Document Source: Rechtspraak
Document URL: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2006:AW7361

200504989/1.
Datum uitspraak: 3 mei 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3.    [appellante sub 3], gevestigd te [plaats],
4.    [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
5.    [appellant sub 5], wonend te [woonplaats],
6.    [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1.    Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2004 heeft de gemeenteraad van Borne, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 17 augustus 2004, het bestemmingsplan "Buitengebied" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 26 april 2005, kenmerk RWB/2004/3709, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief van 19 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2005, [appellant sub 2] bij brief van 20 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2005, [appellante sub 3] bij brief bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2005, [appellant sub 4] bij brief van 22 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2005, [appellant sub 5] bij brief van 21 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2005, en [appellant sub 6] bij faxbericht van 23 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. [appellante sub 3] heeft haar beroep aangevuld bij brief van 22 juli 2005
Bij brief van 4 oktober 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [appellanten sub 1], alsmede de gemeenteraad van Borne. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 maart 2006, waar [een der appellanten sub 1] in persoon, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellante sub 3], vertegenwoordigd door mr. H.J.P. Robers, advocaat [NAAM], [appellant sub 4] en [appellant sub 5], beiden vertegenwoordigd door M. Meijerink, [appellant sub 6], vertegenwoordigd door mr. E.F.J.A.M. de Wit, en verweerder, vertegenwoordigd door O. Westra, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de gemeenteraad van Borne, vertegenwoordigd door J.B.M. Hoenderboom, ambtenaar van de gemeente.
Overwegingen
Overgangsrecht
2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
[appellanten sub 1]
Het standpunt van appellanten
2.3.    [appellanten sub 1] stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan voor zover het perceel [locatie 1] in [plaats] niet geheel buiten het plangebied is gelaten. Volgens appellanten beperkt het plan in zoverre ten onrechte de bouwmogelijkheden op dit perceel. Zij wijzen erop dat de plangrens ter hoogte van hun perceel niet overeenkomt met de rode bebouwingscontouren uit het streekplan.
Het standpunt van verweerder
2.3.1.    Verweerder heeft geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Hij heeft overwogen dat de grens van het plan, zoals deze naar aanleiding van de zienswijze van appellanten bij de vaststelling is gewijzigd, samenvalt met de rode contour van Hertme in het streekplan.
Vaststelling van de feiten
2.3.2.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.3.3.    Op kaart 29 "contouren kleine kernen Twente", behorende bij het Streekplan Overijssel 2000+, dat provinciale staten op 13 december 2000 hebben vastgesteld (verder: het streekplan), is op een uitsnede die op de kern Hertme betrekking heeft, de rode contour rond deze kern aangegeven.
Het oordeel van de Afdeling
2.3.4.    De Afdeling begrijpt de bezwaren van [appellanten sub 1] aldus dat deze zijn gericht tegen de begrenzing van het plan.
Gelet op de systematiek van de WRO komt de gemeenteraad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de gemeenteraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, stelt de Afdeling vast dat de gemeenteraad de plangrens aan de noordelijke en westelijke zijde van Hertme gewijzigd heeft vastgesteld, waarmee is beoogd de plangrens geheel te doen samenvallen met de rode contour.
De Afdeling stelt voorts vast dat op kaart 29 van het streekplan in verband met de gebruikte schaal van de uitsnede waarop de rode contour rond Hertme is weergegeven, deze contour slechts globaal is aangeduid. Deze contour dient in het bestemmingsplan tot op perceelsniveau nader te worden geconcretiseerd.
De Afdeling is met verweerder van oordeel dat de grens van het plan nabij het perceel van appellanten in overeenstemming is met de rode contour van Hertme, zoals deze is vastgelegd in het streekplan. Appellant heeft de Afdeling niet van het tegendeel kunnen overtuigen.
De Afdeling is voorts van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aanvaardbaar is dat de begrenzing niet helemaal samenvalt met de aan appellanten in eigendom toebehorende grond. Ook verder acht de Afdeling de vastgestelde planbegrenzing ter plaatse van het perceel [locatie 1] niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan. Het beroep van [appellanten sub 1] is ongegrond.
[appellant sub 2]
Het standpunt van appellante
2.4.    Het beroep van [appellant sub 2] is gericht tegen de overweging waarmee verweerder goedkeuring heeft onthouden aan het plan voor zover dat een dienstwoning mogelijk maakt aan de [locatie 2] te [plaats] ten behoeve van een horeca-inrichting.
