ECLI: ECLI:NL:GHDHA:2016:2139

Titel: ECLI:NL:GHDHA:2016:2139 Gerechtshof Den Haag , 23-08-2016 / 200.179.721-01

Gerecht: Gerechtshof Den Haag

Datum uitspraak: 2016-08-23

Zaaknummer: 200.179.721-01

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Civiel recht; Verbintenissenrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:GHDHA:2016:2139

---

Onrechtmatige overheidsdaad. Onrechtmatige toedeling (aan particulieren) van voormalig militair oefenterrein? Uitleg PrOMT-stappenplan. Vordering afgewezen.

GERECHTSHOF DEN HAAG   
     Afdeling Civiel recht 
     
       Zaaknummer	: 200.179.721/01 
     Zaaknummer rechtbank	: C/09/478850 / HA ZA 14-1360 
     
     
       
         Arrest van 23 augustus 2016  (bij vervroeging) 
     
     
     
       inzake: 
     
   
   
     
       1  [appellant] , 
     
       wonende te [woonplaats] , 
       
         2. [appellante] , 
       
       wonende te [woonplaats] , 
       appellanten, 
       nader te noemen: [appellant] (mannelijk enkelvoud), 
       advocaat: mr. I.M.C.A. Reinders te Amsterdam, 
     
     
     
       tegen: 
     
     
   
   
     
       1 STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Economische Zaken), 
     zetelend te Den Haag, 
     
       2.  de publiekrechtelijke rechtspersoon 
     
       
         BUREAU BEHEER LANDBOUWGRONDEN, 
       
       hierna te noemen BBL, gevestigd te Utrecht, 
       geïntimeerden, hierna tezamen te noemen: de Staat,  
       advocaat: mr. M.F. Mesu-Abbekerk te Den Haag. 
     
     
     
     
       
         Het geding 
       
     
     
     
       Bij exploot van 14 oktober 2015, met daarin opgenomen 11 grieven, (met producties) is [appellant] in hoger beroep gekomen van het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank Den Haag van 15 juli 2015. De Staat heeft de grieven bij memorie van antwoord (met producties) bestreden. Vervolgens hebben partijen hun zaak mondeling bepleit op 27 juni 2016 aan de hand van pleitnotities die zijn overgelegd. Bij gelegenheid van het pleidooi heeft [appellant] nog de producties 7 tot en met 20 overgelegd. Daarna hebben partijen arrest gevraagd. 
     
     
     
       
         Beoordeling van het hoger beroep 
       
       
         
         De feiten 
         
       
     
     
       
         De door de rechtbank in rechtsoverweging 2 (2.1 tot en met 2.12) van het bestreden vonnis vastgestelde feiten staan niet ter discussie, zodat ook het hof daarvan uitgaat. Voor zover [appellant] met de eerste grief klaagt over het oordeel van de rechtbank dat hij niet over natuurgrond beschikt en daarom ten onrechte niet op de zelfde wijze als mevrouw [A] is behandeld, wordt deze kwestie hierna nog besproken.  Kort en zakelijk weergegeven gaat het in hoger beroep om het volgende. 
       
       
         
          [appellant] heeft in [woonplaats] in eigendom een huis, met erf en paardenwei, met kadastrale nummers 2375 en 2423, (hierna: perceel [appellant] ). Ten westen hiervan ligt camping De Blauwe Haan (hierna: de camping). Tussen perceel [appellant] en de camping ligt een ongeveer 54 meter breed bosperceel (hierna: de groenbuffer).  Het onderhavige geschil betreft de percelen 2661 en 2662 (waaronder de groenbuffer) die de camping en perceel [appellant] omsluiten. Voormelde percelen vormen onderdeel van een voormalig groen militair oefenterrein Havelte-Oost dat de rijksoverheid van de hand wil doen in het kader van het Project Ontwikkeling Militaire Terreinen (PrOMT). Het is de bedoeling dat de nieuwe bestemming van de af te stoten terreinen aansluit bij het betreffende gebied, gelegen binnen de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) met een natuurbestemming. 
       
       
         In een brief van 13 maart 2007 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (LNV) de wijze waarop het afstoten van delen van de militaire terreinen binnen PrOMT moet plaatsvinden, verduidelijkt aan de hand van een stappenplan, opgenomen in bijlage 1 van deze brief (hierna: het PrOMT-stappenplan): 
       
     
     
       
       “Afgesproken stappenvolgorde bij de herontwikkeling van PrOMT - terreinen: 
     
     
       1. is sprake van (notarieel) vastgelegde terugkooprechten (onder meer van gemeenten, particulier)? Zo ja, dan verkoop aan betreffende partij indien men daar aanspraak op wenst te maken. Zo nee, door naar stap 2. 
       
