ECLI: ECLI:NL:RVS:2019:1759

Titel: ECLI:NL:RVS:2019:1759 Raad van State , 29-05-2019 / 201806432/1/A3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2019-05-29

Zaaknummer: 201806432/1/A3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2019:1759

---

Bij besluit van 20 januari 2017 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna aangeduid als: de staatssecretaris) [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 72.000,00 wegens overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit).

201806432/1/A3. 
     Datum uitspraak: 29 mei 2019 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     [appellante], gevestigd te [plaats], 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 juni 2018 in zaak nr. 18/52 in het geding tussen: 
     [appellante] 
     en 
     de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 20 januari 2017 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna aangeduid als: de staatssecretaris) [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 72.000,00 wegens overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit). 
     Bij besluit van 27 november 2017 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 20 januari 2017 herroepen en de bestuurlijke boete vastgesteld op € 54.000,00. 
     Bij uitspraak van 22 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de hoogte van de boete vastgesteld op € 27.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht. 
     Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. 
     De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.T. van der Wulp, advocaat te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.M. Pelgrim, zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     Besluitvorming 
     1.    De staatssecretaris heeft bij besluit van 20 januari 2017 [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 72.000,00 in verband met een arbeidsongeval dat op 20 oktober 2015 bij [appellante] in Utrecht heeft plaatsgevonden en waarbij [werknemer] zijn linkerpols heeft gebroken. 
     Aan de boeteoplegging heeft de staatssecretaris een door de arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtsbelofte opgesteld boeterapport van 29 september 2016 ten grondslag gelegd. In het boeterapport heeft de arbeidsinspecteur zijn bevindingen als volgt verwoord: 
     "Uit onderzoek en uit verklaringen is mij het volgende gebleken. Het arbeidsongeval heeft als volgt plaatsgevonden: Het slachtoffer was met een collega aan het werk op de afdeling, waar binnengekomen spullen worden omgepakt. De spullen zaten in kartonnen dozen. Het slachtoffer pakte de spullen uit en deponeerde de lege dozen in een daarvoor bestemde afvalcontainer. Deze container stond vlak bij de werkplek, achter een tafel met rollenbaan en een andere tafel. De afvalcontainer was voorzien van wielen (vier stuks). Hiervan waren er twee zwenkwielen, die op de rem gezet konden worden. De afvalcontainer was niet op de rem gezet. Op de kartonnen dozen zaten stickers met barcodes, die voor het verdere proces nodig waren. Normaliter worden de stickers met barcode eraf gehaald, voordat de kartonnen dozen in de afvalcontainer worden gegooid. In dit geval was dat niet gebeurd en de kartonnen doos ging met sticker en al in de afvalcontainer. Toen het slachtoffer van zijn collega te horen kreeg dat de sticker nog nodig was, moest/wilde hij deze uit de afvalcontainer halen. Omdat de afvalcontainer bijna leeg was, lag de betreffende kartonnen doos helemaal onderin, zodat hij er van buitenaf niet bij kon komen. Er waren ook geen andere voorzieningen om iets onder uit de afvalcontainer te halen. Hij klom via de daarvoor staande tafel in de container. Toen hij de kartonnen doos aan zijn collega had gegeven, wilde hij weer via de tafel uit de afvalcontainer klimmen. Hij zette zijn voet en handen op de lage rand (rasterhek) van de afvalcontainer en toen hij via de tafel op de grond wilde springen rolde de afvalcontainer naar achteren. Hierdoor verloor hij zijn evenwicht en kwam vóór de tafel op de grond terecht. Daar lag een lege pallet en hij viel daartegenaan. Daarbij brak hij zijn linkerpols." 
     Volgens de arbeidsinspecteur heeft het ongeval kunnen gebeuren, omdat de afvalcontainer, die niet geremd was, zodanig werd gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis zou voordoen niet zoveel mogelijk was voorkomen hetgeen een overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, in verbinding gelezen met artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit oplevert. 
