ECLI: ECLI:NL:PHR:1926:AG1799

Titel: ECLI:NL:PHR:1926:AG1799 Parket bij de Hoge Raad , 25-01-1926 / 30084

Gerecht: Parket bij de Hoge Raad

Datum uitspraak: 1926-01-25

Zaaknummer: 30084

Proceduretype: 

Onderwerp: Civiel recht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Conclusie

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:PHR:1926:AG1799

---

Verboden delegatie. 
       
       
         De originele conclusie is helaas niet meer voorhanden. 
         De tekst van de gepubliceerde conclusie is afkomstig uit de Nederlandse Jurisprudentie (1926, blz. 246). Deze tekst is verkregen uit de originele conclusie van de Hoge Raad. 
         De conclusie uit de Nederlandse Jurisprudentie is helaas niet volledig: datum uitspraak en afsluiting ontbreken.

De Arbeidswet 1919 zegt in artikel 10 dat bij algemeenen maatregel van bestuur voorgeschreven wordt, dat bepaalde soorten van arbeid of arbeid onder bepaalde omstandigheden door jeugdige personen of door vrouwen op grond van gevaar voor de gezondheid, de zedelijkheid of het leven niet mogen verricht of slechts mógen worden verricht onder de bij dien algemeenen maatregel gestelde voorwaarden. 
   Het voorschrift onderscheidt dus tusschen absolute en relatieve arbeidsverboden, voor de naleving waarvan krachtens artikel 74 het hoofd of de bestuurder eener onderneming te zorgen heeft, op straffe van hechtenis of geldboete in artikel 83 sub 1 tegen overtreding bedreigd. 
   Op gemeld artikel 10 berust het Arbeidsbesluit 1920, in artikel 59 sub 1 en C waarvan, voorkomende in Hoofdstuk ¿ met als opschrift 'Van verbod van arbeid van jeugdige personen en van vrouwen in winkels en apotheken', bepaald wordt: 'Een jeugdig persoon of eene vrouw mag geen arbeid verrichten in een winkel of in eene apotheek, indien niet is nageleefd wat door het districtshoofd is geëischt ten aanzien van de verwarming van den winkel of de apotheek.' 
   Gerequireerden hadden zich nu voor het Kantongerecht te Hoorn en in hooger beroep voor de Arr.-Rechtbank te Alkmaar te verantwoorden wegens het verwarmen van hun winkel door middel van een petroleumkachel zonder afvoer, ofschoon door het districtshoofd juist die afvoer naar buiten was geëeischt, terwijl ook van electriciteit als verwarmingsbron gebruik mocht worden gemaakt, welke eisch door den Minister van Arbeid, Handel en Nijverheid, in appèl beslissend krachtens artikel 68 van het Arbeidsbesluit, was gehandhaafd. 
   Uni sono zien het Openbaar Ministerie en de feitelijke rechter in beide instanties in de opdracht aan het districtshoofd eene verboden delegatie, waarom het bewezene niet strafbaar geoordeeld werd en ontslag van rechtsvervolging gerequireerd, welke vordering telkens is toegewezen. 
   De Officier van Justitie wenscht nu de meening van Uwen Raad te vernemen, en draagt mitsdien bij tijdig ingediende Memorie als middel tegen laatstgemelde uitspraak voor: 'Schending van artikel 83 der Arbeidswet 1919 , S. 624, door dit voorschrift niet toe te passen.' 
   De zaak zelve ligt gunstiger dan die, waarop Uw arrest van 17 November 1924, W. 11304, betrekking heeft, welke op een bijspoor doodliep en zal thans à fond kunnen worden behandeld. In de literatuur was zij reeds voorwerp van onderzoek, waarvoor ik Uwen Raad mag verwijzen naar de artikelen van Prof. Jhr. Dr. de Savornin Lohman in De Nederlandsche Nijverheid van 26 Maart en 9 April 1924, beiden met een naschrift der redactie van dit orgaan. 
   Er is veel in diens leerrijk betoog, waarmede ik mij kan vereenigen. 
   Volgens de Grondwet stelt de Kroon algemeene maatregelen van bestuur vast, welker bepalingen door straffen krachtens de wet kunnen worden beschermd, waarin tevens de aard en de omvang daarvan worden aangegeven. 
