ECLI: ECLI:NL:RBROT:2018:2244

Titel: ECLI:NL:RBROT:2018:2244 Rechtbank Rotterdam , 22-03-2018 / ROT 17/945

Gerecht: Rechtbank Rotterdam

Datum uitspraak: 2018-03-22

Zaaknummer: ROT 17/945

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht; Mededingingsrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBROT:2018:2244

---

Wet Markt en Overheid. De gemeenteraad van Stadskanaal heeft de verhuur en exploitatie van ligplaatsen en camperstaplaats (Spoordok) aangewezen als een economische activiteit die plaatsvindt in het algemeen belang als bedoeld in artikel 25h, vijfde lid, van de Mededingingswet (Mw). De rechtbank is van oordeel dat het Vaststellingsbesluit een gedegen onderbouwing en voldoende afweging van de belangen van eiseres ontbeert. Het algemeen belang dat door verweerder is vastgesteld is - kort gezegd - dat de exploitatie van de camperstaplaats Spoordok een economische impuls geeft aan de middenstand/horeca in Musselkanaal. In het Vaststellingsbesluit wordt hier nauwelijks onderbouwing voor gegeven en wordt slechts gesteld dat er geen marktpartij is in de directe omgeving die dezelfde dienst aanbiedt. Ook het bestreden besluit bevat geen deugdelijke motivering. De onderbouwing in het bestreden besluit rust vooral op het rapport van Sweco. Naar het oordeel van de rechtbank vertoont dit rapport dusdanige gebreken dat ook daarmee geen sprake is van een gedegen onderbouwing.  Nu de belangenafweging ook berust op uitgangspunten die onvoldoende zijn onderbouwd, kan ook dat deel van het bestreden besluit geen stand houden. Tot slot bestaat ook onduidelijkheid over de noodzaak om de integrale kosten niet volledig door te berekenen. Het effect van de doorberekening van de integrale kosten is niet onderzocht.

Rechtbank Rotterdam 
     
     
       Team Bestuursrecht 1 
     
     
     
       zaaknummer: ROT 17/945 
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 22 maart 2018 in de zaak tussen 
     
     
      [naam] , te [plaats] , eiseres, 
     gemachtigde: mr. A.G.C.B. van der Weijden,  
     
     
       en 
     
     
     de raad van de gemeente Stadskanaal, verweerder, 
     gemachtigden: mr. R.G. Jengibarjan en mr. W.R. van der Velde.  
     
     
   
   
     Procesverloop 
     Bij besluit van 20 oktober 2014 (het primaire besluit, hierna ook: het Vaststellingsbesluit) - bekendgemaakt op 3 december 2014 - heeft verweerder besloten om (onder meer) verhuur en exploitatie van ligplaatsen en camperstaplaats (Spoordok) aan te wijzen als een economische activiteit die plaatsvindt in het algemeen belang als bedoeld in artikel 25h, vijfde lid, van de Mededingingswet (Mw).  
     
     
       Eiseres heeft op 10 december 2014 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.  
     
     
     
       Bij besluit van 9 januari 2017 (bestreden besluit) heeft verweerder - onder aanvulling van de motivering - het bezwaar ongegrond verklaard.  
     
     
     
       Eiseres heeft bij brief van 30 januari 2017 tegen het bestreden besluit beroep ingediend.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.  
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 december 2017. Verschenen zijn eiseres en haar gemachtigde, bijgestaan door de echtgenoot van eiseres. Voor verweerder zijn verschenen zijn gemachtigden, bijgestaan door J. Bezema beleidsmedewerker ruimtelijke ontwikkeling en beheer bij verweerders gemeente.  
     
     
   
   
     Overwegingen 
     
       1.1 
       Bij wet van 24 maart 2011 is de Mw aangepast ter invoering van gedragsregels voor de overheid door onder meer de invoeging van hoofdstuk 4B (artikelen 25g t/m 25m) Mw. Deze Wet (de Wet markt en overheid) is op 1 juli 2012 in werking getreden.  
       
