ECLI: ECLI:NL:PHR:1992:16

Titel: ECLI:NL:PHR:1992:16 Parket bij de Hoge Raad , 25-09-1992 / rek. nr. 8030

Gerecht: Parket bij de Hoge Raad

Datum uitspraak: 1992-09-25

Zaaknummer: rek. nr. 8030

Proceduretype: 

Onderwerp: Civiel recht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Conclusie

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:PHR:1992:16

---

Arubaanse zaak. Vermogensrecht. Vordering tot vergoeding van geleden schade naar aanleiding van uitlatingen onbevoegde overheidsfunctionaris. Afgebroken onderhandelingen; redelijkheid en billijkheid. Vertrouwensbeginsel.  
         In geval van onderhandelingen tussen een overheidsfunctionaris en een in de onjuiste veronderstelling verkerende derde over de bevoegdheid van de functionaris de overheid te binden, kunnen zich omstandigheden voordoen waaronder die onjuiste voorstelling voor rekening van de overheid dient te komen. Daarbij valt niet alleen te denken aan het geval dat deze onjuiste veronderstelling is gewekt door een gedraging van het bevoegde overheidsorgaan, maar ook aan factoren als: de positie die de handelende functionaris binnen de organisatie van de overheid inneemt en diens gedragingen, de omstandigheid dat die organisatie en/of de verdeling van de bevoegdheden over de verschillende organen als gevolg van onduidelijkheid, onoverzichtelijkheid of ontoegankelijkheid van de desbetreffende regelingen, voor buitenstaanders ondoorzichtig zijn, alsmede eventuele nalatigheid aan de zijde van de overheid om de derde tijdig op de onbevoegdheid van de functionaris opmerkzaam te maken.

rek. nr. 8030 (Aruba) 
   zitting 25 september 1992 
   
   
   
   
   
     Mr. Hartkamp 
   
   
   Conclusie inzake 
   
   
      C.M. Felix 
   
   
    tegen 
   
   
     Het Land Aruba 
   
   
   
   
   
   
   Edelhoogachtbaar College, 
   
   
   
     Feiten en procesverloop 
   
   
     1) In 1985 heeft de verweerder in cassatie, Felix , samen met een zekere Maduro het plan opgevat de algehele afhandeling van kleinere vliegtuigen op de internationale luchthaven "Reina Beatrix" van Aruba ter hand te nemen. In verband hiermee hadden Felix en Maduro - die handelden onder de firmanaam Transtriad Enterprises Aruba - behoefte aan ruimte in het oude stationsgebouw van de luchthaven nu aldaar de kleinere (sport)vliegtuigen werden geparkeerd. In het oude stationsgebouw was gevestigd de Aeroclub Antillia Aruba (een vereniging van sportvliegers). Teneinde te kunnen beschikken over voornoemde ruimte zijn Felix en Maduro in contact getreden met de luchthavenmeester en met voornoemde aeroclub . In juli 1985 kwamen Transtriad en de aeroclub overeen, dat Transtriad kon beschikken over ruimtes in het oude stationsgebouw. Daarbij werd o.a. schriftelijk vastgelegd dat Transtriad de tussen deze club en de luchthaven bestaande huurovereenkomst zou overnemen. 
     Zowel Transtriad als de aeroclub verzochten hiertoe de luchthavenmeester om toestemming, welke toestemming klaarblijkelijk (stilzwijgend) werd verleend. 
     In maart 1986 heeft eerdergenoemde Maduro zich uit Transtriad teruggetrokken. Ingaande april 1986 heeft Transtriad / Felix de huur van de aeroclub daadwerkelijk overgenomen. 
     Felix heeft personeel in dienst genomen en heeft in de ruimte van het oude stationsgebouw verbouwingen uitgevoerd. Door Transtriad zijn tussen maart 1986 en december 1986 ter plaatse kleinere vliegtuigen afgehandeld. 
     In november 1986 heeft de Minister van Vervoer en Communicatie besloten dat in het vervolg het vervoer op de luchthaven van bemanningsleden en/of passagiers van de kleinere vliegtuigen uitsluitend door Air Aruba N.V. mocht worden uitgevoerd. 
     Felix heeft zijn bedrijf op 11 december 1986 gesloten. 
   
