ECLI: ECLI:NL:CBB:2020:999

Titel: ECLI:NL:CBB:2020:999 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 22-12-2020 / 19/925

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2020-12-22

Zaaknummer: 19/925

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2020:999

---

Appellante voldoet niet aan de voorwaarden van de knelgevallenregelingen zoals neergelegd in artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet en artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Beide knelgevallenregelingen bieden geen ruimte om te kijken naar wat de situatie hypothetisch gezien op de peildatum zou zijn geweest; met niet-gerealiseerde uitbreidingen wordt dan ook geen rekening gehouden. Voorts is er geen sprake van strijd met artikel 1 van het EP of van een individuele en buitensporige last. Met betrekking tot de individuele en buitensporige last is tussen partijen niet in geschil dat appellante haar bedrijfsvoering op de voormalige bedrijfslocatie moest staken en verplaatsen, maar van een (bedrijfseconomische) noodzaak tot uitbreiding in de door appellante voorgestane mate op de nieuwe bedrijfslocatie is het College echter niet gebleken. Als gevolg hiervan onderscheidt appellante zich niet van andere melkveehouders die hun beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet (volledig) hadden gerealiseerd en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Appellante is in 2012/2013 gestart met de uitvoering van haar uitbreidingsplannen en zij is hiervoor in 2013 (en 2015) financieringsverplichtingen aangegaan. Appellante had zich in het licht van de ontwikkelingen moeten bezinnen op de uitbreidingsplannen en had deze, gezien de eraan verbonden risico’s, wellicht moeten bijstellen. Dat de verplaatsing in zoverre gedwongen was omdat anders door de gemeente tot onteigening werd overgegaan, brengt niet mee dat de keuzes die appellante – in weerwil van de genoemde voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen – ten aanzien van de bedrijfsomvang op de nieuwe locatie heeft gemaakt, niet voor haar risico komen. Tot slot kan het beroep van appellante op het vertrouwens-, gelijkheids- en rechtszekerheidsbeginsel niet slagen en is van een motiveringsgebrek niet gebleken.

uitspraak 
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 19/925  
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2020 in de zaak tussen 
     Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats 1] , appellante 
     (gemachtigde: mr. J.C.M. Damming), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt). 
     
   
   
     Procesverloop 
     
     
       Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
     
     
     
       Op 30 maart 2018 heeft verweerder van appellante op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw een melding bijzondere omstandigheden ontvangen (melding bijzondere omstandigheden). 
     
     
     
       Bij besluit van 10 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2020. Namens appellante is verschenen [naam 1] , maat van appellante, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze bijzondere omstandigheden zou hebben beschikt. 
       
     
     
       1.3 
       Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet  (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur, op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet, wordt vastgesteld. Ingevolge het tweede lid bedraagt de verhoging  het aantal kilogrammen fosfaat waarvan de landbouwer aannemelijk heeft gemaakt dat deze zonder de in het eerste lid omschreven omstandigheden in de vaststelling van het fosfaatrecht zouden zijn betrokken.  Het derde lid bepaalt dat deze verhoging niet plaatsvindt indien deze kleiner is dan 5% van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet.  
       
     
     
       1.4 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante exploiteert een melkveehouderij, aanvankelijk aan de [adres 1] te [plaats 2] . In verband met de ontsluiting van de Alblasserwaard heeft appellante voornoemde bedrijfslocatie aan de voormalige gemeente [gemeente] (de gemeente) verkocht. Appellante heeft hiervoor op 11 mei 2012 een overeenkomst met de gemeente gesloten, waarin een koopsom van € 2.440.000,- is overeengekomen. 
       
     
     
       2.2 
       
         Op 2 november 2012 is appellante overgegaan tot aankoop van een nieuwe bedrijfslocatie aan [adres 2] te [plaats 1] . De aankoopsom bedroeg € 2.750.000,-. Ten aanzien van deze nieuwe bedrijfslocatie is op 14 november 2012 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal. Ten behoeve van de bouw heeft appellante op 31 januari 2013 een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van  
         € 1.450.000,- en op oktober 2013 een aanneemovereenkomst getekend voor een bedrag van  
         € 757.500,- (exclusief BTW). Op 21 februari 2013 is aan appellante op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 een vergunning verleend voor het houden van 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. In juli 2015 heeft appellante wederom een financieringsovereenkomst gesloten, ditmaal ten behoeve van de aankoop van een melkrobot en melkkoeien. De totale financiering bedraagt € 110.000,-. Voorts zijn er door appellante een aantal facturen overgelegd, waaronder een factuur van 29 juni 2015 voor de aankoop van een derde melkrobot. 
       