     
     
       1.2 
       In artikel 25i, eerste lid, Mw is bepaald dat een bestuursorgaan dat economische activiteiten verricht, de afnemers van een product of dienst ten minste de integrale kosten van dat product of die dienst in rekening brengt.  
       
     
     
       1.3 
       In artikel 25h, vijfde lid, Mw is bepaald dat hoofdstuk 4B Mw niet van toepassing is op economische activiteiten die plaatsvinden in het algemeen belang.  
       2. Eiseres exploiteert in Musselkanaal “Camping Musselkanaal”, een campervriendelijke plattelandscamping met 15 plaatsen. De camping ligt op circa 2 kilometer van het begin van de winkels in het centrum van Musselkanaal. Het Spoordok, een jachthaven, omvat naast ligplaatsen voor boten 25 camperstaplaatsen en ligt aan het water en vlak bij het centrum van Musselkanaal.  
       
       3. Aan het Vaststellingsbesluit heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd: het aanbrengen van de voorzieningen voor de jachthaven (Spoordok) is verder exploitabel gemaakt door het aanbieden van camperstaplaatsen. Ook hier gaat het om een kleinschalige activiteit (circa 2.500 overnachtingen op jaarbasis). De ruimte voor de camperstaplaatsen is ook ontwikkeld om een economische impuls te geven aan de middenstand/horeca in Musselkanaal. Er is geen marktpartij in de directe omgeving. Het overnachtingstarief ligt iets onder gangbare regionale tarieven, daar staat tegenover dat ook niet de faciliteiten worden geboden die een camping met staplaatsen wel biedt. (…) Instandhouding van de activiteiten die aangewezen worden in het kader van algemeen belang kunnen rekenen op een groot draagvlak onder de bevolking van Stadskanaal. Instandhouding daarvan kan enkel en alleen door het hanteren van zogeheten maatschappelijke tarieven. Het loslaten van deze tarieven, die liggen onder het niveau van de marktconforme tarieven, zou leiden tot het verdwijnen van deze activiteiten zonder dat een ondernemer of onderneming deze activiteiten gaat “overnemen”. 
       
       4. De Commissie Rechtsbescherming heeft in haar advies aangegeven dat het Vaststellingsbesluit een deugdelijke motivering ontbeert en dat er geen gedegen onderzoek aan vooraf is gegaan. Zij adviseert verweerder nader onderzoek te doen naar de gevolgen van de aanwijzing voor de bedrijfsvoering van eiseres en indien en voor zover blijkt dat de activiteit van eiseres (gedeeltelijk) hetzelfde effect heeft voor de behartiging van het algemeen belang het nadeel dat eiseres ondervindt als gevolg van de aanwijzing te compenseren.   
       
       5. Naar aanleiding van dit advies heeft verweerder Grontmij B.V. - nu Sweco Nederland B.V. (Sweco) - opdracht gegeven tot het uitvoeren van een algemeen belang-onderzoek. Op 4 juli 2016 heeft Sweco een rapport uitgebracht.  
       
       6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de motivering van het Vaststellingsbesluit aangevuld en zich daarbij vooral gebaseerd op de uitkomsten van het onderzoek door Sweco. Wat betreft het algemeen belang stelt verweerder dat door Sweco is becijferd dat door de camperaars van het Spoordok in Musselkanaal en omgeving rond de € 100.000,-- (inclusief geld aan overnachtingen) wordt besteed, wat goed is voor 1,4 formatie aan directe en indirecte werkgelegenheid. De kosten van het in stand houden van camperstaplaats Spoordok wegen ruimschoots op tegen de spin-off die het oplevert. Mede door het bestedingspatroon van de bezoekende camperaars wordt als gevolg van de versterking van het centrum en de bedrijvigheid (besteding en werkgelegenheid) de leefbaarheid van het dorp Musselkanaal (sterk) bevorderd en daarmee indirect de krimp tegengegaan. De conclusie van verweerder is dat de camperstaplaatsen aan het Spoordok het algemeen belang dienen.  
       
