ECLI: ECLI:NL:CBB:2025:174

Titel: ECLI:NL:CBB:2025:174 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 25-03-2025 / 22/1221

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2025-03-25

Zaaknummer: 22/1221

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2025:174

---

Boete op basis van de Wet dieren wegens overtreding van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009 (enkele varkens die aan het baanwerk hingen vertoonden na te zijn bedwelmd nog tekenen van bewustzijn voordat zij werden gedood, waarmee de varkens ernstig vermijdbaar lijden is berokkend) en overtreding van artikel 15, eerste lid, van Verordening 1099/2009 (twee varkens die de broeibak ingingen gaven een reactie, een teken van leven, op de broeibak)

uitspraak   
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 22/1221 
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2025 op het hoger beroep van: 
     
     
      [naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] ) 
     (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen), 
     
     
       tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 juni 2022, kenmerk ROT 21/889, in het geding tussen 
     
     
     
       
        [naam 1]  
       
         en 
     
     
     de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur  
     (gemachtigden: mr. M. Kool en mr. L.C.M. Harteveld-van den Bosch) 
     
     
   
   
     Procesverloop in hoger beroep 
     
     
       
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 2 juni 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:4286) (aangevallen uitspraak). 
     
     
     
       De minister heeft een verweerschrift ingediend.  
     
     
     
       De zitting was op 11 februari 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 22/1015, 22/1016, 22/1017, 22/1018, 22/1019, 22/1020, 22/1021, 22/1223, 23/1472, 23/1477, 23/1665, 23/1666 en 23/1854. 
     
     
     
       Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder waren voor [naam 1] aanwezig [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Voor de minister waren daarnaast aanwezig [naam 5] en [naam 6] . 
     
     
     
   
   
     Grondslag van het geschil 
     
     
       1.1 
       Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 
       
     
     
       1.2 
       Op 18 april 2019 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij het bedrijf van [naam 1] . Van de bevindingen tijdens de inspectie heeft de toezichthouder diezelfde dag een rapport van bevindingen opgemaakt en ondertekend.  
       
     
     
       1.3 
       Met het besluit van 22 november 2019 (boetebesluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van € 5.000,- wegens overtreding van de artikelen 3, eerste lid, 4, eerste lid en 15, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage III, onder punt 3.2, van Verordening (EG) Nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 5.8 van de Regeling houders van dieren.   
       
     
     
       1.4 
       Met het besluit van 5 januari 2021 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard. 
       
     
   
   
     Uitspraak van de rechtbank 
     
     2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, het primaire besluit in zoverre herroepen, het boetebedrag vastgesteld op € 4.500,- en, naar het College begrijpt, bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen: 
     
     
       “ […]  
     
     3. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder haar ten onrechte een boete heeft opgelegd voor overtreding van het voorschrift in Bijlage III, punt 3.2 van Verordening (EG) nr. 1099/2009. Eiseres stelt dat zij aan deze norm heeft voldaan. Het verwijt dat verweerder in de besluitvorming heeft gemaakt is ruimer dan de norm uit de verordening, aangezien in Bijlage III, punt 3.2 van Verordening (EG) nr. 1099/2009 niet is opgenomen het broeien en evenmin dat elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden moet worden bespaard. Ook blijkt uit dat voorschrift niet dat de toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid moet worden aangehouden tot bij de dieren de dood is ingetreden. 
     
     
       3.1. 
       In Bijlage III, punt 3.2 van Verordening (EG) nr. 1099/2009 is bepaald dat bij eenvoudige bedwelming of slacht overeenkomstig artikel 4, lid 4, systematisch de twee halsslagaders of de toevoerende bloedvaten worden doorgesneden. Elektrische stimulatie vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier bewusteloos is. Verdere uitslachting of broeiing vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont. 
       
     
     
       3.2. 
       Eiseres heeft in zoverre gelijk dat in het voorschrift in Bijlage III, punt 3.2 van Verordening (EG) nr. 1099/2009 niet is opgenomen dat elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden moet worden bespaard en dat de toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid moet worden aangehouden tot bij de dieren de dood is ingetreden. Die voorschriften zijn echter opgenomen in artikel 3, eerste lid (Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.) en artikel 4, eerste lid (Dieren worden uitsluitend gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I. De toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid wordt aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden.) van Verordening (EG) nr. 1099/2009. Deze bepalingen heeft verweerder ook in de besluitvorming genoemd en aan eiseres tegengeworpen (pagina 5 van het bestreden besluit en pagina 2 van het primaire besluit). 
       
