Document Source: Rechtspraak
Document URL: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RBMNE:2016:5876

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/4469
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 november 2016 in de zaak tussen
RTL Nederland B.V., te Hilversum, eiseres
(gemachtigden: R.J.E. Vleugels en R. Lukassen),
en
de Minister van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigden: mr. B. Radermacher en mr. T.J. Weitenberg).
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd om de door eiseres met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzochte documenten over de transactie tussen het Openbaar Ministerie (OM) en Rabobank Nederland in de zogeheten Libor-zaak, openbaar te maken.
Bij besluit van 13 juni 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2015. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Bij tussenuitspraak van 16 oktober 2015 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend.
Eiseres heeft hierop een schriftelijke zienswijze (de zienswijze) gegeven.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Overwegingen
1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).
2. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat verweerder:
het ambtsbericht dat als bijlage is gevoegd bij het ambtsbericht genoemd bij punt 3 op de inventarislijst bij zijn beoordeling moet betrekken en vervolgens moet beoordelen of dit document (gedeeltelijk) openbaar gemaakt kan worden;
per document moet motiveren op welk gedeelte van dat document welke specifieke weigeringsgrond(en) van toepassing is/zijn, zodat voor de rechtbank inzichtelijk is waarop de weigering van openbaarheid is gebaseerd; daar waar het gaat om één van de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, van de Wob moet de gemaakte afweging per document(sdeel) worden toegelicht.
3. Verweerder heeft ervoor gekozen om gedeeltelijk niet mee te werken aan de bestuurlijke lus, in die zin dat hij vasthoudt aan zijn standpunt dat het ambtsbericht genoemd bij punt 3 van de inventarislijst niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het genoemde ambtsbericht wel onder de reikwijdte van het Wob-verzoek valt en dat verweerder dit ambtsbericht bij zijn beoordeling moet betrekken. Omdat verweerder dit heeft nagelaten, concludeert de rechtbank onder verwijzing naar punten 16 en 24 van de tussenuitspraak dat het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is.
4. Na de zitting heeft eiseres de rechtbank een Notitie van een verslag van 14 november 2013 met kenmerk FM/2013/2037 (de Notitie), die is opgesteld ten behoeve van de Ministerraad, toegestuurd. Dit document onderbouwt volgens eiseres haar stelling dat verweerder niet zelfstandig over de schikking heeft beslist in deze zaak. De discussie of verweerder zelf een beslissing heeft genomen over de (hoogte van) de transactie of dat sprake is van een zogenoemd hamerstuk, is volgens eiseres van belang voor de vraag of verweerder als weigeringsgrond artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen inroepen. Zoals blijkt uit punt 27 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank deze aanvulling van eiseres op haar beroepsgrond aan de gedingstukken toegevoegd en heeft zij verweerder in de gelegenheid gesteld om bij de herstelpoging ook op dit nader ingebrachte stuk te reageren.
5. Verweerder heeft in zijn reactie hierop toegelicht dat het OM op grond van artikel 167 (en artikel 242) van het Wetboek van Strafvordering beslist over de vervolging. Op grond van de Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties, Stcrt. 2008/209, kernmerk 2008A021, (de Aanwijzing) moeten transacties met een boete van € 50.000,- of hoger of met een totaalbedrag (inclusies ontneming of schadevergoeding) van € 500.000,- of hoger ter instemming worden voorgelegd aan verweerder. In de Libor-zaak is een hoge transactie overeengekomen met de Rabobank. Voor het aangaan van de transactie met de Rabobank heeft verweerder conform de Aanwijzing de beslissing genomen. Het OM heeft zelfstandig afgezien van vervolging van een aantal natuurlijke personen. Daartoe is het OM gelet op de wet ook bevoegd.
6. Eiseres heeft gesteld dat uit de Notitie blijkt dat het OM in deze zaak wel zelfstandig heeft beslist over de schikking. Verweerder is politiek verantwoordelijk en toetst de beslissing van het OM slechts marginaal. Dit betekent dat verweerder zich voor de documenten die over de schikking gaan niet kan beroepen op de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, aldus eiseres. Het kan volgens eiseres eenvoudigweg niet gaan om documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad met daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen van verweerder, als verweerder het voorstel van het OM uitsluitend marginaal toetst.
