ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:2646

Titel: ECLI:NL:RVS:2020:2646 Raad van State , 04-11-2020 / 201906698/1/A3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2020-11-04

Zaaknummer: 201906698/1/A3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2020:2646

---

Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 18.000,00 wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. [appellant sub 2] is eigenaar van de woning aan de [locatie]. Het college heeft geconstateerd dat [appellant sub 2] de woning zonder de vereiste vergunning heeft verhuurd aan zes mensen die geen huishouding vormen. Er is geen melding gedaan van een woongroep. Het college heeft [appellant sub 2] hiervoor een boete opgelegd van € 18.000,00 omdat sprake is van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet. [appellant sub 2] heeft beroep ingesteld tegen de opgelegde boete.

201906698/1/A3. 
     Datum uitspraak: 4 november 2020 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     1.    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, 
     2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], 
     appellanten, 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 juli 2019 in zaak nr. 18/7434 in het geding tussen: 
     [appellant sub 2], 
     en 
     het college. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 18.000,00 wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. 
     Bij besluit van 5 november 2018 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     Bij uitspraak van 31 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 november 2018 vernietigd, het besluit van 25 juni 2018 herroepen en de boete gematigd en vastgesteld op € 6.000,00. Deze uitspraak is aangehecht. 
     Tegen deze uitspraak hebben het college hoger beroep en [appellant sub 2] incidenteel hoger beroep ingesteld. 
     Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. C.F.J.M. Nelemans, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     1.    De van belang zijnde bepalingen uit het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening 2016 zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
     2.    [appellant sub 2] is eigenaar van de woning aan de [locatie]. Het college heeft geconstateerd dat [appellant sub 2] de woning zonder de vereiste vergunning heeft verhuurd aan zes mensen die geen huishouding vormen. Er is geen melding gedaan van een woongroep. Het college heeft [appellant sub 2] hiervoor een boete opgelegd van € 18.000,00 omdat sprake is van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet. [appellant sub 2] heeft beroep ingesteld tegen de opgelegde boete. 
     3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om een boete op te leggen. De Huisvestingsverordening waarin alle woonruimte in het gehele gebied is aangewezen als behorend tot de woonruimtevoorraad is niet onverbindend. Ook is het vergunningstelsel niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het beleid van de gemeente om bij eerste constatering van een overtreding direct een boete op te leggen in plaats van te volstaan met een waarschuwing heeft de rechtbank niet onredelijk bevonden. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien om de opgelegde boete van € 18.000,00 te matigen tot € 6.000,00. Daartoe is van belang geacht dat het verwijt dat [appellant sub 2] kan worden gemaakt is dat hij de huurders geen ondertekend meldingsformulier heeft meegegeven, terwijl er in dit concrete geval geen gevolgen zijn geweest voor de leefbaarheid en de gemeente zelf heeft erkend dat de regelgeving omtrent het melden van woongroepen destijds onduidelijk was. 
     4.    Gezien de strekking van het incidenteel beroep van [appellant sub 2] wordt eerst het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] beoordeeld door de Afdeling. Daarna bespreekt de Afdeling het hoger beroep van het college. 
     Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] 
     5.    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Hij betoogt dat de rechtbank ten onrechte de Huisvestingsverordening niet onverbindend heeft verklaard en dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM niet is geschonden. De onderzoeken die aan de huisvestingsverordening ten grondslag zijn gelegd deugen niet. Ze bevatten geen cijfermatige onderbouwing dat er binnen de hele gemeente schaarste heerst. Het onderzoek is bovendien niet door een externe partij uitgevoerd. Het onderzoek waar in het rapport van Dignum en Kan naar wordt verwezen gaat niet verder dan 2013 en is niet actueel. Er is in dit rapport zelfs een tendens waar te nemen dat er sprake is een verkleining van het verschil tussen vraag en aanbod naar geliberaliseerde woningen. Verder heeft de rechtbank ten onrechte verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833. De uitspraak moet worden genuanceerd voor het niet-gereguleerde gedeelte van de woningvoorraad. De rapporten die in die uitspraak voorlagen gaan over het gereguleerde gedeelte. Over het niet-gereguleerde gedeelte zijn de rapporten niet eenduidig. Uit die rapporten volgt dat als er al sprake was van schaarste dat die aan het afnemen is. Verder blijkt uit de onderzoeken niet dat er leefbaarheidsproblemen zijn. Dit geldt zeker voor het gebied Amsterdam-Oost waar de woning zich bevindt. De noodzaak om in te grijpen in het recht van eigendom blijkt onvoldoende uit de onderzoeken die ten grondslag liggen aan de Huisvestingsverordening. Als onvoldoende blijkt dat het noodzakelijk is dat in verband met de schaarste van woningvoorraad de gehele voorraad voor het gehele gebied moet worden gereguleerd dan voldoet de inbreuk ook niet aan het vereiste van de proportionaliteit. De maatregel vergunningplichtig maken van omzetting van een woning in onzelfstandige woningen staat in scheve verhouding tot het doel als niet onderzocht is of de woning in kwestie terecht behoort tot de schaarse woningen en of de leefbaarheid in het geding is, aldus [appellant sub 2]. 
