ECLI: ECLI:NL:RVS:2023:2502

Titel: ECLI:NL:RVS:2023:2502 Raad van State , 28-06-2023 / 202205174/1/A2

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2023-06-28

Zaaknummer: 202205174/1/A2

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2023:2502

---

Bij besluit van 6 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Grave aan [partij A] en [partij B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [partij]) een tegemoetkoming in planschade van € 5.680,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, toegekend. [partij] is eigenaar van de [locatie] te Velp. Op 23 juli 2019 heeft hij het college verzocht om tegemoetkoming in de planschade die hij in de vorm van waardevermindering van de woning heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 3 juli 2018 vastgestelde bestemmingsplan Grippensteinschestraat ong., Velp. Dit bestemmingsplan heeft het mogelijk gemaakt om op ten zuidwesten van de woning gelegen gronden twee woningen op te richten. [appellant] heeft met de gemeente Grave een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening gesloten, waarin is vastgelegd dat [appellant] eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor zijn rekening te nemen.

202205174/1/A2. 
     Datum uitspraak: 28 juni 2023 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     [appellant], wonend te [woonplaats], en anderen (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]), 
     appellanten, 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 7 juli 2022 in zaak nr. 21/1407 in het geding tussen: 
     [appellant] 
     en 
     het college van burgemeester en wethouders van Grave (thans: het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk). 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 6 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Grave aan [partij A] en [partij B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [partij]) een tegemoetkoming in planschade van € 5.680,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, toegekend. 
     Bij besluit van 3 mei 2021 heeft dat college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     Bij uitspraak van 7 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. 
     Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. 
     Het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk (hierna: het college) heeft in zijn hoedanigheid van rechtsopvolger van het college van burgemeester en wethouders van Grave een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     [partij] heeft eveneens een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2023, waar [appellant] en [appellant A], vergezeld door mr. T.A.P. Langhout (hierna: Langhout), en het college, vertegenwoordigd door M. van Rijbroek, zijn verschenen. Aan de zijde van het college is mr. J.H.J. van Erk, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), als deskundige gehoord. 
     Overwegingen 
     1.       Onder het college wordt hierna ook de rechtsvoorganger van het college verstaan. 
     2.       [partij] is eigenaar van de [locatie] te Velp (hierna: de woning). Op 23 juli 2019 heeft hij het college verzocht om tegemoetkoming in de planschade die hij in de vorm van waardevermindering van de woning heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 3 juli 2018 vastgestelde bestemmingsplan Grippensteinschestraat ong., Velp (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Dit bestemmingsplan heeft het mogelijk gemaakt om op ten zuidwesten van de woning gelegen gronden (hierna: het plangebied) twee woningen op te richten. 
     3.       [appellant] heeft met de gemeente Grave een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) gesloten, waarin is vastgelegd dat [appellant] eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor zijn rekening te nemen. 
     besluit van 6 juli 2020 
     4.       Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Tog Nederland Zuid B.V. (hierna: Tog). 
     In een conceptadvies van 11 februari 2020 heeft Tog een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande regime van het bij raadsbesluit van 23 april 2013 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied (hierna: het oude bestemmingsplan. Uit deze vergelijking heeft Tog de conclusie getrokken dat de planologische wijziging voor [partij] heeft geleid tot een afname van het uitzicht, een afname van de privacy, een afname van de (zon)lichttoetreding, een zeer geringe toename van de verkeersintensiteit, een beperkte toename van de overlast en een beperkte afname van de situeringswaarde. Op basis van deze conclusie heeft een schadetaxatie plaatsgevonden. Volgens het daarvan opgemaakte taxatierapport van 28 januari 2020 is de waarde van de woning als gevolg van de planologische verandering op de peildatum van de inwerkingtreding van de schadeveroorzakende maatregel op 5 september 2018 (hierna: de peildatum) gedaald van € 462.000,00 naar € 434.000,00 en heeft [partij] een schade van € 28.000,00 geleden. 
     Verder is er, gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, aanleiding om een deel van de schade, gelijk aan 4 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, voor rekening van [partij] te laten. De drempel is gelijk aan € 18.480,00. Daardoor resteert voor [partij] een tegemoetkoming in planschade van € 9.520,00, aldus Tog. 
