ECLI: ECLI:NL:PHR:1985:AC8934

Titel: ECLI:NL:PHR:1985:AC8934 Parket bij de Hoge Raad , 19-06-1985 / 22.076

Gerecht: Parket bij de Hoge Raad

Datum uitspraak: 1985-06-19

Zaaknummer: 22.076

Proceduretype: 

Onderwerp: Bestuursrecht; Belastingrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Conclusie

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:PHR:1985:AC8934

---

Bestuurlijke boeten kunnen worden aangemerkt als het instellen van een bepaalde strafvervolging in de zin van art. 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.

Th 
   Nr. 22.076 
   Derde Kamer A 
   Raadkamer oorspronkelijk 2 november 1983 
   Parket, 2 mei 1984 
   
   
   
     
       Mr. Van Soest 
     
     Conclusie inzake: 
     
       
        [X]
       
     
     tegen 
     De Staatssecretaris van Financiën 
   
   
   
   
   
     Edelhoogachtbare Heren, 
   
   
   a.  Korte beschrijving van de zaak. 
   
     Op 15 oktober 1979 is geconstateerd, dat met de personenauto met kenteken [kenteken] gebruik werd gemaakt van de openbare weg. 
     Naar aanleiding daarvan is aan de rekwirant van cassatie (de belanghebbende) een naheffingsaanslag in de motorrijtuigenbelasting opgelegd met een verhoging van 100% en met verrekening van na de controle over het desbetreffende tijdvak voldane belasting: ƒ 126,-- + ƒ 126,-- - ƒ 12,-- = ƒ 240,--. 
     Bij uitspraak op het door de belanghebbende ingediende bezwaarschrift handhaafde de Inspecteur der motorrijtuigenbelasting te Apeldoorn de aanslag en nam hij het besluit geen kwijtschelding te verlenen van de verhoging. 
     Op het beroep van de belanghebbende bevestigde het Gerechtshof te Arnhem de uitspraak en het besluit. 
     Het beroep in cassatie is gericht tegen de uitspraak van het Hof (beroepschrift in cassatie, blz. 1), 
     “voor zover deze het toepassen van een verhoging onverlet laat'', 
     en culmineert in de stelling (blz. 2): 
     “naar de mening van ondergetekende vloeit uit de bepalingen van het verdrag van Rome voort dat in het geval dat de burger een strafsanctie wordt opgelegd, het dwingend is voorgeschreven dat de rechter in zijn oordeel kan betrekken de relatie tussen de aard en omvang van de sanctie, het strafbaar feit en de persoon van de dader om aldus tot een werkelijke afweging te kunnen komen''. 
   
   
   b.  De verhoging van naheffingsaanslagen in de motorrijtuigenbelasting. 
   