     
     
       2. is sprake van  
       harde bestuurlijke afspraken 
        richting terreinbeherende organisaties (TBO’s)? Zo ja, dan doorlevering aan  betreffende organisatie.  
       
       Zo nee, door naar stap 3. 
       
     
     
       3. is sprake van afronding van eenheid van  
       eigendom, eenheid van beheer 
       ? Hierbij wordt naar  
       alle 
        aangrenzende eigenaren gekeken. Zo ja, dan doorlevering in geval aangrenzende eigenaar een TBO is, dan wel verkoop in het geval van particulieren, gemeenten en dergelijke. Indien mogelijk/gewenst kan ook opsplitsing van het terrein plaatsvinden. 
       
     
     
       4. zo nee (bij de doorlopen stappen 1- 2-3), dan is verkoop aan een  
       derde partij 
        mogelijk, mits garantie dat deze de afgesproken doelen kan realiseren. Doelen worden niet aangepast om verkoop aan specifieke partij te stimuleren. 
       
     
     
       5. bij uitblijven koper: doorlevering aan terreinbeherende organisaties als  
       vangnet. 
       ” 
       
     
     4. Het af te stoten militaire oefenterrein Havelte-Oost omvat ongeveer 550 hectaren. Een deel hiervan, waaronder de percelen 2661 en 2662, is te koop aangeboden aan mevrouw [A] , die, aangrenzend aan de noordzijde van deze percelen, ruim 300 ha natuurgrond bezit, grotendeels bestaande uit bos. Zij heeft het aanbod deels, voor een deel groot ongeveer 50 hectare aanvaard, maar was niet geïnteresseerd in de percelen 2661 en 2662. 
     5. Vervolgens zijn de percelen 2661 en 2662 in delen aan [appellant] en de campinghoudster, die beiden belangstelling hadden, aangeboden. Hierna is een conflict ontstaan over de toen door de rijksoverheid gemaakte verdeling. Nadat bemiddeling niet tot resultaat had geleid, is bij brief van 22 april 2013 het perceel 2662 (ten oosten en deels ten westen van perceel [appellant] , schuin gearceerd op onderstaande ingescande tekening) aan [appellant] te koop aangeboden en het perceel 2661 (hoofdzakelijk ten oosten van de camping, met bolletjes gemerkt op deze ingescande tekening) aan de campinghoudster. Zowel [appellant] als de campinghoudster hebben het aan hen gedane aanbod aanvaard. 
     
       
         
       
     
     
     
     
     