     5.       [appellant] heeft gebruik gemaakt van de gelegenheid een reactie op het conceptadvies in te dienen. Bij deze reactie heeft hij een rapport van  Langhout van 4 maart 2020 overgelegd. In dat rapport is uiteengezet dat in de planvergelijking van Tog ten onrechte geen rekening is gehouden met de mogelijkheid van voor [partij] nadelige opslag van kuilgras in het plangebied onder het planologische regime van het oude bestemmingsplan. Volgens Langhout had de woning op de peildatum onder het oude planologische regime een waarde van € 445.000,00 en heeft [partij] een schade van € 11.000,00 geleden. Bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico heeft Tog ten onrechte een drempel van 4 procent gehanteerd. Volgens Langhout bestaat in dit geval, mede gelet op de rechtspraak van de Afdeling, aanleiding om een drempel van 5 procent toe te passen. De drempel is gelijk aan € 22.250,00. Omdat de waardedaling van de woning niet hoger is dan deze drempel, bestaat geen aanleiding voor het toekennen van een tegemoetkoming, aldus Langhout. 
     6.       Naar aanleiding van het rapport van Langhout heeft het college Tog verzocht om daarop te reageren. 
     In een definitief advies van 20 maart 2020 heeft Tog vermeld dat de gestapelde opslag van in plastic verpakte veevoederbalen in het plangebied onder het oude planologische regime op de gronden met een agrarische bestemming inderdaad mogelijk was. Dit was voor Tog aanleiding om de uit de planvergelijking getrokken conclusie en de taxatie van de waarde van de woning op de peildatum onder het oude planologische regime bij te stellen. Volgens Tog heeft de planologische wijziging voor [partij] geleid tot enige afname van het uitzicht, een afname van de privacy, een geringe afname van de (zon)lichttoetreding, een zeer geringe toename van de verkeersintensiteit, een beperkte toename van de overlast en enige afname van de situeringswaarde. In een taxatierapport van 9 maart 2020 is vermeld dat de woning op de peildatum onder het oude planologische regime een waarde van € 458.000,00 had en dat [partij] dus een schade van € 24.000,00 heeft geleden. Verder heeft Tog uiteengezet dat het rapport van Langhout geen aanleiding is om bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico een hogere drempel dan 4 procent toe te passen. De drempel is, gelet op de verlaging van de waarde van de woning op de peildatum onder het oude planologische regime, gelijk aan € 18.320,00. Daardoor resteert voor [partij] een tegemoetkoming in planschade van € 5.680,00. 
     7.       Het college heeft dit advies aan het besluit van 6 juli 2020 ten grondslag gelegd. 
     besluit van 3 mei 2021 
     8.       Ter onderbouwing van het tegen het besluit van 6 juli 2020 gemaakte bezwaar heeft [appellant] een rapport van Langhout van 8 september 2020 overgelegd. Daarin heeft Langhout uiteengezet dat de planologische wijziging voor [partij] heeft geleid tot een afname van de privacy, maar niet tot een afname van het uitzicht, de (zon)lichttoetreding en de situeringswaarde en evenmin tot een toename van de verkeersintensiteit en de overlast. Verder heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de door Tog uit de planvergelijking getrokken conclusie niet wordt gedragen door de motivering van het advies van 20 maart 2020. Volgens Langhout is het planologische nadeel, per saldo, als licht te kwalificeren. 
     9.       Naar aanleiding van het bezwaar heeft het college advies gevraagd aan de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie. Bij brief van 17 februari 2021 heeft de commissie het college het advies gegeven om het bezwaar ongegrond te verklaren en het besluit van 6 juli 2020 in stand te laten. Het college heeft dit advies aan het besluit van 3 mei 2021 ten grondslag gelegd. 
     beroep 
     10.     Ter ondersteuning van het tegen het besluit van 3 mei 2021 ingestelde beroep heeft [appellant] een rapport van Langhout van 4 juni 2021 overgelegd. Het college heeft de SAOZ verzocht om een reactie op het rapport te geven. In een advies van 29 oktober 2021 heeft de SAOZ de conclusie getrokken dat het rapport niet leidt tot het oordeel dat het college [partij] een te hoge tegemoetkoming in planschade heeft toegekend. In het advies is het volgende vermeld over de planvergelijking en de omvang van het normale maatschappelijke risico. 
     planvergelijking 
     10.1.  Uit de rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 12 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1892, en 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:876) volgt dat de opslag van kuilvoer in plastic balen buiten het bouwblok onder agrarisch grondgebruik kan vallen. Dit is mede afhankelijk van de begripsbepalingen en andere planregels. Dat kan betekenen dat het onder omstandigheden is toegestaan om gronden met een agrarische bestemming jaarrond te gebruiken voor de opslag van plastic balen met kuilgras. 
