Document Source: Rechtspraak
Document URL: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RBLIM:2014:7314

RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 13 / 3634
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 augustus 2014 in de zaak tussen
[eiser]
, te Roermond, eiser
(gemachtigde: mr. L.I. Olivier),
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (locatie Heerlen)
, verweerder
(gemachtigden: mr. P.C.P. Veldman, A.M.C. Crombach en drs. R. Spanjer).
Procesverloop
Bij besluit van 19 augustus 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 2.642,27.
Bij besluit van 28 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2014. Eiser noch zijn gemachtigde zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. P.C.P. Veldman.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting voortgezet op 16 mei 2014. Voor eiser is zijn gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.M.C. Crombach en drs. R. Spanjer.
De zaak is gevoegd behandeld met de zaken met de procedurenummers AWB/ROE 14/774, AWB/ROE 13/3131 en AWB/ROE 13/2544. Na de sluiting van het onderzoek zijn de zaken weer gesplitst en worden afzonderlijke uitspraken gedaan.
Overwegingen
1. Eiser is bij besluit van 29 april 2009 een WW-uitkering toegekend met ingang van 16 april 2009. Bij besluit van 9 september 2009 is eiser een extra toeslag toegekend met ingang van 16 april 2009, omdat de netto-uitkering lager is dan het voor eiser geldende sociaal minimum. Bij besluit van 19 augustus 2013 heeft verweerder het recht op uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) en het recht op toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW) per 16 oktober 2010 herzien. De reden hiervoor is dat eiser heeft verzuimd door te geven dat de inkomsten uit arbeid van zijn echtgenote zijn veranderd. Het bedrag van € 2.774,67 bruto, dat eiser over de periode van 16 oktober 2010 tot en met 23 juni 2013 ten onrechte aan WW-uitkering en toeslag heeft ontvangen, moet hij terugbetalen. Daarnaast is aan eiser een boete opgelegd. Op grond van artikel 2, eerste lid van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit SZW), zoals dat luidt sinds 1 januari 2013, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd. Verweerder heeft met inachtneming van de persoonlijke en medische omstandigheden de opgelegde boete gehandhaafd op 100% van het bruto benadelingsbedrag.
1 januari 2013, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd. Verweerder heeft met inachtneming van de persoonlijke en medische omstandigheden de opgelegde boete gehandhaafd op 100% van het bruto benadelingsbedrag.
2. Eiser is het niet eens met de boete en voert hiertoe aan dat hem niet kan worden verweten dat hij verweerder de gegevens over de inkomsten uit arbeid van zijn partner niet heeft medegedeeld. Gedurende de voorliggende periode van 16 oktober 2010 tot en met
23 juni 2013 hebben zich persoonlijke en medische omstandigheden voorgedaan op grond waarvan eiser niet kan worden verweten dat hij deze informatie niet heeft verstrekt. De oplegging van de boete is volgens eiser dan ook niet terecht. Voorts heeft verweerder een verkeerd juridisch kader toegepast aangezien het boeteregime per 1 januari 2013 aanzienlijk is aangescherpt. Voor het gedeelte van de overtreding dat ziet op de periode voor
1 januari 2013 moet de oude wetgeving worden gehanteerd. Nu is sprake van strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het rechtszekerheidsbeginsel, het legaliteitsbeginsel als bedoeld in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daarnaast heeft verweerder eiser onvoldoende geïnformeerd over de wijziging van de regelgeving en de gevolgen daarvan. De opgelegde maatregel moet komen te vervallen dan wel gematigd worden tot 25% van het teruggevorderde bedrag.
3. De rechtbank stelt vast dat per 1 januari 2013 de bepalingen van de WW omtrent boeten zijn gewijzigd. De opgelegde boete betreft deels gedragingen die hebben plaatsgevonden vóór 1 januari 2013 en deels gedragingen van daarna. Allereerst moet worden beoordeeld welke wettelijke regels daarop van toepassing zijn.
4
Het wettelijk kader voor het opleggen van een boete is als volgt.
