Document Source: Rechtspraak
Document URL: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RBMNE:2016:2604

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 16/2058
uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 mei 2016 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker] , te [woonplaats] , verzoekster
(gemachtigde: ir. G.C.M. Verkleij),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woerden, verweerder
(gemachtigden: F. Vorrink en H.J.M. Marcus).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: - [A] , - [B] , - [C] ,- [D] en - [E] , allen te [woonplaats] ,
Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2016 heeft verweerder [A] gelast om het laten bewonen van het pand [adres] te [woonplaats] (het pand) door meer dan één huishouden uiterlijk op 16 mei 2016 beëindigd te hebben en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,- per week, met een maximum van € 5.000,-.
Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
[A] en [D] hebben een reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 mei 2016. Verzoekster is niet verschenen, wel haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Derde-partijen [A] , [B] , [D] en [C] zijn in persoon verschenen. [E] is, met voorafgaande schriftelijke kennisgeving, niet verschenen.
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten. [A] is eigenaar van het pand. Het pand is opgedeeld in twee studio’s/appartementen. Eén van appartementen verhuurt [A] vanaf 16 mei 2015 aan verzoekster. Het tweede appartement verhuurt [A] aan [E] . [D] heeft verweerder bij brief van 28 september 2015 verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan. Dit verzoek is door diverse buurtbewoners mede ondertekend. Van deze mede-ondertekenaars heeft [C] ter zitting aangegeven dat zij ook zelfstandig als derde-partij wil worden aangemerkt. [B] heeft verweerder bij brief van 28 november 2015 verzocht om handhavend op te treden.
1.1
Uit een constateringsrapport van 8 december 2015 blijkt dat een tweetal medewerkers van de gemeente die dag heeft geconstateerd dat het pand wordt bewoond door twee zelfstandige huishoudens.
1.2
Bij brief van 17 december 2015 heeft verweerder [A] in kennis gesteld van zijn voornemen om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan. [A] heeft bij brief van 28 december 2015 op dit voornemen gereageerd.
1.3
Het voorgaande heeft geleid tot de onder ‘Procesverloop’ genoemde besluitvorming. Behalve verzoekster heeft ook [A] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 22 januari 2016.
2. Verweerder betoogt dat het verzoek om een voorlopige voorziening moet worden afgewezen omdat verzoekster niet-ontvankelijk is in haar bezwaar tegen het besluit van 22 januari 2016. Verzoekster heeft slechts een indirect belang, dat is afgeleid uit haar huurovereenkomst met [A] . Dit is geen rechtstreeks belang als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder stelt verder dat verzoekster niet-ontvankelijk is in haar bezwaar omdat het te laat is ingediend. Het bezwaarschrift is op 8 maart 2016 en dus buiten de termijn van zes weken ingediend en ook niet terstond nadat verzoekster met het besluit bekend is geworden.
2.1
Verzoekster stelt dat zij wel belanghebbende is omdat zij, als gebruiker van het pand, wordt getroffen in een ander belang dan [A] .
2.2
Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.3
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter betekent het enkele feit dat er sprake is van een contractuele relatie tussen verzoekster en [A] , de eigenaar van het pand, niet dat verzoekster om die reden per definitie niet als rechtstreeks belanghebbende kan worden aangemerkt omdat zij dan slechts een afgeleid belang heeft. In dit geval wordt verzoekster  getroffen in een eigen, zelfstandig belang dat los staat van het belang van [A] , namelijk haar belang bij een woning. Vast staat dat [A] de huurovereenkomst met verzoekster naar aanleiding van het besluit van 22 januari 2016 heeft opgezegd. Het besluit van 22 januari 2016 is dus van rechtstreekse invloed op de woonsituatie van verzoekster. De rechtbank wijst in dit verband op de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), zoals die blijkt uit de uitspraken van 25 juli 2007 (ECLI:NL:2007:BB0935) en 29 december 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO9211). Verzoekster is om deze redenen wel belanghebbende.
