ECLI: ECLI:NL:OGHACMB:2021:8

Titel: ECLI:NL:OGHACMB:2021:8 Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba , 15-01-2021 / BON2019H00124, BON2019H00125, BON2019H00126, BON2016H00127, BON2019H00128, BON2019H00129

Gerecht: Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba

Datum uitspraak: 2021-01-15

Zaaknummer: BON2019H00124, BON2019H00125, BON2019H00126, BON2016H00127, BON2019H00128, BON2019H00129

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:OGHACMB:2021:8

---

Drie vergunningen voor het creëren van een permanent waterpeil in Saliña di Vlijt. Voor de natuurvergunning is ten onrechte geen milieueffectrapport opgesteld. Er kon niet worden volstaan met richtlijnen omdat de gebruikte richtlijnen geen richtlijnen zijn in de zin van het Eilandsbesluit natuurbeheer Bonaire. De natuurvergunning is terecht vernietigd, maar dat was geen reden om ook de bouw- en aanlegvergunning te vernietigen. Voor de bouw- en aanlegvergunning deden zich geen weigeringsgronden voor.

BON2019H00124, BON2019H00125, 
   BON2019H00126, BON2016H00127, 
   BON2019H00128, BON2019H00129. 
   Datum uitspraak: 15 januari 2021 
   
   
   
   
   
   
   
   
     
       gemeenschappelijk hof van jusTitie  
     
     
       van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN 
     
     
       EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA 
     
   
   
   
   
   
   
   
   
   
     Uitspraak op de hoger beroepen van: 
   
   
   1. het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire, 
   2. de naamloze vennootschap Harbour Village Development N.V., gevestigd op Bonaire (hierna: Harbour Village), 
   
   
     appellanten, 
   
   
   
     tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Bonaire,  Sint Eustatius en Saba van 14 augustus 2019 in zaak nrs. BON201700503, BON201700504, BON201700505 in het geding tussen: 
   
   
   
     de Stichting Nationale Parken Bonaire, gevestigd op Bonaire (hierna: Stinapa), 
   
   
   
     en 
   
   
   
     het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire. 
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
     
       Procesverloop 
     
     Bij beschikkingen van 9 december 2016 heeft het Bestuurscollege aan Harbour Village een natuurvergunning, bouwvergunning en aanlegvergunning verleend voor een ontwikkeling in het gebied Saliña di Vlijt op Bonaire.  
   
   
   
     Bij uitspraak van 14 augustus 2019 heeft het Gerecht het door Stinapa daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de beschikkingen vernietigd en het Bestuurscollege opgedragen een nieuwe beschikking te geven nadat Harbour Village aan de plicht voor het opstellen van een milieueffectrapport (hierna: een MER) heeft voldaan. 
   
   
   
     Tegen deze uitspraak hebben het Bestuurscollege en Harbour Village hoger beroep ingesteld. 
   
   
   
     Stinapa heeft een verweerschrift ingediend. 
   
   
   
     Het Hof heeft de zaken gevoegd ter zitting via een videoverbinding met Bonaire behandeld op 7 december 2020, waar het Bestuurscollege, vertegenwoordigd door mr. C. de Bres, advocaat op Bonaire, mr. F.E. de Bruijn, advocaat te Amsterdam, en mr. M. Valdink, werkzaam bij het Openbaar Lichaam Bonaire, Harbour Village, vertegenwoordigd door mr. T.L.H. Peeters, advocaat op Bonaire, en Stinapa, vertegenwoordigd door [directeur van stichting], mr. A.F. van Toll, advocaat op Bonaire, en mr. P.J. van der Woerd, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. 
   
   
   
     
       Overwegingen 
     
     
       Inleiding 
     
   
   
     
       De toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt. 
     
     
       Aan Harbour Village is op 9 december 2016 vergunning verleend voor het creëren van een permanent waterpeil in het gebied (hierna: de Saliña). De vergunde activiteiten bestaan onder meer uit het aanleggen van twee dammen, opvullen van de zijkanten van damconstructies, uitbaggeren, ophogen van de oevers, opwerpen van twee ondiepe delen (eilandjes) met baggermateriaal en plaatsen van een riprap (stuw) aan de noordwestzijde van de Saliña. Met die activiteiten wordt beoogd de huidige overlast, bestaande uit stof, stank en overmatige algengroei omdat de Saliña veelal droog staat, terug te dringen. Ook wordt beoogd de waterkwaliteit en ecologische waarden in en rondom de Saliña te behouden en te verbeteren. 
     
   
   
     2.1. Het Gerecht heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat voor de vergunde activiteiten het opstellen van een MER is aangewezen op grond van artikel 16 van de Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire (hierna: de Verordening) in samenhang gelezen met artikel 21 van het Eilandsbesluit natuurbeheer Bonaire (hierna: het Besluit). Alleen al daarom heeft het Gerecht het beroep gegrond verklaard en de bestreden beschikkingen vernietigd. Het Gerecht heeft geen grond gezien om de rechtsgevolgen van de vernietigde beschikkingen in stand te laten, omdat de onderzoeken die aan de verleende vergunningen ten grondslag liggen niet voldoen aan de vereisten die het Besluit daaraan stelt.  
     