4.1.
Op grond van artikel 25 van de WW – voor zover van belang – is de werknemer, verplicht aan verweerder, op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten of omstandigheden, waarvan het hem redelijkerwijs duidelijk is, dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, het geldend maken van het recht, de hoogte of de duur van de uitkering, of op het bedrag van de uitkering dat aan de werknemer wordt betaald.
4.2.
Op grond van artikel 27a, eerste lid, van de WW, zoals dit luidt sinds de inwerkingtreding op 1 januari 2013 van de Wet aanscherping handhaving- en sanctiebeleid Sociale zekerheidswetgeving, gepubliceerd in Stb. 2012, 462 (hierna: de Wet aanscherping), legt verweerder een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 25. De bestuurlijke boete is niet lager dan de boete die op grond van het derde lid zou worden opgelegd indien er geen sprake was van een benadelingsbedrag.
4.3.
In het tweede lid van artikel 27a van de WW is bepaald dat onder benadelingsbedrag verstaan wordt het brutobedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 80, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan uitkering is ontvangen.
4.4.
In het achtste lid van artikel 27a van de WW is bepaald dat verweerder de bestuurlijke boete kan verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid en kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
4.5.
In artikel 27a, tiende lid, van de WW is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. De bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Boetebesluit Socialezekerheidswetten. Met het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (gepubliceerd in het Stb. 2012, 484) is het boetebesluit per 1 januari 2013 gewijzigd. Op grond van artikel 2, eerste lid van het Boetebesluit wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op tenminste € 150,00 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de boete verlaagd. In artikel 2a, tweede lid van het Boetebesluit zijn de criteria verminderde verwijtbaarheid opgenomen.
4.6.
Tevens heeft verweerder beleid geformuleerd in de Beleidsregel boete werknemer 2013 (de Beleidsregel) (Staatscourant 9 december 2013, nr. 31799). De Beleidsregel is inwerking getreden op 10 december 2013 en werkt terug tot 1 januari 2013. Uitgangspunt zijn boetes van 25%, 50%, 75% of 100% van het basisboetebedrag. In het tweede lid is bepaald dat geen boete wordt opgelegd, indien verwijtbaarheid geheel ontbreekt.
4.7.
Het nieuwe boeteregime behelst een aanzienlijke verzwaring van de sanctionering van overtredingen van de inlichtingenplicht. Tot 1 januari 2013 kon op grond van het bepaalde in artikel 27a, eerste lid, van de WW (oud) een boete van maximaal € 2.269,- worden opgelegd. In artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit (oud) was nader bepaald dat de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op 10% van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 52,- wordt vastgesteld.
4.8.
Het overgangsrecht is neergelegd in artikel XXV van de Wet aanscherping. Artikel XXV, eerste lid, van de Wet aanscherping luidt als volgt:
“Ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht, met inachtneming van het tweede lid, van toepassing zoals dat gold op die dag.”
4.9.
Artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping luidt als volgt:
“Ten aanzien van beboetbare overtredingen voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden en voortduren op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht van toepassing zoals dat gold op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, mits uiterlijk op de dertigste dag na de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden de overtreding is opgeheven of geconstateerd.”
5. Volgens verweerder is het overgangsrecht van artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping van toepassing en is de nieuwe wettelijke regeling van toepassing. Hierbij is volgens hem relevant de vraag wanneer de verboden toestand, inhoudende het niet (onverwijld) melden van wijziging van feiten en omstandigheden die van invloed zijn op het bepalen van het recht op uitkering, is begaan en of er sprake is van een voortdurende gedraging. Hierbij heeft verweerder in de eerste plaats gewezen op de Memorie van Toelichting bij artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 207, nr. 3, pagina 57), waarin staat dat sprake is van een voortdurende overtreding zolang iemand niet aan de op hem rustende inlichtingenverplichting voldoet en er daarmee een onjuist beeld van diens situatie blijft bestaan. Volgens verweerder kunnen ook meerdere op zichzelf los staande overtredingen onder omstandigheden een voortgezette handeling vormen. In het geval van eiser is in de visie van verweerder sprake van een voortdurende overtreding die begonnen is vóór
1 januari 2013 en doorloopt tot na 31 januari 2013. Daarom is volgens verweerder ingevolge het tweede lid van artikel XXV voornoemd het nieuwe boeteregime van toepassing, ook over de relevante periode vóór 1 januari 2013. In de visie van verweerder is daarom terecht een boete opgelegd ter hoogte van 100% van het totale benadelingsbedrag.