Appellante stelt dat verweerder ten onrechte ervan is uitgegaan dat het gebouw aan de [locatie 2] een recreatiewoning betreft. Appellante brengt naar voren dat het gaat om een voormalige blokhut van de padvinderij, die zij in 1980 heeft aangekocht en die zij met toestemming van het gemeentebestuur heeft verbouwd en geschikt heeft gemaakt voor permanente bewoning. Het gebouw wordt reeds gedurende 18 jaren permanent bewoond. Appellante stelt dat dit gebruik als zodanig moet worden bestemd omdat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn. Volgens haar heeft het gemeentebestuur het vertrouwen gewekt dat het gebouw als burgerwoning mag worden gebruikt.
Het standpunt van verweerder
2.4.1.    Verweerder heeft in zoverre goedkeuring onthouden aan het plan. Hierbij heeft hij overwogen dat ter plaatse in het bosgebied drie recreatiewoningen aanwezig zijn waarvan die van appellante permanent wordt bewoond. Verweerder kan hiermee niet instemmen. Omdat deze bewoning reeds vele jaren plaatsvindt zonder dat hiertegen adequaat is opgetreden, vindt hij echter dat een persoonsgebonden gedoogbeschikking aanvaardbaar is. Verweerder stemt niet in met de in het plan voorziene bestemming "Horeca" omdat het gebouw feitelijk wordt gebruikt door de moeder van de eigenaar van het horecabedrijf Jachtlust dat ongeveer 400 meter verderop ligt. Dit bedrijf heeft reeds een eigen dienstwoning bij het bedrijf.
Vaststelling van de feiten
2.4.2.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.4.3.    Het plan, zoals dat door de gemeenteraad is gewijzigd bij de vaststelling, voorziet in de bestemming "Horeca" met betrekking tot het perceel van appellante aan de [locatie 2]. Ingevolge artikel 12.1 van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor één dienstwoning ten behoeve van een horeca-inrichting met bijbehorende bouwwerken en onbebouwde gronden.
2.4.4.    In het vorige bestemmingsplan Buitengebied 1984 was het perceel bestemd tot "Bos".
2.4.5.    In paragraaf 4.2. van het streekplan is opgenomen dat nieuwe bebouwing en grondgebruiksvormen die niet functioneel zijn gebonden aan de groene ruimte, hierin in principe niet toelaatbaar zijn.
Het oordeel van de Afdeling
2.4.6.    Door de onthouding van goedkeuring aan het planonderdeel waartegen de inhoudelijke bezwaren van appellante zijn gericht, is in zoverre aan de bezwaren van appellante tegemoetgekomen. In verband met de verplichting van de gemeenteraad ingevolge artikel 30, eerste lid, van de WRO om met inachtneming van het besluit tot onthouding van goedkeuring een nieuw plan vast te stellen, kan echter niet slechts deze onthouding van goedkeuring zelf maar ook de hieraan ten grondslag liggende motivering in deze procedure ter beoordeling staan.
De Afdeling vat het beroep van appellante aldus op dat zij zich ertegen verzet dat aan de onthouding van goedkeuring de overweging ten grondslag is gelegd die erop neerkomt dat een recreatieve bestemming met een persoonsgebonden regeling op grond waarvan appellante ter plaatse kan blijven wonen, passend is.
2.4.7.    Vaststaat dat appellante ter plaatse reeds vele jaren woonachtig is. Verweerder is in zijn besluit ervan uitgegaan dat dit gebruik onder de werking van het vorige plan niet is toegelaten. Verweerder heeft echter nagelaten te onderzoeken of bouwvergunning is verleend voor het gebouw en de verbouwingen, en zo ja, met het oog op welk gebruik die vergunning of vergunningen zijn verleend en voorts of het gebruik als burgerwoning is toegestaan onder de werking van het overgangsrecht van het vorige plan.
In verband hiermee is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
Het beroep van [appellant sub 2] is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
[appellante sub 3]
Het standpunt van appellante
2.5.    [appellante sub 3] stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" met de aanduiding "Bk (boomkwekerij)" met betrekking tot haar perceel aan de Piepersveldweg en aan artikel 8.2, eerste lid, onder c, van de planvoorschriften. Zij stelt dat het plan in zoverre voorziet in een te kleine oppervlakte voor teeltondersteunend glas. Zij voert aan dat het streekplan niet in de weg staat aan uitbreiding van bestaande glastuinbouwbedrijven. Volgens haar vormt de door haar gewenste uitbreiding van de bebouwingsmogelijkheden een relatief klein deel van haar gronden met een oppervlakte van 120 ha. In het geval de door haar gewenste uitbreiding in strijd wordt geoordeeld met het provinciale beleid  meent [appellante sub 3] dat dit beleid onredelijk is.