       
         4. Eiseres heeft aangevoerd dat zij een bedwelmingsmethode gebruikt (stunned to kill) waardoor het is uitgesloten dat de betreffende dieren na de bedwelming en het steken nog tekenen van leven vertoonden voordat zij de broeibak ingingen. Volgens eiseres heeft de toezichthouder nagelaten aan de hand van het werkvoorschrift “WLZVL-017 Toezicht op welzijn van hoefdieren en gekweekt wild in slachthuizen” (hierna: werkvoorschrift WLZVL-017) te controleren of er bij de betreffende dieren nog tekenen van leven aanwezig waren: de toezichthouder heeft niet gecontroleerd op ademhaling, corneareflex, pijnprikkels, aanwezigheid van water in de longen en er heeft geen post-mortemkeuring plaatsgevonden naar de doorbloeding van het vlees. Post mortem zijn er geen opmerkingen gemaakt over een slechte verbloeding. Anders dan in de uitspraak van het CBb van 10 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2020:811) aan de orde, is in het geval van eiseres geen sprake van varkens die gilden, rondkeken, met de ogen knipperden, ritmische ademhaling vertoonden en zich probeerden op te richten, aldus eiseres. 
       
       
     
     
       4.1. 
       Uit bijlage I, tabel 3 van Verordening (EG) nr. 1099/2009 volgt dat de eenvoudige bedwelming een toegelaten bedwelmingsmethode voor varkens is. Deze methode heeft niet onmiddellijk de dood tot gevolg. Dit betekent dat een eenvoudige bedwelming gevolgd moet worden door een methode die de dood tot gevolg heeft. Eiseres heeft met haar betoog getracht duidelijk te maken dat zij een methode heeft gebruikt die de dood tot gevolg heeft. In het rapport van bevindingen is echter duidelijk beschreven dat de inspectie heeft plaatsgevonden op een moment dat de varkens de bedwelmingsapparatuur reeds waren gepasseerd, ze reeds waren gestoken en getransporteerd werden naar de broeibak. De toezichthouder heeft vastgesteld dat de betreffende dieren op dat moment nog tekenen van leven vertoonden. 
       
     
     
       4.2. 
       De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat verweerder ten onrechte niet aan de hand van het werkvoorschrift WLZVL-017 heeft gecontroleerd of er nog tekenen van leven waren bij de betreffende dieren. Voor zover eiseres met die stelling heeft willen aanvoeren dat de toezichthouder had moeten controleren op de aanwezigheid van de alarmsignalen die in “Bijlage 4 Tekenen van (afwezig zijn van) bewustzijn, gevoeligheid en leven bij verschillende bedwelmingsmethoden bij runderen, varkens, schapen en geiten” bij het werkvoorschrift zijn genoemd (ritmisch ademen, positieve oogreflexen, spontaan knipperen met de ogen, pogingen om zich op te richten, geluid maken), overweegt de rechtbank dat deze alarmsignalen zijn bedoeld om te beoordelen of er tekenen van (terugkerend) bewustzijn tijdens het verbloeden aanwezig zijn, terwijl uit het rapport van bevindingen blijkt dat de varkens de fase van bedwelmen en steken reeds waren gepasseerd en getransporteerd werden naar de broeibak. In de hiervoor genoemde bijlage 4 is bij “beeld na correct verbloeden” vermeld dat er geen enkel teken van leven meer mag zijn vóórdat de eerstvolgende slachthandeling of broeien plaatsvindt: 
       - er is een volledige spierontspanning: poten bewegen niet meer, kop bungelt helemaal slap en geen enkele reactie op broeibak/slachthandeling; 
       - er is geen ademhaling, geen corneareflex; 
       - de pupil is verwijd en lichtstijf; 
       - het verbloeden is beëindigd. 
       
     
     
