ECLI: ECLI:NL:RBNNE:2021:2151

Titel: ECLI:NL:RBNNE:2021:2151 Rechtbank Noord-Nederland , 01-06-2021 / LEE 19/3753

Gerecht: Rechtbank Noord-Nederland

Datum uitspraak: 2021-06-01

Zaaknummer: LEE 19/3753

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBNNE:2021:2151

---

-

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND 
     
     
       Zittingsplaats Groningen 
     
     
     
       Bestuursrecht 
     
     
     
       zaaknummer: LEE 19/3753  
     
     
       uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen 
     
      [eiseres] , eiseres 
     (gemachtigde: mr. A.J. Spoelstra), 
     
     
       en 
     
     
     
      [verweerder] , verweerder 
     (gemachtigde: K. van Beek). 
     
   
   
     Procesverloop 
     
     
       In het besluit van 4 oktober 2018 (primair besluit) heeft verweerder eiseres drie lasten onder dwangsom opgelegd. De lasten houden in dat eiseres: 
     
     
       
         per direct het zeven van de partij grond met stenen/puin moet staken en gestaakt moet houden 
       
       
         per direct samenvoegen van partijen grond van in totaal meer dan 25 m3 dient te staken en gestaakt te houden 
       
       
         binnen 2 maanden na verzenddatum van de last de ingenomen en samengevoegde partij grond af te voeren naar een erkende verwerker. 
       
     
     Aangegeven is dat per keer dat gedeputeerde staten constateren dat niet wordt voldaan aan: 
     1. de eerste last (staken van zeven), verzoeker een dwangsom verbeurt van € 15.000,- tot een maximum te verbeuren bedrag per dag van € 30.000,-. Het maximumbedrag waarboven geen dwangsom meer kan worden verbeurd, is bepaald op € 150.000, -. 
     2. de tweede last (staken van samenvoegen), verzoeker een dwangsom verbeurt van € 5.000,- tot een maximum te verbeuren bedrag per dag van € 10.000,-. Het maximumbedrag waarboven geen dwangsom meer kan worden verbeurd, is bepaald op € 25.000, -. 
     3. de derde last (afvoeren grond met stenen), verzoeker een dwangsom verbeurt van € 25.000, -. De dwangsom verbeurt maximaal eenmaal per kalenderweek. Het bedrag waarboven geen dwangsom meer kan worden verbeurd, is bepaald op € 125.000, -. 
     Eiseres dient de eerste twee overtredingen per direct te beëindigen. De derde overtreding dient eiseres uiterlijk binnen twee maanden na verzenddatum te beëindigen.  
     
     
       In het besluit van 17 september 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard. 
     
     
     
       Eiseres heeft beroep ingesteld bij de rechtbank.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       De rechtbank heeft aanleiding gezien een deskundige, de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (de StAB) te benoemen teneinde de rechtbank van advies te dienen. Op 2 april 2020 heeft de StAB de rechtbank van advies voorzien. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om op dit advies te reageren. Eiseres heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. De StAB heeft bij rapport van 18 mei 2020 op de reactie van eiseres gereageerd.  
     
     
     
       Verweerder heeft bij brief van 5 januari 2020 een aanvullende reactie gezonden. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2021. Voor eiseres is verschenen [eiseres] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
     
     
     
   
   
     Overwegingen 
     
     
       1.	De rechtbank gaat voor haar oordeelsvorming uit van de volgende – door partijen niet betwiste – feiten en omstandigheden.  
     
     
       1.1 
       Op 18 mei 2018 is geconstateerd dat een samengevoegde partij grond van rond de 2000 tot 3000 m3 binnen de inrichting van eiseres aanwezig is. Bij brief van 6 juli 2018 is aan eiseres medegedeeld dat zij niet gecertificeerd is om grond samen te voegen en dat deze activiteit niet aan eiseres is vergund. Op 21 september 2018 is vervolgens geconstateerd dat er nog steeds samengevoegde partijen grond aanwezig zijn binnen de inrichting.  
     
     
       1.2 
       Op 2 en 3 oktober 2018 hebben toezichthouders van de Fryske Utfieringstjinst Miljeu en Omjouwing (hierna: de FUMO) controles uitgevoerd bij de inrichting van eiseres. Daarbij is geconstateerd dat eiseres samengevoegde partij(en) grond met stenen/puin op het achterterrein aan het (uit)zeven was. Het gaat hier om een totale hoeveelheid grond van zo’n 2.000 tot 3.000 m3.  
     