7. De rechtbank volgt eiseres niet in deze gedachtegang. Uit de Notitie blijkt dat het OM zelfstandig heeft beslist over het niet vervolgen van medewerkers in dienst van de Rabobank. Uit de Notitie volgt - anders dan eiseres meent - niet dat het OM ook zelfstandig heeft beslist over de hoge transactie met de Rabobank zelf en dat verweerders instemming dus slechts een hamerstuk zou zijn. Verweerder heeft toegelicht dat in lijn met de Aanwijzing toestemming is gevraagd van verweerder voor de hoge transactie. Uit dat wat eiseres naar voren heeft gebracht blijkt niet van het tegendeel. Nog los daarvan betekent het verrichten van een marginale toets op zichzelf ook nog niet dat er bij verweerder geen ruimte zou kunnen bestaan om documenten te weigeren openbaar te maken op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Hoe intensief verweerder naar deze documenten kijkt, maakt namelijk niet uit voor de toepasbaarheid van deze weigeringsgrond. Juist bij politiek of mediagevoelige zaken, zoals hier aan de orde, ligt het voor de hand dat daarover intern beraad plaatsvindt op verschillende niveaus. Zelfs in de situatie dat het OM feitelijk de beslissing zou nemen over de transactie, dan zou daarover bij het OM intern beraad kunnen plaatsvinden en zou de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob daarop dus ook van toepassing kunnen zijn. In het geval het OM een voorstel doet aan verweerder, kan zowel bij het OM als bij verweerder intern beraad plaatsvinden. De mate van intensiteit van de toetsing maakt daarvoor geen verschil. De beroepsgrond van eiseres slaagt dus niet.
8. Verweerder heeft om uitvoering te geven aan de bestuurlijke lus de documenten waarvan hij openbaarmaking bij het bestreden besluit heeft geweigerd nogmaals aan de rechtbank overgelegd en passages uit de documenten voorzien van kleurcodes. De aangebrachte kleurcodes staan voor de verschillende weigeringsgronden die verweerder aan zijn weigering tot openbaarmaking van de documenten ten grondslag heeft gelegd.
9. Eiseres heeft in de zienswijze aangevoerd dat verweerders kleurcode ‘rood’ niet juist kan zijn. Deze kleurcode staat voor ‘de persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad, evenals het voorkomen van onevenredige benadeling’. Eiseres stelt dat verweerder niet voldoet aan de opdracht van de rechtbank om een duidelijk onderscheid in weigeringsgronden aan te brengen door het ongespecificeerd optellen van twee weigeringsgronden en die te vervatten in één kleurcode.
10.
De rechtbank vat verweerders omschrijving van deze kleurcode zo op dat als een passage rood is gemarkeerd, dat bekent dat verweerder claimt dat de hele passage onder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob valt én de hele passage onder artikel 11, eerste lid, van de Wob valt. De rechtbank zal het bestreden besluit vanuit die gedachte toetsen. Dat betekent overigens niet dat de rechtbank elke passage die rood gemarkeerd is aan beide weigeringsgronden zal toetsen; als één van beide weigeringsgronden voor de hele passage standhoudt, zal bespreking van de andere weigeringsgrond voor die passage achterwege blijven. Deze beroepsgrond slaagt niet.
11. De rechtbank bespreekt in het navolgende de door verweerder ingeroepen weigeringsgronden aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Voor de leesbaarheid heeft de rechtbank gebruik gemaakt van kopjes. Per kopje licht de rechtbank toe voor welke documenten dat wat is overwogen, geldt.
12.
Weigeringsgrond artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob
12.1.	Eiseres heeft gesteld dat zij begrijpt dat niet alle namen van ambtenaren worden prijsgegeven maar dat in de documenten ook personen worden genoemd die vanuit hun functie zijn betrokken bij de besluitvorming. Omdat het om beroepshalve functioneren van deze ambtenaren gaat, kan verweerder de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, ‘de bescherming van de persoonlijke levenssfeer’ niet inroepen voor deze personen, aldus eiseres.
12.2.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat namen, doorkiesnummers en emailadressen van ambtenaren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob geweigerd moeten worden. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de ambtenaren die zijn betrokken bij de voorbereiding van deze hoge schikking in relatieve anonimiteit aan de totstandkoming daarvan moeten kunnen werken, zonder dat zij buiten hun werk om daarover vragen hoeven te beantwoorden. Openbaarmaking van de naam van de landsadvocaat [NAAM], omdat het gaat om een vertrouwensrelatie tussen de advocaat [NAAM]/haar cliënt. Het is voor verweerder overigens ook niet relevant wie er specifiek van het kantoor van de landsadvocaat [NAAM]. Verweerder benadrukt dat eiseres zelf ook heeft gezegd niet geïnteresseerd te zijn in alle namen van personen. Verweerder heeft vrijwel alle namen, ook die van hooggeplaatste ambtenaren, geweigerd openbaar te maken.
12.3.
Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS kan waar het gaat om het beroepshalve functioneren van een persoon, slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dit ligt anders als het gaat om het openbaar maken van namen. Namen zijn persoonsgegevens en het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan zich tegen openbaarmaking daarvan verzetten. De rechtbank wijst als voorbeeld naar de uitspraak van de ABRvS van 19 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY6746). Uit deze rechtspraak kan echter niet worden afgeleid dat namen nooit openbaar hoeven te worden gemaakt. Het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer moet per geval worden afgewogen tegen het belang van de openbaarmaking. Bij die afweging moet het uitgangspunt van de Wob  openbaarheid is regel  zwaar tellen. Daarnaast speelt bij deze afweging de functie van de betrokkene een rol. Daar waar het gaat om lage functionarissen, is het evident dat de namen van deze ambtenaren niet openbaar hoeven te worden gemaakt. De rechtbank heeft geconstateerd dat het in een groot gedeelte van de onder de reikwijdte van dit Wob-verzoek vallende documenten gaat om hooggeplaatste functionarissen. Hierbij staat hun functie soms ook expliciet op de documenten vermeld in kleurcode ‘grijs’ (openbaar), maar heeft verweerder hun naam wel geweigerd openbaar te maken. De rechtbank verwijst als voorbeeld naar document 1, pagina 1. Een nadere motivering waarom de namen van bijvoorbeeld de hoofdadvocaat-generaal, de bij de zaak betrokken advocaten-generaal en de hoofdofficier functioneel parket niet worden genoemd, is noodzakelijk om de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob met succes in te kunnen roepen. Die nadere motivering ontbreekt. Die nadere motivering moet dus worden gegeven of de namen van de hogere ambtenaren moeten openbaar worden gemaakt.
12.4.
Verweerder heeft evenmin in voldoende mate toegelicht waarom de naam van de advocaat/advocaten van het kantoor van de landsadvocaat [NAAM]enbaar gemaakt zou moeten worden. Deze naam wordt genoemd in document 12. Bij veel maatschappelijk moeilijk liggende zaken waarin advocaten optreden, is hun naam bekend. Waarom juist in deze zaak de ingeschakelde advocaat [NAAM]hem of haar worden gesteld buiten het werk of waarom de vertrouwensrelatie tussen cliënt en advocaat [NAAM], kan de rechtbank niet volgen. Bovendien verklaart verweerder zelf dat het niet relevant is wie van het kantoor heeft geadviseerd. Waarom die naam niet openbaar kan worden, moet verweerder nader toelichten of die naam alsnog openbaar maken.
12.5.
Voor alle functionarissen en de landsadvocaat [NAAM]adviseren en communiceren, maar dat is een kwestie van geheimhouding van de inhoud van de documenten en gaat - anders dan verweerder kennelijk meent - niet over het geheimhouden van hun namen. De rechtbank erkent het belang van de vertrouwelijke communicatie binnen en met het OM over gevoelige kwesties zoals deze schikking. In dit verband verwijst zij naar de uitspraak van de ABRvS van 2 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1153), waarin de ABRvS dit belang ook van betekenis vindt. Dit neemt niet weg dat verweerder de door hem toegepaste weigeringsgronden conform de vaste rechtspraak voldoende moet motiveren en dat de gevoeligheid van deze kwestie er niet toe mag leiden dat verweerder voorbijgaat aan het systeem van de Wob (en de daarin opgenomen weigeringsgronden) en de vaste rechtspraak over de inzet van deze weigeringsgronden. Omdat verweerder in alle documenten namen van personen heeft weggehaald en dit niet nader heeft gemotiveerd, is het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder moet alsnog een nadere motivering geven waarom hij de namen niet openbaar maakt of de namen alsnog openbaar maken. Het gaat hierbij om namen van afzenders van emailberichten, namen van opstellers van teksten, namen van geadresseerden van emailberichten en namen in de teksten en emailberichten zelf. Dit geldt voor alle 14 documenten op de inventarislijst. Zoals gezegd is het van de mensen met lagere functies evident, dus een nieuwe motivering moet ingaan op de noodzaak de namen van de advocaat [NAAM]maken.
12.6.
Verweerder heeft de emailadressen en telefoonnummers van de betrokken personen wel zonder verdere motivering kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder, e, van de Wob. Het is evident dat deze gegevens niet moeten worden prijsgegeven. Ook persoonlijke opmerkingen van collega’s over elkaars vakanties kunnen geweigerd worden op grond van dit artikel, omdat zij de persoonlijke levenssfeer te zeer raken. De beroepsgronden van eiseres richten zich hier ook niet op.
12.7.
Verweerder heeft de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ook van toepassing geacht op de aanhef van emailberichten, zoals “beste” of “hoi”, en op afsluitende begroetingen, zoals bijvoorbeeld “met vriendelijke groet” of “groet”. Ook zinnen zoals: “Printen, echt nodig?” heeft verweerder op deze grond geweigerd openbaar te maken. Dit geldt voor de documenten 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13, en 14. Hoewel deze woorden en zinnen van weinig betekenis zijn en het eiseres hierom waarschijnlijk niet is te doen, overweegt de rechtbank dat het toepassen van de weigeringsgrond bescherming van de persoonlijke levenssfeer hierop niet van toepassing is. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
13.
Weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
13.1.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit toegelicht waarom hij (grote delen van) de onder het Wob-verzoek vallende documenten heeft geweigerd openbaar te maken met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Het openbaar maken van informatie die tot in detail inzicht geeft in het besluitvormingsproces van het OM en verweerder, kan tot gevolg kan hebben dat de betrokkenen bij het voorbereiden van hoge transacties zich in de toekomst beperkt voelen om in volledige vrijheid (schriftelijk) van gedachte te wisselen over het al dan niet voorstellen van een transactie en de voorwaarden waaronder deze kan worden aangegaan. Onder verwijzing naar de eerdergenoemde uitspraak van de ABRvS van 2 april 2014 heeft verweerder het belang van vertrouwelijke communicatie binnen en met het OM benadrukt. Openbaarmaking van informatie in gevoelige zaken kan achterwege blijven, ook als het gaat om informatie van feitelijke aard die niet is verweven met persoonlijke beleidsopvattingen, zo volgt uit de aangehaalde uitspaak. Bij openbaarmaking van de documenten bestaat het risico dat het sluiten van toekomstige transacties wordt bemoeilijkt. De bereidheid om te schikken kan afnemen als informatie over de totstandkoming van de schikking openbaar moet worden gemaakt. Hierdoor worden het OM en verweerder onevenredig benadeeld, aldus verweerder.
13.2.
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat hij door openbaarmaking van bepaalde informatie teveel inzicht geeft in de besluitvorming en daardoor onevenredige benadeling optreedt voor verweerder, het OM of betrokkenen bij de transactie. Het belang dat verweerder heeft bij de bereidheid van betrokkenen om tot een schikking over te gaan, is daarbij groot. De vertrouwelijke communicatie tussen het OM en verweerder is dan ook een belang dat in deze situatie zwaar telt. Gevoelige kwesties, zoals de hier aan de orde zijnde schikking, behoeven, zo heeft de ABRvS in de hiervoor genoemde uitspraak overwogen, sterkere bescherming dan minder gevoelige zaken. Hoewel de ABRvS oordeelt dat niet alle communicatie tussen het OM en verweerder zonder meer van vertrouwelijke aard is, moet in bepaalde gevoelige zaken vertrouwelijk kunnen worden gesproken, gelet ook op de politieke verantwoordelijkheid van verweerder. Dit heeft volgens de ABRvS tot gevolg dat de feiten, ook voor zover die niet te zeer met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, niet openbaar hoeven te worden gemaakt met toepassing van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Verweerder kan, zo maakt de rechtbank uit de uitspraak van de ABRvS op, de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob in gevoelige zaken iets breder inzetten dan in minder gevoelige zaken.
De rechtbank ziet met deze achtergrond en de gegeven motivering voldoende aanleiding om verweerder te volgen in zijn weigering om volgende passages openbaar te maken, waarbij de rechtbank opmerkt dat haar motivering van dit oordeel summier is, maar een verdere motivering niet mogelijk is zonder inzicht te geven in de inhoud van die passages:
a document 1 (pagina 2, derde alinea en pagina 3 tot en met het einde van het document),
b document 2 (pagina 1, vanaf de derde alinea tot en met het einde van het document, behalve uiteraard de gedeeltes die verweerder heeft gemarkeerd als al openbaar),
c document 3 (pagina 1, vanaf de tweede alinea tot en met pagina 3, behalve de passages die al zijn aangestreept als openbaar),
d document 4 (pagina 1, de inhoud van de beide emailberichten),
e document 5 (pagina 1, de inhoud van het eerste emailbericht, behalve de eerste zin daarvan)
f document 5 (pagina 1 het bijgevoegde tekstvoorstel, behalve de rode gemarkeerde naam eronder),
g document 6 (pagina 1, gehele inhoud van het tweede emailbericht bekeken vanaf het begin van de pagina en het bijgevoegde tekstvoorstel, behalve de rood gemarkeerde naam eronder),
h document 10 (pagina 1, het onderwerp van het emailbericht en de gehele tekst ervan),
i document 11 (pagina 1, het onderwerp van de emailberichten, de inhoud van het tweede emailbericht bekeken vanaf het begin van de pagina, de eerste zin van het derde emailbericht bekeken vanaf het begin van de pagina, de gehele inhoud van het laatste emailbericht, bekeken vanaf het begin van de pagina),
j document 12 (pagina 1, de bijgevoegde emailberichten tot het einde van het document, behalve de disclaimers bij de emailberichten en de slotzin op pagina 7).
13.3.
Onjuiste toepassing van de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob.