     5.1.    De rechtbank heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833. Daarin heeft de Afdeling het volgende overwogen. Volgens de toelichting op artikel 3.1.1 van de Huisvestingsverordening 2016 is de aanwijzing van de woonruimtevoorraad noodzakelijk omdat sturing door middel van voorraadbeleid gewenst is. Een uitgebreide onderbouwing van de noodzaak is te vinden in het rapport "Schaarstepatronen in de woningvoorraad van de stadsregio Amsterdam" d.d. 10 november 2014 en het "Eindverslag onderbouwing schaarste ten behoeve van de huisvestingsvergunning van de Stadsregio Amsterdam" van 31 oktober 2014. De conclusie uit het rapport en het eindverslag is dat de gehele woonruimtevoorraad, zowel koop- als huurwoningen, in de stadsregio Amsterdam schaars is en dat geheel Amsterdam als een schaarstegebied kan worden aangemerkt. De schaarste aan woonruimte blijkt zowel uit de wachttijden voor gereguleerde huurwoningen als uit de moeilijke (financiële) bereikbaarheid van woningen in de geliberaliseerde huursector of koopwoningen. Sterke bevolkingsontwikkeling (sinds 2008 met ruim 10.000 personen per jaar) en achterblijvende toename van woningen leidt tot toenemende schaarste van passende woningen. Er is sprake van schaarste zowel binnen als buiten de ring van Amsterdam binnen alle segmenten. De gemiddelde woningbezetting groeit weer sinds 2012 met de daarbij ongewenste neveneffecten voor de leefbaarheid. Er is een sterke verhuisbehoefte die niet gehonoreerd kan worden. De vraag naar betaalbare huurwoningen overtreft in grote mate het aanbod hetgeen resulteert in lange wachtlijsten (inschrijfduur gemiddeld acht jaar). Het aantal personen dat is aangewezen op woningen in de vrije sector is hoger en groeit sterker dan het aantal woningen dat voor deze groep beschikbaar is, hetgeen resulteert in hoge huurprijzen, waardoor deze woningen ook voor de middengroepen vaak niet meer bereikbaar zijn. Hetzelfde geldt voor koopwoningen. Dit heeft mede tot gevolg dat de doorstroming laag is en de woningen die geschikt zijn voor primair de lagere inkomens ook bezet worden door huishoudens die een middensegment huur- of koopwoning zouden kunnen bewonen. 
         In de toelichting op de Huisvestingsverordening 2016 staat daarnaast dat sturing op woonruimtevoorraad niet alleen gaat om behoud en samenstelling met het oog op schaarste, maar ook om de leefbaarheid. Leefbaarheidsproblemen kunnen zich in elk segment van de woonruimtevoorraad voordoen. Om de sociale cohesie te waarborgen moet binnen de woonfunctie een duidelijk aandeel zijn van ‘wonen' in de zin zoals die in de jurisprudentie voor de Huisvestingswet geldt. Aanvullend kan de leefbaarheid in het geding zijn als een aanzienlijk deel van de woonruimtevoorraad op een zodanige manier gebruikt of bewoond wordt dat dit een onevenredig grote druk op de woonomgeving betekent. Voorbeelden hiervan (dus niet uitputtend) zijn een overmatig groot aandeel van studentenwoningen, veel kamergewijze verhuur of een groot aandeel van tijdelijke verhuur, aldus de toelichting op de Huisvestingsverordening 2016. 
