ECLI: ECLI:NL:PHR:2012:BU5613

Titel: ECLI:NL:PHR:2012:BU5613 Parket bij de Hoge Raad , 20-01-2012 / 10/03008

Gerecht: Parket bij de Hoge Raad

Datum uitspraak: 2012-01-20

Zaaknummer: 10/03008

Proceduretype: 

Onderwerp: Civiel recht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Conclusie

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:PHR:2012:BU5613

---

Arubaans recht; Landsverordening algemene ziektekostenverzekering (LvAZV); Landsverordening administratieve rechtspraak (LAR). Weigering Uitvoeringsorgaan uit Algemeen Fonds Ziektekosten aanvullende declaraties zorgaanbieder te betalen, niet aan te merken als beschikking. Feit dat sprake is van uitvoering publieke taak, betekent niet dat geen sprake is van rechtshandeling naar burgerlijk recht. Uitvoeringsorgaan voldoet aan zijn verplichtingen door aangaan overeenkomsten, derhalve rechtshandelingen naar burgerlijk recht. Tegen bedoelde weigering staat bestuursrechtelijke rechtsgang van de LAR dan ook niet open.

10/03008 
       mr. Keus 
       Zitting 18 november 2011 
     
     
     Conclusie inzake: 
     
     
       Botica Santa Anna N.V. 
       (hierna: BSA) 
       eiseres tot cassatie 
     
     
     tegen 
     
     
       het Uitvoeringsorgaan AZV 
       (hierna: het Uitvoeringsorgaan) 
       verweerder in cassatie 
     
     
     In deze Arubaanse zaak staat centraal of een brief van het Uitvoeringsorgaan waarin dat orgaan weigerde (na)betalingen te doen aan BSA, als een beschikking in de zin van art. 2 LAR(1) of als een rechtshandeling naar burgerlijk recht moet worden gekwalificeerd. 
     
     1. Feiten(2) en procesverloop 
     
     1.1 BSA exploiteert een apotheek in Aruba. Het Uitvoeringsorgaan is belast met de uitvoering van de Landsverordening algemene ziektekostenverzekering (hierna: LvAZV)(3). 
     
     1.2 Tussen BSA en het Uitvoeringsorgaan is geen overeenkomst als voorgeschreven in art. 39 lid 1 LvAZV tot stand gekomen, omdat partijen dienaangaande geen wilsovereenstemming hebben bereikt. 
     
     1.3 BSA verstrekt geneesmiddelen aan de verzekerden in de zin van de LvAZV. Zij dient in verband daarmee maandelijks declaraties in bij het Uitvoeringsorgaan. Op basis daarvan verricht het Uitvoeringsorgaan, na controle, betalingen aan BSA. 
     
     1.4 De maanddeclaraties van BSA over de maanden juni 2004 tot en met oktober 2005, ingediend in de periode van juli 2004 tot en met november 2005, bevatten onjuiste opgaven. Dit is door een fout in het door BSA gebruikte computerprogramma veroorzaakt(4). Op basis van die maanddeclaraties heeft het Uitvoeringsorgaan betalingen verricht. 
     
     1.5 Bij brieven van 16 november 2005 en 31 maart 2006(5) heeft BSA het Uitvoeringsorgaan op de fout in het computerprogramma gewezen en betaling verzocht op basis van gecorrigeerde opgaven. Bij brief van 24 april 2006 heeft het Uitvoeringsorgaan de verzochte betaling geweigerd(6). 
     
     1.6 Bij verzoekschrift van 9 mei 2006 heeft BSA bij het Gerecht in eerste aanleg van Aruba (hierna: het Gerecht) een procedure tegen het Uitvoeringsorgaan ingeleid. Na vermeerdering van eis(7) heeft BSA gevorderd het Uitvoeringsorgaan bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, te veroordelen tot betaling van een bedrag van Afl. 259.757,91, te vermeerderen met wettelijke rente en kosten. 
     
     1.7 Aan haar vordering heeft BSA ten grondslag gelegd dat het gevorderde bedrag het verschil is tussen de door het Uitvoeringsorgaan reeds betaalde vergoeding en de vergoeding waarop BSA in de betreffende periode recht had. Het Uitvoeringsorgaan heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 
     
     1.8 Na re- en dupliek heeft het Gerecht bij (tussen)vonnis van 26 september 2007 BSA in de gelegenheid gesteld bij akte te reageren op het door het Uitvoeringsorgaan bij conclusie van dupliek gestelde, alsmede het Uitvoeringsorgaan in de gelegenheid gesteld daarop bij antwoordakte te reageren(8). 
     
     1.9 Bij (eind)vonnis van 2 april 2008 heeft het Gerecht de vordering van BSA toegewezen tot een bedrag van Afl. 231.666,30, vermeerderd met de wettelijke rente(9). 
     
     1.10 Het Uitvoeringsorgaan is bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba (hierna: het Hof) van voornoemde vonnissen in hoger beroep gekomen. BSA heeft de grieven van het Uitvoeringsorgaan bestreden. 
     
     1.11 Nadat de gemachtigden van partijen op 19 mei 2009 pleitnotities hadden overgelegd(10), heeft het Hof bij tussenvonnis van 16 juli 2009 het Uitvoeringsorgaan - en BSA - in de gelegenheid gesteld bij akte te reageren op de ambtshalve overweging (rov. 3.3) van het Hof dat de brief van het Uitvoeringsorgaan van 24 april 2006 een beslissing lijkt in te houden omtrent de vraag of BSA aanspraak kan maken op verstrekking van gelden uit het Algemeen Fonds Ziektekosten als bedoeld in art. 2 lid 1 LvAZV. Naar het oordeel van het Hof, zoals vervat in het tussenvonnis, lijkt in zoverre sprake van een door het Uitvoeringsorgaan gegeven beschikking in de zin van de LAR, waartegen de in die landsverordening geregelde bestuursrechtelijke rechtsgang is opengesteld, hetgeen gevolgen kan hebben voor de ontvankelijkheid van BSA in haar vordering bij de burgerlijke rechter. 
     
     1.12 Na het nemen van de aktes, heeft het Hof bij (eind)vonnis van 8 december 2009(11) de vonnissen(12) waarvan beroep vernietigd en, opnieuw rechtdoende, BSA niet-ontvankelijk verklaard in haar vordering. 
     
     1.13 BSA heeft tegen het (eind)vonnis van het Hof van 8 december 2009 tijdig(13) beroep in cassatie ingesteld. Tegen het Uitvoeringsorgaan, dat niet is verschenen, is verstek verleend. BSA heeft haar cassatieberoep schriftelijk toegelicht.  
     
