Document Source: Rechtspraak
Document URL: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2016:1988

201506740/1/R2.
Datum uitspraak: 13 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Flamingo Beheer B.V. en andere, alle gevestigd te Gilze, gemeente Gilze en Rijen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Gilze en Rijen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2014 heeft de raad het verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan "Buitengebied Gilze en Rijen" ten behoeve van het omzetten van de bestemming "Horecadoeleinden" in de bestemming "Maatschappelijk" of "Wonen" voor een gedeelte van de locatie Klein Zwitserland 8 te Gilze, afgewezen.
Tegen dit besluit hebben Flamingo en andere bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 13 juli 2015 heeft de raad het bezwaar van Flamingo en andere ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben Flamingo en andere beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Flamingo en andere en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2016, waar Flamingo en andere, vertegenwoordigd door J.G.C.M. van Poppel, bijgestaan door mr. M.P. Wolf, advocaat [NAAM], H.T.M. Wagemakers, W. Metz en C. Vermeent, welke laatste twee werkzaam zijn bij het raadgevend ingenieursbureau Metz B.V., en de raad, vertegenwoordigd door J. Stabel en S. Wientjes, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. M.E.W.M. Pals-Reiniers, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Flamingo en andere exploiteren een hotel op het perceel Klein Zwitserland 8 te Gilze. Rond 2008 is de hotelaccommodatie uitgebreid met een hotelappartementencomplex op de percelen kadastraal bekend gemeente Gilze en Rijen, sectie I, nrs. 1790, 1791 en 1792 (hierna: percelen 1790-1792). Flamingo en andere willen de functie van het appartementencomplex veranderen van hotelappartementen in levensloopbestendige appartementen. Het is de bedoeling dat valide senioren hun intrek nemen in deze appartementen en dat zij daarin kunnen blijven wonen indien zij behoefte krijgen aan zorg. De appartementen zouden in dat geval aan de zorgvraag van de bewoners kunnen worden aangepast. De gronden waarop het appartementencomplex staat, zijn in het bestemmingsplan "Buitengebied Gilze en Rijen" uit 1998 voor "Horecadoeleinden" bestemd. Om hun initiatief juridisch-planologisch mogelijk te maken, willen Flamingo en andere dat de raad het bestemmingsplan wijzigt.
Ligging van het appartementencomplex
2. Ten noordwesten van het appartementencomplex bevindt zich de militaire vliegbasis Gilze. Met name helikopters maken gebruik van deze vliegbasis. Ten zuiden van het appartementencomplex ligt de Rijksweg A58.
Voorgeschiedenis
3. Het initiatief van Flamingo en andere is niet nieuw. Reeds in 2010 hebben zij hun voornemen om de bestaande hotelappartementen te veranderen in levensloopbestendige appartementen bij de raad kenbaar gemaakt. De raad heeft destijds medewerking aan het initiatief willen verlenen en heeft daartoe bij besluit van 19 april 2010 het bestemmingsplan "Appartementencomplex Klein Zwitserland" vastgesteld. Tegen dit besluit zijn de Regionaal Inspecteur VROM-Inspectie Regio Zuid en de minister van Defensie in beroep gekomen. In beroep betoogden zij onder meer dat het plan ten onrechte permanente bewoning mogelijk maakte, omdat de percelen 1790-1792 in een geluidzone waren gelegen waarbinnen het toevoegen van woningen niet was toegestaan. Bij uitspraak van 28 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:6418, heeft de Afdeling het besluit van 19 april 2010 vernietigd, omdat de kennisgeving van het ontwerpbestemmingsplan niet in de Staatscourant was geplaatst.
4. Bij besluit van 27 september 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" vastgesteld. Tegen dat besluit zijn onder andere Flamingo en andere opgekomen. Zij betoogden onder meer dat het plan ten onrechte geen betrekking had op de percelen 1790-1792. Zij wilden dat deze percelen deel gingen uitmaken van het bestemmingsplan "Buitengebied 2010", omdat het bestemmingsplan "Appartementencomplex Klein Zwitserland" inmiddels door de Afdeling was vernietigd. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6737, overwogen dat deze beroepsgrond faalt. Hierbij heeft zij betrokken dat het bestemmingsplan "Appartementencomplex Klein Zwitserland" eerst na de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" is vernietigd. Flamingo en andere ageerden in hun beroep voorts tegen een geluidzone ter plaatse van hun percelen 1790-1792.
Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 1998 gold voor de vliegbasis namelijk een 50 dB(A)-zone als bedoeld in de Wet geluidhinder (hierna: Wgh), die onder meer over de percelen 1790-1792 was gelegen. Het bouwen van nieuwe woningen was daar vanwege de 50 dB(A)-zone niet toegestaan. Het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" liet de ligging van deze geluidzone, waarvoor in het plan de aanduiding "milieuzone - geluidsgevoelige functie - 3" was opgenomen, ongewijzigd. De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak overwogen dat de raad het plan had vastgesteld zonder na te gaan of de door de minister gebruikte gegevens van ongeveer twintig jaar oud en de op basis daarvan berekende geluidcontour naar huidige inzichten en momenteel gebruikelijke meet- en rekenmethoden nog steeds juist zijn. De Afdeling heeft daarom het besluit van 27 september 2010 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" vernietigd voor zover het betreft de gebiedsaanduiding "milieuzone - geluidsgevoelige functie - 3". Ook heeft zij de raad opgedragen voor deze aanduiding een nieuw besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan te nemen.
5. Om aan de uitspraak van de Afdeling te voldoen, heeft de raad bij besluit van 1 juli 2013 het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" gewijzigd vastgesteld waarin hij onder meer de aanduiding "milieuzone - geluidgevoelige functie 3" aan gronden heeft toegekend. Deze aanduiding geldt niet voor de percelen 1790-1792, zodat deze percelen niet langer binnen de 50 dB(A)-zone liggen.
6. Nadat de Afdeling het bestemmingsplan "Appartementencomplex Klein Zwitserland" had vernietigd, hebben Flamingo en andere meermalen contact gehad met het gemeentebestuur over de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling. Op 20 februari 2014 hebben zij de raad nogmaals verzocht hun initiatief juridisch-planologisch mogelijk te maken.
Toetsingskader
7. Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan komt de raad beleidsvrijheid toe. De Afdeling toetst dit besluit terughoudend. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad in redelijkheid heeft kunnen afzien van de vaststelling van het plan en voorts of bij het nemen van dat besluit anderszins niet is gehandeld in strijd met het recht.
Vertrouwensbeginsel
8. Flamingo en andere betogen dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, omdat zowel de raad als het college de verwachting heeft gewekt dat de transformatie van de hotelappartementen in levensloopbestendige appartementen juridisch-planologisch mogelijk zou worden gemaakt. Flamingo en andere staven hun beroep op het vertrouwensbeginsel met een groot aantal documenten die zij als bijlagen bij hun beroepschrift hebben gevoegd. Ten aanzien van de raad wijzen Flamingo en andere op het besluit van de raad van 19 april 2010 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Appartementencomplex Klein Zwitserland" dat hun initiatief mogelijk maakte, maar dat vervolgens door de Afdeling wegens een procedureel gebrek is vernietigd. Ook wijzen zij op hetgeen de raad bij de Afdeling ter zitting naar voren heeft gebracht in het kader van de behandeling van hun beroep tegen het door de raad vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 2010". Hiertoe hebben zij het proces-verbaal van die zitting als bijlage bij hun beroepschrift gevoegd en verwijzen zij naar rechtsoverweging 62.3 van voornoemde uitspraak van 19 december 2012. Ten aanzien van het college wijzen Flamingo en andere in het bijzonder op het besluit van het college van 11 mei 2010 tot vaststelling van hogere waarden voor het appartementencomplex, een parafenbesluit van het college van 6 juli 2010, de zienswijze van het college van 3 december 2010 over een ontwerpbesluit van de minister van Infrastructuur en Milieu, een brief van het college van 23 december 2010, een e-mail van een gemeenteambtenaar van 20 mei 2011, een verslag van een gesprek tussen Flamingo en andere, de burgemeester en de wethouder van 3 januari 2013, een brief van het college van 7 oktober 2013, een memo aan de raad van 8 oktober 2013 en een verslag van de vergadering van de raadscommissie ruimte van 15 oktober 2013.
8.1. De raad stelt dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden, omdat er door of namens hem geen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan over het juridisch-planologisch mogelijk maken van het initiatief van Flamingo en andere.
8.2. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit hetgeen Flamingo en andere naar voren hebben gebracht niet dat de concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan dat levensloopbestendige appartementen juridisch-planologisch mogelijk zouden worden gemaakt. Dat de raad en het college in het verleden besluiten hebben genomen ten behoeve van de transformatie van hotelappartementen in levensloopbestendige appartementen, is hiervoor onvoldoende. Een concrete, ondubbelzinnige toezegging blijkt evenmin uit de verschillende documenten in de bijlagen bij het beroepschrift waarop Flamingo en andere in het bijzonder hebben gewezen. De Afdeling zal haar oordeel over het vertrouwensbeginsel hieronder in de overwegingen 8.2.1 tot en met 8.2.9 nader motiveren, door op deze documenten in te gaan.