6
De rechtbank overweegt als volgt.
7. Uit de Memorie van Toelichting (MvT) blijkt dat artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping in de wet is opgenomen naar aanleiding van opmerkingen van de Sociale verzekeringsbank (SVB) (TK 33207, nr. 3, p. 23). Volgens de MvT is gezien de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 10 mei 2000 (ECLI:NL:CRVB:2000: AA6466) de kans reëel dat zonder nadere wettelijke regeling het nieuwe recht niet kan worden toegepast voor overtredingen van de inlichtingenplicht die zijn begaan voor inwerkingtreden van de Wet aanscherping maar daarna nog steeds voortduren. Met artikel XXV, tweede lid, van die wet is beoogd dit te voorkomen. In de MvT is daarbij als uitgangspunt genomen dat de inlichtingenplicht in de uitkeringswetten inhoudt dat de belanghebbende uit eigen beweging onverwijld alle feiten en omstandigheden dient mee te delen waarvan hem redelijkerwijs duidelijk kan zijn dat die van invloed kunnen zijn op de uitkering, maar dat dit de belanghebbende niet van de verplichting ontslaat om dit alsnog te doen. Als hij dit nalaat, is er volgens de MvT sprake van het laten voortbestaan van een verboden toestand inhoudende het niet (onverwijld) melden van de wijziging van de feiten en omstandigheden die van invloed zijn op het bepalen van het recht op uitkering. Hierbij kan een parallel worden getrokken met een voortdurend delict in het strafrecht waarbij zelfs herhaaldelijk gesanctioneerd mag worden. Voorts blijkt uit de rechtspraak van de Hoge Raad dat artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht niet aan sanctionering in de weg staat indien een bepaald delict gedurende de tijd dat het delict voortduurt strafwaardig wordt doordat ten aanzien van dat voortdurend delict een strafbepaling wordt ingevoerd (MvT, p. 57).
Met deze bepaling wordt voorkomen dat een overtreding die is aangevangen voor het inwerkingtreden van de wet, bijvoorbeeld zwart werken of het niet melden van samenwonen, ook als deze fraudesituatie nog lange tijd voortduurt, volgens het oude recht moet worden afgedaan. In het overgangsrecht is daarom expliciet geregeld dat indien deze omstandigheden niet binnen dertig dagen zijn gemeld, alsnog het nieuwe recht van toepassing is. Het is immers niet de bedoeling dat iemand beter af is door de juiste feiten te blijven verzwijgen, aldus de minister (MvT, p. 23).
8. In voormelde uitspraak van de CRvB was door de SVB een boete opgelegd vanwege schending van de inlichtingenplicht aan een belanghebbende die geen melding had gemaakt van het feit dat de maandelijkse inkomsten van zijn dochter ingaande 1 april 1996 waren verhoogd. Bij artikel 17a van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) was ingaande 1 augustus 1996 de boete geïntroduceerd als sanctie op het niet nakomen van de verplichting als bedoeld in artikel 15 van de AKW, inhoudend, kort gezegd, dat feiten en omstandigheden waarvan redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed zijn op het recht op kinderbijslag onverwijld aan de SVB gemeld moeten worden.