13.4.	In de documenten 4, 5, 6, 8, 9 en 12 heeft verweerder de namen van personen geweigerd met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en in document 5 en de bijlagen van de documenten 6 en 7 heeft hij naast deze weigeringsgrond ook de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob voor genoemde namen ingeroepen. De rechtbank ziet niet in hoe het weigeren van openbaarmaking van namen onder één van deze twee weigeringsgronden kan vallen en stelt vast dat verweerder deze weigeringsgronden onjuist heeft ingezet. De weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ligt in de rede; als verweerder daarvoor kiest moet hij daarvoor een motivering geven, zoals hiervoor al is uiteengezet. Deze overweging heeft betrekking op twee groepen van dergelijke naamsvermeldingen. De eerste groep bestaat uit los vermelde, niet met de rest van de tekst verweven, namen; concreet zijn dat de aanheffen en ondertekeningen. Daarvoor geldt dat de gehanteerde weigeringsgronden niet geschikt zijn. De tweede groep bestaat uit de vermelding van namen in een doorlopende tekst. Als voor zo’n hele tekst geldt dat de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en/of de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob standhoudt, hoeft voor de in die tekst verweven namen vanzelfsprekend niet een aparte weigeringsgrond te worden gehanteerd. In deze uitspraak wordt echter een aantal keren geoordeeld dat die weigeringsgrond of -gronden voor de tekst als geheel geen standhoudt. Daarom vermeldt de rechtbank dat verweerder in die gevallen voor de namen mogelijkerwijs kan terugvallen op de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
13.5.
Verweerder heeft alle data en andere tijdsaanduidingen in de verschillende passages op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob geweigerd openbaar te maken. Deze data en tijdsaanduidingen geven inzicht in de termijn waarbinnen de besluitvorming over de transactie in de Libor-zaak zich heeft afgespeeld. Ter zitting heeft eiseres naar voren gebracht dat zij hierin nu juist zeer geïnteresseerd is. Verweerder heeft verklaard dat een datum volgens hem te veel informatie geeft. Verweerder heeft verschillende Wob-verzoeken in behandeling die gaan over hoge transacties. De besluitvorming over dergelijke transacties kan snel verlopen, maar ook langere tijd in beslag nemen. Verweerder wil geen inzicht geven in de duur van de besluitvorming, zodat mensen daarop niet gaan rekenen, zo is ter zitting toegelicht. Ambtenaren moeten vrijelijk ideeën kunnen wisselen over zo’n zaak. Het gaat om een gevoelige zaak waarover ook in de Tweede Kamer is gedebatteerd. Verweerder wenst de besluitvorming zowel inhoudelijk, als wat betreft de tijdsduur, besloten houden.
13.6.
Uit de memorie van toelichting van de Wob 1978 (Kamerstukken II 1974/75, nr. 3 pag. 8-9 blijkt het doel van de Wob: “Openheid en openbaarheid zijn derhalve de doeleinden waarop dit wetsontwerp is gericht maar het zijn geen doeleinden op zichzelf. Zoals hiervoor al is uiteengezet worden zij gehanteerd als middelen tot het bereiken van een verder gelegen doel: een betere en democratische bestuursvoering. De openbaarheid moet derhalve met andere middelen, die op datzelfde doel zijn gericht in verband worden gebracht en daartegen moeten worden afgewogen.”
De Wob, zo blijkt uit dit citaat, is juist bedoeld om inzage te geven in de bestuursvoering, waaronder bijvoorbeeld de duur waarbinnen de besluitvorming van de overheid plaatsvindt. Het kan vervelend zijn voor verweerder om hierin inzage te geven, maar dat rechtvaardigt niet de weigeringsgrond ‘onevenredige benadeling’ zoals door verweerder breed is ingezet in deze zaak. Juist daar waar het gaat om het geven van inzage in de termijn waarbinnen de besluitvorming over de schikking plaatsvindt, verdraagt de weigering om data en andere tijdsaanduidingen geheim te houden zich niet met de essentie van de Wob. Het nadeel dat verweerder hier benoemt, te weten dat mensen de verschillende besluitvormingstrajecten over schikkingen met elkaar zullen kunnen vergelijken, is nu juist waar de Wob voor staat. Om dit aan te merken als benadeling van het bestuursorgaan druist dan ook in tegen de bedoeling van de Wob. Het gaat hier nadrukkelijk niet om een vaste werkwijze, zoals verweerder zelf ook zegt, maar om een bepaalde gang van zaken in deze kwestie. Dat het onevenredig nadeel oplevert als toekomstige betrokkenen in hoge mate inzicht krijgen in de vaste werkwijze van het OM en verweerder, is de rechtbank duidelijk. In dit geval ziet de rechtbank echter veel vermeldingen van data en tekstpassages die uitsluitend betrekking hebben op de toevallige gang van zaken in de Liborkwestie. Het lijkt er op dat verweerder dat liever niet in de openbaarheid heeft, maar openbaarheid kan op zichzelf genomen niet het nadeel zijn dat wordt bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Met andere woorden, het bieden van inzicht aan een breder publiek in de bestuursvoering die toevallig in een zaak optreedt, is juist de bedoeling van de Wob en dat moet worden onderscheiden van inzicht in een vaste bestuurspraktijk, waarvan het voor toekomstige onderhandelingen onevenredig nadelig kan zijn als de betrokkenen daar te veel weet van hebben, zodat zij hun handelen daar strategisch op kunnen afstemmen. Dit geldt voor alle data van documenten, waaronder de data van de e-mailberichten. Maar het geldt ook voor de te destilleren tijdsduur in de volgende passages:
a document 1 (pagina 2, eerste twee alinea’s),
b document 2 (pagina 1, eerste alinea),
c document 3 (pagina 1, eerste alinea),
d document 5 (eerste zin van het emailbericht),
e document 8 (pagina 1, inhoud van het onderste mailbericht gerekend vanaf het begin van de pagina, behalve het als rood aangemerkte gedeelte),
f document 9 (pagina 1, inhoud van het onderste emailbericht gerekend vanaf het begin van de pagina, behalve het als rood aangemerkte gedeelte) en document 12 (pagina 1, de eerste alinea van het eerste emailbericht gerekend vanaf het beging van de pagina, behalve de collegiale opmerkingen die verweerder op andere grond heeft geweigerd).
