ECLI: ECLI:NL:RBAMS:2017:3345

Titel: ECLI:NL:RBAMS:2017:3345 Rechtbank Amsterdam , 18-05-2017 / AMS 16/3380 en AMS 16/3479

Gerecht: Rechtbank Amsterdam

Datum uitspraak: 2017-05-18

Zaaknummer: AMS 16/3380 en AMS 16/3479

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBAMS:2017:3345

---

Last onder dwangsom opgelegd op grond van de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (WNT). Volgens de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft de onderwijsinstelling meer dan de op grond van de WNT geldende norm vergoed voor de ter beschikkingstelling van een bestuurder. De rechtbank is van oordeel dat de vergoeding door de onderwijsinstelling aan het bureau dat de bestuurder heeft bemiddeld voor onder andere selectie en introductie (de zogenoemde bureaukosten) niet onder de WNT-norm valt. De rechtbank leidt uit de Memorie van Toelichting af dat de doelstelling van de WNT, zoals die gold op het moment van inwerkingtreding op 1 januari 2013, niet was dat een instelling niet meer mag uitgeven dan de norm, maar dat een topfunctionaris niet meer mag ontvangen dan de norm. De rechtbank is van oordeel dat ook als de vergoeding voor de bureaukosten buiten beschouwing wordt gelaten, de WNT-norm is overschreden. Verweerder was dan ook in beginsel bevoegd om handhavend op te treden en eisers lasten onder dwangsom op te leggen. Omdat de overschrijding van het normbedrag minder is dan waar verweerder van is uitgegaan, heeft verweerder de lasten in de huidige vorm ten onrechte aan eisers opgelegd. De beroepen zijn daarom gegrond. De rechtbank draagt verweerder op nieuwe besluiten op de bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

RECHTBANK AMSTERDAM 
     Bestuursrecht 
     
     
       zaaknummers: AMS 16/3380 en AMS 16/3479 
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 18 mei 2017 in de zaken tussen 
     
     
       
         de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [bedrijf 1] .,  gevestigd te Amsterdam,  
       
         
          [de persoon] ,  te Rotterdam, 
       hierna te noemen: [bedrijf 1] en, gezamenlijk, eisers 
       (gemachtigden: mr. M.T.H. de Gaay Fortman en mr. F.P. Heijne), 
     
     
     
       en 
     
     
     
       de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder 
       (gemachtigden: mr. R.W. Veldhuis en mr. L. Sieverink). 
     
     
     
   
   
     Procesverloop 
     
     
       Bij besluit van 20 oktober 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder [bedrijf 1] gelast binnen drie weken na dagtekening van het besluit een bedrag van € 26.184,- aan [de Stichting] (hierna: [de Stichting] ) terug te betalen, onder oplegging van een dwangsom als niet aan de last wordt voldaan.  
     
     
     
       Bij besluit van 20 oktober 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder [de persoon] gelast binnen drie weken na dagtekening van het besluit een bedrag van € 58.279,- aan [de Stichting] terug te betalen, onder oplegging van een dwangsom als niet aan de last wordt voldaan.  
     
     
     
       Bij afzonderlijke besluiten van 6 april 2016 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. [de persoon] heeft beroep ingesteld bij de rechtbank Rotterdam. Die rechtbank heeft het beroep verwezen naar de rechtbank Amsterdam om samen met het beroep van [bedrijf 1] te worden behandeld. 
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2017. [bedrijf 1] heeft zich laten vertegenwoordigen door F.P. Heijne en [de man] , bestuurder bij [bedrijf 1] . [de persoon] is verschenen en heeft zich laten bijstaan door mr. F.P. Heijne en mr. M. Goldschmidt. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en mr. ir. E.J. van de Lisdonk, werkzaam bij het ministerie.  
     