Verder stelt [appellante sub 3] dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 8.1, eerste lid, onder a, sub 5, van de planvoorschriften. Volgens appellante maakt dit planvoorschrift lage boogkassen ten onrechte uitsluitend mogelijk op gronden die grenzen aan het agrarisch bouwperceel. Appellante meent dat ook op haar percelen die niet direct aansluiten op het agrarisch bouwperceel boogkassen moeten kunnen worden geplaatst.
Voorts stelt [appellante sub 3] dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 8.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften. Volgens [appellante sub 3] is de hierin bij vrijstelling toegestane maximale oppervlakte van 1,5 ha voor containerteelt onvoldoende, omdat de marktontwikkelingen een verschuiving van de volle grondteelt naar containerteelt laten zien. Bovendien is deze beperking nadelig voor de internationale concurrentiepositie van appellante, gelet op het feit dat bij buitenlandse kwekerijbedrijven de containerteelt een grotere oppervlakte beslaat.
Daarnaast stelt [appellante sub 3] dat het plan de verwezenlijking van haar concrete bouwplannen voor de aanleg van laad- en loskuilen en de aanleg van verhardingen ten behoeve van opslag en parkeervoorzieningen buiten het agrarisch bouwperceel aan de Piepersveldweg ten onrechte niet zonder meer mogelijk maakt.
Ten slotte stelt [appellante sub 3] dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" voor het perceel aan de Mekkelhorstweg ten zuiden van het perceel Deurningerweg 36 te Borne. Volgens appellante voorziet het plan in zoverre in strijd met het vertrouwensbeginsel niet in de mogelijkheid drie woningen te bouwen aan de Mekkelhorstweg. Zij stelt dat hiervoor van de zijde van de wethouder toezeggingen zijn gedaan.
Het standpunt van verweerder
2.5.1.    Verweerder heeft geen reden gezien het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" met de aanduiding "Bk (boomkwekerij)" met betrekking tot het perceel aan de Piepersveldweg, en artikel 8.2, eerste lid, onder c, van de planvoorschriften in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Volgens verweerder is het plan wat betreft de omvang van het agrarisch bouwperceel en de uitbreidingsmogelijkheden voor ondersteunende teelt in overeenstemming met het streekplan en de Handreiking beoordeling ruimtelijke plannen, die door verweerder is vastgesteld op 26 november 2002 (verder: de handreiking). Hij stelt dat de door [appellante sub 3] gewenste grootschalige uitbreiding voor teeltondersteunende kassen op het perceel aan de Piepersveldweg dient te worden beschouwd als nieuwvestiging van een glastuinbouwbedrijf en dat nieuwvestiging van een dergelijk bedrijf slechts mogelijk is op het daarvoor in het streekplan aangewezen complex Koekoekspolder bij IJsselmuiden.
Verder heeft verweerder artikel 8.1, eerste lid, onder a, sub 5, van de planvoorschriften niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en hieraan goedkeuring verleend. Verweerder stelt dat dit planvoorschrift overeenstemt met het provinciale beleid inzake lage boogkassen. Hij acht het wenselijk dat boogkassen slechts aansluitend aan agrarische bouwpercelen kunnen worden geplaatst ter voorkoming van verspreid in het buitengebied gelegen boogkassen.
Voorts heeft verweerder artikel 8.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en hieraan goedkeuring verleend. Verweerder acht het aanvaardbaar dat in het plan beperkingen zijn gesteld aan containerteelt, gelet op de daaraan verbonden ruimtelijke effecten voor de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarden.
Daarnaast stelt verweerder dat het plan niet in de weg staat aan de aanleg van laad- en loskuilen en verhardingen op het perceel aan de Piepersveldweg.
Verder heeft verweerder geen reden gezien het plandeel met de bestemming  "Agrarisch gebied met landschapswaarden" voor de gronden aan de Mekkelhorstweg ten zuiden van het perceel Deurningerweg 36 in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Verweerder stelt dat de gronden in landelijk gebied liggen en ook als zodanig zijn bestemd. Daarbij betoogt hij dat het streekplan zich verzet tegen verstening van het buitengebied. Voorts stelt hij dat geen sprake is van rechtens te honoreren toezeggingen voor de bouw van de drie woningen.
Vaststelling van de feiten
2.5.2.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.3.    Het bedrijf van appellante beslaat een grondareaal van ongeveer 120 ha waarvan ongeveer 60 ha verspreid ligt in de gemeente Borne.