     2. Bespreking van de cassatiemiddelen 
     
     2.1 BSA heeft één middel van cassatie voorgedragen. Het middel omvat drie onderdelen, voorafgegaan door een inleiding. 
     
     2.2 De onderdelen 1-3 richten zich tegen de rov. 2.2-2.4 van het eindvonnis van 8 december 2009. In rov. 2.1, voorafgaand aan die rechtsoverwegingen, heeft het Hof gereleveerd dat de brief van 24 april 2006 volgens BSA een rechtshandeling naar burgerlijk recht inhoudt en daarom niet als een beschikking in de zin van de LAR dient te worden aangemerkt. Vervolgens heeft het Hof overwogen:  
     
     
       "2.2 Ingevolge artikel 39 lid 1 van de Landsverordening algemene ziektekostenverzekering (AB 1992 no. 18, zoals gewijzigd, hierna: LvAZV) dient het UO AZV met instellingen zoals Botica Santa Anna overeenkomsten in zodanige omvang en van zodanige inhoud te sluiten, dat het in staat is om zijn verplichtingen jegens de verzekerden na te komen. In hoofdzaak betreffen die verplichtingen het doen van verstrekkingen als bedoeld in hoofdstuk II van de LvAZV. De kosten hiervan worden ingevolge artikel 2 lid 2 LvAZV bestreden uit het Algemeen Fonds Ziektekosten. 
       Ook indien sprake is van ad hoc overeenkomsten per declaratie, of van een door de jarenlange feitelijke uitvoering gegroeide wilsovereenstemming, zoals Botica Santa Anna heeft betoogd, moet worden aangenomen dat het UO AZV daarmee beoogt zijn hiervoor omschreven verplichtingen jegens de verzekerden na te komen. Het nakomen van die verplichtingen is een publieke taak van het UO AZV. 
     
     
     2.3 De brief houdt een weigering in om gelden te verstrekken die ten laste zouden zijn gekomen van het Algemeen Fonds Ziektekosten. Die beslissing moet geacht worden te zijn gegeven in het kader van voornoemde publieke taak van het UO AZV. Daarom kan de opvatting dat de brief een rechtshandeling naar burgerlijk recht inhoudt, niet worden gevolgd. Hieraan kan niet afdoen dat de Memorie van Toelichting bij de LvAZV vermeldt dat de verhouding tussen het UO AZV en de zorgaanbieders een privaatrechtelijk karakter heeft. 
     
     2.4 De brief moet dus worden aangemerkt als een beschikking in de zin van de LAR. Tegen die beschikking is een procedure ingevolge de LAR mogelijk geweest, zodat Botica Santa Anna niet-ontvankelijk moet worden verklaard in haar bij de burgerlijke rechter ingediende vordering. Hieraan doet niet af dat de brief niet vermeldt dat er bezwaar tegen openstaat." 
     
     
       2.3 Onderdeel 1 betoogt dat het oordeel in rov. 2.3 dat de beslissing waarbij werd geweigerd de gelden te verstrekken moet worden geacht te zijn gegeven in het kader van de in rov. 2.2 genoemde publieke taak en dat de opvatting dat de brief een rechtshandeling naar burgerlijk recht inhoudt daarom niet kan worden gevolgd, op een onjuiste rechtsopvatting berust, althans onbegrijpelijk en/of zonder nader motivering, die ontbreekt, onvoldoende gemotiveerd is. Voor zover het Hof heeft beoogd te oordelen dat een rechtshandeling die door het Uitvoeringsorgaan is verricht geen rechtshandeling naar burgerlijk recht kan zijn, omdat deze rechtshandeling werd verricht in het kader van een publieke taak, getuigt zijn oordeel van een onjuiste rechtsopvatting. Volgens het onderdeel kunnen immers ook handelingen die de overheid in het kader van een publieke taak verricht, in de vorm van rechtshandelingen naar burgerlijk recht plaatsvinden. Voor zover het Hof heeft beoogd te oordelen dat in het bijzonder het nakomen van de verplichtingen als bedoeld in rov. 2.2 een publieke taak is die niet door middel van rechtshandelingen naar burgerlijk recht kan worden vervuld, is zijn oordeel, nog steeds volgens het onderdeel, eveneens onjuist, nu niet valt in te zien wat rechtens aan de vervulling van deze taak door middel van de bedoelde burgerrechtelijke rechtshandelingen in de weg staat. 
       Onderdeel 2 voegt aan het voorgaande toe dat de beslissing van het Hof in elk geval van een onjuiste rechtsopvatting getuigt, omdat het stelstel als neergelegd in de LvAZV (in het bijzonder hoofdstuk V daarvan) juist voorziet in het sluiten van overeenkomsten naar burgerlijk recht tussen het Uitvoeringsorgaan en de apotheken en, naar ook volgt uit de memorie van toelichting bij de LvAZV (p. 12), een rechtsverhouding naar burgerlijk recht tussen het Uitvoeringsorgaan en de apotheken is beoogd. Bij deze stand van zaken kan, bij gebreke van een (expliciete) wettelijke grondslag voor de uitoefening van een bestuursbevoegdheid door het Uitvoeringsorgaan, zijn weigering bij brief van 24 april 2006 niet als een beschikking in de zin van art. 2 LAR worden aangemerkt, uitsluitend omdat daarmee een publieke taak wordt uitgevoerd. Ter onderbouwing wijst het onderdeel op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ook de Afdeling) van 20 juni 2007(14), LJN: BA7617, JB 2007, 148, over de vrijwel identieke bepalingen van de art. 44 en 47 Ziekenfondswet (oud). 
       Onderdeel 3 betoogt dat het op rov. 2.3 voortbouwende oordeel in rov. 2.4, dat de brief van 24 april 2006 als beschikking in de zin van art. 2 LAR moet worden aangemerkt, eveneens onjuist, althans onvoldoende gemotiveerd is. Bovendien geldt volgens het onderdeel dat de brief van 24 april 2006 als een rechtshandeling naar burgerlijk recht moet worden aangemerkt, hetgeen volgt uit het stelsel van de LvAZV zoals uiteengezet in onderdeel 2 en een uitspraak van het Gerecht van 17 februari 2003 (no. 277).  
       Voor zover de vraag of de weigering een rechtshandeling naar burgerlijk recht oplevert, van feitelijke aard is, werpt het onderdeel op dat partijen zelf daarvan zijn uitgegaan. Voorts bevat de brief van 24 april 2006 volgens het onderdeel geen enkele indicatie dat het om een beschikking zou gaan, en evenmin een mededeling zoals verlangd door art. 5 lid 1 LAR. Voor zover de vraag of sprake is van een rechtshandeling naar burgerlijk recht van feitelijke aard is, heeft het Hof bovendien art. 128 Rv Aruba (dat zijn equivalent vindt in art. 149 Rv) geschonden, nu zulks door BSA bij akte van 20 oktober 2009 is gesteld en door het Uitvoeringsorgaan niet, althans onvoldoende is betwist en het Hof - voor zover sprake zou zijn van rechtsgevolgen die niet ter vrije bepaling van partijen staan - geen bewijs heeft verlangd en niettemin in andere zin heeft geoordeeld. 
       De onderdelen lenen zich voor gezamenlijke behandeling. 
     