     5.2.    Het oordeel dat in heel Amsterdam sprake is van schaarste en niet alleen in het gereguleerde gedeelte van de woningvoorraad heeft de Afdeling bevestigd in haar uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:577. Verder bestaat er geen grond om aan het rapport van Dignum en Kan voorbij te gaan omdat het niet door een externe partij is opgemaakt. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in voormelde uitspraak van 26 februari 2020 hoeft het onderzoek naar de woonruimtevoorraad niet door een externe partij verricht te worden. Dat in het rapport van Dignum en Kan is vermeld dat het verschil tussen de niet-gereguleerde woonruimtevoorraad en de inkomensgroep die op dit gedeelte van de woonruimtevoorraad is aangewezen kleiner wordt, betekent niet dat er geen schaarse is in het niet-gereguleerde gedeelte van de woningvoorraad. Uit het rapport volgt namelijk dat de inkomensgroep nog altijd ongeveer 10% groter is dan het bijbehorende marktsegment. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat op het hele grondgebied van Amsterdam een schaarste aan woningen is. Ook al is de schaarste in Amsterdam-Oost, waar de woning van [appellant sub 2] zich bevindt, minder groot dan in andere delen van het grondgebied van Amsterdam, dat betekent niet dat in Amsterdam-Oost geen schaarste is. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien om de Huisvestingsverordening onverbindend te verklaren. 
     5.3.    De rechtbank heeft, gelet op hetgeen de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de hiervoor genoemde uitspraak van 29 augustus 2018, terecht overwogen dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM in dit geval niet is geschonden. [appellant sub 2] heeft geen gronden naar voren gebracht op grond waarvan het eerdere oordeel van de Afdeling dat de beperkingen die gelden door de aanwijzing als woonruimtevoorraad en het daardoor van toepassing zijnde omzettingsvergunningsstelsel in verhouding staan tot het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woningvoorraad en van de leefbaarheid niet meer juist zou zijn. 
     5.4.    Het betoog faalt. 
     6.    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. 
     Het hoger beroep van het college 
     7.    Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Het is het niet eens met de matiging van de boete tot € 6.000,00. De Huisvestingsverordening kent een gefixeerd boetestelsel. Op grond daarvan hoort in dit geval een boete van € 18.000,00 te worden opgelegd. Alleen bij bijzondere omstandigheden bestaat grond om daarvan af te wijken, gelet op het bepaalde in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dat [appellant sub 2] vanaf het begin de intentie had om de woning aan een woongroep te verhuren en dit ook aan de gemeente en de brandweer had gemeld, heeft de rechtbank ten onrechte als bijzondere omstandigheid aangemerkt. Van verminderde verwijtbaarheid is geen sprake. Om als woongroep te worden aangemerkt moet worden voldaan aan de voorwaarden uit artikel 1, onder zz, van de Huisvestingsverordening. Verder stond op de website van de gemeente een aanmeldingsformulier waarbij gevraagd werd om het adres van de betreffende woning en de namen van de bewoners. Ook moesten de huurovereenkomst, met daarin coöptatie, en een verklaring van de huurders dat het initiatief voor de woongroep bij de huurders lag worden overgelegd, evenals een plattegrond van de woning en een verklaring van de eigenaar dat deze akkoord is met de wijze van gebruik en dat de woning voldoet aan alle geluids-en brandveiligheidsvereisten. De intentie van [appellant sub 2] is dus niet voldoende. Aan de voorwaarden voor een woongroep was niet voldaan. Het college heeft nooit een aanmeldformulier ontvangen van de woongroep. Overigens zou deze groep ook niet als woongroep zijn aangemerkt, omdat iedere bewoner een afzonderlijke huurovereenkomst had en het recht van coöptatie niet was opgenomen in de huurovereenkomst. [appellant sub 2] had, zeker als professionele verhuurder, moeten weten dat van een woongroep geen sprake is. Ook het argument dat uit de evaluatie van het beleid woningdelen is gebleken dat de regels voor zowel verhuurders als huurders onvoldoende duidelijk zijn, is geen reden om de boete te matigen. In de regels is vermeld dat voor het omzetten van een zelfstandige woning naar onzelfstandige woningen een vergunning nodig is. Als de regelgeving voor [appellant sub 2] onduidelijk was, had hij daarover informatie moeten vragen. De rechtbank heeft niet onderkend dat deze omzetting een ernstige overtreding is. De omstandigheden dat de woning 156 m2 was, brandveilig was, geschikt was voor een woongroep en er uiteindelijk een vergunning is verleend, zijn geen redenen om de boete te matigen. Door de omzetting is de woonruimtevoorraad gewijzigd, waardoor het college hierop geen zicht meer heeft. Met het vergunningstelsel beoogt de gemeente hier juist zicht op te houden. Bovendien gaat het in dit geval om een grote woning en die zijn schaars in Amsterdam. De vorm van verhuur van de woning is niet wenselijk zonder controle daarop. Volgens het college is de opgelegde boete evenredig en de hoogte noodzakelijk om een afschrikwekkend effect te hebben. 