     
       1.3 
       Bij mail van 3 oktober 2018 heeft verweerder eiseres bericht voornemens te zijn om handhavend op te treden door middel van een last onder dwangsom. 
     
     
       1.4 
       Bij mail van 4 oktober 2018 heeft eiseres een zienswijze ingediend.  
     
     
       1.5 
       Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft verweerder het primaire besluit genomen. 
     
     
       1.6 
       Tegen dit besluit heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend, 
     
     
       1.7 
       Op 5 oktober 2018, 7 november 2018 en 13 november 2018 heeft verweerder controles verricht. Daaruit heeft verweerder geconcludeerd dat eiseres niet aan de last heeft voldaan.  
     
     
       1.8 
       Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken voor zover het betreft de overtreding samenvoegen van grond. De last voor zover het betreft de overtredingen opslaan en zeven van grond is in stand gelaten. 
       
       
         2.	In de inrichting van eiseres worden afvalstoffen opgeslagen, gesorteerd en bewerkt. De inrichting is ingericht voor het grootschalig verkleinen en verwerken van diverse klassen afvalhout tot grondstof voor de houtvezel-en spaanplaatindustrie en als brandstof voor energiecentrales. Tevens wordt op de locatie bouw- en sloopafval gesorteerd in herbruikbare stromen, puin verwerkt tot menggranulaat en worden diverse afvalstromen ingezameld. Verder worden compost, biomassa, menggranulaat, houtsnippers, grond en zand verhandeld.  
       
       
     
     
       3.1 
       Eiseres meent dat de last ten onrechte is opgelegd. Volgens eiseres is geen sprake van (een) overtreding(en). Daarvoor heeft zij allereerst aangevoerd dat geen sprake is van grond, nu uit de proefzeving van 13 november 2018 blijkt dat er meer dan 20% bodemvreemd materiaal aanwezig was. Voor de definitie van grond moet daarbij volgens eiseres worden uitgegaan van de definitie zoals opgenomen in het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) en niet, zoals verweerder doet, van het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP), sectorplan 39. Dat in de omgevingsvergunning de definitie van grond en puin ontbreekt, betekent niet dat verweerder daarvoor kan aanhaken bij het LAP, temeer nu het LAP niet rechtstreeks werkend is en er meerdere definities van grond bestaan in een veelheid van overheidsregelingen. Voorts is van belang dat eerder altijd is aangesloten bij het Bbk. Pas na de proefzeving van 13 november 2018 zijn allerlei andere definities gehanteerd. 
       
     
     
       3.2 
       Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van overtredingen, te weten het opslaan en zeven van puin in strijd met de verleende omgevingsvergunning. Voor wat betreft de definitie van grond moet volgens verweerder worden aangesloten bij het LAP. Nu in de omgevingsvergunning van 18 januari 2012 geen definitie van grond of puin is opgenomen, spreekt het voor zich dat, voor het bepalen van de definitie, aansluiting wordt gezocht in relevante wetgeving of gangbaar taalgebruik. Ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning milieu was het LAP2 van kracht met bijbehorende sectorplan 39. Daaruit blijkt dat voor grond ten hoogste 50% van de partij uit bodemvreemd materiaal mag bestaan. Nu uit de zeefproef van 13 november 2018 is gebleken dat ruim 65 procent van het materiaal bestaat uit grond, is het LAP van toepassing. Het Bbk is niet (meer) van toepassing, nu hiervoor maximaal 20% uit bodemvreemd materiaal mag bestaan. Bij het bestreden besluit is het Bbk daarom als grondslag van de last vervallen. Verder blijkt uit de op de website van de Stichting beheer BRL 2506, de op de website van eiseres en de in het LAP gegeven definitie voor steenachtig materiaal dat puin steenachtige afvalstoffen betreft dat afkomstig is van bouwwerkzaamheden. Daarmee bestaat puin in hoofdzaak niet uit materialen die afkomstig zijn uit de bodem. Van puin is volgens verweerder geen sprake.  
       
     
     
       3.3 
       Voor de vraag of sprake is van een overtreding dient allereerst te worden bezien welke norm in een bepaald geval geldt. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.  
       
       
         3.3.1 
         Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk. 
         
         
           Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, onder b, ten tweede, Wabo, houdt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, bij die beslissing in ieder geval rekening met het bepaalde in de artikelen 10.14 en 10.29a van de Wet milieubeheer (Wm). 
         
