ECLI: ECLI:NL:RVS:2024:2914

Titel: ECLI:NL:RVS:2024:2914 Raad van State , 17-07-2024 / 202203353/1/A3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2024-07-17

Zaaknummer: 202203353/1/A3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2024:2914

---

Bij besluit van 12 september 2019 heeft de burgemeester van Duiven aan Casino Duiven een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal en een aanwezigheidsvergunning voor 117 kansspelautomaten verleend. In deze zaak heeft de burgemeester aan Casino Duiven een exploitatie- en aanwezigheidsvergunning verleend voor een speelautomatenhal genaamd Jack’s Casino. Daarnaast heeft de burgemeester aan JVH Horeca Services een exploitatievergunning voor een openbare inrichting en een drank- en horecawetvergunning verleend. De Nieuwe Weerdjes en anderen, die ook een casino exploiteren, hebben hier bezwaar tegen gemaakt. De vraag die de Afdeling onder meer moet beantwoorden is of de exploitatievergunning voor een speelautomatenhal een schaarse vergunning is.

202203353/1/A3. 
     Datum uitspraak: 17 juli 2024 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op de hoger beroepen van: 
     1.       de burgemeester van Duiven, 
     2.       Casino Duiven B.V. en JVH Horeca Services B.V., beiden gevestigd te 's-Hertogenbosch, 
     3.       De Nieuwe Weerdjes B.V., gevestigd te Duiven, Big Apple Zevenaar B.V., gevestigd te Zevenaar en Big Apple Arnhem B.V., gevestigd te Arnhem (hierna: De Nieuwe Weerdjes en anderen), 
     appellanten, 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 mei 2022 in zaak nr. 20/3167 in het geding tussen: 
     De Nieuwe Weerdjes en anderen 
     en 
     de burgemeester. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 12 september 2019 heeft de burgemeester aan Casino Duiven een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal en een aanwezigheidsvergunning voor 117 kansspelautomaten verleend. 
     Bij besluiten van 12 september 2019 heeft de burgemeester aan JVH Horeca Services een drank- en horecawetvergunning en een exploitatievergunning voor een openbare inrichting verleend. 
     Bij besluit van 8 april 2020 heeft de burgemeester de drank- en horecawetvergunning van JVH Horeca Services ingetrokken. 
     Bij besluit van 30 april 2020 heeft de burgemeester de aan JVH Horeca Services verleende exploitatievergunning voor een openbare inrichting gewijzigd. 
     Bij besluit van 1 mei 2020 heeft de burgemeester de door De Nieuwe Weerdjes en anderen tegen de besluiten van 12 september 2019 gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard met betrekking tot de exploitatievergunning openbare inrichting en de drank- en horecawetvergunning. De burgemeester heeft deze vergunningen niet ingetrokken. 
     Bij uitspraak van 23 mei 2022 heeft de rechtbank het door De Nieuwe Weerdjes en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 mei 2020 vernietigd en de besluiten van 12 september 2019 herroepen, voor zover daarbij een exploitatievergunning, een aanwezigheidsvergunning en een drank- en horecawetvergunning is verleend. De rechtbank heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 1 mei 2020. 
     Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester, Casino Duiven en JVH Horeca Services hoger beroep ingesteld. 
     De Nieuwe Weerdjes en anderen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld. 
     De Nieuwe Weerdjes en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     De burgemeester, Casino Duiven, JVH Horeca Services en De Nieuwe Weerdjes en anderen hebben nadere stukken ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2024, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. E.L.C. Van de Vorle en mr. A.P. Loo, beiden advocaat te Arnhem, en R. Willemsen, en Casino Duiven en JVH Horeca Services, vertegenwoordigd door mr. M.T.C.A. Smets, advocaat te Eindhoven, en [gemachtigden], en De Nieuwe Weerdjes en anderen, vertegenwoordigd door mr. M.A.A. Gockel-Gieskes, juridisch medewerker te Zevenaar, [gemachtigden], zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     Inleiding 
     1.       In deze zaak heeft de burgemeester aan Casino Duiven een exploitatie- en aanwezigheidsvergunning verleend voor een speelautomatenhal genaamd Jack’s Casino. Daarnaast heeft de burgemeester aan JVH Horeca Services een exploitatievergunning voor een openbare inrichting en een drank- en horecawetvergunning verleend. De Nieuwe Weerdjes en anderen, die ook een casino exploiteren, hebben hier bezwaar tegen gemaakt. De vraag die de Afdeling onder meer moet beantwoorden is of de exploitatievergunning voor een speelautomatenhal een schaarse vergunning is. 