       
     
     
       2.3 
       Op 30 maart 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen (bouwwerkzaamheden). Als aanvangsdatum is 1 mei 2015 aangegeven. 
       
       
       
         
           Besluiten van verweerder 
         
       
       
     
     
       3.1 
       In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.689 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig waren, namelijk 118 melkkoeien, 50 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 73 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Verweerder heeft een generieke korting van 8,3% toegepast. 
       
     
     
       3.2 
       In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daarbij heeft hij het verzoek van appellante tot verhoging van haar fosfaatrecht op grond van de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw afgewezen op de grond dat de 5%-drempel niet is behaald. 
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellante verzoekt al hetgeen eerder in de bezwaarfase is aangevoerd als herhaald en ingelast te beschouwen. 
       
     
     
       4.2 
       Appellante stelt zich op het standpunt dat haar fosfaatrecht zowel op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw als op grond van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit dient te worden verhoogd. Volgens haar biedt de wettekst ruimte om bij toepassing van de 5%-drempel rekening te houden met de gemiste groei. Zij is op de hoogte van de uitspraak van het College over gemiste groei, maar in die uitspraak gaat het om dierziekte, terwijl het in het geval van appellante gaat om een verbouwing die veroorzaakt wordt door een verplichte verplaatsing. Als appellante haar bedrijf niet gedwongen had behoeven te verplaatsen, had zij op 2 juli 2015 de beschikking gehad over de dieraantallen zoals aan haar is vergund, namelijk 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Appellante verzoekt dan ook haar fosfaatrecht op grond van voornoemde wetsartikelen te verhogen naar de dieraantallen zoals aan haar is vergund, dan wel naar het aantal dat zij nodig heeft voor een break-even bedrijfsexploitatie, te weten 185 stuks melkvee met bijbehorend jongvee.  
       
       
         4.3.1 
         Voorts stelt appellante zich op het standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last waardoor zich een schending van artikel 1 EP voordoet. Hiertoe voert zij het volgende aan. 
         
       
       
         4.3.2 
         Op het niveau van de regeling is de Staat gehouden tot een schadevergoeding, omdat niet aan het proportionaliteitsvereiste wordt voldaan. Het bedrijf stevent af op een fors liquiditeitstekort en gaat failliet. Een maatregel die leidt tot algehele beëindiging van de onderneming – althans tot de onmogelijkheid om op de bestaande bedrijfslocatie of elders de onderneming voor te zetten – heeft de facto te gelden als ontneming van eigendom. Appellante acht haar situatie gelijk aan de situatie als genoemd in de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:301.  
         
       
       
         4.3.3 
         
           Op individueel niveau was, zowel ten tijde van de start van het onteigeningsproces (begin jaren 2000) als ten tijde van de aanvang van de bedrijfsverplaatsing  
           (2 november 2012), de invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar. Al in 2012 is begonnen met investeren in de aankoop van grond zodat er in ieder geval voldoende grond onder het bedrijf lag. Om het bedrijf wegens verplaatsing rendabel en toekomstbestendig te houden, was het noodzakelijk om uit te breiden en investeringen te doen voor innovatie. Appellante moest wel overgaan tot uitbreiding op de nieuwe locatie om de kosten van de verplaatsing te kunnen terugverdienen. Appellante merkt daarbij op dat alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen op de peildatum op orde waren en dat zij voor de investeringen onomkeerbare financieringsverplichtingen is aangegaan. Doordat er nu te weinig fosfaatrechten zijn toegekend, is het bedrijf niet meer rendabel te exploiteren. Appellante verwijst hierbij naar een financieel rapport van WEA Accountants–Adviseurs (en een nadere toelichting daarop) en merkt op dat het bedrijf failliet gaat, nu de Rabobank schriftelijk heeft bevestigd de aankoop van extra fosfaatrechten niet te zullen financieren en een alternatieve aanwending van de bedrijfsmiddelen niet tot de opties behoort. De bedoeling was dat met het bedrijf twee gezinnen zouden kunnen worden onderhouden, maar door invoering van het fosfaatrechtenstelsel is dit niet meer mogelijk.  
         
