ECLI: ECLI:NL:CBB:2021:540

Titel: ECLI:NL:CBB:2021:540 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 25-05-2021 / 20/136

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2021-05-25

Zaaknummer: 20/136

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2021:540

---

Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet. Artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Fosfaatrecht. 
         Beroep op de knelgevallenregeling uit artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit slaagt niet. Zelfs al zou de meest gunstige fosfaatgebruiksnorm worden toegepast op de 21 hectare die volgens appellant moeten worden meegerekend, voldoet hij niet aan de 5%-drempel. Geen sprake van individuele en buitensporige last. Er is geen sprake van eenmalige en tijdelijke pacht van grond. De uitbreidingsbeslissing was op het moment dat appellant werkelijk hiertoe is overgegaan, gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van de investeringen, niet navolgbaar.

uitspraak  
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 20/136  
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2021 in de zaak tussen 
     
       
         P.A.J.A. Dielissen h.o.d.n. Kaasboerderij [naam 2] , te [plaats] , appellant 
       (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans), 
     
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: C. Zieleman LL.B). 
     
   
   
     Procesverloop 
     
     
       Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
     
     
     
       Appellant heeft op 14 februari 2018 een melding bijzondere omstandigheden ingediend. 
     
     
     
       Bij besluit van 26 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.  
     
     
     
       Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur, op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw, wordt vastgesteld. Ingevolge het tweede lid bedraagt de verhoging het aantal kilogrammen fosfaat waarvan de landbouwer aannemelijk heeft gemaakt dat deze zonder de in het eerste lid omschreven omstandigheden in de vaststelling van het fosfaatrecht zouden zijn betrokken. Het derde lid bepaalt dat deze verhoging niet plaats vindt indien deze kleiner is dan 5 procent van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw. 
       
     
     
       1.3 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellant exploiteert een melkveehouderij en kaasmakerij. In 2006 zijn wijzigingsplannen ontstaan voor het waterbergingsgebied [naam 3] . Op 20 september 2013 heeft appellant ter voorkoming van onteigening 1.58.76 hectare grond verkocht aan het waterschap Aa en Maas voor een bedrag van € 532.000,-. Op 15 januari 2014 is deze grond aan het waterschap geleverd. Appellant heeft tot de aanvang van de werkzaamheden, maar tot uiterlijk 31 december 2015, gebruik mogen maken van deze grond. Tot en met 2014 heeft appellant 11 hectare grond gepacht van het waterschap Aa en Maas. Vanwege werkzaamheden voor het project [naam 3] heeft appellant deze grond weer moeten afstaan aan het waterschap. In het najaar van 2014 is door appellant een nieuwgebouwde Maatlat Duurzame Veehouderij-stal in gebruik genomen. Appellant heeft vanaf augustus 2015 tot het voorjaar van 2016 niet kunnen beschikken over 6 hectare huiskavel. Na afronding van het project [naam 3] heeft appellant in 2018 8,4 hectare (waarvan 3 hectare bestaat uit de tot 11 hectare die in 2014 is gepacht) grond geleverd gekregen, welke in 2013 is aangekocht. Op 26 juni 2015 heeft appellant 5 hectare landbouwgrond mondeling gekocht voor een bedrag van € 275.000,-. 
       
     
     
       2.2 
       Appellant heeft op 10 en 27 september 2013 koopovereenkomsten gesloten voor roosters, vloeren, binnenwanden en dergelijke voor een totaalbedrag van € 298.538,04. Op 1 oktober 2013 heeft appellant een overeenkomst gesloten voor grondwerk voor € 48.500,-. Appellant heeft op 10 oktober 2013 een koopovereenkomst gesloten voor stalinrichting voor een bedrag van € 236.747,-. Hij heeft op 28 oktober 2013 een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een nieuwe stal voor een bedrag van € 519.900,-. Daarna is voor de afwerking van de stal nog een overeenkomst aangegaan van € 22.900,-. Appellant heeft een subsidie op grond van de Investeringsregeling voor Integraal Duurzame Stallen (IDS) gekregen. 
       