     10.2.  In dit geval was het onder het oude planologische regime, gelet op de planregels bij het oude bestemmingsplan (hierna: de oude planregels), toegestaan om de gronden met een agrarische bestemming ook buiten het bouwvlak te gebruiken voor de opslag van gras of ander kuilvoer in plastic balen. Volgens de SAOZ is incidentele opslag - bijvoorbeeld van net ter plaatse gemaaid en meteen in balen verpakt gras voorafgaand aan het afvoeren daarvan - een binnen de agrarische bestemming passende (toegelaten) vorm van agrarisch gebruik. Uit artikel 32.1, aanhef en onder f, van de oude planregels volgt echter dat de door Langhout bedoelde invulling met permanente opslag van plastic balen met gras of ander veevoer buiten het bouwvlak niet correct is. De daaraan door Langhout gekoppelde permanente nadelige invloed op het woongenot van [partij] is dan ook niet terecht. Dat betekent dat Tog het planologische nadeel voor [partij] heeft onderschat door in het advies van 20 maart 2020 met die mogelijkheid rekening te houden, zij het in duidelijk mindere mate dan de extreme mate waarin Langhout dat heeft gedaan. 
     Als die opslag niettemin mogelijk zou zijn geweest, dan heeft Tog de impact daarvan voldoende zwaar gewogen. Dat deze opslagmogelijkheid zo zwaar zou drukken op de situeringswaarde en zoveel overlast zou veroorzaken als Langhout doet voorkomen, is, ook met inachtneming van het uitgangspunt van de maximale planologische mogelijkheden, niet reëel. Door ook te wijzen op (kennelijk in zijn visie gelijktijdig mogelijke) overlast van die opslag en van wegen, parkeren en extensief recreatief medegebruik, is Langhout er bovendien aan voorbijgegaan dat het gaat om een gebied met een beperkte omvang en dat niet al die gebruiksvormen tegelijkertijd in volle omvang en met maximale impact voor de mate van overlast konden plaatsvinden. 
     omvang van het normale maatschappelijke risico 
     10.3.  Het nieuwe bestemmingsplan heeft het mogelijk gemaakt om twee woningen te bouwen op een open plek in een bebouwingslint. In algemene zin is dit een normale maatschappelijke ontwikkeling. 
     10.4.  In dit geval paste de ontwikkeling gedeeltelijk in de ruimtelijke structuur van de omgeving. Verder paste de ontwikkeling in het geheel niet binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. Bij raadsbesluit van 28 januari 2014 is de Structuurvisie Grave 2025 (hierna: de structuurvisie) vastgesteld. Hierin is vermeld dat de woningbouwprogrammering is aangepast en dat voor Velp voor de periode tot 2030 alleen capaciteit voor Dorpshart Velp en Mariëndaal is gereserveerd. Het plangebied maakte daarvan geen deel uit. Verder blijkt uit de bij de structuurvisie behorende kaart dat het plangebied geen onderdeel van de bebouwde kom van Velp was, maar tot het buitengebied werd gerekend. Invulling van een open plek met woningbouw ligt daarin niet direct voor de hand. Uit het provinciale beleid volgt evenmin dat toevoeging van woningen op de locatie van het plangebied werd voorgestaan. Dat de provincie de mogelijkheid had de grenzen van stedelijk gebied te herzien, maakt nog niet dat dit op voorhand te verwachten was. 
     10.5.  Voor het toepassen van de maximale drempel van 5 procent van de waarde van de desbetreffende onroerende zaak bestaat volgens de rechtspraak slechts aanleiding als aan alle daarvoor toepasselijke criteria wordt voldaan. Dat laatste is hier niet het geval. De door het college gehanteerde drempel van 4 procent is, gelet op de overwegingen over het langjarig beleid, zelfs eerder aan de hoge kant, aldus de SAOZ. 
     uitspraak van de rechtbank 
     11.     Naar aanleiding van de door [appellant] tegen het besluit van 3 mei 2021 aangevoerde beroepsgronden heeft de rechtbank, samengevat weergegeven, het volgende overwogen. 
     planvergelijking 
     11.1.  De rechtbank volgt de SAOZ in de planologische beoordeling dat de tijdelijke opslag van kuilgras op grond van het oude bestemmingsplan een agrarische bedrijfsactiviteit was en daarom op grond van dat bestemmingsplan was toegestaan. Verder heeft de SAOZ zich terecht op het standpunt gesteld dat permanente opslag van plastic balen met gras of ander veevoer op gronden buiten een bouwvlak van het agrarische perceel onder het oude bestemmingsplan niet was toegestaan. Uit artikel 32.1, aanhef en onder f, van de oude planregels volgt niet dat alleen de opslag van andere zaken dan agrarische producten niet zou zijn toegelaten. 