       Hogerberoepsgronden  
     
   
   3. Het Bestuurscollege en Harbour Village betogen dat het Gerecht ten onrechte heeft overwogen dat artikel 16 van de Verordening het Bestuurscollege geen ruimte biedt om af te wijken van de plicht een MER op te stellen. Het Bestuurscollege voert aan dat het in artikel 21 van het Besluit gebruik heeft gemaakt van de in de Verordening gegeven bevoegdheid om activiteiten aan te wijzen die ernstige nadelige gevolgen voor de natuur hebben en waarvoor een MER moet worden opgesteld. Volgens het Bestuurscollege is daaraan inherent dat het evenzeer bevoegd is activiteiten aan te wijzen waarvoor in beginsel een MER moet worden opgesteld, maar waarvoor dit door bijzondere omstandigheden niet langer noodzakelijk is. Deze uitzonderingen zijn vastgelegd in artikel 21, derde lid, van het Besluit. Volgens het Bestuurscollege en Harbour Village is sprake van zo'n uitzondering omdat het Bestuurscollege richtlijnen heeft opgesteld in de zin van artikel 21, derde lid, onder d, van het Besluit. Bovendien is volgens het Bestuurscollege het werken met richtlijnen geheel in overeenstemming met de strekking van hoofdstuk 7 van de Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES (hierna: de Wet Vrom BES). 	Verder betogen het Bestuurscollege en Harbour Village dat het Gerecht ten onrechte ook de bouw- en aanlegvergunning heeft vernietigd. Die vergunningen hebben een eigen toetsingskader en staan in zoverre los van de natuurvergunning. Volgens het Bestuurscollege voldoen de bouw- en aanlegvergunning aan de daarvoor gestelde eisen in de Bouw- en woningverordening BES en het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire. 	Indien deze betogen niet slagen, dan betogen het Bestuurscollege en Harbour Village dat het Gerecht de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand had moeten laten omdat uit de verschillende overgelegde milieuonderzoeken blijkt dat de vergunde activiteiten toelaatbaar zijn binnen de wet- en regelgeving en het project alleen maar positieve effecten heeft. Ook zijn in de milieuonderzoeken analyses opgenomen van hydrologische, natuur- en milieuaspecten en alternatieven, aldus het Bestuurscollege en Harbour Village. 
   Is de natuurvergunning terecht vernietigd? 
   4. Niet in geschil is dat voor de beoogde activiteiten op grond van artikel 21, eerste lid, onder g, van het Besluit, in samenhang gelezen met artikel 16, eerste lid, van de Verordening, een natuurvergunning vereist is. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de aanvraag van die vergunning vergezeld had moeten zijn van een MER als bedoeld in artikel 21, tweede lid, van het Besluit in samenhang gelezen met artikel 16, tweede lid, van de Verordening. 
   
     4.1. Het Bestuurscollege moet op grond van artikel 16 van de Verordening vergunningplichtige activiteiten aanwijzen die naar zijn oordeel in algemene zin ernstige nadelige gevolgen kunnen hebben voor natuur en landschap, en waarvoor om die reden een MER moet worden opgesteld. Met een MER wordt inzichtelijk wat die ernstige nadelige gevolgen zijn en aan de hand daarvan kan het Bestuurscollege afwegen of de vergunning voor de voorgenomen activiteit met toepassing van artikel 19 van de Verordening kan worden verleend, al dan niet met voorschriften of beperkingen. Artikel 16 van de Verordening vereist niet dat bij elke door het Bestuurscollege aangewezen vergunningplichtige activiteit te allen tijde een MER moet worden opgesteld. In een concreet geval kan op voorhand uitgesloten zijn dat een vergunningplichtige activiteit ernstige nadelige gevolgen heeft voor natuur of landschap. In een dergelijk geval kan een MER redelijkerwijs geen inzicht geven over ernstige nadelige gevolgen voor natuur en landschap waardoor het in zoverre niet noodzakelijk is dat aan de hand van een MER wordt afgewogen of de voorgenomen activiteit vergund kan worden. 
     4.2. Dit betekent evenwel niet dat het Bestuurscollege en Harbour Village zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat in dit geval sprake is van een uitzondering op de MER-plicht, omdat richtlijnen zijn opgesteld. Weliswaar zijn in artikel 21, derde lid, van het Besluit de gevallen genoemd waarvoor het opstellen van een MER niet vereist is, waaronder het gebruik van door het Bestuurscollege opgestelde richtlijnen, maar de voor de ontwikkeling van de Saliña opgestelde richtlijnen, zijn geen richtlijnen in de zin van artikel 21, derde lid, onder d, van het Besluit.  	De voor de Saliña opgestelde richtlijnen hebben uitsluitend en specifiek betrekking op de voorgenomen ontwikkeling, het creëren van een permanent waterpeil in de Saliña. Met richtlijnen in artikel 21, derde lid, onder d, van het Besluit zijn echter richtlijnen van algemene strekking bedoeld, die gekoppeld zijn aan de activiteiten vermeld in het eerste lid. Het Hof verwijst in dit verband naar het door het Bestuurscollege overgelegde advies van het Openbaar Lichaam Bonaire van 20 juli 2015 over het aanpassen van het Besluit inzake de MER-plicht. Dat advies heeft onder meer tot toevoeging van onderdeel d in artikel 21, derde lid, van het Besluit geleid. Daarin is vermeld dat het al praktijk is dat als een activiteit overeenkomstig de door het Bestuurscollege opgestelde richtlijnen wordt uitgevoerd, zoals de richtlijnen voor de aanleg van kunstmatige stranden en de bouw van ecolodges, geen MER nodig wordt bevonden en dat het wenselijk is deze praktijk vast te leggen in het Besluit.  	De in dat advies genoemde richtlijnen zijn, anders dan de richtlijnen voor de Saliña, algemeen en bij herhaling toepasbaar en hebben betrekking op vaker voorkomende activiteiten. Ook zijn eerstgenoemde richtlijnen als bijlage bij het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire gevoegd. Gelet hierop geeft de door het Bestuurscollege gestelde omstandigheid, dat de richtlijnen voor de Saliña voorafgaand aan de vergunningsaanvraag zijn opgesteld, onvoldoende grond voor het oordeel dat sprake is van richtlijnen in de zin van het Besluit. De niet onderbouwde verwijzing naar hoofdstuk 7 van de Wet Vrom BES geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. 	Gelet op het voorgaande kon niet met toepassing van artikel 21, derde lid, onder d, van het Besluit af worden gezien van de MER-plicht. Omdat de aanvraag voor de natuurvergunning niet vergezeld was van een MER, terwijl dat op grond van artikel 21, tweede lid, van het Besluit, in samenhang gelezen met artikel 16, tweede lid, van de Verordening wel vereist was, heeft het Bestuurscollege niet in redelijkheid kunnen besluiten de aanvraag in behandeling te nemen en daar positief op te beslissen. Het Gerecht heeft de natuurvergunning dan ook terecht, zij het op andere gronden, vernietigd. Het betoog slaagt niet. 
     