     
     
       2.3 
       Op 12 april 2011 heeft appellant een revisievergunning in het kader van de Wet milieubeheer gekregen voor het houden van 300 melk- en kalfkoeien en 202 stuks jongvee met permanente opstallen, het bouwen van een nieuwe stal voor het huisvesten van 300 melk- en kalfkoeien en het aanpassen van stallen voor het houden van 151 stuks jongvee. Op 11 augustus 2011 is aan appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend, op basis waarvan hij 300 melk- en kalfkoeien en 202 stuks jongvee kan houden. Appellant heeft op 27 oktober 2011 een omgevingsvergunning gekregen voor het oprichten van een agrarisch bouwwerk voor het huisvesten van rundvee. 
     
     
       2.4 
       Appellant hield op 1 april 2010 69 melk- en kalfkoeien en 69 stuks jongvee. Op 1 april 2013 waren dit 75 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 hield appellant 112 melk- en kalfkoeien en 108 stuks jongvee.  
       
       
         
           Besluiten van verweerder 
         
       
       
       
         3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 5.817 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast (526,51 kg). Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard, omdat appellant niet voldoet aan de 5%-drempel van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit en geen sprake is van strijd met de Nitraatrichtlijn en artikel 1 van het EP. 
       
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
       
         
           Artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellant betoogt dat verweerder hem ten onrechte niet in aanmerking heeft gebracht voor de knelgevallenregeling uit artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Verweerder hanteert een benadering die niet past bij de wettekst. Het is niet relevant hoeveel grond appellant in 2015 meer heeft gehad dan in de jaren ervoor, maar relevant is hoeveel kilogram fosfaatrecht berekend zou zijn zonder deze bijzondere omstandigheid. Verweerder heeft niet bestreden dat het gaat om 21 hectare grond. Appellant voldoet bij een juiste toepassing van de wettekst aan alle voorwaarden. 
       
       
         
           Individuele en buitensporige last 
         
       
       
     
     
       4.2 
       Verder is er in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant heeft zijn bedrijf noodzakelijk moeten uitbreiden omdat de gebouwen verouderd waren, hij onvoldoende stalruimte had en om het in overeenstemming met de dierenwelzijnseisen te brengen. Ook was het noodzakelijk om het bedrijf duurzaam en toekomstbestendig te maken en de bedrijfsresultaten te verbeteren. Hij heeft in een zeer vroeg stadium investeringen gedaan en zijn bedrijf geherstructureerd. Hij beschikte over alle benodigde vergunningen en er was sprake van een bijzondere omstandigheid op de peildatum. Vanwege de langdurige onderhandelingen rondom het project [naam 3] is appellant niet al in 2011 begonnen met de bouw van de nieuwe stal. Verweerder heeft de bijzondere omstandigheden rondom het project [naam 3] niet meegenomen in de toets van artikel 1 van het EP in het bestreden besluit, waardoor deze onvolledig is. Door de bijzondere omstandigheid van de werkzaamheden door het waterschap in 2015, beschikte appellant over 21 hectare grond minder (waarvan 6 hectare huiskavel). Hij is daardoor eenmalig en tijdelijk niet-grondgebonden geweest. In dat verband verwijst appellant naar de uitspraken van het College van 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:341 en ECLI:NL:CBB:2019:389). Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellant een rapport van NH adviseurs van 13 juni 2018 en een rapport van Claassen accountancy & controlling van 10 mei 2019 ingediend. 
       
       
         
           Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel 
         
       
       
     
     
       4.3 
       Tot slot is volgens appellant sprake van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. In bezwaar heeft appellant werkafspraken gemaakt met verweerder over het inbrengen van stukken. Als stukken al eens waren ingebracht, zou dat niet nogmaals hoeven gebeuren. Dit is op de hoorzitting in bezwaar herhaald. Verweerder werpt appellant in het bestreden besluit tegen dat geen bewijsstukken zijn ingebracht, maar heeft niet kenbaar gemaakt dat stukken ontbraken. Het bestreden besluit is daarom onzorgvuldig voorbereid en mist een draagkrachtige motivering. 
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
       
         
           Artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit 
         
       
       
     
     