Verweerder had de hiervoor genoemde passages en de andere weggelakte data niet mogen weigeren met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
13.7.
Naast passages die gaan over de tijdsduur van de besluitvorming, heeft verweerder ook procesmatige informatie geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. In document 1 op pagina 2 staat bijvoorbeeld een inleiding die bestaat uit drie alinea’s. Daarbij is expliciet verwezen naar de te volgen werkwijze die is opgenomen in de al eerder genoemde Aanwijzing. De Aanwijzing is een online beschikbaar openbaar document. De uiteenzetting van de werkwijze die is gevolgd voor het aangaan van de schikking waar het nu om gaat is van procesmatige aard en de rechtbank ziet niet in waaruit de onevenredige benadeling bij openbaarmaking in dit geval zou kunnen bestaan. Verweerder heeft dit ook niet verder gemotiveerd en dat maakt dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is. Voor de tweede alinea heeft verweerder naast onevenredige benadeling ook intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen genoemd als weigeringsgrond. Wat in deze alinea staat vermeld is te feitelijk van aard om te kunnen worden aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting en het ligt ook te direct in het verlengde van wat in de Aanwijzing staat als opgedragen taak voor de opstellers van het advies om te worden gezien als een feit dat te nauw is verweven met een persoonlijke beleidsopvatting. Ook de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob kan op deze passage niet worden toegepast.
De rechtbank oordeelt dat verweerder ook in andere passages ten onrechte louter procesmatige informatie heeft geweigerd openbaar te maken. Het gaat om de volgende passages:
a document 2 (pagina 1, eerste twee alinea’s)
b document 3 (pagina 1, eerste alinea en pagina 4),
c document 12 (pagina 1, de tweede en derde alinea van het bovenste emailbericht gerekend vanaf het begin van de pagina).
13.8.
Verweerder heeft meer passages geweigerd openbaar te maken, waarbij de rechtbank concludeert dat de gegeven motivering geen stand kan houden gelet op de inhoud van de tekst. Waaruit de onevenredige benadeling in die gevallen zou kunnen bestaan, blijft voor bepaalde passages onduidelijk. In dit verband wijst de rechtbank op het veelvuldig weigeren van het onderwerp van emailberichten (dus in de onderwerpbalk) of (concept)documenten. Ook de naam van de bijgevoegde bijlagen bij emailberichten heeft verweerder van een aantal documenten geweigerd. De rechtbank wijst op de documenten 4, 5, 6 (waarbij ook het onderwerp in de bijlage is weggelaten), document 7 (waarbij ook het onderwerp in de bijlage is weggelaten), documenten 8, 9, 12 (pagina 4 onderwerp van het emailbericht en pagina 6 onderwerp van het emailbericht) documenten 13 en 14. Het weglaten van het onderwerp van deze documenten komt selectief over, omdat verweerder in andere ook onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallende documenten het onderwerp wel openbaar heeft gemaakt. Verder blijft in het standpunt van verweerder onduidelijk hoeveel informatie het prijsgeven van het onderwerp in deze gevallen heeft en wat openbaarmaking daarvan voor nadeel zou kunnen hebben. De motivering volstaat in dit geval dan ook niet. De rechtbank ziet evenmin ruimte om de disclaimers van emailberichten zoals in document 12 met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob te weigeren. Welk nadeel openbaarmaking daarvan oplevert, ziet de rechtbank niet en verweerder heeft het ook niet toegelicht.
13.9.
Dat verweerder in gevoelige kwesties zoals deze iets meer ruimte heeft om artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob toe te passen, geeft hem geen vrijbrief om zonder nadere motivering vrijwel alle documenten op die grond te weigeren.
De gegeven motivering volstaat niet bij de volgende documenten:
a document 6 (pagina 1, inhoud van het bovenste emailbericht gerekend vanaf het begin van de pagina),
b document 7 (pagina 1, inhoud van het emailbericht),
c document 8 (pagina 1, inhoud van het bovenste emailbericht gerekend van vanaf het begin van de pagina)
d document 9 (pagina 1, inhoud van het bovenste emailbericht gerekend vanaf het begin van de pagina).
