ECLI: ECLI:NL:RBGEL:2019:4141

Titel: ECLI:NL:RBGEL:2019:4141 Rechtbank Gelderland , 13-09-2019 / AWB - 19 _ 395

Gerecht: Rechtbank Gelderland

Datum uitspraak: 2019-09-13

Zaaknummer: AWB - 19 _ 395

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBGEL:2019:4141

---

Omgevingsvergunning voor de legalisering van een uitbreiding van een asielzoekerscentrum. Beroepsgronden m.b.t. de ladder voor duurzame verstedelijking, natura 2000 en welstand.  
         Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK GELDERLAND 
     Zittingsplaats Arnhem 
     
     
       Bestuursrecht 
     
     
     
       zaaknummer: AWB 19/395 
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
     
     
       in de zaak tussen 
     
     
     
      [eiser], te [woonplaats], eiser 
     (gemachtigde: mr. M.J.H. van Baalen), 
     
     
       en 
     
     
     
       
         het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wageningen , verweerder. 
     
     
     
       Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:  Centraal Orgaan opvang Azielzoekers (COA) , te Den Haag, 
       (gemachtigde: mr. L. van der Meulen). 
     
     
     
   
   
     Procesverloop 
     
     
       Bij besluit van 12 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor de legalisering van een deel van het asielzoekerscentrum op het perceel [locatie] in [woonplaats].  
     
     
     
       Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.  
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 augustus 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. M.J.H. van Baalen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.G.J. Polman, mr. L.J.C. van der Ham en U. Yntema.  
       Namens de derde-partij zijn [derde partij] , [derde partij] en [derde partij] verschenen, bijgestaan door mr. A.J. van der Ven. 
     
     
     
   
   
     Overwegingen 
     
     
       
         Inleiding 
       
     
     1. Op het perceel [locatie] staat het rijksmonument “[naam]”.  
     In 1992 is dit gebouw, dat op de bouwtekeningen is aangemerkt als “gebouw A”, als opvanglocatie voor asielzoekers in gebruik genomen. In 1992 is ook een bouwvergunning verleend voor twee uitbreidingen van het gebouw. Deze aanbouwen zijn in de stukken aangemerkt als gebouw B (slaapgebouw) en E (kantine en bijeenkomstgebouw).  
     
     
       De bouwvergunning (tegenwoordig: omgevingsvergunning) voor deze aanbouwen is echter door een uitspraak van de rechtbank Arnhem in 1995, die in hoger beroep in stand is gebleven, vernietigd. De aanbouwen zijn daarna door verweerder gedoogd.  
       Op 30 december 2013 heeft de derde-partij een aanvraag bij verweerder ingediend ter legalisering van de illegale situatie.  
     
     
     2. Het geldende bestemmingsplan “Buitengebied” staat het gebruik als asielzoekerscentrum toe. Het project is toch in strijd met het bestemmingsplan, omdat het maximale bebouwingspercentage van 40 % (= 1.680 m² aan bebouwing) wordt overschreden met 715 m², en omdat de aanbouwen in beperkte mate buiten het bestemmings- en bouwvlak zijn gesitueerd.  
     Verweerder heeft op 28 juni 2017 een omgevingsvergunning verleend. De rechtbank heeft deze omgevingsvergunning in de uitspraak van 5 april 2018 (ECLI:NL:RBGEL:2018:1528) vernietigd vanwege het ten onrechte achterwege laten van een onderzoek naar mogelijk significante gevolgen voor het Natura-2000 gebied “Veluwe”, het ontbreken van een toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking en gebreken in de welstandstoets.  
     
     3. Op 12 december 2018 heeft verweerder opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor zowel de activiteit “bouwen” (artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) als de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, Wabo). Deze omgevingsvergunning heeft naast gebouw B en E betrekking op de volgende activiteiten:  
     - sportvelden; 
     - rijwielberging; 
     - verharding; 
     - diverse speeltoestellen, een gsm-mast en 15 lantaarnpalen.  
     
     
       
         Legalisatie rechtens onmogelijk? 
       