De CRvB heeft in deze zaak overwogen dat in de wetssystematiek sprake is van een onlosmakelijk en onmiddellijk verband tussen het feit of de omstandigheid die had moeten worden gemeld, de verplichting om daarvan mededeling te doen aan het bestuursorgaan en de overtreding van die verplichting.  Bedoeld feit of omstandigheid vormt in de ogen van de CRvB een essentieel onderdeel van de “delictsomschrijving” en dient daarom te vallen binnen de temporele werkingssfeer van de regeling die wordt toegepast. Daarvan was in dit geval geen sprake. Het betreffende feit (de wijziging in het inkomen van de dochter) dateerde van voor 1 augustus 1996. Volgens de CRvB was er in dit geval geen sprake van een voortgezette overtreding, in de zin dat ook op het moment dat melding had moeten zijn gemaakt van het betreffende feit of omstandigheid alle elementen van de delictsomschrijving voorhanden zouden zijn. Ook in het licht van het waarborgkarakter van de rechtsnormen, in het bijzonder artikel 7, eerste lid, eerste volzin, van het (EVRM) en artikel 15, eerste lid, eerste volzin, van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) moet gelden dat op het tijdstip waarop het feit of de omstandigheid waaruit de verplichting voor de belanghebbende voortvloeit zich voordoet, het strafwaardig karakter van het niet nakomen van de verplichting vast staat, dat wil zeggen, in een wettelijke bepaling is neergelegd, aldus de CRvB. Dit oordeel is door de CRvB in een latere uitspraak herhaald. In die zaak was door de SVB – onder verwijzing naar rechtspraak van de Hoge Raad in strafzaken – expliciet een beroep gedaan op het feit dat in geval van overtreding van de inlichtingenplicht sprake zou zijn van een “voortdurend delict”, dat zich uitstrekt tot na het tijdstip waarop de boeteregels van kracht zijn geworden en daarom onder vigeur van die regels kan worden bestraft. De CRvB verwerpt deze redenering onder overweging dat deze redenering miskent dat artikel 15 van de AKW aan het intreden dan wel de wijziging van een zekere toestand een (onverwijlde) mededelingsplicht koppelt, die op haar beurt de grondslag van de boeteoplegging vormt. Het delict wordt dus begaan door het niet onverwijld voldoen aan de mededelingsverplichting na het – aan een bepaalbaar tijdstip te relateren – intreden en of wijzigen van bedoelde toestand (ECLI:NL:CRVB:2001:AL1266).
9. Uit de toelichting bij artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping volgt dat de verantwoordelijk minister beoogt dat, ingeval het voor de uitkeringsverstrekking relevante feit of omstandigheid na inwerkingtreding van de Wet aanscherping nog steeds niet is gemeld, de nieuwe bepalingen met hogere boetebedragen worden toegepast. Om die reden is de specifieke bepaling van overgangsrecht van artikel XXV, tweede lid, in de Wet aanscherping opgenomen. Omdat in de ogen van de minister de meldingsplicht niet vervalt op het moment dat niet onverwijld is gemeld, zou sprake zijn van een delict dat voortduurt. Er kan een parallel worden getrokken met een voortdurend delict in het strafrecht, aldus de minister. Hieruit begrijpt de rechtbank dat aan het overgangsrecht de bedoeling ten grondslag ligt om overtreding van de inlichtingenplicht – anders dan voorheen door de CRvB in de jurisprudentie is geoordeeld – voortaan aan te merken als een voortdurend delict. Gezien de tekst van de bepaling en de in de MvT aangeduide aard van de overtreding, wordt met deze overgangsbepaling beoogd om de nieuwe boetebepalingen toe te passen op alle gevallen waarin voor de uitkeringsverstrekking relevante feiten en omstandigheden niet voor 31 januari 2013 zijn gemeld, ongeacht het moment waarop de betreffende feiten of omstandigheden zich hebben voorgedaan en ongeacht het al dan niet voortduren van die feiten of omstandigheden.
10. Nu het nieuwe boeteregime een aanzienlijke verzwaring van de sanctionering van overtredingen van de inlichtingenplicht behelst en de overgangsrechtelijke bepaling blijkens de daaraan ten grondslag liggende bedoeling tot gevolg heeft dat het nieuwe boeteregime toegepast wordt op overtredingen die in voormelde interpretatie van de CRvB zijn begaan onder de oude regeling, doet zich de vraag voor of artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping in strijd is met (rechtstreeks werkende) bepalingen van internationaal recht.
11. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het EVRM, artikel 49 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest) en artikel 15, eerste lid, van het IVBPR mag niemand immers worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.
12. Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) vereist het legaliteitsbeginsel neergelegd in voormelde bepalingen onder meer dat
“An individual must know from the wording of the relevant provision and, if need be, with the assistance of the courts’ interpretation of it, what acts and omissions will make him criminally liable and what penalty will be imposed for the act and/or omission committed” (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het EHRM in Cantoni v. tegen Frankrijk, Reports of Judgments and Decisions 1996 V van 15 november 1996, Coëme en anderen tegen België, nrs. 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 en 33210/96, ECHR 2000 VII en Sud Fondi S.r.l. en anderen tegen Italië, nr. 75909/01, van 20 januari 2009).
13. Voor inwerkingtreden van de Wet aanscherping werd schending van de inlichtingenplicht (door de CRvB) geïnterpreteerd en toegepast als een delict dat op een bepaalbaar moment werd begaan, te weten het moment waarop onverwijld mededeling had moeten worden gedaan van bepaalde feiten of omstandigheden. Met artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping wordt een overtreding van de inlichtingenplicht in wezen met terugwerkende kracht evenwel aangemerkt als een voortdurend delict met – in geval de verzwegen feiten en omstandigheden niet alsnog gemeld zijn voor 31 januari 2013 – een verhoogde strafmaat als gevolg. De rechtbank staat nu voor beantwoording van de vraag of dit in zijn algemeenheid dan wel in bepaalde gevallen in strijd is met artikel 7, eerste lid, van het EVRM, artikel 49 van het Handvest en artikel 15, eerste lid, van het IVBPR. Zij overweegt daarover als volgt.
14
Verweerder heeft zich ter zitting beroepen op het arrest van het EHRM van
9 september 2013 (Rohlena tegen de Tsjechische Republiek, nr. 59552/08). In die zaak was de klager veroordeeld vanwege huiselijk geweld gepleegd in de periode aanvangend in 2000 en eindigend op 8 januari 2006. De betreffende strafbepaling was op 1 juni 2004 van kracht was geworden. Klagers cassatieberoep is ongegrond verklaard op basis van het oordeel dat de desbetreffende strafbepaling een voortdurend delict betreft dat als één enkele handeling moet worden beschouwd. In cassatie oordeelt het Tsjechische Hooggerechtshof – onder verwijzing naar zijn eigen jurisprudentie  – dat bij een voortdurend delict dat als één enkele handeling moet worden beschouwd, ten eerste van belang is dat vaststaat dat de strafbepaling waaronder het gedrag wordt gekwalificeerd van kracht is op het moment dat de laatste manifestatie van het strafbare gedrag plaatshad. Als aan die voorwaarde is voldaan kan de strafbaarstelling van een als enkele handeling beschouwd voortdurend delict worden toegepast op gedrag dat mede is verricht in de periode vóór de inwerkingtreding daarvan. Dan is wel vereist dat ook is voldaan aan de additionele voorwaarde dat het gedrag in de periode vóór de inwerkingtreding van de nieuwe strafbepaling reeds strafbaar was op basis van een andere strafbepaling. Het EHRM heeft in het arrest geen schending van artikel 7 van het EVRM geconstateerd. Het EHRM overwoog dat de rechterlijke interpretatie van huiselijk geweld als een voortdurend delict in overeenstemming was met de duidelijke en constante jurisprudentie van het Tsjechische Hooggerechtshof. Vanuit het Tsjechische recht was geen sprake van een retroactieve toepassing van een strafbepaling. Een dergelijke interpretatie van het – temporele – toepassingsbereik van een nationale strafbepaling levert geen schending op van het EVRM, mits die uitleg redelijkerwijs voorzienbaar is en in overeenstemming blijft met de essentie van het strafbare feit.