     Art. 16, lid 1, letter a, wet ok de motorrijtuigenbelasting 1966, Stb. 332, oorspronkelijke tekst, bepaalde de verhoging op 
     “vijftig percent, doch ten minste ... ƒ 25 en ten hoogste ... ƒ 500''. 
     De Memorie van Toelichting, Bijlagen Handelingen Tweede Kamer, 1965-1966 - 8445, nr. 3, blz. 6, linkerkolom., 2e al., hield in: 
     “In aanmerking genomen dat het karakter van de op het terrein van de motorrijtuigenbelasting zich voordoende overtredingen een zeer genuanceerde straftoemeting onnodig maakt, acht de ondergetekende - mede gezien het grote aantal - het in de Algemene wet (inzake rijksbelastingen) geregelde, en van waarborgen voorziene, instituut van administratieve boeten voor deze overtredingen zeer wel passend. Wel heeft hij gemeend in verband met de bijzondere aard van de onderhavige heffing enige afwijkingen te moeten voorstellen van de wijze waarop de administratieve boete daar is geregeld. In de Algemene wet wordt te dezen onderscheid gemaakt tussen opzet of grove schuld enerzijds en andere graden van schuld anderzijds. Bij de feiten waar het in de praktijk van de motorrijtuigenbelasting om gaat, is het echter moeilijk onderscheid te maken tussen die verschillende graden van verwijtbaarheid. In het ontwerp is dit onderscheid dan ook niet gevolgd. Daartegenover is de boete niet gesteld op 100, maar op 50 pct. van de na te heffen belasting, terwijl zij voorts is gebonden aan een maximum en een minimum. De door de Algemene wet geopende mogelijkheid van kwijtschelding van de verhoging en van toetsing van het desbetreffende besluit van de inspecteur door de administratieve rechter zal overigens ook hier van toepassing zijn.'' 
     Op bezwaren in het Voorlopig verslag (nr. 4,  Artikel 16 ,  lid 1 , 1e, 2e en 4e al., blz. 6 v.) werd geantwoord (Memorie van antwoord, nr. 5,  Artikel 16, lid 1 , 2e - 3e al.): 
     “In aanmerking genomen, dat het aangrijpingspunt voor de naheffing bij de motorrijtuigenbelasting is gelegen in het enkele feit van het rijden met een motorrijtuig op de weg, zonder dat vooraf de belasting is betaald, zal in voorkomende gevallen zeer moeilijk zo niet onmogelijk met zekerheid kunnen worden vastgesteld of dat feit al dan niet aan opzet of grove schuld is te wijten (bij het te voeren kwijtscheldingsbeleid kan hier eventueel toch nog worden gedifferentieerd). Bovendien zou van de boete een te geringe preventieve werking uitgaan, indien zij bij nalatigheid die nog niet als grove schuld is aan te merken, slechts 10 pct. zou belopen; het gaat hier immers veelal maar om geringe bedragen. ... Het minimum (van ƒ 25,--) komt overeen met de minimum boete welke de strafrechter onder de bestaande wet ter zake van hetzelfde feit veelal pleegt op te leggen. Het maximum is gelijk aan dat van de strafrechtelijke boete, welke thans op het rijden zonder betaling van belasting is gesteld.'' 
     Over de verdere concretisering van het kwijtscheldingsbeleid vermeldde ik gegevens in mijn conclusie van HR 23 juni 1982, BNB 1983/18 (https://new.navigator.nl/document/inod0a7a24098cb84138f55baa5a58f5b4bb) met noot J.P. Scheltens .  
     Staatssecretaris Hoefnagels zei onder meer (Handelingen, blz. 1907, rechterkolom, 3e al.), 
     “dat in notoire gevallen, waarin geen sprake is van schuld of nalatigheid, het ... wel mogelijk moet zijn daarmede bij het kwijtscheldingsbeleid rekening te houden''. 
     Bij Wet van 18 december 1974, Stb. 761, werd het belastbare feit verruimd tot het gebruik van de weg (in plaats van het rijden op de weg) en werd de verhoging gesteld op 100% met een minimum van ƒ 50,-- en zonder maximum. 
     HR 23 juni 1982, BNB 1983/18 (https://new.navigator.nl/document/inod0a7a24098cb84138f55baa5a58f5b4bb), overwoog, 
     “dat ... het Hof, na te hebben aangenomen dat belanghebbende zijn grief baseerde op alle in artikel 27, lid 2, van (de Algemene wet inzake rijksbelastingen) vermelde beroepsgronden, niet kon volstaan met een onderzoek naar de mate van schuld bij belanghebbende en vervolgens niet de aanwezigheid van enige schuld beslissend mocht achten'' 
     (bij de lezing van het artikel van J.B.H. Röben in W.F.R. 1978/5358, blz. 395 e.v., door de belanghebbende in zijn beroepschrift in cassatie t.a.p. geciteerd, worde bedacht, dat het in de tijd voorafgaat aan het zojuist geciteerde arrest). 
   
   
   c.  Het Verdrag van Rome. 
   1. Art. 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, Trb. 1951, 154 (het Verdrag van Rome), houdt in de Nederlandse vertaling in: 
   “1. Bij het ... bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde  strafvervolging , heeft een ieder het recht op een eerlijke ... behandeling van zijn zaak ... door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie ... 
   2. Een ieder, die wegens  een strafbaar feit  wordt vervolgd, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld volgens de wet bewezen wordt.'' 
   