     
     2.4 De relevante artikelen van de LAR luiden:  
     
     "Artikel 1 
     
     
       In deze landsverordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder bestuursorgaan: een persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed, met uitzondering van: 
       a. de wetgevende macht; 
       b. de Staten; 
       c. de Algemene Rekenkamer; 
       d. onafhankelijke, bij de Staatsregeling van Aruba of bij landsverordening ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast, voor zover het die rechtspraak betreft; 
       e. organen op wier handelingen wordt toegezien door een orgaan als bedoeld in onderdeel d, voor zover het deze handelingen betreft; 
       f. de stembureaus en het hoofdstembureau; 
       g. de voorzitters, leden, griffiers en secretarissen van de onder a tot en met f genoemde organen, alsmede de uit hun midden gevormde commissies. 
     
     
     Artikel 2 
     
     
       1. In deze landsverordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder beschikking: een op enig rechtsgevolg gericht schriftelijk besluit van een bestuursorgaan. 
       2. Van het begrip beschikking zijn uitgezonderd: 
       a. rechtshandelingen naar burgerlijk recht; 
       b. besluiten van algemene strekking; 
       c. besluiten waartegen beroep op de onafhankelijke rechter is opengesteld krachtens een andere landsverordening dan de onderhavige; 
       d. besluiten waarover krachtens wettelijk voorschrift de rechterlijke macht is gehoord; 
       e. besluiten, genomen op grond van een bepaling van strafrechtelijke aard, voor zover betrekking hebbend op een verdachte of een gevonnist persoon; 
       f. besluiten, houdende een beoordeling van het kennen of kunnen van iemand die te dier zake is geëxamineerd of op enigerlei andere wijze is getoetst." 
     
     
     Voor genoemde definitiebepalingen in de LAR is aansluiting gezocht bij de definitiebepalingen die in Nederland zijn opgenomen in "de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (Stb. 1975, 284, hierna aangeduid als Wet Arob) en in het voorstel van de Algemene wet bestuursrecht (Voorontwerp, Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage 1987)"(15). 
     
     
       2.5 Een beschikking is volgens art. 2 LAR in samenhang met art. 1 LAR, behoudens de in die bepalingen voorziene uitzonderingen, een schriftelijk besluit van een persoon of college met enig openbaar gezag bekleed, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is.  
       Volgens de memorie van toelichting betekent het element "met enig openbaar gezag bekleed" dat het moet gaan om een orgaan met een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie (de rechten en verplichtingen) van andere rechtssubjecten. Een dergelijke bevoegdheid behoeft volgens de toelichting niet altijd te berusten op een wettelijke bepaling; voor de kwalificatie van een persoon of college als "bestuursorgaan" is op zichzelf voldoende, dat de vervulling van de taak indirect tot een bevoegdheidstoedeling krachtens de Staatsregeling of een landsverordening is te herleiden(16). 
       Naar Nederlands bestuursrecht (art. 1:3 Awb) bevat de definitie van het begrip beschikking voorts het element "publiekrechtelijke rechtshandeling". Een rechtshandeling naar burgerlijk recht wordt dus niet door die definitie bestreken(17). Daarmee is in overeenstemming, dat in art. 2 lid 2 onder a LAR de rechtshandeling naar burgerlijk recht uitdrukkelijk van het begrip beschikking wordt uitgezonderd. Indien een beslissing vorm krijgt in een rechtshandeling naar burgerlijk recht, zijn de gewone regels van burgerlijk recht van toepassing. Aan een dergelijke rechtshandeling kan wel een (mogelijk als zelfstandige beschikking te kwalificeren) bestuursrechtelijke beslissing voorafgaan(18).  
       Een publiekrechtelijke rechtshandeling is een rechtshandeling die wordt verricht op grond van een publiekrechtelijke bevoegdheid(19). Met een publiekrechtelijke bevoegdheid wordt gedoeld op de bevoegdheid eenzijdig invloed uit te oefenen op de rechtspositie van een ander, dat wil zeggen op zijn of haar bevoegdheden, rechten, aanspraken of plichten, alsmede om overeenkomsten af te sluiten over de uitoefening van zo'n bevoegdheid(20). Die publiekrechtelijke bevoegdheid moet berusten op een publiekrechtelijke titel: doorgaans een geschreven publiekrechtelijke bevoegdheid, soms een ongeschreven of geïmpliceerde publiekrechtelijke bevoegdheid, en heel soms op een privaatrechtelijke bevoegdheid die wordt gebruikt voor de vervulling van een wettelijke overheidstaak(21). 
     
     
     2.6 De LvAZV voorziet in een algemene, verplichte ziektekostenverzekering, teneinde voor alle ingezetenen van Aruba gelijk toegankelijke, kwalitatief goede en betaalbare gezondheidszorg te realiseren(22). De verzekering draagt een publiekrechtelijk karakter, hetgeen tot uitdrukking komt in het van rechtswege verplicht verzekerd zijn en in de van rechtswege bestaande plicht om premie te betalen. Het komt voorts tot uitdrukking in de in de landsverordening neergelegde waarborgen door de overheid; enerzijds de waarborg dat de verzekering wordt geboden, anderzijds de waarborg dat de opgelegde verplichtingen worden gehandhaafd(23). 
     
