ECLI: ECLI:NL:RBDHA:2022:13796

Titel: ECLI:NL:RBDHA:2022:13796 Rechtbank Den Haag , 21-12-2022 / SGR 21/2546

Gerecht: Rechtbank Den Haag

Datum uitspraak: 2022-12-21

Zaaknummer: SGR 21/2546

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBDHA:2022:13796

---

Beroep gegrond. Vergunningsplicht voor omzetten koopwoningen uit hoger prijssegment wordt buiten toepassing gelaten. In huisvestingsverordening en beleidsregel ook geen rekening houden met bestaande legale situaties.

RECHTBANK DEN HAAG 
   
   
     Bestuursrecht 
   
   
     zaaknummer: SGR 21/2546  
   
   
     uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2022 in de zaak tussen 
   
     
       
      [eiser], uit [woonplaats 1], eiser 
     (gemachtigde: mr. M. van Weeren), 
     
     
       en 
     
     
   
   
     het college van burgemeester en wethouders van Leiden 
     (gemachtigde: A. Barendsen). 
     
     
       Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij 1] en [derde-partij 2] uit [woonplaats 2]  
     
     
   
   
     Inleiding 
     
     
       1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering van een omzettingsvergunning.  
     
     
     
       1.1. 
       Het college heeft de vergunning met het besluit van 22 juli 2020 geweigerd (primaire besluit). Met het besluit van 16 februari 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij de weigering gebleven (bestreden besluit). 
       
     
     
       1.2. 
       Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.  
       
     
     
       1.3. 
       De rechtbank heeft het beroep op 12 oktober 2022 op zitting behandeld. Verschenen zijn eiser, bijgestaan door mr. [A], kantoorgenoot van de gemachtigde van eiser, en de gemachtigde van het college. Namens de derde-partij is de heer [derde-partij 2] verschenen. 
       
     
   
   
     Waar gaat deze zaak over? 
     
     
       2. Eiser is vanaf 5 april 2007 rechthebbende van het pand aan de [adres] [nummer 1] in Leiden (het pand). Het pand was toen al geen zelfstandige woonruimte maar verkamerd voor verhuur aan studenten.  
     
     
     
       2.1. 
       Op 1 juli 2019 is de nieuwe Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2019 (Hvv 2019) in werking getreden. Die bepaalt dat voor het omzetten van alle zelfstandige woonruimten een vergunning nodig is. 
       
     
     
       2.2. 
       Eiser heeft op 17 februari 2020 een aanvraag gedaan voor een omzettingsvergunning voor de omzetting van het pand naar elf onzelfstandige woonruimten (de aanvraag). Op 26 februari 2020 is door het college een vergunning verleend op grond van het overgangsrecht, zoals dat is bepaald in de Beleidsregels onttrekking en woningvorming 2019 (Beleidsregel 2019). Op 12 maart 2020 heeft de derde-partij, de bewoners van het pand aan de [adres] [nummer 2], bezwaar gemaakt. Met het besluit van 23 april 2020 heeft het college de motivering van het besluit van 26 februari 2020 gewijzigd en aanvullende stukken gevraagd van eiser. Met het primaire besluit is het college na beoordeling van de toegestuurde stukken overgegaan tot intrekking en weigering van de omzettingsvergunning. 
       
     
     
       2.3. 
       De rechtbank beoordeelt of het college de vergunning heeft kunnen weigeren. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden. 
       
     
     
       2.4. 
       De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
       
     
   
   
     Wat zijn de regels? 
     
     
       3. De gemeenteraad kan een huisvestingsverordening vaststellen als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte in de gemeente.  Het is verboden om zonder toestemming van het college bepaalde categorieën zelfstandige woonruimte in aan te wijzen gebieden naar onzelfstandige woonruimten om te zetten.  In de huisvestingsverordening bepaalt de gemeenteraad de categorieën woonruimte en gebieden waarvoor dit geldt.  
     
     
     
       3.1. 
       De aanvraag is geweigerd op grond van artikel 5, onderdeel c van de Beleidsregel 2019. Op grond van die bepaling beslist het college in beginsel positief op een aanvraag als wordt aangetoond dat de woonruimte na omzetting kan voldoen aan de eisen voor geluidswering, zoals bedoeld in artikel 3.16 en 3.17 van het Bouwbesluit 2012. Op grond van artikel 19 van de Beleidsregel 2019 geldt als overgangsrecht dat het college een vergunning verleent als men een pand vóór 1 april 2007 in eigendom heeft verkregen en het pand vóór die datum was verkamerd.  
       