         
       
     
     
       4.4 
       Appellante stelt verder dat het rechtszekerheids-, het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel zijn geschonden. Met betrekking tot het vertrouwensbeginsel heeft de overheid het vertrouwen gewekt dat het bedrijfsplan, op grond waarvan de investeringen zijn gedaan, door appellante kon worden gerealiseerd. Met betrekking tot het gelijkheidsbeginsel verwijst appellante naar de brief van minister Schouten van 20 december 2017 en merkt zij op dat de afweging die in deze brief voor een ander bedrijf in een vergelijkbare situatie is gemaakt, op gelijke wijze voor haar bedrijf kan en moet worden toegepast. 
       
     
     
       4.5 
       Tot slot stelt appellante dat verweerder in het bestreden besluit heeft nagelaten om te motiveren waarom er in appellantes geval geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Als gevolg hiervan is het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen en is tevens sprake van een motiveringsgebrek. Appellante is ervan overtuigd, en heeft in bezwaar aangetoond dat, indien er een volledige en grondige toetsing was uitgevoerd, haar bedrijf buiten het fosfaatrechtenstelsel zou worden gesteld.  
       
       
         
           Standpunt van verweerder 
         
       
       
     
     
       5.1 
       Volgens verweerder kan appellante niet eenvoudigweg de bezwaargronden inlassen, nu door appellante niet is onderbouwd in welk opzicht het bestreden besluit ontoereikend zou zijn geweest.  
       
     
     
       5.2 
       
         Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante noch op grond van  
         artikel 23, zesde lid, van de Msw, noch op grond van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit in aanmerking komt voor een verhoging van haar fosfaatrecht. Niet ter discussie staat dat sprake is van situaties als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw (bouwwerkzaamheden) en artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit (publieke infrastructuur). Voornoemde regelingen zijn echter niet bedoeld voor niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Hierdoor kan bij toepassing van de 5%-drempel geen rekening worden gehouden met een hypothetische situatie, zijnde het aantal dieren dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 zou kunnen hebben gehad, dan wel de hoeveelheid melk die appellante zou kunnen hebben geproduceerd, indien voornoemde situaties zich niet zouden hebben voorgedaan. Met betrekking tot artikel 23, zesde lid van de Msw merkt verweerder voorts op dat het fosfaatrecht op 2 juli 2015 (zonder generieke korting) is vastgesteld op 7.295 kg en dat het fosfaatrecht op 1 mei 2015 (zonder generieke korting) zou zijn vastgesteld op 6.408 kg. Er is dus sprake van een stijging waardoor niet wordt voldaan aan de 5%-drempel. Met betrekking tot artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit merkt verweerder op dat het niet alleen gaat om een – wegens de aanleg van publieke infrastructuur – bedrijfsverplaatsing, maar ook om een (bijna twee keer zo grote) uitbreiding van het bedrijf op een andere plaats, waardoor een beroep op voornoemd artikel reeds om die reden niet kan slagen. Verder beschikte appellante op 2 juli 2015 over 118 stuks melkvee en 123 stuks jongvee, en op 1 april 2012 – zijnde de datum uit de gecombineerde opgave 2012 welke dichtbij de aankoopdatum van de nieuwe bedrijfslocatie ligt – over 101 stuks melkvee en 63 stuks jongvee. In plaats van een afname, is er juist een toename te zien. Verweerder komt dan ook tot de conclusie dat hij de beroepen van appellante op de knelgevallenregelingen terecht heeft afgewezen. 
       
       
       
         5.3.1 
         Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.  
         