2.4
De voorzieningenrechter volgt verweerder ook niet in zijn betoog dat verzoekster niet-ontvankelijk is in haar bezwaar omdat zij haar bezwaarschrift niet tijdig heeft ingediend. Aangezien verzoekster belanghebbende is, had verweerder het besluit van 22 januari 2016 ook aan haar bekend moeten maken. Nu dit niet is gebeurd en verzoekster eerst door een
e-mail van [A] van 25 februari 2016 bekend is geworden met het besluit van verweerder, kan niet worden gesteld dat verzoekster met haar bezwaarschrift van 8 maart 2016 niet tijdig bezwaar heeft gemaakt.
2.5
De voorzieningenrechter ziet, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen grond voor de verwachting dat het bezwaar van verzoekster tegen het besluit van 22 januari 2016 niet-ontvankelijk zal worden verklaard. Zij ziet hierin dan ook geen reden om het verzoek om een voorlopige voorziening af te wijzen.
Onzorgvuldige procedure
3. Verzoekster stelt dat verweerder haar als belanghebbende op grond van artikel 4:8 van de Awb ook in kennis moeten stellen van zijn voornemen om handhavend op te treden. Verzoekster stelt verder dat zij, doordat zij niet door verweerder van het besluit van 22 januari 2016 in kennis is gesteld, onevenredig wordt geschaad in haar belangen omdat dit besluit ingrijpende consequenties voor haar heeft, namelijk dat zij per 15 mei 2016 haar woonruimte moet verlaten. Verzoekster stelt dat zij eerst met het toesturen van het besluit van 22 januari 2016 aan haar gemachtigde op 4 april 2016 van dit besluit in kennis is gesteld.
3.1
Op grond van artikel 4:8 van de Awb stelt het bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
3.2
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder niet heeft gehandeld in strijd met artikel 4:8 van de Awb. Immers de feiten en belangen waarop het primaire besluit is gebaseerd zijn door verzoekster zelf verstrekt ten tijde van het controlebezoek. Zij was aanwezig, heeft de controleurs binnengelaten en heeft alle vragen beantwoord. Gesteld noch gebleken is dat verweerder uitgegaan is van onjuiste of nadere feiten of belangen. De door verzoekster aangevoerde gronden zien op de vraag of er sprake is van een overtreding dan wel zicht op legalisatie. Het gaat bij toepassing van artikel 4:8 van de Awb echter niet om een recht op inspraak of om bezwaar vooraf. Het artikel heeft als functie te verzekeren dat de feiten waarop een (voor belanghebbende negatieve) beschikking gebaseerd gaat worden, correct zijn. Eventuele bezwaren van belanghebbenden tegen de beschikking zelf spelen hierbij op zichzelf geen rol: daarvoor is de bezwaarschriftprocedure bedoeld. Verweerder heeft dan ook niet in strijd met artikel 4:8 van de Awb gehandeld.
3.3
Wat betreft de bekendmaking van het besluit van 22 januari 2016 stelt verweerder dat hij niet de verplichting had om verzoekster actief te informeren omdat zij geen belanghebbende is bij dit besluit. Hij heeft er op gewezen dat het belang van verzoekster wel is meegewogen in de belangenafweging die aan dit besluit ten grondslag ligt. Zo is in het besluit van 22 januari 2016 toegelicht dat aan [A] , gelet op het bijzondere belang van zijn huurster, verzoekster, een langere begunstigingstermijn is gegeven dan het Integraal Handhavingsbeleid Woerden 2015-2018 voorschrijft. Verweerder heeft er verder op gewezen dat verzoekster op 25 februari 2016 bekend is geworden met het besluit van 22 januari 2016 en dat zij kort na het indienen van haar voorlopige bezwaarschrift van 8 maart 2016 bij mevrouw [F] op het gemeentehuis is geweest om kennis te nemen van het hele dossier.