     7.1.     Op 13 maart 2018 hebben toezichthouders van de gemeente de woning van [appellant sub 2] bezocht. Daar hebben zij een bewoonster aangetroffen die aangaf samen te wonen met nog vijf bewoonsters. Zij heeft verklaard dat iedere bewoonster een eigen huurcontract heeft en dit via een makelaar loopt. Iedere bewoonster stort haar huurbedrag op een gezamenlijke rekening. Van die rekening wordt de totale huursom betaald. Vaststaat dat er sprake is van omzetting van een zelfstandige woonruimte in zes onzelfstandige woonruimtes zonder dat hiervoor een vergunning was verleend. 
         Tot 1 januari 2017 was voor een dergelijke omzetting geen vergunning vereist, mits was voldaan aan de voorwaarden voor een woongroep. Dit volgt uit artikel 3.1.1, derde lid, van de Huisvestingsverordening, zoals dit artikel luidde tot 1 januari 2017. Op 1 januari 2017 is deze bepaling komen te vervallen, en is een overgangsbepaling opgenomen in de Huisvestingsverordening. De overgangsbepaling in artikel 5.1, eerste en zesde lid, van de Huisvestingsverordening komt erop neer dat indien voor 1 januari 2017 aan de voorwaarden voor een woongroep werd voldaan, niet alsnog een omzettingsvergunning is vereist zolang de woongroep aan de voorwaarden blijft voldoen. De voorwaarden zijn opgenomen in het zesde lid en waren voor 1 januari 2017 opgenomen in artikel 1, onder zz, van de Huisvestingsverordening. 
         Het college heeft ter zitting nader toegelicht dat er volgens hem in dit geval aan drie voorwaarden voor een woongroep niet is voldaan. Allereerst is volgens het college niet aan de meldplicht voldaan. Groepsleden van de woongroep moeten zich als groep melden bij het college voordat zij de woonruimte in gebruik nemen. In het voorliggende geval hebben de huurders zich wel ingeschreven in de Basisregistratie personen, maar hebben zij geen meldingsformulier ingediend dat door [appellant sub 2] is ondertekend. Vast staat, hetgeen [appellant sub 2] ook niet betwist, dat niet aan de meldplicht is voldaan, zoals ook de rechtbank heeft onderkend. 
         Daarnaast stelt het college dat iedere huurster een eigen overeenkomst had, terwijl een van de voorwaarden voor een woongroep is dat er sprake is van maar één gezamenlijke overeenkomst. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geen grond gezien om het college in dit standpunt te volgen. Bij de overgelegde stukken zit namelijk één overeenkomst waarop de handtekeningen van alle huursters staan. Uit de enkele, eerdergenoemde verklaring van een huurder tegenover een toezichthouder kan niet worden afgeleid dat niet wordt voldaan aan de eis van de gezamenlijke huurovereenkomst. Het college heeft geen verder onderzoek gedaan naar de betekenis van deze verklaring. Er is niet gebleken van afzonderlijke huurovereenkomsten van de huurders. Ter zitting heeft het college de rechtsgeldigheid van de gezamenlijke overeenkomst in twijfel getrokken. Omdat het college die twijfel niet heeft onderbouwd, gaat de Afdeling hieraan voorbij. 
         Voor zover het college verder stelt dat geen sprake is van coöptatie, overweegt de Afdeling dat de rechtbank het college hierin terecht niet is gevolgd. [appellant sub 2] heeft aannemelijk gemaakt dat in de praktijk wel sprake is van coöptatie, terwijl uit de Huisvestingsverordening  niet volgt dat het recht van coöptatie in de huurovereenkomst moet zijn opgenomen. 
