ECLI: ECLI:NL:CBB:2020:189

Titel: ECLI:NL:CBB:2020:189 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 24-03-2020 / 18/2204

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2020-03-24

Zaaknummer: 18/2204

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2020:189

---

Fosfaatrechten. Msw. Bedrijfsverplaatsing i.v.m. dijkverlegging en uitbreiding. Beroep op de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit (publieke infrastructuur) slaagt niet, omdat geen sprake is van minder melkvee of minder fosfaatruimte op de peildatum. Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt evenmin. Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last. De beslissing van appellante om de verplaatsing gepaard te laten gaan met een uitbreiding naar 200 melk- en kalfkoeien acht het College, gelet op het tijdstip van de gedane investeringen (vanaf 5 mei 2014), niet navolgbaar. Op dat moment had voor appellante redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was. Dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor deze uitbreiding, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt.

uitspraak  
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 18/2204 
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 24 maart 2020 in de zaak tussen 
     
     
       
         stille maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , te [plaats] , appellante 
       (gemachtigde: mr. B.D. Bos), 
     
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder  
     (gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. M.J.H. van der Burgt). 
     
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
     
     
     
       Bij besluit van 24 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.  
     
     
     
       Bij brief van 7 november 2019 heeft appellante haar beroep nader toegelicht.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 december 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van appellante zijn tevens verschenen [naam 1] en [naam 3] en [naam 4] , adviseur bij [naam 5] ( [naam 5] ). Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen [naam 6] .  
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante regelgeving 
       
     
     
     
       1.1 
       Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (ook wel peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       Op grond van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder op een daartoe strekkend verzoek het fosfaatrecht als op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden door de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Deze verhoging vindt niet plaats indien deze kleiner is dan 5 procent van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet (artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit). 
       
     
     
       1.3 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante exploiteert in maatschapsverband een melkveebedrijf in [plaats] . Tot 2008 bestond de maatschap uit drie maten (vader, moeder en zoon) en in 2008 is de tweede zoon tot de maatschap toegetreden.   
       
     
     
       2.2 
       Op de toenmalige locatie hield appellante ongeveer 120 melkkoeien met bijbehorend jongvee.  
       
     
     
       2.3 
       Op 18 november 2004 deelde Rijkswaterstaat aan appellante mede dat haar locatie in een gebied lag waar mogelijk een dijkverlegging zou plaatsvinden. In de jaren 2005 tot en met 2008 is in vier opeenvolgende fasen de planologische kernbeslissing Ruimte voor de Rivier genomen, gericht op betere bescherming van het rivierengebied tegen overstromingen. Onderdeel van deze plannen was het verleggen van de rivierdijk en daarvoor moest het bedrijf van appellante worden verplaatst. 
       
     
     
       2.4 
       Op 5 juni 2008 heeft appellante een melding Besluit landbouw milieubeheer gedaan voor het uitbreiden of wijzigen, dan wel het veranderen van de werking van de melkrundveehouderij. Daarbij heeft zij aangegeven dat het gaat om het houden van 175 melk- en kalfkoeien en 123 stuks jongvee. Van deze voorgenomen uitbreiding in verband met de toetreding van de tweede zoon tot de maatschap heeft appellante afgezien, vanwege de onzekerheid over het bestaan van het bedrijf in het licht van de dijkverlegging.  
       
     
     
       2.5 
       De uitwerking van de planologische kernbeslissing gebeurde in het op 13 maart 2013 vastgestelde Ruimte voor de Rivier, Maatregelen [locatie 1] en [locatie 2] (het inrichtingsplan). Daarvan maakte deel uit een grondruil om de bedrijfsverplaatsing van appellante mogelijk te maken. Die grondruil is vastgelegd in een op 5 mei 2014 gesloten overeenkomst tussen appellante en het Bureau Beheer Landbouwgronden (ruilovereenkomst). Van het project maakt tevens deel uit een programma van eisen en inrichtingsplan voor een dijkterp (programma van eisen). Het plan gaat uit van een bedrijf van 220 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee. 
       
     
     
       2.6 
       In de ruilovereenkomst staat, voor zover hier van belang, dat appellante haar bedrijf met opstallen zal verlaten en een nieuw bedrijf met opstallen zal oprichten, dat appellante haar bedrijf uiterlijk 14 september 2015 moet overdragen, dat het nieuwe bedrijf uiterlijk 24 juli 2014 wordt opgeleverd, dat over en weer gronden worden geruild en dat appellante een vergoeding krijgt van ruim 2 miljoen euro. 
       
     
     
       2.7 
       Op 13 juni 2014 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 117 stuks jongvee. Op 7 juli 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van het nieuwe bedrijf. 
       