     
     
       4.1. 
       Eiser betoogt dat legalisatie van de bouwwerken rechtens onmogelijk is door de uitspraak van de rechtbank van 5 april 2018. Volgens eiser staat het verweerder niet vrij om de ontwikkeling alsnog te legaliseren, omdat geen hoger beroep is ingesteld tegen de eerder vernietigde omgevingsvergunning. Dit volgt volgens eiser uit de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 25 februari 1999 (ECLI:NL:RVS:1999:ZF3709), 17 mei 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AX2074) en 29 augustus 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BB2464). 
       
     
     
       4.2. 
       
         De rechtbank heeft in de uitspraak van 5 april 2018 de omgevingsvergunning van 28 juni 2017 vernietigd. Dit heeft tot gevolg dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder kan dus besluiten om opnieuw een omgevingsvergunning te verlenen met daarin een betere motivering, hetgeen verweerder ook heeft gedaan met het besluit van 12 december 2018. Uit de uitspraak vloeit – anders dan eiser lijkt te veronderstellen – niet voort dat verweerder de omgevingsvergunning had moeten weigeren, en dus dat legalisatie onmogelijk is. De uitspraken van de Afdeling waar eiser naar verwijst maken het voorgaande niet anders. Deze uitspraken zijn niet vergelijkbaar met de voorliggende situatie.  
         De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
       
         
           Vooroverleg 
         
       
     
     
       5.1. 
       
         In het bestreden besluit staat dat de ontwerp-omgevingsvergunning is voorgelegd aan de provincie Gelderland en dat de provincie heeft medegedeeld dat zij geen redenen ziet om haar eerdere advies bij te stellen.  
         Eiser betoogt dat verweerder door de reactie van de provincie niet te overleggen niet heeft aangetoond dat de provincie op deze wijze heeft gereageerd.  
       
       
     
     
       5.2. 
       
         Op grond van artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) van toepassing. 
         Op grond van artikel 3.1.1 van het Bro vindt vooroverleg plaats met onder meer de provincie. Op grond van artikel 3.1.6, eerste lid, onder c, Bro dienen in de omgevingsvergunning de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 bedoelde overleg te zijn weergegeven.  
       
       
     
     
       5.3. 
       
         De rechtbank stelt vast dat verweerder de uitkomsten van het overleg heeft opgenomen in de omgevingsvergunning. Daarmee is voldaan aan artikel 3.1.6, eerste lid, onder c, van het Bro. Het overleggen van de reactie zelf is naar het oordeel van de rechtbank niet noodzakelijk.  
         Overigens is ter zitting de betreffende e-mail van de provincie overgelegd, waaruit blijkt dat de provincie op de in het besluit weergegeven wijze heeft gereageerd.  
         De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
       
         
           Bebouwingspercentage 
         
       
     
     
       6.1. 
       Eiser betoogt dat onduidelijk is of het bebouwingspercentage van 40% is vergroot binnen het bouwvlak, dan wel dat het bouwvlak is vergroot zodat wel wordt voldaan aan het bebouwingspercentage. Volgens eiser had verweerder in moeten gaan op dit punt van de zienswijze, gelet op de verwijzing naar rechtsoverweging 2.8 van de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2002, waar uitbreiding van de maximale bebouwingsoppervlakte in strijd wordt geacht met provinciaal beleid.  
       
     
     
       6.2. 
       
         Verweerder gaat op pagina 10 van het bestreden besluit in op het deel van de zienswijze van eiser dat ziet op het bebouwingspercentage. In deze reactie geeft verweerder aan dat het bestemmingsvlak van de bestemming “Maatschappelijk” wordt overschreden én dat het bebouwingspercentage van 40 % wordt overschreden. Met de voorliggende omgevingsvergunning worden deze afwijkingen van het bestemmingsplan echter vergund, aldus verweerder.  
         Anders dan eiser betoogt gaat verweerder dus wel in op dit deel van zijn zienswijze. Eiser heeft niet aangevoerd waarom deze beantwoording onjuist zou zijn, zodat de beroepsgrond in zoverre faalt.  
       
       
     
     
       6.3. 
       