     
     
       3.2. 
       In het kader van de heroverweging in bezwaar is het bestreden besluit getoetst aan de op dat moment geldende Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2020 (Hvv 2020) en de Beleidsregel 2019. De Hvv 2020 kent dezelfde vergunningplicht bij omzetting als de Hvv 2019.  
       
     
   
   
     Wat vinden partijen? 
     
     
       4. Eiser betoogt dat de voorwaarde uit de Beleidsregel 2019 om te voldoen aan artikel 3.16 en 3.17 van het Bouwbesluit 2012 in strijd is met het legaliteitsbeginsel. Daarnaast is de Beleidsregel 2019 in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Tenslotte vindt eiser dat het overgangsrecht ook op zijn situatie van toepassing is en dat het weigeren van de omzettingsvergunning in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. 
     
     
     
       4.1. 
       Het college voert aan dat de Beleidsregel 2019 een uitwerking is van de Hvv 2020. De Beleidsregel 2019 is niet in strijd met het legaliteitsbeginsel. In de Beleidsregel 2019 staan namelijk regels om te voorkomen dat het gebruik van de onzelfstandige woonruimte leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. De bevoegdheid om die regels op te nemen in de Beleidsregel 2019 vloeit voort uit artikel 4 van de Huisvestingswet 2014. Eén van die regels is het voldoen aan de voorschriften voor geluidswering, zoals bedoeld in artikel 3.16 en 3.17 van het Bouwbesluit 2021. Aan de daarmee te bereiken NEN-norm voor geluidswering mag eiser ook op een andere manier voldoen.  
       
     
     
       4.2. 
       Verder voert het college aan dat de Beleidsregel 2019 niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De vergunningplicht voor het pand bestaat volgens het college al vele jaren en vergelijkbare geluidswerende voorschriften zijn ook opgenomen in de Beleidsregels verkamering 2017.  Daarnaast is geen strijd met het gelijkheidsbeginsel en kan eiser geen beroep doen op het overgangsrecht, omdat het pand niet vóór 1 april 2007 is verkregen in tegenstelling tot andere eigenaren die op grond van het overgangsrecht een omzettingsvergunning hebben gekregen. Tenslotte voert het college aan dat er geen bijzondere omstandigheden zijn in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college ziet daarom geen aanleiding om af te wijken van de Beleidsregel 2019. 
       
     
   
   
     Wat vindt de rechtbank? 
     
     
       
         Toetsingskader 
       
     
     
     
       5. De rechtbank overweegt dat zij ambtshalve rechtsgronden aanvult.  Daaronder valt ook de strijdigheid met hogere regels als die strijdigheid bekend en evident is.  De rechtbank Den Haag heeft op 21 december 2022 uitspraak gedaan in de zaak met nummer SGR 21/2175. In die zaak heeft de rechtbank naar aanleiding van het beroep van eisers in die zaak de algehele vergunningplicht uit de Hvv 2020, exceptief toetsend, buiten toepassing gelaten wegens strijdigheid met het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel. Bovendien heeft de gemachtigde van eiser ook ter zitting aangegeven dat de hoogste bestuursrechter heeft geoordeeld dat in een soortgelijk geval als van eiser geen vergunningplicht geldt. Eiser heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van 23 juni 2021 waarin de Afdeling is ingegaan op de algehele vergunningplicht in een huisvestingsverordening en het ontbreken van overgangsrecht voor legale situaties.  De rechtbank ziet daarom aanleiding om ook in deze zaak de algehele vergunningplicht in de Hvv 2020 exceptief te toetsen. De rechtbank zal ook ingaan op de beroepsgrond dat voor het geval van eiser ten onrechte geen overgangsrecht is opgenomen in de Beleidsregel 2019. 
     
     
     
       5.1. 
       De rechtbank kan een algemeen verbindend voorschrift, zoals de Hvv 2020, indirect toetsen in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift berust. Dat noemt men exceptieve toetsing. Het moet dan niet gaan om een wet in formele zin. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het algemeen verbindend voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechtbank komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of het algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij de indirecte toetsing vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De enkele strijdigheid met formele beginselen, zoals het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel, leiden niet tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de rechtbank als gevolg van een gebrekkige of onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, dan kan de rechtbank het voorschrift buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen.  Een beleidsregel, in dit geval de Beleidsregel 2019, kan de rechtbank ook indirect toetsen. 
       