     2.    De staatssecretaris heeft de hoogte van de boete aan de hand van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving als volgt vastgesteld. Voor overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit geldt een boetenormbedrag van de zesde categorie van € 9.000,00. Dit bedrag is vervolgens met vier vermenigvuldigd omdat het slachtoffer letsel heeft opgelopen waarvoor hij in het ziekenhuis is opgenomen. Omdat volgens de staatssecretaris sprake is van recidive heeft hij de boete vervolgens met 100% verhoogd tot een bedrag van € 72.000,00. 
     3.    In het besluit op bezwaar van 27 november 2017 heeft de staatssecretaris de boete met 25% gematigd, tot een bedrag van € 54.000,00. Volgens de staatssecretaris heeft [appellante] haar werknemers verplicht om de rolcontainers op de rem te zetten. Dit kan niet worden aangemerkt als een veilige werkwijze maar als deze instructie was gevolgd, dan was het risico op het ongeval, zoals zich dat heeft voorgedaan, verkleind omdat de rolcontainer dan waarschijnlijk niet zou zijn weggerold, aldus de staatssecretaris. 
     De aangevallen uitspraak 
     4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de boete ten onrechte wegens recidive heeft verdubbeld. In de Beleidsregel is neergelegd dat, om te bepalen of sprake is van recidive, bij zelfstandig opererende nevenvestigingen wordt gehandeld alsof het afzonderlijke ondernemingen zijn. Volgens de rechtbank heeft [appellante] gemotiveerd aangevoerd dat het ongeval in Utrecht bij een zelfstandig opererende nevenvestiging plaats vond en dat de boete die op 20 februari 2012 aan de nevenvestiging in Zevenaar is opgelegd dus niet mag worden betrokken bij het bepalen of sprake is van recidive. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris niet aannemelijk gemaakt dat de vestiging in Utrecht geen zelfstandig opererende nevenvestiging is. 
     Wettelijk kader en beleid 
     5.    Artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet luidt: "De werkgever […] en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald." 
     Artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit luidt: "Een arbeidsmiddel is zodanig geplaatst, bevestigd of ingericht en wordt zodanig gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis voordoet zoals verschuiven, omvallen, kantelen, getroffen worden door het arbeidsmiddel of onderdelen daarvan, oververhitting, brand, ontploffen, blikseminslag en directe of indirecte aanraking met elektriciteit zoveel mogelijk is voorkomen. 
     Artikel 1, tiende lid, van de Beleidsregel luidt: "Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag: 
     […] 
     b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier. 
     […]" 
     Artikel 1, elfde lid, luidt: "Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel: 
     a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet; 
     b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze; 
     c. als er adequate instructies zijn gegeven; 
     d. als er adequaat toezicht is gehouden." 
     Hoger beroep [appellante] 
     Overtreding en afwezigheid alle schuld 
     6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat zij artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden en die overtreding haar valt te verwijten. Zij voert hiertoe aan dat het klimmen in de rolcontainer ten onrechte is aangemerkt als "gebruik van een arbeidsmiddel" als bedoeld in artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit. Volgens [appellante] moet het klimmen in de container worden aangemerkt als een onrechtmatige gedraging en uit artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit kan niet worden opgemaakt dat dit artikel ook ziet op onrechtmatige gedragingen. Voorts voert [appellante] aan dat de feitelijke vaststelling van de overtreding in het boeterapport ontbreekt, aangezien niet blijkt dat de arbeidsinspecteur heeft vastgesteld dat de rolcontainer niet op de rem zou hebben gestaan. Foto’s, verklaringen en beschrijvingen hierover ontbreken. Bovendien heeft de staatssecretaris ter zitting van de rechtbank zijn standpunt dat de rolcontainer niet op de rem stond teruggenomen, aldus [appellante]. 