   Daarop steunend veroorlooft artikel 10 der Arbeidswet 1919  zulk een bestuursmaatregel, waarin absolute en relatieve verboden kunnen worden uitgevaardigd ten aanzien van bepaalde soorten van arbeid of arbeid onder bepaalde omstandigheden door jeugdige personen of door vrouwen op grond van gevaar voor de gezondheid, de zedelijkheid of het leven, of waarin de mogelijkheid van verrichting daarvan door hen wordt geopend, mits voldaan wordt aan bij dien bestuursmaatregel te stellen voorwaarden. 
   De gekozen terminologie is uiterst ruim. Zij beperkt het recht der Kroon niet, zooals in de Arbeidswet 1905, tot fabrieken en werkplaatsen, maar met opzet werd haar arbeidsveld verbreed, om aldus voortaan ook winkels en kantoren te kunnen bereiken. Daarin wenschte de regeering, gelijk zij in de Memorie van Toelichting aanstipt, medezeggingsrecht met betrekking tot de zitgelegenheden voor het vrouwelijk personeel, omtrent de verlichting, de luchtruimte, de luchtverversching der lokalen en het beschikbaar stellen van privaten. 
   Deze veelheid van onderwerpen dwingt ertoe, dat de rechter, wil hij het doel der wet helpen verwezenlijken, vooral niet teveel eischend zijn mag, laat ik liever nog zeggen, niet te doctrinair, doch practisch zijn moet. Immers door de Kroon is het onmogelijk alles te overzien. Zou dit van haar gevorderd moeten en mogen worden, dan zou zij een onnoemelijk aantal voorschriften moeten geven, die telkens door andere zouden moeten worden vervangen. Want men vergete niet, dat elke regeling, indien zij goed is en billijk, behoort te verschillen in verband met den winkel of het kantoor waarvoor zij gelden zal. Zij moet dus, wil zij constant zijn, veerkrachtig en elastisch zijn en speling laten voor specialiseering. 
   Indien ik dit met een voorbeeld, ontleend aan het onderwerpelijk geval, mag toelichten, schijnt mij die speling hierom noodzakelijk, omdat ik mij best kan begrijpen, dat b.v. petroleumkachels in winkels als die van gerequireerden worden toegelaten, terwijl zij geweerd worden in die, waarin olieën, benzine, nafta, spiritus en andere zeer brandbare stoffen worden verkocht. Dit moet reeds stemmen tot de opvatting, dat de Kroon nooit de geheele materie kan overzien en dat zij noodzakelijk aan de uitvoering de specialiseering moet overlaten. 
   Is hiertegen bezwaar in verband met de strafoplegging bij overtreding? Ik geef toe, dat b.v. de Steenhouwerswet op dit punt nauwkeuriger geformuleerd is dan de Arbeidswet 1919. De eerste toch stelt, evenals de Veiligheidswet en de Stuwadoorswet, ongehoorzaamheid aan uitvoeringseischen strafbaar, terwijl de laatste in artikel 74 op poene in artikel 83 aan het hoofd of bestuurder eener onderneming opdraagt te zorgen, dat in zijne onderneming geen arbeid wordt verricht in strijd met het bij of krachtens die wet bepaalde. Doch maakt dit verschil bij onderlinge weging der voorschriften en voor de beoordeeling der bewegingsvrijheid van de Kroon? 
   Ik geloof het niet. Artikel 10 der Arbeidswet 1919 wenscht, dat de Kroon voorwaarden zal stellen voor het benutten van den arbeid van jeugdige personen en vrouwen. Zoodra en terstond wanneer hieraan voldaan is, heeft zij haar plicht vervuld en begint de uitvoering. Natuurlijk mag die uitvoering niet zoo ver gaan, dat zij de taak der Kroon overneemt. Zij moet uitvoering blijven. De Kroon behoort dus den bindenden regel te geven, maar niets belet haar de specialiseering en de toepassing daarvan aan hare organen over te dragen. De Kroon geeft dus algemeene voorschriften en kan aan hare organen de verzekering der wijze opdragen, waardoor haar doel wordt bereikt. 