       
         
           Is de Hvv 2020 in strijd met een hogere regel? 
         
       
       
       
         6. De rechtbank overweegt dat de hoogste bestuursrechter heeft geoordeeld dat de gemeenteraad alle woonruimte op het hele grondgebied van de gemeente kan aanwijzen als vergunningplichtig. De gemeenteraad mag alleen gebruikmaken van die bevoegdheid als is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014.  Op grond van dat artikel maakt de gemeenteraad alleen van zijn bevoegdheden gebruik als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.  Om alle woningen als vergunningplichtig aan te wijzen moet de rechtbank beoordelen of in de toelichting bij de Hvv 2020 voldoende is onderbouwd dat alle woonruimte in de gemeente schaars is én dat daarnaast een algehele vergunningplicht noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. 
       
       
     
     
       6.1. 
       Uit de toelichting bij de Hvv 2020 en de daarin genoemde bijlagen, waar het college naar verwijst ter onderbouwing van de algehele vergunningplicht,  trekt de rechtbank de volgende conclusies. 
     
     
       6.2. 
       In de toelichting wordt verwezen naar de Uitvoeringsagenda Wonen Leiden 2020-2030 (Uitvoeringsagenda) waarin huur- en koopwoningen in zes segmenten zijn verdeeld, namelijk goedkope, middeldure en dure huur- en koopwoningen.  Het onderscheid bij huurwoningen is als volgt: woningen met een huurprijs van minder dan € 720 per maand, woningen met een huurprijs van € 720 tot € 1.100 en woningen met een huurprijs van meer dan € 1.100. Het onderscheid bij koopwoningen is als volgt: woningen met een koopprijs van minder dan € 200.000, woningen met een koopprijs van € 200.000 tot € 300.000 en woningen met een koopprijs van meer dan € 300.000. 
       
     
     
       6.3. 
       De rechtbank overweegt dat uit de toelichting blijkt dat sprake is van schaarste aan goedkope sociale huurwoningen; die schaarste blijkt uit de toename van de wachttijden en een afname van het aantal vrijkomende woningen.  De rechtbank leidt verder uit de toelichting af dat het bij middeldure en dure huurwoningen vaak om particuliere verhuur gaat. Uit de toelichting blijkt namelijk dat particuliere verhuurders veelal goedkope, kleine appartementen kopen. Ongeveer de helft van die aankopen is onder de € 150.000. Deze goedkope koopwoningen worden veelal in het middeldure huursegment verhuurd.  Uit de forse huurprijsstijgingen in de particuliere sector leidt de rechtbank af dat ook sprake is van schaarste aan middeldure huurwoningen.  Uit de tabel op pagina 7 van de toelichting blijkt verder dat er weliswaar een krapte op de kopersmarkt is maar niet in alle segmenten. Bij duurdere koopwoningen, zoals vrijstaande - en 2-onder-1 kap woningen, was in 2020 nog sprake van een evenwichtige markt.  De rechtbank leidt hieruit af dat er sprake is van schaarste aan goedkope en middeldure koopwoningen maar niet aan dure koopwoningen.  
       
     
     
       6.4. 
       Daarnaast blijkt uit de toelichting dat veel woningen ook worden aangekocht om te verkameren en dus niet om als zelfstandige woningen te verhuren. 72% van alle woningen in Leiden, die zijn aangekocht om te verkameren, heeft een WOZ-waarde onder de € 300.000. De aankoop van een goedkope (starters)woning door mensen die er ook zelf willen gaan wonen, wordt daarmee bemoeilijkt.  Verder blijkt het behoud van de middeldure huur- en koopwoningen belangrijk te zijn om een doorstroming vanuit de sociale huur op gang te brengen. Woningzoekenden worden hierdoor in staat gesteld om de verhuisbeweging te maken van een sociale huurwoning naar een meer passende middeldure huur- of koopwoning. 
       
     
     
       6.5. 
       De rechtbank is van oordeel dat de conclusie van het college dat ook in het segment van dure woningen effecten van schaarste optreden onvoldoende is onderbouwd.  Dat geldt ook voor de stelling dat het belangrijk is om deze sector te reguleren, om krapte in de grotere en duurdere koopwoningen te voorkomen.  De toelichting bevat geen concrete onderzoeksgegevens die deze stelling onderbouwen. Alleen de schaarste en het belang van behoud van middeldure huur- en koopwoningen ten behoeve van de doorstroming uit het goedkope segment wordt in de toelichting afdoende onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank is daarom evenmin afdoende onderbouwd dat een algehele vergunningplicht, ook in het duurdere segment, noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. In de toelichting bij de Hvv 2020 ontbreekt dus een onderbouwd oorzakelijk verband tussen de vergunningplicht in het hogere prijssegment en het tegengaan van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.  
       