     7.2.    Omdat niet aan de meldplicht was voldaan, was een omzettingsvergunning vereist. Op basis van bijlage 3, tabel 2, bij de Huisvestingsverordening wordt bij het zonder omzettingsvergunning omzetten van een woning in vijf of meer kamers in beginsel een boete van € 18.000,00 opgelegd. Dat is het boetebedrag dat het college in dit geval ook heeft opgelegd. 
         De hoogte van de bestuurlijke boete die bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1820, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. 
         Zoals hiervoor is overwogen, is de enige voorwaarde voor een woongroep waaraan niet is voldaan het niet voldoen aan de meldplicht. [appellant sub 2] was van de meldplicht op de hoogte. In de huurovereenkomst die tussen [appellant sub 2] en alle zes huursters tezamen was gesloten, is in artikel 9.21 ook vermeld dat de huurders er zorg voor moeten dragen dat de woongroep wordt ingeschreven bij de gemeente. Hoewel de meldplicht op de huurders rustte, was het aan [appellant sub 2], die als professionele verhuurder kan worden aangemerkt, om te controleren of de melding had plaatsgevonden, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. De rechtbank heeft vervolgens terecht in aanmerking genomen dat [appellant sub 2] van meet af aan de intentie had om de woning aan een woongroep te verhuren en dat de gemeente hiervan op de hoogte was. De woning was hiervoor ook geschikt, waardoor de leefbaarheid in de stad niet in gedrang is gekomen. Dit blijkt bovendien uit de omstandigheid dat - zoals ook de rechtbank heeft geconstateerd - voor de omzetting alsnog op vergunning is verleend. Gelet op al deze feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang bezien heeft de rechtbank de boete van € 18.000,00, die wordt opgelegd in gevallen waar het gaat om vijf of meer kamers, terecht gematigd. 
         In bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening wordt bij overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet alleen gedifferentieerd naar het aantal kamers waarin de woning is omgezet. De niet nageleefde voorwaarde, het niet voldoen aan de meldplicht, is van  administratieve aard. Bij overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, waar het gaat om onttrekking van woonruimte, is in bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening een boete vastgesteld van € 6.000,00 voor het niet melden van verhuur van een woning voor vakantiedoeleinden. Eveneens een voorwaarde van administratieve aard. De Afdeling acht het redelijk om in dit geval om die reden aan te sluiten bij de boetehoogte voor deze overtreding bij gebrek aan differentiatie in het boetestelsel bij overtreding van het bepaalde in  21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat een boete van € 6.000,00 passend en geboden is in deze situatie. 
         Het betoog faalt. 
     8.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 
     9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     I.    bevestigt de aangevallen uitspraak; 
     II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond; 
     III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 
     IV.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven. 
     Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier. 
     De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    
     w.g. Klein 
     griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020 
     805. 
       
     BIJLAGE 
       
     Eerste Protocol bij het EVRM 
     Artikel 1. Bescherming van eigendom 
     Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. 
     De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. 
     Huisvestingswet 
     Artikel 2 
     1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. 
     […] 
     Artikel 21 
     Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: 
     […] 
     c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; 
     […] 
     Artikel 35 
     1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen […] 21 […]. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. 
     […] 
     3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd. 
     Huisvestingsverordening, zoals deze ten tijde van belang luidde 
     Artikel 1 Definities 
     1. In deze verordening wordt verstaan onder: 
     […] 
     p. Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren; 
     […] 
     jjj. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte; 
     […] 
     (Geldend tot 1 januari 2017 
     Artikel 1 Definities 
     1. In deze verordening wordt verstaan onder: 
     […] 
     yy. Woongroep: een samenlevingsverband bestaande uit tenminste drie personen tussen wie geen familierechtelijke relatie bestaat; 
     zz. Woongroep in één zelfstandige woonruimte: drie of meer personen die geen gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren, maar wel op basis van eigen initiatief kiezen om samen die woonruimte te huren, waarbij wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: 
     i. het betreft een zelfstandige woonruimte boven de liberalisatiegrens; 
     ii. de groepsleden melden zich als groep voordat zij de woonruimte in gebruik nemen bij burgemeester en wethouders; 
     iii. de groepsleden de woonruimte huren met één huurcontract; 
     iv. de groep beschikt over het recht van coöptatie; 
     v. elke groepslid beschikt over een eigen kamer; 
     vi. de groep beschikt over een gemeenschappelijke ruimte niet zijnde een slaapkamer; 
     vii. de groep beschikt over een gezamenlijke rekening; 
     viii. per groepslid sprake is van 15m2 gebruiksoppervlak voor wonen en 15m2 gebruiksoppervlak voor de gemeenschappelijke verblijfsruimte; 
     ix. de woning voldoet aan eisen voor geluid reducerende maatregelen om overlast in de leefomgeving te voorkomen; 
     […]) 
     Artikel 3.1.1 
     1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen: 
     a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens; 
     b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten; 
     c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten; 
     d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten. 