     
     
       6.1 
       In het bestreden besluit stelt verweerder verder dat in of in de directe omgeving van Musselkanaal door de markt niet wordt voorzien in de activiteit. In het rapport onderscheidt Sweco drie typen camperaars: de camperaar die graag op een camping staat, de camperaar die graag op losse camperstaplaatsen verblijft en een groep die geen voorkeur heeft. Uit het rapport van Sweco volgt in de eerste plaats dat de camperstaplaats Spoordok zich richt op de markt van camperaars die op losse camperstaplaatsen willen staan. Sweco concludeert dat er van uitwisseling tussen de drie typen camperaars geen (of slechts marginaal) sprake is. In de directe omgeving van de camperstaplaats aan het Spoordok is geen alternatief te vinden (de markt voorziet niet in dezelfde activiteit). Het Spoordok beschikt over 40 staplaatsen op korte afstand van het centrum van Musselkanaal. Het dichtstbijzijnde alternatief is Camping Musselkanaal (de camping van eiseres) met 14 kampeerplaatsen op relatief grote afstand vanaf het centrum. Op grond van de geografische verschillen (afstand tot het centrum) wordt de toch al marginale uitwisseling nog verder geminimaliseerd. Voor de groep camperaars die sowieso al op een camping wil staan, zal de losse camperstaplaats geen aantrekkingskracht hebben. 
       
     
     
       6.2 
       Wat betreft de belangenafweging stelt verweerder in het bestreden besluit dat de camping van eiseres niet of slechts marginaal op dezelfde markt actief is als het Spoordok. Uit onderzoek van de Nederlandse Kampeerauto Club (NKC) blijkt dat 50% van de camperaars graag op een camping staat, 41% kiest voor een losse plaats en 9% aangeeft geen voorkeur te hebben. Dit betekent dus dat het marktaandeel van de camperaars op de markt waar zowel de camping van eiseres als het Spoordok actief zijn, slechts 9% bedraagt. Sweco heeft deze cijfers betrokken bij de economische uitkomsten over de exploitatie van het Spoordok. Uit de door Sweco opgestelde berekening blijkt dat bij het wegvallen van het Spoordok 82% van de gasten van het Spoordok, zijnde 4.146 overnachtingen, opnieuw zal kiezen voor een losse camperstaplaats en niet meer zal overnachten in Musselkanaal, dus ook niet zal kiezen voor overnachtingen op de camping van eiseres. Voor de andere camperaars (18%) is het niet zozeer het type staplaats dat doorslaggevend is, maar de omgevingskwaliteiten. Deze gasten, goed voor 910 overnachtingen, zullen op zoek gaan naar accommodaties in de buurt als uitvalsbasis voor een bezoek. Waar zij verblijven en voor welk type accommodatie zij kiezen, is voor deze groep lastig te voorspellen, omdat de keuze niet gemaakt wordt op basis van de kenmerken van de accommodatie. Dat zij in dat geval zullen kiezen voor de camping van eiseres, is niet in redelijkheid vast te stellen. Door het ontbreken van, of in ieder geval slechts marginale, overlapping van het marktaandeel en de voordelen die het exploiteren van een camperstaplaats in het centrum van Musselkanaal heeft voor het algemeen belang (en alle overige feiten en omstandigheden meegewogen), concludeert verweerder dat de belangen van eiseres ondergeschikt moeten worden geacht aan het algemeen belang. Het is daarom vanuit het oogpunt van algemeen belang noodzakelijk en proportioneel om een uitzondering te maken op de regels, zoals vastgelegd in de Wet Markt en Overheid. De aanwijzing van de camperstaplaats aan het Spoordok als activiteit van algemeen belang weegt daarbij (ruimschoots) op tegen het economisch belang van eiseres.  
       