     
     
       6.6. 
       Eiser heeft het pand op 5 april 2007 gekocht voor een koopprijs van € 527.500. De rechtbank sluit aan bij het onderscheid dat het college heeft gemaakt in de Uitvoeringsagenda en de toelichting bij de Hvv 2020. De rechtbank kwalificeert het pand daarom als een koopwoning uit het duurste segment en komt tot de conclusie dat de vergunningplicht, voor zover die ziet op koopwoningen uit het hoogste prijssegment, in strijd is met het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel.  De rechtbank komt tot het oordeel dat in dit geval de vergunningplicht op grond van de Hvv 2020  voor het omzetten en omgezet houden van het pand buiten toepassing moet blijven. 
       
       
         
           Had voor de situatie van eiser overgangsrecht moeten worden opgenomen? 
         
       
       
       
         7. Voor zover wel sprake zou zijn van een vergunningplicht overweegt de rechtbank het navolgende. De vergunningplicht uit de Hvv 2020 heeft onmiddellijke werking. In de Beleidsregel 2019 is overgangsrecht opgenomen. Artikel 19 van de Beleidsregel 2019 bepaalt dat bij wijze van overgangsrecht het college een omzettingsvergunning in beginsel verleent als een eigenaar een verkamerde woning vóór 1 april 2007 heeft verkregen en de woning ook vóór die datum al aantoonbaar verkamerd was. Het college motiveert dit overgangsrecht door te stellen dat vóór 1 april 2007 een eigenaar niet aansprakelijk was voor verbouwingen van zijn rechtsvoorganger. Met andere woorden: een koper hoefde voor die tijd niet na te gaan of alle benodigde vergunningen aanwezig waren.  Daarnaast motiveert het college het overgangsrecht door te stellen dat er in de periode van 2000 tot 2008 brandveiligheidscontroles gehouden zijn in de kamerverhuurpanden. Bij constatering van illegale verkamering is toen niet opgetreden als de brandveiligheid in orde was. Eiser heeft het pand op 5 april 2007 verkamerd in eigendom verkregen en voldoet daarmee niet aan de peildatum die voor het overgangsrecht geldt. 
       
       
     
     
       7.1. 
       Eiser betoogt dat de Beleidsregel 2019 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat voorheen geen vergunningplicht en bijbehorende eisen voor geluidswering golden voor het pand. De rechtbank overweegt dat allereerst duidelijk moet zijn wanneer de vergunningplicht is gaan gelden.  
       
     
     
       7.2. 
       De rechtbank overweegt dat - anders dan het college stelt - niet sinds lange tijd een algehele vergunningplicht voor het omzetten geldt maar sinds 1 juli 2015. De algehele vergunningplicht geldt voor Leiden namelijk sinds de inwerkingtreding van de “Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2015” (Hvv 2015) op 1 juli 2015. Vóór die tijd gold alleen een vergunningplicht voor zelfstandige woonruimte met een koopprijs beneden de koopprijsgrens van € 133.445,- dan wel met een huurprijs beneden de huurprijsgrens.  Voor het omzetten van het pand was daarom tot en met 30 juni 2015 geen omzettingsvergunning nodig.  
       
     
     
       7.3. 
       Verder overweegt de rechtbank dat het invoeren van een algehele vergunningplicht vanaf 1 juli 2015 niet betekent dat dan ook per die datum een vergunningplicht geldt voor het pand. Daarvoor moet de rechtbank eerst de vraag beantwoorden of de vergunningplicht vanaf 1 juli 2015 ook geldt voor het omgezet houden van het pand. De rechtbank overweegt dat het verbod op het omgezet houden van woonruimte zonder omzettingsvergunning sinds 1 juli 2017 valt onder artikel 21, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet 2014. Er is namelijk bij de wijziging van de Huisvestingswet 2014 bewust voor gekozen om geen overgangsrecht op te nemen.  In de Hvv 2015 gold enkel een vergunningplicht voor het omzetten van woonruimte maar niet voor het omgezet houden.  De rechtbank komt daarom tot het oordeel dat het verbod voor het omgezet houden van het pand nog niet gold onder de Hvv 2015 maar wel onder de Hvv 2019 en de Hvv 2020. In de Hvv 2019 en Hvv 2020 wordt namelijk verwezen naar artikel 21 van de Huisvestingswet 2014. De rechtbank stelt vast dat voor het pand van eiser de vergunningplicht voor het omgezet houden voor het eerst gold op 1 juli 2019 onder de Hvv 2019 waarop het primaire besluit berust. De invoering van de Hvv 2019 heeft er dus toe geleid dat eiser wordt beperkt in zijn rechten tot gebruik van het pand voor kamerverhuur. 
       