       
       
         5.3.2 
         Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante is van mening dat haar bijzondere omstandigheid is gelegen in de bedrijfsverplaatsing, maar voor een bedrijfsverplaatsing in het kader van natuurrealisatie of infrastructuur is een aparte knelgevallenregeling opgenomen. Het bedrijf van appellante is daarmee niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per 1 april 2015 zijn gaan uitbreiden. Ook is de noodzaak tot uitbreiding niet aangetoond, nu appellante enerzijds stelt dat de uitbreiding noodzakelijk was om de extra financiering terug te kunnen verdienen en anderzijds stelt dat het bedrijf in verband met de toetreding van twee zoons was uitgebreid, zodat het bedrijf op termijn twee gezinsinkomens zou kunnen opleveren. Verweerder acht deze stellingen, die niet zijn onderbouwd, tegenstrijdig waarbij hij tevens opmerkt dat een uitbreiding in het kader van bedrijfsopvolging niet als noodzakelijk kwalificeert. Omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders, heeft verweerder de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht.  
         
       
     
     
       5.4 
       Volgens verweerder is er geen sprake van strijd met het rechtszekerheids-, het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel. Met betrekking tot het rechtszekerheidsbeginsel dient er te worden gekeken naar de bestreden beslissing en die beslissing is rechtmatig. Met betrekking tot het gelijkheidsbeginsel wordt door appellante een vergelijking gemaakt met de brief van 20 december 2017 maar die vergelijking gaat niet op, omdat het daar ging om een zaak in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017. Verder is door de overheid niet het vertrouwen gewekt dat de uitbreiding kon plaatsvinden. 
       
     
     
       5.5 
       Tot slot stelt verweerder dat in het bestreden besluit wel degelijk is ingegaan op de individuele en buitensporige last van appellante. Er is geen sprake van een onzorgvuldige voorbereiding of een motiveringsgebrek. Bovendien is met het verweerschrift – voor zover nodig – het bestreden besluit nog verder in detail aangevuld.  
       
       
         
           Beoordeling 
         
       
       
     
     
       6.1 
       De opmerking van appellante dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd, is te algemeen om als beroepsgrond te kunnen beoordelen (zie ook de uitspraak van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391). Hierna gaat het College in op de specifieke gronden van beroep van appellante. 
       
     
     
       6.2 
       Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat appellante noch op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw, noch op grond van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit voor een verhoging van haar fosfaatrecht in aanmerking komt. Zoals het College eerder heeft geoordeeld, biedt geen van beide knelgevallenregelingen ruimte om te kijken naar wat de situatie hypothetisch gezien op de peildatum zou zijn geweest; met niet-gerealiseerde uitbreidingen wordt dan ook geen rekening gehouden (zie de uitspraak van 24 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:718). Verweerder heeft dus terecht geen rekening gehouden met de vergunde dieraantallen, zoals appellante heeft bepleit. 
       
       
         6.3.1 
         
           Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Met betrekking tot de stelling van appellante dat een maatregel die leidt tot algehele beëindiging van de onderneming – althans tot de onmogelijkheid om op de bestaande bedrijfslocatie of elders de onderneming voor te zetten – de facto heeft te gelden als ontneming van eigendom, verwijst het College naar de heropeningsbeslissing van  
           17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522, onder 5.5) en zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.3), waarin reeds is overwogen dat het stelsel van fosfaatrechten geen ontneming behelst, maar een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders. Van een juridische dan wel feitelijke ontneming is geen sprake, omdat de melkveehouders hun bedrijfsmiddelen nog steeds kunnen gebruiken, verhuren of verkopen (vergelijk het arrest van het EHRM van 30 april 2013, Lohuis and Others v. the Netherlands, no. 37265/10, § 48 e.v. en het arrest van de Hoge Raad van 16 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2888, onder 3.4.2).  
         
         
       
       
         6.3.2 
         Voorts heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
         
       
       
         6.3.3 
         
           Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van  
           23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
         
         
       
       
         6.3.4 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.3.5 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.3.6 
         Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last, zoals hiervoor onder 6.3.4 weergegeven, en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 
         
       
       
         6.3.7 
         Het College merkt op dat tussen partijen niet in geschil is dat appellante wegens de ontsluiting van de Alblasserwaard de bedrijfsvoering op de locatie [adres 1] in [plaats 2] moest staken. Van een (bedrijfseconomische) noodzaak tot uitbreiding in de door appellante voorgestane mate op de nieuwe bedrijfslocatie is het College echter niet gebleken, nu enkel gesteld maar niet onderbouwd is dat hiertoe zou zijn overgegaan om de kosten van de verplaatsing te kunnen terugverdienen. Voor zover de uitbreiding zou zijn gedaan in verband met de bedrijfsopvolging van de twee zoons van de maten, is in eerdere uitspraken reeds overwogen dat een bedrijfsuitbreiding in verband met bedrijfsopvolging niet ertoe kan leiden dat sprake is van een noodzaak tot uitbreiding (zie onder meer de uitspraak van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572). 
         