     6. [appellant] is het niet eens met de gemaakte verdeling. Hij is van mening dat ook perceel 2661 (dus het met ‘bolletjes’ gemerkte deel op voormelde ingescande tekening) aan hem had moeten worden aangeboden. Hij baseert zich hierbij op artikel 3 (hierna ook wel stap 3) van het PrOMT-stappenplan. Primair stelt [appellant] dat hij dezelfde aanspraken op voormelde percelen heeft als mevrouw [A] , althans zeker toen mevrouw [A] voor de beide percelen geen belangstelling bleek te hebben. Subsidiair stelt hij dat hij meer aanspraken op de PrOMT-terreinen heeft dan de camping. [appellant] stelt dat de Staat jegens hem onrechtmatig handelt, immers met miskenning van de beginselen van behoorlijk bestuur, met name het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, door artikel 3 van het PrOMPT-stappenplan onjuist toe te passen. Hij voldoet naar zijn zeggen aan dit artikel, omdat er volgens hem wel degelijk sprake is van  eenheid van  eigendom en  eenheid van beheer  in de zin van artikel 3 van het PrOMT-stappenplan.  
     7. De Staat erkent dat er sprake is van ‘eenheid van eigendom’ (aangrenzende eigenaar), aangezien het perceel van [appellant] aansluit aan de betreffende percelen. De Staat betwist echter dat er sprake is van ‘ eenheid van beheer ’. Dit verweer heeft de rechtbank aanvaard, waarna de rechtbank de vorderingen van [appellant] , kort gezegd strekkende tot toekenning aan hem van óók perceel 2661, heeft afgewezen. De reconventionele vordering van de Staat, kort gezegd tot opheffing van het door [appellant] gelegde beslag op perceel 2661, heeft de rechtbank toegewezen. 
     8. [appellant] komt met zijn grieven tegen deze beslissing op. Met de grieven 1 tot en met 8 bestrijdt [appellant] het oordeel van de rechtbank dat er geen sprake is van ‘eenheid van beheer’ en de daaruit voortvloeiende verdeling van de beide percelen.  Grief 9 betreft een klacht over het oordeel van de rechtbank dat [appellant] ten opzichte van de camping niet is onderbedeeld, terwijl grief 10 de hoogte van de grondprijs betreft ten opzichte van overige particuliere kopers, met name mevrouw [A] . Grief 11 bevat een klacht over het achterwege laten van een boeteclausule, met terugleveringsverplichting, in de verkoopovereenkomst met de camping en daarmee samenhangende overwegingen. Beoordeling van de grieven  
     9. Deze grieven lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Hierbij gaat het in de eerste plaats om de uitleg van het begrip ‘ eenheid van beheer ’ in artikel 3 van het PrOMT-stappenplan. Deze uitleg is van belang voor de vraag of de PrOMT-percelen aan [appellant] hadden moeten worden aangeboden met uitsluiting van de camping, zoals [appellant] primair stelt. Uitleg van het begrip ‘eenheid van beheer’  
     10. [appellant] betoogt in dit verband dat perceel [appellant] een natuurfunctie en natuurwaarden heeft als leefgebied van de beschermde kamsalamander. Afgezien van de woning en het omliggende erf, bestaat het perceel uit een paardenwei, die (anders dan de camping) deel uitmaakt van Natura 2000 en bovendien slechts extensief wordt begraasd. Er is in dit verband sprake van niet-intensief agrarisch gebruik, waardoor de wei openblijft en niet verruigt dan wel dichtgroeit. Er is een relevant verschil met de camping, die geen natuurfunctie heeft en buiten het Natura-2000 gebied Holtingerveld valt. Dit betekent dat zowel perceel [appellant] als het aangrenzende PrOMT-terrein een natuurfunctie hebben, waarvan het beheer op elkaar aansluit, zoals bedoeld in stap 3 van PrOMT. Het PrOMT-stappenplan stelt niet de eis dat de vegetatie van de aangrenzende PrOMT-grond dezelfde moet zijn als de vegetatie van de grond van koper, aldus nog steeds [appellant] .  
     11. De Staat bestrijdt het standpunt van [appellant] en stelt, kort gezegd, dat perceel [appellant] enerzijds bestaat uit woning met erf en anderzijds uit een paardenwei. Het beheer van de wei ziet op het tegengaan van verruiging en bebossing en heeft een agrarische functie. Dit sluit niet aan bij het beheer van het PrOMT-bos dat juist ziet op verruiging en bebossing. De omstandigheid dat zowel voor de paardenwei van [appellant] als voor het PrOMT-terrein specifieke instandhoudingsdoelstellingen op basis van Natura-2000 gelden voor de kamsalamander maakt dit niet anders. 
     