8.2.1. Blijkens het proces-verbaal van de zitting van de Afdeling waarop de beroepen tegen het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" zijn behandeld, heeft de raad gezegd dat hij positief is over de ontwikkeling van levensloopbestendige appartementen. In rechtsoverweging 62.3 van de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012 staat hierover dat het gemeentebestuur niet onwelwillend staat tegenover het initiatief van Flamingo. Dit is geen concrete, ondubbelzinnige toezegging dat het initiatief van Flamingo en andere juridisch-planologisch mogelijk zal worden gemaakt. Bovendien blijkt uit het proces-verbaal ook dat de raad ter zitting heeft aangegeven dat het college twijfels heeft over permanente bewoning van het appartementencomplex, temeer omdat het aantal vliegbewegingen op de militaire vliegbasis is toegenomen.
8.2.2. Uit het parafenbesluit van 6 juli 2010 blijkt dat het college heeft ingestemd met het opstarten van een nieuwe bestemmingsplanprocedure om de bestaande hotelfunctie van het appartementencomplex in een woonfunctie om te zetten. Verder staat in dit parafenbesluit dat het college na ontvangst van mogelijke vooroverlegreacties zal evalueren of het verder gaat met het in procedure brengen van het bestemmingsplan. Het parafenbesluit bevat gelet op het voorgaande geen concrete, ondubbelzinnige toezegging dat levensloopbestendige appartementen juridisch-planologisch mogelijk zullen worden gemaakt.
8.2.3. Flamingo en andere hebben de minister van Infrastructuur en Milieu verzocht de milieuvergunning voor een proefdraailocatie ter plaatse van de militaire vliegbasis in te trekken. Het college heeft een zienswijze ingediend over het ontwerpbesluit van de minister waarin dit verzoek van Flamingo en andere wordt afgewezen. Op deze zienswijze hebben Flamingo en andere gewezen met hun beroep op het vertrouwensbeginsel. In de zienswijze verzoekt het college de minister kort gezegd om zodanige voorschriften aan de milieuvergunning voor de proefdraailocatie te verbinden dat de 50 dB(A)-zone rondom de vliegbasis kan worden verkleind. Deze zienswijze bevat geen concrete, ondubbelzinnige toezegging dat de levensloopbestendige appartementen juridisch-planologisch mogelijk zullen worden gemaakt.
8.2.4. In de brief van het college van 23 december 2010 worden diverse afspraken tussen het college en Flamingo en andere bevestigd. In de brief staat onder meer dat het college bereid is constructief mee te werken aan een oplossing voor de planologische problematiek rondom het appartementencomplex. Ook staat hierin dat het college de mogelijkheden voor het vaststellen van een besluit hogere waarden zal onderzoeken en dat hij daarna een weloverwogen afweging zal maken of hij deze procedure wil gaan voeren. Dit zijn geen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen.
8.2.5. In de e-mail van een gemeenteambtenaar van 20 mei 2011 wordt aan mr. M.P. Wolf verslag gedaan van een ambtelijk overleg tussen onder meer de gemeente en de ministeries van Defensie en Infrastructuur en Milieu. Deze e-mail bevat geen concrete, ondubbelzinnige toezegging dat de levensloopbestendige appartementen juridisch-planologisch mogelijk zullen worden gemaakt.
8.2.6. In het verslag van een gesprek tussen Flamingo en andere, de burgemeester en de verantwoordelijk wethouder van 3 januari 2013 staat dat de 50 dB(A)-zone moet worden verkleind alvorens een bestemmingsplanprocedure voor het appartementencomplex kan worden opgestart. Verder staat in dit verslag dat het college nog steeds zeer positief is over het zorgconcept. Dit zijn geen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen dat de levensloopbestendige appartementen juridisch-planologisch mogelijk zullen worden gemaakt.
8.2.7. In de brief van 7 oktober 2013 staat dat het college heeft besloten in principe medewerking te verlenen aan het omzetten van de bestemming voor de appartementen bij Klein Zwitserland in "Wonen" met een dubbelbestemming of een nadere aanduiding voor maatschappelijk. Dit is geen concrete, ondubbelzinnige toezegging dat de zorgappartementen juridisch-planologisch mogelijk zullen worden gemaakt. Hierbij betrekt de Afdeling dat Flamingo en andere in deze brief erop worden gewezen dat het college met zijn principebesluit slechts een inspanningsverplichting aangaat, omdat het nog geen inzicht heeft in de milieuhygiënische en planologische onderzoeksresultaten, het maatschappelijk draagvlak en het draagvlak in de raad.