         
         
           Ingevolge artikel 10.14, eerste lid, Wm, houdt ieder bestuursorgaan rekening met het geldende afvalbeheerplan bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze wet, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen. 
         
         
         
           Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, Wm, wordt onder een afvalbeheerplan verstaan: afvalbeheerplan, bedoeld in artikel 10.3. 
         
         
         
           Ingevolge artikel 10.3 van de Wet milieubeheer stelt Onze Minister ten minste eenmaal in de zes jaar een afvalbeheerplan vast. 
         
         
         
           Het betreffende afvalbeheerplan betreft het LAP. 
         
         
         
           Uit sectorplan 39 bij het LAP3 volgt dat het sectorplan uitsluitend betrekking heeft op partijen grond met ten hoogste 50 gewichtsprocenten bodemvreemd materiaal. Voor de definitie van grond sluit het sectorplan aan bij de definitie van grond zoals opgenomen in het Besluit bodemkwaliteit.  
         
         
         
           In sectorplan 39 bij LAP2, dat gold ten tijde van het primaire besluit, is een soortgelijke definitie opgenomen.  
         
         
         
           In artikel 1 van het Besluit Bodemkwaliteit (Bbk) wordt onder grond verstaan :  vast materiaal dat bestaat uit minerale delen met een maximale korrelgrootte van 2 millimeter en organische stof in een verhouding en met een structuur zoals deze in de bodem van nature worden aangetroffen, alsmede van nature in de bodem voorkomende schelpen en grind met een korrelgrootte van 2 tot 63 millimeter, niet zijnde baggerspecie. 
         
         
         
           Blijkens de bijlage bij de op 18 januari 2012 aan eiseres verleende omgevingsvergunning zijn afvalstoffen ‘afvalstoffen in de zin van de Wet milieubeheer’. 
         
         
       
       
         3.3.2 
         Eiseres is een inrichting voor het verwerken van afvalstoffen en heeft een omgevingsvergunning op grond van de Wm. Nu in de omgevingsvergunning geen definitie van het begrip grond is opgenomen, dient naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de hierboven genoemde wettelijke bepalingen, bij de interpretatie van de vergunning voor de definitie van grond aansluiting te worden gezocht bij de Wm, meer concreet bij het afvalbeheerplan. In het onderhavige geval betreft dat het LAP met sectorplan 39. Daarin wordt voor wat betreft het begrip grond qua aard en structuur overigens ook aangesloten bij de definitie van het Bbk. Voor een afvalstoffeninrichting geldt blijkens de definitie uit sectorplan 39, anders dan voor de definitie van grond uit het Bbk, echter een percentage van 50% bodemvreemd materiaal. Anders dan eiseres meent is verweerder daarom naar het oordeel van de rechtbank bij het opleggen van de last van de juiste definitie uitgegaan. 
         
       
       
         3.3.3 
         Vervolgens is aan de orde de vraag of de door verweerder geconstateerde feitelijke situatie een overtreding van de norm oplevert.  
         
         
           De rechtbank stelt, onder verwijzing naar de stukken en het rapport van de StAB van 2 april 2020, dat de volgende constateringen zijn gedaan: 
         
         
         
           Op 5 oktober 2018 heeft verweerder aan de hand van de afmetingen van de partij en de puinfractie na zeving berekend dat de partij een volume heeft van 1250 m3 en de puin een volume van 160 m3. StAB komt op basis van deze indicatieve schatting afgerond op een hoeveelheid puin van 13% (160/1250*100%). 
         
         
         
           StAB heeft verder overwogen dat uit het controlerapport van de controles die zijn uitgevoerd in november 2018 blijkt dat op 7 november 2018 door medewerkers van |FUMO  visueel is beoordeeld dat sprake is van grond. Op basis van een globale berekening na uitvoering van een zeefproef is ter plekke berekend dat in de partij grond circa  20% puin aanwezig was. Later op de dag is op grond van een narekening geconstateerd dat het 16% puin betrof, zo blijkt uit het controlerapport. De berekeningen zijn niet weergegeven in het controlerapport en niet door StAB te verifiëren. Evenmin wordt in het rapport een verklaring voor het verschil tussen de twee berekeningen gegeven.  
           Op basis van de vermelding in het controlerapport dat totaal 34 m3 is afgezeefd en het volume grond 28,5 en het volume puin 5,5 m3 betrof, concludeert StAB dat het afgerond 16 volumeprocenten (5,5/34*100%) puin betrof, indien de vermelde volumes juist zijn. De berekening van de volumes is in het rapport niet weergegeven. Ook is de gehanteerde rekenformule niet weergegeven, waardoor de berekening, hoewel de afmetingen van de bergen puin (3,5 bij 3,5 m en een hoogte van circa 1,8 m) en grond (6,5 bij 6,5 m en een hoogte van circa 2,7 m) zijn gegeven, niet verifieerbaar.  
         