     
     
   
   
     Overwegingen 
     
     
       
         Inleiding 
       
     
     
     1. Voor het toepasselijke wettelijk kader verwijst de rechtbank naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
     
     2. [bedrijf 1] heeft [de persoon] vanaf 4 maart 2013 ter beschikking gesteld aan [de Stichting] om op interimbasis de functie van voorzitter van het college van bestuur te vervullen. Voor deze terbeschikkingstelling zijn op 27 februari 2013 twee overeenkomsten gesloten:  
     - een zogenoemde tripartiete-overeenkomst tussen [de Stichting] , [bedrijf 1] en [bedrijf 2] . (de management-BV van [de persoon] , hierna [bedrijf 2] ), en  
     - een overeenkomst van opdracht tussen [bedrijf 1] en [de Stichting] .  
     In de tripartiete-overeenkomst is geregeld dat [de persoon] door tussenkomst van [bedrijf 1] bij [de Stichting] diensten zal verrichten. In deze overeenkomst zijn verder afspraken gemaakt over de vergoeding voor de werkzaamheden door [de persoon] . In de overeenkomst van opdracht zijn tussen [de Stichting] en [bedrijf 1] afspraken vastgelegd over de dienstverlening van [bedrijf 1] , bestaande uit de selectie en introductie van [de persoon] bij [de Stichting] , de ondersteuning van [de persoon] door middel van counseling, advies, het organiseren van intervisie- en sectorbijeenkomsten en het indien nodig organiseren van bijeenkomsten met kennis- en ervaringsdeskundigen. In deze overeenkomst is ook de vergoeding voor [bedrijf 1] vastgelegd. Deze vergoeding wordt aangeduid als bureaukosten. De terbeschikkingstelling van [de persoon] is een aantal keer verlengd. In deze procedure gaat het over de werkzaamheden van [de persoon] in de periode van 4 maart 2013 tot en met 31 december 2013. 
     
     3. Volgens verweerder is de totale vergoeding die [de Stichting] aan [bedrijf 1] heeft betaald voor de terbeschikkingstelling van [de persoon] in strijd met de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (WNT).  
     
     4. De WNT is op 1 januari 2013 in werking getreden. Op 28 juni 2014 is de Aanpassingswet WNT  in werking getreden. Deze Aanpassingswet WNT werkt terug tot en met 1 januari 2013.   
     
     5. Verweerder heeft aan eisers op 1 mei 2015 het voornemen kenbaar gemaakt om handhavend op te treden tegen een overtreding van de WNT. Eisers hebben een zienswijze tegen dit voornemen ingediend. Verweerder heeft op 20 oktober 2015 de primaire besluiten genomen. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de lasten onder dwangsom ongegrond verklaard.  
     
     
       
         Wat moet de rechtbank beoordelen? 
       
     
     
     6. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eisers artikel 2.1, vierde lid, van de WNT, gelezen in samenhang met artikel 2.3, eerste lid van de WNT, artikel 2.6, eerste lid, van de WNT en artikel 3, aanhef en onder d, van de Regeling bezoldiging topfunctionarissen OCW-sectoren (de Regeling OCW) hebben overtreden.  
     
     7. Tussen partijen is niet in geschil dat [de persoon] moest worden aangemerkt als een topfunctionaris zoals gedefinieerd in artikel 1.1, onder b, van de WNT. Ook de rechtbank gaat daarvan uit. Eisers voeren primair aan dat met de WNT zoals die gold in 2013 niet was bedoeld om de bureaukosten als onderdeel van de bezoldiging aan te merken, zodat geen sprake is van een overtreding en de lasten onder dwangsom ten onrechte zijn opgelegd. Voor zover dat met de Aanpassingswet WNT wel met terugwerkende kracht is geregeld, moet dat gelet op het rechtszekerheidsbeginsel buiten beschouwing blijven. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Aanpassingswet WNT slechts enkele technische wijzigingen behelsde die de strekking van de WNT op dit punt niet hebben veranderd. Dat ook bureaukosten tot de vergoeding moeten worden gerekend is een uitleg die de wetgever al voor de inwerkingtreding van de Aanpassingswet WNT voor ogen heeft gestaan. Het hanteren van de Aanpassingswet WNT is om die reden niet in strijd met de rechtszekerheid. Verweerder heeft erkend dat, mocht de rechtbank van oordeel zijn dat bureaukosten in de oorspronkelijke WNT niet onder de vergoeding vielen, toepassing van de Aanpassingswet WNT in strijd zou zijn met het legaliteitsbeginsel. 
     
     8. De rechtbank moet daarom allereerst de vraag beantwoorden of in de periode van 4 maart 2013 tot en met 31 december 2013 op grond van de wetgeving zoals die oorspronkelijk gold vanaf 1 januari 2013, de bureaukosten tot de vergoeding/bezoldiging moesten worden gerekend. 	 
     