       
       
         6.3.8 
         
           Nu appellante de noodzaak tot uitbreiding van haar veestapel op de nieuwe locatie niet aannemelijk heeft gemaakt, onderscheidt zij zich niet van andere melkveehouders die hun beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet (volledig) hadden gerealiseerd, en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Zoals in de eerder aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 is overwogen (r.o. 6.7.5.4), noopte de voor melkveehouders onzekere tijd die volgde nadat bekend werd dat het melkquotum per  
           1 april 2015 zou worden afgeschaft tot een zekere mate van voorzichtigheid. Deze bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Dit geldt ook voor appellante, nu zij in 2012/2013 is gestart met de uitvoering van haar uitbreidingsplannen en zij hiervoor in 2013 (en 2015) financieringsverplichtingen is aangegaan. Voor zover appellante ter zitting heeft betoogt dat het onteigeningstraject al in de jaren 2000 was gestart, gaat het College hieraan voorbij, omdat haar betoog niet nader is onderbouwd. Appellante had zich in het licht van de ontwikkelingen moeten bezinnen op de uitbreidingsplannen en had deze, gezien de eraan verbonden risico’s, wellicht moeten bijstellen. Dat de verplaatsing in zoverre gedwongen was omdat anders door de gemeente tot onteigening werd overgegaan, brengt niet mee dat de keuzes die appellante – in weerwil van de genoemde voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen – ten aanzien van de bedrijfsomvang op de nieuwe locatie heeft gemaakt, niet voor haar risico komen. Nu niet is gebleken dat de door appellante met betrekking tot de verplaatsing van haar bedrijf gemaakte keuzes navolgbaar waren, komt aan het door appellante overgelegde rapport niet de waarde toe, die zij daaraan gehecht wenst te zien. 
         
         
       
       
         6.3.9 
         De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 
         
       
     
     
       6.4 
       Wat betreft het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel, is het College niet gebleken dat de (decentrale) overheid bij appellante het vertrouwen zou hebben gewekt dat het bedrijfsplan zonder meer kon worden gerealiseerd. Voor zover appellante meent dat zij vertrouwen mocht ontlenen aan het feit dat de (decentrale) overheid aan haar vergunningen heeft verleend op basis waarvan zij meer dieren mocht en kon houden dan zij in staat is te houden op grond van het fosfaatrechtenstelsel, verwijst het College naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.6). Hierin is reeds geoordeeld dat het hebben van een vergunning niet betekent dat daarnaast geen andere maatregelen op grond van de Msw, in de vorm van productiebeperkende maatregelen, genomen mogen worden. Hierbij komt dat de afspraken die appellante met de (decentrale) overheid heeft gemaakt, enkel gingen over de bedrijfsverplaatsing en niet over de door haar beoogde uitbreiding. Wat betreft het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel en de bijbehorende verwijzing naar de brief van 20 december 2017 ,  merkt het College op dat deze brief niet door appellante is ingebracht als processtuk. Ter zitting is gebleken dat deze brief niet is gericht aan appellante en betrekking heeft op de Regeling fosfaatreductieplan 2017. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan om die reden al niet slagen. Wat betreft het beroep van appellante op het rechtszekerheidsbeginsel, ontbreekt een nadere toelichting waardoor het College aan de bespreking van deze beroepsgrond voorbij gaat. 
       
     
     
       6.5 
       Het betoog van appellante dat sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit, faalt. Verweerder is naar het oordeel van het College in het bestreden besluit voldoende ingegaan op de bezwaargronden waaronder de gestelde individuele en buitensporige last. Dat appellante het inhoudelijk oneens is met de conclusie in het bestreden besluit, maakt niet dat sprake is van een motiveringsgebrek. 
       
       
         
           Slotsom  
         
       
       
       7. Het beroep is ongegrond.		 
       
       8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College verklaart het beroep ongegrond. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020. 
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.