     2. Complexen opgenomen in bijlage 1 worden niet als woonruimte in de zin van artikel 21 van de wet aangewezen. 
     (Geldend tot 1 januari 2017 
     Artikel 3.1.1 
     […] 
     3. Zelfstandige woonruimte boven de liberalisatiegrens die wordt gebruikt door een woongroep in één zelfstandige woning als bedoeld in artikel 1 zz wordt niet als woonruimte in de zin van artikel 21 van de wet aangewezen.) 
     Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete 
     1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in […] artikel 21 van de wet […]. 
     2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op: 
     […] 
     b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2; 
     […] 
     Artikel 5.1 Overgangsbepalingen 
     1. Vergunningen, toestemmingen, urgentieverklaringen, met inbegrip van daaraan verbonden voorwaarden en voorschriften vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de onderhavige verordening verleend, gelden als vergunningen, toestemmingen, urgentieverklaringen en indicaties, met inbegrip van daaraan verbonden voorwaarden en voorschriften als bedoeld in deze verordening. 
     […] 
     6. Woongroepen in één zelfstandige woonruimte: drie of meer personen die geen gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren, maar wel op basis van eigen initiatief kiezen om samen die woonruimte te huren en die zich hebben gemeld bij burgemeester en wethouders vóór 1 januari 2017, moeten na 1 januari 2017 blijven voldoen aan de hierna genoemde voorwaarden: 
     i. het betreft een zelfstandige woonruimte boven de liberalisatiegrens; 
     ii. de groepsleden melden zich als groep voordat zij de woonruimte in gebruik nemen bij burgemeester en wethouders; 
     iii. de groepsleden de woonruimte huren met één huurcontract; 
     iv. de groep beschikt over het recht van coöptatie; 
     v. elke groepslid beschikt over een eigen kamer; 
     vi. de groep beschikt over een gemeenschappelijke ruimte niet zijnde een slaapkamer; 
     vii. de groep beschikt over een gezamenlijke rekening; 
     viii. per groepslid sprake is van 15m2 gebruiksoppervlak voor wonen en 15m2 gebruiksoppervlak voor de gemeenschappelijke verblijfsruimte; 
     ix. de woning voldoet aan eisen voor geluid reducerende maatregelen om overlast in de leefomgeving te voorkomen; 
     7. Na 1 januari 2017 kan een woongroep in een zelfstandige woonruimte zich niet meer melden bij burgemeester en wethouders en zich niet meer beroepen op voorwaarden i tot en met ix genoemd in het vorige lid. 
     […] 
     Toelichting 
     Artikel 3.1.1.Werkingsgebied 
     Dit artikel geeft aan welke woonruimte behorend tot een gebouw in het werkingsgebied valt van het hoofdstuk wijziging van de woningvoorraad. Op deze aangewezen voorraad kan de gemeente sturen. De woningvoorraad dient afgebakend te zijn naar prijsgrens. Er is bewust gekozen om geen prijsgrenzen op te nemen in de Huisvestingswet 2014 omdat woningmarkten verschillen per gemeente. Daarbij is het mogelijk om de prijsgrens voor de sturing op woonruimtevoorraad hoger te stellen dan de prijsgrens voor de woonruimteverdeling. Daarvan in deze verordening gebruik is gemaakt. Sturing door middel van voorraadbeleid is om meerdere redenen gewenst. Een uitgebreide onderbouwing van de noodzaak tot sturing in de woonruimtevoorraad is te vinden in "Schaarstepatronen in de woningvoorraad van de stadsregio Amsterdam d.d. 10 november 2014", en het Eindverslag onderbouwing schaarste ten behoeve van de huisvestingsvergunning van de Stadsregio Amsterdam van 31 oktober 2014. Conclusie uit het onderzoek en het Eindverslag is dat de gehele woonruimtevoorraad, zowel koop- als huurwoningen, in de stadsregio Amsterdam schaars is en dat geheel Amsterdam als een schaarstegebied kan worden aangemerkt. De schaarste aan woonruimte blijkt zowel uit de wachttijden voor gereguleerde huurwoningen als uit de moeilijke (financiële) bereikbaarheid van woningen in de geliberaliseerde huursector of koopwoningen. 