     
       
         Vallen bureaukosten onder de WNT-norm? 
       
     
     
     9. Uit het samenstel van de hiervoor in overweging 6 vermelde bepalingen volgt dat de voor de vervulling van de functie van topfunctionaris verschuldigde vergoeding in dit geval niet meer mocht bedragen dan de maximale bezoldiging die is vastgelegd in artikel 3, aanhef en onder d, van de Regeling OCW. De kern van het geschil is of de bureaukosten, de kosten die [bedrijf 1] bij [de Stichting] in rekening brengt voor haar bijdrage aan de terbeschikkingstelling van [de persoon] , óók daaronder vallen. In geschil is dan ook wat wordt verstaan onder de ‘voor de vervulling van de functie verschuldigde vergoeding’ in de zin van artikel 2.1, vierde lid, van de WNT, zoals dat oorspronkelijk in 2013 luidde.  
     
     10. De rechtbank verwijst in dit verband om te beginnen naar de doelstelling van de WNT, zoals die blijkt uit de Memorie van Toelichting bij de WNT: 
     
       
         “Met onderhavig voorstel van wet wordt invulling gegeven aan het normeren dan wel maximeren van de inkomens van topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector.  
       
       
         (…) 
       
       
         De inzet van het kabinet is om de topbezoldigingen in de publieke en semipublieke sector te normeren en te maximeren.  
       
       
         (…) 
       
       
         In de eerste plaats is het doel van de wet te voorzien in een democratisch gelegitimeerd instrument op basis waarvan normen en verplichtingen kunnen worden opgelegd ten aanzien van de bezoldiging van bestuurders en andere topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector. (…) Het laatste oogmerk van de wet is te verhinderen dat de instellingen in de publieke en semipublieke sectoren rechtens in staat zijn bovenmatige bezoldigingen toe te kennen.” 
         
       
       In deze passages uit de Memorie van Toelichting wordt steeds het inkomen of de bezoldiging van de topfunctionaris genoemd. De rechtbank leidt hieruit af dat de doelstelling van de WNT niet is dat een instelling niet meer mag uitgeven dan de norm, maar dat een topfunctionaris niet meer mag ontvangen dan de norm. Anders gezegd: het oogmerk van de wet is niet primair een kostenbesparing bij de instellingen, maar een ordentelijke betaling van (semi-)publieke functionarissen.  
     
     
     11. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat de bureaukosten ook onderdeel uitmaken van de voor de vervulling van de functie verschuldigde vergoeding verwezen naar de Nota naar aanleiding van het verslag bij de WNT waarin staat: 
     
       “ De constructie is dat de instelling ten behoeve van de interim-manager niet meer mag betalen aan de rechtspersoon die hem uitleent dan het geldende maximum. Er is dus geen ruimte om extra te betalen als een vergoeding voor de uitlenende rechtspersoon.” 
       Verweerder wijst verder op de Memorie van Toelichting bij de WNT waarin staat: 
       “ Bij functievervulling anders dan op grond van arbeidsovereenkomst of aanstelling, moet gedacht worden aan de inhuur via een management-bv, een adviesbureau of een uitzendbureau. Als de functie via die weg voor meer dan twaalf maanden wordt uitgeoefend, is de normering van toepassing. (…) Bij een kortere periode mag worden aangenomen dat sprake is van interim-functievervulling, waarbij ruimte moet bestaan voor vergoeding aan de organisatie waarbij de ingeleende functionaris in dienst is .” 
       Verweerder leidt hieruit af dat alle betalingen aan de organisatie waarbij de ingeleende functionaris in dienst is, onder de voor de functie verschuldigde vergoeding vallen. 
     
     
     12. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat deze passages uitsluitend zien op componenten die ten behoeve van de topfunctionaris worden voldaan en niet ten behoeve van derden zoals [bedrijf 1] zelf. De vergoeding die [bedrijf 1] ontving hing weliswaar samen met de inzet van [de persoon] , bijvoorbeeld voor de selectie en introductie en voor de adviserende en klankbordfunctie gedurende de interim-periode, maar was niet ten behoeve van [de persoon] en werd dus ook niet aan hem uitgekeerd.  
     