         In de door eiser aangehaalde overweging in de uitspraak van 10 april 2002 (ECLI:NL:RVS:2002:AE1264) overweegt de Afdeling het volgende: 
         
           “2.8. Wat betreft de bebouwingsmogelijkheden heeft de Afdeling in haar uitspraak van 14 september 1999 het volgende overwogen: 
         
         
           “Uit de stukken blijkt dat het vigerende bestemmingsplan op de betrokken gronden van het complex “[naam]” bebouwing met een oppervlakte van 2225 m2 mogelijk maakt en dat een dergelijke bebouwing inmiddels is gerealiseerd. Het onderhavige bestemmingsplan biedt ter plaatse een bebouwingsoppervlakte van 2150 m2. Gelet hierop stelt de Afdeling vast dat, alhoewel de berekeningen van verweerders ter zake in het bestreden besluit niet juist zijn, de door hen getrokken conclusie, te weten dat het aangevochten bestemmingsplan minder bebouwingsmogelijkheden kent dan in het vigerende plan zijn opgenomen, juist is. Er is derhalve geen sprake van uitbreiding van de bebouwingsoppervlakte ter plaatse. (...) Ten aanzien van de bebouwingsmogelijkheden acht de Afdeling het bestreden besluit dan ook niet in strijd met het streekplan dan wel de uitwerking daarvan.”  
         
         
           Gezien de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling thans geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerders tot een andere conclusie ten aanzien van het betrokken plandeel hadden moeten komen dan in die uitspraak is verwoord.” 
         
       
       
       
         De rechtbank leidt uit deze overweging niet af dat een uitbreiding in strijd is met provinciaal beleid. In de overweging wordt juist aangegeven dat het besluit ten aanzien van de bebouwingsmogelijkheden niet in strijd met het streekplan wordt geacht.  
         Eiser heeft verder niet onderbouwd op welke punten de voorliggende omgevingsvergunning in strijd zou zijn met het huidige provinciale beleid zoals neergelegd in de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat sprake zou zijn van strijd met artikel 2.42 en 2.53 van de Omgevingsverordening, maar reeds omdat eiser dit standpunt verder niet heeft onderbouwd, slaagt deze beroepsgrond niet.  
       
       
       
         
           Ladder voor duurzame verstedelijking 
         
       
     
     
       7.1. 
       
         In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is de ladder voor duurzame verstedelijking opgenomen. Dit artikel luidt sinds 1 juli 2017 als volgt: 
         “De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.” 
       
       
     
     
       7.2. 
       Verweerder heeft aan het bestreden besluit de notitie “Onderbouwing actuele en regionale behoefte van “uitbreiding van” [naam] 10 tot 12 in [woonplaats]” van 6 september 2018 en de “Oplegnotitie laddertoets” van 8 november 2018 ten grondslag gelegd. In de notities wordt aangegeven dat de legalisering van 715 m² aan reeds bestaande bebouwing aan te merken is als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, Bro van toepassing is.  
       
       
         In de notities wordt aangegeven dat het asielproces begint met het aanvragen van asiel in één van de vijf aanmeldcentra. Daarna wordt de vreemdeling overgebracht naar de centrale ontvangstlocatie (COL), en vervolgens gaat de vreemdeling naar een proces opvanglocatie (POL) waar zijn of haar asielprocedure aanvangt.  
         De behoefte aan opvangplaatsen fluctueert sterk. Vanwege een stagnerende vraag naar opvangplaatsen is op 25 april 2017 een besluit tot inkrimping van capaciteit genomen. Op de lijst van de te sluiten locaties stond ook asielzoekerscentrum [locatie]. Na het nemen van dit besluit werd duidelijk dat de vraag naar opvangplaatsen weer toeneemt. Op 27 maart 2018 is daarom besloten om de inkrimping gedeeltelijk te stoppen en terug te draaien. In dit besluit is de locatie [locatie] niet langer opgenomen als te sluiten locatie.  
       