     De SAOZ heeft zich op het standpunt gesteld dat de impact van de (permanente) opslag, indien die mogelijk zou zijn geweest, door Tog voldoende zwaar is gewogen. De rechtbank komt dit standpunt van de SAOZ niet onjuist voor. 
     De SAOZ heeft, gelet op het voorgaande, op goede gronden kunnen stellen dat aannemelijk is dat Tog de nadelen van de opslag van kuilgras niet heeft onderschat, maar heeft overschat, doordat Tog met een permanente opslag rekening heeft gehouden. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat het college het advies van Tog in zoverre aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. 
     omvang van het normale maatschappelijke risico 
     11.2.  Niet in geschil is dat de planologische ontwikkeling - de bouw van twee woningen aan de rand van een bebouwd gebied op een perceel dat aan minstens drie zijden is omgeven door woonbebouwing - in zijn algemeenheid een normale maatschappelijke ontwikkeling is. 
     Met Tog is de rechtbank van oordeel dat de nieuwe woningen naar hun aard en ontvang overwegend in overeenstemming zijn met de heersende omgevingskarakteristiek, maar niet geheel, gezien de hogere bouwhoogtes die het nieuwe bestemmingsplan mogelijk maakt. 
     Tog heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op de Verordening Ruimte 2014, de ontwikkeling niet paste binnen het provinciale beleid, omdat de gronden van het plangebied in gemengd landelijk gebied liggen en het oprichten van woningen in dat gebied in beginsel niet was toegestaan. Dat de provincie de mogelijkheid had om de grenzen van bestaand stedelijk gebied te herzien, maakt nog niet, zoals de SAOZ terecht heeft opgemerkt, dat dit op voorhand te verwachten was. 
     [appellant] heeft niet met stukken onderbouwd dat, zoals hij op de zitting van de rechtbank heeft gesteld, de gemeenteraad tot 2011 voornemens was om mee te werken aan de bouw van twee woningen in het plangebied. Verder volgt uit de structuurvisie niet dat de ontwikkeling in het gemeentelijke beleid paste. Weliswaar is op bladzijde 28 van de structuurvisie vermeld dat, zoals [appellant] op de zitting naar voren heeft gebracht, in de kerkdorpen beperkt ruimte moet blijven voor kleinschalige woningbouw in of aansluitend aan de bestaande bebouwing (organische groei), maar uit het op bladzijde 33 vermelde woningbouwprogramma is op te maken dat woningbouw in het plangebied niet te verwachten viel. 
     Gezien het voorgaande, is de door Tog gehanteerde drempel van 4 procent in elk geval niet te laag, aldus de rechtbank. 
     hoger beroep 
     12.     [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. In het hogerberoepschrift, gelezen in samenhang met een rapport van Langhout van 23 september 2022, heeft hij gronden aangevoerd tegen de overwegingen van de rechtbank over de planvergelijking en de omvang van het normale maatschappelijke risico. De Afdeling zal deze gronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie. 
     planvergelijking 
     13.     [appellant] betoogt dat de aanpassing van het conceptadvies van Tog, gelet op de naar aanleiding van het rapport van Langhout van 4 maart 2020 gewijzigde uitgangspunten die ten grondslag zijn gelegd aan de planvergelijking, niet concludent is. Hij verwijst hiervoor naar het rapport van Langhout van 8 september 2020. Verder heeft de SAOZ zich in het advies van 29 oktober 2021 onder verwijzing naar artikel 32.1, aanhef en onder f, van de oude planregels op het standpunt gesteld dat de door Langhout bedoelde buitenopslag niet is toegestaan. Deze bepaling is echter niet van toepassing op de opslag van agrarische producten ten dienste van het agrarisch bedrijf waartoe de gronden behoren (eigen agrarische bedrijfsvoering). De rechtbank heeft de opvatting van de SAOZ dus ten onrechte onderschreven. 
     13.1.  Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd. 
