeft het kabinet-Rutte II € 85 miljoen structureel
beschikbaar gesteld aan gemeenten om kinderarmoede tegen te gaan.
Recent zijn de ambities op dit gebied opnieuw bekrachtigd.55 Dit kabinet
heeft daarnaast € 80 miljoen beschikbaar gesteld waarmee gemeenten
hun beleid omtrent het voorkomen en bestrijden van schulden en
armoede kunnen verbeteren. Armoede en schulden hebben vaak een
complexe combinatie van oorzaken; een grote stelselwijziging die deze
oorzaken tegelijk aanpakt is niet eenvoudig in te richten en door te voeren.
Met de aangekondigde aanpassingen in de Wajong en de Participatiewet
(o.a. als onderdeel van het «Breed Offensief») moet het voor kwetsbare
groepen lonender worden om (meer) te gaan werken. Ook toeslagen
spelen een rol in deze kwestie. Het kabinet ziet met interesse uit naar de
aanbevelingen die uit het IBO Toeslagen naar voren komen, dat ook kijkt
naar fundamentele verbeteringen voor de lange termijn. Momenteel loopt
ook een onderzoek naar de gemeentelijke toeslagen. De resultaten hiervan
kunnen tevens meegenomen worden in toekomstige aanpassingen voor
een goed functionerend stelsel.
De Afdeling vraagt ook aandacht voor «leven lang leren en ontwikkelen»,
en de noodzaak hiervoor in het licht van veranderingen op de arbeidsmarkt. De Afdeling beveelt aan om met het oog op een volgende
kabinetsperiode, naast hetgeen het huidige kabinet al in gang heeft gezet,
nu al verdergaande structurele maatregelen voor te bereiden op het
gebied van leven lang leren en ontwikkelen. In dat kader zou ook bezien
moeten worden in hoeverre ook het initieel onderwijs aanpassingen
54

In de recente Kamerbrief van 3 juni 2019 blijkt het kabinet nog niet ver te zijn gevorderd met
concretisering van de eerder aangekondigde initiatieven, Kamerstukken II 2018/19, 30 012, nr.
111.
55
Kamerstukken II 2018/2019, 24 515, nr. 484.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

19

behoeft, om daarbinnen reeds condities voor een leven lang ontwikkelen
te versterken. In het bijzonder dient gedacht te worden aan het beroepsonderwijs, dat gekenmerkt wordt door een strakke kwalificatiestructuur,
die mogelijk te zeer geënt is op huidige beroepen, die het risico lopen dat
daar op afzienbare termijn minder vraag naar bestaat.
Het kabinet deelt de aandacht van de Afdeling voor leven lang leren, en
heeft hier verschillende maatregelen voor genomen, zoals de Afdeling in
zijn analyse aangeeft. Dit onderwerp krijgt dan ook aandacht in de Brede
Maatschappelijke Heroverwegingen, waarin de werkgroep «Talenten
benutten op de arbeidsmarkt» onderzoekt hoe de talenten van de
Nederlandse bevolking beter benut kunnen worden. Het op peil houden
van de vaardigheden en de inzetbaarheid van mensen gedurende hun
werkzame leven is daarbij een aanknopingspunt.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij de Miljoenennota 2020 en adviseert daarmee rekening te
houden voordat deze bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt
ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Slotformaliteiten
Ingevolge de door Uwe Majesteit bij besluit van 6 maart 1992, nummer
92.002038 verleende machtiging zal ondergetekende de begrotingsstukken voor het dienstjaar 2020 op dinsdag 17 september 2019
aanbieden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 3

20