     
     
       2.8 
       Appellante heeft in 2014 een investeringsplan opgesteld waarin een bedrag van € 3.357.341,90 (exclusief btw) als totaal bedrag staat vermeld. Begin juli 2014 is appellante een aanneemovereenkomst aangegaan voor de bouw van een ligboxenstal, een jongveestal en een werktuigenberging. Op 6 juli 2015 waren de stallen klaar. Voor haar investeringen heeft appellante een subsidie ontvangen van € 250.000,- uit het Programma voor Plattelandsontwikkeling.   
       
     
     
       2.9 
       Op 2 juli 2015 stonden 143 melk- en kalfkoeien en 122 stuks jongvee op haar bedrijf. 
       
     
     
       2.10 
       Op 22 januari 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan vanwege de aanleg van publieke infrastructuur en de verbouwing van de stal. 
       
       
         
           Besluiten van verweerder  
         
       
       
       
         3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.606 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast van 396 kg als bedoeld in artikel 72b, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verhoging van het fosfaatrecht vanwege de aanleg van publieke infrastructuur (artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit) wijst verweerder af. Voorts heeft verweerder uiteengezet dat geen sprake is van een schending van artikel 1 van het EP en meer in het bijzonder dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last.  
       
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellante voert aan dat verweerder artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit verkeerd uitlegt. Verweerder moet de voor 2 juli 2015 gedane onomkeerbare investeringen en de daarmee beoogde uitbreiding meenemen bij de bepaling van het referentieaantal en het toegekende aantal fosfaatrechten. Appellante mocht op 2 juli 2015 200 melk- en kalfkoeien en 117 stuks jongvee houden.  
       
     
     
       4.2 
       Appellante voert ook aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Zij heeft voor een fors aantal dieren dat kan worden gehouden geen fosfaatrechten gekregen. De onomkeerbare financieringsverplichtingen zijn gebaseerd op de terugverdiencapaciteit door het houden van deze aantallen dieren. Het percentage dieren dat niet onder de toegekende fosfaatrechten valt is een disproportioneel aantal. Dit betekent dat appellante een substantiële productie misloopt als gevolg van de introductie van het fosfaatrechtenstelsel. Dit productieverlies is fors meer dan de drempel van 5% die wordt gehanteerd in de knelgevallenregeling en leidt tot een vermogensverlies dat het normale ondernemersrisico overstijgt. Appellante wordt onevenredig getroffen in haar bedrijfsvoering. Volgens appellante is er dan ook sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante wil dat het tekort aan fosfaatrechten wordt opgeheven door een verhoging van haar fosfaatrecht dan wel dat aan haar een ontheffing wordt verleend op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.  
       
     
     
       4.3 
       Meer in het bijzonder wijst appellante op het volgende. Appellante is vóór de peildatum 2 juli 2015 op verzoek van verschillende overheden forse investeringen aangegaan om het bedrijfsmodel aan te passen, zodat natuurdoelen kunnen worden behaald. Vanwege de publieke infrastructuur moest het bedrijf worden verplaatst. De regie lag volledig bij de overheid en de verplaatsing was noodzakelijk in verband met het creëren van ruimte voor de rivier. Appellante is vóór 2 juli 2015 voor ruim 4 miljoen euro investeringsverplichtingen aangegaan. Zij mocht op grond van de Nbw-vergunning 200 melk- en kalfkoeien en 117 stuks jongvee houden. Op de peildatum 2 juli 2015 was de stal nog niet volledig gerealiseerd, zodat het niet mogelijk was om voor die datum het vergunde aantal dieren te houden. Het aan haar toegekende fosfaatrecht moet worden verhoogd naar 10.431 kg, zoals zij ter zitting heeft aangevoerd, dan wel 10.243 kg zoals zij in haar gronden van beroep heeft aangevoerd, om de onomkeerbare investeringen binnen het nieuwe bedrijfsmodel terug te verdienen en de stalcapaciteit en aanwezige bedrijfsmiddelen volledig te benutten. Door de planologische kernbeslissing zat het bedrijf van appellante feitelijk op slot van 2005 tot de realisatie in juli 2015. Appellante heeft op verzoek van de overheid volledig meegewerkt aan een voor haar verder niet noodzakelijke bedrijfsverplaatsing ten behoeve van de publieke infrastructuur. De in het programma van eisen opgenomen eisen hebben kosten verhogend gewerkt, omdat de gemeente [plaats] en het waterschap van mening waren dat het bedrijf van appellante beeldbepalend was voor het hele project en daarom aan hoge eisen ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit moest voldoen. Vanwege de extra eisen die werden gesteld viel de investering fors hoger uit ten opzichte van de vergoeding die appellante kreeg. Nu verweerder in het bestreden besluit onvoldoende op deze omstandigheden is ingegaan, bevat dit besluit tevens een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek. 
       