8.2.8. In de memo van 8 oktober 2013 deelt het college de raad mee dat het heeft besloten de procedure voor de bestemmingsplanwijziging opnieuw te voeren. Het college doelt hiermee op zijn principebesluit. Over dit besluit ging ook de brief van het college van 7 oktober 2013 aan Flamingo en andere. Het college licht de raad in dat Flamingo en andere vanwege dit principebesluit is verzocht een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing van hun initiatief aan te leveren. Deze memo bevat aldus geen concrete, ondubbelzinnige toezegging dat de levensloopbestendige appartementen juridisch-planologisch mogelijk zullen worden gemaakt.
8.2.9. In het verslag van de vergadering van de raadscommissie van 15 oktober 2013 wordt onder agendapunt 8 ingegaan op de memo aan de raad van 8 oktober 2013. Daarin staat dat de wethouder heeft medegedeeld dat het college heeft besloten de bestemmingsplanprocedure opnieuw te voeren en dat hij ervan uitgaat dat de te volgen procedure goed kan worden doorlopen. Deze uitspraak van de wethouder is geen concrete, ondubbelzinnige toezegging dat de levensloopbestendige appartementen juridisch-planologisch mogelijk zullen worden gemaakt.
8.3. Gelet op hetgeen onder 8.2 tot en met 8.2.9 is overwogen zijn er noch door de raad noch door het college concrete, ondubbelzinnige toezeggingen gedaan. De Afdeling komt dan ook niet toe aan de beoordeling van de vraag of de uitlatingen en gedragingen van het college zijn toe te rekenen aan de raad. De raad heeft het besluit niet in strijd met het vertrouwensbeginsel genomen. Het betoog faalt.
Motivering van het bestreden besluit
Wijze waarop het bestreden besluit is gemotiveerd
9. Flamingo en andere betogen dat de raad ter motivering van het bestreden besluit niet mocht verwijzen naar het verweerschrift van 27 maart 2015 dat het college destijds had opgesteld ten behoeve van de behandeling van het bezwaar van Flamingo en andere tijdens de openbare hoorzitting van de commissie bezwaarschriften. Dat verweerschrift is volgens hen namelijk geen advies als bedoeld in artikel 3:49 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zodat deze verwijzing in strijd is met de artikelen 3:49 en 7:12 van de Awb.
9.1. Artikel 3:49 bepaalt dat ter motivering van een besluit kan worden volstaan met een verwijzing naar een met het oog daarop uitgebracht advies, indien het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven.
Artikel 7:12, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering.
9.2. In de overwegingen van het bestreden besluit staat dat het advies van de commissie bezwaarschriften gelet op artikel 3:49 van de Awb moet worden aangemerkt als onderdeel van het besluit omdat het de motivering bevat voor het besluit op het bezwaarschrift. Verderop in die overwegingen staat dat voor de motivering ook wordt verwezen naar het verweerschrift dat namens de raad in het kader van de hoorzitting is overgelegd en dat dat eveneens om dezelfde reden als onderdeel van dit besluit moet worden aangemerkt. In verweer heeft de raad toegelicht dat met voormelde overweging in het bestreden besluit niet is bedoeld dat het verweerschrift van 27 maart 2015 een advies is als bedoeld in artikel 3:49 van de Awb, maar dat dit document naast het advies van de bezwaarschriftencommissie de motivering voor het bestreden besluit bevat. Gelet hierop ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit in strijd met artikel 3:49 van de Awb is genomen. Dat de raad ter motivering van het bestreden besluit onder meer heeft verwezen naar het verweerschrift van 27 maart 2015 is naar het oordeel van de Afdeling ook niet in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Hierbij betrekt de Afdeling dat in het bestreden besluit wordt verwezen naar het verweerschrift van 27 maart 2015 dat als bijlage bij het bestreden besluit is gevoegd. Het betoog faalt.
De inhoud van de motivering
10. Het geschil kent een lange voorgeschiedenis waarin het gemeentebestuur in eerste instantie positief maar vervolgens negatief tegenover het initiatief van het Flamingo en andere heeft gestaan. De Afdeling stelt voorop dat planologische inzichten van de raad kunnen wijzigen. Dat de raad zich, anders dan gedurende een gedeelte van de periode voorafgaande aan het nemen van het bestreden besluit het geval was, op het standpunt heeft gesteld dat het vanuit een ruimtelijk oogpunt niet wenselijk is om de door Flamingo en andere gewenste levensloopbestendige appartementen mogelijk te maken is in beginsel dus mogelijk. De raad dient een besluit echter voldoende draagkrachtig te motiveren. De Afdeling is van oordeel dat het bestreden besluit, zeker gelet op de voorgeschiedenis in dit specifieke geval, onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd.