     Besluitvorming 
     2.       Op 1 maart 2019 is namens Casino Duiven een aanvraag ingediend voor een exploitatie- en aanwezigheidsvergunning voor een speelautomatenhal. De burgemeester heeft op 12 september 2019 een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal verleend. Deze is verleend voor onbepaalde tijd en is gebaseerd op artikel 2 van de Verordening speelautomatenhallen 2017 gemeente Duiven (hierna: de Verordening). Aan de vergunning zijn voorschriften en beperkingen verbonden. Ook heeft de burgemeester op 12 september 2019 een aanwezigheidsvergunning voor kansspelautomaten aan Casino Duiven verleend. Deze vergunning is geldig voor de periode van 12 september 2019 tot en met 12 september 2024 en is gebaseerd op artikel 30b van de Wet op de kansspelen (hierna: de Wok) en artikel 2, derde lid, van de Verordening. 
     2.1.    Op 8 juli 2019 heeft JVH Horeca Services een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning openbare inrichting en een drank- en horecawetvergunning. De burgemeester heeft op 12 september 2019 een exploitatievergunning openbare inrichting verleend. Deze is voor onbepaalde tijd verleend en is gebaseerd op artikel 2:28 van de Algemene Plaatselijke Verordening Duiven 2019 (hierna: de APV). Bij besluit van 30 april 2020 heeft de burgemeester de oppervlakte van de inrichting vastgesteld. Ook heeft de burgemeester op 12 september 2019 een drank- en horecawetvergunning voor het uitoefenen van het horecabedrijf in de inrichting "Casino Bar Duiven" verleend. Deze vergunning is op verzoek van JVH Horeca Services ingetrokken bij besluit van 8 april 2020. 
     Aangevallen uitspraak 
     3.       De rechtbank heeft ten aanzien van het betoog van De Nieuwe Weerdjes en anderen dat de Verordening in strijd is met de uitgangspunten van de Wok, omdat in de verordening geen kwantitatieve beperking van het aantal vergunning is vastgesteld, overwogen dat uit de tekst van de Wok noch uit de memorie van toelichting volgt dat het aantal speelautomatenhallen in een Verordening zou moeten worden gemaximeerd. Artikel 30c van de Wok heeft uitsluitend betrekking op speelautomaten. Omdat de Wok niet verplicht om het aantal speelautomatenhallen te maximeren, is de Verordening niet in strijd met de uitgangspunten van de Wok. 
     De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de exploitatievergunning voor een speelautomatenhal een schaarse vergunning is. Zij heeft hiertoe overwogen dat in de Verordening, waarin is gekozen voor een in omvang beperkt gebied, een impliciet plafond is gecreëerd voor de verdeling van exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen. In dit gebied is de vestiging van een speelautomatenhal ruimtelijk niet mogelijk gemaakt en de goede ruimtelijke inpassing zal steeds afzonderlijk moeten worden beoordeeld, zodat onzeker is of en in welke omvang het aangewezen gebied reële vestigingsmogelijkheden biedt. Ook heeft de rechtbank overwogen dat zich op voorhand meerdere gegadigden hebben gemeld met de interesse om in het gebied een speelautomatenhal te exploiteren en dat het niet instellen van een maximum met name zijn grondslag vindt in de wens om ingewikkelde procedures te voorkomen en niet om bewust meer speelautomatenhallen toe te laten. Daarnaast heeft zij overwogen dat de raad er, gelet op het raadsvoorstel van de burgemeester van 23 mei 2017 (hierna: het raadsvoorstel), ook vanuit gaat dat in het beperkte marktgebied geen plaats zal zijn voor meer dan een of twee vestigingen. Het voorgaande brengt volgens de rechtbank mee dat de burgemeester een passende mate van openbaarheid moet verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de exploitatievergunningen, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria. Dit heeft de burgemeester ten onrechte niet gedaan. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 mei 2020 vernietigd en de besluiten van 12 september 2019 herroepen, voor zover daarbij een exploitatievergunning, een aanwezigheidsvergunning en een drank- en horecawetvergunning is verleend. De rechtbank heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 1 mei 2020. 