         
         
           StAB geeft aan dat berekeningen van volumes vaak discussie opleveren. Daarom worden in protocollen voor partijbemonstering handvatten gegeven. In het onderhavige geval zou aansluiting kunnen worden gezocht bij het Protocol Monsterneming voor partijkeuringen grond en baggerspecie. Uitgaande van dit protocol komt StAB, voor de controle op 7 november 2018 uit op maximaal 20% bodemvreemd materiaal.  
         
         
         
           Uit het controlerapport blijkt dat op 13 november 2018 op basis van een meting is vastgesteld dat er geen nieuwe hoeveelheden puin of grond zijn toegevoegd aan de partij. Er opnieuw een zeefproef uitgevoerd waarbij door weging het gewicht van de fracties is vastgesteld, is berekend dat sprake is van 38% puin en 65% grond. Het uitzeven van een zekere hoeveelheid gevolgd door weging van de verschillende fracties is in het protocol als gangbare praktijk beschreven. De StAB komt op grond van een herberekening uit op 35% puin en 65% grond. De samenstelling wijkt sterk af van de eerder berekende samenstelling, terwijl geconstateerd is dat de partij ongewijzigd is gebleven. Daarvoor wordt in het controlerapport geen verklaring gegeven. 
         
         
         
           Volgens een rapport van Bodemvisie zou slechts sprake zijn van minder dan 5% puin.  
         
         
         
           Partijen zijn het er over eens dat de proefzeving van 13 november 2018 als maatgevend moet worden aangemerkt, zodat naar het oordeel van de rechtbank van de tijdens die controle vastgestelde percentages moet worden uitgegaan.  
         
         
         
           Gelet op de genoemde bevindingen is de rechtbank van oordeel dat, van welke berekening ook wordt uitgegaan, de onderzochte partij voldoet aan de definitie van grond uit het LAP en daarom moet worden aangemerkt als een afvalstof. Anders dan eiseres meent is verweerder daarom bij het opleggen van de last terecht tot de conclusie gekomen dat er sprake is van een afvalstof. Verweerder was daarom bevoegd om eiseres op te dragen het zeven van de grond met stenen/puin te staken en gestaakt te houden en bevoegd om eiseres te gelasten om deze ingenomen en samengevoegde grond af te voeren naar een erkende verwerker. 
         
         
       
     
     
       4.1 
       Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat geen sprake is van (een) overtreding(en), omdat de handelingen welke zijn genoemd in het bestreden besluit, gelet op het door het bevoegd gezag geaccepteerde AO/IC document en de vergunning van 18 januari 2012, zijn toegestaan. Daarbij is de activiteit zeven vergund, mede gelet op het feit dat de vlakdekzeef, los van de puinbreker, gedurende twee uren per dag in het bijbehorende akoestisch onderzoek is meegenomen. Ook zijn de activiteiten vergund gelet op het vergunde acceptatie-en verwerkingsbeleid en de vergunde Eural codes. Voorts wijst eiseres op de voorschriften 5.1.4 en 5.1.5 van de vergunning.  
       
     
     
       4.2 
       Verweerder stelt zich op het standpunt dat, gelet op de verleende omgevingsvergunning milieu van 18 januari 2012 en de daaraan ten grondslag liggende aanvraag met bijbehorende stukken, slechts het accepteren van schoon puin en het breken van puin is toegestaan. Eiseres mag alleen schoon puin accepteren en in de inrichting mag alleen schoon puin aanwezig zijn. Ook hierom zijn andere handelingen, als het zeven van grond, niet toegestaan.  
       