Hieronder zal de Afdeling haar oordeel nader uitwerken. Eerst wordt ingegaan op de kwalitatieve behoefte aan het initiatief van Flamingo en andere. Daarna komt het geluidaspect aan bod.
kwalitatieve behoefte
11. Flamingo en andere betogen dat hun initiatief geen nieuwe stedelijke ontwikkeling is als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), zodat de raad ten onrechte aan dit artikel heeft getoetst.
Verder betogen zij inzichtelijk te hebben gemaakt dat er behoefte bestaat aan levensloopbestendige appartementen in het dure segment.
11.1. In artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro staat dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de voorwaarde dat er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte.
11.2. De raad stelt zich op het standpunt dat er geen kwalitatieve behoefte is aan het initiatief van Flamingo en andere, zodat hij dit initiatief niet mogelijk heeft willen maken.
11.3. De Afdeling stelt voorop dat het bestreden besluit geen vaststelling van een bestemmingsplan inhoudt, maar een weigering om een bestemmingsplan vast te stellen. Daargelaten de vraag of artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro van toepassing zou zijn op een bestemmingsplan dat de door Flamingo en andere gewenste levensloopbestendige appartementen mogelijk maakt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het behoefteaspect ten onrechte van belang heeft geacht voor het bestreden besluit. Het behoefteaspect dient immers te worden betrokken bij een besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan, zoals de raad in dit geval ook heeft gedaan. Uit het bestreden besluit volgt dat de raad de behoefte aan het initiatief van Flamingo en andere inzichtelijk heeft willen maken door aan te sluiten bij het raamwerk van de zogenoemde verstedelijkingsladder zoals vervat in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Naar het oordeel van de Afdeling is dit niet in strijd met enig wettelijk voorschrift of enig rechtsbeginsel. Het betoog faalt.
11.4. Tussen partijen is niet langer in geschil dat er een kwantitatieve behoefte aan het initiatief van Flamingo en andere bestaat, die op regionaal niveau is afgestemd. In geschil is nog wel of er kwalitatieve behoefte bestaat aan de levensloopbestendige appartementen.
11.4.1. De raad heeft onder verwijzing naar het rapport "Woonvoorkeuren specifieke woonvormen voor ouderen: een verhaal met veel gezichten" van adviesbureau Companen van 23 mei 2014 uiteen gezet dat senioren zo lang mogelijk thuis willen blijven wonen en dat een meerderheid van de senioren daarom zal kiezen voor thuiszorg en aanpassingen aan hun woning. Dit is echter geen motivering voor het standpunt van de raad dat er geen kwalitatieve behoefte is aan het initiatief van Flamingo en andere. Ter zitting hebben partijen immers te kennen gegeven het erover eens te zijn dat het initiatief van Flamingo en andere gaat over levensloopbestendige appartementen voor valide senioren. Dit betekent volgens partijen dat er niet per se sprake hoeft te zijn van een zorgcomponent bij de woonfunctie, maar dat de appartementen wel aangepast zouden kunnen worden indien bij een van de bewoners een zorgvraag ontstaat, zodat deze bewoner zelfstandig thuis kan blijven wonen. Het initiatief van Flamingo en andere sluit dus juist aan bij de door de raad naar voren gebrachte wens van ouderen om langer thuis te blijven wonen.
Onder verwijzing naar het rapport "Woningbehoefteonderzoek Hart van Brabant - Rapportage van de belangrijkste bevindingen" van adviesbureau Smart Agent van september 2014, heeft de raad gesteld dat senioren in Gilze en Rijen onvoldoende behoefte hebben aan appartementen met een huurprijs in het dure segment. Volgens de raad is er juist behoefte aan landelijke woonvormen in het goedkopere segment. Flamingo en andere hebben het standpunt van de raad betwist onder verwijzing naar het rapport "Woningbehoefte Hart van Brabant - Analyse regionale woningbehoefte Hart van Brabant" van adviesbureau ABF Research van 16 september 2015 dat zij in het geding hebben gebracht. In dit rapport staat dat de vraag naar huurappartementen boven de liberalisatiegrens in Midden-Brabant toeneemt, zodat er wél een kwalitatieve behoefte bestaat aan appartementen in het dure segment. Dit staat haaks op hetgeen de raad concludeert uit het rapport van Smart Agent. Verder staat in het ABF-rapport ook dat er in Midden-Brabant behoefte is aan landelijke woonvormen. Volgens het ABF-rapport kwalificeren de appartementen van Flamingo en andere als landelijke woonvorm, omdat deze in een landelijk woonmilieu zijn gelegen. De woonmilieutypologie die ABF hanteert is in bijlage 4 bij het rapport verantwoord. De raad heeft in het verweerschrift enkele kanttekeningen bij het rapport van ABF geplaatst, maar deze kanttekeningen zagen slechts op het deel van het rapport dat ingaat op de kwantitatieve behoefte aan de levensloopbestendige appartementen en niet op het gedeelte dat ingaat op de kwalitatieve behoefte.