Voor de weigering van document 11, pagina 1 het bovenste emailbericht gerekend vanaf het begin van de pagina, ziet de rechtbank geen goede grond voor toepassing van de weigeringsgrond ‘onevenredige benadeling’. Eventueel kan verweerder openbaarmaking wel baseren op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dit geldt ook voor de document 12, pagina 1, vierde alinea. Verweerder heeft deze weigeringsgrond echter voor deze passages niet ingeroepen en zal dit dus opnieuw moeten beoordelen.
De slotzin van het emailbericht op pagina 7 van document 12, kan evenmin geweigerd worden met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Wel bestaat ruimte om delen van die zin te weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Ook hier zal verweerder opnieuw naar moeten kijken.
De documenten 13 en 14 bevatten correspondentie tussen twee collega’s die overleggen of een bepaalde proceshandeling is verricht. Weigering van deze informatie kan niet vallen onder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Ook op dit punt heeft verweerder de weigering onvoldoende gemotiveerd.
13.10.
Bij de documenten 2 en 3 is een bijlage met een concept persbericht gevoegd. De rechtbank heeft deze twee versies van dat persbericht vergeleken met het persbericht dat uiteindelijk is uitgebracht door het OM en dat openbaar is. Zij stelt vast dat het verschil tussen de drie verschillende berichten uiterst miniem is; het gaat slechts om een enkele tekstuele verandering ten opzichte van het definitieve persbericht. Uit een oogpunt van informatiewaarde is er geen verschil tussen de concepten enerzijds en de definitieve versie anderzijds. Verweerder heeft openbaarmaking van deze persberichten echter nota bene op twee weigeringsgronden geweigerd openbaar te maken, te weten onevenredige benadeling en intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen. Het gebrek aan verschillen tussen de conceptteksten en de uiteindelijke tekst maakt dat deze concepten niet kunnen worden geschaard onder de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Verweerder heeft verder niet gemotiveerd waarin de onevenredige benadeling schuilt bij openbaarmaking van de conceptteksten. Verweerder heeft hier naar het oordeel van de rechtbank te gemakkelijk gebruik gemaakt van de weigeringsgronden van de Wob, waarbij hij uit het oog heeft verloren dat openbaarmaking uitzondering is en de toepassing van de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, van de Wob een kenbare belangenafweging vereist. Er bestaat geen rechtvaardiging om openbaarmaking van alle informatie over de Libor-zaak te weigeren, zoals verweerder lijkt aan te nemen.
13.11.
Voor de bijlagen bij de documenten 6 en 7 geldt dat verweerder deze integraal heeft geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, waarbij óók de informatie op het standaardbriefpapier, het onderwerp, de datum, de contactpersoon, de geadresseerde en het kernmerk zijn gemarkeerd met de al eerder besproken kleurcode ‘rood.’ De weigering van deze laatste gegevens kan niet juist zijn, nu deze gegevens geen persoonlijke beleidsopvatting bevatten en ook niet tot onevenredige benadeling kunnen leiden. Het kan hier wel gaan om gegevens die verweerder niet wil prijsgegeven vanwege de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Verder gaat het bij standaardbriefpapier om gegevens die geen informatie bevatten en waarvan openbaarmaking zinledig is. De rechtbank verwijst ter onderbouwing van dit laatste standpunt naar de uitspraak van de ABRvS van 12 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:385). Verweerder hoeft het briefhoofd dus niet openbaar te maken, maar de weigering zoals deze nu is toegelicht, volstaat niet.
14.
Weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
14.1.
Verweerder heeft voor bepaalde tekstgedeelten meerdere weigeringsgronden ingeroepen. Daar waar de meest gebruikte weigeringsgrond, te weten die van de onevenredige benadeling, is ingeroepen, stand houdt, bespreekt de rechtbank de andere ingeroepen weigeringsgronden niet, zoals hiervoor al gezegd. Er blijven ook gedeelten over die verweerder niet op die grond heeft kunnen weigeren, maar wel op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht weigeren. Het gaat om de volgende passages:
a document 6 (de inhoud van de bijlage, behalve wat hiervoor is overwogen over het briefhoofd en de rood gemarkeerde naam),
b document 7 (de inhoud van de bijlage, behalve wat hiervoor is overwogen over het briefhoofd en de rood gemarkeerde naam),
c document 8 en 9 (de rood gemarkeerde zin in het emailbericht) en
d document 11 (de rood gemarkeerde zin in het derde emailbericht vanaf het begin van de pagina).
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat het hier gaat om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad met daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Dit rechtvaardigt weigering van openbaarmaking.
15.
Samenvatting
15.1.	Samenvattend concludeert de rechtbank dat verweerder de weigeringsgronden van de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob in een aantal gevallen onjuist heeft toegepast. In sommige gevallen kan verweerder dit herstellen door hetzij de desbetreffende passages alsnog openbaar te maken, hetzij de weigeringsgrond die wel in de rede ligt alsnog aan zijn besluit ten grondslag te leggen. In andere gevallen zal verweerder de weigering nader moeten motiveren. Hierbij gaat het vooral om een heldere en kenbare belangenafweging in die gevallen waarin de weigering is gebaseerd op een weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, van de Wob.