     Over het ontbreken van volledige verwijtbaarheid voert [appellante] aan dat zij voldoende feitelijk toezicht heeft gehouden en maatregelen heeft getroffen om het arbeidsongeval zoveel mogelijk te voorkomen. In dit verband wijst zij erop dat er zogenoemde kick-off-gesprekken en zeepkist-gesprekken plaatsvinden waarin aandacht wordt besteed aan de veiligheid en gezondheid van de werknemers. Daarnaast publiceert [appellante] maandelijks veiligheidsthema’s en organiseert zij jaarlijks de World Safety Day. Verder wijst zij erop dat er dagelijks toezicht wordt gehouden door de Warehouse Supervisor. Verder is van belang dat het slachtoffer een zeer ervaren werknemer is, aldus [appellante]. 
     6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3266), bevat artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit, geen opzet of schuld als bestanddeel. De overtreding staat derhalve vast, indien aan de materiële voorwaarden van het artikel is voldaan. In beginsel mag in een dergelijk geval van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Weerlegging van de verwijtbaarheid is in een dergelijk geval aan de overtreder. 
     6.2.    Het gaat bij artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit om de vraag of een arbeidsmiddel zodanig is geplaatst, bevestigd of ingericht en zodanig wordt gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis voordoet zoveel mogelijk is voorkomen. Het artikel maakt daarbij geen onderscheid tussen rechtmatige en onrechtmatige gedragingen van de werknemer. 
     Vaststaat dat [werknemer] in de afvalcontainer is geklommen om hieruit een kartonnen doos te halen. Voorts staat vast dat ten tijde van het ongeval geen voorzieningen, zoals een grijper, rondom de werkplek aanwezig waren om een kartonnen doos uit de container te kunnen halen. Het boeterapport vermeldt dat [getuige] heeft verklaard te hebben gezien dat de container in beweging kwam op het moment dat [werknemer uit de container wilde stappen. [werknemer] heeft verklaard dat de container bewoog op het moment dat hij eruit wilde stappen. De [site-manager] heeft verklaard dat de werkplek waar het ongeval is gebeurd pas sinds eind september 2015 op die plek is ingericht en dat op de oude werkplek de container altijd ergens tegenaan stond, zodat deze niet kon verschuiven. Op de nieuw werkplek was dat niet het geval. Na het ongeval is de werkplek aangepast en is de container nu zodanig geplaatst dat hij ook niet weg kan rollen als hij niet is geremd. Verder is de afstand tussen de werkplek en de afvalcontainer vergroot waardoor het direct weggooien van de verpakking niet direct plaatsvindt, maar na afhandeling van het volledige proces. Daarnaast zijn er grijpers bij de container geplaatst, aldus [site-manager]. 
     Uit de verklaringen volgt dat de container niet zodanig is geplaatst dat deze niet in beweging kon komen en dat er geen voorzieningen, zoals een grijper, rondom de werkplek aanwezig waren om een kartonnen doos uit de container te halen. Daarmee staat vast dat de container niet zodanig was geplaatst en werd gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis zou voordoen zoveel mogelijk was voorkomen. Of de container op de rem stond is daarbij niet relevant nu het erom gaat dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis voordoet, zoveel mogelijk wordt voorkomen. Die ongewilde gebeurtenis kan zijn het wegrollen of het anderszins in beweging komen van de container. De stelling van [appellante] dat de feitelijke vaststelling van de overtreding in het boeterapport ontbreekt, mist feitelijke grondslag nu de vaststelling is gebaseerd op drie verklaringen van werknemers alsook op hetgeen de arbeidsinspecteur zelf heeft waargenomen. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat [appellante] artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. 