2.5.4.    Het plan voorziet voor het 4 ha grote perceel aan de Piepersveldweg in de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" met de aanduiding "Bk (boomkwekerij)".
2.5.5.    Dit plandeel ligt blijkens kaart 2 van het streekplan in zone II, landbouw en cultuurlandschap. Het streekplan geeft voor deze zone de volgende kenschets: landbouwgebied met waarden van landschap en cultureel erfgoed (beplantingselementen, waardevol open, grootschalig landschap al dan niet met weidevogels, kleinschalig reliëf, essen, karakteristieke bebouwing, archeologisch belangrijke gebieden).
2.5.6.    In paragraaf 4.2.2. van het streekplan is vermeld dat de hoofdkoers voor een gebied in deze zone onder meer inhoudt dat nieuwvestiging van glastuinbouwbedrijven niet is toegestaan, maar dat uitbreiding voor bestaande glastuinbouwbedrijven wel mogelijk is.
Tevens staat daar vermeld dat de verspreide gebieden met waarden van natuur en landschap in stand dienen te worden gehouden.
2.5.7.    Volgens paragraaf 4.2.4.3. van de handreiking is nieuwvestiging van glastuinbouwbedrijven slechts toegestaan in de Koekoekspolder in de gemeente Kampen. Glastuinbouw als neventak is bij recht toelaatbaar tot een omvang van maximaal 500 m2 in de zones I en II, mits de karakteristieke landschapskenmerken niet onevenredig worden aangetast. De oppervlakte glastuinbouw voor de ondersteunende teelt bedraagt maximaal 500 m2, aldus de handreiking. Voorts is daar vermeld dat bij glastuinbouw als ondersteunende tak geen onevenredige aantasting van de landschappelijke waarden mag optreden. De omvang van de kassen wordt daarom beperkt tot 500 m2 in de primaire agrarische gebieden.
Daarnaast stelt de handreiking dat boogkassen de visuele kwaliteiten van het landschap kunnen aantasten. Het plaatsen van lage boogkassen wordt beperkt tot een bepaalde periode van het jaar (september tot en met april) en tot een oppervlakte van ten hoogste 20% van het totale bedrijfsareaal aldus de handreiking. Verder stelt de handreiking dat de boogkassen zoveel mogelijk moeten aansluiten op de aanwezige bedrijfsbebouwing.
2.5.8.    Het plandeel met de bestemming  "Agrarisch gebied met landschapswaarden" voor de gronden aan de Mekkelhorstweg ten zuiden van het perceel Deurningerweg 36, ligt blijkens kaart 2 van het streekplan in zone II, landbouw en cultuurlandschap.
2.5.9.    In paragraaf 4.2. van het streekplan is opgenomen dat nieuwe bebouwing en grondgebruiksvormen die niet functioneel zijn gebonden aan de groene ruimte, hierin in principe niet toelaatbaar zijn en in paragraaf 4.2.2. is vermeld dat de hoofdkoers voor een gebied in deze zone onder meer is gelegen in het behoud en ontwikkeling van landschap zoals de karakteristieke openheid.
2.5.10.     In paragraaf 4.2.7.1. van de handreiking is gesteld dat het streekplan zich tegen verdere verstening van het buitengebied verzet, hetgeen betekent dat het oprichten van nieuwe woningen is uitgesloten.
2.5.11.    Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de op de plankaart als "Agrarisch gebied met landschapswaarden" aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf met dien verstande dat:
1.    de uitoefening van een boomkwekerijbedrijf uitsluitend is toegestaan daar waar dat op de plankaart met een lettercode "Bk" is aangeduid;
4.    containerteelt niet is toegestaan;
5.    het plaatsen van boogkassen, niet zijnde bouwwerken, buiten het agrarisch bouwperceel niet is toegestaan, met uitzondering van het aansluitend aan het agrarisch bouwperceel plaatsen van lage boogkassen voor gebruik in de periode september tot en met april en met een oppervlakte van maximaal 20% van het bedrijfsareaal voor openluchtteelt.
Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn op deze gronden uitsluitend toegestaan bouwwerken behorende bij de in artikel 8.1 genoemde doeleinden. De bouwwerken dienen te voldoen aan de volgende voorschriften:
a. de bouwwerken worden op het agrarisch bouwperceel gebouwd, met dien verstande dat buiten het agrarisch bouwperceel zijn toegestaan:
-     bouwwerken, geen gebouw, sleufsilo of mestopslag zijnde, met een hoogte van maximaal 3 meter;
c. de gezamenlijke oppervlakte van bedrijfsgebouwen in de vorm van kassen bedraagt per agrarisch bouwperceel maximaal 500 m2, behoudens daar waar op de plankaart een lettercode "Gl" is aangeduid.