     
     
       4.3 
       
         Naar het oordeel van de rechtbank is het zeven en samenvoegen van grond niet vergund op grond van de aan eiseres verleende omgevingsvergunning van 18 januari 2012. De betreffende activiteiten worden niet genoemd in het overzicht vergunde activiteiten in het dictum van het besluit. Evenmin worden de activiteiten genoemd in de projectbeschrijving of in de andere bij de aanvraag behorende stukken, die onderdeel uitmaken van de vergunning. De enkele omstandigheid, dat in het AO/IC rapport de Euralcode 17.05.04 wordt genoemd als te accepteren materiaal, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de activiteiten samenvoegen en zeven van grond zijn vergund.  
         In het acceptatie-en verwerkingsbeleid wordt voor de te accepteren stoffen verwezen naar de aanleveringsvoorwaarden, terwijl hierin in de kolom ‘geen’ een aantal malen ‘grond’ en ‘vervuilde grond’ wordt genoemd. De omstandigheid dat een vlakdekzeef is vergund leidt niet tot het oordeel dat hiermee ook het (samenvoegen en) zeven van grond is vergund. In de  voorschriften 5.1.4 en 5.1.5 van de vergunning, waar eiseres naar heeft verwezen, kunnen evenmin aanknopingspunten worden gevonden voor de conclusie dat samenvoegen en zeven van puin is vergund.   
       
       
       
         Nu de betreffende activiteiten niet zijn vergund is sprake van (een) overtreding(en) waartegen verweerder bevoegd is om handhavend op te treden  
       
       
       
         5 .	 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 
       
       
     
     
       6.1 
       
         Eiseres stelt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder diende af te zien van handhaving.  
         Eiseres stelt daartoe dat zij voornemens was om voor de betreffende activiteiten de milieuvergunning te actualiseren en daarvoor een aanvraag in te dienen. Daartoe is op 12 juli 2018 een MER aanmeldnotitie ingediend. Verweerder heeft hierop echter niet gereageerd, terwijl de daadwerkelijke aanvraag eerst daarna kan worden ingediend. Daar waar verweerder in gebreke blijft ten aanzien van de gewenste actualisatie van de milieuvergunning, wordt eiseres onterecht aangeschreven op onder meer onderdelen die deel uitmaakten van de aan te vragen actualisatievergunning.  
         Eiseres stelt voorts dat verweerder bekend was met de inname van de fracties grond. Eiseres heeft de fracties steeds op dezelfde bestendige wijze via begeleidingsbrieven aantoonbaar ingenomen en geaccepteerd als puin met aangekleefde grond en afgemeld via het LMA. Verweerder was hiermee bekend omdat de meldingen op papier aan verweerder ter beschikking zijn gesteld.  
         Eiseres meent verder dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen handhaven nu verweerder niet inzichtelijk heeft kunnen maken welk milieubelang is gediend met het maken van een verschil tussen het zeven van puin met grond enerzijds en grond met puin anderzijds.  
       
       
     
     
       6.2 
       Niet in geschil is dat ten tijde van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie bestond nu geen ontvankelijke aanvraag om omgevingsvergunning was ingediend. De omstandigheid dat verweerder niet voortvarend heeft gereageerd op de MER aanmeldnotitie maakt, wat er ook van zij, niet dat gesteld moet worden dat zij in redelijkheid niet (meer) handhavend op kan treden. Overigens heeft verweerder in de brief van 5 januari 2021 aangegeven dat de op 13 november 2020 ingediende aanvraag om een revisievergunning niet als ontvankelijke aanvraag kan worden gezien. Verweerder heeft verzocht om aanvulling. 
       
       
         Dat eiseres reeds van aanvang af grond heeft opgeslagen en gezeefd en verweerder hiervan op de hoogte was, heeft zij naar het oordeel van de rechtbank niet onderbouwd. Zoals verweerder heeft aangegeven is het doen van een melding in het LMA slechts een administratieve handeling. Op basis van de melding kan niet worden beoordeeld of het gemelde klopt met de praktijk. Dat eiseres de melding sinds 2012 niet goed doet, kan op basis van het afschrift van het LMA niet door verweerder worden geconstateerd. Overigens is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), waaronder de uitspraak van 25 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2575), ook de omstandigheid dat het college bekend was met de overtreding maar daartegen gedurende langere tijd niet handhavend heeft opgetreden, geen gedraging waarmee de indruk is gewekt van een welbewuste standpuntbepaling dat in de toekomst niet handhavend zou worden opgetreden en waaraan eiseres vertrouwen mocht ontlenen.  
       