11.5. Gelet op hetgeen onder 11.4.1 is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat de raad zijn standpunt dat hij de levensloopbestendige appartementen niet mogelijk heeft willen maken vanwege een gebrek aan kwalitatieve behoefte, onvoldoende heeft gemotiveerd om het bestreden besluit te kunnen dragen. Het betoog slaagt.
geluidhinder en rattle noise vanwege helikopters
12. Flamingo en andere betogen dat er ter plaatse van het appartementencomplex geen onaanvaardbare geluidhinder en zogenoemd rattle noise wordt ondervonden van de helikopters die gebruik maken van de militaire vliegbasis.
12.1. De raad stelt dat het initiatief van Flamingo en andere niet overeenstemt met een goede ruimtelijke ordening. Volgens hem is het helikoptergeluid en het zogenoemd rattle noise vanwege helikopters ter plaatse van het appartementencomplex te hard om een permanente woonfunctie toe te staan.
12.1.1. Het appartementencomplex bevindt zich op een afstand van ongeveer 400 m tot de Ke-zones voor luchtverkeersgeluid vanwege de militaire luchtbasis. Volgens de raad houden deze Ke-zones echter geen rekening met het geluid van helikopters die gebruik maken van de vliegbasis. Daarom kan er volgens hem voor de beoordeling van geluidhinder vanwege luchtverkeer ter plaatse van het appartementencomplex niet worden afgegaan op de ligging van de Ke-zones. Flamingo en andere stellen dat er bij de beoordeling van geluidhinder vanwege luchtverkeer wél op de ligging van de Ke-zones moet worden afgegaan. Hiertoe hebben zij gewezen op de jaarlijkse beoordelingsrapportages van het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (hierna: NLR) waaruit volgt dat het gebruik van de vliegbasis binnen de geldende Ke-zones blijft. Gelet daarop wordt er volgens hen ter plaatse van het appartementencomplex geen onaanvaardbare geluidhinder vanwege overvliegende helikopters ondervonden. De raad heeft hierop gereageerd dat de bevindingen van de NLR-rapportages niet overeenstemmen met de feitelijke geluidsituatie ter plaatse. Volgens de raad gebruikt het NLR namelijk een ontoereikende beoordelingssystematiek, waarin geen rekening wordt gehouden met het feit dat helikopters in zogenoemde circuits vliegen waardoor één helikopter meermalen een bepaalde locatie passeert en ook geen rekening wordt gehouden met het feit dat helikopters avond- en nachtvluchten uitvoeren. Flamingo en andere hebben dit betwist. Ter ondersteuning hiervan hebben zij als bijlage 18 bij het nader stuk een PowerPointpresentatie van het NLR gevoegd. Uit deze presentatie over het berekenen van geluidbelasting blijkt dat het NLR in de berekening acht slaat op de circuitvluchten. Ook blijkt hieruit dat rekening wordt gehouden met het tijdstip van de vluchten voor het toepassen van de etmaalweegfactor. Verder hebben Flamingo en andere verwezen naar een memo van ingenieursbureau Metz van 7 april 2016 die als bijlage 22 bij het nader stuk van Flamingo en andere is gevoegd. Uit die memo blijkt eveneens dat het NLR rekening houdt met circuitvluchten van helikopters. Ter zitting hebben twee medewerkers van Metz hierover verklaard dat navraag bij het NLR dit heeft bevestigd. De raad heeft deze reactie van Flamingo en andere ter zitting niet weersproken. Over de opmerking van de raad dat er bij het aankomende luchthavenbesluit voor de vliegbasis Ke-zones zullen worden vastgesteld die waarschijnlijk over de percelen 1790-1792 komen te liggen, hebben Flamingo en andere naar voren gebracht dat een nieuw luchthavenbesluit pas omstreeks 2018 zal worden genomen en dat het helemaal niet waarschijnlijk is dat de Ke-zones in dat besluit over de percelen 1790-1792 zullen komen te liggen. Nu van de thans geldende Ke-zones moet worden uitgegaan, is er volgens Flamingo en andere ook geen reden om aan te nemen dat het toestaan van een permanente woonfunctie ter plaatse van het appartementencomplex een potentiële saneringslocatie voor Defensie creëert, zoals de raad heeft gesteld. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad gelet op het voorgaande onvoldoende onderbouwd waarom niet kan worden afgegaan op de ligging van de Ke-zones voor het bepalen van de geluidhinder vanwege overvliegende helikopters.