     
     
       6.3 
       Verweerder stelt in het bestreden besluit dat het tarief dat het Spoordok bij camperaars in rekening brengt marktconform is. Bij het Spoordok wordt € 11,00 in rekening gebracht (inclusief toeristenbelasting voor twee personen). De marktconforme prijs voor andere losse camperstaplaatsen in de regio bedraagt € 9,12 (afstand 20 km). Het tarief van het Spoordok is dus € 1,88 hoger dan gemiddeld in de regio. Het Spoordok heeft een hogere dan gemiddelde waardering, waardoor een hogere prijs te rechtvaardigen is. De gemiddelde prijs die campings hanteren (€ 17,10), is hoger dan die van het Spoordok maar in dat geval  gaat het meestal  om het aanbieden van een ander product. De kostprijs bedraagt uitgaande van 2015 € 12,69 per camperovernachting. Omdat de boekwaarde nul is, zitten hierin nog niet de afschrijvingen van de inrichting van het terrein en van de sanitaire voorzieningen. De feitelijke kostprijs is hoger dan is berekend. Omdat de kostprijs hoger is dan het tarief, is de activiteit alleen toegestaan met een aanwijzing van de activiteit als activiteit van algemeen belang. 
       
     
     
       6.4 
       Nu uit het algemeen belangonderzoek volgt dat de door eiseres uitgevoerde activiteiten geen (of slechts marginaal) hetzelfde effect hebben voor het algemeen belang, ziet verweerder geen redenen om eiseres te compenseren. Daarenboven heeft eiseres op geen enkele wijze de omzetderving gekwantificeerd. 
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
     
     
       7.1 
       
         Eiseres stelt dat verweerder aandacht dient te besteden aan de vraag of de markt zelf al voorziet in het aanbod van camperstaplaatsen. Uit het Vaststellingsbesluit blijkt dat het zou gaan om 2.500 overnachtingen bij Spoordok per jaar. Eiseres stelt dat de campings in de omgeving in dit aanbod kunnen voorzien. Zij zelf alleen al kan 15 camperstaplaatsen per dag aanbieden. Per seizoen komt dat neer op 15 x 210 = 3.150 nachten. Dat geeft aan dat haar camping al voorziet in het aanbod en eiseres ziet mogelijkheden om uit te breiden met 8 plaatsen indien nodig. NKC doet de twee omliggende campings/camperstaplaatsen af als “ongeschikt” voor camperaars terwijl er wel camperstaplaatsen worden aangeboden en een camping in Mussel (De Linden) die ook camperstaplaatsen aanbiedt, niet is meegenomen.  
         Daarnaast is het belang wat gediend wordt door dit besluit dat van de camperaars. Een activiteit van algemeen belang dient ten goede te komen aan de inwoners van de gemeente. Nu worden camperaars bevoorrecht die niet tot de ingezetenen behoren. Deze aanwijzing in het algemeen belang veroorzaakt dat eiseres als particulier op moet boksen tegen de gemeente. Zou er wel worden gekeken naar het belang van de aanwezigheid van de camperaars voor de gemeente (zoals aankopen doen bij de winkels in Musselkanaal, levendigheid in het dorp brengen), dan dienen de toeristen die de camping van eiseres bezoeken datzelfde belang. Eiseres stelt dat zij hierdoor ongelijk wordt behandeld omdat zij nu eenmaal niet de voorrechten heeft die de gemeente wel heeft. Voorrechten zoals toegang tot een A-locatie en het beschikken over veel meer geld waardoor onder andere een lagere kostprijs gevraagd kan worden dan een particulier zou doen wanneer hij/zij een camperstaplaats als het Spoordok zou exploiteren.  
       
       
     