     
     
       4.4 
       Appellante voert voorts aan dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De betrokken overheden hebben het vertrouwen gewekt dat appellante het bedrijfsplan op grond waarvan de investeringen zijn gedaan, ook kon worden gerealiseerd. Appellante wijst op een vergelijkbaar geval in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017, waarin het vertrouwensbeginsel ertoe heeft geleid dat verweerder zijn discretionaire bevoegdheid heeft toegepast.  
       
     
     
       4.5 
       Appellante wijst ter onderbouwing van haar beroep op een door [naam 5] opgestelde Rapportage individuele last (IDL) van 29 mei 2019 (rapportage) en een Aanvulling Rapportage individuele last (IDL) van 7 november 2019 (aanvullende rapportage). Hierin worden de financiële gevolgen van invoering van het fosfaatrechtenstelsel aan de hand van verschillende scenario’s inzichtelijk gemaakt. De scenario’s zonder het fosfaatrechtenstelsel laten een lonende exploitatie zien, terwijl de scenario’s met het fosfaatrechtenstelsel een niet lonende exploitatie laten zien met een structureel liquiditeitstekort en waarin bedrijfscontinuering niet realistisch is. Tot slot heeft appellante een aantal steunverklaringen overgelegd van verschillende overheden.   
       
       
         
           Standpunt van verweerder 
         
       
       
     
     
       5.1 
       Volgens verweerder ziet de knelgevallenregeling van artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit niet op niet gerealiseerde groei.  
       
     
     
       5.2 
       Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het noodzakelijk was om gelijktijdig met de bedrijfsverplaatsing ook uit te breiden in de door appellante gekozen mate van 120 melk- en kalfkoeien met 107 stuks jongvee naar 200 melk- en kalfkoeien met 117 stuks jongvee. Wat betreft de rapportage en de aanvullende rapportage heeft verweerder aangevoerd dat daaruit niet is gebleken van een causaal verband tussen de financiële situatie van appellante en het fosfaatrechtenstelsel. Verweerder ziet geen aanleiding om een ontheffing te verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. 
       
     
     
       5.3 
       Tot slot acht verweerder het bestreden besluit niet in strijd met de door appellante genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
       
         6.	Met verweerder moet worden geoordeeld dat appellante op 2 juli 2015 niet tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte door de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Anders dan appellante betoogt, hoefde verweerder geen rekening te houden met de nog niet gerealiseerde uitbreidingen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van  5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:555, onder 5.1). Deze beroepsgrond faalt. 
       
       
     
     
       7.1 
       Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.  
       
     
     
       7.2 
       Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd. 
       
     
     
       7.3 
       De last bestaat in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat de individuele melkveehouder als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. Deze last ontstaat op 1 januari 2018, het moment dat het stelsel in werking is getreden en verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht vaststelt. In geld uitgedrukt gaat het om het product van dat tekort maal de openingskoers per kg. Het gaat aldus om een financiële last. Bij dit alles is van belang dat het hier geen ontneming, maar een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders betreft (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.3). 
       
     
     
       7.4 
       De beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, zijn ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Uitgangspunt is dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).   
       
     
     
       7.5 
       Bij de navolgbaarheid van de investeringsbeslissing speelt het moment waarop de beslissing wordt genomen een belangrijke rol. Naarmate de beslissing verder in de tijd is gelegen, zal deze minder snel navolgbaar zijn. In de loop van de tijd werden de aanwijzingen dat de overheid (ook met productie begrenzende maatregelen) zou kunnen ingrijpen immers sterker (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.11.1).  
       
     
     
       7.6 
       Voorts heeft het College is zijn uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) geoordeeld aan de financiële rapportages die verweerder met de informatie op zijn website (mijn.rvo.nl) heeft uitgelokt, in procedures als hier aan de orde slechts een beperkte waarde toe te kennen. Allereerst lijkt weinig overdacht tot welk bewijs die rapportages strekken. Verweerder heeft in zijn aanwijzingen te veel accent gelegd op de bedrijfscontinuïteit en te weinig rekening gehouden met andere van belang zijnde factoren zoals hiervoor uiteengezet. Dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. De rapportages gaan, aangestoken door verweerder, dus uit van een onjuiste maatstaf of sprake is van een buitensporige last. Bovendien zijn de scenariovergelijkingen gebaseerd op door de melkveehouder deels zelf gekozen grondslagen hetgeen de betekenis ervan betrekkelijk, zo niet theoretisch, maakt. De scenariovergelijkingen dragen verder als regel een statisch karakter, zij voorzien meestal niet in een aanpassing van de bedrijfsvoering. Het scenario waarin de ontwikkeling van het bedrijf wordt geschetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht met de aankoop van het ontbrekende fosfaatrecht, laat, meestal mede vanwege de gekozen doorgaans hoge (historische) koers en een kortere aflossingstermijn dan de door de fiscus toegestane afschrijvingstermijn, in nagenoeg alle zaken zien dat de aankoop van extra fosfaatrechten niet rendabel is en tot een verdere verslechtering van de financiële positie van het bedrijf leidt. Uitwerking van dat scenario heeft daarom weinig informatieve waarde. Dat geldt ook voor het scenario dat volledig voorbij gaat aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel; dat scenario heeft weinig meer betekenis dan een nulmeting, die het College niet nodig heeft voor het vaststellen van de (omvang van de) last. Het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht sluit aan bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 
       