   Veroorloof mij thans deze staatsrechtelijke uiteenzetting als toetssteen te bezigen voor het onderwerpelijk, inderdaad moeielijk, vraagstuk. 
   Het Organisatiebesluit arbeidsinspectie (Kon. Besl. 23 Augustus 1920, S. 720), steunt op artikel 77 der Arbeidswet 1919, dat de regeling van den werkkring en bevoegdheden der ambtenaren dier inspectie aan de Kroon overlaat. Tot die ambtenaren behooren krachtens artikel 10 van dat besluit de districtshoofden, aan welke in artikel 11 de zorg voor de uitvoering der wettelijke voorschriften wordt toevertrouwd. 
   Is dus het recht tot het stellen van eischen door het districtshoofd in artikel 59C uitvoering, dan staat, dunkt mij, niets de verbindend verklaring van dat voorschrift in den weg. 
   Ten einde op die vraag het, naar mijne meening, juiste antwoord te geven, moet die bepaling nader worden belicht. Zij steunt op artikel 10 der Arbeidswet 1919 dat, zooals ik reeds zeide, absolute en relatieve arbeidsverboden voor vrouwen en kinderen kent, en is geplaatst in Hoofdstuk ¿ met als opschrift: 'Van verbod van arbeid van jeugdige personen en van vrouwen in winkels en apotheken.' De te verwachten normen zijn dus verboden. 
   Wat is nu de norm van art. 591 en sub  C . Zegt het, dat elke winkel en iedere apotheek, waarin vrouwen en kinderen werkzaam zijn, verwarmd moet zijn? Zoover reikt die bepaling, dunkt mij, niet. 
   Waar ligging en bouw voor den warmtegraad van zooveel belang zijn, mag men een zoo diep ingrijpen van den wetgever niet verwachten. Hij beveelt daarom enkel, dat ten aanzien van de verwarming moet worden nageleefd, wat door het districtshoofd wordt geëischt. In ieder speciaal geval en voor elken winkel en apotheek afzonderlijk moet derhalve het districtshoofd nagaan, of verwarming noodig is en zoo ja, dan moet zijn voorschrift daaromtrent worden nageleefd. 
   De norm van het voorschrift is dus niet een last aan de werkgevers om steeds hun winkel of apotheek te verwarmen, maar de zeer matige, sociale eisch in den vorm van een gebod om vrouwen en kinderen niet te laten werken in tekoude winkels of apotheken. 
   Voorwaarde voor het benutten van den arbeid dier personen in dusdanige localiteiten — en dus voorwaarde steunende op artikel 10 der Arbeidswet 1919 — is mitsdien de verwarming daarvan volgens de eischen voor elk afzonderlijk door het districtshoofd te stellen. 
   Ook zonder overmatig welwillende lezing tref ik derhalve in artikel 591 C  de voorwaarde voor het geoorloofd benutten van den arbeid van vrouwen en kinderen in winkels en apotheken, die artikel 10 der Arbeidswet 1919 eischt en voor overtreding waarvan in artikel 74 het hoofd of de bestuurder der onderneming aansprakelijk is. Zij is eenvoudig deze, dat in te koude winkels en apotheken voor verwarming moet worden zorg gedragen. En met de uitvoering der voorwaarde wordt volkomen regelmatig en geheel in overeenstemming met artikel 11 van het Organisatiebesluit arbeidsinspectie, dat gebouwd is op artikel 77 der Arbeidswet 1919, het districtshoofd voor zijn district belast, doordien hem is opgedragen aan te geven aan welke eischen die verwarming moet voldoen, wil de voorwaarde voor vervuld en verwezenlijkt mogen worden gehouden. 
   Er is dus geen kwestie van delegatie van macht. De Kroon heeft haar taak van artikel 10 der Arbeidswet 1919 vervuld door bij wijze van voorschrift van algemeene strekking te vorderen verwarming van voor vrouwen en kinderen te koude winkels en apotheken en met het afsluiten dier taak begint volgens artikel 77 dier wet en artikel 11 van het Organisatiebesluit arbeidsinspectie de uitvoering van haar voorschrift voor elken winkel en apotheek afzonderlijk door het districtshoofd. 