3.4
De voorzieningenrechter is, zoals onder 2.4 is overwogen, van oordeel dat verweerder het besluit van 22 januari 2016 ten onrechte niet ook aan verzoekster bekend heeft gemaakt. Dit is in strijd met artikel 3:41 van de Awb. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat verweerder dit gebrek in de besluitvorming met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan passeren. Zij overweegt daartoe dat verweerder het belang van verzoekster bij het nemen van het besluit van 22 januari 2016 wel in aanmerking heeft genomen. Uit het besluit blijkt dat bij de lengte van de begunstigingstermijn rekening is gehouden met het belang van verzoekster bij woonruimte en het feit dat het besluit voor haar betekent dat de huurovereenkomst per 15 mei 2016 wordt beëindigd. Verweerder heeft namelijk een langere begunstigingstermijn gegeven dan zijn handhavingsbeleid voorschrijft, hij heeft daarbij aansluiting gezocht bij de in de huurovereenkomst opgenomen opzegmogelijkheid per 16 mei 2016. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat verzoekster op 25 februari 2016, dus 2,5 maand tevoren, door [A] in kennis is gesteld van de beëindiging van de huurovereenkomst. Verzoekster heeft vervolgens op 8 maart 2016 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 22 januari 2016 en kort daarna heeft zij op het gemeentehuis kennis genomen van het volledige dossier. Verzoekster had dan ook voldoende tijd om stappen te ondernemen om aan de last te voldoen, hetgeen het doel is van een begunstigingstermijn.  Dat de gemachtigde van verzoekster, naar hij stelt, het besluit pas later, namelijk bij brief van 4 april 2016, heeft ontvangen, is hierbij niet bepalend. Gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat het niet aannemelijk is geworden dat verzoekster is benadeeld doordat verweerder haar niet direct van het besluit van 22 januari 2016 in kennis heeft gesteld. Daarbij is ook van belang dat verweerder ter zitting heeft toegelicht dat verzoekster wel is uitgenodigd voor de hoorzitting in bezwaar, die op 10 mei 2016 plaatsvindt. Verzoekster zal in de bezwaarfase dus wel in de gelegenheid worden gesteld om haar standpunt naar voren te brengen.
Overtreding
4. Aan het besluit van 22 januari 2016 ligt ten grondslag dat het gebruik van het pand door twee huishoudens in strijd is met het bestemmingsplan ‘Staatsliedenkwartier’ (het bestemmingsplan). Uit artikel 14.2, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan, gelezen in samenhang met artikel 1.58 van de planregels volgt volgens verweerder dat het gebruik van het pand door meer dan één huishouden niet is toegestaan.
4.1
Verzoekster stelt dat het gebruik van het pand door twee huishoudens niet in strijd is met het bestemmingsplan. Zij betoogt dat in de gebruiksregels van de planregels slechts is bepaald dat het pand mag worden gebruikt voor wonen, de bewoning van het pand door twee huishoudens is op grond van deze regels dus niet verboden. De bouwregels uit het bestemmingsplan zien volgens verzoekster niet op het gebruik. Verzoekster stelt verder dat uit de planregels volgt dat binnen een hoofdgebouw meerdere woningen zijn toegestaan. Nu hier sprake is van twee zelfstandige woningen is per woning een huishouden toegestaan.
4.2
Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan ‘Staatsliedenbuurt’ (het bestemmingsplan) de bestemming ‘Wonen’.
Op grond van artikel 1.34 van de planregels wordt onder hoofdgebouw verstaan een gebouw dat op een bouwvlak door zijn constructie of afmetingen als het belangrijkste bouwwerk valt aan te merken, exclusief aan- en uitbouwen. Aan- en uitbouwen die tot de hoofdfunctie behoren, worden niet meegerekend tot het hoofdgebouw.
Op grond van artikel 1.58 van de planregels wordt onder woning verstaan een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de permanente huisvesting van één huishouden.
Op grond van artikel 14.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor wonen.
Op grond van artikel 14.2 (getiteld ‘Bouwregels’) van de planregels mogen op de in lid 14.1 bedoelde gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd, met dien verstande dat:
a. het hoofdgebouw (de woning) uitsluitend binnen de aangegeven bouwvlakken mag worden gebouwd.
b. binnen de bestemming geen nieuwe woningen mogen worden toegevoegd.