     Wettelijk kader 
     4.       Het wettelijk kader en het raadsvoorstel is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
     Incidenteel hoger beroep van De Nieuwe Weerdjes en anderen 
     5.       De Nieuwe Weerdjes en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Verordening niet in strijd is met de uitgangspunten van de Wok en daarom niet onverbindend is. Hiertoe voeren zij aan dat uit de memorie van toelichting bij de herziening van de Wok in 1982 (kamerstukken II 1980/81, 16 481, nr. 3) volgt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om het aantal speelautomatenhallen in een gemeente te reguleren. Over het oorspronkelijke artikel 30c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wok, staat dat de tekst zowel ziet op een kwantitatieve beperking als ook op een beperking tot een bepaald gebied. Door geen kwantitatieve beperking van het aantal vergunningen vast te stellen, heeft de raad van de gemeente Duiven de uitgangspunten van de Wok niet gerespecteerd, aldus De Nieuwe Weerdjes en anderen. 
     5.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de Verordening niet in strijd is met de uitgangspunten van de Wok. Noch uit de tekst van de Wok, noch uit de memorie van toelichting volgt dat het aantal speelautomatenhallen in een verordening zou moeten worden gemaximeerd. Titel VA van de Wok waarin ook artikel 30c is opgenomen, heeft uitsluitend betrekking op speelautomaten. De gemeenteraad moet bij verordening het aantal speelautomaten per speelautomatenhal vaststellen waarvoor een aanwezigheidsvergunning kan worden verleend.  De keuze om het aantal speelautomatenhallen al dan niet te reguleren heeft de wetgever aan de gemeenteraad overgelaten. Het betoog slaagt niet. 
     5.2.    Het incidenteel hoger beroep van De Nieuwe Weerdjes en anderen is ongegrond. 
     Hoger beroepen van de burgemeester, Casino Duiven en JVH Horeca Services 
     Hogerberoepsgronden 
     6.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal een schaarse vergunning is. Volgens de burgemeester heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat in de Verordening een impliciet plafond is gecreëerd voor de verdeling van exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen. Hiertoe voert de burgemeester ten eerste aan dat het enkele feit dat in de Verordening is bepaald dat de burgemeester uitsluitend een vergunning kan verlenen voor een speelautomatenhal in het gebied zoals aangegeven op de bij de Verordening behorende kaart, onvoldoende is om een schaars recht aan te nemen. Hoewel er een gebiedsbeperking geldt, is geen sprake van de situatie dat ‘de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft’. Er zijn namelijk geen andere (potentiële) gegadigden die een aanvraag om een vergunning voor een speelautomatenhal hebben ingediend. Bovendien is het aangewezen bedrijventerrein geen relatief beperkt gebied. Het bedrijventerrein is namelijk ca. 1,2 km2 groot (het gebied is ca. 2,5 km lang en ca. 0,6 km breed). Hierin wijkt deze zaak af van de door de rechtbank in haar uitspraak aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013. 