     
     
       7.7 
       Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (7.606 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar stalcapaciteit te benutten dan wel haar voorgenomen bedrijfsvoering te kunnen uitvoeren. Volgens appellante had verweerder haar 10.431 kg dan wel 10.243 kg fosfaatrechten moeten toekennen om haar stalcapaciteit te kunnen benutten en komt zij daarvoor aldus 2.825 kg dan wel 2.637 kg fosfaatrecht tekort. Het College wil, mede in aanmerking genomen de door haar overgelegde rapportages, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover dat tekort het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven. Voorts geldt dat de beslissing van appellante om uit te breiden naar 200 melk- en kalfkoeien en 117 stuks jongvee, moet worden gezien als een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante, zoals hiervoor onder 7.4 overwogen, in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Het College acht de beslissing van appellante om haar bedrijf met opstallen te verlaten en een nieuw bedrijf met opstallen op te richten navolgbaar. De beslissing van appellante om deze verplaatsing gepaard te laten gaan met een uitbreiding als hier aan de orde acht het College, gelet op het tijdstip van de gedane investeringen (vanaf 5 mei 2014), echter niet navolgbaar. Op dat moment had voor appellante redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een uitbreiding in die omvang en de daarmee gemoeide investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen, ook omdat al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen (zie de eerder genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.11.5). Dat, zoals appellante ook ter zitting heeft bepleit, er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om naar 200 melk- en kalfkoeien uit te breiden, heeft zij niet aannemelijk gemaakt. Appellante heeft weliswaar gesteld dat de uitbreiding nodig was om haar investeringen te dekken, die vanwege eisen die de gemeente [plaats] en het waterschap aan haar bedrijf stelden fors hoger uitvielen ten opzichte van de vergoeding die appellante kreeg, maar zij heeft geen enkel inzicht verschaft in de noodzakelijke extra investeringen en de daarvoor benodigde uitbreiding van het te houden aantal dieren. De (financiële) gevolgen van de keuze tot uitbreiding die appellante heeft gemaakt, blijven daarmee voor haar risico. In dat licht bezien komt aan de door appellante overgelegde financiële rapportages niet de waarde toe die zij daaraan gehecht wenst te zien.  
       
     
     
       7.8 
       In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanknopingspunt voor de conclusie dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Aan haar medewerking aan het inrichtingsplan en de ruilovereenkomst, kon appellante niet de in rechte te honoreren verwachting ontlenen dat toekomstige maatregelen op grond van de Msw haar niet zouden treffen. Dat verweerder in een zaak in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 ontheffing heeft verleend, omdat partijen het vertrouwen zouden hebben gewekt dat uitbreidingsplannen gerealiseerd konden worden, betekent niet dat die zaak op één lijn kan worden gesteld met onderhavige zaak en dat verweerder ook in het kader van het fosfaatrechtenstelsel tot dat oordeel had moeten komen.  
       
     
     
       7.9 
       Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Deze beroepsgrond van appellante faalt. 
       
       
         
           Slotsom  
         
       
       
     
     
       8.1 
       Omdat het bestreden besluit, zoals appellante terecht heeft aangevoerd, pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. 
       
     
     
       8.2 
       Het vorenstaande brengt met zich dat het beroep ongegrond is.  
       
     
     
       8.3 
       Het College stelt vervolgens – ambtshalve – vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 14 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim een maand overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,-. 
       
     
     
       8.4 
       Reeds gelet op het in 8.1 geconstateerde gebrek bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). 
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     
     - verklaart het beroep ongegrond;  
     - veroordeelt verweerder tot betaling van € 500,- aan appellante wegens geleden immateriële schade;  
     - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden; 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M. van Duuren en mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2020. 
     
     
     
     
       A. Venekamp	D. de Vries