       
       
         De vraag wordt enerzijds bepaald door het aantal asielzoekersaanvragen. In augustus 2018 ligt dat aantal rond de 800 aanvragen per week. Daarnaast kampt de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) met capaciteitsgebrek. Door de daaruit volgende vertraging in de afhandeling van procedures moet langer in opvang worden voorzien. Ook kampt het COA met een lagere uitstroom van asielzoekers vanwege krapte op de woningmarkt en door de omstandigheid dat gemeenten niet langer verplicht zijn om asielzoekers met een verblijfsvergunning extra urgentie te geven bij toewijzing van een woning. Hierdoor verblijven asielzoekers langer dan de bedoeling is in een asielzoekerscentrum, wat weer doorstromingsproblemen tot gevolg heeft in POL-locaties. Het verschil tussen de nieuwe asielaanvragers (800) en de uitstroom van vergunninghouders en uitgeprocedeerde asielzoekers (500) bedraagt ongeveer 300 per week.  
       
       
       
         Omdat de doorstroming hapert zijn in 2018 zogenaamde pre-POL-opvanglocaties in het leven geroepen. [naam] is één van deze pre-POL-locaties, met een capaciteit van 300 asielzoekers. Het idee hierachter is dat alle personen die nog in afwachting zijn van hun procedure bij elkaar worden gehouden. Door de hiervoor geschetste oorzaken is in het bijzonder behoefte aan extra pre-POL-opvangplekken. Van de 800 nieuwe aanvragen per week neemt de IND op dit moment 77 aanvragen in behandeling. De rest van de aanvragers blijven in de pre-POL-opvanglocatie in afwachting van de procedure. De vraag naar pre-POL-opvangplekken neemt daardoor toe.  
       
       
       
         Het COA beschikt over 26.416 opvangplekken verspreid over 52 locaties. Het bezettingspercentage bedraagt 85,61 % in november 2018 tegenover 79 % in augustus 2018. Een bezettingspercentage tot 90 % is werkbaar. Bij een hogere bezettingsgraad kan niet langer worden ingespeeld op de samenstelling van instromers.  
         Er wordt gekeken of 22 locaties die eerder hebben gefunctioneerd als opvanglocatie geschikt kunnen worden gemaakt als opvanglocatie. Ook wordt er, omdat heropening niet altijd tot de mogelijkheden behoort en de vraag toeneemt, naar andere locaties gezocht. Het COA beschikt daarnaast over 23 pre-POL en POL-opvanglocaties met daarin 3.276 opvangplekken en een bezettingspercentage van 88,99 %. Het COA is op zoek naar nieuwe locaties die kunnen voorzien in (pre)POL-opvangplekken.  
         In de notitie wordt aangegeven dat ook als de 22 locaties worden heropend, dat onvoldoende is om de totale vraag op te vangen. Omdat de toenemende vraag voor doorstromingsproblemen zorgt is er specifiek behoefte aan opvangplekken in de pre-POL-locaties en de POL-locaties. Volgens de notitie voorziet [naam] daarom in een actuele regionale behoefte.  
       
       
       
         Met betrekking tot het in bestaand stedelijk gebied voorzien in opvangplaatsen wordt aangegeven dat dit in theorie mogelijk is in leegstaande panden. Voordat een dergelijke locatie kan worden ingezet als opvanglocatie moet deze echter eerst worden gehuurd of aangekocht en moet overeenstemming zijn bereikt met het lokale bestuur. Verder moet het bestemmingsplan passend zijn of worden gemaakt om opvang van asielzoekers toe te staan, en dienen vervolgens voorzieningen te worden verkregen en personeel te worden geworven. Dit neemt veel tijd in beslag. Volgens de notitie neemt dit de noodzaak van het in stand houden van de locatie [locatie] niet weg. Deze locatie is sinds 1992 in gebruik in de huidige omvang, en beschikt over voorzieningen, personeel en een bestuursovereenkomst. Het niet toestaan van het alsnog legaliseren van 715 m² als opvanglocatie vergroot het bestaande tekort aan opvangplaatsen.  
       
       
       
         Op grond van het voorgaande wordt in de notities geconcludeerd dat de ontwikkeling voldoet aan de Ladder voor duurzame verstedelijking.  
       
       
     
     
       7.3. 
       