       Zijn de bouw- en aanlegvergunning terecht vernietigd? 
     
   
   5. Niet in geschil is dat voor de beoogde ontwikkeling op grond van artikel 7 van de Bouw- en woningverordening (hierna: Bwv) een bouwvergunning vereist is en dat een aanlegvergunning vereist is op grond van artikel 50.3 van het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire (hierna: ROB). 	Op grond van artikel 22 van de Bwv kan het verlenen van een voorwaardelijke bouwvergunning of tot gehele of gedeeltelijke weigering slechts gegrond zijn op de in dat artikel vermelde omstandigheden. Dit geldt ook voor de aanlegvergunning. Op grond van artikel 50.3.2 van het ROB kan het Bestuurscollege de aanlegvergunning alleen verlenen als de waterbergingsfunctie en de ecologische waarden van het gebied niet worden aangetast. 
   
     5.1. De door het Gerecht vermelde omstandigheid dat de bouw- en aanlegvergunning afhankelijk zijn van de natuurvergunning, is geen weigeringsgrond als bedoeld in artikel 22 van de Wbv en artikel 50.3.2 van het ROB. In die omstandigheid heeft het Gerecht dan ook ten onrechte aanleiding gezien de bouw- en aanlegvergunning te vernietigen. Het betoog slaagt. De beroepsgrond dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bouw- en aanlegvergunning in stand hadden moeten worden gelaten, behoeft daarom geen bespreking meer. 
     5.2. Wat het eerst ter zitting gedane verzoek van Stinapa betreft om in de uitspraak te bepalen dat de bouw- en aanlegvergunning worden geschorst totdat met inachtneming van de MER-plicht opnieuw is besloten over de natuurvergunning, overweegt het Hof dat de War BES daar in dit stadium van de procedure geen grondslag voor biedt. Bovendien heeft Stinapa geen verzoek ingediend als bedoeld in artikel 85, in samenhang gelezen met artikel 94, tweede lid, van de War BES. 
     
       Hadden de rechtsgevolgen van de vernietigde natuurvergunning in stand moeten worden gelaten? 
     