     De burgemeester wijst er verder op dat het enkele feit dat voor het kunnen vestigen van een speelautomatenhal een omgevingsvergunning is vereist niet per definitie schaarste creëert. De Afdeling heeft onder meer in de uitspraak van 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1615, en de uitspraak van 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4057, overwogen dat planologische beperkingen kenmerkend zijn voor de vaststelling van een bestemmingsplan en dat daarmee geen schaarse rechten worden toebedeeld. De burgemeester voert daarnaast aan dat de rechtbank bij haar oordeel dat sprake is van een schaars recht ten onrechte de omstandigheid heeft meegenomen dat vanuit economisch oogpunt geen of minder ruimte zou bestaan voor de exploitatie van meerdere speelautomatenhallen. Volgens de burgemeester staat dit los van de vraag of sprake is van een schaars recht, omdat dit de reguliere marktwerking betreft. 
     De rechtbank heeft daarnaast het raadsvoorstel onjuist uitgelegd door te overwegen dat het niet instellen van een maximum aantal speelautomatenhallen met name zijn grondslag vindt in de wens om ingewikkelde procedures te voorkomen. Het hoofddoel hiervoor is om ondernemers alle ruimte te geven om een speelautomatenhal in de gemeente Duiven te vestigen. Ook heeft de rechtbank het deel uit het raadsvoorstel dat het de verwachting is "dat het zichzelf snel reguleert en dat het bij 1 of 2 vestigingen zal blijven. Voor meer vestigingen zal er in het beperkte marktgebied oostelijk van Arnhem geen plaats zijn" onjuist uitgelegd. Het raadsvoorstel spreekt zich hier uit over de verwachte vraag naar locaties voor speelautomatenhallen vanuit de markt. De verwachte vraag is dus beperkt, niet het aanbod. Bij schaarse vergunningen is het precies andersom. Hierin wijkt de situatie in Duiven ook af van de omstandigheden in de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020, aldus de burgemeester. 
     6.1.    Casino Duiven en JVH Horeca Services betogen, net als de burgemeester, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de Verordening een impliciet plafond is gecreëerd voor de verdeling van exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen. 
     Feiten 
     7.       In de Verordening staat dat het verboden is om zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren maar het aantal te verlenen vergunningen is niet gemaximeerd. Ingevolge de Verordening kan de burgemeester alleen een vergunning voor een speelautomatenhal verlenen in het gebied zoals aangegeven op de bij de Verordening behorende kaart. Dit is een bedrijventerrein dat bestaat uit om en nabij 90 percelen, waarbij de Nieuwe Weerdjes en anderen, zo hebben zij op de zitting van de Afdeling meegedeeld, in het bezit zijn van één perceel. Omdat niet in het bestemmingsplan staat dat in het gebied een speelautomatenhal gevestigd mag worden, is een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik nodig. Sinds de vaststelling van de Verordening is één vergunningaanvraag voor een speelautomatenhal ingediend, namelijk door Casino Duiven. De Nieuwe Weerdjes en anderen hebben noch ten tijde van de vaststelling van de Verordening noch daarna een vergunningaanvraag ingediend. De Nieuwe Weerdjes en anderen hebben op de zitting verklaard dat zij bezwaar hebben tegen het feit dat op grond van de Verordening meerdere speelautomatenhallen in de gemeente Duiven gevestigd kunnen worden. 
     Beoordeling van de gronden 
     8.       De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door de burgemeester verleende exploitatievergunning voor een speelautomatenhal een schaarse vergunning is. Hieronder licht zij toe hoe zij tot dit oordeel is gekomen. 
     8.1.    In de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1421, die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, staat dat de definitie van schaarse publieke rechten impliceert dat het aantal beschikbare publieke rechten beperkt is en dat voor het aantal te verlenen rechten een maximum of plafond bestaat. Dat plafond kan volgens de staatsraad advocaat-generaal voortvloeien uit de schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen (fysieke schaarste) of aan bruikbare technische mogelijkheden (technische schaarste), maar kan ook om beleidsmatige redenen worden vastgesteld. Doorgaans zal dit plafond in een getal worden uitgedrukt dat kan zijn neergelegd in een wettelijk voorschrift of op basis van dat wettelijk voorschrift worden vastgesteld. Een plafond kan echter ook zijn ‘verstopt’ en dus niet expliciet worden genoemd. 