     
       7.2 
       De beweerde spin-off vertaald in € 100.000,-- aan extra bestedingen in de gemeente is niet de werkelijke spin-off omdat de werkelijke kostprijs veel hoger ligt. Er is sprake van illegale omstandigheden die niet in de kostprijs zijn verrekend, maar die voor eiseres wel zorgen voor extra kosten. Het gaat dan om de volgende omstandigheden: het niet handhaven van de 72-uurs regeling tot en met 2016. Deze langblijvers hadden mogelijk voor haar camping gekozen wanneer de 72-uurs regeling zou worden gehandhaafd. Het toelaten van caravans tot en met 2015, terwijl het een camperstaplaats is. Vanaf 2016 is dit gehandhaafd en eiseres heeft haar bezetting hierdoor gelijk zien stijgen. De ophoging van het aantal plaatsen tot 40 plaatsen wat in strijd is met het bestemmingsplan dat maar 25 plaatsen toelaat. Hierdoor worden er nog meer plekken beschikbaar gesteld voor camperaars die wellicht naar de camping van eiseres zouden gaan. Het bijhouden van een wettelijk verplicht nachtregister. Dit is niet gedaan op de camperplaats Spoordok terwijl elke particuliere onderneming dit wel dient te doen. Dit kost niet alleen eiseres tijd en geld, maar ook camperaars zouden volgens het onderzoek van Sweco geen tijd willen besteden aan het invullen van deze gegevens en zouden volgens het onderzoek daarom eerder campings mijden. Er is geen administratie waaruit blijkt wie er langer heeft gestaan. Pas in januari 2016 is een stageldverordening opgesteld. Hiervoor was helemaal niets geregeld met betrekking tot het innen van stagelden en in combinatie met het niet bijhouden van een nachtregister schept dit geen duidelijkheid over het aantal langblijvers, het aantal caravan-overnachtingen en de gasten die er te veel hebben gestaan. Als eiseres als particulier dit soort slordigheden zou vertonen, kan ze rekenen op een aantal boetes. Het bijhouden hiervan kost eiseres weer extra tijd die de gemeentelijke camperstaplaats niet hoeft te besteden. Het maakt eiseres in principe niet uit dat ze alle verplichtingen moet naleven, maar wel wanneer een gemeentelijke camperstaplaats dit niet hoeft te doen vanwege de machtspositie. Eiseres voelt zich hierdoor wederom ongelijk behandeld.  
       
     
     
       7.3 
       
         Volgens NKC is de uitwisseling tussen drie typen camperaars marginaal. Dit zou dus betekenen dat camperaars die volgens het onderzoek liever op een camping staan niet snel zullen kiezen voor een camperplaats, en dit zou zeggen dat het een andere 
         doelgroep/markt is. Eiseres deelt deze mening niet. In haar visie is het logisch dat mensen liever kiezen voor een camperstaplaats op een A-locatie, aan het water met professionele voorzieningen dan voor een camping op een B-locatie met relatief minder professionele voorzieningen tegen een vergelijkbaar tarief. Dit verschil had zich moeten aftekenen in de tarieven. Daarnaast lijkt Spoordok meer dan op een losse camperplaats op een camping waar je onbeperkt mag blijven staan en waar tot voor kort caravans werden toegelaten.  
       
       
     
     
       7.4 
       Eiseres ervaart dat er camperaars bij haar worden ‘weggekaapt’ door Spoordok. In het onderzoek dat is uitgevoerd door Sweco wordt gesteld dat 53% (na aanpassing van het onderzoek, omdat het in eerste instantie verkeerd was aangegeven) van de camperaars liever op een camping staat dan op een camperstaplaats, en 41% liever op een camperstaplaats en de rest heeft geen voorkeur. Eiseres stelt dat dit juist zou aangeven dat zij bij normale omstandigheden veel meer camperaars als klant moet hebben. In totaal bezoeken ongeveer 2.650 camperaars Musselkanaal per seizoen. Bij deze procentuele gegevens zou eiseres ongeveer 1.400 nachten aan camperaars moeten hebben in plaats van de 150 die zij nu ontvangt. Haar waarderingscijfer is hoger dan bij Spoordok en de tarieven zijn bijna gelijk. Toch blijft haar camping zwaar achter als je deze gegevens vergelijkt. De gemeente is van mening dat het exploiteren van losse camperstaplaatsen een andere doelgroep bedient dan een camperstaplaats op een camping en dat het daarom een verschillend belang dient en dat (de camping van) eiseres daarom niet hoeft te worden gezien als concurrent van de camperstaplaats Spoordok. Eiseres meent dat de gasten op beide alternatieven hetzelfde economische belang dienen en zich ook op dezelfde markt begeven. Zij staat juist erg open voor camperaars van uiteenlopende doelgroepen (ouderen, gezinnen, alleenstaanden e.d.). In het onderzoek van de Sweco wordt gesteld dat de camping van eiseres een gezinscamping zou zijn. Dit is onjuiste informatie, de camping van eiseres ontvangt een divers scala aan gasten waarvan voornamelijk oudere stellen.  
       