       5.1 
       Verweerder stelt zich op het standpunt dat de knelgevallenregeling uit artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit juist is toegepast. De niet gerealiseerde groei kan volgens uitspraken van het College niet worden meegenomen in de beoordeling van het knelgeval. Verweerder verwijst verder naar het bestreden besluit waarin uiteen is gezet dat appellant in 2015 over meer grond dan ooit tevoren beschikte. In 2012 beschikte hij over 22,77 hectare, in 2013 over 30,62 hectare, in 2014 over 26,40 hectare en in 2015 over totaal 47,01 hectare. Appellant zal om die reden niet voldoen aan de 5%-drempel uit artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Op de zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat zelfs als de fosfaatruimte van de 21 hectare wordt opgeteld bij de 47,01 hectare, dan nog zou de generieke korting worden opgelegd en voldoet appellant niet aan de 5%-drempel. 
       
       
         
           Individuele en buitensporige last 
         
       
       
     
     
       5.2 
       Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Volgens verweerder bestond er geen bedrijfseconomische noodzaak om van 75 melk- en kalfkoeien in 2013 uit te breiden naar 200 of 300 melk- en kalfkoeien in 2015. De omstandigheden die appellant aanvoert over het dierenwelzijn, de toekomstbestendigheid en het verbeteren van de bedrijfsresultaten maken dit niet noodzakelijk. Bovendien heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat hij geen alternatieven had. Er zijn verder geen bijzondere omstandigheden die maken dat wel sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder wijst verder op de voorzienbaarheid van het stelsel op het moment dat appellant is gaan investeren. En ook al zou het zo zijn dat appellant zijn beoogde uitbreiding van 300 naar 200 melk- en kalfkoeien heeft bijgesteld, dan nog neemt dat niet weg dat hij forse groeiplannen had in een onzekere periode. Appellant wilde door middel van eigen aanwas groeien, wat een ondernemerskeuze is. Ook wilde hij wachten met het uitbreiden vanwege het nog geldende melkquotum. Ook dit is een ondernemerskeuze. Verweerder acht het ook van belang dat appellant voor een deel van zijn uitbreiding, 37 melk- en kalfkoeien, wel fosfaatrecht heeft gekregen. 
       
       
         
           Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel 
         
       
       
     
     
       5.3 
       Tot slot is volgens verweerder geen sprake van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd. De bijzondere omstandigheid die appellant in bezwaar heeft aangevoerd, is ook meegenomen in de beoordeling van artikel 1 van het EP. Voor zover nodig is de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld.  
       
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
       
         
           Artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit 
         
       
       
     
     
       6.1 
       Over de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit oordeelt het College als volgt. Appellant betoogt dat als rekening wordt gehouden met de 21 hectare die hij op de peildatum miste hij wel voldoet aan de 5%-drempel. Het is het College gebleken dat zelfs als bij de 21 hectare van de voor appellant meest gunstige fosfaatgebruiksnorm (120 kg) wordt uitgegaan, dat het verschil tussen de fosfaatrechten en fosfaatruimte nog zo groot is dat de generieke korting van 8,3% moet worden toegepast. De stelling van verweerder dat appellant ook in het geval dat de volledige 21 hectare wel wordt meegeteld nog niet voldoet aan de 5%-drempel is dus juist. De beroepsgrond slaagt alleen daarom al niet. Het College laat het overige om die reden onbesproken. 
       
       
         
           Individuele en buitensporige last 
         
       
       
     
     
       6.2 
       Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
       
         6.3.1 
         Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
         
       
       
         6.3.2 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.3.3 
         In deze uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het door die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen. 
         
       
       
         6.3.4 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.3.5 
         Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario “P LT obv fosfaat” van het rapport van NH adviseurs van 13 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 
         
       
       
         6.3.6 
         In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 192 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering volgens het rapport van NH adviseurs) en de vastgestelde 5.817 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (112 melk- en kalfkoeien en 108 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapporten, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
         
       
       