     
       2.7 In de LvAZV is een centrale rol toegedacht aan het Uitvoeringsorgaan(24), een publiekrechtelijke rechtspersoon(25). Het Uitvoeringsorgaan heeft de navolgende taken: a) de uitvoering van de landsverordening, waartoe mede behoort het beheer van het Algemeen Fonds Ziektekosten, b) het in het kader van zijn taakuitoefening bevorderen van een doelmatig gebruik van de financiële middelen, met behoud van een deugdelijke kwaliteit van voorzieningen en c) het uitbrengen van advies inzake het in het kader van de landsverordening te voeren volksgezondheidsbeleid(26). In de LvAZV is nadrukkelijk gestreefd naar een duidelijke afbakening tussen de verantwoordelijkheden van de overheid en die van het Uitvoeringsorgaan. De verantwoordelijkheid van de overheid komt vooral tot uitdrukking in de beslissingen die zij neemt inzake de financiering van de uitgaven van het Uitvoeringsorgaan (in de aanvangsfase door middel van de vaststelling van de hoogte van de landsbijdrage en in de definitieve opzet door middel van de vaststelling van de premie), alsook in de vaststelling van het jaarlijks financiële overzicht inzake de gezondheidszorg. Door middel van wijzigingen in de omvang van de aanspraken en eventueel door middel van de vaststelling van criteria betreffende de inhoud van de af te sluiten overeenkomsten kan de overheid het stelsel desgewenst binnen bepaalde grenzen sturen(27). De overheid heeft geen bemoeienis met op individuele personen gerichte beschikkingen. Personen die zich door een beschikking rechtstreeks in hun belang getroffen achten, zullen daartegen beroep kunnen instellen bij de administratieve rechter, met inachtneming van de LAR(28).  
       Uit de memorie van toelichting volgt voorts dat in de LvAZV zich de figuur van een driepartijenverhouding aftekent: het verstrekkingenmodel (zie de art. 10-25 en 39-42 LvAZV). De verzekerde heeft tegenover het Uitvoeringsorgaan recht op verstrekkingen. Met het oog daarop sluit het Uitvoeringsorgaan overeenkomsten met daartoe gekwalificeerde hulpverleners. De verzekerde maakt zijn rechten geldend door zich te wenden tot de desbetreffende hulpverleners. Het stelsel is zo ingericht, dat het Uitvoeringsorgaan het verlenen van de hulp overlaat aan zelfstandig in de gezondheidszorg werkzame personen en instellingen, die het daartoe contractueel aan zich bindt(29). 
     
     
     2.8 Het systeem van overeenkomsten tussen het Uitvoeringsorgaan en de aanbieders van de zorg neemt in het stelsel van de LvAZV een centrale plaats in(30). In die overeenkomsten kunnen volgens de memorie van toelichting afspraken worden vastgelegd over de kwaliteit van de te bieden gezondheidszorg, de vorm waarin deze wordt geboden alsmede de prijs die daar tegenover staat en die aanvaardbaar dient te zijn(31). De memorie van toelichting vermeldt onder meer(32):  
     
     
       "(...) Via die overeenkomsten wordt gerealiseerd dat de verzekerde de hulp kan verkrijgen waarop hij recht heeft. De overeenkomsten kunnen gekarakteriseerd worden als overeenkomsten van dienstverlening. Voor de hulpverleners hebben de overeenkomsten met de uitvoeringsorganen een belangrijke rechtspositionele betekenis. 
       In de overeenkomsten komt tot uitdrukking op welke wijze de hulpverleners voor hun diensten worden beloond. Anderzijds vormen de overeenkomsten een belangrijk sturingsinstrument voor de kwaliteit van de zorg. Via de overeenkomsten komt de gezamenlijke verantwoordelijkheid van enerzijds de aanbieders van zorg en anderzijds het uitvoeringsorgaan, dat de collectieve en individuele belangen van verzekerden moet behartigen, tot uitdrukking. 
       Anders dan de verhouding tussen het uitvoeringsorgaan en de verzekerden heeft de verhouding tussen het uitvoeringsorgaan en de aanbieders van zorg een privaatrechtelijk karakter. 
       Bij het totstandkomen van de overeenkomsten vormt de wettelijk omschreven verstrekking het vertrekpunt. In onderling overleg zullen het uitvoeringsorgaan en de aanbieders van zorg moeten bepalen op welke wijze, naar maatstaven van kwaliteit en doelmatigheid, de verstrekking het beste kan worden verleend. (...) 
       (...) Zoals gezegd zijn partijen in beginsel vrij inhoud aan de overeenkomsten te geven, met dien verstande dat de overeenkomsten zullen moeten voldoen aan de wettelijk omschreven voorwaarden. 
       Indien de overheid van oordeel is dat onvoldoende waarborgen bestaan voor een kwalitatief en een financieel verantwoorde invulling van de overeenkomsten, kan zij criteria vaststellen waaraan de overeenkomsten dienen te voldoen. Partijen zijn dan gehouden bij het sluiten van een overeenkomst rekening te houden met de criteria. Ingeval de Minister van oordeel is dat de criteria niet goed zijn nageleefd of de overeenkomst anderszins in strijd is met de wet, kan hij de rechter verzoeken de nietigheid van de desbetreffende overeenkomst vast te stellen. 
       (...) Indien voor een bepaalde verstrekking geen of onvoldoende overeenkomsten tot stand komen kan bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, worden bepaald dat het recht op de desbetreffende verstrekking wordt vervangen door een recht op vergoeding van kosten of een deel van de kosten die de verzekerde voor het inroepen van hulp heeft moeten maken. (...)"  
     
     
     
       In de toelichting op art. 39 LvAZV (memorie van toelichting p. 31) wordt naar de hiervoor aangehaalde passage verwezen. Ook wordt vermeld dat noch de aanbieders van zorg, noch de verzekerden rechtstreeks rechten kunnen ontlenen aan de opdracht aan het Uitvoeringsorgaan om overeenkomsten te sluiten in zodanige omvang en van een zodanige inhoud dat het Uitvoeringsorgaan in staat is zijn verstrekkingsverplichtingen naar behoren na te komen.  
       Op grond van art. 42 LvAZV kan de minister het Gerecht verzoeken de nietigheid van een overeenkomst zoals in art. 39 LvAZV bedoeld, vast te stellen. Hierbij is volgens de memorie van toelichting bij dit artikel (p. 32) sprake van een civielrechtelijke aangelegenheid, zodat het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (van Aruba) van toepassing is. 
     