15.2.
De motiveringsgebreken zitten in de volgende items in de documenten:
a in alle documenten de namen van hogere ambtenaren;
b in document 12 de naam van de advocaat/advocaten van het kantoor van de landsadvocaat;
c in de documenten 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13 en 14, het onderwerp van emailberichten (dus in de onderwerpbalk) of (concept)documenten en de namen van bijgevoegde bijlagen bij die emailberichten;
d de namen in de documenten 4, 5, 6, 7, 8, 9 en 12 (deze kunnen eventueel geweigerd worden met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, maar dat moet dan nader gemotiveerd worden).
Verder geldt dit voor de volgende passages:
e de documenten 6 (pagina 1, inhoud van het bovenste emailbericht gerekend vanaf het begin van de pagina en het briefhoofd en de naam in de bijlage), 7 (pagina 1, inhoud van het emailbericht en het briefhoofd en de naam in de bijlage), 8 (pagina 1, inhoud van het bovenste emailbericht gerekend van vanaf het begin van de pagina), 9 (pagina 1, inhoud van het bovenste emailbericht gerekend vanaf het begin van de pagina), 11, (pagina 1 het bovenste emailbericht gerekend vanaf het begin van de pagina), 12 (pagina 1, vierde alinea en pagina 7 slotzin), 13 en 14.
Het bestreden besluit is op deze genoemde punten in strijd met artikel 7:12, tweede lid, van de Awb genomen.
15.3.
Er zijn ook passages waarvan verweerder openbaarmaking niet heeft kunnen weigeren. In dat verband constateert de rechtbank dat verweerder de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob te breed heeft ingezet en ten onrechte ook procesinformatie, correspondentie waar onevenredig nadeel geen rol kan spelen en tijdsaanduidingen heeft geweigerd. Dit verdraagt zich niet met het doel van de Wob. Een nadere motivering over de belangenafweging of toepassing van een andere weigeringsgrond kan in die gevallen dus geen soelaas bieden en verweerder zal die informatie openbaar moeten maken. Ook artikel 11, eerste lid, van de Wob biedt onvoldoende grond om deze passages te weigeren. Verweerder heeft openbaarmaking daarvan dus niet mogen weigeren.
15.4.
Dit geldt voor de volgende passages:
a in alle documenten de data;
b in de documenten 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13, en 14 de aanhef en afsluitende begroetingen en zinnetjes zoals “Printen, echt nodig?”;
c in de documenten 1 (pagina 2, eerste twee alinea’s), 2 (pagina 1, eerste alinea), 3 (pagina 1, eerste alinea), 5 (eerste zin van het emailbericht), 8 (pagina 1, inhoud van het onderste mailbericht gerekend vanaf het begin van de pagina, behalve het als rood aangemerkte gedeelte), 9 (pagina 1, inhoud van het onderste emailbericht gerekend vanaf het begin van de pagina, behalve het als rood aangemerkte gedeelte) en 12 (pagina 1, de eerste alinea van het eerste emailbericht gerekend vanaf het beging van de pagina, behalve de collegiale opmerkingen) de te destilleren tijdsduur van de besluitvorming;
d in de documenten 1 (pagina 2, de eerste drie alinea’s), 2 (pagina 1, eerste twee alinea’s) 3 (pagina 1, eerste alinea en pagina 4), 12 (pagina 1, de tweede en derde alinea van het bovenste emailbericht gerekend vanaf het begin van de pagina), de louter procesmatige informatie;
e in document 12, de disclaimers;
f de documenten 2 en 3, de bijlagen.
Deze documenten zijn in strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en 11, eerste lid, van de Wob geweigerd.
15.5.
Gelet op de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken, is het beroep gegrond. Verweerder heeft de gebreken niet hersteld. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij geweigerd is het ambtsbericht genoemd bij punt 3 van de inventarislijst bij zijn beoordeling te betrekken wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het bestreden besluit wordt ook vernietigd voor zover daarbij, zoals hiervoor is uiteengezet, ten onrechte gebruik is gemaakt van de weigeringsgronden van de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob dan wel het gebruik van deze weigeringsgronden ontoereikend is gemotiveerd. In dat laatste geval is sprake van strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
16.
Gelet op de gebreken die de rechtbank hiervoor heeft geconstateerd, ziet zij geen aanleiding de rechtgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een tweede bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Aan de gebreken en de herstelpoging van verweerder kleven te veel gebreken en een nieuwe bestuurlijke lus geeft geen uitzicht op een allesomvattende geschilbeslechting binnen een redelijke termijn. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
18. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.240,- (1 punt voor het indienen van het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak met inachtneming van deze uitspraak en conform wat is opgesomd in punt 15 van deze uitspraak;
-	draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.240,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. L.C. Michon, en mr. M.C. Verra, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 november 2016.
griffier						voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.