       4.3. 
       In het rapport van bevindingen heeft de toezichthouder echter duidelijk beschreven dat enkele varkens nog tekenen van leven vertoonden toen zij de broeibak ingingen. De toezichthouder heeft dit gebaseerd op de volgende waarnemingen: 
       - een varken spartelde hevig toen het de broeibak inzakte en toen het dier in het hete water werd ondergedompeld bleef het dier zo tekeergaan dat het water over de broeibak gutste; 
       - een varken spartelde toen het met de neus in contact kwam met het hete water. 
       Hieruit blijkt dat de betreffende varkens reageerden op de broeibak, terwijl er volgens bijlage 4 bij het werkvoorschrift geen enkele reactie op de broeibak mag zijn. Gelet hierop volgt de rechtbank eiseres niet in haar stelling dat sprake kan zijn van spasmen en dat deze spasmen geen reactie zijn op het broeiwater. Daarnaast heeft de toezichthouder duidelijk beschreven dat andere varkens die aan hetzelfde baanwerk hingen hevig bewogen (stampen met de achterpoten), terwijl volgens bijlage 4 bij het werkvoorschrift de poten niet meer mogen bewegen. Dat twee varkens spartelden toen zij in contact kwamen met het hete water in de broeibak betekent dat deze varkens nog tekenen van leven vertoonden voordat zij de broeibak ingingen. 
       
     
     
       4.4. 
       Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres artikel 3, eerste lid, artikel 4, eerste lid, gelet op artikel 15, eerste lid, in verbinding met Bijlage III, punt 3.2 van Verordening (EG) nr. 1099/2009 heeft overtreden. Nu de overtreding terecht is vastgesteld, was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. 
       
       
         5. Eiseres heeft aangevoerd dat er ten onrechte geen proces-verbaal is opgemaakt van de contacten tussen de toezichthouder en de medewerkers van eiseres. Op geen enkele manier is de reactie en het verweer van eiseres vastgelegd, terwijl er verschil van mening is op een aantal punten (vuile en niet functionerende elektroden, de mogelijkheid tot het laten stilzetten van de band door een handgebaar). Pas maanden later had eiseres de gelegenheid voor het geven van een eerste weerwoord. Toen waren herinneringen vervlogen en feiten verdwenen. Hierdoor is zij in haar verdediging geschaad, aldus eiseres. 
       
       
     
     
       5.1. 
       Uit het rapport van bevindingen van 18 april 2019 blijkt dat de toezichthouder zich heeft gelegitimeerd aan [naam 8] , verantwoordelijke slachthal en hem van de bevindingen op de hoogte gesteld en een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Uit het rapport van bevindingen blijkt niet dat [naam 8] (of andere medewerkers van eiseres) door de toezichthouder zijn verhoord, zodat de toezichthouder daarvan geen apart proces-verbaal hoefde op te maken. 
       
       
         6. Eiseres heeft aangevoerd dat de boete ten onrechte is verhoogd. Er was immers geen sprake van vermijdbaar lijden. De toezichthouder heeft ook niet ingegrepen door het laten stilzetten van de band, aldus eiseres. 
       
       
     
     
       6.1. 
       
         Op grond van artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is verweerder bevoegd voor onderhavige overtreding een boete van € 2.500,- op te leggen. Verweerder heeft deze boete terecht met toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verdubbeld aangezien de gevolgen van onderhavige overtreding voor het dierenwelzijn ernstig zijn (zie pagina 9 van het bestreden besluit: aard en ernst van het leed). Hetgeen eiseres heeft aangevoerd geeft geen grond voor het oordeel dat de boete ten onrechte is verdubbeld. 
         […].” 
       
       
     
   
   
     Beoordeling van het geschil in hoger beroep 
     
     
       
         Proces-verbaal 
       
     
     
     
       3.1 
       
        [naam 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat geen proces-verbaal hoefde te worden opgemaakt van de contacten die de toezichthouder tijdens de inspectie had met haar medewerkers. Wat door de toezichthouder met (de medewerkers van) [naam 1] is gecommuniceerd is niet vastgelegd, terwijl dit juist bij het opleggen van een boete noodzakelijk is. Nu dat niet is gebeurd, is [naam 1] ernstig in haar belang geschaad en is van equality of arms als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geen sprake. Ook de beginselen van behoorlijk bestuur, zoals de eis van een zorgvuldige voorbereiding en van een zorgvuldige afweging van belangen, zijn hierdoor volgens [naam 1] geschonden. [naam 1] is pas na maanden in de gelegenheid gesteld een weerwoord te geven, maar op dat moment waren de herinneringen vervlogen en de feiten verdwenen. De rechtbank heeft slechts overwogen dat geen sprake is geweest van een verhoor en dat daarom dus geen proces-verbaal hoefde te worden opgemaakt. Omdat de contacten niet waren vastgelegd in een proces-verbaal kon de rechtbank echter niet vaststellen of sprake was van een verhoor.  
       