     
       12. Het hof overweegt als volgt. Uit de stellingen van [appellant] vloeit voort dat naar zijn mening de natuurfunctie van zowel de PrOMT-percelen alsook van zijn paardenwei van overwegend belang is bij de uitleg van het begrip ‘eenheid van beheer’. Dit valt echter in het PrOMPT-stappenplan niet te lezen, terwijl dit evenmin gedestilleerd kan worden uit de (hierna weergegeven) brief van de Minister van LNV van 4 mei 2009 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer in antwoord op Kamervragen..  “[…] Via het begrip ‘eenheid van beheer’ (Kamerstuk 2007 - 2008, 2469 en 2008 - 2009, 2039) wordt beoogd versnippering van natuurgebieden in Nederland tegen te gaan. Bij verkoop van PrOMT- terreinen, met een groene bestemming, wordt dan de volgende werkwijze gehanteerd. Ingeval geen sprake is van terugkooprechten of harde bestuurlijke afspraken (stap 1 en 2 van het stappenplan) wordt onderzocht of een aangrenzende eigenaar interesse heeft in een PrOMT - terrein (stap 3). Om aangemerkt te worden als aangrenzende eigenaar dient het PrOMT - terrein voor een substantieel deel (circa 1/3) begrensd te zijn door het eigendom van die eigenaar. In het kader van eenheid van beheer  dient dit eigendom daarnaast te worden gekenmerkt door een natuurfunctie waarvan het beheer aansluit op het gewenste beheer van het PrOMT -   terrein .” (onderstreping hof)  
       12. In voormelde brief wordt aangegeven dat het gewenste beheer van het PrOMT-terrein moet aansluiten op het beheer van het terrein van de koper. In het geval van [appellant] gaat het enerzijds om een (deel van het) te verkopen een PrOMT bos-terrein, dat ziet op verruiging en bebossing, en anderzijds om de paardenwei van [appellant] , ten aanzien waarvan het beheer ziet op het tegengaan van verruiging en bebossing. De Staat heeft onder deze omstandigheden in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat tussen deze percelen geen ‘eenheid van beheer’ bestaat. De omstandigheid dat in voormeld antwoord op Kamervragen ook wordt gesproken over een ‘natuurfunctie’ is eenvoudig te verklaren door het feit dat de betreffende PrOMT-percelen onmiskenbaar deze functie hebben. Nu voorts het criterium van artikel 3 van het PrOMPT-stappenplan is beperkt tot ‘eenheid van eigendom en eenheid van beheer’ is er geen grond om de verdergaande uitleg van [appellant] te volgen. In dit verband heeft de Staat met juistheid opgemerkt dat het criterium in het PrOMT-stappenplan niet is: ‘eenheid van eigendom, eenheid van beheer en eenheid op basis van Natura 2000 en/of natuurwaarden’. De vraag of op perceel [appellant]  natuurwaarden voorkomen of er een Natura-2000 bestemming op rust is voor deze uitleg in zoverre niet relevant. De uitvoerige toelichting van [appellant] bij memorie van grieven en pleidooi omtrent de natuurwaarde van perceel [appellant] leidt niet tot een ander oordeel. Aan de Staat kan onder deze omstandigheden niet worden tegengeworpen dat de PrOMT-percelen niet bij voorrang aan [appellant] zijn aangeboden.  
       12. De Staat heeft vervolgens toepassing gegeven aan de uitzondering van artikel 3 (slot) van het PrOMT-stappenplan ( “Indien mogelijk/gewenst kan ook opsplitsing van het terrein plaatsvinden”)  en heeft de stap naar artikel 4 (openbare verkoop aan derden) niet gezet. Over deze beslissing wordt in hoger beroep niet, althans niet tijdig, geklaagd. Dit betekent dat thans aan de orde is de opsplitsing van de PrOMT-percelen conform de uitzondering van artikel 3, slot, meer in het bijzonder het achterwege blijven van gehele of gedeeltelijke aanbieding van perceel 2661 aan [appellant] .  Opsplitsing van de PrOMT-percelen tussen [appellant] en de camping (uitzondering van artikel 3, slot, stappenplan)  
       12. Het hof stelt voorop dat niet, althans niet met voldoende duidelijkheid, wordt geklaagd over het oordeel van de rechtbank dat bij gebruik van de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 3 PrOMT-stappenplan niet een verdergaande rangorde geldt op grond waarvan [appellant] voorrang zou moeten krijgen op de campinghoudster. Evenmin wordt geklaagd over het oordeel van de rechtbank dat het stappenplan daarvoor in ieder geval geen enkele indicatie geeft. Deze beoordeling door de rechtbank dient daarom als uitgangspunt van het hof. Voor zover met grief 4 deze kwestie zijdelings wordt aangestipt, zal het hof daar hierna op ingaan.  
       12. [appellant] heeft met grief 4 betoogd dat het campingterrein geen natuurwaarde heeft, intensief voor recreatie wordt gebruikt en buiten Natura-2000 wordt gehouden. Daarmee verschilt de camping wezenlijk van perceel [appellant] . Aan [appellant] moet worden toegegeven dat de camping (op grond van de algemene exclaveringsclausule) niet tot het Natura-2000 gebied behoort en voor (intensieve) recreatie wordt gebruikt, maar dat laat onverlet dat de rechtbank – in hoger beroep onweersproken – , overigens met juistheid, heeft vastgesteld dat bij toepassing van de uitzondering van stap 3 (opsplitsing) geen verdere rangorde wordt aangegeven, terwijl het stappenplan daar ook anderszins geen indicatie voor geeft.  