     8.2.    Het aantal te verlenen vergunningen is in de Verordening niet gemaximeerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in de Verordening ook geen impliciet plafond gecreëerd voor de verdeling van exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen. Hiertoe acht de Afdeling allereerst van belang dat, hoewel er een gebiedsbeperking geldt, geen sprake is van de situatie dat ‘de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft’. Er zijn geen andere (potentiële) gegadigden aanwezig die een aanvraag om een vergunning voor een speelautomatenhal hebben ingediend. Ook de Nieuwe Weerdjes en anderen hebben nooit een vergunningaanvraag ingediend. De burgemeester en Casino Duiven en JVH Horeca Services voeren terecht aan dat deze zaak hierin afwijkt van de door de rechtbank in haar uitspraak aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013. In die uitspraak was wel sprake van de situatie dat ‘de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft’, omdat het gebied beperkt was tot een aanlegsteiger die geschikt was voor zeven vaartuigen, terwijl er 19 aanvragen om ligplaatsvergunningen waren ingediend. 
     Ook acht de Afdeling van belang dat in het aangewezen gebied voldoende reële vestigingsmogelijkheden zijn. In het aangewezen gebied zijn meerdere percelen voor nieuwbouw beschikbaar. Daarnaast hebben meerdere percelen te koop of te huur gestaan en komen geregeld panden/percelen vrij. De Nieuwe Weerdjes en anderen zijn bovendien in het bezit van een perceel in het aangewezen gebied. 
     De burgemeester, Casino Duiven en JVH Horeca Services hebben bovendien terecht aangevoerd dat het feit dat voor het kunnen vestigen van een speelautomatenhal een omgevingsvergunning is vereist niet per definitie schaarste creëert. De Afdeling heeft onder meer in de uitspraak van 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1615, onder 8.1, en de uitspraak van 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4057, onder 15.1, overwogen dat planologische beperkingen kenmerkend zijn voor de vaststelling van een bestemmingsplan en dat daarmee geen schaarse rechten worden toebedeeld. In de gemeente Duiven is nergens (niet in de Verordening en ook niet in bestemmingsplannen) een maximum aan het aantal te verlenen omgevingsvergunningen gesteld. Dat bij de beoordeling van een aanvraag vooraf niet zeker is of een omgevingsvergunning wordt verleend, maakt niet dat daarmee schaarste is gegeven. Een dergelijke beoordeling is inherent aan het wettelijk stelsel voor ruimtelijke ordening en heeft niet te maken met de vraag of sprake is van een schaars recht. De Afdeling volgt daarnaast het betoog van de burgemeester, Casino Duiven en JVH Horeca Services dat de rechtbank het raadsvoorstel onjuist heeft uitgelegd door te overwegen dat het niet instellen van een maximum aantal speelautomatenhallen vooral gestoeld is op de wens om ingewikkelde procedures te voorkomen. Dat in het raadsvoorstel onder meer staat dat door het niet instellen van een maximum te verlenen vergunning de nadelen van een schaarse vergunning worden voorkomen, is onvoldoende om aan te nemen dat dit het hoofddoel was. Hiertoe acht de Afdeling van belang dat uit het raadsvoorstel blijkt dat de raad het ondernemerschap juist wil stimuleren en het aantal speelautomatenhallen wordt overgelaten aan de markt. Ook heeft de rechtbank het deel uit het raadsvoorstel dat het de verwachting is "dat het zichzelf snel reguleert en dat het bij 1 of 2 vestigingen zal blijven. Voor meer vestigingen zal er in het beperkte marktgebied oostelijk van Arnhem geen plaats zijn" onjuist uitgelegd. 