     6.3.    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat geen sprake is van een situatie waarin de volledige verwijtbaarheid ontbreekt. Hiertoe is van belang dat voorzieningen om te voorkomen dat een medewerker in de container klimt, en de container vervolgens bij een ongewilde gebeurtenis in beweging zou komen, ontbraken, terwijl, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, [appellante] het arbeidsongeval had kunnen en behoren te voorzien. Binnen het normale arbeidsproces valt te verwachten dat tijdens het ompakken van de producten en weggooien van de lege dozen, er soms een doos wordt weggegooid waarvan de barcode per abuis nog niet is gescand. Het feit dat het mogelijk is om voor een doos een nieuwe sticker met barcode te krijgen, is een omslachtige werkwijze waarvan voorzienbaar is dat die niet altijd zal worden gevolgd. Om die situatie te ondervangen, moet er dus een voorziening bestaan die voorkomt dat een medewerker in de container klimt om de doos eruit te halen en dat de container in beweging komt. Reeds omdat die voorzieningen er niet waren, valt dit [appellante] te verwijten. Er bestond dan ook geen aanleiding om in het geheel geen boete op te leggen. 
     Het betoog faalt. 
     Vermenigvuldiging boete 
     7.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de boete ten onrechte met een factor vier is vermenigvuldigd. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat de overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit de directe aanleiding is geweest voor de ziekenhuisopname. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank heeft vastgesteld dat er twee aanleidingen zijn die tot het ongeval hebben geleid, te weten dat een werknemer in de container is geklommen en dat de container niet zodanig was geplaatst dat daarmee wegrollen is voorkomen. Aangezien geen van beide aanleidingen kan worden weggedacht, kan niet worden gezegd dat het niet voldoen aan artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit de directe aanleiding is geweest. 
     7.1.    Het gaat bij toepassing van artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel om de vraag of het arbeidsongeval heeft geleid tot een ziekenhuisopname. Daarvan is in dit geval sprake nu [werknemer] als gevolg van het arbeidsongeval een gebroken pols had en om die reden in het ziekenhuis werd opgenomen. 
     Het betoog faalt. 
     Matiging boete 
     8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris de boete had moeten matigen op grond van de Beleidsregel dan wel artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Zij voert hiertoe aan dat zij de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd, zodat voldaan is aan de eerste matigingsgrond. Zij voert voorts aan dat de noodzakelijke randvoorwaarden voor het toepassen van een veilige werkwijze heeft gecreëerd, zodat tevens voldaan is aan de tweede matigingsgrond. In dit verband wijst zij erop dat niet is gebleken dat met de deugdelijkheid van de rolcontainers iets mis zou zijn. Verder voert zij aan dat zij adequate instructies heeft gegeven aan haar werknemers, zodat ook is voldaan aan de derde matigingsgrond. Zij wijst erop dat uit de verklaringen van de werknemers blijkt dat zij bekend zijn met het algemeen klimverbod. Volgens [appellante] is het instellen van een algemeen klimverbod effectief, omdat daarmee een duidelijk signaal wordt afgegeven dat het verboden is om te klimmen en dat hierop geen uitzonderingen mogelijk zijn. Ten slotte voert zij aan dat zij wel degelijk adequaat toezicht heeft gehouden, aangezien er een Warehouse Supervisor was die toezicht hield. 
     Matiging op grond van de Beleidsregel 
     - risico-inventarisatie - 
     8.1.    Het begin van het voorkomen van overtredingen is dat de werkgever alle risico's van de werkzaamheden inventariseert en evalueert die door zijn werknemers worden uitgevoerd. Het boeterapport vermeldt dat [appellante] in het bezit is van een Risico-Inventarisatie en Plan van Aanpak, maar daarin staan niet de werkzaamheden beschreven waarbij de werknemer gebruik maakt van een afvalcontainer. Wel is in de Risico-Inventarisatie aandacht besteed aan arbeidsmiddelen in het algemeen. Het werken met rolcontainers wordt genoemd in de Risico-Inventarisatie, maar er wordt slechts vermeld dat rolcontainers geen structureel onderdeel zijn van de werkzaamheden. Voorts heeft [site-manager] verklaard dat men binnen [appellante] er nooit op bedacht was dat werknemers in de container zouden kunnen klimmen en dat daar nooit expliciet over is gesproken. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat [appellante] het concrete gevaar zoals zich dat heeft verwezenlijkt niet heeft geïnventariseerd en dat zij ter voorkoming van dit concrete gevaar geen veilige werkwijze heeft vastgesteld. Aan de eerste matigingsgrond is derhalve niet voldaan. 