   
   6. Op grond van artikel 21, tweede lid, van het Besluit, in samenhang gelezen met artikel 16, tweede lid, van de Verordening, had de aanvraag van de natuurvergunning vergezeld moeten zijn van een MER dat voldoet aan de eisen zoals vermeld in annex II van het Besluit. 	Ter zitting is vast komen te staan dat bij de aanvraag twee rapporten zijn overgelegd waaraan verschillende onderzoeken ten grondslag liggen. Deze rapporten zijn "Milieurapport Saliña di Vlijt" van EcoVision van 11 maart 2013 en "Onderbouwing integraal Saliña watermanagement plan" van Witteveen+Bos van 13 mei 2015. Deze rapporten zijn, zoals ook door het Bestuurscollege ter zitting bevestigd, geen milieueffectrapporten in de zin van annex II van het Besluit. Dat ook nog nadere reacties zijn overgelegd die betrokken zijn bij de beoordeling van de vergunningaanvraag en dat de milieugevolgen zijn onderzocht en beoordeeld, laat onverlet dat bij de vergunningaanvraag geen MER in de zin van annex II van het Besluit is overgelegd. Het Gerecht heeft daarom terecht geen aanleiding gezien de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten. Het betoog slaagt niet. 
   Conclusie 
   7. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Het Hof zal hierna de door het Gerecht onbesproken gelaten beroepsgronden van Stinapa over de bouw- en aanlegvergunning bespreken. 
   Gronden van beroep van Stinapa 
   8. Stinapa betoogt dat de aanvragen voor de bouw- en aanlegvergunning hadden moeten worden geweigerd omdat die vergunningen zich niet verdragen met de bestemming "Water - Saliña". De vergunde activiteiten houden verband met een verstedelijking van de Saliña en staan niet in het teken van het behoud, herstel, ontwikkeling en beheer van de ecologische waarden van de Saliña. Volgens Stinapa brengen de activiteiten juist schade toe. Verder voert Stinapa over de bouwvergunning aan dat die in strijd met de rechtszekerheid is, omdat niet is vast te stellen wat is vergund. Zo is de hoogte en locatie van de dammen niet bekend. Ook is de uitvoerbaarheid, beheer en onderhoud van de dammen ten onrechte niet geborgd in de vergunning. Daarnaast voert Stinapa aan dat voor het plaatsen van een stuw (riprap) niet alleen een aanlegvergunning, maar ook een bouwvergunning had moeten worden verleend. Over de aanlegvergunning voert Stinapa aan dat aan een verkeerde planregel van het ROB is getoetst en dat daarin ook is vermeld dat een diabaasgroeve is vergund. 
   