Ingevolge artikel 8.3, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in de artikelen 8.1 en/of 8.2:
a. voor het uitoefenen van containerteelt, mits de gezamenlijke oppervlakte van de gronden die voor containerteelt worden gebruikt niet meer bedraagt dan 1,5 ha;
b. voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouw zijnde, met gehele of gedeeltelijke overschrijding van een bouwgrens van het agrarisch bouwperceel, mits:
-    de bouwgrens met niet meer dan 25 meter wordt overschreden;
-    de oppervlakte van het denkbeeldig agrarisch bouwperceel niet meer gaat bedragen dan 1,5 ha;
-    het denkbeeldig agrarisch bouwperceel een compacte vorm behoudt en de vorm van het agrarisch bouwperceel in grote lijnen blijft volgen.
Ingevolge artikel 8.5.1, aanhef en onder d, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, is het ter bescherming van landschapswaarden verboden zonder of in afwijking van een aanlegvergunning op bedoelde gronden wegen, paden en parkeergelegenheid aan te leggen en te verharden en andere oppervlakteverhardingen aan te leggen.
Het oordeel van de Afdeling
2.5.12.    Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het plandeel in kwestie wat betreft teeltondersteunend glas met het streekplan en de handreiking in overeenstemming is.
De Afdeling is van oordeel dat het in het streekplan en de handreiking opgenomen provinciale beleid, zoals dit is weergegeven in de overwegingen 2.5.6. en 2.5.7., niet onredelijk is.
Niet is gebleken dat zich feiten of omstandigheden voordoen op grond waarvan verweerder bij de goedkeuring van dit plan niet aan dit beleid had mogen vasthouden. Voor afwijking bestaat naar het oordeel van de Afdeling te minder aanleiding nu de door appellante beoogde uitbreiding van de bebouwingsmogelijkheden voor teeltondersteunend glas een veelvoud bedraagt van de omvang die in het provinciale beleid is toegelaten. Voorts heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat de in het plan toegelaten oppervlakte aan kassen overeenkomt met het vorige plan.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder in redelijkheid in zoverre met het plan kunnen instemmen. Dat verweerder thans voorbereidingen treft om te bezien of er mogelijkheden zijn om het bestaande provinciale beleid ten aanzien van teeltondersteunend glas ten behoeve van boomkwekerijen te verruimen, is een toekomstige, onzekere factor, waaraan bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de onderhavige besluitvorming geen betekenis kan toekomen.
2.5.13.    Verder acht de Afdeling het door verweerder aan de goedkeuring van artikel 8.1, eerste lid, onder a, sub 5, van de planvoorschriften ten grondslag liggende beleid voor boogkassen, zoals verwoord in de handreiking, niet onredelijk.
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het planvoorschrift niet in strijd is met de handreiking.
2.5.14.    In de vrijstellingsbepaling van artikel 8.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften is een maximaal toegelaten oppervlakte voor containerteelt opgenomen. Deze beperking is weliswaar, zoals verweerder heeft overwogen, niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening, doch de goedkeuring door verweerder van deze beperking steunt niet op het streekplan en evenmin op de handreiking. In aanmerking genomen dat uit de stukken en ter zitting is gebleken dat verweerder niet onwelwillend staat tegenover een eventuele verruiming van de voor containerteelt maximaal toegelaten oppervlakte, is de Afdeling van oordeel dat de motivering van verweerder niet toereikend is om de bedenking van appellante ongegrond te verklaren.
In verband hiermee is dit onderdeel van het beroep van [appellante sub 3] gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb dient te worden vernietigd.
2.5.15.    Wat betreft het beroep van [appellante sub 3] met betrekking tot de aanleg van laad- en loskuilen en het aanbrengen van verhardingen buiten het agrarisch bouwperceel voor parkeervoorzieningen en het opslaan van goederen, overweegt de Afdeling het volgende.
Artikel 8.2, eerste lid, van de planvoorschriften laat rechtstreeks bepaalde bouwwerken, geen gebouw zijnde, toe die worden gebouwd buiten het agrarisch bouwperceel. Andere bouwwerken mogen buiten het agrarisch bouwperceel worden gebouwd nadat hiervoor vrijstelling is verleend. Het aanleggen van andere werken en het verharden van parkeergelegenheid is aan een aanlegvergunning gebonden. Naar het oordeel van de Afdeling bestaan voor verweerder goede redenen om bedoelde bouwwerken en andere werken niet zonder meer mogelijk te maken maar afhankelijk te stellen van een vrijstelling dan wel een aanlegvergunning. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij hierdoor onevenredig in haar belangen wordt geraakt.