   2. Europees Hof voor de rechten van de mens 8 juni 1976 (zaak Engel e.a.), NJ 1978, 223 (https://new.navigator.nl/document/id5219760608nj1978223dosred) met noot D.H.M. Meuwissen onder nr. 224  overwoog (ik citeer de cursieve kop in NJ): 
   
     “Een tuchtprocedure wordt als een strafvervolging ... beschouwd wanneer zij daarmee bepaalde kenmerken gemeen heeft. Deze kenmerken zijn: de aard van het delict en de ernst van de straf. Verder behoren vrijheidsberovingen, die kunnen worden opgelegd als repressieve maatregel, behalve die welke uit hun aard, hun duur of hun wijze van executie geen belangrijk nadeel tot gevolg kunnen hebben, in een rechtsstaat tot de sfeer van het strafrecht.'' 
     Europees Hof 27 februari 1980 (zaak Deweer), NJ 1980, 561 (https://new.navigator.nl/document/id5219800227nj1980561dosred) , bracht een Belgische buitengerechtelijke afdoening onder de werking van art. 6, lid 1, Verdrag van Rome, overwegende (ik citeer CEDH; overwegingen 44 - 45) 
     “to prefer a “substantive'', rather than a “formal'', conception of the “charge'' contemplated by Article 6 § 1. The Court is compelled to look behind the appearences and investigate the realities of the procedure in question ... The offer of settlement ... was in effect a substitute for ... penalties.''; 
     (ik citeer nog overweging 40) 
     “In proceedings originating in an individual application, the Court should as far as possible limit its examination to the issues raised by the concrete case before it. Consequently, the Court's task is to rule not whether paragraphs ... of the (Belgian) Act are in themselves compatible with the Convention, but whether the manner in which they were applied in the specific circumstances ... was so compatible.'' 
     In gelijke zin Europees Hof 26 maart 1982 (zaak Adolf), CEDH, Vol. 49 , toevoegend (overweging 30): 
     “In particular, the applicant's situation under the domestic legal rules in force has to be examined in the light of the object and purpose of Article 6, namely the protection of the rights of the defence.'' 
     Europese Commissie voor de rechten van de mens 12 mei 1982 (zaak Öztürk), NJB 8 januari 1983, blz. 61 , bracht de oplegging van een Bussgeld voor een verkeersovertreding (Bondsrepubliek Duitsland) onder de werking van art. 6 Verdrag van Rome. 
     Met E.P. von Brucken Fock, Handelingen der Nederlandse Juristen-Vereniging, 1983, deel 1, stuk 1, blz. 158, neem ik aan, dat de genoemde jurisprudentie gelijkelijk geldt voor art. 6, lid 1, Verdrag van Rome (“strafvervolging'') en voor art. 6, lid 2, Verdrag van Rome (“wegens een strafbaar feit ... vervolgd''). 
   
   
   3. D.J. Veegens, Mededelingen van de Nederlandse Vereniging voor Internationaal Recht, nr. 43, november 1960, blz. 53, brengt boeten in de vorm van verhoging van belasting onder art. 6, lid 1, Verdrag van Rome. Aldus ook K.J. Partsch in “Die Grundrechte'' (K.A. Bettermann, F.L. Neumann en H.C. Nipperdey), Band I, Halbband 1, 1966, blz. 384; A.R. Bloembergen ter vergadering van de Nederlandse Juristen-Vereniging, 1983 (nog niet gepubliceerd). 
   Veegens t.a.p., blz. 53 v., acht implicite door de regeling van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) voldaan aan art. 6, lid 1, Verdrag van Rome. 
   