     8.1. Het Bestuurscollege stelt zich op het standpunt dat de verleende vergunningen voldoen aan de geldende wet- en regelgeving en dat zich geen weigeringsgronden voordeden. Over de vergunde situatie stelt het Bestuurscollege dat de diverse bouw- en overzichtstekeningen bij de aanvraag voldoende weergeven wat de omvang van de vergunde dammen is. Verder stelt het Bestuurscollege dat de passages over de diabaasgroeve en de onjuiste planregel in de aanlegvergunning op een kennelijke verschrijving berusten. Er is geen diabaasgroeve vergund, deze is ook niet door Harbour Village aangevraagd, en er is getoetst aan de juiste planregel, namelijk artikel 50.3 van het ROB. 
     8.2. De bouwvergunning is verleend voor het bouwen van twee dammen met een gezamenlijke grootte van 150 m² op de percelen afdeling 4, sectie D, nummers 3183, 3188 en 3185, volgens de goedgekeurde bijgevoegde tekening/omschrijving. Als bijlage bij de bouwvergunning zijn drie tekeningen van CEC Curaçao en Witteveen+Bos gevoegd. Deze tekeningen zijn ook bij de aanvraag van de bouwvergunning overgelegd. De eerste tekening bevat een plattegrond die de locatie van de dammen binnen de Saliña weergeeft en de andere tekeningen maken onder andere het aanzicht en doorsnedes inzichtelijk, waaronder de bouwhoogte. Gelet hierop is voldoende duidelijk wat is vergund. 	De aanlegvergunning is verleend voor het creëren van een permanent waterpeil in de Saliña. Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden. Dat in de aanhef van de vergunning onder meer is vermeld dat de aanvraag ontgronding en beheer van een diabaasgroeve betreft, berust, zoals het Bestuurscollege ook stelt, op een kennelijke verschrijving. In de aanvraag van Harbour Village is geen diabaasgroeve vermeld en dat is ook niet opgenomen als vergunde aanlegactiviteit. Ook ziet het Hof in de enkele stelling van Stinapa, dat in de vergunning de planregel behorende bij de bestemming "Agrarisch - Kunuku" is genoemd, geen grond voor het oordeel dat de vergunning aan een verkeerd bestemmingsplanvoorschrift is getoetst. In de aanvraag en vergunning is vermeld dat het gronden betreft die binnen de bestemmingen "Water - Saliña" en "Gemengd - 1" liggen. Niet gebleken is dat het Bestuurscollege de aanvraag aan de voorschriften behorende bij de bestemming "Agrarisch - Kunuku" heeft getoetst. Verder ziet het Hof in de niet onderbouwde stelling van Stinapa, dat voor het plaatsen van riprap ook een bouwvergunning had moeten worden verleend, geen grond voor het oordeel dat de bouwvergunning onzorgvuldig is voorbereid. Het betoog slaagt niet. 
     8.3. Vervolgens ligt de vraag voor of het Bestuurscollege de aangevraagde bouwvergunning had moeten weigeren op grond van artikel 22 van de Bwv, en of de aangevraagde aanlegvergunning op grond van artikel 50.3 van het ROB had moeten worden geweigerd. Volgens Stinapa had dat gemoeten omdat de bouw- en aanlegvergunning niet passen in de bestemming "Water - Saliña".  
     8.4. Vaststaat dat de twee in de bouwvergunning vergunde dammen zijn voorzien op gronden die in de Saliña liggen en die blijkens de plankaart behorende bij het ROB zijn bestemd als "Water - Saliña". De vergunde aanlegactiviteiten zijn ook deels op die gronden voorzien en deels op de gronden met de bestemming "Gemengd - 1".  	Ingevolge artikel 50.1 van de planregels zijn de als "Water - Saliña" bestemde gronden bestemd voor waterbergingen en het behoud, het herstel, de ontwikkeling en het beheer van ecologische waarden. 	Ingevolge artikel 50.2, lid 50.2.2, mogen er alleen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van het beheer van het gebied worden gebouwd, en mogen die bouwwerken niet hoger zijn dan 3 meter. 	Ingevolge artikel 50.3 mogen werkzaamheden die van invloed kunnen zijn op de waterkwaliteit en het aanleggen van vlonders en steigers niet zonder vergunning worden verricht. De vergunning kan alleen worden verleend als de waterbergingsfunctie en de ecologische waarden van het gebied niet worden aangetast. 
     8.5. Met de bouw van de twee dammen en de aanlegactiviteiten wordt beoogd om de Saliña permanent onder water te zetten. Dat is volgens het Bestuurscollege ter behoud en bescherming van de Saliña nodig omdat Harbour Village in het gebied rondom de Saliña met de bestemming "Gemengd - 1" ook andere ontwikkelingen wil realiseren, zoals de bouw van appartementen. In zoverre stelt Stinapa terecht dat de onderwaterzetting samenhangt met verstedelijking. Dat laat onverlet dat de ter toetsing voorliggende bouw- en aanlegvergunningen daar niet in voorzien, maar in het onder water zetten van de Saliña. Niet valt in te zien dat de bouw- en aanlegvergunningen in strijd zijn met een bestemming voor waterbergingen en het behoud, het herstel, de ontwikkeling en het beheer van ecologische waarden. Dat de twee vergunde dammen volgens Stinapa schade zullen toebrengen aan de ecologische waarden doet daaraan niet af. De planregels vereisen niet dat een bouwwerk alleen mag worden vergund indien dat bouwwerk de ecologische waarden van de Saliña niet aantast. Dat geldt ook voor de stelling van Stinapa, dat de uitvoerbaarheid, beheer en onderhoud van de dammen ten onrechte niet is geborgd. In de planregels is een dergelijke eis aan de bouwvergunning niet gesteld. Derhalve had het Bestuurscollege daarin geen grond kunnen zien om de gevraagde bouwvergunning te weigeren. 	Anders dan bij de bouwvergunning bepaalt artikel 50.3, lid 50.3.2, van de planregels dat een aanlegvergunning alleen verleend kan worden als de waterbergingsfunctie en de ecologische waarden van het gebied niet worden aangetast. Derhalve is in het kader van de aanlegvergunning van belang of de activiteiten schade zullen toebrengen aan de ecologische waarden. Daarover heeft het Bestuurscollege in de nota van beantwoording uiteengezet dat aan de vergunningverlening verscheidene onderzoeken ten grondslag liggen waarin de gevolgen voor de natuurwaarden en de waterbergingsfunctie zijn onderzocht op basis van algemeen aanvaarde methodieken. De conclusie van die onderzoeken is dat de aanlegactiviteiten een verbetering opleveren voor de aanwezige natuurwaarden, met uitzondering van het plaatsen van riprap, maar dat heeft geen gevolgen voor de waarde van macrofauna, zoals flamingo's en steltlopers. Ook het natuurlijk waterbergend vermogen van de Saliña wordt als gevolg van de beoogde activiteiten beter benut dan in de huidige situatie, aldus het Bestuurscollege. Gelet hierop heeft het Bestuurscollege zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de waterbergingsfunctie en ecologische waarden van het gebied niet worden aangetast als gevolg van de aanlegactiviteiten. Dat de Commissie Natuurbeheer Bonaire zich in haar advies kritisch heeft uitgelaten over de uitgevoerde onderzoeken, leidt niet tot een ander oordeel. Dat advies is gegeven in het kader van de natuurvergunning als bedoeld in artikel 21 van het Besluit in samenhang gelezen met artikel 16 van de Verordening. Dat is een ander toetsingskader dan neergelegd in artikel 50.3 van het ROB. 	Gelet op het voorgaande heeft het Bestuurscollege zich terecht op het standpunt gesteld dat zich voor de bouw- en aanlegvergunning geen weigeringsgronden voordeden en dientengevolge kon het Bestuurscollege niet anders dan de gevraagde bouw- en aanlegvergunning te verlenen. Het betoog slaagt niet. 
     
       Slotsom 
     
   
   9. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen het Gerecht had behoren te doen, zal het Hof het beroep van Stinapa gegrond verklaren en uitsluitend de natuurvergunning vernietigen. 
   
     9.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
     
       Beslissing 
     
     Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba: 
   
   
   
     I.	 verklaart  de hoger beroepen  gegrond ; 
   
   
     II.		 vernietigt  de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba van 14 augustus 2019 in zaak nrs. BON201700503, BON201700504, BON201700505; 
   
   
     III. 	 verklaart  het in die zaken ingestelde beroep  gegrond ; 
   
   
     IV. 		 vernietigt  de beschikking van het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire van 9 december 2016, kenmerk nr.10, archief nr. 2016011518, waarbij aan Harbour Village Development B.V. een natuurvergunning is verleend voor bepaalde aanlegactiviteiten; 
   
   V.gelast de teruggave van het voor de hoger beroepen gestorte griffierecht. 
   Aldus vastgesteld door mr. E.A. Saleh, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier. 
   