     
     
       7.4. 
       De rechtbank overweegt dat het niet is uitgesloten dat al bestaande vergunningvrij omgezette woningen op enig moment worden onderworpen aan een vergunningplicht. In zulke gevallen moet de gemeenteraad zich er wel zorgvuldig rekenschap van geven welke gevolgen dit voor bestaande legale situaties heeft en moeten de belangen, die zijn gediend bij het invoeren van een vergunningplicht voor het omgezet houden, zorgvuldig worden afgewogen tegen de belangen, die hiermee worden geschaad. Het invoeren van een vergunningplicht voor dit soort gevallen betekent namelijk voor eigenaren, in dit geval eiser, dat een situatie die voor lange tijd rechtmatig was, ongedaan wordt gemaakt.  Daarnaast overweegt de rechtbank dat bij belastende besluiten, zoals het weigeren van een omzettingsvergunning, het rechtszekerheidsbeginsel ook in de weg kan staan aan de onmiddellijke werking van nieuw aangescherpt beleid. 
       
     
     
       7.5. 
       Naar het oordeel van de rechtbank blijkt niet dat bij de totstandkoming van de Hvv 2019 en de opvolgende Hvv 2020 de belangen zijn betrokken van woningeigenaren, zoals eiser, die rechtmatig hebben omgezet en omgezet hebben gehouden. Ook het beleid van het college werkt in het geval van eiser niet redelijk uit omdat daarbij geen rekening is gehouden met bestaande, legale gevallen zoals het geval van eiser. Het college heeft bij het nemen van het bestreden besluit niet betrokken dat eiser vóór 2019 niet vergunningplichtig was om het pand omgezet te houden en een voorheen legale situatie illegaal is geworden door invoering van de algehele vergunningplicht. Het college heeft zich in dat opzicht geen rekenschap gegeven welke gevolgen het bestreden besluit heeft voor eiser en de kamerbewoners van het pand. Het college heeft ten onrechte niet bezien of er aanleiding bestond om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb in het geval van eiser af te wijken van de beleidsregel. Het bestreden besluit is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel genomen. 
       
       
         
           Het beroep is gegrond 
         
       
       
       8. Het beroep slaagt omdat de vergunningsplicht op grond van de Hvv 2020 buiten toepassing wordt gelaten. Daarnaast is het beroep gegrond omdat in de Hvv 2020 en in de Beleidsregel 2019 geen rekening is gehouden met het gegeven dat in het geval van eiser sprake was van een bestaande legale situatie. Het bestreden besluit is daarom in strijd genomen met het zorgvuldigheidsbeginsel en met de in artikel 4:84 Awb opgenomen verplichting om te bezien of er aanleiding is om af te wijken van de beleidsregel. De overige beroepsgronden kunnen daarom onbesproken blijven 
       
       
         
           Welke regels hanteert het college nu voor het omzetten? 
         
       
       
       9. Tenslotte overweegt de rechtbank in verband met de gevolgen van de gegrondverklaring dat op 23 oktober 2021 de Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2021 in werking is getreden. Ook in deze Huisvestingsverordening geldt een algehele vergunningplichtig voor het omzetten van zelfstandige woonruimte. Artikel 5 bevat weigeringsgronden maar toepassing van die weigeringsgronden leidt niet tot de afwijzing van elke vergunningsaanvraag. Vanaf 20 oktober 2021 is ook de Tijdelijke beleidsregel woningomzetting en woningvorming Leiden 2021 (Beleidsregel 2021) in werking getreden. Op grond van artikel 3 van de Beleidsregel 2021 wijst het college elke aanvraag categorisch af.  
       
     
   
   
     Conclusie en gevolgen 
     
     
       10. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat de benodigde informatie daarvoor ontbreekt en niet alle consequenties kunnen worden overzien. Het college zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.  
     