     13. In de Memorie van Toelichting bij de WNT staat dat bij functievervulling anders dan op grond van arbeidsovereenkomst of aanstelling moet worden gedacht aan de inhuur via een management-BV, een adviesbureau of een uitzendbureau.  De rechtbank leidt uit de door verweerder geciteerde passages af dat de wetgever ook betalingen aan ‘derden’, zoals bijvoorbeeld een management-BV, onder het bezoldigingsbegrip heeft willen brengen om te voorkomen dat een topfunctionaris indirect, bijvoorbeeld via zijn management-BV of een adviesbureau, meer dan de norm kon ontvangen. Noch uit de wettekst, noch uit de Memorie van Toelichting blijkt naar het oordeel van de rechtbank echter dat het toen al de bedoeling van de wetgever is geweest om de kosten die niet (indirect) aan de topfunctionaris toekomen ook onder de WNT te brengen. 
     
     14. Tegen deze achtergrond is de rechtbank van oordeel dat onder de ‘voor de vervulling van de functie verschuldigde vergoeding’ moet worden begrepen de tegenprestatie die de topfunctionaris zelf (indirect) ontvangt voor zijn werkzaamheden. Als het in 2013 al de bedoeling van de wetgever is geweest om artikel 2.1, vierde lid, van de WNT breder te trekken, en daar ook uitgaven van de instelling onder te laten vallen die niet (indirect) aan de topfunctionaris toekomen, dan ziet de rechtbank dit, anders dan verweerder stelt, niet terug in de door verweerder geciteerde passages in de wetgeschiedenis. Er is dan ook geen reden om aan te nemen dat de wetgever op het moment van invoering van de WNT, en dus ten tijde van het sluiten van de tripartiete-overeenkomst en de overeenkomst van opdracht, de kosten van [bedrijf 1] – de bureaukosten – wel onder het bezoldigingsbegrip heeft willen brengen.   
     
     15. Verweerder verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt verder nog naar artikel 1.6, eerste lid, van de WNT, waarin staat dat alle betalingen die de WNT-norm overschrijden, onverschuldigd zijn betaald. Volgens verweerder valt de betaling aan de topfunctionaris en de betaling aan de uitlenende rechtspersoon zoals [bedrijf 1] in zijn geheel onder de definitie van betaling in de zin van de WNT. Daarmee vallen deze betalingen volgens verweerder ook onder de norm die geldt voor de vergoeding. 
     
     16. De rechtbank overweegt dat in artikel 1.1, aanhef en onder k, van de WNT, voor zover van belang, ‘betaling’ is gedefinieerd als de verrichte betaling wegens bezoldiging.  
     
       Uit deze bepaling kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet worden afgeleid wat onder bezoldiging, dan wel vergoeding moet worden verstaan. De rechtbank ziet voor dat oordeel steun in de Memorie van Toelichting bij artikel 1.1, onder k, van de WNT: 
       
         “Met deze definitie van betaling wordt buiten twijfel gesteld dat een afdracht van de werkgever aan de Belastingdienst, een pensioenfonds of eventueel een betaling aan een derde in verband met een loonbeslag, gelden als betalingen aan de betrokken topfunctionaris, zodat de topfunctionaris is gehouden de betaling te retourneren als deze onverschuldigd is betaald. (…) Tevens wordt als betaling aangemerkt de betaling van de vergoeding aan een management-BV of andere rechtspersoon, in geval het dienstverband door de topfunctionaris wordt uitgeoefend op grond van een inleenovereenkomst of op basis van een andere titel.” 
         
       
       De rechtbank leidt hieruit namelijk af dat de wetgever buiten twijfel heeft willen stellen dat ook betalingen aan een ander dan de topfunctionaris als betaling aan de topfunctionaris kunnen worden aangemerkt. Daarvan is de rechtbank in het voorgaande ook al uitgegaan. Maar hierin zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het standpunt van verweerder dat ook betalingen aan een derde die niet (indirect) ten goede komen aan de topfunctionaris, tot de betaling, bezoldiging of vergoeding van de topfunctionaris moeten worden gerekend.  
     
     
     17. Verweerder wijst er verder ter onderbouwing van zijn standpunt op dat ook [bedrijf 1] partij is in de zin van artikel 1.1, aanhef en onder c, van de WNT en dat om die reden ook de vergoeding die aan [bedrijf 1] is betaald onder de WNT-norm valt.  
     