         In de ruimtelijke onderbouwing staat in de paragraaf “Ladder voor duurzame verstedelijking” op pagina 17 het volgende: 
         “Er is sprake van slechts een marginale planologische uitbreiding buiten het bestaand stedelijk gebied. Het gaat hier om reeds aanwezige bebouwing op een bestaande planologisch voorziene locatie van de opvanglocatie, die als binnen het bestaand stedelijk gebied aangemerkt zou moeten worden. Zonder legalisering van de 715 m² aan bebouwing en de per abuis buiten het bouwvlak gelegde gedeelten van de gebouwen zou deze locatie niet langer kunnen functioneren en gesloten moeten worden. Gelet op de behoefte aan deze opvanglocatie én gelet op het gegeven, dat er op dit moment bijna 300 bewoners in de locatie verblijven, dient dat voorkomen te worden.” 
       
       
       
         
           Nieuwe stedelijke ontwikkeling 
         
         8.	Tussen partijen is niet in geschil dat de uitbreiding van de oppervlakte van het asielzoekerscentrum met 715 m² aan te merken is als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, en dat daarom getoetst moet worden aan de ladder voor duurzame verstedelijking.  
         Het betoog van eiser dat geen sprake is van een “marginale planologische uitbreiding”, zoals aangegeven op pagina 14 in de ruimtelijke onderbouwing, is daarom niet langer relevant.  
         Ongeacht of de uitbreiding als “marginaal” zou moeten worden aangemerkt is er immers sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.  
         De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
       
         
           Behoefte? 
         
       
     
     
       9.1. 
       
         Eiser betoogt dat de behoefte aan meer opvangplekken niet wordt onderbouwd met bewijsstukken, zodat de notities niet zonder meer hadden mogen worden overgenomen. Volgens eiser heeft het COA daarnaast geen behoefte aan locatie “[naam]”.  
         Eiser vermoedt dat het COA deze locatie met name wil legaliseren omdat er anders kosten moeten worden gemaakt voor afbraak, en eventuele waardevermindering van het onroerend goed op kan treden. Niet voor niets heeft het COA immers besloten om “[naam]” te sluiten toen op de andere opvanglocatie in [woonplaats] (aan de [locatie]) in de opvangbehoefte werd voorzien, aldus eiser.  
       
       
     
     
       9.2. 
       
         Bij de oplegnotitie zijn bijlagen opgenomen met daarin een overzicht van de in- en uitstroom, het aantal opvangplaatsen en de bezettingsgraad op pre-POL locaties. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze stukken de behoefte voldoende onderbouwd. De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder met de notities voldoende heeft onderbouwd dat sprake is van een tekort aan opvangplaatsen voor asielzoekers, en daarmee van een behoefte aan deze pre-POL-opvangplaatsen. Ook is voldoende onderbouwd waarom in bestaand stedelijk gebied niet in de behoefte kan worden voorzien.  
         Eiser heeft verder geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van deze notities naar voren gebracht. Verweerder heeft de notities dan ook in redelijkheid aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen. 
         Naar het oordeel van de rechtbank is er gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat de ontwikkeling in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.  
         De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
       
         
           Natura 2000 
         
       
     
     
       10.1. 
       
         Het projectgebied grenst aan het natura 2000-gebied “Veluwe”. Verweerder heeft met betrekking tot de toets aan de natuurwaarden aan het bestreden besluit de “Voortoets Natura 2000 Wet natuurbescherming [naam] [woonplaats]” van Ecologica van november 2018 ten grondslag gelegd.  
         Op pagina 19 van de voortoets geeft Ecologica aan dat is onderzocht wat het effect is van de bouw en het gebruik van de betrokken gebouwen op het natura 2000-gebied “Veluwe” ten opzichte van de situatie waarin die gebouwen er nog niet waren. Ecologica plaatst daarbij wel de kanttekening dat de daadwerkelijke ecologische effecten zich jaren geleden hebben voorgedaan en dat deze inmiddels zijn verdisconteerd met andere ontwikkelingen en activiteiten die zich hebben voorgedaan sinds de bouw en ingebruikname. De toetsing is daardoor voornamelijk een toets aan de juridische werkelijkheid, aangezien de referentiesituatie (zonder de aangevraagde activiteiten) in de huidige feitelijk situatie niet meer bestaat. Ecologica concludeert dat geen sprake is van negatieve effecten op habitattypen of aangewezen soorten. Ook is geen sprake van een cumulatief negatief effect als gevolg van het project in combinatie met andere projecten of plannen.  
       