     13.2.  In het conceptadvies van 11 februari 2020 heeft Tog geen rekening gehouden met de mogelijkheid van opslag van kuilvoer in het plangebied onder het oude planologische regime. In het advies van 20 maart 2020 heeft Tog dat alsnog gedaan. Dat heeft geleid tot het bijstellen van de uit de planvergelijking getrokken conclusie en van de taxatie van de waarde van de woning op de peildatum onder het oude planologische regime. De Afdeling is van oordeel dat deze conclusie voldoende wordt gedragen door de motivering van het advies van 20 maart 2020. In paragraaf 1.3.4 van dat advies heeft Tog uiteengezet waarom zij geen aanleiding heeft gezien om de door Langhout getrokken conclusie over de omvang van de schade te volgen. Dat tussen Tog en Langhout een verschil van inzicht bestaat over de invloed van de mogelijkheden van opslag van kuilgras in het plangebied op de toepasselijke schadefactoren, brengt verder niet met zich dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat het door Tog verrichte onderzoek op dit punt onzorgvuldig of onvolledig is geweest, of dat Tog de gevolgen van de planologische wijziging heeft overschat. Hierbij is mede van belang dat de SAOZ in haar advies van 29 oktober 2021 heeft vermeld dat, voor het geval permanente opslag van kuilvoer in het plangebied onder het oude planologische regime inderdaad was toegestaan, Tog de invloed daarvan op de schadefactoren voldoende zwaar heeft gewogen. 
     Het eerste deel van het betoog slaagt niet. 
     13.3.  [appellant] heeft geen belang bij een oordeel over het tweede deel van het betoog. Indien permanente opslag van kuilvoer in het plangebied niet in strijd zou zijn geweest met artikel 32.1, aanhef en onder f, van de oude planregels en dus was toegestaan, doet dat immers niet af aan het besluit van het college, gelezen in samenhang met het advies van Tog. Dit advies is gaat er juist van uit dat permanente opslag was toegestaan en is niet gebaseerd op de veronderstelling (van de SAOZ) dat uitsluitend tijdelijke opslag van kuilvoer was toegestaan. 
     omvang van het normale maatschappelijke risico 
     14.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college, bij het vaststellen van de tegemoetkoming in planschade, in verband met het normale maatschappelijke risico een drempel van 4 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, heeft mogen toepassen. Hij voert daartoe aan dat de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste. 
     14.1.  Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Hierbij komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste en aan de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. 
     14.2.  Indien de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent dat op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten. 
     14.3.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.10), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien deze motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is. 
     14.4.  Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat de hoogte van de drempel primair wordt bepaald door het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, waarbij geldt dat, gelet op artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, de drempel bij indirecte planschade - planschade door een planologische verandering op de gronden van derden - minstens 2 procent van de waarde van de onroerende zaak is. Voor het antwoord op voormelde vraag is in ieder geval van belang of en zo ja, in hoeverre de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. 
     Indien geheel aan beide indicatoren wordt voldaan, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, aangewezen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2402) onder 7.15. 
     14.5.  Niet in geschil is dat de bouw van twee woningen aan de rand van een bebouwd gebied in zijn algemeenheid een normale maatschappelijke ontwikkeling is. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de ontwikkeling op de specifieke locatie van het plangebied in de lijn der verwachtingen lag. 
     14.6.  [appellant] stelt zich op het standpunt dat de ontwikkeling paste in het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft hij een chronologisch overzicht overgelegd van de correspondentie en gesprekken met vertegenwoordigers van de gemeente over het wijzigen van de bestemming van het plangebied. In het advies van Langhout van 23 september 2022 is gesteld dat daaruit blijkt dat het college al sinds jaren vóór de peildatum meerdere keren expliciet te kennen heeft gegeven dat het wil meewerken aan de door [appellant] gewenste planologische verandering. 
     14.7.  Het overzicht heeft betrekking op de periode van maart 2009 tot juli 2011. Tussen die periode en het vaststellen van het nieuwe bestemmingsplan is er nieuw beleid gekomen. Als het college in die periode tot juli 2011 het voornemen had om mee te werken aan de bouw van twee woningen in het plangebied, maakt dat het - in hoger beroep onweersproken - oordeel van de rechtbank dat deze ontwikkeling, gelet op de Verordening Ruimte 2014 en de structuurvisie, in strijd was het provinciale en gemeentelijke beleid, niet onjuist. Dit betekent dat de ontwikkeling niet paste in het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. 
     14.8.  Of, zoals [appellant] verder aanvoert, maar het college heeft bestreden, de ontwikkeling naar haar aard en omvang geheel binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving paste, is bij deze stand van zaken niet meer van belang. Dat kan immers, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021, niet leiden tot het toepassen van een drempel van 5 procent. 
     14.9.  Uit het voorgaande volgt dat het college in het besluit van 3 mei 2021 voldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat de omvang van het normale maatschappelijke risico in dit geval niet hoger is dan 4 procent. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. 
     Het betoog slaagt niet. 
     slotsom 
     15.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. 
     16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     bevestigt de aangevallen uitspraak. 
     Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier. 
     w.g. Van Ravels 
     voorzitter 
     w.g. Hazen 
     griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023 
     452