     
     
       3.2 
       
         Het College overweegt dat het voor het opleggen van een bestuurlijke boete niet noodzakelijk is dat een proces-verbaal wordt opgesteld. Op basis van artikel 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de bevoegde toezichthouder ook een rapport van bevindingen opmaken.  
         De minister heeft verder weliswaar in strijd met artikel 5:51 van de Awb niet binnen dertien weken nadat het rapport van bevindingen was opgesteld beslist over de boeteoplegging, maar deze termijn betreft een termijn van orde. Overschrijding van de termijn leidt als zodanig niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Niet gebleken is dat [naam 1] door de overschrijding in haar belangen of bewijspositie is geschaad en onvoldoende de mogelijkheid heeft gehad zich afdoende te verweren tegen de constateringen van de toezichthouder. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat medewerker [naam 8] voor het opstellen van het rapport van bevindingen door de toezichthouder op de hoogte is gesteld van de bevindingen en is meegedeeld dat er een rapport zou worden opgemaakt. [naam 1] heeft vervolgens de mogelijkheid onbenut gelaten een zienswijze naar voren te brengen tegen het voornemen tot boeteoplegging.  
       
       
     
     
       3.3 
       De hogerberoepsgrond slaagt niet.  
       
       
         
           Is sprake van een overtreding? 
         
       
       
       
         
           Standpunt van [naam 1] 
         
       
       
     
     
       4.1 
       
         
          [naam 1] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding. De bewegingen van de varkens die de toezichthouder heeft geconstateerd waren autonome reflexen en zijn ten onrechte aangemerkt als tekenen van leven. De varkens waren conform het door [naam 1] gehanteerde processchema op juiste wijze gestoken en dat betekent dat zij ter hoogte van de broeibak volledig waren verbloed. Volgens het werkvoorschrift “Toezicht op welzijn van hoefdieren en gekweekt wild in slachthuizen” (WLZVL-017) (werkvoorschrift) is het zo dat als er tekenen van leven worden waargenomen dat vrijwel altijd aan de verbloeding ligt. Als een varken geen bloed meer heeft, is geen sprake meer van leven. De toezichthouder heeft geen objectieve controlehandelingen verricht aan de hand van het werkvoorschrift. Er is geen onderzoek gedaan naar de spiertonus, de corneareflex, de ademhaling en de pupil. Ook is geen post mortem-keuring verricht waaruit is gebleken dat de varkens niet juist waren gestoken, niet waren verbloed, bloedophopingen in organen hadden of water in de longen hadden. Verder is geen pijnprikkel toegediend.  
         Bij de varkens die verbloed waren en de broeibak in gingen is uitsluitend spartelen vastgesteld. Dat betreft echter spasmen, te meer andere symptomen die in bijlage 4 van het werkvoorschrift onder het kopje “Beeld na correct verbloeden” zijn opgesomd, zoals onder meer geluid maken, niet zijn geconstateerd. De constateringen zijn, anders dan in de zaak die leidde tot de uitspraak van het College van 10 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:811), te beperkt om te kunnen spreken van “tekenen van leven”. De varkens bevonden zich in de clonische fase waarin ze gevoelloos zijn. Bewegingen van ledematen en het knipperen met oogleden vindt plaats in die fase. Het is mogelijk dat corneareflexen, reacties op pijnprikkels, voetreflexen en ongecontroleerde bewegingen voorkomen zonder dat sprake is van tekenen van leven. De posities waar de bewustzijnscontroles bij [naam 1] worden uitgevoerd maken het ook onmogelijk dat er nog dieren tekenen van leven vertonen als zij de broeibak in gaan. De rechtbank heeft te veel waarde toegekend aan één punt uit het werkvoorschrift, te weten dat er geen enkele reactie op de broeibak mag zijn. Ter onderbouwing van haar standpunt dat geen sprake is van een overtreding heeft [naam 1] verschillende tijdschriftartikelen, mailberichten, schema’s, werkinstructies en boeterapporten van andere zaken ingebracht. Ook heeft zij verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 juni 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:4287) en een video-opname van de controle in die zaak. 
         Onduidelijk is volgens [naam 1] verder of er een of twee varkens de broeibak in gingen. Er zijn geen beeldopnames gemaakt. Vlak voordat een dier de broeibak ingaat moet het dood zijn, niet al op de plek waar de toezichthouder stond. 
         Ten slotte is het verwijt dat de minister [naam 1] maakt veel ruimer dan waar de norm van punt 3.2 van bijlage III op ziet. Onder dat punt is niet het broeien opgenomen en ook niet dat een varken elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden bespaard moet worden. Ook is in dat voorschrift niet de eis opgenomen dat de toestand van bewusteloosheid moet worden aangehouden tot bij de dieren de dood is ingetreden.  
       