       
     
     
       10.2. 
       Eiser betoogt dat Ecologica had moeten onderzoeken wat de ecologische situatie zou zijn geweest als de illegale bebouwing niet was gerealiseerd, en wat de situatie was geweest als het onderzochte gebied niet was geëxclaveerd.  
       
     
     
       10.3. 
       
         Zoals Ecologica aangeeft is in dit geval sprake van een theoretische benadering, nu de referentiesituatie niet meer bestaat. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat Ecologica op dit punt een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd.  
         Ecologica is voorts terecht uitgegaan van de begrenzing van het natura-2000 gebied zoals deze volgt uit het aanwijzingsbesluit. Dit aanwijzingsbesluit is al geruime tijd onherroepelijk.  
         De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
       
         
           Welstand 
         
       
     
     
       11.1. 
       
         Artikel 4 van de Welstandsnota uit 2010 (welstandsniveau “bijzonder”) luidt als volgt: 
         “Een bouwwerk gesitueerd binnen het op de kaart met welstandsniveau BIJZONDER aangegeven gebied, alsmede een gemeentelijk of rijksmonument, voldoet aan redelijke eisen van welstand wanneer: 
       
       1. er ongeacht de stijl of de aan het ontwerp ten grondslag liggende architectuuropvatting sprake is van een naar vorm en schaal in zijn omgeving passend bouwwerk; 
       2. het de stedenbouwkundige structuur respecteert; 
       3. het de kwaliteit van de omgeving en de openbare ruimte versterkt; 
       4. het markante karakter van belangrijke stedenbouwkundige ruimten wordt versterkt; 
       5. de architectuur op de aan- en omliggende gebouwen naar vorm, kleur en materiaalgebruik is afgestemd; 
       6. erfafscheidingen naar vorm en materiaalgebruik afgestemd zijn op de omgeving; 
       7. er geen belemmering is voor belangrijke doorzichten en zichtlijnen; 
       8. de toegankelijkheid vanaf het openbaar gebied duidelijk herkenbaar is; 
       9. er ongeacht de bouwstijl of aan het ontwerp ten grondslag liggende architectuuropvatting sprake is van een naar zijn verschijningsvorm oogstrelend bouwwerk; 
       10. er sprake is van een evenwichtige opzet in maatverhoudingen, die in buitenruimten, bouwvolumes en vlakverdelingen tot uitdrukking komt; 
       11. kenmerkende en beeldbepalende onderdelen van de gevels, zoals dakranden, kozijnprofileringen, raamindelingen en glassoorten, de verschijningsvorm op samenhangende wijze ondersteunen; 
       12. bij verbouwingen en restauraties de authenticiteit van het bouwwerk wordt gehandhaafd, versterkt of hersteld; 
       13. bij verbouwingen en restauraties de samenhang in het gevelbeeld wordt gehandhaafd, versterkt of hersteld.  
       
     
     
       11.2. 
       
         In het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) staat het volgende: 
         
           “Monumentenadvies 
         
         Gebouw A (het rijksmonument) heeft vanaf de weg gezien een prominente en duidelijk zichtbare plek op het overwegend bosperceel; gebouw B ligt verscholen achter gebouw A en doet zodoende nauwelijks afbreuk aan het gewaardeerde monumentale beeld vanaf de openbare weg. De verbinding tussen A en B door middel van een 1-laag hoog tussenlid wordt voorstelbaar gevonden. Er is hiermee slechts beperkt schade aangericht aan gebouw A.  
         Ten aanzien van gebouw E wordt opgemerkt dat deze door een ondergeschikt tussenlid en 1 laag hoog tussenlid wordt verbonden met het rijksmonument. Het ligt hierdoor op afstand van het rijksmonument zonder daarmee te concurreren. Ook hier is de aantasting van het monument beperkt.  
       