   
   
   
   
   
     
       
       
       
         
           
             w.g. Saleh 
             voorzitter 
           
           
             w.g. Van der Heide 
             griffier 
           
         
       
     
   
   
   
   
     Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2021. 
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
     BIJLAGE 
   
   
   
     
       Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire 
     
     […] 
     
       Paragraaf IV Overige regels ter bescherming van de natuur 
     
     
       Artikel 16 
     
   
   1. Het is verboden bij eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen, aangewezen activiteiten, die ernstige nadelige gevolgen kunnen hebben voor de natuur of de natuurwaarden van het eilandgebied, of die het landschap in ernstige mate kunnen ontsieren, zonder vergunning van het bestuurscollege te ondernemen. 
   2. De aanvraag van een vergunning als bedoeld in het eerste lid gaat vergezeld van een milieueffectrapport, dat is opgesteld in overeenstemming met de procedure zoals vastgesteld in het eilandsbesluit bedoeld in het eerste lid en voldoet aan de in dat besluit vastgestelde vereisten omtrent de inhoud van het rapport. 
   3. Het bestuurscollege hoort de eilandelijke commissie alvorens een besluit als bedoeld in het eerste lid vast te stellen. 
   […] 
   
   
     
       Eilandsbesluit natuurbeheer Bonaire, Ao. 2015, nr. 7. 
     
     […] 
     
       Paragraaf IV Overige regels ter bescherming van de natuur 
     
     […] 
     
       Artikel 21 
     
     Als activiteiten zoals bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de eilandsverordening worden aangemerkt: 
   