2.5.16.    Ten slotte acht de Afdeling het provinciale beleid, dat is weergegeven in de overwegingen 2.5.9. en 2.5.10. en dat ten grondslag ligt aan de goedkeuring van het plandeel dat ziet op de gronden aan de Mekkelhorstweg ten zuiden van het perceel Deurningerweg 36, niet onredelijk.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat de verwezenlijking van de gewenste woningen in strijd is met dit beleid. In hetgeen [appellante sub 3] op dit punt heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet aan dit beleid heeft kunnen vasthouden. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet terzake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij het college van burgemeester en wethouders of een van de leden waaruit dit college is samengesteld, maar bij de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft bij het ontbreken van een aan hem toe te rekenen toezegging, dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel besloten. Voor verweerder bestond derhalve geen aanleiding om op grond van het niet honoreren van gerechtvaardigde verwachtingen door de gemeenteraad, goedkeuring aan het plandeel te onthouden.
2.5.17.    Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan voor zover door [appellante sub 3] bestreden, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Behoudens overweging 2.5.14., ziet de Afdeling in hetgeen [appellante sub 3] heeft aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Het beroep van [appellante sub 3] is gedeeltelijk ongegrond.
[appellant sub 4]
Het standpunt van appellant
2.6.    [appellant sub 4] stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan voor zover het perceel aan de Hedeveldsweg, kadastraal bekend gemeente Borne, sectie […], nummer […], niet in het plangebied is opgenomen. [appellant sub 4] vreest dat het hierdoor niet mogelijk is ter plaatse in het landelijk buitengebied een woning te bouwen dan wel een stoeterij op te richten.
Het standpunt van verweerder
2.6.1.    Verweerder heeft geen reden gezien de vastgestelde planbegrenzing, voor zover hier van belang, in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Hij stelt dat het door [appellant sub 4] bedoelde perceel aansluit bij de woonbebouwing van de woonwijk Stroom Esch in Borne. De grens van het plan zoals deze bij de vaststelling is gewijzigd, valt samen met de plangrens van het bestemmingsplan "Stroom Esch" dat ziet op de gronden grenzend aan het gebied van het voorliggende plan. De mogelijkheid voor [appellant sub 4] om een woning te bouwen dan wel een stoeterij te vestigen op het perceel aan de Hedeveldsweg zijn door de vaststelling van de plangrens niet gewijzigd, aldus verweerder.
Vaststelling van de feiten
2.6.2.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.3.    Het perceel aan de Hedeveldsweg, kadastraal bekend gemeente Borne, sectie […], nummer […], behoort niet tot het plangebied.
2.6.4.    Bij de vaststelling van het plan heeft de gemeenteraad de desbetreffende plangrens gewijzigd en in overeenstemming gebracht met de plangrens van het aangrenzende plangebied van het bestemmingsplan "Stroom Esch".
Het oordeel van de Afdeling
2.6.5.    Gelet op de systematiek van de WRO komt de gemeenteraad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan.
Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de gemeenteraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht.
De Afdeling is, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat hij deze ook overigens terecht heeft goedgekeurd. Wat betreft het betoog van [appellant sub 4] dat de vaststelling van de plangrens nadelig is voor de gebruiksmogelijkheden van het door hem bedoelde perceel, is van belang dat de situering van de plangrens als zodanig geen betekenis heeft voor de door appellant bedoelde gebruiksmogelijk-heden.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan voor zover daarbij het perceel aan de Hedeveldsweg kadastraal bekend gemeente Borne, sectie […], nummer […], niet in het plangebied is opgenomen, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen [appellant sub 4] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Het beroep van [appellant sub 4] is ongegrond.
[appellant sub 5]
Het standpunt van appellant
2.7.    [appellant sub 5] stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" met betrekking tot het perceel [locatie 3] in [plaats]. Volgens [appellant sub 5] voorziet het plan in zoverre ten onrechte in een verkleining van het agrarisch bouwperceel ten opzichte van het vorige bestemmingsplan. Hij wenst een vergroting van het agrarisch bouwperceel tot 1,5 ha dan wel ten minste het behoud van de huidige omvang van het agrarisch bouwperceel ter plaatse. Daartoe betoogt hij dat op het perceel een volwaardig agrarisch bedrijf is gevestigd.