       
       
         
           Advies welstand 
         
         Leidend is het bestemmingsplan en de beschrijving van het monument dat aangeeft dat het gaat om een monument in een bosrijke omgeving. Met de plaatsing van zowel gebouw B als E blijft dat beeld voldoende overeind. Gebouw B wordt omsloten door een bosgebied. Het is vormgegeven als een massief ogend gebouw met een gesloten, sobere uitstraling zonder verdere verfijning. Doordat het is omsloten door groen en bomen is er geen sprake van belangrijke doorzichten of zichtlijnen (7). De belangrijkste zichtlijn is die op gebouw A vanaf de Keijenbergseweg en deze wordt door de gekozen positie voor gebouw B ruimschoots gerespecteerd. Kijkend naar de ruimtelijke situatie dan valt verder op dat het nieuwe volume geheel achter gebouw A en op grotere afstand van de openbare weg is geplaatst. Hierdoor wordt gebouw B niet of nauwelijks ervaren vanaf de openbare weg. Het gebouw respecteert door de gekozen ondergeschikte positie (geheel achter het rijksmonument) de stedenbouwkundige structuur (2,3,4) waardoor de ruimtelijke opzet overeind blijft.  
         Gebouw A vormt nadrukkelijk het hoofdgebouw, terwijl gebouw B daar duidelijk aan ondergeschikt blijft (1). De meer eenvoudige vormgeving en detaillering van gebouw B is daarbij een juiste keuze (5), aangezien daardoor de ondergeschiktheid aan het rijksmonument met een veel rijkere vormgeving, verder wordt benadrukt (11). De gekozen steen voor de gevel ondersteunt dit beeld (11). Dit gebouw A, waaraan gebouw B met een tussenlid is verbonden, vormt duidelijk de entree vanaf de openbare ruime (7). Tot slot wordt opgemerkt dat het tussenlid op een passende en ondergeschikte manier de aansluiting maakt tussen gebouw A en B.  
         Ten aanzien van gebouw E wordt opgemerkt dat deze wordt opgenomen in het groen en maar beperkt zichtbaar is vanuit de openbare weg. De stedenbouwkundige structuur waarbij gebouw A het hoofdgebouw blijft, wijzigt daardoor niet (2,3,4). Doordat gebouw E middels een 1-laags tussenlid met het rijksmonument is verbonden, blijft het doorzicht langs het monument voldoende in tact (7). Tevens blijft het gebouw dat bestaat uit een 1 laags hoog gebouw met een kap, voldoende ondergeschikt aan het hogere rijksmonument. Door de gekozen sobere vormgeving en detaillering wordt de ondergeschiktheid aan het rijksmonument met een veel rijkere vormgeving, verder benadrukt (5,11). 
         
           Conclusie  
         
         Vanwege de gekozen positie van gebouw B en E ten opzichte van het rijksmonument wordt de bestaande stedenbouwkundige structuur gerespecteerd, waarbij dit wordt ondersteund door het meer eenvoudige architectuurbeeld van gebouw B en E. Samengevat wordt dan ook geconcludeerd dat het gebouw B en E samen met de verbindingsstukken, voldoen aan redelijke eisen van welstand conform het gestelde in artikel 12 van de woningwet en voldoet aan de Erfgoedverordening van de gemeente [woonplaats].” 
       
       
     
     
       11.3. 
       Eiser betoogt dat in het welstandsadvies niet aan punten 8, 9, 12 en 13 van het welstandsniveau “bijzonder” is getoetst. Eiser betoogt voorts dat uit het welstandsadvies blijkt dat gebouw B en E het rijksmonument niet versterken, maar dat juist beperkte schade aan het rijksmonument wordt aangericht. Volgens eiser is iedere schade, gelet op het welstandniveau “bijzonder”, ontoelaatbaar, zodat het welstandsregime onjuist is toegepast.  
       
     
     
       11.4. 
       Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:38) mag het bestuursorgaan, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bestuursorgaan dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.  
       
     
     
       11.5. 
       
         Uit het bouwplan blijkt niet dat sprake is van een verbouwing of een restauratie. De welstandscommissie hoefde welstandscriteria 12 en 13 daarom niet in het welstandadvies te betrekken. Uit het welstandsadvies blijkt daarnaast afdoende dat de CRK ook welstandscriteria 8 en 9 in haar overweging heeft betrokken. In het welstandsadvies wordt namelijk aangegeven dat het rijksmonument, waaraan gebouw B met een tussenlid is verbonden, duidelijk de entree vormt vanaf de openbare ruime. Daarmee is ingegaan op de toegankelijkheid vanaf het openbaar gebied. De CRK heeft in haar reactie van 20 mei 2019 ook aangegeven dat waar (7) is weergegeven (8) werd bedoeld. Ook op de uiterlijke verschijningsvorm van het bouwwerk wordt ingegaan in het welstandsadvies. In de reactie van de CRK van 20 mei 2019 wordt met betrekking tot onderdeel 9 bevestigd dat gebouw A op een oogstrelende wijze overeind blijft in het totale ensemble.  
         De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.  
       