   a. de aanleg, wijziging of uitbreiding van een luchtvaartterrein; 
   b. de wijziging in de ligging van een start- of landingsbaan of de verlenging of verbreding daarvan; 
   c. de aanleg, wijziging of uitbreiding van een zeehaven; 
   d. de aanleg, wijziging of uitbreiding van met land verbonden en buiten een haven gelegen pier voor het lossen en laden van schepen groter dan 500 gross tons (GT); 
   e. de aanleg, wijziging of uitbreiding van een kunstmatig strand; 
   f. de aanleg, wijziging of uitbreiding van een jachthaven; 
   g. de aanleg, wijziging of uitbreiding van een uitwatering in zee; 
   h. de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting bestemd voor het ontzien van zeewater of voor het onttrekken van warmte of koude aan zeewater waarbij de activiteit betrekking heeft op een hoeveelheid water van 70 m3 per dag of meer; 
   i. de winning dan wel wijziging of uitbreiding van de winning van oppervlaktedelfstoffen, de ophoging of ander gebruik van de zeebodem over een oppervlakte van 0,25 hectare of meer; 
   j. de aanleg, wijziging of uitbreiding van een inrichting voor aquacultuur; 
   k. de infiltratie van water in de bodem of onttrekking van grondwater aan de bodem alsmede de wijziging of uitbreiding van bestaande infiltraties of onttrekkingen waarbij de activiteit betrekking heeft op een hoeveelheid water van 100 m3 per dag of meer; 
   l. de winning van aardolie, aardgas of andere delfstoffen; 
   m. de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting bestemd voor de opslag van aardolie, aardgas, petrochemische of chemische producten met een opslagcapaciteit van 2.000 ton of meer; 
   n. de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting bestemd voor de raffinage van aardolie; 
   o. de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting bestemd voor de fabricage van chemische producten en de aanleg van de daarbij behorende infrastructuur; 
   p. de aanleg, wijziging of uitbreiding van een buisleiding met een diameter van meer dan 20 centimeter voor het transport van gas, olie of chemicaliën over een lengte van meer dan 500 meter; 
   q. de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting bestemd voorde productie van elektriciteit, stoom of warmte met een vermogen van 5 megawatt of meer; 
   r. de oprichting, wijziging of uitbreiding van één of meer met elkaar samenhangende installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie, waarbij de activiteit betrekking heeft op een gezamenlijk vermogen van 10 megawatt of meer of 10 windturbines of meer; 
   s. de aanleg, wijziging of uitbreiding van het tracé van een bovengrondse hoogspanningsleiding met een spanning van 30 kilovolt of meer en over een lengte van 3 kilometer of meer; 
   t. de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting bestemd voor het verbranden, verwerken of storten van afvalstoffen met een capaciteit van 2.000 ton per jaar of meer; 
   u. de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting bestemd voor het reinigen van afvalwater met een capaciteit van 1.000 inwonerequivalenten of meer; 
   v. de ontgronding dan wel wijziging of uitbreiding van de ontgronding over een oppervlakte van 1 hectare of meer; 
   w. de winning dan wel wijziging of uitbreiding van de winning van oppervlaktedelfstoffen op een winplaats van 5 hectare of meer of een aantal winplaatsen die in elkaars nabijheid liggen met een gezamenlijke oppervlakte van 5 hectare of meer; 
   x. de aanleg, wijziging of uitbreiding van een golfbaan en andere recreatieve of toeristische voorzieningen met een oppervlakte van 8 hectare of meer; 
   y. de aanleg, wijziging of uitbreiding van terreinen en bouwwerken voor verblijfsaccommodatie van 10 kamers of meer in bufferzones van natuurparken en in gebieden die bij of krachtens de Eilandsverordening ruimtelijke ontwikkelingsplanning Bonaire of een hiervoor in de plaatstredende verordening, voor doeleinden van landschaps- of natuurbehoud of ecologische en milieuhygiënische doeleinden bestemd zijn. 
   2. Een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de eilandsverordening gaat vergezeld van een milieueffectrapport dat voldoet aan de eisen zoals vermeld in annex II van dit besluit. 
   3. Geen milieueffectrapport behoeft te worden overgelegd indien: 
   a. voor de voorgenomen activiteit of een activiteit waarvan de voorgenomen activiteit een herhaling of voortzetting is reeds eerder een milieueffectrapport is opgesteld en een nieuw milieueffectrapport redelijkerwijs geen nieuwe gegevens kan bevatten over de mogelijke nadelige gevolgen van de voorgenomen activiteit voor het milieu; 
   b. als gevolg van een gebeurtenis waarbij ernstige verstoring van de openbare orde is of dreigt te ontstaan, waarbij het leven, het welzijn van vete personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of worden geschaad, de voorgenomen activiteit onverwijld moet worden uitgevoerd; 
   c. ten behoeve van de voorgenomen activiteit onderzoek naar de mogelijke nadelige gevolgen van deze activiteit voor het milieu is uitgevoerd en uit dit onderzoek ter beoordeling door het bestuurscollege blijkt dat er geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn te verwachten. Deze bepaling is niet van toepassing op gebieden die op basis van het Verdrag van Ramsar en het SPAW-Protocol worden beschermd, inclusief bufferzones, en de gronden met de bestemmingen Water-Marinepark, Water-Natuur, en Natuur in het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire, met uitzondering van de binnen de bestemming Natuur gelegen terreinen die ingevolge een in dit plan opgenomen aanduiding mede bestemd zijn voor een andere functie dan natuur; 
   d. de voorgenomen activiteit wordt uitgevoerd overeenkomstig door het bestuurscollege opgestelde richtlijnen. 
   4. Een initiatiefnemer doet het bestuurscollege mededeling van een door hem te verrichten activiteit als bedoeld in het derde lid, onderdeel c. 
   5. Het bestuurscollege stelt op basis van de hiervoor bedoelde mededeling binnen vier weken na ontvangst van de mededeling richtlijnen vast ten aanzien van het onderzoek. 
   6. Het bestuurscollege legt voorafgaande aan haar beoordeling van het onderzoek het onderzoek gedurende 30 dagen ter inzage en stelt daarbij belanghebbenden in de gelegenheid om een schriftelijke reactie in te dienen. Het bestuurscollege betrekt deze reacties bij haar beoordeling van het initiatief. Het bestuurscollege besluit binnen zes weken na ontvangst van het onderzoek of er wel of geen milieueffectrapport opgesteld moet worden. 
   7. Indien op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de eilandsverordening positief wordt beslist, bepaalt het bestuurscollege bij de vaststelling van haar besluit tevens een datum voor de evaluatie van dat besluit. 
   8. Na verloop van de in het vierde lid bedoelde termijn voert het bestuurscollege met medewerking van de vergunninghouder een evaluatie uit van haar besluit met inachtneming van de werkelijk opgetreden gevolgen van de ondernomen activiteit voor het milieu. 
   9. Het bestuurscollege neemt, na hiertoe de landelijke commissie gehoord te hebben, zonodig aanvullende maatregelen om nadelige gevolgen van de ondernomen activiteit voor het milieu te beperken. 
   
     
       Artikel 22 
     
     Het bepaalde in artikel 19, derde tot en met vijfde lid, van de eilandsverordening is niet van toepassing op de volgende categorieën vergunnings- of ontheffingsaanvragen: 
   
   a. aanvragen voor een vergunning als bedoeld in artikel 8 onder n, tot het binnengaan van als zodanig aangegeven broedgebieden en reservaten; 
   b. aanvragen voor een vergunning als bedoeld in artikel 19, derde lid, tot het verwijderen van schadelijke planten met chemische middelen; en 
   c. aanvragen voor een vergunning of ontheffing ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek. 
   
     […] 
     
       Bijlagen 
     
     […] 
     
       Annex II als bedoeld in artikel 21, tweede lid, van het Eilandsbesluit natuurbeheer Bonaire 
     
     Inhoud en procedure milieueffectrapport; 
   