     - noodzakelijke randvoorwaarden toepassen veilige werkwijze - 
     8.2.    [appellante] dient in de tweede plaats randvoorwaarden te creëren, zodat haar werknemers veilig kartonnen dozen uit de afvalcontainer kunnen halen. Zoals in overweging 6.2 is overwogen, staat vast dat er geen voorzieningen waren getroffen om kartonnen dozen uit de afvalcontainer te halen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat [appellante] voorafgaand aan het arbeidsongeval niet alle noodzakelijke randvoorwaarden heeft getroffen. Aan de tweede matigingsgrond is derhalve niet voldaan. 
     - adequate instructies - 
     8.3.    Reeds omdat de staatsecretaris de boete op grond van deze matigingsgrond met 25% heeft gematigd, kan [appellante] een verdergaande matiging op dit onderdeel niet bereiken. 
     - adequaat toezicht - 
     8.4.    In de vierde plaats dient de werkgever adequaat toezicht te houden op de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:957, heeft overwogen, hangt het antwoord op de vraag wanneer sprake is van voldoende feitelijk toezicht af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Van een werkgever kan in beginsel niet worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast een - ervaren - werknemer plaatst. De enkele omstandigheid dat er geen toezichthouder aanwezig is op het moment van een ongeval, is op zichzelf niet voldoende om te komen tot het oordeel dat de werkgever niet voldoende feitelijk toezicht op de werkzaamheden heeft gehouden. Wel dient het feitelijke toezicht van dusdanige aard te zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden, aldus de Afdeling in die uitspraak. 
     Het boeterapport vermeldt dat [getuige] heeft verklaard dat zij zelf heeft gezien dat ook andere werknemers weleens in de container klimmen. Mede in het licht van het feit dat [site-manager] heeft verklaard dat nooit expliciet aandacht is besteed aan de omstandigheid dat werknemers in de containers kunnen klimmen, en specifiek toezicht daarop dus ontbrak, is de Afdeling van oordeel dat geen adequaat toezicht is gehouden op de werkzaamheden. Aan de vierde matigingsgrond is derhalve niet voldaan. 
     8.5.    Nu aan drie van de vier matigingsgronden niet is voldaan, en de staatssecretaris reeds één matigingsgrond zelf heeft toegepast, bestaat er geen aanleiding de boete op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel te matigen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. 
     Matiging op grond van artikel 4:84 Awb 
     8.6.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. 
     8.7.    De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris in dit geval toepassing had moeten geven aan artikel 4:84, van de Awb. Hiertoe overweegt de Afdeling dat het in deze zaak gaat om een zeer korte ziekenhuisopname (een dag) in verband met relatief licht, niet-blijvend letsel. De staatssecretaris had in dit concrete geval hierin aanleiding moeten zien de boete verder te matigen. Nu dat niet is gebeurd, ziet de Afdeling aanleiding de boete met 25% te matigen tot een bedrag van € 20.250,00. 
     Conclusie 
     9.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover de hoogte van de boete is vastgesteld op € 27.000,00 en voor zover is bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de boete vast te stellen op € 20.250,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 27 november 2017. 
     10.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     I.    verklaart het hoger beroep gegrond; 
     II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 juni 2018 in zaak nr. 18/52, voor zover de rechtbank de hoogte van de boete heeft vastgesteld op € 27.000,00 en voor zover is bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; 
     III.    stelt de boete vast op € 20.250,00 (zegge: twintigduizend tweehonderdvijftig euro); 
     IV.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 27 november 2017; 
     V.    veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 
     VI.    gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt. 
     Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier. 
     w.g. Kramer    w.g. Soffner 
     voorzitter    griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019 
     818.