   
   
   
     2) Felix vordert in de onderhavige procedure van Aruba vergoeding van het door hem geleden verlies alsmede vergoeding van gederfde winst. Aan deze vordering legde hij ten grondslag dat hij zich op verzoek van Aruba sedert maart 1986 heeft bezig gehouden met de hiervoor omschreven activiteiten en dat tijdens onderhandelingen met Aruba bij hem het vertrouwen zou zijn gewekt dat hij het project toegewezen zou krijgen. Felix stelde dat Aruba zich schuldig heeft gemaakt aan contractbreuk. In ieder geval - aldus Felix - heeft Aruba niet de zorgvuldigheid in acht genomen welke in dit geval betamelijk was zodat Aruba derhalve een onrechtmatige daad heeft gepleegd als gevolg waarvan Aruba zijn schade dient te vergoeden. 
     Aruba heeft daartegenover aangevoerd dat aan Felix nimmer enige toezegging is gedaan noch door de luchthavenmeester, noch door een van 's lands organen. Bovendien was - aldus Aruba - de luchthavenmeester niet bevoegd enige toezegging te doen en konden zijn uitlatingen Aruba niet binden. Het staat Aruba vrij ter behartiging van het algemeen belang te bepalen wie op het aan Aruba toebehorende terrein passagiers en bemanningsleden van vliegtuigen mag vervoeren. Aan Felix was daartoe geen vergunning verleend. Er is dan ook geen sprake van wanprestatie of onrechtmatige daad. Voorts heeft Aruba de door Felix gestelde schade betwist. 
     Aruba stelde nog een reconventionele vordering in, doch deze speelt in cassatie geen rol meer. 
   
   
   
   
     3) Het gerecht in eerste aanleg kwam in het tussenvonnis van 7 juni 1989 tot de navolgende bevindingen: 
     - Felix (en Maduro ) hebben met toestemming van de luchthavenmeester de afhandeling van kleinere vliegtuigen in het oude stationsgebouw ter hand genomen; 
     - de door de luchthavenmeester aan Felix / Transtriad gegeven toestemming moet - o.g.v. artikel 3 van de Beheersverordening luchthavendienst, de Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur en het bepaalde in de Landsverordening instelling ministeries - geacht worden door Aruba te zijn gegeven; 
     - van wanprestatie zijdens Aruba is geen sprake, het uitvoeren van een bepaald bedrijf met toestemming van de overheid op het terrein van de overheid doet immers tussen dat bedrijf en de overheid geen wederkerige overeenkomst ontstaan; 
     - Felix mocht er redelijkerwijze op vertrouwen, dat hij ook in de verdere toekomst de afhandeling van kleine vliegtuigen mocht blijven verzorgen; 
     - Aruba mocht echter wel in het algemeen belang verandering in de situatie op de luchthaven aanbrengen door het vervoer van passagiers en/of bemanningsleden met uitsluiting van ieder ander aan Air Aruba N.V. op te dragen; 
     - bij het nemen van die beslissing diende Aruba evenwel oog te hebben voor de belangen van anderen, met name degenen die met toestemming van de bevoegde autoriteit - de luchthavenmeester - op de luchthaven werkzaamheden uitoefenden; 
     - Aruba was daarom gehouden degenen wier belangen zodanig werden getroffen dat zij daardoor schade leden, een redelijke schadevergoeding aan te bieden. 
     Het gerecht in eerste aanleg gaf vervolgens aan Felix , die had gesteld ten gevolge van de beslissing van de minister gedwongen te zijn geweest het bedrijf te sluiten, de opdracht feiten en omstandigheden te bewijzen waaruit zulks kon worden afgeleid. 
     In het eindvonnis d.d. 12 september 1990 kwam het gerecht in eerste aanleg tot het oordeel dat Felix was geslaagd in het te leveren bewijs. Aannemelijk was - aldus het gerecht - dat Felix als gevolg van het besluit van de Minister van 8 november 1986 schade had geleden, bestaande uit verloren gegane investeringen en derving van de redelijkerwijze van deze investeringen te verwachten revenuen. Partijen werden ter bepaling van een passende schadevergoeding verwezen naar de schadestaatprocedure. 
   
   
   
   
     4) Aruba stelde tijdig onder aanvoering van een negental grieven hoger beroep in tegen beide voornoemde vonnissen. 
     Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba oordeelde in zijn vonnis van 21 mei 1991 (r.o. 5.2 en 5.3) dat niet was gebleken dat de luchthavenmeester bevoegd was Aruba ter zake van de uitoefening van zijn bedrijf op de luchthaven te binden en dat Felix zich behoorde te realiseren dat door de luchthavenmeester gedane toezeggingen Aruba niet konden binden, terwijl niet was gebleken van omstandigheden die tot een ander oordeel leiden. Het doen van investeringen - aldus het Hof in r.o. 5.3 - zoals door Felix in casu is geschied, was niet zonder risico's zolang Aruba zich formeel niet had verbonden Felix gedurende zekere tijd de General Aviation op het vliegveld te laten afhandelen. Weliswaar hebben er uitvoerige onderhandelingen plaatsgevonden en heeft Felix ook een aanvang gemaakt met het uitoefenen van zijn bedrijf, maar hij had er toch rekening mee moeten houden dat een beleidswijziging nog roet in het eten kon gooien. 
     Toch vond het Hof dat ook Aruba een verwijt trof. Het Hof overwoog: 
     