       
       
         De rechtbank overweegt voorts dat, anders dan eiseres meent, gevolgen die verband houden met het doelmatig beheer van afvalstoffen, worden gezien als gevolgen voor het fysieke milieu. Daarnaast wordt onder de bescherming van het milieu de zorg voor een doelmatig beheer van afvalstoffen verstaan. Daarbij maakt niet uit of sprake is van gevaarlijke of ongevaarlijke afvalstoffen. 
       
       
       
         Gelet op het voorgaande is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had dienen af te zien van handhaving. 
       
       
     
     
       7.1 
       Eiseres acht de last niet consistent of innerlijk tegenstrijdig nu niet duidelijk is welke overtredingen precies onder de aangevoerde grondslag van artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wabo vallen. In dat verband is van belang dat in het primaire besluit naast de drie  genoemde lasten ook wordt gesproken over opslaan van grond. Nu in het bestreden besluit de last wordt ingetrokken voor wat betreft het samenvoegen van grond en niets wordt vermeld over het opslaan van grond, lijkt het opslaan en samenvoegen van grond toegestaan.  Het bevreemdt eiseres in dat verband dat het zeven van grond niet is toegestaan en dat de opgeslagen grond op grond van een last moet worden afgevoerd. 
       
     
     
       7.2 
       Verweerder stelt dat uit het bestreden besluit voldoende blijkt dat de last die ziet op het samenvoegen van grond is ingetrokken omdat is gebleken dat het Bbk niet van toepassing is. De overige lasten, de betrekking hebben op het opslaan en zeven van grond, berusten op de omgevingsvergunning uit 2012 en zijn in stand gelaten. 
       
     
     
       7.3 
       Naar het oordeel van de rechtbank is de last niet onduidelijk of innerlijk tegenstrijdig. Daarvoor is van belang dat de last bij het bestreden besluit in stand is gebleven met betrekking tot de in het primaire besluit genoemde eerste en derde last. De eerste last betreft het staken en gestaakt houden van het zeven van grond met stenen/puin, terwijl de derde last inhoudt dat de ingenomen en samengevoegde partij grond met stenen/puin binnen twee maanden moet worden afgevoerd. Het opslaan van grond houdt naar het oordeel van de rechtbank geen overtreding van de last in.  
       
     
     
       8.1 
       Eiseres voert aan dat sprake is van willekeur. Het primaire besluit is genomen zonder nader onderzoek te hebben gedaan naar de samenstelling van bedoelde fracties. Toen na het uitvoeren van een proefzeving bleek dat geen sprake was van grond in de zin van het  Bbk heeft het bevoegd gezag de grondslag van het besluit gewijzigd. 
       
     
     
       8.2 
       Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van willekeur. Er is geen sprake van het gebruiken van een bevoegdheid voor een ander doel dan waarvoor het bedoeld is.  
       
     
     
       8.3 
       De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar het verslag van de StAB van 2 april 2020, dat het gebruikelijk is dat keuringen visueel plaatsvinden. Eerst als sprake is van twijfel vindt een proefzeving plaats.  
       
       
         In het onderhavige geval heeft eiseres eerst na het primaire besluit, in november 2018, aangegeven dat geen sprake is van grond. Vervolgens heeft verweerder een proefzeving uitgevoerd. Naar aanleiding van de proefzeving op 13 november 2018 heeft verweerder in het bestreden besluit het Bbk als grondslag van de last verwijderd. 
       
       
       
         Nu eiseres eerst naar aanleiding van het primaire besluit twijfel heeft opgeworpen met betrekking tot de vraag of al dan niet sprake is van grond, bestond voor verweerder niet eerder aanleiding een proefzeving uit te voeren. In de resultaten van de proefzeving heeft verweerder voorts aanleiding gezien om de grondslag van de last in het bestreden besluit te wijzigen. Van willekeur is naar het oordeel van de rechtbank daarom geen sprake.  
       
       
       9. Het beroep is ongegrond. 
       
       10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
     
       De rechtbank: 
     
     
     
       -	verklaart het beroep ongegrond. 
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, voorzitter, mr. R.L. Vucsán en mr. V. van Dorst, rechters, in aanwezigheid van mr. F.K. Heiting, griffier, op 1 juni 2021. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum. 
     
     
     
     
     
       
         
         
         
           
             
               griffier 
             
             
               rechter 
             
           
         
       
     
     
     
     
       Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
   
   
     Bent u het niet eens met deze uitspraak? 
     
     
       Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.