Het standpunt van verweerder
2.7.1.    Verweerder heeft geen reden gezien het plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Hij heeft overwogen dat het perceel overeenkomstig de feitelijke situatie is bestemd en dat het plan de mogelijkheid biedt tot vergroting van het agrarisch bouwperceel op grond van de wijzigingsbepalingen.
Vaststelling van de feiten
2.7.2.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.7.3.    Aan een deel van het perceel [locatie 3] in [plaats] is de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" toegekend.
Niet in geschil is dat de omvang van het agrarisch bouwperceel ter plaatse in overeenstemming is met de bestaande situatie. Onder het vorige plan was aan het perceel een groter agrarisch bouwvlak toegekend.
2.7.4.    Uit de stukken blijkt dat de bebouwing op het agrarisch bouwperceel wordt gebruikt voor het stallen van vee van enkele agrarische bedrijven.
2.7.5.    In paragraaf 4.2.4.2. van de handreiking is gesteld dat bestaande volwaardige agrarische bedrijven waarvan verwacht mag worden dat de bedrijfsmatige activiteiten tijdens de planperiode blijven bestaan, in aanmerking komen voor een agrarisch bouwperceel van maximaal 1 ha. Bestaande kleinere bedrijven kunnen in aanmerking komen voor een bouwkavel op maat.
2.7.6.    Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de op de plankaart als "Agrarisch gebied met landschapswaarden" aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf.
Ingevolge artikel 8.4, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, is het college van burgemeester en wethouders onder voorwaarden bevoegd het plan te wijzigen in de vorm van het wijzigen van de situering van de bouwgrenzen van het agrarisch bouwperceel in verband met een vergroting en/of vormverandering van het agrarisch bouwperceel. Eén van de voorwaarden is dat het agrarische bouwperceel geen grotere oppervlakte krijgt dan 1,5 ha.
Het oordeel van de Afdeling
2.7.7.    De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan een uitzondering had moeten worden gemaakt op dit uitgangspunt.
Verder acht de Afdeling het door verweerder gehanteerde uitgangspunt wat betreft de omvang van het agrarisch bouwperceel [locatie 3] overeenkomstig de bestaande feitelijke situatie, niet onredelijk.
Daarbij is van belang dat [appellant sub 5] niet aannemelijk heeft gemaakt, mede gelet op hetgeen onder 2.7.4. is overwogen, dat ter plaatse een volwaardig agrarisch bedrijf is gevestigd.
Daarnaast kon verweerder zich op het standpunt stellen dat de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid de mogelijkheid biedt tot vergroting en/of tot vormverandering van het agrarisch bouwperceel. [appellant sub 5] heeft niet aannemelijk gemaakt dat in dit geval die mogelijkheid ontoereikend is.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" met betrekking tot het perceel [locatie 3] in [plaats] niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen [appellant sub 5] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan dit plandeel.
Het beroep van [appellant sub 5] is ongegrond.
[appellant sub 6]
Het standpunt van appellant
2.8.    [appellant sub 6] stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" met betrekking tot het perceel aan de Oude Postweg oostelijk van de percelen [locatie 4] en [locatie 5] en kadastraal bekend gemeente Borne, sectie […], nummer […]. [appellant sub 6] wenst op dit perceel een woning te bouwen. Volgens hem is ten onrechte aan het perceel geen woonbestemming toegekend. Daartoe stelt hij dat twee woningen op de percelen [locatie 4] en [locatie 5] zijn afgebroken, zodat de door appellant gewenste woningbouw geen uitbreiding van het aantal woningen ter plaatse zal betekenen. Tevens betoogt hij dat het plandeel in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat verplaatsing van de woning op het perceel [locatie 4] wel is toegestaan. Verder stelt [appellant sub 6] dat het plandeel in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat de wethouder heeft toegezegd te zullen meewerken aan de gewenste verplaatsing van de woning [locatie 5].
Het standpunt van verweerder
2.8.1.    Verweerder heeft geen reden gezien dit plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Volgens verweerder verzet het streekplan zich tegen niet functioneel aan het buitengebied gebonden woningbouw in het buitengebied. Verder betoogt hij dat nog twee woningen op de percelen [locatie 4] en [locatie 5] staan en dat op de door appellant gewenste plaats van de nieuwe woning geen bebouwing staat. Daarnaast stelt hij dat de woning aan de [locatie 4] binnen hetzelfde perceel en dezelfde bestemming is verplaatst. Ten slotte betoogt hij dat een toezegging van een wethouder geen rechtens te honoreren verwachting voor de bouw van een woning in strijd met het streekplan oplevert.