     
     
       10.1. 
       De rechtbank overweegt dat het college bij de hernieuwde beoordeling eerst moet vaststellen of voor het omgezet houden van het pand een vergunningplicht geldt. Voor het geval het college bij de nadere heroverweging in bezwaar en het nieuw te nemen besluit op bezwaar het voornemen heeft om toepassing te geven aan het per 20 oktober 2021 gewijzigde beleid, overweegt de rechtbank ten overvloede dat daarbij de toepasselijkheid en toepassing van het beleid nadrukkelijk moet worden bezien, met inachtneming van de geldende jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter, alsmede hetgeen is overwogen onder 7.4. en de omstandigheden van dit geval. 
       
     
     
       10.2. 
       Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank: 
     
     
     - verklaart het beroep gegrond; 
     - vernietigt het bestreden besluit; 
     - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; 
     - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden; 
     - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-. 
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Perniciaro, voorzitter, en mr. R.H. Smits en mr. G.P. Kleijn, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. Powell, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022. 
     
     
     
     
     
     
     
     
       
         
         
         
           
             
               griffier 
             
             
               voorzitter 
             
           
         
       
     
     
     
     
       Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
     
     
     
   
   
     Informatie over hoger beroep 
     Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
     
     
   
   
     Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving 
     
     
       
         Algemene wet bestuursrecht 
       
     
     
     
       Artikel 3:2 
       Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. 
     
     
     
       Artikel 3:4 
     
     
       
         Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 
       
       
         De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen 
       
     
     
     
       Artikel 3:46 
       Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. 
     
     
     
       Artikel 4:84 
       Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. 
     
     
     
       Artikel 8:69 
     
     
       
         De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. 
       
       
         De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan. 
       
       
         De bestuursrechter kan ambtshalve de feiten aanvullen. 
       
     
     
     
       
         Bijzondere wet 
       
     
     
   
   
     Huisvestingswet 2014 (geldend vanaf 1 januari 2021) 
     
     
       Artikel 2 
     
     
       
         De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. 
       
       
         De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van: 
       
     
     
       
         de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, of 
       
       
         de artikelen 23a tot en met 23c, voor zover dit noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving, 
       
     
     ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. 
     
     
       Artikel 21 
     
     1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: 
     
       
         anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden; 
       
       
         anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden; 
       
       
         van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; 
       
       
         tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden. 
       
     
     2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. 
     
   
   
     Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2019 
     
     
       Artikel 2 Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte 
     
     1. De volgende categorieën woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet: 
     
       
         anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; 
       
       
         anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd en 
       
       
         van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte worden omgezet: 
       
     
     2. Het bepaalde in het eerste lid is van toepassing; 
     
       
         ten aanzien van het geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning: op woonruimten met een koopprijs beneden de koopprijsgrens dan wel met een huurprijs beneden de huurprijsgrens, 
       
       
         ten aanzien van het samenvoegen van woonruimten: op woonruimten met een koopprijs beneden de koopprijsgrens dan wel met een huurprijs beneden de huurprijsgrens en 
       
       
         ten aanzien van het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte: op alle zelfstandige woonruimten. 
       
     
     
   
   
     Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2020 
     
     
       Artikel 2 Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte 
     
     1. De in het tweede lid van dit artikel genoemde categorieën woonruimten mogen niet zonder vergunning van burgemeester en wethouders: 
     
       
         anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; 
       
       
         anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd; 
       
       
         van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte worden omgezet, of 
       
       
         worden verbouwd tot twee of meer zelfstandige woonruimten. 
       
     
     2. Het bepaalde in het eerste lid is van toepassing; 
     
       
         ten aanzien van het geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning: op woonruimten met een koopprijs beneden de koopprijsgrens dan wel met een huurprijs beneden de huurprijsgrens, 
       
       
         ten aanzien van het samenvoegen van woonruimten: op woonruimten met een koopprijs beneden de koopprijsgrens dan wel met een huurprijs beneden de huurprijsgrens; 
       
       
         ten aanzien van het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte: op alle zelfstandige woonruimten; en, 
       
       
         ten aanzien van woningvorming enkel in die gevallen waarbij ten minste een van de te vormen woonruimtes een gebruiksoppervlakte heeft van 40m² of kleiner. 
       