     18. Op grond van artikel 1.1, aanhef en onder c, van de WNT is ook de natuurlijke of rechtspersoon die de topfunctionaris ter beschikking stelt, partij in de zin van de WNT. Dat is van belang om vast te stellen tot wie de norm dat geen bezoldiging of vergoeding boven de WNT-norm mag worden overeengekomen, zich richt. De rechtbank is van oordeel dat hieruit echter niet kan worden afgeleid dat élke betaling aan één van die partijen valt onder de ‘vergoeding’ zoals bedoeld in artikel 2.1, vierde lid, van de WNT.  
     
     19. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat onder de ‘voor de vervulling van de functie verschuldigde vergoeding’ in artikel 2.1, vierde lid, zoals dat luidde in de periode van 4 maart 2013 tot en met 31 december 2013 niet ook de bureaukosten zijn begrepen. Dat betekent dat de rechtbank niet meer toekomt aan de vraag of de bureaukosten onderdeel uitmaken van de maximale bezoldiging op grond van artikel 2.1, vierde lid, zoals dat luidde na de totstandkoming van de Aanpassingswet 2014. 
     
     
       
         Als bureaukosten niet onder de WNT-norm vallen, is de norm dan wel overschreden? 
       
     
     
     20. In geschil is vervolgens of, wanneer de door [bedrijf 1] in rekening gebrachte bureaukosten buiten beschouwing worden gelaten, sprake is van een overtreding van de WNT.   
     
     21. Niet in geschil is dat de toepasselijke WNT-norm voor het jaar 2013, gelet op artikel 3, onder d, van de Regeling OCW, € 198.279,- bedraagt. Het is ook niet in geschil dat [de persoon] in 2013 maar tien maanden aan [de Stichting] ter beschikking is gesteld. In de bestreden besluiten is verweerder uitgegaan van de periode van 4 maart 2013 tot en met 31 december 2013 en van een parttimefactor. Daarmee is hij uitgekomen op een gecorrigeerde WNT-norm van € 151.463,13.  
     
     22. Eisers voeren aan dat [de persoon] niet parttime maar fulltime ter beschikking is gesteld aan [de Stichting] . De tripartiete-overeenkomst maakt namelijk geen melding van een parttime aanstelling en ook in de zienswijze is aangegeven dat [de persoon] fulltime heeft gewerkt. Verweerder heeft dus ten onrechte een parttimecorrectie toegepast. 
     
     23. In het dossier bevinden zich de maandelijks verzonden facturen van [bedrijf 2] en [bedrijf 1] . Verweerder heeft aan de hand van de verzonden facturen de parttimefactor berekend. Uit de door [bedrijf 2] aan [bedrijf 1] en de door [bedrijf 1] aan [de Stichting] verstuurde maandelijkse facturen blijkt dat [de persoon] niet fulltime heeft gewerkt. Uit de facturen van [bedrijf 2] blijkt namelijk precies welke dagen en zelfs dagdelen [de persoon] heeft gewerkt. Dat verschilt per maand en is in de regel geen vijf dagen per week. Sterker nog, geen enkele maand heeft [de persoon] alle werkdagen gewerkt. De enkele omstandigheid dat de tripartiete-overeenkomst geen melding maakt van een parttime aanstelling, betekent niet dat [de persoon] wél fulltime heeft gewerkt. Bovendien blijkt uit artikel 5.1 van de tripartiete-overeenkomst dat een vergoeding is afgesproken voor iedere ‘daadwerkelijk’ gewerkte dag of het pro-rata-deel daarvan wanneer geen hele werkdagen zijn gewerkt. Verder kan nog worden gewezen naar de overeenkomst van opdracht waarin zelfs wordt uitgegaan van gemiddeld vier werkdagen per week. [de persoon] heeft hierdoor onvoldoende onderbouwd dat hij, in afwijking van wat uit de facturen en de overeenkomsten blijkt, wél fulltime heeft gewerkt. De omstandigheid dat [de persoon] in de zienswijze van 5 februari 2015 heeft opgemerkt dat hij een fulltime verantwoordelijkheid heeft die zich uit in een fulltime beschikbaarheid, maakt het voorgaande niet anders, omdat hij die verantwoordelijkheid en beschikbaarheid niet fulltime heeft gefactureerd. Uit het door eisers aangevoerde argument dat voor een vergoeding per dag is gekozen, omdat anders de WNT met het voor [de persoon] gebruikelijke dagtarief hoe dan ook zou worden overtreden, volgt evenmin dat het om een fulltime aanstelling zou gaan. Gelet op het voorgaande is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de WNT-norm vanwege de parttimefactor € 151.463,13 bedraagt.  
     