     Sterke bevolkingsontwikkeling (sinds 2008 met ruim 10.000 personen per jaar) en achterblijvende toename van woningen leidt tot toenemende schaarste van passende woningen. Er is sprake van schaarste zowel binnen als buiten de ring van Amsterdam binnen alle segmenten. 
     De gemiddelde woningbezetting groeit weer sinds 2012 met de daarbij ongewenste neveneffecten voor de leefbaarheid. Er is een sterke verhuisbehoefte die niet gehonoreerd kan worden. De vraag naar betaalbare huurwoningen overtreft in grote mate het aanbod hetgeen resulteert in lange wachtlijsten (inschrijfduur gemiddeld 8 jaar). Het aantal personen dat is aangewezen op woningen in de vrije sector is hoger en groeit sterker dan het aantal woningen dat voor deze groep beschikbaar is hetgeen resulteert in hoge huurprijzen, waardoor deze woningen ook voor de middengroepen vaak niet meer bereikbaar zijn. Hetzelfde geldt voor koopwoningen. Dit heeft mede tot gevolg dat de doorstroming laag is en de woningen die geschikt zijn voor primair de lagere inkomens ook bezet worden door huishoudens die een middensegment huur- of koopwoning zouden kunnen bewonen. 
     Daarnaast is sprake van vormen van economische functies die de woonfunctie van woningen bedreigen, zoals bijvoorbeeld het verhuren van woningen aan toeristen. De conclusie is dat de woningmarkt van de Amsterdam zodanig wordt beheerst door schaarste dat naast beleid voor woonruimteverdeling (de goedkope voorraad) een beleid ruimtevoorraad noodzakelijk is. 
     Ook de Raad van State oordeelde (in 2011) dat "..er terecht op is gewezen dat alle woonruimte in Amsterdam schaars is en niet slechts woonruimte in de sociale sector" . Zoals uit bovenstaande blijkt is sinds die tijd de situatie niet verbeterd. 
     De schaarste aan woningen, zeker in de sociale voorraad, is voor het college aanleiding geweest om zowel in het coalitieakkoord, als in de onlangs gesloten samenwerkingsafspraken met de Federatie van Amsterdamse woningcorporaties en de Huurdersvereniging Amsterdam, een minimumgrens te stellen aan het aantal te behouden woningen in de gereguleerde woningvoorraad. 
     Bij sturing op woonruimtevoorraad gaat het niet alleen gaat om behoud en samenstelling met het oog op schaarste, maar onder behoud en samenstelling valt ook het belang van de leefbaarheid. Leefbaarheidsproblemen kunnen zich in elk segment van de woonruimtevoorraad voordoen. 
     Onder ‘leefbaar' in het kader van behoud en samenstelling van de woonruimtevoorraad wordt op het niveau van een gebied verstaan: Een gebied waarin voldoende menging is van woon-, werk- en recreatieve functies en een wijk die de bewoners een veilig en vertrouwd aanvoelende woonomgeving biedt in een geordend woon- en leefmilieu. Om de sociale cohesie te waarborgen moet binnen de woonfunctie een duidelijk aandeel zijn van ‘wonen' in de zin zoals die in de jurisprudentie voor de Huisvestingswet geldt. Wonen wordt hierin gedefinieerd als "wonen zoals dat in het normale spraakgebruik wordt omschreven, dat wil (onder meer) zeggen volgens een vast patroon met een normaal huurcontract door een huishouden voor langere tijd". Aanvullend kan de leefbaarheid in het geding zijn als een aanzienlijk deel van de woonruimtevoorraad op een zodanige manier gebruikt of bewoond wordt dat dit een onevenredig grote druk op de woonomgeving betekent. Voorbeelden hiervan (dus niet uitputtend) zijn een overmatig groot aandeel van studentenwoningen, veel kamergewijze verhuur of een groot aandeel van tijdelijke verhuur. Tenslotte is de leefbaarheid in het geding als in een wijk sprake is van een grote mate van criminaliteit of anderszins maatschappelijk ongewenste activiteiten, die direct gerelateerd zijn aan het gebruik van woningen/gebouwen en de woonomgeving. 