     
     3. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing: 
     
       
         ten aanzien van woonwagens; 
       
       
         ten aanzien van woningen van een woningcorporatie die ten behoeve van herstructurering gesloopt worden; 
       
       
         in die gevallen dat sprake is van inwoning. 
       
     
     
     
       
         Beleidsregel 
       
     
     
     
       
         Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leiden houdende regels omtrent reguleren kamerverhuur en woningvorming (Beleidsregels onttrekking en woningvorming 2019) 
       
     
     
     
       Onttrekking 
       Artikel 5. 
       Op een verzoek om een onttrekkingsvergunning wordt – behoudens de overige bepalingen in deze beleidsregels – in beginsel positief beschikt, op voorwaarde dat: 
     
     
       
         het quotum in een straat niet wordt overschreden. 
       
       
         er, met uitzondering van de straten in de binnenste schil, tussen de woningen met onzelfstandige woonruimten tenminste horizontaal en indien van toepassing verticaal 2 aaneengesloten zelfstandige woonruimten zijn, dan wel andere panden niet zijnde woonruimte. Indien tussen de zelfstandige woonruimten of andere panden niet zijnde woonruimte een gang met minimale breedte aanwezig is, bedoeld als brandgang of toegang naar een achterpad, worden de woningen als aangesloten beschouwd. 
       
       
         de aanvrager aantoont dat na de onttrekking wordt voldaan aan de voorschriften voor geluidwering tussen enerzijds verblijfsruimten van de woning waarop het verzoek om onttrekking betrekking heeft, en anderzijds een verblijfsruimte gelegen in aangrenzende woningen als vereist in artikel 3.16 en 3.17 van het Bouwbesluit 2012. 
       
       
         tenminste de volgende voorzieningen worden aangebracht: 
       
     
     
       
         een op de voordeur aangebrachte voorziening, bijvoorbeeld een deurdranger, ter voorkoming van geluidsoverlast als gevolg van het dichtslaan van de voordeur; 
       
       
         indien een trap aanwezig is, een op alle traptreden aangebrachte geluiddempende bekleding. 
       
     
     
        fietsen en afval inpandig dan wel op eigen terrein kunnen worden gestald, waarbij er voldoende ruimte is voor fietsen voor alle bewoners en de ruimte een opgang heeft welke makkelijk toegankelijk is en goed ontsloten naar de openbare weg. 
        de aanvrager woon- en leefregels overlegt die tenminste de aspecten bevatten die in bijlage II zijn genoemd en die onlosmakelijk onderdeel uitmaken van de huurovereenkomst met betrekking tot de onzelfstandige woonruimte. 
        de huurprijs van de onzelfstandige woonruimte wordt bepaald volgens de voorschriften van het woningwaarderingsysteem voor onzelfstandige woonruimte. 
        zowel de verhuurder (of de beheerder) van de woning waarop de aanvraag betrekking heeft en een van de huurders (of begeleider van de huurders bij de huisvesting van kwetsbare doelgroepen) voor een ieder kenbaar worden gemaakt als contactpersoon voor omwonenden en derden. 
     
     
     
       Artikel 6 
       Aan de in artikel 5, aanhef en onder c, genoemde voorwaarde wordt geacht te zijn voldaan, indien: 
     
     a. de volgende (bouwtechnische) voorzieningen aanwezig zijn en deze voorzieningen leiden tot een aanvaardbaar woon- en leefklimaat: 
     
       
         voor een woningscheidende wand: een voorzetwand met een dikte van tenminste 100 mm, vrijstaand van de woningscheidende wand, voorzien van een dubbele gipsplaat en geluiddempend materiaal in de spouw, en 
       
       
         op een woningscheidende vloer: een droge verend opgelegde dekvloer met een dikte van tenminste 30 mm, rondom voorzien van kantstroken; of 
       
     
     uit de destijds verleende bouwvergunning dan wel omgevingsvergunning voor bouwen blijkt dat de woning aan de nieuwbouweisen voor geluidswering voldoet (NEN 1070, 3 kwaliteitscijfer 3) en er sindsdien geen verbouwingen hebben plaatsgevonden die afbreuk hebben gedaan aan de geluidwering. 
     
     
       Artikel 19 
       Indien de huidige eigenaar een verkamerde woning voor 1 april 2007 in eigendom heeft verkregen en het pand ook voor die datum al aantoonbaar verkamerd was, en er geen onttrekkingsvergunning is afgegeven, wordt de onttrekkingsvergunning na aanvraag daartoe in beginsel alsnog afgegeven, mits er aan brandveiligheidsvoorschriften wordt voldaan. Om een beroep te kunnen doen op dit overgangsrecht dient de eigenaar binnen zes maanden na inwerkingtreding van deze beleidsregels een aanvraag hiertoe in te dienen. 
     