(…)
4.3
Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter stelt vast dat het pand wordt bewoond door twee huishoudens. De vraag is of bewoning van het pand door meer dan één huishouden op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat de bouwregel uit artikel 14.2, aanhef en onder a, van de planregels in dit geval leidt tot een beperking van het toegestane gebruik van het pand. Uit de tekst van artikel 14.2, aanhef en onder a, van de planregels blijkt, anders dan verzoekster stelt, dat het hoofdgebouw binnen de bestemming ‘Wonen’ per definitie de woning is. Het begrip
hoofd
gebouw impliceert dat per perceel (in dit geval het perceel [adres] ) slechts één hoofdgebouw (woning) mag worden opgericht. Het feit dat uit de verbeelding bij het bestemmingsplan blijkt dat de bouwvlakken aan de [adres] zich uitstrekken over meerdere percelen en dat de hoofdgebouwen (woningen) aan de [adres] aan elkaar zijn gebouwd maakt dit niet anders. Er is namelijk ter plaatse sprake van meerdere eengezinswoningen en niet van een appartementencomplex, zoals door verzoekster genoemd. Uit artikel 14.2, aanhef en onder a, van de planregels vloeit dus voort dat per perceel maximaal één woning mag worden opgericht. Uit de definitie van woning in artikel 1.58 van de planregels blijkt dat een woning dient voor de huisvesting van maximaal één huishouden. Verweerder stelt dus terecht dat uit artikel 14.2, aanhef en onder a, van de planregels, gelezen in samenhang met artikel 1.58 van de planregels de beperking voortvloeit dat het pand door maximaal één huishouden mag worden bewoond. Het gebruik van het pand door twee huishoudens is dus in strijd met het bestemmingsplan.
5. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van een bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
6. Verzoekster betoogt dat verweerder had moeten afzien van handhavend optreden omdat er sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Zij heeft er in dit kader op gewezen dat [A] op 29 februari 2016 een aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingediend voor een afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van de bewoning van het pand door twee afzonderlijke huishoudens. Verzoekster stelt primair dat deze vergunning inmiddels van rechtswege is verleend, zodat van een overtreding geen sprake meer is. Subsidiair stelt verzoekster dat verweerder de afwijking op grond van de zogenoemde kruimellijst uit artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2˚, van de  Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kan vergunnen. Volgens verzoekster volgt uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo volgt dat verweerder gehouden is om een omgevingsvergunning te verlenen indien dit met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo mogelijk is.
6.1
Wat betreft het betoog dat inmiddels sprake is van een vergunning van rechtswege heeft verweerder ter zitting toegelicht dat de beslistermijn voor de door [A] aangevraagde omgevingsvergunning is opgeschort omdat [A] is verzocht om ontbrekende gegevens te overleggen. De voorzieningenrechter heeft geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Nu de termijn is opgeschort is van een overschrijding van de beslistermijn en van een vergunning van rechtswege dus geen sprake.
6.2
Verweerder heeft verder toegelicht dat hij niet voornemens is om de door [A] gevraagde afwijking van het bestemmingsplan te vergunnen. Hij verwijst naar een brief aan [A] van 13 januari 2016, waarin hij heeft toegelicht dat hij niet bereid is om mee te werken aan het op 28 december 2015 door [A] ingediende principeverzoek om afwijking van het bestemmingsplan. In de brief is toegelicht dat wel meewerken zou leiden tot een precedent dat verweerder, gelet op de parkeerdruk, de woningtypologie en het bijbehorende woonklimaat in de wijk niet gewenst acht.
6.3
Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS, zoals bijvoorbeeld verwoord in de uitspraak van 18 juni 2014 (ECLI:NLRVS:2014:2192), is het enkele feit dat verweerder niet bereid is om van het bestemmingsplan af te wijken in beginsel voldoende voor het oordeel dat er geen concreet zicht is op legalisatie. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het standpunt dat verweerder hierover in zijn brief van 13 januari 2016 heeft ingenomen rechtens onhoudbaar is. Zij komt niet toe aan een bespreking van het betoog van verzoekster dat verweerder voor wat betreft de parkeernorm toepassing zou moet geven aan de hardheidsclausule uit artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening.
Conclusie
7. De voorzieningenrechter ziet, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, in hetgeen verzoekster heeft gesteld geen grond voor de verwachting dat het besluit van 22 januari 2016 in de bezwaarfase niet in stand kan blijven. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
8.
Het betoog van [A] in het met zijn aanvullende reactie van 28 april 2016 overgelegde aanvullende bezwaarschrift dat handhaving in strijd is met het gelijkheidsbeginsel kan in het kader van de onderhavige procedure, die niet door [A] is geëntameerd, niet aan de orde komen. Verweerder dient dit aspect wel te betrekken bij de door hem te nemen beslissing op bezwaar.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.K. van de Poel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2016.
griffier							voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.