15. De (nadere) interpretatie van de overtreding van de inlichtingenplicht als voortdurend delict in de MvT – wat daar ook van zij – strookt niet met de uitleg die voorheen door de CRvB in het kader van overgangsrechtelijke kwesties aan bedoelde verplichting is gegeven. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet een dergelijk verandering van inzicht, in elk geval voor zover daarbij een zekere terugwerkende kracht wordt beoogd, niet aan het vereiste van voorzienbaarheid en gaat het in zoverre wel degelijk om een retroactieve toepassing van een bepaling met een punitief karakter.
16. De vraag rijst dan of toepassing van de overgangsbepaling in bepaalde gevallen geen terugwerkende kracht impliceert en in zoverre wel verenigbaar is met artikel 7, eerste lid, van het EVRM, artikel 49 van het Handvest en artikel 15, eerste lid, van het IVBPR. Van belang daarbij is dat de hoogte van de boete zowel onder het oude als onder het nieuwe boeteregime, afhangt van de hoogte van het benadelingsbedrag. De duur van de gedraging waarop de overtreding betrekking heeft, speelde bij de boeteoplegging derhalve ook voorheen al een rol. Ingeval een feit of omstandigheid dat gemeld had moeten worden, voortduurde, leidde dit in de regel tot een hogere boete omdat het benadelingsbedrag met het verstrijken van de tijd opliep.
17. Gelet daarop acht de rechtbank een toepassing van artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping waarbij in geval van overtredingen van de inlichtingenplicht die begaan zijn voor 1 januari 2013 maar waarvan de voor de uitkeringskas negatieve financiële gevolgen zich mede uitstrekken over een periode na 1 januari 2013 de hoogte van de boete mede wordt bepaald aan de hand van de nieuwe regeling en wel aldus dat ten aanzien van het deel van het benadelingsbedrag dat is ontstaan na 1 januari 2013 de nieuwe regeling wordt toegepast, niet in strijd met het beginsel van non-retroactiviteit van strengere strafbepalingen. Dit komt neer op toepassing van een ‘knip’ waarbij voor zover een gedraging begaan voor 1 januari 2013 geleid heeft tot een benadelingsbedrag over de periode tot 1 januari 2013 daarop het toen geldende sanctieregime wordt toegepast en voor zover de gedraging heeft geleid tot een benadelingsbedrag over de periode na 1 januari 2013 het nieuwe sanctieregime kan worden toegepast. Een dergelijke toepassing doet zo veel mogelijk recht aan de achterliggende bedoeling van de wettelijke regeling en is gezien het voorheen bestaande wettelijke stelsel in zoverre ook voorzienbaar (geweest) voor betrokkenen. In het licht van het van toepassing worden van het nieuwe boeteregime, hadden zij – desgewenst – hun gedrag daarop kunnen aanpassen. Betrokkenen hebben het immers zelf in de hand de fraudesituatie (de samenwoning, het zwartwerken) te beëindigen.
18. Gelet op vorenstaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping, voor zover dat leidt tot toepassing van het nieuwe boeteregime op (het deel van) de overtreding dat heeft plaatsgevonden vóór 1 januari 2013, buiten toepassing gelaten moet worden.
19. De rechtbank komt nu toe aan de beoordeling van de beroepsgronden die de grondslag en de hoogte van de boete betreffen. Naast de onder rechtsoverweging 4 geciteerde bepalingen van en krachtens de WW is daarvoor nog het volgende wettelijke kader relevant.
19.1.
Op grond van artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt een bestuurlijke boete slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijke voorschrift zijn omschreven.
19.2.
Op grond van artikel 5:45, eerste lid, van de Awb vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete, indien artikel 5:53 van toepassing is, vijf jaar nadat de overtreding heeft plaatsgevonden.
19.3.
Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
19.4.
Op grond van het tweede lid stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
19.5.
Op grond van het derde lid legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
19.6.
Artikel 6, eerste lid, van het EVRM luidt:
“Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld (…).”