       
       
         
           Standpunt van de minister 
         
       
       
     
     
       4.2 
       
         Volgens de minister is sprake van een overtreding van de artikelen 3, eerste lid, 4, eerste lid, en 15, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage III, onder punt 3.2, van Verordening 1099/2009. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder zich tijdens de inspectie bevond in de ruimte waar de bedwelmde varkens, hangend aan het baanwerk, getransporteerd worden naar de broeibak. In dit stadium zijn de varkens verdoofd en gestoken om te verbloeden. De varkens moeten in dit stadium dood zijn, aldus de minister. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat een varken dat in de broeibak met heet water van circa 60 graden zakte hevig spartelde en na onderdompeling te keer bleef gaan, waardoor het water over de broeibak gutste en dat enkele varkens die aan het baanwerk hingen nog oogreflexen hadden en nog hevig bewogen, in die zin dat ze stampten met hun achterpoten. Dit is volgens de minister een teken van bewustzijn. Een ander varken dat in de broeibak zakte spartelde toen het met de neus in contact kwam met het hete water. Door deze hevige afweerreactie op het hete water, wist de inspecteur dat het dier nog gevoelig was en dus niet helemaal bewusteloos en zeker niet dood was. De inspecteur stelde vast dat ook dit varken onvoldoende was verdoofd en dat de bedwelming zeker niet had aangehouden tot de dood. Deze varkens werd volgens de inspecteur ernstig vermijdbaar lijden toegebracht. 
         In het werkvoorschrift is beschreven aan welke wettelijke eisen wat betreft dierenwelzijn moet worden voldaan bij, onder meer, het bedwelmen en doden van hoefdieren en de wijze waarop de NVWA toezicht houdt op de naleving van deze eisen. Er mag vóórdat broeien plaatsvindt geen enkel teken van leven meer zijn. Volgens het werkvoorschrift is er, ook bij elektrisch bedwelmen, zekerheid over de dood van een dier als onder meer geen enkele reactie op de broeibak plaatsvindt.  
         In dit geval is, aldus de minister, gelet op de waarnemingen van de toezichthouder niet voldaan aan het voorschrift van bijlage III, onder punt 3.2, van de Verordening 1099/2009, dat inhoudt dat de varkens voordat zij de broeibak in gaan geen enkel teken van leven meer mogen vertonen. Daarnaast is volgens hem niet voldaan aan de artikelen 3, eerste lid en 4, eerste lid, van diezelfde verordening, omdat bij het bedwelmen (en/of steken) er niet voor was gezorgd dat dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard en de toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid niet was aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden. 
       
       
       
       
       
       
         
           Beoordeling door het College 
         
       
       
     
     
       4.3 
       Het College overweegt dat in een geval als dit waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.  
       
     
     
       4.4 
       
        [naam 1] past elektrische kopbedwelming toe op varkens. Nadat de varkens zijn bedwelmd worden ze gestoken en verbloed. Daarna wordt een ketting aan een poot van een varken bevestigd en vindt het uitbloeden en broeien plaats. 
       
       
         4.5.1 
         De toezichthouders van de NVWA hanteren bij inspecties het werkvoorschrift. In bijlage 4 daarvan zijn de tekenen van (afwezig zijn van) bewustzijn, gevoeligheid en leven bij verschillende bedwelmingsmethoden opgesomd.  
         
       
       
         4.5.2 
         Bij elektrische bedwelming zijn in bijlage 4 als tekenen van (terugkerend) bewustzijn tijdens verbloeden genoemd: ritmisch ademen, positieve oogreflexen, spontaan knipperen met de ogen, pogingen om zich op te richten, geluid maken (gillen, grommen, kreunen en smakken). 
         
       
       
         4.5.3 
         Verder is in de bijlage vermeld dat vóórdat een eerstvolgende slachthandeling of broeien plaatsvindt er geen enkel teken van leven meer mag zijn, met daarachter opgesomd: 
         - er is een volledige spierontspanning: poten bewegen niet meer, kop bungelt helemaal slap en geen enkele reactie op broeibak/slachthandeling, 
         - er is geen ademhaling, geen corneareflex, 
         - de pupil is verwijd en lichtstijf,  
         - het verbloeden is beëindigd.  
         