       12. De klachten over de wijze van verdeling van de PrOMT-terreinen 2661 en 2662 spitsen zich in hoger beroep toe op de volgende punten: (i)	  De verdeling is ongelijk, waarvoor PrOMT geen basis, laat staan rechtvaardiging,  geeft (memorie van grieven 41 en grief 9). Een dergelijke ongelijke behandeling is in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur en dus onrechtmatig. (ii)	 De huidige kadastrale verdeling is niet maatgevend (memorie van grieven 42). (iii)	  De aangevoerde grensvervaging berust op het onjuist leggen van kadastrale lijnen  ((memorie van grieven 43). (iv)	  Er wordt een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt in prijs voor verkochte PrOMT-grond (memorie van grieven 44, plus grief 10). (v)	Ten onrechte wordt geen boeteclausule of terugleveringsverplichting opgenomen bij het wijziging van de bestemming van onder PrOMT gekochte natuurgrond (memorie van grieven  45 en 46). 
       12. Niet in geschil is dat zowel [appellant] als de campinghoudster belangstelling hebben voor de betreffende percelen. Evenmin is in geschil dat tevergeefs is geprobeerd om hen via mediation tot elkaar te brengen, na het mislukken waarvan de Staat heeft besloten om zelf een verdeling te maken, zoals weergegeven op voormelde ingescande tekening. Volgens de Staat is hierbij de oppervlakte zoveel mogelijk gelijkelijk verdeeld (04.02.90 hectare aan de camping en 04.93.35 hectare aan [appellant] ) en is gekeken naar pragmatische grenzen.  
       12. Anders dan [appellant] aanvoert is hij naar het oordeel van het hof qua oppervlakte niet onderbedeeld. Hem is immers ten oosten van zijn perceel ook een aanzienlijk stuk grond aangeboden. Niet valt in te zien waarom dit niet moet worden meegerekend, zoals [appellant] kennelijk voorstaat. Daarnaast wordt bovendien opgemerkt dat een groot deel van de groenbuffer tussen de camping en perceel [appellant] gelijkelijk is verdeeld. Onder deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat er sprake is van een dusdanig ongelijke verdeling tussen [appellant] en de camping dat er sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Voor zover [appellant]  aanvoert, dat een deel van zijn grond door de verdeling bovendien ontoegankelijk is, heeft hij deze stelling niet deugdelijk onderbouwd zodat het hof daaraan voorbij gaat. 
       12. Ten aanzien van de grondprijs heeft de Staat ten verwere aangevoerd dat de grondprijzen door middel van taxatie door een vastgoeddeskundige worden vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat een marktconforme prijs wordt gevraagd, zodat de grondprijs per perceel kan variëren. Dit uitgangspunt is door [appellant] niet betwist. De omstandigheid dat mevrouw [A] als koopster van een vele malen groter perceel onder deze omstandigheden een lagere grondprijs per hectare betaalt dan [appellant] betekent niet dat er sprake is van ongelijke behandeling. De situatie van mevrouw [A] is immers anders. In dit verband wijst het hof er ook nog op dat gesteld noch gebleken is dat de campinghoudster  een andere grondprijs per hectare betaalt dan [appellant] .  
       12. Uit het voorgaande vloeit voort dat de grieven 1 tot en met 10 falen, althans verder niet meer in detail besproken hoeven te worden. De gestelde kwestie van de grensvervaging en kadastrale uitmeting is in dit verband verder niet relevant. 
       12. Ten aanzien van het ontbreken in de verkoopcontracten van de (aanvankelijk voorgestane) boeteclausule met terugleveringsverplichting ingeval van bestemmingswijziging van de verkochte PrOMT-percelen heeft de Staat ten verwere aangevoerd dat er sprake is van voortschrijdend inzicht inhoudende dat het bestuursrechtelijke traject voldoende mogelijkheden biedt om daartegen op te treden. Dit standpunt heeft de Staat in redelijkheid kunnen innemen en is niet onzorgvuldig jegens [appellant] . De omstandigheid dat [appellant] vreest voor aantasting van de natuurwaarde van perceel 2661, betekent niet dat de Staat tot méér is gehouden dan is voorzien in het bestuursrecht. Ook grief 11 faalt. Slotsom 
       12. Uit het voorgaande vloeit voort dat het bestreden vonnis zal worden bekrachtigd. Als de in het ongelijk gestelde partij dient [appellant] de proceskosten te dragen. 
     
     
     
     
     
     
       
         Beslissing 
         
       
       Het hof: 
     
     
     - bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank Den Haag van 15 juli 2015; 
     - veroordeelt [appellant] in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 711,-- aan verschotten en € 2.682,-- aan salaris advocaat, en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW verschuldigd is vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der algehele voldoening; 
     
     - verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad. 
     Dit arrest is gewezen door mrs.  M.A.F. Tan-de Sonnaville, A. Dupain en H.C. Grootveld en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van23 augustusi 2016 in aanwezigheid van de griffier.