     De burgemeester heeft terecht gesteld dat het raadsvoorstel zich hier uitspreekt over de verwachte vraag naar locaties voor speelautomatenhallen vanuit de markt. De verwachte vraag is beperkt en niet het aanbod. Bij schaarse vergunningen is juist het aanbod beperkt en niet de verwachte vraag. De Afdeling merkt hierbij op dat de omstandigheid dat vanuit economisch oogpunt geen of minder ruimte zou bestaan voor de exploitatie van meerdere speelautomatenhallen losstaat van de vraag of sprake is van een schaars recht. Het is aan de ondernemer om een inschatting te maken of het uit economisch oogpunt aantrekkelijk is om zich in een bepaald gebied te vestigen. Dit betreft namelijk de reguliere marktwerking. De rechtbank heeft daarom ten onrechte dit aspect meegenomen bij haar oordeel dat sprake is van een schaars recht. 
     8.3.    Gezien het vorengaande is het oordeel van de rechtbank dat de door de burgemeester verleende exploitatievergunning voor een speelautomatenhal een schaarse vergunning is, onjuist. Het hoger beroep is alleen al om deze reden gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal doen wat de rechtbank had moeten doen en alle beroepsgronden behandelen. 
     Beroep van De Nieuwe Weerdjes en anderen 
     9.       De Nieuwe Weerdjes en anderen betogen dat de burgemeester in strijd heeft gehandeld met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel, omdat de burgemeester in dezelfde maand waarin hij aan De Nieuwe Weerdjes en anderen heeft medegedeeld dat een beleidswijziging niet aanstaande was, aan Casino Duiven te kennen heeft gegeven dat het beleid wel zou wijzigen. 
     9.1.    De Nieuwe Weerdjes en anderen hebben onvoldoende onderbouwd dat de burgemeester in strijd heeft gehandeld met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Uit de overgelegde stukken blijkt dat De Nieuwe Weerdjes en anderen met de brief van 16 maart 2016 zijn geïnformeerd over de onmogelijkheid van het vestigen van een speelautomatenhal in Duiven, omdat er geen verordening was vastgesteld waarin deze mogelijkheid werd gecreëerd. Op dat moment bestond geen aanwijzing dat het beleid van de gemeente Duiven in de nabije toekomst zou veranderen. Het Van der Valk hotel heeft, mede namens Jack’s Casino, in oktober 2016 een verzoek ingediend tot wijziging van het gemeentebeleid. Uit het verweerschrift van de burgemeester blijkt dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Duiven als gevolg van deze verzoeken aanleiding zag om in januari 2017 opnieuw aan de raad te vragen of speelautomatenhallen in de gemeente Duiven toegestaan konden worden. Uit de overgelegde stukken blijkt dat De Nieuwe Weerdjes en anderen van de mogelijke beleidswijziging op de hoogte zijn geweest. Desondanks hebben de Nieuwe Weerdjes en anderen na inwerkingtreding van de Verordening nooit een aanvraag voor een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal ingediend. 
     Het betoog slaagt niet. 
     10.     De Nieuwe Weerdjes en anderen betogen voorts dat de burgemeester vooringenomen is. Zij voeren hiertoe aan dat zij op 19 maart 2020 van de burgemeester het bericht ontvingen dat hij heeft begrepen dat op 25 maart 2020 een overleg zal plaatsvinden tussen de Nieuwe Weerdjes en anderen en JVH Horeca Services en dat om die reden de behandeling van het bezwaar vooralsnog zou worden aangehouden. De Nieuwe Weerdjes en anderen hebben op 26 maart 2020 te kennen gegeven dat zij niets van dit overleg afwisten. Volgens de Nieuwe Weerdjes en anderen had de burgemeester aan hen moeten vragen of het bericht van JVH Horeca Services dat op 25 maart 2020 een overleg zou plaatsvinden, juist was. 
     10.1.  Dat de burgemeester niet eerst bij De Nieuwe Weerdjes en anderen heeft nagevraagd of het bericht van JVH Horeca Services juist was, is onvoldoende voor het aannemen van vooringenomenheid. Een medewerker van de gemeente heeft in een e-mail van 30 maart 2020 laten weten dat de burgemeester naar aanleiding van het bericht van De Nieuwe Weerdjes en anderen van 26 maart 2020 geen aanleiding meer ziet om de beslissing op bezwaar aan te houden. Ook staat daarin dat de burgemeester zo spoedig mogelijk een beslissing op bezwaar zal nemen. Het betoog slaagt niet. 