20. Wat betreft de toetsing van de grondslag van de boete, voor zover door eiser aangevochten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat eiser de inlichtingenplicht, zoals opgenomen in artikel 25 van de WW, heeft geschonden. Eiser heeft voor zover van toepassing de door hem gewerkte uren aan verweerder opgegeven. Echter gebleken is dat eiser de inkomsten uit arbeid gegenereerd door zijn echtgenote niet aan verweerder heeft gemeld. Eiser heeft hierdoor te veel toeslag ontvangen. Gelet hierop is voldaan aan de voorwaarden om een boete op te leggen. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
Eiser heeft in 2010, 2011, 2012 en 2013 zijn informatieplicht geschonden nu hij gedurende de voorliggende periode (of gedeeltes daarvan) verweerder niet heeft gemeld dat zijn echtgenote inkomsten uit arbeid heeft genoten.
21. In het per 1 januari 2013 geldende wettelijke systeem betekent het schenden van de inlichtingenplicht in het kader van de socialezekerheidswetten dat in beginsel steeds een boete moet worden opgelegd van ten hoogste het benadelingsbedrag. In de desbetreffende wetten is tevens bepaald dat de boete kan worden verlaagd indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid en dat kan worden afgezien van het opleggen van een boete als daartoe dringende redenen aanwezig zijn. In het Boetebesluit is, conform de uit de wetgeschiedenis blijkende bedoeling van de formele wetgever, vastgelegd dat de boete gelijk is aan het benadelingsbedrag, zij het dat deze bij verminderde verwijtbaarheid wordt verlaagd. Ingevolge het Boetebesluit wordt de mate van verwijtbaarheid beoordeeld naar de omstandigheden en daarin zijn tevens een aantal criteria geformuleerd waarvan de toepasselijkheid in ieder geval leidt tot verminderde verwijtbaarheid. Op grond van de Beleidsregel wordt bij afstemming de boete aangepast aan de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid. Daarbij moet worden nagegaan of sprake is van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel, leiden tot verminderde verwijtbaarheid. Bij afstemming is het uitgangspunt een boetepercentage van 25, 50, 75 of 100%.
22. Mede gelet op het bepaalde in artikel 5:46 van de Awb maken voormelde hoofdlijnen van het boetestelsel dat er sprake is van door de wetgever in beginsel op 100% van het benadelingsbedrag gefixeerde boeten waarvan bij aanwezigheid van in genoemde regelingen niet-limitatief aangeduide bijzondere omstandigheden afgeweken kan worden. Of zich in een aan de bestuursrechter voorgelegd geschil zodanige omstandigheden voordoen dient te worden beantwoord in het licht van de uit artikel 6 van het EVRM voortvloeiende eis van “full jurisdiction” van de rechter ten aanzien van punitieve sancties. In lijn daarmee is het oordeel van de CRvB  in het kader van het Boetebesluit, zoals dat luidde tot 1 januari 2013 en dat dezelfde systematiek – zij het met aanzienlijk lagere boetebedragen – kende, dat de rechter heeft te beoordelen of de boete in juiste mate is afgestemd op de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding heeft plaatsgevonden. Daarbij geldt dat de bestuursrechter niet beoordeelt of de opgelegde boete niet onevenredig is, maar zonder terughoudendheid toetst of het boetebesluit voldoet aan de genoemde eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie (zie onder meer de uitspraken van de CRvB van 27 mei 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, en van 28 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1840). Indien de bestuursrechter tot de conclusie komt dat een beschikking tot opleggen van een boete die toetsing niet kan doorstaan, dient hij ingevolge artikel 8:72a van de Awb zelf te beslissen of een boete wordt opgelegd en zo ja, welke boete passend en geboden is. Daarbij dient hij zich mede te oriënteren op het wettelijke stelsel en de daaraan ten grondslag liggende doelstellingen. Voorts dient op grond van artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit de boete naar boven te worden afgerond op een veelvoud van € 10,-.