       
     
     
       4.6 
       In het rapport van bevindingen van de toezichthouder van 18 april 2019 is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat hij tijdens de inspectie heeft waargenomen: 
       
       
         “[…] Datum en tijdstip van de bevinding: 18/04/2019 omstreeks 11:00 uur. 
         In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam 8] , functie: Verantwoordelijke slachthal 
         Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de ruimte waar de bedwelmde varkens hangend aan het baanwerk, getransporteerd worden naar de broeibak. In dit stadium van het slachtproces zijn de varkens verdoofd en gestoken om te verbloeden. De varkens moeten in dit stadium dood zijn. Ik zag dat een varken dat reeds in de broeibak zakte, nog hevig spartelde. Eens ondergedompeld in het hete water van ca 60 graden, bleef het dier zodanig te keer gaan dat het water over de broeibak gutste. 
         Verschillende andere varkens die aan hetzelfde baanwerk hingen en dus ook dood zouden moeten zijn bewogen ook nog hevig. Ze stampten met de achterpoten. Enkele hadden zelfs nog oogreflex, wat een teken van bewustzijn is. Omdat er geen stopknop in de bedoelde ruimte aanwezig is, kon ik de band niet stilleggen. Ik moest naar de steektafel om daar de band te laten stoppen. Ik vroeg aan de welfare officer [naam 9] om met de tang de bewegende varkens opnieuw te verdoven. Een andere varken was intussen al in de broeibak aan het zakken en 
         kon niet extra verdoofd worden. Ook dit varken spartelde toen het met de neus in contact kwam met het hete water. Door deze hevige afweerreactie op het hete water, weet ik dat het dier nog gevoelig was en dus niet helemaal bewusteloos en zeker niet dood was. 
         Ik concludeer hieruit dat ook dit varken onvoldoende verdoofd was en dat de bedwelming zeker niet aanhield tot de dood. Dit dier werd zeker ernstig vermijdbaar lijden toegebracht. 
         Ik weet dat er vanaf de plaats van bedwelming en verbloeden, geen zicht is op de transportband naar de broeibak. Er kan na de steektafel geen controle uitgevoerd worden door de medewerkers om te voorkomen dat varkens met tekenen van leven toch de broeibak in gaan. Op de plek waar ik mij bevond, kan ik het transport van de hangende varkens niet onderbreken. Wegens de dringende noodzaak om het dierenwelzijn gedurende het hele slachtproces te bewaken en, indien nodig, zo goed mogelijk te herstellen, was ik niet in de gelegenheid om beelden te nemen als bewijsmateriaal. […] 
         Volgens de verantwoordelijken van de vuile slachthal werkt de verdoving onvoldoende wanneer de verdovingselectroden die de stroom geven aan het varken, vuil zijn. De electroden worden onvoldoende schoongemaakt. Deze omissie moet het bedrijf aangerekend worden. Ook moet de steker, die als eerste een handeling doet na de verdoving, sneller ingrijpen als hij ziet dat de dieren onvoldoende verdoofd uit de restrainer komen. Het bedrijf moet zijn medewerkers in dit geval beter instrueren. Tenslotte moet ook een buffer gevormd worden aan het begin van het glijbaanwerk. Wanneer de varkens omhoog getrokken worden naar het baanwerk, moeten ze voldoende tijd hebben om volledig uit te bloeden. Daarom blijven ze even als buffer stil hangen vooraleer ze verder gaan aan het glijdende baanwerk. Wanneer deze tijd te kort is, is het mogelijk dat ze onvoldoende uitgebloed de broeibak ingaan. Door dit onvoldoende uitbloeden, is het mogelijk dat ze niet dood zijn en nog tekenen van bewustzijn vertonen. 
         […].” 
       
       
     
     
       4.7 
       Uit de op zichzelf niet-betwiste waarnemingen van de toezichthouder zoals opgenomen in het rapport van bevindingen blijkt dat één varken dat in de broeibak zakte hevig spartelde  en eenmaal ondergedompeld in het hete water van circa 60 graden zodanig te keer bleef gaan dat het water over de broeibak gutste. Daarnaast blijkt uit de waarnemingen dat varkens die aan het baanwerk hingen hevig bewogen. Ze stampten met de achterpoten en enkele varkens hadden een oogreflex. Verder was sprake van een varken dat spartelde toen het in de broeibak zakte en met de neus in contact kwam met het hete water. Uit de omschreven waarnemingen blijkt duidelijk dat de toezichthouder twee varkens heeft gezien die de broeibak in gingen en dat de overige varkens aan het baanwerk hingen.  
       