       "5.4 Gelet op de omvang van de Arubaanse samenleving kan het de betreffende autoriteiten niet zijn ontgaan dat Felix doende was op het vliegveld verbouwingswerkzaamheden e.d. te verrichten in afwachting van de formele toezegging zijn bedrijf te mogen uitoefenen, althans dat bedrijf voort te zetten en verder uit te breiden. Het lag dan ook op de weg van Aruba Felix te waarschuwen voor de risico's, indien de vereiste formele toestemming waarop hij kennelijk rekende achterwege zou blijven (en wellicht te onderzoeken of de luchthavenmeester niet doende was meer verwachtingen bij Felix te wekken dan verantwoord was). In zoverre heeft Aruba zich schuldig gemaakt aan een onzorgvuldig (onrechtmatig) gedrag jegens Felix . Nu Felix echter ook zelf het verwijt treft dat hij te voorbarig ervan is uitgegaan dat Aruba de vereiste toestemming zou verlenen, dient de schadevergoeding welke Aruba op grond van de door haar gepleegde onrechtmatige daad gehouden is aan Felix te betalen redelijkerwijs beperkt te blijven tot de vergoeding van het door Felix geleden verlies. Gederfde winst komt onder de gegeven omstandigheden niet voor vergoeding in aanmerking." 
   
   
   
   
     5) Felix heeft tijdig beroep in cassatie ingesteld onder aanvoering van een uit vijf onderdelen bestaand middel van cassatie gericht tegen de r.o. 5.2, 5.3 en 5.4. 
     Aruba stelde in zijn verweerschrift incidenteel cassatieberoep in gericht tegen rov. 5.4. 
     Beide partijen hebben hun standpunt schriftelijk toegelicht. 
     
     
     
     
       Bespreking van het cassatiemiddel in het principale beroep 
     
   
   
   
   
     6)  Onderdeel 1  richt zich tegen de in r.o. 5.2 opgenomen zin: 
     "Het Hof deelt het standpunt van Aruba dat in dit geding niet is gebleken dat de luchthavenmeester bevoegd was Aruba ter zake van de uitoefening van zijn bedrijf op de luchthaven te binden." 
     Deze beslissing zou rechtens onjuist althans onbegrijpelijk en onvoldoende gemotiveerd zijn in het licht van: 
     1) art. 3 van de Beheersverordening luchthavendienst; 
     2) de machtiging van 4 juli 1979 (bij memorie van antwoord overgelegd); 
     3) de door Nicolaas afgelegde getuigenverklaring. 
     7) Art. 3 van de Beheersverordening luidt als volgt: 
     "1. De Luchthavendienst wordt beheerd door het Bestuurscollege. 
   
   2. Onder toezicht van het Bestuurscollege geschiedt de exploitatie van de dienst door en berust de leiding ervan bij het Hoofd. 
   3. De Luchthavenmeester is het Hoofd van de Luchthavendienst. " 
   
     De machtiging waarop een beroep wordt gedaan heeft tot inhoud: 
     "De waarnemend Gezaghebber van het Eilandgebied Aruba, Urbano Maduro , krachtens het bepaalde in artikel 74, tweede lid, van de Eilandenregeling Nederlandse Antillen het eilandgebied vertegenwoordigende machtigt Edgar Charles Michael NICOLAAS tot wederopzeggen toe in zijn functie van Luchthavenmeester van de Prinses Beatrix Luchthaven voor en namens hem - op grond van daartoe strekkende besluiten van het Bestuurscollege - het eilandgebied Aruba te verbinden bij zaken de Luchthavendienst betreffende, speciaal bij het verhuren van lokaliteiten van het Prinses Beatrix Luchthavengebouw ." 
     De verklaring door de heer E.C.M. Nicolaas op 7 september 1989 afgelegd luidt: 
     (p-v pag. 2) "De verhuur van bedrijfscommerciële ruimtes, voor winkels en dergelijke, in het luchthavengebouw vindt als volgt plaats. De belanghebbenden wenden zich tot de regering. De regering stuurt het verzoek naar mij door. Ik bezie dan of zo'n bedrijf past in het luchthavengebouw. Door mijn dienst worden dan onderhandelingen gevoerd. Daarna bereid ik een concept-kontrakt voor. Nadat het concept-kontrakt is opgesteld wordt dat door de huurder geparafeerd, terwijl ik dat kontrakt parafeer namens de verhuurder, zijnde Aruba." .. (p-v pag.3) "In die tijd waren wij constant in gesprek met Felix . Naar mijn mening mocht hij toen erop vertrouwen dat de terminal er zou komen. Er was immers geen enkele reden om te vermoeden dat van het beleid zou worden afgeweken." 
   