       
     
     
       11.6. 
       
         Voor wat betreft het ter zitting aangevoerde betoog dat de bestaande stedenbouwkundige structuur niet wordt gerespecteerd en dat geen sprake is van een oogstrelend gebouw overweegt de rechtbank dat dit bij uitstek aspecten betreffen die zich lenen voor beoordeling door een deskundige. De stelling van eiser dat niet aan deze voorwaarden wordt voldaan maakt niet dat verweerder het welstandsadvies niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. In dit verband had het op de weg van eiser gelegen om te komen met een tegenadvies van een deskundige.  
         De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.  
       
       
     
     
       11.7. 
       
         Met betrekking tot de beperkte schade aan het rijksmonument overweegt de rechtbank dat deze zinssnede niet staat in het welstandsadvies, maar in het monumentenadvies. Deze conclusie volgt dus niet uit een toetsing aan de welstandscriteria. Van een onjuiste toepassing van het welstandsregime is daarom op dit punt geen sprake.  
         De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
       
         
           Verbod van vooringenomenheid 
         
       
     
     
       12.1. 
       Eiser betoogt dat geen onafhankelijke, onpartijdige weging van belangen heeft plaatsgevonden. Volgens eiser stond van meet af aan voor verweerder vast dat legalisatie plaats zou vinden, waarbij het COA is bevoorrecht.  
       
     
     
       12.2. 
       
         De omstandigheid dat de bestuurlijke verhoudingen met het COA goed zijn en dat er een bestuursovereenkomst tussen hen bestaat maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat verweerder vooringenomen heeft gehandeld. De rechtbank ziet ook in de door eiser ingebrachte correspondentie tussen dhr. A.A. Mast en verweerder geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het verbod van vooringenomenheid.  
         De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
       
         
           Voorschrift 
         
       
     
     
       13.1. 
       Eiser verzoekt de rechtbank om, indien het beroep niet gegrond wordt verklaard, zelf in de zaak te voorzien door een voorwaardelijke verplichting (lees: voorschrift) aan de omgevingsvergunning te verbinden waaruit voortvloeit dat de gebouwen enkel mogen worden gebruikt zolang er behoefte bestaat aan een pre-POL op deze locatie. Eiser verwijst daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:154). 
       
     
     
       13.2. 
       
         De door eiser aangehaalde uitspraak ziet op de realisatie van een nieuw tankstation, waarbij ten onrechte niet een voorwaardelijke verplichting in de planregels is opgenomen inhoudende dat het tankstation op de nieuwe locatie pas in gebruik mag worden genomen indien de exploitatie van het tankstation op de oude locatie is beëindigd en niet meer wordt hervat. Deze situatie is niet vergelijkbaar met het voorliggende geval.  
         Zoals verweerder terecht aangeeft vloeit uit de Ladder voor duurzame verstedelijking niet voort dat indien de behoefte in de toekomst niet meer zou bestaan, dat dan de gebruiksmogelijkheden zouden moeten komen te vervallen. Er bestaat ook anderszins geen aanleiding voor verweerder om een dergelijk voorschrift in de vergunning op te nemen.  
         De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
       
         14.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
       
       
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
     
     
     
     
       
         
         
         
         
           
             
               Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S.T. Belt, rechter, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.  
               De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:  
               
             
           
           
             
               
               
               
               
               griffier 
             
             
               
             
             
               
               
               
               
               rechter 
             
           
           
             
               
             
             
               
             
             
               
             
           
           
             
               Afschrift verzonden aan partijen op: 
             
           
           
             
               
             
             
               
             
             
               
             
           
           
             
               
                 Rechtsmiddel 
               
               Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.