     
     
       Bij de aanvragen van vergunning voor legalisatie van woningen die na 1 april 2007 zijn gekocht worden deze in behandeling genomen in volgorde van binnenkomst van een aanvraag. 
     
     
     
       Artikel 20 
       Indien in een straat verkamerde woningen voorkomen waarvoor geldt dat de legalisatievraag met betrekking tot onttrekking nog open staat, dan worden deze woningen, bij de beoordeling van iedere nieuwe aanvraag die daarna binnenkomt, zolang er nog geen duidelijkheid is over legalisatie of beëindiging van het gebruik, meegeteld bij de vaststelling van de vraag of het quotum al of niet is bereikt. 
     
     
   
   
      Artikel 2, eerste lid, onder c in samenhang met artikel 2, tweede lid, onder c van de Hvv 2019. 
   
   
      Artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. 
   
   
      Artikel 21, eerste lid, onder c van de Huisvestingswet 2014. 
   
   
      Geldig van van 6 oktober 2017 tot en met 27 juni 2018. 
   
   
      Artikel 8:69, tweede lid, van de Awb. 
   
   
      Zie rechtsoverweging 9. van de conclusie van advocaat-generaal mr. Widdershoven van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557 en rechtsoverweging 2.3.4. van de conclusie van Advocaat-Generaal mr. Moltmaker bij het arrest van de Hoge Raad van 1 december 1993, BNB 1994/41. 
   
   
      ABRvS 23 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2021:1336. 
   
   
      ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. 
   
   
      CRvB 10 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2120. 
   
   
      ABRvS 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1157 en 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2166. 
   
   
      Het woord “goedkope” is vanaf 1 juli 2019 niet opgenomen in artikel 2 van de gewijzigde Huisvestingswet 2014. Uit de memorie van toelichting bij de wijziging blijkt dat ook na 1 juli 2019 met “schaarste aan woonruimte” de “schaarste aan goedkope woonruimte” wordt bedoeld. 
   
   
      Zie rechtsoverweging 5.3 en 5.4 in ABRvS 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3011 en rechtsoverweging 7.4 en 7.5 in ABRvS 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3008. 
   
   
      Toelichting schaarste woningen in Leiden, Bijlage bij de Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2020. 
   
   
      Pagina 3, onder het kopje “Woningen”, van de Toelichting schaarste woningen in Leiden. 
   
   
      Pagina 3, onder het kopje “huurwoningen goedkoop (sociale huurwoningen)”, van de Toelichting schaarste woningen in Leiden. 
   
   
      Pagina 5, onder het kopje “huurwoningen middelduur en duur (particuliere huur), van de Toelichting schaarste woningen in Leiden. 
   
   
      Pagina 6, derde alinea, van de Toelichting schaarste woningen in Leiden. 
   
   
      Pagina 7, eerste tabel, van de Toelichting schaarste woningen in Leiden. 
   
   
      Pagina 5, laatste alinea van de Toelichting schaarste woningen in Leiden. 
   
   
      Pagina 6, laatste alinea, van de Toelichting schaarste woningen in Leiden. 
   
   
      Pagina 12, onder het kopje “Conclusie” van de Toelichting schaarste woningen in Leiden. 
   
   
      Pagina 12, onder het kopje “Onrechtvaardige en onevenwichtige effecten” van de Toelichting schaarste woningen in Leiden. 
   
   
      Artikel 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. 
   
   
      Artikel 2, eerste lid, onder c in samenhang met artikel 2, tweede lid, onder c van de Hvv 2020. 
   
   
      Hiermee doelt het college op de wijziging van artikel 40 van de Woningwet in 2007 waarmee is bepaald dat het in stand laten van een zonder vergunning opgericht bouwwerk verboden is. 
   
   
      Artikel 2 en artikel 1, veertiende lid, van de Huisvestingsverordening 2007 Gemeente Leiden. 
   
   
      ABRvS 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336. 
   
   
      Artikel 2, tweede lid, onder c, van de Hvv 2015. 
   
   
      ABRvS 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336. 
   
   
      ABRvS 29 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN3366. 
   
   
      Zie ook in dit verband Rb Den Haag 26 april 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:4112.