   1. Een milieueffectrapport als bedoeld in artikel 16, tweede lid van de eilandsverordening bevat tenminste de volgende onderdelen: 
   a. een beschrijving van de voorgenomen activiteit en van de wijze waarop deze zal worden uitgevoerd; 
   b. een beschrijving van de alternatieven voor de voorgenomen activiteit die redelijkerwijs in plaats daarvan in aanmerking zouden kunnen komen; 
   c. een aanduiding van het door het bestuurscollege met betrekking tot de voorgenomen activiteit te nemen besluit en een overzicht van de besluiten die eerder door het bestuurscollege met betrekking tot die activiteit of de beschreven alternatieven zijn genomen; 
   d. een beschrijving van de bestaande toestand van het milieu, voor zover de voorgenomen activiteit of de beschreven alternatieven daarvoor gevolgen kunnen hebben, alsmede van de te verwachten ontwikkeling van het milieu indien noch de voorgenomen activiteit noch de beschreven alternatieven worden ondernomen; 
   e. een beschrijving van de gevolgen voor het milieu, die de voorgenomen activiteit, onderscheidenlijk elk van de beschreven alternatieven kan veroorzaken, alsmede van de wijze waarop deze gevolgen zijn bepaald en beschreven; 
   f. een vergelijking van de te verwachten ontwikkeling van het milieu zoals deze is beschreven ter uitvoering van onderdeel d, met de gevolgen voor het milieu zoals deze zijn beschreven ter uitvoering van onderdeel e; 
   g. een overzicht van de leemten in de beschrijvingen, bedoeld onder d en e, die het gevolg zijn van het ontbreken van de benodigde gegevens; en 
   h. een samenvatting die aan een algemeen publiek voldoende inzicht geeft voor de beoordeling van het milieueffectrapport. 
   2. Voor de opstelling en behandeling van een milieueffectrapport als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de eilandsverordening geldt de volgende procedure: 
   a. de initiatiefnemer stelt een startnotitie met basisgegevens op en zendt deze aan het bestuurscollege; 
   b. het bestuurscollege legt de startnotitie om advies voor aan een daartoe tijdelijk door het bestuurscollege ingestelde commissie, waarvan de leden worden benoemd op grond van hun deskundigheid; 
   c. binnen 60 dagen na ontvangst van de startnotitie door de onder b genoemde commissie brengt de commissie advies uit over de gewenste richtlijnen voor het milieueffectrapport na belanghebbenden in de gelegenheid te hebben gesteld hun mening kenbaar te maken; 
   d. binnen 90 dagen na ontvangst van de startnotitie door het bestuurscollege stelt het bestuurscollege de onder c bedoelde richtlijnen vast en informeert de initiatiefnemer hiervan; 
   e. de initiatiefnemer stelt het milieueffectrapport op met inachtneming van de richtlijnen en overige eisen en zendt het rapport met de vergunningsaanvraag aan het bestuurscollege; 
   f. binnen 60 dagen na ontvangst van het milieueffectrapport en de vergunningaanvraag beslist het bestuurscollege of het rapport voldoet aan de richtlijnen en overige eisen en of de vergunningsaanvraag in behandeling kan worden genomen; 
   g. voor de behandeling van de vergunningsaanvraag geldt de procedure zoals vastgesteld bij artikel 19 van de eilandsverordening, waarbij de tijdelijke commissie als bedoeld onder b advies uitbrengt over de volledigheid en de kwaliteit van het milieueffectrapport. 
   
   
     
       Voorschriften bij het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire 
       […] Hoofdstuk 2 Bestemmingsvoorschriften […] Artikel 50: Water - Saliña 
   
   
     50.1. 
     
       Bestemmingsomschrijving 
       De gronden met de bestemming 'Water - Saliña ' zijn bestemd voor 
       waterbergingen en het behoud, het herstel, de ontwikkeling en het beheer van ecologische waarden. 
     
   
   
     50.2. 
     
       Bouwvoorschriften 
       Het bouwen op de gronden met de bestemming 'Water - Saliña ' is aan een 
       aantal voorschriften gebonden. Dit zijn: 
     
     
       50.2.1. 
       
         Gebouwen 
         Er mogen alleen gebouwen ten behoeve van het beheer van het gebied met 
         deze bestemming worden gebouwd. Deze gebouwen mogen niet groter zijn dan 30 m2 en geen grotere hoogte hebben dan 4 meter. 
       
     
     
       50.2.2. 
       
         Bouwwerken, geen gebouwen zijnde 
         Er mogen alleen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van het 
         beheer van het gebied van deze bestemming worden gebouwd. Deze 
         bouwwerken mogen niet hoger zijn dan 3 meter. 
       
     
   
   
     50.3. 
     Aanlegvergunning 
     
       50.3.1. 
       
         Activiteiten 
         Sommige activiteiten mogen, gelet op de aanwezige waarden en kwaliteiten, niet worden verricht zonder vergunning van het Bestuurscollege. Het betreft hier de volgende activiteiten: 
       
       1. het verrichten van werkzaamheden die gevolgen kunnen hebben voor de 
       waterhuishouding en de kwaliteit van het water; 
       2. het aanleggen van vlonders en steigers. 
     
     
       50.3.2. 
       
         Voorwaarden 
         Het Bestuurscollege kan deze vergunning alleen verlenen als de 
         waterbergingsfunctie en de ecologische waarden van het gebied niet worden 
         aangetast. 
       
     
     
       50.3.3 
       
         Normaal onderhoud 
         Voor het verrichten van normaal onderhoud is geen aanlegvergunning nodig.  
       
     
   
   
     50.4. 
     
       Gebruiksvoorschrift 
       Het is verboden de gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde en terreinen te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met de bestemming en de voorschriften. Het Bestuurscollege kan op verzoek vrijstelling van dit verbod verlenen indien er geen dringende reden is het meest doelmatig gebruik te beperken.