12.1.2. De raad heeft gesteld dat verschillende omwonenden van de militaire vliegbasis hebben geklaagd over helikoptergeluid. Met zijn nader stuk heeft de raad een plaatje overgelegd dat deze klachten in beeld brengt. Flamingo en andere hebben hierop ter zitting gereageerd. Zij hebben naar voren gebracht dat het plaatje niet kan worden begrepen zonder de maandrapportages die hieraan ten grondslag liggen erbij te betrekken. Die maandrapportages laten volgens hen zien dat 114 van de 147 klachten uit Gilze van dezelfde klager afkomstig zijn. Deze klager woont binnen de 35 Ke-zone vanwege de militaire vliegbasis. De geluidhinder vanwege helikopters op die locatie is volgens appellanten daarom niet te vergelijken met de geluidsituatie ter plaatse van de percelen 1790-1792. De raad heeft dit ter zitting niet weersproken.
Naar aanleiding van voormelde klachten heeft de raad het meetinstituut Sensornet opgedragen het helikoptergeluid te meten. Sensornet heeft daartoe in de periode van september 2012 tot en met juli 2015 metingen uitgevoerd. De bevindingen van de geluidmetingen zijn neergelegd in de rapporten "Geluidsmetingen helikopters te Gilze, Rijen en Tilburg" van adviesbureau DGMR van 12 mei 2014 en 17 december 2015. Hierin worden de gemeten geluidniveaus omgerekend tot Ke-waarden en vervolgens vergeleken met de geldende Ke-zones. In het rapport van 17 december 2015 staat dat dat de geschatte Ke-waarden in Gilze lager zijn dan werd verwacht na de metingen van het eerste half jaar. Voor het meetpunt dat ter plaatse van Klein Zwitserland heeft gestaan is de Ke-waarde 22 dan wel 30 indien er ruwweg rekening mee wordt gehouden dat helikopters circuitvliegen. Deze waarden sluiten aan bij het beeld dat de percelen 1790-1792 buiten de 35 Ke-zone zijn gelegen. De analyse van de metingen in het rapport van DGMR zijn naar het oordeel van de Afdeling daarom onvoldoende om als motivering te kunnen dienen voor het standpunt van de raad dat het helikoptergeluid ter plaatse van de percelen 1790-1792 zodanig is dat een permanente woonfunctie niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
In het DGMR-rapport van 17 december 2015 staan ook bevindingen van trillingsmetingen. Deze metingen zijn uitgevoerd omdat de raad rekening heeft willen houden met zogenoemd rattle noise. Hiermee wordt bedoeld het verschijnsel van geluidhinder als gevolg van trillend huisraad. Rattle noise wordt veroorzaakt door laagfrequent geluid en kan onder meer het gevolg zijn van overvliegende helikopters. In het rapport van 17 december 2015 staat dat verschillende trillingsniveaus zijn gemeten, maar dat de oorzaak van deze niveaus niet duidelijk is. Zo kunnen de gemeten trillingsniveaus blijkens het rapport ook door een dichtslaande deur worden veroorzaakt. Verder staat in dit rapport dat rattle noise niet is uitgesloten, zodat uit het rapport kort gezegd niet meer blijkt dan dat het optreden van rattle noise mogelijk is. Flamingo en andere hebben betwist dat er sprake is van onaanvaardbare rattle noise ter plaatse van de percelen 1790-1792. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat ter plaatse van het appartementencomplex in zodanige mate sprake is van rattle noise dat een permanente woonfunctie niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
12.1.3. Gelet op hetgeen onder 12.1.1 en 12.1.2 van deze uitspraak is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat de raad zijn standpunt dat hij een permanente woonfunctie ter plaatse van de percelen 1790-1792 niet mogelijk heeft willen maken vanwege onaanvaardbare geluidhinder door helikoptergeluid en rattle noise, onvoldoende heeft gemotiveerd om het bestreden besluit te kunnen dragen.
geluidhinder vanwege wegverkeer
13. Flamingo en andere betogen dat er geen sprake is van onaanvaardbare geluidbelasting op de gevel van het appartementencomplex vanwege wegverkeer.