       
         
           Artikelen 3 en 4 (tekenen van bewustzijn) 
         
       
       
     
     
       4.8 
       In artikel 3, eerst lid, van Verordening 1099/2009 is bepaald dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten ervoor wordt gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. 
       
       
         In artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009 is bepaald dat dieren uitsluitend worden gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I. De toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid wordt aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden. 
       
       
       
         De in bijlage I vermelde methoden die niet de onmiddellijke dood tot gevolg hebben, worden zo spoedig mogelijk gevolgd door een methode die de dood garandeert, zoals verbloeden, pithing, elektrocutie of langdurige blootstelling aan zuurstoftekort. 
       
     
     
       4.9 
       Het College is van oordeel dat uit artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 volgt dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten geen sprake mag zijn van tekenen van bewustzijn bij de dieren. Zijn dieren bij bewustzijn dan kunnen zij immers pijn, spanning of lijden ervaren. Uit artikel 4 van Verordening 1099/2009 volgt daarnaast dat de toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid moet worden aangehouden nadat de dieren zijn bedwelmd en tot bij het dier de dood is ingetreden. Dieren mogen na de bedwelming dus geen tekenen van bewustzijn meer vertonen tot bij hen de dood is ingetreden. 
       
     
     
       4.10 
       Uit het rapport van bevindingen volgt, zoals overwogen, dat de toezichthouder bij enkele varkens die aan het baanwerk hingen oogreflexen heeft waargenomen. Volgens bijlage 4 bij het werkvoorschrift zijn oogreflexen tekenen van (terugkerend) bewustzijn. De minister heeft op basis van het rapport van bevindingen dan ook terecht vastgesteld dat in ieder geval enkele varkens die aan het baanwerk hingen na te zijn bedwelmd nog tekenen van bewustzijn vertoonden voordat zij werden gedood. Daarmee heeft [naam 1] de varkens ernstig vermijdbaar lijden berokkend. De minister heeft terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009.  
       
       
         
           Artikel 15 in samenhang bezien met punt 3.2 (tekenen van leven) 
         
       
       
     
     
       4.11 
       In artikel 15, eerste lid, van Verordening 1099/2009 is bepaald dat de bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen. 
       
       
         In punt 3.2 van bijlage III is bepaald dat bij eenvoudige bedwelming of slacht overeenkomstig artikel 4, lid 4, systematisch de twee halsslagaders of de toevoerende bloedvaten doorgesneden. Elektrische stimulatie vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier bewusteloos is. Verdere uitslachting of broeiing vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont. 
       
       
     
     
       4.12 
       Punt 3.2 van bijlage III schrijft voor dat broeiing alleen plaatsvindt nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont. Bij de beoordeling of sprake is van een overtreding van artikel 15, eerste lid, van Verordening 1099/2009 in samenhang bezien met punt 3.2 van bijlage III speelt, anders dan bij de artikelen 3 en 4, dus niet de vraag of sprake is van tekenen van bewustzijn.  
       
     
     
       4.13 
       
         Uit het rapport van bevindingen volgt, zoals overwogen, dat de toezichthouder bij twee varkens die de broeibak ingingen heeft geconstateerd dat ze een reactie gaven op de broeibak.  Volgens bijlage 4 bij het werkvoorschrift is een reactie op de broeibak een teken van leven.  
         De stukken die [naam 1] heeft ingebracht werpen hierop geen ander licht. Het College verwijst onder meer naar zijn uitspraak van 13 februari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:86, onder 5). Als een varken de broeibak ingaat, moet het dood zijn. Er mag geen enkel teken leven meer zijn, dus ook geen reflex. Het is niet voldoende dat het varken hersendood is.  
       
       
     
     
       4.14 
       De verwijzing door [naam 1] naar de uitspraak van het College van 10 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:811) kan haar daarnaast niet baten. In de zaak die tot die uitspraak leidde werd de exploitant namelijk verweten geen controles te hebben uitgevoerd om te waarborgen dat de dieren na de bedwelming geen tekenen van bewustzijn of gevoeligheid meer vertoonden. Dat is een andere vraag dan die of door de exploitant is vastgesteld of het dier nog tekenen van leven vertoont.  
       