   
   
   
     8) Ik meen dat het onderdeel tevergeefs wordt voorgesteld. Het hof heeft de onbevoegdheid van de luchthavenmeester afgeleid uit een wettelijke bepaling (art. 3 van de Beheersverordening); in zoverre behoefde zijn beslissing geen motivering. De beslissing, die geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, wordt niet onbegrijpelijk in het licht van de geciteerde machtiging: van bijzondere besluiten van het Bestuurscollege is niet gebleken en het ging in deze zaak om meer dan alleen verhuur van lokaliteiten. Tenslotte heeft het hof zich nog gebaseerd op de in onderling verband beschouwde getuigenverklaringen van Nicolaas en Dijkhoff. Ook in het licht van het door partijen over en weer gestelde was het hof niet tot nadere motivering gehouden. 
   
   
   
   
     9) In  onderdeel 2  wordt de klacht naar voren gebracht dat het oordeel van het Hof opgenomen in r.o. 5.3 
   
   
   
     "dat Felix (zich) behoorde (..) te realiseren dat toezeggingen door de luchthavenmeester gedaan, Aruba niet konden binden" 
   
   
   
     onjuist, althans onbegrijpelijk en onvoldoende gemotiveerd is. Deze klacht wordt slechts toegelicht met een verwijzing naar het in onderdeel 1 opgemerkte ("in het licht van een en ander" resp. "in het licht van het vorenstaande"). Zij heeft dus kennelijk naast onderdeel 1 geen zelfstandige betekenis, zodat zij het lot daarvan moet delen. 
     Ik verwijs voorts naar HR 8 dec. 1989, rek. nr. 7353 (N.A.C./Curacao) (niet gepubliceerd), waarin Uw Raad terzake van een soortgelijke beslissing overwoog: 
     "Deze .. oordelen van het Hof geven niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting, mede gelet op de omstandigheid dat, zoals het Hof constateert en in cassatie niet is bestreden, de bevoegdheidsverdeling hier rechtstreeks voortvloeit uit de wettelijke bepalingen. 
     Verder kunnen 's Hofs oordelen wegens hun verwevenheid met waarderingen van feitelijke aard in cassatie niet op hun juistheid worden getoetst." 
     
       
     
     
     10)  Onderdeel 3  beoogt kennelijk erover te klagen dat het hof verzuimd heeft schadevergoeding toe te wijzen (en wel vergoeding van het geleden verlies en van de gederfde winst) op grond van de door de luchthavenmeester gedane toezeggingen, zulks gezien de inhoud van zijn functie en de hem gegeven bevoegdheden, en gezien de gevorderde staat van de onderhandelingen tussen partijen. Maar het onderdeel zoekt de grondslag van die schadevergoedingsplicht ("derhalve") hetzij hierin dat Felix erop mocht vertrouwen dat de luchthavenmeester bevoegd was (hetgeen blijkens het voorgaande onjuist is), hetzij hierin dat Aruba geen stappen heeft ondernomen om Felix te waarschuwen - maar dit laatste is door het hof juist meegewogen en heeft het college geleid tot zijn beslissing dat Aruba voor een deel van de door Felix geleden schade uit onrechtmatige daad aansprakelijk is. 
     Zou het onderdeel zo moeten worden verstaan dat het klaagt over het niet toekennen van schadevergoeding op grond van het feit dat Aruba in strijd met de goede trouw de onderhandelingen met Felix zou hebben afgebroken, dan faalt het m.i. omdat het hof in de stukken kennelijk niet heeft gelezen (hetgeen niet onbegrijpelijk is) dat Felix zijn vordering ook op die grondslag (naast de aangevoerde grondslagen contractbreuk en onrechtmatige daad gelegen in de jegens hem onzorgvuldige beleidswijziging van de minister van Verkeer en Communicatie) wenste te baseren. 
     Hieruit vloeit voort dat ook de (op het eerder betoogde voortbouwende) slotklacht van het onderdeel dat 
     "er geen aanleiding is de door Aruba aan Felix te betalen schadevergoeding te beperken tot de vergoeding van het door Felix geleden verlies" 
     faalt. Het hof heeft die beperking aangebracht, niet omdat het heeft miskend dat het niet nakomen van (eventueel onbevoegd gedane) toezeggingen waarop in gerechtvaardigd vertrouwen is voortgebouwd  of het afbreken van onderhandelen in strijd met de goede trouw  onder omstandigheden een verplichting tot vergoeding van gederfde winst in het leven kunnen roepen, maar omdat het de vordering heeft toegewezen op de grondslag van de in r.o. 5.4 omschreven onrechtmatige daad van Aruba (kort gezegd: het niet voldoen aan een uit het ongeschreven recht voortvloeiende waarschuwingsplicht), en vervolgens, gelet op het aan Felix toe te rekenen verwijt van voorbarig handelen, de uit de onrechtmatige daad voortvloeiende schadevergoedingsverplichting in dier voege heeft bepaald dat aan Felix zijn geleden verlies, niet zijn gederfde winst behoefde te worden vergoed. Het stond het hof vrij de schadevergoedingsplicht van Aruba op deze wijze te bepalen, zowel indien de beslissing als een toepassing van art. 6:98, als indien zij als een toepassing van art. 6:101 lid 1  moet worden beschouwd. Zelf zou ik een voorkeur hebben voor de laatste figuur. 
   