     24. Uit de tripartiete-overeenkomst en uit de facturen van [bedrijf 1] blijkt dat een bedrag van € 1.400,- is overeengekomen voor iedere daadwerkelijke door [de persoon] gewerkte dag, terwijl uit de facturen van [bedrijf 2] blijkt dat [bedrijf 2] € 1.300,- heeft gefactureerd aan [bedrijf 1] . Ter zitting hebben eisers betoogd dat het verschil van € 100,-, bestaande uit administratie- en verzekeringskosten, wel moet worden beschouwd als onderdeel van de vergoeding van [de persoon] . De rechtbank zal eisers hierin volgen. Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank is van oordeel dat het bedrag aan belaste reiskosten € 2.707,- bedraagt en dat dat ook onder de WNT-norm valt. Uit de facturen van [bedrijf 2] blijkt verder dat ten behoeve van [de persoon] in 2013 in totaal 137,5 dagen zijn gefactureerd. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat [de persoon] totaal een vergoeding van (€ 1.400,- x 137,5 dagen + € 2.707 =) € 195.207,- heeft ontvangen. De gecorrigeerde WNT-norm is dan ook met een bedrag van € 43.743,87 overschreden.  
     
     
       
         Heeft verweerder de lasten onder dwangsom kunnen opleggen? 
       
     
     
     25. Gelet op het voorgaande stelt de rechtbank vast dat de norm is overschreden en dat daarmee sprake is van een overtreding. Niet in geschil is en ook de rechtbank is van oordeel dat eisers op grond van artikel 1.1, aanhef en onder c, van de WNT partij zijn en als zodanig als overtreder kunnen worden aangemerkt. Verweerder was dan ook in beginsel bevoegd handhavend op te treden op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de WNT.  
     
     26. Naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1514), moet het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 
     
     27. Eisers hebben geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder in dit geval van handhavend optreden had behoren af te zien. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden en eisers een last onder dwangsom op te leggen. Omdat de overschrijding van het normbedrag echter minder is dan waar verweerder van is uitgegaan, heeft verweerder de lasten in de huidige vorm ten onrechte aan eisers opgelegd. De beroepen zijn daarom gegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat partijen de wens hebben geuit zo spoedig mogelijk van de hogerberoepsrechter duidelijkheid te krijgen over dit geschil. De rechtbank acht deze wens gerechtvaardigd. Verweerder heeft toegezegd om, indien het beroep gegrond zou worden verklaard, hangende het hoger beroep een nieuw besluit te zullen nemen. Dit nieuwe besluit kan dan worden meegenomen door de hogerberoepsrechter. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten wegens strijd met artikel 2.1, vierde lid, van de WNT, in samenhang met artikel 2.3, eerste lid en artikel 2.6, eerste lid, van de WNT en artikel 3, aanhef en onder d, van de Regeling OCW en draagt verweerder op nieuwe besluiten op de bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.  
     
     28. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. 
     
     29. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Aangezien sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, stelt de rechtbank de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).  
     
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank:  
     
     
       
         verklaart de beroepen gegrond;  
       
       
         vernietigt de bestreden besluiten; 
       
       
         draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak; 
       
       
         draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan [de persoon] te vergoeden; 
       
       
         draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan [bedrijf 1] te vergoeden; 
       
       
         veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 990,-. 
       
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, voorzitter, mr. H.J. Schaberg en mr. E.J. Otten, leden, in aanwezigheid van mr. J.C. Hoogendoorn, griffier .  
       De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2017. 
     
     
     
     
       griffier  
       voorzitter 
     
     
     
     
       Afschrift verzonden aan partijen op:  
     
   
   
     Rechtsmiddel 
     
       Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.  
       Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.  
     
     
     
   
   
     Bijlage 
     
     
       Op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bestaat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. 
       Op grond van het tweede lid van dat artikel wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. 
     