     
     2.9 Het Gerecht heeft zich in het kortgedingvonnis van 17 februari 2003, no. 277 (niet gepubliceerd), over de rechtsverhouding tussen het Uitvoeringsorgaan en verschillende botica's, waaronder BSA, met betrekking tot de declaratie van en de vergoeding voor afgeleverde genees- en verbandmiddelen als volgt uitgelaten:  
     
     "5.1 Om te beginnen zullen de vorderingen niet stranden op onbevoegdheid van de civiele kort geding-rechter. Met name leest het gerecht in de brief d.d. 16 december 2002 van het UO aan de medewerkende botica's geen (kennisgeving van een) beschikking als bedoeld in artikel 2 van de Landsverordening administratieve rechtspraak, waartegen bezwaar ingevolge die landsverordening open zou hebben gestaan. Voorzover die brief al zou zijn te beschouwen als een schriftelijk besluit van het UO, gericht op enig rechtsgevolg, doet dit rechtsgevolg zich voor binnen het domein van de privaatrechtelijke verhouding tussen het UO enerzijds en de botica's anderzijds, welke verhouding wordt beheerst door de wederzijdse feitelijke uitvoering gedurende de jaren 2001 en 2002 van (een deel van) een door deze partijen nimmer ondertekende ontwerpovereenkomst alsmede de tussen het UO en de organisaties gevoerde onderhandelingen met het oog op per 1 januari 2003 geldende overeenkomsten als bedoeld in artikel 39 Lv AZV. Aldus bezien zou de brief zijn aan te merken als een rechtshandeling naar burgerlijk recht, welke ingevolge het tweede lid van artikel 9 LAR is uitgezonderd van het begrip beschikking. Voor deze beschouwingswijze vindt het gerecht steun in de tekst van artikel 39 Lv AZV en de Memorie van Toelichting bij deze landsverordening, algemeen gedeelte, pagina 12 en volgende en de toelichting op artikel 39. In het algemeen gedeelte is met zoveel woorden gewezen op het privaatrechtelijk karakter van de verhouding tussen UO en aanbieders van zorg. Voorts wijst het gerecht erop dat de zogenoemde tijdelijke regeling tarifering, neergelegd in meergenoemde brief van 16 december 2002, niet berust op het bij of krachtens de LvAZV bepaalde.  
     
     Het gerecht verliest bij dit één en ander niet uit het oog dat onder bijzondere omstandigheden de beslissing om met een bepaalde beroepsbeoefenaar onder zekere voorwaarden of in het geheel geen overeenkomst als bedoeld in artikel 39 LvAZV aan te gaan, dan wel een dergelijk contract te beëindigen, zou kunnen worden aangemerkt als een beschikking in de zin van de LAR. Dat zal, zoals blijkt uit de uitspraken van dit gerecht d.d. 28 november en 20 december 2002, resp. LAR no 236 en 268 van 2002, het geval kunnen zijn indien een dergelijke beslissing steunt op de Lv AZV, c.q. is genomen met hantering van een in die landsverordening aan het UO toegekende bevoegdheid. Daarvan is evenwel, zoals reeds overwogen, in het onderhavige geval geen sprake. 
     
     5.2 Zoals al vermeld ligt aan artikel 39 het uitgangspunt van de wetgever ten grondslag dat met de beroepsbeoefenaren privaatrechtelijke overeenkomsten worden afgesloten. Het UO en de organisaties zijn - kennelijk mede ter voldoening aan artikel 40 Lv AZV - onderhandelingen aangevangen om tot dergelijke overeenkomsten te komen. Bij deze onderhandelingen dienen UO en organisaties zich ten opzichte van elkaar te gedragen naar eisen van redelijkheid en billijkheid. (...) 
     
     5.3 Tussen partijen is thans in geschil hoe met betrekking tot de vergoedingen moet worden gehandeld zolang er nog geen overeenstemming is. Het UO claimt met het oog daarop een publiekrechtelijke taak te hebben en publieke belangen, waaronder het algemeen belang te behartigen. Dat kan aan het UO worden toegegeven. Dat op zichzelf betekent echter nog niet dat aan het UO bij de onderhandelingen of bij de bepaling van de status quo hangende de onderhandelingen een voorkeurspositie toekomt. Een dergelijke voorkeurspositie zou immers in strijd zijn met het uitgangspunt van de wetgever van privaatrechtelijke verhoudingen tussen UO en beroepsbeoefenaren en de met deze verhoudingen onlosmakelijk verbonden contractsvrijheid en het daaraan inhaerente beginsel van gelijkwaardigheid van contractspartners."  
     
     Voorts heeft het Hof heeft in zijn kortgedinguitspraak van 20 april 2004, TAR 2004, p. 131-133, in een geschil betreffende de vraag of het Uitvoeringsorgaan heeft mogen weigeren een (Arubaanse) botica als zorgaanbieder aan te merken en de door haar aan verzekerden afgeleverde geneesmiddelen te vergoeden, (zij het impliciet) geoordeeld dat die weigering een rechtshandeling naar burgerlijk recht vormt. De botica werd immers in haar vordering ontvangen. 
     
     2.10 De LvAZV is goeddeels gelijkluidend aan de oude (Nederlandse) Ziekenfondswet(33). De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ook de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 20 juni 2007, LJN: BA7617, JB 2007, 148, omtrent de rechtsverhouding tussen een ziekenfonds en een zorgaanbieder geoordeeld: 
     
     
       "2.1. (...)  
       Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Ziekenfondswet sluiten de ziekenfondsen schriftelijke overeenkomsten met personen en instellingen die zorg kunnen verlenen op verstrekking waarvan bij of krachtens artikel 8 aanspraak bestaat.  
       Ingevolge artikel 47, eerste lid, van de Ziekenfondswet is een ziekenfonds verplicht met iedere instelling die binnen het werkgebied van het ziekenfonds is gelegen of waarvan de bevolking van het werkgebied van het ziekenfonds naar verwachting regelmatig gebruik zal maken, op haar verzoek een overeenkomst te sluiten als bedoeld in artikel 44, eerste lid, tenzij het ziekenfonds daartegen ernstige bezwaren heeft. (...) 
       (...) 
       2.6. Bij brieven van 24 mei 2004, 12 juli 2004 en 27 augustus 2004 heeft Agis aan appellante medegedeeld dat zij geen overeenkomst met appellante kan sluiten, omdat - zoals ter zitting is komen vast te staan - appellante niet beschikt over een vergunning voor een zelfstandig behandelcentrum (...). 
       2.7. De vraag is, of voormelde brieven besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Daarvan is slechts sprake indien deze brieven een beslissing behelzen van een bestuursorgaan. Agis is niet een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, maar een privaatrechtelijke rechtspersoon als bedoeld in artikel 53 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, gelezen in samenhang met artikel 34 van de Ziekenfondswet. Derhalve moet worden beoordeeld, of Agis een ander persoon of college is met enig openbaar gezag bekleed, als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Bepalend daarvoor is, of sprake is van de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid ter vervulling van een overheidstaak. Het sluiten van een overeenkomst als bedoeld in artikel 44, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 47, tweede lid, van de Ziekenfondswet, dan wel het weigeren een dergelijke overeenkomst te sluiten behelst niet een uitoefening (van) een publiekrechtelijke bevoegdheid, maar de verrichting van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Dat de Ziekenfondswet in hoofdstuk IV voorziet in een regeling tot het sluiten van dergelijke overeenkomsten, maakt dit niet anders. 
       2.8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen verklaart de Afdeling zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen. Gelet op artikel 8:71 van de Awb stelt de Afdeling vast dat ter zake van het geschil dat partijen in deze procedure verdeeld houdt, uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingediend." 
     