   4. Veegens t.a.p., blz. 54, betrekt het weerlegbare vermoeden van art. 6, lid 2, Verdrag van Rome op 
   
     “daderschap, aanwezigheid van de objectieve en subjectieve bestanddelen, vereist door de wettelijke omschrijving van het strafbare feit. De bij ons geldende leer over de schuld bij overtredingen, afwezigheid van alle schuld sluit strafbaarheid uit, is hiermede niet in strijd. Ook het Engelse recht kent strafbare feiten, die zo geformuleerd zijn, dat de  mens   rea  niet vereist is.'' 
     Aldus ook Meuwissen, De Europese Conventie en het Nederlandse recht, 1968, blz. 446. Anders mijn ambtgenoot Remmelink in zijn conclusie voor HR 3 juni 1969, NJ 1970, 78; de toenmalige Procureur-Generaal Langemeijer in zijn conclusie voor HR 21 november 1972, NJ 1973, 123 met noot C. Bronkhorst. 
   
   
   5. Europese Commissie 19 juli 1972 (zaak X tegen het Verenigde Koninkrijk), Collection of Decisions of the European Commission of Human Rights 42(1973), blz. 135  betrof een veroordeling wegens souteneurschap. Het desbetreffende Engelse voorschrift hield in: 
   
     “a man who lives with or is habitually in the company of a prostitute ... shall be presumed to be knowingly living on the earnings of prostitution unless he proves the contrary''. 
     De Europese Commissie overwoog: 
     “The statutory presumption in the present case is restrictively worded. It requires the prosecution to prove that the defendant “lives or is habitually in the company of a prostitute ...''. Only when this has been proved is it presumed that he is knowingly living on her earnings and he is then entitled to disprove the presumption. The presumption is neither irrebuttable nor unreasonable. To oblige the prosecution to obtain direct evidence of “living on immoral earnings'' would in most cases make its task impossible''. 
   
   
   6. In Nederland is gediscussieerd over de mogelijkheid de bestraffing van verkeersovertredingen te vervangen door een stelsel van administratieve boeten, waarin de toegang tot de rechter zou afhangen van een initiatief van de beboete. 
   Zie Von Brucken Fock t.a.p., blz. 224 e.v., die verdere vindplaatsen vermeldt. 
   d.  Beoordeling van de verhoging van naheffingsaanslagen in de motorrijtuigenbelasting in haar algemeenheid. 
   
     De verhoging heeft het karakter van een straf. Hoewel er geen absoluut maximum meer is, brengt de regeling mede dat zij ten hoogste gesteld kan worden op het bedrag van de motorrijtuigenbelasting over een jaar. Het nadeel, als bedoeld in het arrest in de zaak Engel, is derhalve beperkt en het is uitsluitend geldelijk. Reeds uit dezen hoofde acht ik het twijfelachtig, of de waarborgen van art. 6 Verdrag van Rome in beginsel wel van toepassing zijn. 
     Neemt men dit aan, dan nog brengt de aard van de straf naar mijn mening mede, dat men vrede zou kunnen hebben met de omkering van het initiatief om tot een rechterlijke beslissing te komen, ook als dit niet aanvaard wordt voor (nog) hogere geldboeten en voor vrijheidsstraffen. 
     De gang van zaken is nu, dat de belastingadministratie bij de aanslagregeling uitgaat van haar gegevens omtrent de constatering van het belastbare feit zonder dat de belasting voldaan was. Beschikt zij over gegevens omtrent de onschuld of omtrent verzachtende omstandigheden - maar dat zal grote uitzondering zijn - dan kan zij reeds bij de aanslagregeling de verhoging mitigeren of achterwege laten. Tegen de aldus geregelde naheffingsaanslag staat de aangeslagene onder alle omstandigheden bezwaar open, hetgeen leidt tot een heroverweging door de belastingadministratie van de zaak, dus in ieder geval van hetgeen de reclamant omtrent het belastbare feit, het al dan niet tevoren voldaan zijn van de belasting, zijn schuld of onschuld en eventuele verzachtende omstandigheden aanvoert. Voor de invloed die een en ander op de verhoging kan hebben, bestaan ambtelijke richtlijnen zonder kracht van wet. Deze binden de beslissende ambtenaar, maar zij laten ruimte voor uitzonderingsgevallen. Heeft de reclamant tegen de uitspraak op zijn bezwaarschrift nog bezwaar, dan staat hem onder alle omstandigheden beroep op de rechter open. In beroep rust de bewijslast van het belastbare feit en van het niet tevoren voldaan zijn van de belasting op de belastingadministratie. De verhoging wordt door de rechter getoetst aan de beroepsgronden, genoemd in art. 27, lid 2, AWR. Daarbij kan blijkens de jurisprudentie de mate van schuld naast andere factoren in aanmerking genomen worden en is er ruimte voor gehele of gedeeltelijke kwijtschelding ook indien niet alle schuld ontbreekt. Bij de laatstbedoelde toetsing is de rechter naar de wettelijke regeling van de procesgang niet gebonden aan regels aangaande de verdeling van de bewijslast, en uiteraard is de rechter niet gebonden aan de ambtelijke richtlijnen. 
     Naar het mij voorkomt, geeft deze regeling in het bijzonder grond voor twijfel wegens de beperking van het rechterlijke oordeel tot toetsing aan limitatief opgesomde gronden. Gegeven echter enerzijds de aan de verhoging inherente beperking tot een betrekkelijk gering nadeel van uitsluitend geldelijke aard en anderzijds de aard van de beroepsgronden - kort gezegd, toetsing aan beginselen van behoorlijk bestuur - en de wijze waarop deze in de Nederlandse belastingrechtspraak worden opgevat, meen ik, dat de regeling het voordeel van de twijfel toekomt. 
     Ik meen derhalve, dat de regeling van de verhoging van naheffingsaanslagen in de motorrijtuigenbelasting zich verdraagt met hetgeen art. 6 Verdrag van Rome met betrekking tot strafvervolgingen inhoudt. 
   