     11.     De Nieuwe Weerdjes en anderen betogen ook dat de burgemeester ten onrechte een aanwezigheidsvergunning voor 117 kansspelautomaten aan Casino Duiven heeft verleend. Hiertoe voeren zij aan dat de impact van Jack’s Casino op de woon- en leefomgeving niet object vastgesteld kan worden, omdat het onduidelijk is hoeveel spelersplaatsen er zijn. Verder betogen zij dat de burgemeester ten onrechte een vergunning voor een openbare inrichting aan JVH Horeca Services heeft verleend. Hiertoe voeren zij aan dat de in het besluit van 30 april 2020 opgenomen oppervlakte onjuist is berekend. Daarnaast is het volgens de Nieuwe Weerdjes en anderen uit het oogpunt van de gokverslaving ongewenst dat in de inrichting snacks, maaltijden en drank mogen worden verstrekt. Dit verleidt de bezoekers tot een langer verblijf in de speelautomatenhal en biedt daarom geen bescherming voor de zwakkeren in de samenleving. 
     11.1.  De Nieuwe Weerdjes en anderen beroepen zich op rechtsregels die niet strekken tot bescherming van de belangen van De Nieuwe Weerdjes en anderen. Het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde relativiteitsvereiste staat daarom in de weg aan de bespreking van deze beroepsgronden. Alleen al om die reden kunnen deze betogen niet slagen. 
     12.     Het beroep van de Nieuwe Weerdjes en anderen tegen het besluit van 1 mei 2020 is ongegrond. 
     Conclusie 
     13.     Het hoger beroep van de burgemeester, Casino Duiven en JVH Horeca Services is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het incidenteel hoger beroep van De Nieuwe Weerdjes en anderen is ongegrond. Het beroep van De Nieuwe Weerdjes en anderen tegen het besluit van 1 mei 2020 is ongegrond. Dit betekent dat de exploitatievergunning voor een speelautomatenhal en de aanwezigheidsvergunning voor 117 kansspelautomaten van Casino Duiven en de exploitatievergunning voor een openbare inrichting van JVH Horeca Services in stand blijven. De procedure is hiermee beëindigd. 
     14.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     I.        verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Duiven, Casino Duiven B.V. en JVH Horeca Services B.V. gegrond; 
     II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van De Nieuwe Weerdjes B.V., Big Apple Zevenaar B.V., en Big Apple Arnhem B.V. ongegrond; 
     III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 mei 2022 in zaak nr. ARN 20/3167; 
     IV.      verklaart het beroep van De Nieuwe Weerdjes B.V., Big Apple Zevenaar B.V., en Big Apple Arnhem B.V. tegen het besluit van 1 mei 2020, met kenmerk Z/19/055972 /201457113, ongegrond. 
     Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J. Schipper-Spanninga, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier. 
     w.g. Minderhoud 
     voorzitter 
     w.g. Soffner 
     griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024 
     818-1031 
       
     Bijlage 
       
     Wet op de kansspelen 
     Artikel 30c 
     1.       De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer kansspelautomaten: 
     a.       in een hoogdrempelige inrichting; 
     b.       in een inrichting, anders dan onder a, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van kansspelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan. 
     2.       Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal kansspelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend, met dien verstande dat voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder a, het aantal kansspelautomaten waarvoor vergunning kan worden verleend, op twee wordt bepaald. 
     Verordening speelautomatenhallen 2017 gemeente Duiven 
     Artikel 2 Verbodsbepaling 
     1.       Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren. 
     2.       De burgemeester kan uitsluitend een vergunning verlenen voor een speelautomatenhal in het gebied zoals aangegeven op de bij deze verordening behorende kaart. 