     
     Het ziekenfonds was naar het oordeel van de Afdeling dus (in zoverre) geen bestuursorgaan en haar beslissing, bij gebreke van een publiekrechtelijke bevoegdheid, geen besluit in de zin van de Awb(34). Reeds voordien had de Afdeling bij uitspraak van 9 mei 2007, LJN: BA4712, onder de Ziekenfondswet (oud) geoordeeld: 
     
     "2.3.1. (...) Voorts dient het CTZ (College toezicht zorgverzekeringen, thans de Nederlandse Zorgautoriteit; LK) te beoordelen of de ziekenfondsen zich voldoende hebben ingespannen met een genoegzaam aantal huisartsen op redelijke condities een overeenkomst te sluiten. Anders dan appellanten menen, is het daarbij niet de taak van het CTZ te beoordelen of het ziekenfonds als partij in de precontractuele fase de onderhandelingen met inachtneming van de redelijkheid en de billijkheid heeft gevoerd en of deze al dan niet mochten worden afgebroken. Die rechtsverhouding dient door de burgerlijke rechter te worden beantwoord."  
     
     Reeds in 2001 heeft de Centrale Raad van Beroep geoordeeld dat de weigering van een ziekenfonds een tandartsdeclaratie goed te keuren in overwegende mate de uitvoering van de tussen de tandarts en het ziekenfonds gesloten civielrechtelijke overeenkomst als bedoeld in art. 44 Ziekenfondswet betreft, en daarom niet kan worden aangemerkt als het verrichten van een publiekrechtelijke rechtshandeling(35). 
     
     
       2.11 In HR 16 december 1977 (cassatie in het belang der wet), LJN: AC6137, NJ 1978, 156, m.nt. ARB, wordt in verband met de opzegbaarheid van de overeenkomst die de rechtsverhouding tussen het ziekenfonds en de zorgaanbieder bepaalt, die overeenkomst, zij het impliciet, als civielrechtelijk aangemerkt.  
       In HR 4 april 2003, LJN: AF2830, NJ 2004, 35, m.nt. M.A.M.C. Berg, heeft de Hoge Raad in verband met een aanbesteding - van incontinentieproducten voor ziekenfondsverzekerden - door een ziekenfonds in rov. 3.4.2 vooropgesteld dat: "(...) (i) een ziekenfonds als RZG niet is aan te merken als een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld als bedoeld in art. 1:1 lid 1, onder a, Awb, (ii) slechts sprake is van een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1, onder b, Awb in de gevallen waarin een (rechts)persoon een publiekrechtelijke bevoegdheid uitoefent die hem is toegekend voor de vervulling van hem opgedragen overheidstaken, en (iii) een ziekenfonds als RZG bij het inkopen van medische hulpmiddelen geen publiekrechtelijke bevoegdheid uitoefent."(36)  
     
     
     2.12 Van der Most heeft betoogd dat ziekenfondsen in de zin van de Ziekenfondswet met enig openbaar gezag zijn bekleed in zoverre zij aan de Ziekenfondswet bevoegdheden ontlenen om ten aanzien van hun verzekerden eenzijdig bindende beslissingen te nemen: onder meer het verlenen van toestemming voor het inroepen van verstrekkingen. Anders is het volgens Van der Most bij het contracteren van zorgaanbieders door ziekenfondsen. In dat geval is het contracteren een middel om publiekrechtelijke bevoegdheden met betrekking tot het verstrekken van zorg te kunnen uitoefenen en geen doel op zich, zodat ziekenfondsen in zoverre niet kunnen worden aangemerkt als een bestuursorgaan en civielrechtelijke contractsvrijheid genieten(37). 
     