     
     
       Op grond van artikel 1.1. van de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (WNT), zoals dat gold op het moment van inwerkingtreding op 1 januari 2013 wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder: 
       (…); 
     
     c. partijen: de door de verantwoordelijke vertegenwoordigde rechtspersoon en de topfunctionaris die een bezoldiging zijn overeengekomen als tegenprestatie voor de uitvoering van de aan de topfunctionaris opgedragen taken en, in de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.1, vierde lid, en 3.1, vijfde lid, tevens de natuurlijke of rechtspersoon die de topfunctionaris ter beschikking stelt; 
     (…); 
     
       e.  bezoldiging: de som van de beloning, de sociale verzekeringspremies, de belastbare vaste en variabele vergoedingen en de beloningen betaalbaar op termijn; 
     (…); 
     
       k.  betaling: ten laste van de door de verantwoordelijke vertegenwoordigde rechtspersoon verrichte betaling wegens bezoldiging of uitkering wegens beëindiging van het dienstverband 
     
       
         1°.  aan de topfunctionaris, of 
       
         2°.  in de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.1, vierde lid, en 3.1, vijfde lid, aan de natuurlijke of rechtspersoon die de topfunctionaris ter beschikking stelt, of 
       
         3°.  ten behoeve van de topfunctionaris aan derden; 
       (…). 
     
     
     
       Op grond van artikel 1.6, eerste lid, van de WNT bedraagt, voor zover partijen een hogere bezoldiging overeenkomen dan bij of krachtens deze wet is toegestaan, de bezoldiging van rechtswege het bedrag dat ten hoogste is toegestaan. Betalingen die dat bedrag overschrijden, zijn onverschuldigd betaald. 
     
     
     
       Op grond van artikel 2.1, vierde lid van de WNT, zoals dat gold op het moment van inwerkingtreding op 1 januari 2013, bedraagt, in geval de functie van topfunctionaris in een periode van achttien maanden voor meer dan zes maanden wordt vervuld anders dan op grond van een aanstelling of een arbeidsovereenkomst, de voor die vervulling per kalenderjaar verschuldigde vergoeding niet meer dan de maximale bezoldiging, bedoeld in artikel 2.3. Het tweede en derde lid zijn van overeenkomstige toepassing. 
     
     
     
       Op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de WNT, zoals dat gold op het moment van inwerkingtreding op 1 januari 2013, bedraagt de bezoldiging van een topfunctionaris per kalenderjaar ten hoogste € 187 340 aan beloning, vermeerderd met 
     
     a. de sociale verzekeringspremies, 
     b. € 8069 wegens belastbare vaste en variabele onkostenvergoedingen en 
     c. € 33 190 wegens de voorzieningen ten behoeve van beloningen betaalbaar op termijn. 
     
     
       Op grond van artikel 2.6, eerste lid, van de WNT kan Onze Minister wie het aangaat, gehoord Onze Minister, bij ministeriële regeling voor rechtspersonen en instellingen als bedoeld in artikel 1.2, onderdelen e tot en met h, artikel 1.3, onderdelen a, b en c, en de bijlagen bij artikel 1.3, eerste lid, onderdelen d en e, een lager bedrag vaststellen dan het bezoldigingsmaximum, bedoeld in artikel 2.3. Onze Minister wie het aangaat stelt dat bedrag jaarlijks vast in de maand november voorafgaand aan het jaar waarop dat bedrag betrekking heeft. 
     
     
     
       Op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de WNT is Onze Minister wie het aangaat ter handhaving van de paragrafen 2 en 3 bevoegd om partijen een last onder dwangsom op te leggen. 
     
     
     
       Op grond van artikel 3, aanhef en onder d, van de Regeling bezoldiging topfunctionarissen OCW-sectoren komen partijen in afwijking van artikel 2.3, eerste lid, van de wet, geen bezoldiging overeen die per kalenderjaar meer bedraagt dan het van toepassing zijnde bezoldigingsmaximum voor dat jaar. 
     
     
   
   
     Wet van 19 juni 2014 tot aanpassing van de reikwijdte en enige technische wijzigingen van de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector. 
   
   
     
       Kamerstukken II  2010/11, 32600, nr. 3, p. 1, 6 en 7.  
   
   
     
       Kamerstukken II  2010/11, 32600, nr. 8, p. 12. 
   
   
     
       Kamerstukken II  2010/11, 32600, nr. 3, p. 43-44. 
   
   
     
       Kamerstukken II  2010/11, 32600, nr. 3, p. 37 en 43.   
   
   
     
       Kamerstukken II  2010/11, 32600, nr. 3, p. 38.