     De aangewezen woonruimte die valt onder hoofdstuk 3 is ingedeeld in prijssegmenten die gerelateerd zijn aan het puntenstelsel volgens het Woningwaarderingsstelsel (Wws). Hieronder vallen huur- en koopwoningen. Het Wws is een objectief en toetsbaar instrument dat rekening houdt met de WOZ-waarde, grootte, kwaliteit en duurzaamheid van de woning. Elke woning heeft een puntenwaarde die gerelateerd wordt aan de maximaal redelijke huurprijs voor die woning. De geldende huur- of koopprijs is derhalve niet bepalend voor de indeling van de woning in prijssegmenten. 
     Woongroep in één zelfstandige woning 
     Omdat in Amsterdam woningen schaars zijn en daarmee de huren hoog, besluiten woningzoekenden soms om een woning te delen. De keuze voor deze vorm van samenwonen wil de gemeente niet ontmoedigen. Deze vorm van het gebruiken van een woning is uitgezonderd van het werkingsgebied. Dit wordt niet gezien woningonttrekking. 
     Woongroep in één zelfstandige woning onderscheid zich van de (traditionele) woongroep. De leden van een woongroep in één zelfstandige woning hebben geen voorop gezette intentie om een duurzame gemeenschappelijke huishouding te voeren. Woningen die worden gebruikt door een woongroep in één zelfstandige woning, vallen buiten de aangewezen voorraad, indien en voor zolang aan de gestelde voorwaarden worden voldaan. In de beleidsnota Woongroepen in één zelfstandige woning zijn deze voorwaarden nader uitgewerkt. 
     Van belang is om hierbij op te merken dat niet alle bestemmingsplannen het wonen door een woongroep in één zelfstandige woonruimte toestaan. Het bewonen van een zelfstandige woning door een dergelijk groep is derhalve uitsluitend mogelijk indien dit geen strijdigheid oplevert met het bestemmingsplan. 
     Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete 
     […] 
     Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boete nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een "lik op stuk beleid" gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Er wordt een hogere boete opgelegd indien de overtreder in bezit is van meerdere panden. In dat geval mag van enige kennis van de regelgeving worden uitgegaan. Bij recidive (herhaling van de overtreding van hetzelfde feit, binnen drie jaar) wordt ook een hogere boete opgelegd. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht). 
     […] 
     Bij omzetting wordt ten aanzien van de op te leggen boete een onderscheid gemaakt tussen situaties die hebben geleid tot vier onzelfstandige woonruimten voor bewoning of meer dan vier kamers voor bewoning. In het laatste geval is de kans op overlast groter is en wordt zwaarder beboet. Zowel de bewoners als de eigenaar of verhuurder kunnen als overtreders worden aangemerkt. 
     Door het omzetten van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimte en het verbouwen van één woning in meerdere woningen, kan immers aan meerdere huishoudens worden verhuurd, waardoor ook meer huur kan worden gevraagd en ontvangen. Dit gaat echter ten koste van de grotere woning (geschikt voor (grote) gezinnen), waaraan in Amsterdam een groot tekort is. 
     De boete is hoger indien het gaat om een professionele verhuurder (meer dan één woning). 
     Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moeten doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht). De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. 
     Bij woningvormen is onderscheid gemaakt naar het type overtreder. Een professionele eigenaar die zonder vergunning meerdere woningen verbouwt tot kleinere eenheden is de boete hoger. 
     […] 
     Artikel 5.1 Overgangsbepalingen 
     […] 
     Wijziging per 1 januari 2017 
     Er zijn enkele overgangsbepalingen toegevoegd aan artikel 5.1. Met de per 1 januari 2017 gewijzigde verordening vervalt de uitzondering op de vergunningsplicht voor woongroepen in één zelfstandige woning. Voor het bewonen van een woning door een woongroep die zich tussen 12 februari 2014 en 31 december 2016, heeft gemeld bij burgemeester en wethouders is overgangsrecht geformuleerd. Voor deze woongroepen blijven de voorwaarden van vóór 1 januari 2017 van toepassing . Er kunnen zich vanaf 1 januari 2017 geen nieuwe woongroepen als bedoeld in de tot 1 januari 2017 geldende regelgeving meer melden. 
     […] 
     Bijlage 3