     
     
       7.5 
       Eiseres betwist dat het tarief bij Spoordok marktconform is. Zij stelt dat verweerder  appels met peren vergelijkt, omdat er bij de meeste gemeentelijke staplaatsen niet het soort faciliteiten als bij Spoordok zijn en er geen A-locatie wordt geboden. De meeste gemeentelijke staplaatsen bestaan uit alleen parkeerplaatsen die ingericht zijn voor campers, met soms een stroompunt en zonder toegevoegde recreatieve faciliteiten. Tevens strookt het gevraagde tarief niet met de werkelijke kostprijs, en deze is in vergelijking met de markt van zelfstandige ondernemers erg laag als je kijkt naar wat er aangeboden wordt. Het aanbieden van deze faciliteiten is voor een particulier voor dat tarief zonder staatsteun niet te doen. Doordat veel gemeentelijke camperstaplaatsen subsidies en andere steun ontvangen, worden de tarieven kunstmatig laag gehouden. Ook ligt het feitelijke kostendekkende tarief in werkelijkheid veel hoger dan de € 12,69 die het onderzoek van Sweco aangeeft. 
       
     
     
       7.6 
       Eiseres stelt dat de procedure niet zorgvuldig is uitgevoerd omdat het onderzoek en de motivering misleidend zijn vanwege de onjuiste informatie die hier in staat, zoals spin-off en de feitelijke kostprijs die niet kloppen. Meningen worden gebruikt als argument, als feiten. Er staan foute berekeningen in en er is informatie toegevoegd die niet in de bronvermelding staat. Daarnaast heeft eiseres het gevoel dat verweerder met vooringenomenheid deze beslissing heeft genomen. Verweerder heeft namelijk eerder ingestemd met het voorstel en wil niet graag de fouten toegeven, terwijl ook de vertegenwoordiger van de camperplaats toegeeft dat de camping van eiseres in eerste instantie niet was opgemerkt bij het bepalen van de concurrentie. Daarnaast heeft verweerder toegegeven dat er onderzoek had moeten worden gedaan voorafgaand aan het algemeen belang-besluit. Dit onderzoek is pas later uitgevoerd, maar er wordt verder niks over gezegd over een compensatie. Eiseres voelt zich niet erg serieus genomen door de gemeente. Er wordt gesteld dat er “uitputtend” met haar is gesproken voor een oplossing. Er waren in eerste instantie twee oplossingen voorgesteld waarover is gesproken maar die voorstellen hebben uiteindelijk nergens toe geleid.  
       
       
         
           Beoordeling 
         
       
     
     
       8.1 
       De rechtbank stelt voorop dat verweerder een zeer ruime beoordelingsruimte heeft om te bepalen of er sprake is van een economische activiteit in het algemeen belang. Dit betekent dat de rechter de door het bestuur verrichte beoordeling en de in dat kader gemaakte afweging van belangen met enige terughoudendheid moet toetsen (vergelijk de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 21 december 2016, ECLI:NL:CBB:2016:414, rov. 5.3-5.4). Dit neemt niet weg dat de totstandkoming van het Vaststellingsbesluit moet geschieden met inachtneming van de zorgvuldigheidseisen die de Awb daaraan stelt.  
       
     
     
       8.2 
       Uit de uitspraak van 21 december 2016 van het CBb volgt dat, alvorens een Vaststellingsbesluit wordt genomen, een afweging dient plaats te vinden tussen het belang dat met de vaststelling wordt nagestreefd en de belangen van eventuele derden - met name (reeds op de markt actieve) ondernemers - die door de vaststelling worden getroffen. Uit deze belangenafweging kan blijken dat de vaststelling enkel kan plaatsvinden indien daarbij tegelijkertijd compensatie wordt aangeboden voor de vergoeding van schade die redelijkerwijs niet ten laste van de belanghebbende hoort te blijven.  
       