     
       2.13 Art. 39 LvAZV draagt het Uitvoeringsorgaan op overeenkomsten met zorgaanbieders te sluiten. Die overeenkomsten strekken ertoe het Uitvoeringsorgaan in staat te stellen aan zijn verplichtingen jegens de verzekerden op grond van de LvAZV te voldoen. Deze opdracht, die moet worden gezien als een instructienorm, maakt niet dat het Uitvoeringsorgaan de beoogde rechtsverhouding aan een zorgaanbieder kan opleggen(38). Weliswaar gaat slechts het Uitvoeringsorgaan dergelijke overeenkomsten met zorgaanbieders aan, maar dat hangt samen met de omstandigheid dat slechts het Uitvoeringsorgaan met de uitvoering van de ziektekostenverzekering op grond van de LvAZV is belast en uit dien hoofde de verstrekkingen ingevolge die verzekering dient te organiseren. Voorts stelt de LvAZV weliswaar bepaalde eisen aan de overeenkomst, maar dat neemt niet weg dat, behoudens die eisen, tussen het Uitvoeringsorgaan en de zorgaanbieders contractsvrijheid bestaat(39). Het Uitvoeringsorgaan en de aanbieder van zorg komen overeen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de verstrekking van de zorg en de daarvoor in rekening te brengen kosten. 
       Zoals ook in de memorie van toelichting bij de LvAZV is gesignaleerd (zie hiervóór onder 2.8), heeft de verhouding tussen het Uitvoeringsorgaan en de door dat orgaan gecontracteerde aanbieders van zorg, anders dan de verhouding tussen het Uitvoeringsorgaan en de verzekerden, een privaatrechtelijk karakter. Dat geldt mijns inziens mutatis mutandis ook in de situatie waarin een (formele) overeenkomst zoals in de LvAZV bedoeld ontbreekt, maar, zoals in de onderhavige situatie en al dan niet op grond van ad-hocovereenkomsten of een in de loop der tijd feitelijk gegroeide wilsovereenstemming, met wederzijds goedvinden de praktijk wordt gevolgd dat de zorgaanbieder de verzekerde bepaalde voorzieningen verstrekt en de daaraan verbonden kosten bij het Uitvoeringsorgaan in rekening brengt. Ook in een dergelijke situatie is een geschil over de hoogte van de door de zorgaanbieder bij het Uitvoeringsorgaan ingediende declaratie niet van bestuursrechtelijke maar van privaatrechtelijke aard. De weigering van betaling van een dergelijke declaratie is niet een (bestuursrechtelijk relevant) besluit, maar (de weigering van) een rechtshandeling naar burgerlijk recht. De bevoegdheid om daarover te oordelen komt niet toe aan de LAR-rechter, maar - uitsluitend - aan de civiele rechter. 
       De uitspraak van het Hof van 10 mei 2004, HLAR 17/03, LJN: BF3211, waarnaar het Hof in zijn tussenvonnis heeft verwezen, dwingt niet tot een andere conclusie. Die uitspraak heeft geen betrekking op de rechtsverhouding tussen het Uitvoeringsorgaan en een zorgaanbieder, maar op de rechtsverhouding tussen het Uitvoeringsorgaan en een natuurlijk persoon. De uitspraak betrof een afgewezen verzoek van een natuurlijk persoon om vergoeding van de door haar gemaakte kosten van ziekenvervoer, welke beslissing ingevolge de LvAZV van bestuursrechtelijke aard is. 
       Evenmin dwingt tot een andere conclusie dat, zoals het Hof in het eindvonnis heeft benadrukt, het een publieke taak is van het Uitvoeringsorgaan zijn verplichtingen jegens de verzekerden te kunnen nakomen (rov. 2.2) en dat, als het Uitvoeringsorgaan BSA zou hebben betaald, zulks ten laste van het Algemeen Fonds Ziektekosten zou zijn gekomen (rov. 2.3). Dat het een publieke taak is van het Uitvoeringsorgaan zijn verplichtingen jegens de verzekerden te kunnen nakomen, neemt niet weg dat, naar de bedoeling van de LvAZV, het Uitvoeringsorgaan daartoe privaatrechtelijke betrekkingen aangaat met zorgaanbieders, zonder dat hem in dat verband publiekrechtelijke bevoegdheden tot eenzijdige vaststelling van die rechtsbetrekkingen toekomen. Voorts komen de betalingen die het Uitvoeringsorgaan aan de zorgaanbieders voor door hen verstrekte voorzieningen doet, weliswaar ten laste van het Algemeen Fonds Ziektekosten, maar daardoor verliezen de rechtsbetrekkingen tussen het Uitvoeringsorgaan en de zorgaanbieders hun privaatrechtelijke karakter niet. De enkele omstandigheid dat in een bepaalde rechtsbetrekking met "overheidsgeld" wordt betaald, maakt die rechtsbetrekking nog niet tot een publiekrechtelijke, zelfs niet als daarbij mede een publiekrechtelijke rechtspersoon is betrokken.  
     
     
     
       2.14 Het middel is terecht voorgesteld. 
       Zoals onderdeel 1 betoogt, leidt niet iedere handeling van een publiekrechtelijke entiteit bij de uitoefening van haar publieke taak tot een publiekrechtelijke rechtshandeling. Uitoefening van een publieke taak sluit rechtshandelingen naar burgerlijk recht niet uit. Naar aan onderdeel 2 ten grondslag is gelegd, geldt dit zeker ten aanzien van de betrekkingen tussen het Uitvoeringsorgaan en de aanbieders van zorg waarmee het Uitvoeringsorgaan dient te contracteren, nu de wetgever van de LvAZV aan die betrekkingen een privaatrechtelijk karakter heeft toegedacht. Onderdeel 3 betoogt terecht dat, anders dan het Hof heeft geoordeeld, de brief van het Uitvoeringsorgaan van 24 april 2006 niet als een beschikking, maar als (een weigering van) een rechtshandeling naar burgerlijk recht dient te worden aangemerkt. 
       Onderdeel 3 bevat ten slotte klachten voor het geval dat het bestreden oordeel dat de litigieuze weigering een beschikking in de zin van de LAR vormt, van feitelijke aard zou zijn. Naar mijn mening is dat laatste niet het geval, waarbij ik overigens erop wijs dat van openbare orde is dat de burgerlijke rechter zich niet-ontvankelijk verklaart indien een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat(40), en dat (anders dan het onderdeel veronderstelt) in dat verband niet ter zake doet waarvan partijen zijn uitgegaan en of het Uitvoeringsorgaan de stellingen van BSA dienaangaande al dan niet heeft betwist. 
     
     
     3. Conclusie 
     
     De conclusie strekt tot vernietiging en verwijzing. 
     