     3.       De burgemeester kan vergunning verlenen voor het aanwezig hebben van maximaal 200 automaten in een speelautomatenhal. Daarnaast moet er in een speelautomatenhal tot 100m2 één meerspeler aanwezig zijn, in een speelautomatenhal tussen 100m2 en 200m2 moeten er twee meerspelers zijn en in een speelautomatenhal boven 200m2 moeten er vier meerspelers aanwezig zijn. 
     Raadsvoorstel van de burgemeester en wethouders van 23 mei 2017 
     […] 
     Argumenten 
     1.3 Wij willen ondernemerschap stimuleren 
     Wij willen ondernemerschap niet inperken door een maximum aan het aantal speelautomatenhallen te stellen. Duiven is een ondernemersvriendelijke gemeente. Als ondernemers een goed plan indienen dat in hun ogen rendabel is, dan kunnen ze bij ons terecht en dan willen we dat niet op voorhand afwimpelen omdat een maximum is bereikt. 
     1.4 Het aantal speelautomatenhallen overlaten aan de markt 
     Wij verwachten dat ondernemers zelf weten of het exploiteren van een speelautomatenhal in Duiven rendabel is, ook als er al één of twee zijn gevestigd. Wij laten graag aan de markt over hoeveel speelautomatenhallen er in Duiven zullen komen. Overigens is de verwachting dat het zichzelf snel reguleert en dat het bij 1 of 2 vestigingen zal blijven. Voor meer vestigingen zal er in het beperkte marktgebied oostelijk van Arnhem geen plaats zijn. 
     1.5 De nadelen van een schaarse vergunning worden voorkomen 
     Als er minder vergunningen te vergeven zijn dan er kandidaten zijn, dan moeten strenge criteria worden gehanteerd voor de uitgifte van de vergunning(en). Zonder maximumstelsel hoeft er geen ingewikkeld proces te worden vastgesteld en gevolgd voor ingediende vergunningen. Bovendien  oeft een vergunning dan niet voor bepaalde tijd (bijvoorbeeld 10 jaar, waarna er weer een open ‘inschrijving’ plaatsvindt) te worden verleend. Een vergunning voor een beperkte termijn verlenen, vinden wij geen recht doen aan de investeringen die benodigd zijn voor het oprichten van een speelautomatenhal." 
     [...] 
     2.2 De genoemde bedrijventerreinen zijn ruim en goed bereikbaar 
     Bij een speelautomatenhal is sprake van een vrijetijdsvoorziening met een publieksaantrekkende werking. Dat betekent dat een vestiging goed bereikbaar moet zijn en dat er goede en voldoende parkeervoorzieningen voorhanden moeten zijn. Op de genoemde terreinen zijn die voorzieningen aanwezig of te realiseren. Op Centerpoort-Nieuwgraaf/Graafstaete is ruimte voor een grote speelautomatenhal. 
     Kanttekeningen 
     1.1 Er kunnen meerdere speelautomatenhallen komen 
     Door geen maximumstelsel te hanteren bestaat de theoretische kans dat er zich in Duiven meerdere speelautomatenhallen vestigen. Zolang zij geen overlast veroorzaken (en dat gebeurt zelden), hoeft dat geen probleem te zijn. 
     De vestiging van een speelautomatenhal is nu niet in de vigerende bestemmingsplannen geregeld. Dit betekent dat er bij concrete verzoeken een planwijziging moet komen (voor rekening van de initiatiefnemer). 
     […] 
     2.1 Vestiging in deze gebieden is niet zo maar mogelijk 
     De aangegeven gebieden betreffen ‘mogelijke’ vestigingsgebieden. In de bestemmingsplannen wordt vestiging niet op voorhand mogelijk gemaakt. Elk verzoek tot vestiging van een speelautomatenhal wordt afzonderlijk beoordeeld op de ruimtelijke aspecten van de specifieke locatie; bijvoorbeeld of er voldoende parkeerplaatsen mogelijk zijn e.d. In elk afzonderlijk geval zal een wijzigingsprocedure voor het bestemmingsplan moeten worden doorlopen. 
     […]