     
     
       4.15 
       Het College volgt [naam 1] ook niet in haar standpunt dat niet vaststaat dat sprake is van een overtreding, omdat de toezichthouder geen controlehandelingen heeft verricht en de varkens die de broeibak ingingen geen geluid maakten. Zoals het College in de aangehaalde uitspraak van 13 februari 2024 heeft overwogen is het geen vanzelfsprekendheid dat varkens na te zijn bedwelmd en gestoken nog kunnen krijsen, maar neemt dit niet weg dat ze nog andere tekenen van leven kunnen vertonen. Dat de toezichthouder niet heeft gecontroleerd op de afwezigheid van ademhaling en de aanwezigheid van een vergrote lichtstijve pupil maakt ook niet dat de reacties van de varkens op het hete water in de broeibak niet kunnen worden gezien als tekenen van leven. 
       
     
     
       4.16 
       De twee boeterapporten met betrekking tot andere slachterijen waarnaar [naam 1] heeft verwezen zien verder op een juiste verbloeding bij de betreffende dieren. Het ging daarbij niet om een controle op tekenen van leven bij dieren die de broeibak ingingen, zoals hier aan de orde.  
       
     
     
       4.17 
       De video-opname die [naam 1] heeft ingebracht en die betrekking heeft op een controle die een rol speelde in de zaak die leidde tot de uitspraak van de rechtbank Rotterdam 2 juni 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:4287) doet ten slotte aan al het bovenstaande niet af. Die video-opname ziet namelijk op waarnemingen die zijn gedaan tijdens een andere controle, op een andere datum en in een andere zaak.  
       
     
     
       4.18 
       De minister heeft gelet op het bovenstaande terecht vastgesteld dat ook sprake is van een overtreding van artikel 15, eerste lid, in samenhang bezien met punt 3.2 van bijlage III van Verordening 1099/2009.  
       
     
     
       4.19 
       Het betoog van [naam 1] dat geen sprake is van een overtreding slaagt niet.  
       
       
         
           Verhoging boetebedrag 
         
       
       
     
     
       5.1 
       
        [naam 1] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat er grond bestond voor verhoging van het boetebedrag. De toezichthouder had de kans om de slachtlijn te (laten) stoppen. Dat de norm aan [naam 1] is gericht doet er niet toe. De vermijdbaarheid lag bij de toezichthouder.  
       
     
     
       5.2 
       Het College onderschrijft het in rechtsoverwegingen 6.1 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat er grond bestond voor verhoging van het boetebedrag en maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne. Het College voegt daaraan toe dat, zoals de minister in het bestreden besluit heeft uiteengezet, het [naam 1] te allen tijde zelf is die verantwoordelijk is voor het welzijn van de varkens, ook tijdens een inspectie. Dat de toezichthouder volgens [naam 1] de band had kunnen stoppen, als dat al zo was, is dus niet relevant.  
       
     
     
       5.3 
       De hogerberoepsgrond slaagt niet.  
       
       
         
           Verwijzing naar gronden van bezwaar en beroep 
         
       
       
       
         6	Voor zover [naam 1] ter onderbouwing van haar hoger beroep mede heeft volstaan met een verwijzing naar eerder door haar ingediende gronden van bezwaar en beroep, is haar betoog niet gemotiveerd. Het slaagt reeds daarom niet. 
       
       
       
         
           Overschrijding redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM 
         
       
       
     
     
       7.1 
       Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.  
       
     
     
       7.2 
       In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. 
       
     
     
       7.3 
       
         In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 31 oktober 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met een jaar en bijna vijf maanden overschreden. De rechtbank heeft de rechtmatig beoordeeld boete van  € 5.000,- met 10% gematigd tot € 4.500,-, omdat op het moment van de uitspraak van de rechtbank de redelijke termijn met ruim zes maanden was overschreden. [naam 1] heeft het oordeel hierover van de rechtbank niet bestreden. 
         Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. Het College ziet dan ook aanleiding de boete verder te matigen met 5% tot een bedrag van € 4.250,-. 
       
       
       
         
           Slotsom 
         
       
       
       8 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak in verband met de verdere overschrijding van de redelijke termijn vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 4.250,- en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Het College zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen, voor zover aangevochten. 
       
       
         
           Proceskosten 
         
       
       
       9 [naam 1] heeft zelf geen beroep gedaan op een verdere overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen is dus geen sprake. 
       Omdat [naam 1] bedoeld verzoek niet heeft gedaan, krijgt zij geen vergoeding voor de door haar gemaakte proceskosten. 
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     
     - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft; 
     - stelt het bedrag van de boete vast op € 4.250,-; 
     - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; 
     - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten; 
     - bepaalt dat de griffier van het College aan [naam 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,- voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt. 
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025. 
     
     
     
     
     
     
     
     
     
       w.g. R.W.L. Koopmans					w.g. W.I.K. Baart