     
       De Procureur-Generaal bij de 
       Hoge Raad der Nederlanden, 
     
     
     Advocaat-Generaal 
     
     
       1 Landsverordening van 12 augustus 1993 houdende regels inzake de rechtsbescherming tegen besluiten van bestuursorganen (Landsverordening administratieve rechtspraak), AB 1993, no. 45, gewijzigd bij Landsverordening van 19 mei 2003, AB 2003, no. 32 (invoering hoger beroep). 
       2 Rov 3.1 van het (tussen)vonnis van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba van 16 juli 2009. Zie ook het (tussen)vonnis in eerste aanleg van 26 september 2007 onder 2. 
       3 Landsverordening van 13 februari 1992 houdende regels inzake een algemene ziektekostenverzekering (Landsverordening algemene ziektekostenverzekering), AB 1992 no. 18, nadien gewijzigd. 
       4 Vgl. het inleidend verzoekschrift onder 5-7. Als op een recept een groter aantal eenheden was voorgeschreven dan in voorraad was, werd voor de nog niet verstrekte eenheden een tegoedbon afgegeven. Volgens het verzoekschrift bestond de fout in de software hieruit, dat in plaats van het totale, op het recept voorgeschreven aantal eenheden slechts het op een dergelijke tegoedbon vermelde aantal eenheden werd gedeclareerd. 
       5 Prod. 2 bij het inleidende verzoekschrift. 
       6 Prod. 3 bij het inleidende verzoekschrift. 
       7 Zie de conclusie van repliek onder 37.  
       8 Rov. 4.5 en het dictum. 
       9 Zie ook rov. 3.2 van het (tussen)vonnis van het Hof van 16 juli 2009. Het Hof heeft daarin overwogen dat het Gerecht het oorspronkelijk gevorderde bedrag (Afl. 236.666,30) heeft toegewezen, onder aftrek van Afl. 5.000,- als vergoeding voor de kosten van controle van de gecorrigeerde opgaven. 
       10 Aan de pleitnotitie van BSA is een productie gehecht, waarover het Uitvoeringsorgaan zich bij akte heeft uitgelaten. 
       11 LJN: BK8446. 
       12 Het dictum van het eindvonnis spreekt kennelijk abusievelijk van "vonnis" (enkelvoud). 
       13 De cassatiedagvaarding is op 8 maart 2010 betekend, terwijl een op 18 maart 2010 opgemaakte verklaring van de griffier van het Hof met betrekking tot de aantekening van het ingestelde cassatieberoep in het cassatieregister aan de griffie van de Hoge Raad is overgelegd (art. 4-5 Cassatieregeling voor de Nederlandse Antillen en Aruba, welke regeling met ingang van 10 oktober 2010 is gewijzigd en hernoemd tot Rijkswet cassatierechtspraak voor Aruba, Curaçao, Sint Maarten en voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba; zie de Rijkswet aanpassing rijkswetten aan de oprichting van de nieuwe landen, Stb. 2010, 339, en voor de inwerkingtreding daarvan Stb. 2010, 388). Omdat de Hoge Raad op de dag waartegen het Uitvoeringsorgaan oorspronkelijk was opgeroepen, geen zitting hield, is op 12 mei 2010 een herstelexploot uitgebracht, waarin een nieuwe zittingsdag is aangezegd. 
       14 Het onderdeel noemt als datum van deze uitspraak kennelijk abusievelijk 20 juni 2006. 
       15 Memorie van toelichting bij de LAR onder 4, "Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen", p. 5. 
       16 Memorie van toelichting bij art. 1 LAR, p. 5. 
       17 M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure (2011), p. 142-143; T&C Awb (2011), art. 1:3, aant. 2 onder c (P.J.J. van Buuren en J.C.A. de Poorter); R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, De Haan/Drupsteen/Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat (2010), p. 222. 
       18 Memorie van toelichting bij art. 2 LAR, p. 7. 
       19 Vgl. Van Wijk/Konijnenbelt&Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht (2008), p. 173; T&C Awb (2009), art. 1:3, aant. 2 onder c (P.J.J. van Buuren en J.C.A. de Poorter); R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, De Haan/Drupsteen/Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat (2010), p. 222; M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure (2011), p. 142; Praktijkboek Bestuursrecht I, Het begrip besluit in de Awb (J.R. van Angeren, 2007), p. I-26-30; I.C. van der Vlies, Algemene begrippen, Hoofdstuk 1 en 2 Awb (2001), p. 46-47 en p. 51-52; J.H. van Kreveld en G.A. van der Veen, Systeem en algemene begrippen van de Algemene wet bestuursrecht (2004), p. 134. 
       20 Van Wijk/Konijnenbelt&Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht (2008), p. 173; R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, De Haan/Drupsteen/Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat (2010), p. 222-223; Praktijkboek Bestuursrecht I, Het begrip besluit in de Awb (J.R. van Angeren, 2007), p. I-26-30; I.C. van der Vlies, Algemene begrippen, Hoofdstuk 1 en 2 Awb (2001), p. 28; J.H. van Kreveld en G.A. van der Veen, Systeem en algemene begrippen van de Algemene wet bestuursrecht (2004), p. 141. 
       21 Van Wijk/Konijnenbelt&Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht (2008), p. 174, waarin als voorbeeld van een in het privaatrecht gelegen bevoegdheidsgrondslag het eigendomsrecht van een gemeente als basis voor een stelsel van "privaatrechtelijke vergunningen" met betrekking tot de berm van een gemeentelijke weg wordt genoemd; zie voor een opsomming van publiekrechtelijke titels ook Praktijkboek Bestuursrecht I, Het begrip besluit in de Awb (J.R. van Angeren, 2007), p. I-31-32.  
       22 Memorie van toelichting, § 2 (p. 4) en § 4 (p. 6). 
       23 Memorie van toelichting, § 6 (p. 11). 
       24 Memorie van toelichting, § 4 (p. 7). 
       25 Memorie van toelichting, ad art. 28 (p. 27-28). 
       26 Memorie van toelichting, § 4 (p. 8). 
       27 Memorie van toelichting, § 4 (p. 9). 
       28 Memorie van toelichting, § 4 (p. 9). 
       29 Memorie van toelichting, § 6 (p. 12). 
       30 Memorie van toelichting, § 3 onder ad b (p. 5) en § 6 (p. 12). 
       31 Memorie van toelichting, § 3 onder ad b (p. 5) en § 4 onder b (p. 8). 
       32 Memorie van toelichting, § 6 (p. 12-14). 
       33 Bij gelegenheid van de inwerkingtreding van de Zorgverzekeringswet per 1 januari 2006, is de Ziekenfondswet ingetrokken. 
       34 Vgl. M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure (2011), p. 143, noot 308. 
       35 CRvB 21 november 2001, LJN: AL1349, RSV 2002, 67. Zie ook CRvB 23 januari 2002, LJN: AD9257, JB 2002, 102, waarin naar eerstgenoemde uitspraak wordt verwezen. 
       36 Vgl. de conclusie van A-G Langemeijer onder 3.7 voor genoemde uitspraak. 
       37 J.M. van der Most, Beslissen over toelaten van zorgverleners, in: RZA - 10 jaar (1997), p. 22-23. Van der Most verwijst daarvoor onder meer naar AbRvS 3 oktober 1996, LJN: AA6767, JB 1996, 231, m.nt. R.J.G.H.S. Zie ook de noot van G.R.J. de Groot onder rechtbank Breda 27 maart 2000, LJN: AH8142, RZA 2000, 80, onder 8. 
       38 Vgl. AbRvS 20 juni 2007, LJN: BA7617, JB 2007, 148. 
       39 Zie ook HR 8 april 2005, LJN: AS2706, NJ 2005, 482, m.nt. MRM, rov. 3.4.2. 
       40 G.C.C. Lewin, Het hoger beroep en het cassatieberoep in burgerlijke zaken in de Nederlandse Antillen en Aruba (2010), nr. 3.8.3.3, p. 167, eerste alinea; L. Groefsema, Hoofdlijnen van het Burgerlijk Procesrecht van de Nederlandse Antillen en Aruba (2009), nr. 8, p. 18, en de daarin vermelde rechtspraak.