   Met de gronden, die in het bestreden vonnis voor het gegeven ontslag van rechtsvervolging zijn aangevoerd, kan ik mij derhalve niet vereenigen. 
   Zou Uw Raad die meening deelen, dan moet ik rekening houden met de mogelijkheid, dat hij twee andere argumenten van den geëerden raadsman gaat onderzoeken. 
   Zij waren dat petroleumkachels niet schadelijk zijn voor de gezondheid of het leven en dat het woord 'verwarming' in artikel 591 C  doelt op warmte en niet op de verwarmingsinrichting of de bron der warmte. 
   Het eerste is het minst gewichtige. Het is, dunkt mij, niet de vraag, of de [A]'sche petroleumkachels schadelijk zijn voor de gezondheid of het leven, maar veeleer, of in het algemeen petroleumkachels als voortdurende verwarmingsbron zonder afvoer naar buiten dit  kunnen  zijn, en die vraag zou ik geredelijk toestemmend durven beantwoorden, want wie wel eens het twijfelachtig voorrecht heeft gehad kennis te maken met eene walmende petroleumkachel — en welke petroleumkachel walmt op haar tijd niet — heeft het aan den lijve kunnen ondervinden, hoe verderfelijk de uitwerking daarvan is voor borst en longen. 
   Maar ook het tweede kan ik niet steunen. Het komt mij voor, dat de Kroon met opzet het woord 'verwarming' heeft gekozen — in tegenstelling b.v. met de artikelen 63 en 67, waarin van 'verwarmd' wordt gesproken om ook aldus de warmtebron te kunnen beheerschen. Dit schijnt mij noodig in verband met het telkens wisselend karakter der winkels. Ik wees hierop reeds in den aanvang van mijn betoog. toen ik uiteenzette, dat uit winkels, waarin licht brandbare of ontplofbare stoffen worden verhandeld, eigenlijk vuur behoort te worden geweerd, terwijl het in localiteiten als die van gerequireerden toelaatbaar kan worden geacht: 'Verwarming' moet dus wel de beteekenis hebben van warmtebron en warmtegraad tezaam en ik zie derhalve geen strijd met artikel 15, dat enkel van de 'temperatuur' spreekt. Daarmede doelt laatstgenoemd voorschrift slechts op één factor der uitdrukking 'verwarming' en het laat de andere, de warmtebron, buiten beschouwing en ongedeerd. 
   Nog even wil ik opmerken, dat de tijdig ingediende memorie van cassatie arm is aan motivering en misschien zou een oogenblik de vraag kunnen rijzen, of het beroep daarom wel ontvankelijk is. 
   Toch geloof ik, dat zij door den beugel kan. Zij stelt als geschonden artikel 83 der Arbeidswet 1919 door niet toepassing daarvan en motiveert die schending door te wijzen op de verplichting aan het hoofd of den bestuurder eener onderneming in artikel 74 dier Wet opgelegd. Van een Officier van Justitie, die zelf op ontslag van rechtsvervolging heeft aangedrongen, kan men echter niet verwachten, dat hij ontrouw wordt aan het vaandel, waaronder hij zich met overtuiging heeft geschaard. 
   Ik concludeer mitsdien tot vernietiging van het bestreden vonnis voorzoover het bewezene niet strafbaar is verklaard en deswege een ontslag van rechtsvervolging is uitgesproken, tot qualificatie van dit bewezene als: 'Als hoofd eener onderneming niet zorgen, dat in zijne onderneming geen arbeid wordt verricht in strijd met het krachtens de Arbeidswet 1919 bepaalde', en voorts tot veroordeeling deswege van ieder der gerequireerden, met toepassing van de artikelen 1, 8, 10, 74 en 83 der Arbeidswet 1919 en 23 van het herziene Wetboek van Strafrecht, en gelet op artikel 59 1  C  van het Arbeidsbesluit en de artikelen 10 en 11 van het Organisatiebesluit arbeidsinspectie, in een geldboete van tien gulden, met bepaling, dat de opgelegde boete, bij gebreke van betaling en verhaal, zal worden vervangen door vijf dagen hechtenis.