     
     
       8.3 
       
         De rechtbank is van oordeel dat het Vaststellingsbesluit niet voldoet aan artikel 3:2 van de Awb waarin is bepaald dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart. Het Vaststellingsbesluit ontbeert een gedegen onderbouwing en voldoende afweging van de belangen van eiseres. Het algemeen belang dat door verweerder is vastgesteld is - kort gezegd - dat de exploitatie van de camperstaplaats Spoordok een economische impuls geeft aan de middenstand/horeca in Musselkanaal. In het Vaststellingsbesluit wordt hier nauwelijks onderbouwing voor gegeven en wordt slechts gesteld dat er geen marktpartij is in de directe omgeving die dezelfde dienst aanbiedt.  
         Ook het bestreden besluit bevat geen deugdelijke motivering. De onderbouwing in het bestreden besluit rust vooral op het rapport van Sweco. Naar het oordeel van de rechtbank vertoont dit rapport dusdanige gebreken dat ook daarmee geen sprake is van een gedegen onderbouwing. Op basis van de brochure “Camperplaatsen: een toeristische meerwaarde, NKC 2015” gaat Sweco uit van een onderscheid in drie typen camperaars, camperaars die staan op een campervriendelijke camping, camperaars die een voorkeur hebben voor losse plaatsen en camperaars die geen voorkeur hebben, met elk een percentage. Die gegevens zijn afkomstig van NKC maar zonder dat duidelijk is waarop zij zijn gebaseerd. Verweerder heeft gesteld dat de gegevens zijn gebaseerd op een rondvraag onder de leden van NKC maar niet duidelijk is hoeveel leden zijn ondervraagd en in hoeverre de resultaten representatief zijn en economisch zijn onderbouwd. In het rapport stelt Sweco dat er tussen deze typen camperaars weinig uitwisseling is en dat Spoordok is gericht op camperaars die een losse plek zoeken. Voor verweerder is dit ook een reden om te stellen dat buiten de camperstaplaats Spoordok in de gemeente Stadskanaal geen aanbod is dat zich richt op deze doelgroep. Het standpunt dat er weinig uitwisseling is tussen de typen camperaars is afkomstig van F.J. Blaauw, NKC Camperplaatsenspecialist Noord, maar niet duidelijk is waar dit standpunt op is gebaseerd. Ook hier ontbreekt dus iedere onderbouwing. Zo is niet duidelijk waarom geen sprake is van substitutie terwijl er anderzijds wel van wordt uitgegaan dat de diensten op dezelfde relevante markt worden aangeboden. Verder wordt onder 4.2.2 in het rapport gesteld dat bij afwezigheid van Spoordok naar verwachting het grootste deel, naar schatting 82%, een losse camperplaats gaat zoeken in de regio met dezelfde locatie- en accommodatiekwaliteiten. Behalve dat deze berekening de rechtbank niet duidelijk is, wordt in het rapport ook niet duidelijk gemaakt waarom de camperaar bij afwezigheid van Spoordok niet naar de camping van eiseres zou gaan. De enkele, niet onderbouwde stelling, dat de aard en de kwaliteit van de camperplaats en de ligging nabij de middenstand van Musselkanaal doorslaggevend zijn om hier te komen, is in dat verband onvoldoende. Ter zitting heeft verweerder daar ook geen duidelijkheid over kunnen verschaffen. Naar het oordeel van de rechtbank is het rapport van Sweco ook te algemeen en dus onvoldoende toegespitst op de situatie in Musselkanaal/Stadskanaal. Het rapport is bovendien opgemaakt zonder dat eiseres is bevraagd en/of de camping van eiseres is bezocht. Zo wordt in het rapport over de camping van eiseres geoordeeld dat het een camping die zich vooral richt op gezinnen met kinderen maar wordt dit door eiseres gemotiveerd betwist. Nu de belangenafweging ook berust op uitgangspunten die onvoldoende zijn onderbouwd, kan ook dat deel van het bestreden besluit geen stand houden.  
       