         6.3.7 
         Daarbij is het volgende van belang. Voor zover appellant een last ondervindt door de generieke korting, is in 6.3.3 al overwogen dat dit niet kan worden aangemerkt als een individuele en buitensporige last. Anders dan in de uitspraken waar appellant naar verwijst, komt het College hier niet tot het oordeel dat sprake is van een eenmalige en tijdelijke pacht. Los van het feit dat zelfs als deze grond al wordt meegerekend, appellant nog steeds generiek wordt gekort (wat zoals hiervoor is overwogen, niet als individuele en buitensporige last is aan te merken), is niet aannemelijk geworden dat sprake is van het eenmalig en tijdelijk niet kunnen beschikken over de percelen. Het perceel van 11 hectare heeft appellant tot aan 2014 gepacht van het waterschap, waarna hij de grond heeft moeten teruggeven. Niet is gebleken dat appellant na de werkzaamheden weer over het perceel kon beschikken. Een perceel van 1,6 hectare is door appellant aan het waterschap verkocht ter voorkoming van onteigening. Hieruit lijkt te volgen dat sprake is van een permanente overdracht van het perceel. Daarnaast heeft appellant een perceel van 6 hectare huiskavel tijdelijk moeten afstaan vanaf augustus 2015. Hieruit volgt dat appellant op 15 mei 2015, de peildatum voor de berekening van de fosfaatruimte, nog de beschikking had over deze oppervlakte. Daar komt bij dat het gaat om een huiskavel en daarmee niet duidelijk is dat dit perceel ook als landbouwgrond moet worden aangemerkt. Tot slot is een perceel van 8,4 hectare (waarvan 3 hectare ook valt onder de eerdergenoemde 11 hectare) door appellant gekocht in 2013, maar is dit pas in 2018 geleverd. Appellant beschikte op 15 mei 2015 dan ook niet over de feitelijke beschikkingsmacht van dit perceel, waardoor dit niet kan meetellen voor zijn fosfaatruimte. Over de uitbreidingsinvesteringen overweegt het College als volgt. Ter zitting heeft appellant verduidelijkt dat hij van 69 melk- en kalfkoeien en 69 stuks jongvee in 2010 naar 300 melk- en kalfkoeien en 202 stuks jongvee heeft willen groeien, om een lage kostprijs te realiseren en het bedrijf toekomstbestendig te maken zodat zijn kinderen op termijn ook op het bedrijf konden werken. Omdat appellant wist dat hij grond van het waterschap zou krijgen, heeft hij ingezet op het grondgebonden groeien van het bedrijf. Appellant heeft uit voorzichtigheid uiteindelijk een stal gerealiseerd waarin hij 200 melk- en kalfkoeien kon houden, ondanks dat hij volgens de bank deze 300 melk- en kalfkoeien kon realiseren. Deze stal wilde hij in 2011 al realiseren, maar vanwege de werkzaamheden van het waterschap heeft hij dit uitgesteld. Ondanks de voorzichtigheid die appellant in acht heeft genomen bij het uitstellen van de bouw van deze stal en het verminderen naar een uitbreiding van 200 melk- en kalfkoeien, acht het College de uitbreidingsbeslissing op het moment dat appellant hiertoe werkelijk is overgegaan, gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van de investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het College heeft er begrip voor dat appellant het bedrijf toekomstbestendig heeft willen maken zodat zijn kinderen ook in de melkveehouderij konden werken, maar dit kan niet als bedrijfseconomische noodzaak worden aangemerkt (zie de uitspraak van het College van 23 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:196, onder 6.3.6). Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van het daadwerkelijk overgaan tot zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten – verdergaand dan de voorzichtigheid die hij al heeft getoond – en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. 
       
       
         6.3.8 
         De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 
         
         
           
             Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel 
           
         
         
       
     
     
       6.4 
       Het College komt wel tot het oordeel dat sprake is van een zorgvuldigheidsgebrek. Verweerder heeft niet (voldoende) weersproken dat zij de door appellant gestelde werkafspraken niet is nagekomen.  
       
       
         
           Slotsom  
         
       
       
     
     
       7.1 
       Gelet op het in 6.4 geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek, is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. 
       
     
     
       7.2 
       In dat gebrek ziet het College wel aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). 
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     
     - verklaart het beroep ongegrond; 
     - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 178,- aan appellant dient te vergoeden; 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.068,-. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021. 
     
     
     
     
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.