   e.  Beoordeling van de aan de belanghebbende opgelegde verhoging. 
   
     De Europese jurisprudentie brengt mede aan art. 6 Verdrag van Rome niet de nationaalrechtelijke regeling als zodanig te toetsen, maar de wijze waarop deze op de betrokkene is toegepast. 
     Nu heeft de belanghebbende noch in zijn bezwaarschrift, noch in zijn beroepschrift, noch ter terechtzitting van het Hof - waar de belanghebbende niet is verschenen - enige omstandigheid aangevoerd die zou duiden op zijn onschuld aan het gebruik van de weg zonder de belasting betaald te hebben, noch heeft hij verzachtende omstandigheden aangevoerd. 
     Naar het mij voorkomt, past het bij de aard van het geconstateerde feit en bij de procesgang, en is het niet in strijd met een eerlijke en onpartijdige berechting, dat de rechter niet ingaat op hetgeen de betrokkene mogelijkerwijs tot zijn verontschuldiging zou kunnen aanvoeren als deze dit zelf niet doet (over bewijzen gaat het hier niet; bewijs komt eerst aan de orde als de feiten gesteld en betwist zijn). Onder deze omstandigheden komt naar mijn oordeel de belanghebbende geen beroep op art. 6 Verdrag van Rome toe, ook al zou het hiervóór onder d gezegde niet ten volle opgaan. 
   
   f.  Conclusie 
   Het middel ongegrond bevindende, concludeer ik tot verwerping van het beroep. 
   
   
   
     De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden, 
   
   
   
      (FED, Alg. W. Rijksbel.: Art. 27 : 25 met noot A.J.C. van Kemenade, Weekblad voor fiscaal recht (W.F.R.) 1983/5590, blz. 563 met noot J.J.M. Leijsen.) 
   
   
      Ars aequi, januari 1977, jaargang 24, blz. 55 met noot E.A. Alkema 
   
   
      Publications de la Cour Européenne des droits de l'homme (CEDH), Série A, Vol. 35. 
   
   
      Nederlands Juristenblad 8 januari 1983, jaargang 58, blz. 60. 
   
   
      Zie Alkema, Trema 5 mei 1983, jaargang 6, blz. 171 e.v. 
   
   
      Zie Alkema, Studies over Europese grondrechten, 1978, blz. 67, par. 5.4; P. van Dijk en G.J.H. van Hoof, De europese conventie in theorie en praktijk, 2e druk, 1982, blz. 304 v.