   
   
   
     11)  Onderdeel 4  faalt omdat het is gericht tegen een overweging ten overvloede (de slotzin van r.o. 5.4). 
   
   
   
   
     12)  Onderdeel 5  is gericht tegen de slotzin van r.o. 5.2, die zich niet zou verdragen met de eerdere constatering van het hof dat partijen over een  contract  hebben onderhandeld. Het hof heeft echter bij dit laatste met "partijen" kennelijk gedoeld op Felix en de luchthavenmeester, zodat daarmee geenszins onverenigbaar is dat de minister van vervoer heeft verklaard dat hij niet van de onderhandelingen met Felix op de hoogte werd gehouden en dus ook niet in enig onderhandelingsresultaat heeft toegestemd. 
     Voorts lijkt het mij aannemelijk dat ook de laatstbedoelde overweging niet dragend is voor 's hofs beslissing. 
   
   
   
     
       Bespreking van het cassatiemiddel in het incidentele beroep 
     
   
   
   
     13) Het middel acht onverenigbaar de overweging (r.o. 5.3) dat Felix zich behoorde te realiseren dat toezeggingen door de luchthavenmeester gedaan Aruba niet konden binden, en de overweging (r.o. 5.4) dat Aruba het verwijt treft dat het Felix niet heeft gewaarschuwd voor de risico's die hij liep door zonder de vereiste formele toestemming af te wachten zijn bedrijf uit te breiden. 
     Ik acht ook dit middel ongegrond. Ik zie niet in waarom het feit dat Felix niet op de bevoegdheid van de luchthavenmeester mocht vertrouwen zou uitsluiten dat op Aruba een waarschuwingsplicht als voormeld kon rusten. Mogelijk is immers dat niet zozeer het vertrouwen dat men met de bevoegde vertegenwoordiger van een organisatie van doen heeft, maar veeleer het stilzitten van de wèl bevoegde instantie in die organisatie (die weet of behoort te weten wat er gaande is) het vertrouwen opwekt dat men door kan gaan met de activiteit die later doelloos blijkt te zijn geweest. Of dat zo is, en of er om die reden een waarschuwingsplicht bestaat waarvan de niet-nakoming onrechtmatig is, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval, waarvan de beoordeling staat aan de rechter die over de feiten oordeelt. 
   
   
   
   
     
       Conclusie 
     
     De conclusie strekt tot verwerping van zowel het principale als het incidentele cassatieberoep. 
   
   
   
   
     De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden, 
     
   
   
      Zie voor gegevens de conclusie van A-G Van Soest voor HR 2 febr. 1990, NJ 1990, 384 en Onrechtmatige Daad VII (Damen), nr. 144 e.v. 
   
   
      Zie voor gegevens Asser-Hartkamp II, nr. 163, waaraan toe te voegen HR 31 mei 1991, NJ 1991, 647 m.nt. P.v.S. 
   
   
      Uiteraard op te vatten als een brachylogie voor "de regels van het oude Nederlandse en van het Antilliaanse en Arubaanse recht die in het nieuwe Nederlandse Burgerlijk Wetboek in de daarmee overeenstemmende artikelen 6:98 en 101 lid 1 zijn neergelegd".