13.1. De raad stelt dat de voorkeurgrenswaarde op een aantal punten wordt overschreden en conformeert zich aan het standpunt van het college dat niet bereid is om hogere waarden als bedoeld in de Wet geluidhinder vast te stellen, omdat het appartementencomplex niet beschikt over een geluidluwe buitenruimte.
13.2. In opdracht van Flamingo en andere is het rapport "Akoestisch onderzoek appartementencomplex Klein Zwitserland" van ingenieursbureau Metz van 11 december 2013 opgesteld. Uit dit rapport volgt dat een aantal bouwkundige aanpassingen aan het appartementencomplex moet worden gedaan in verband met geluid vanwege de A58 en de weg Nerhoven. Met inachtneming van die aanpassingen zou de voorkeursgrenswaarde van 48 dB nog op een aantal punten op de achtergevel van het appartementencomplex worden overschreden, zodat hogere waarden moeten worden vastgesteld. Flamingo en andere hebben bij hun nader stuk een aanvullende memo van 7 april 2016 van ingenieursbureau Metz gevoegd. Hieruit volgt dat het met de voorgestelde bouwkundige aanpassingen mogelijk is om de appartementen ten behoeve waarvan een hogere waarde moet worden vastgesteld, te voorzien van een buitenruimte die geluidluw zal zijn. De raad heeft dit ter zitting desgevraagd niet weersproken. Gelet op hetgeen ter zitting is verhandeld, bestaat voor het standpunt van de raad niet langer grond.
Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot het oordeel dat de raad zijn standpunt dat hij een permanente woonfunctie ter plaatse van de percelen 1790-1792 niet mogelijk heeft willen maken vanwege onaanvaardbare geluidhinder door de A58 en de weg Nerhoven, onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd om het bestreden besluit te dragen. Het betoog slaagt.
Gelijkheidsbeginsel
14. Flamingo en andere betogen dat de raad het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft genomen. Hiertoe voeren zij aan dat de raad ten onrechte wel een woonbestemming heeft toegekend aan het ten noordoosten van de militaire vliegbasis gelegen perceel Oude Baan 8 te Hulten, het zogenoemde Hultens End, maar niet aan de ten zuidoosten van de militaire vliegbasis gelegen percelen 1790-1792. Ook voeren zij aan dat de raad ten onrechte wel woonbestemmingen heeft toegekend aan percelen aan de Veenstraat te Molenschot ten behoeve van het nieuwbouwproject "De Nieuwe Erven", maar niet aan de percelen 1790-1792.
14.1. Over de door Flamingo en andere gemaakte vergelijking met de woonbestemming voor de locatie Hultens End wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat de geluidsituatie ter plaatse van Hultens End beter is dan de geluidsituatie ter plaatse van de percelen 1790-1792. Zo hebben bestaande gebouwen in de directe nabijheid van de woningen ter plaatse van Hultens End een geluidafschermende werking. Voor de percelen 1790-1792 bestaat een dergelijke geluidafschermende werking niet, aldus de raad. In hetgeen Flamingo en andere hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door Flamingo en andere genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
14.2. Over de door Flamingo en andere gemaakte vergelijking met het nieuwbouwproject "De Nieuwe Erven" ter plaatse van de Veenstraat te Molenschot, wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie reeds verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat de Veenstraat in Molenschot op een veel grotere afstand van de militaire vliegbasis is gelegen dan het appartementencomplex. In hetgeen Flamingo en andere hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door Flamingo en andere genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
14.3. Het betoog faalt.
Conclusie
15. Gelet op hetgeen onder 10 tot en met 13.2 is overwogen, ziet de Afdeling in hetgeen Flamingo en andere hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Opdracht
16. De Afdeling ziet gelet op de voorgeschiedenis aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen en zal daartoe een termijn stellen.
Proceskosten
17. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Gilze en Rijen van 13 juli 2015 waarbij het bezwaar van Flamingo Beheer B.V. en andere ongegrond is verklaard;
III. draagt de raad van de gemeente Gilze en Rijen op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuwe beslissing op het bezwaar van Flamingo Beheer B.V. en andere te nemen;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Gilze en Rijen tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Flamingo Beheer B.V. en andere in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.240,00 (zegge: twaalfhonderdveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere;
V. gelast dat de raad van de gemeente Gilze en Rijen aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Flamingo Beheer B.V. en andere het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
Aldus vastgesteld door mr. [NAAM].C. van Sloten, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Van Sloten
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2016
288-813.