23. Uit voorgaande overwegingen over het overgangsrecht volgt dat over het benadelingsbedrag dat betrekking heeft op de jaren 2010 tot en met 2012 in beginsel een boete van 10% moet worden opgelegd en over het benadelingsbedrag dat betrekking heeft op het jaar 2013 in beginsel een boete van 100%. Toepassing van deze percentages zou met zich meebrengen dat een totale boete van € 1.097,99 zou moeten worden opgelegd.
Niet in geschil is dat eiser de inkomsten uit arbeid van zijn echtgenote niet aan verweerder heeft medegedeeld. Uit de gedingstukken blijkt dat eiser over het jaar 2012 € 1.862,98 te veel toeslag heeft ontvangen. De boete over het jaar 2012 bedraagt in beginsel (10% van 1.862,98) € 186,30. De te veel door eiser ontvangen toeslag over het jaar 2013 bedraagt in beginsel € 911,69, hetgeen ook het boetebedrag is (100% van 911,69). De boete zou dus in beginsel € 1.097,99, afgerond € 1.100,-- moeten bedragen.
24. De rechtbank is echter van oordeel dat uit de omstandigheden van het geval volgt dat er redenen zijn om eisers gedragingen verminderd verwijtbaar te achten. Zo is gebleken dat eiser ernstige zorgen heeft (gehad) om twee zonen die niet in Nederland, maar in oorlogsgebied verblijven, hij daardoor in constante angst heeft geleefd en niet in staat was om het dagelijkse leven op te pakken. Hij was overspannen en niet in staat goed te functioneren. Ook eisers vader is in deze periode overleden. Eiser is vanwege al deze problematiek verwezen naar het RIAGG. Eiser heeft een zwaar hartinfarct gehad, is met spoed vijf dagen opgenomen geweest in het ziekenhuis en is gedotterd. Deze omstandigheden bezien is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte eisers nalatigheid volledig verwijtbaar heeft geacht. Het enkele feit dat eiser niet eerder zijn huisarts heeft bezocht voor de psychische problematiek doet aan het voorgaande niet af. De door verweerder gemaakte beoordeling is naar het oordeel van de rechtbank te beperkt. Voorts is van belang dat eiser andere inlichtingen met betrekking tot zijn WW-uitkering wel heeft verstrekt, waaronder zijn eigen inkomsten. Eiser heeft enkel verzuimd de inkomsten van zijn echtgenote door te geven, welke omissie relatief geringe gevolgen heeft voor het recht op uitkering nu eiser te veel toeslag heeft ontvangen, maar er verder geen gevolgen zijn voor zijn recht op WW.
Gelet op de mate van verwijtbaarheid, de ernst van het feit en de andere factoren of omstandigheden die tot matiging zouden moeten leiden, is de rechtbank van oordeel dat een boete van € 1.100,-- de rechterlijke evenredigheidstoets als omschreven in overweging 22 niet kan doorstaan. De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de boete voor de jaren 2010 tot en met 2012 (10% van het boetebedrag, zijnde € 186,30) redelijk is. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het boetebedrag voor het jaar 2013 dient te worden gematigd tot 25% van dit bedrag, hetgeen € 227,92 is. Dit levert na afronding een totaalbedrag van € 420,-- op, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank een bedrag is dat in de gegeven omstandigheden passend en geboden als boete is.
25. Ingevolge artikel 8:72a van de Awb dient de rechtbank indien zij een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, zelf een beslissing te nemen omtrent het opleggen van de boete. Gelet op het voorgaande legt de rechtbank aan eiser een boete op van € 420,-.
26. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
27. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.217,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit van 19 augustus 2013;
legt aan eiser een boete op van € 420,-;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 44,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1217,50, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout (voorzitter), en mr. C. Wapenaar en
mr. K.M.P. Jacobs, leden, in aanwezigheid van mr. W.A.M. Bocken, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 augustus 2014.
w.g. W. Bocken,
griffier
w.g. Th. Schelfhout,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 20 augustus 2014
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.