       
     
     
       8.4 
       Tot slot bestaat ook onduidelijkheid over de noodzaak om de integrale kosten niet volledig door te berekenen. Zo overweegt verweerder in het bestreden besluit dat doorberekening van de kostprijs een prijsstijging van € 1,69 zou betekenen wat volgens verweerder “wellicht” een lagere bezettingsgraad tot gevolg zou hebben en niet haalbaar “lijkt”. Het effect van de doorberekening van de integrale kosten is echter niet onderzocht.  
       
     
     
       8.5 
       Naar het oordeel van de rechtbank konden de hiervoor genoemde gebreken in de voorbereiding van het Vaststellingsbesluit ook niet meer in bezwaar worden hersteld. Het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit is dan ook gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank herroept tevens het primaire besluit voor zover daarbij is besloten de verhuur en exploitatie van ligplaatsen en camperstaplaats (Spoordok) aan te wijzen als een economische activiteit die plaatsvindt in het algemeen belang als bedoeld in artikel 25h, vijfde lid, van de Mw.  
       
     
     
       8.6 
       Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal de rechtbank verweerder opdragen aan eiseres het door haar betaalde griffierecht te vergoeden. 
       
     
     
       8.7 
       Eiseres heeft verzocht om vergoeding van een bedrag van € 1450,79 in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en om een vergoeding van reiskosten van € 140,- gebaseerd op kilometers.  
       
     
     
       8.8 
       
         Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) komt voor vergoeding in aanmerking de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Het betreft hier een systeem van forfaitaire bedragen. In bijzondere omstandigheden kan van dit systeem worden afgeweken (artikel 2, derde lid, van het Bpb). Blijkens de nota van toelichting bij het Bpb (Stb. 1993, 763, blz. 10) is de mogelijkheid tot afwijking bedoeld voor uitzonderlijke gevallen waarin strikte toepassing van de regeling onrechtvaardig kan uitpakken. Van bijkomende omstandigheden is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Eiseres heeft hier ook niets over aangevoerd. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om in dit geval af te wijken van het systeem van forfaitaire bedragen.  
         Nu de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand niet is verleend in de bezwaarfase en in beroep pas vanaf 29 november 2017, stelt de rechtbank de kosten van voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 501,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1).  
       
       
     
     
       8.9 
       Reiskosten worden - gelet op artikel 1 aanhef en onder c in samenhang met artikel 2, eerste lid onder c van het Bpb - met toepassing van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 vastgesteld. Dit betekent dat de rechtbank de reiskosten vaststelt op de kosten van openbaar vervoer laagste klasse nu het niet zo is - en dat is ook niet door eiseres gesteld - dat openbaar vervoer niet (voldoende) mogelijk is. De rechtbank stelt de reiskosten vast op € 68,62 (enkele reis  € 34,31).  
       
     
     
       8.10 
       Verweerder dient in totaal een bedrag van € 569,62 aan eiseres te vergoeden.  
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank: 
     
     - verklaart het beroep gegrond; 
     - vernietigt het bestreden besluit; 
     - herroept het primaire besluit voor zover daarbij is besloten de verhuur en 	exploitatie van ligplaatsen en camperstaplaats (Spoordok) aan te wijzen als een 	economische activiteit die plaatsvindt in het algemeen belang als bedoeld in artikel 	25h, vijfde lid, van de Mw; 
     - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; 
     - bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 333,- vergoedt; 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van               	€ 569,62.   
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Boesman, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en prof. dr.  S.A. de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. M. Traousis - van Wingaarden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 maart 2018. 
     
     
     
     
     
     
     
       griffier								voorzitter 
     
     
     
     
       Afschrift verzonden aan partijen op:  
     
     
     
     
       Rechtsmiddel 
       Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.