Vaststelling van de feiten
2.8.2.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.8.3.    Aan de percelen [locatie 4] en [locatie 5] is de bestemming "Burgerwoning" toegekend.
2.8.4.    Aan het perceel aan de Oude Postweg waarnaar [appellant sub 6] zijn woning aan de [locatie 5] wil verplaatsen, is de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" toegekend. Dit perceel ligt blijkens kaart 2 van het streekplan in zone III, natuur, landschap, cultureel erfgoed en landbouw.
2.8.5.    In paragraaf 4.2. van het streekplan is opgenomen dat nieuwe bebouwing en grondgebruiksvormen die niet functioneel zijn gebonden aan de groene ruimte, hierin in principe niet toelaatbaar zijn en in paragraaf 4.2.2. van het streekplan is vermeld dat de hoofdkoers voor een gebied in genoemde zone onder meer is gelegen in het behoud en ontwikkeling van natuurwaarden en landschap waaronder de karakteristieke openheid.
2.8.6.    In paragraaf 4.2.7.1. van de handreiking is gesteld dat het streekplan zich tegen verdere verstening van het buitengebied verzet, hetgeen betekent dat het oprichten van nieuwe woningen is uitgesloten.
Het oordeel van de Afdeling
2.8.7.    De Afdeling is van oordeel dat het in het streekplan en de handreiking opgenomen provinciale beleid, zoals dat is weergegeven in de overwegingen 2.8.5. en 2.8.6., niet onredelijk is.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat verplaatsing van de woning aan de [locatie 5] naar de door hem beoogde locatie in strijd is met dit beleid. In hetgeen [appellant sub 6] op dit punt heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet aan dit beleid heeft kunnen vasthouden.
Ten aanzien van de door [appellant sub 6] gemaakte vergelijking met de verplaatsing van de woning aan de [locatie 4] overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat die situatie zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerder om deze reden niet heeft kunnen instemmen met het plan. De woning aan de [locatie 4] is slechts over een beperkte afstand verplaatst naar een andere plek binnen hetzelfde plandeel met de bestemming "Burgerwoning", terwijl de door appellant beoogde locatie ongeveer 100 meter is verwijderd van de huidige locatie van de woning [locatie 5].
Voorts neemt de Afdeling ten aanzien van het beroep van [appellant sub 6] op het vertrouwensbeginsel in aanmerking dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet terzake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij het college van burgemeester en wethouders of een van de leden waaruit dit college is samengesteld, maar bij de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft bij het ontbreken van een aan hem toe te rekenen toezegging, dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel besloten. Voor verweerder bestond derhalve geen aanleiding om op grond van het niet honoreren van gerechtvaardigde verwachtingen door de gemeenteraad, goedkeuring aan het plan te onthouden.
2.8.8.    Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel in kwestie niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen [appellant sub 6] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Het beroep van [appellant sub 6] is ongegrond.
Proceskosten
2.9.    Ten aanzien van [appellant sub 2] en [appellante sub 3] dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Ten aanzien van de andere appellanten bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3.    Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I.    verklaart het beroep van [appellant sub 2] gegrond en het beroep van [appellante sub 3] gedeeltelijk gegrond;
II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 26 april 2005, kenmerk RWB/2004/3709, voor zover het betreft
a.    de onthouding van goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Horeca" en artikel 12 van de planvoorschriften;
b.    de goedkeuring van artikel 8.3, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften ;
III.    verklaart de beroepen van [appellanten sub 1], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6], alsmede het beroep van [appellante sub 3] voor het overige ongegrond;
IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel in de door hierna vermelde appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.045,94 (zegge: eenduizend vijfenveertig euro en vierennegentig cent); dit bedrag dient door de provincie Overijssel als volgt te worden betaald aan:
a.    [appellant sub 2] € 361,97 (zegge: driehonderdeenenzestig euro en zevenennegentig cent), waarvan € 322,00 (zegge: driehonderdtweeentwintig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
b.    [appellante sub 3] € 683,97 (zegge: zeshonderddrieentachtig euro en zevenennegentig cent) waarvan € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
de bedragen dienen door de provincie Overijssel aan de desbetreffende appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V.    gelast dat de provincie Overijssel aan de volgende appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
€ 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor [appellant sub 2] en € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor [appellante sub 3].
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren    w.g. Kooijman
Voorzitter    ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2006
177-447.