ECLI: ECLI:NL:GHARL:2025:156

Titel: ECLI:NL:GHARL:2025:156 Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden , 14-01-2025 / 23/2546

Gerecht: Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

Datum uitspraak: 2025-01-14

Zaaknummer: 23/2546

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht; Belastingrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:GHARL:2025:156

---

OZB. Opslag tarief in combinatie met retributieregeling vormt ongeoorloofde tariefdifferentiatie.

GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN 
     locatie Leeuwarden 
     nummer BK-ARN 23/2546 
     uitspraakdatum: 14 januari 2025 
     
     
       
         Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer 
       
     
     
     
       op het hoger beroep van 
     
     
     
       de  heffingsambtenaar  van  de gemeente Súdwest-Fryslân  (hierna: de heffingsambtenaar) 
     
     
     
       tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 juli 2023, nummer LEE 21/3155, ECLI:NL:RBNNE:2023:2818, in het geding tussen de heffingsambtenaar en 
     
     
     
       
         
          [belanghebbende] B.V.  te  [vestigingsplaats]  (hierna: belanghebbende) 
     
     
     
   
   
     
       1 Ontstaan en loop van het geding 
     
     
       1.1. 
       De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende voor het jaar 2021 een aanslag in de onroerendezaakbelasting (hierna: OZB) opgelegd. 
       
     
     
       1.2. 
       Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak op bezwaar de aanslag gehandhaafd.   
       
     
     
       1.3. 
       Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de heffingsambtenaar vernietigd, de aanslag verminderd met € 67,77, en de heffingsambtenaar veroordeeld in de proceskosten en gelast tot het vergoeden van het griffierecht aan belanghebbende. 
       
     
     
       1.4. 
       De heffingsambtenaar heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend. 
       
     
     
       1.5. 
       Belanghebbende heeft voor de zitting nadere stukken ingediend. 
       
     
     
       1.6. 
       Het onderzoek ter – openbare – zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2024. De zaken van in totaal 17 belanghebbenden, met procedurenummers BK-ARN 23/2546 tot en met 23/2562, zijn ter zitting met instemming van partijen gelijktijdig en gezamenlijk behandeld. Daarbij zijn verschenen en gehoord mr. J.S.K. Joustra, als de gemachtigde van belanghebbende, bijgestaan door [naam1] , [naam2] en [naam3] , alsmede [naam4] namens de heffingsambtenaar, bijgestaan door [naam5] en [naam6] . [naam7] heeft de zitting als journaliste bijgewoond. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat bij deze uitspraak is gevoegd. 
       
       
     
   
   
     
       2 Vaststaande feiten 
     
     
       2.1. 
       Belanghebbende is eigenaar en/of gebruiker van één of meerdere onroerende zaken die niet in hoofdzaak tot woning dienen (niet-woningen) in de gemeente Súdwest-Fryslân (hierna: de gemeente). 
       
     
     
       2.2. 
       Op 17 december 2015 heeft de raad van de gemeente een voorstel om de realisatie van een ondernemersfonds mogelijk te maken, behandeld. In het schriftelijke raadsvoorstel (met nadere toelichting) is het volgende vermeld: 
       
       
         “ Voorstel: 
       
       1. medewerking te verlenen aan het verzoek van de Stichting [naam8] om, via een verhoging van de onroerende-zaakbelasting voor niet-woningen, de realisatie van een ondernemersfonds voor de periode 1 januari 2016 tot en met 31 december 2018, mogelijk te maken; 
       2. in te stemmen met het voorstel om, bij de vaststelling van de verordening OZB 2016, ten behoeve van de voeding van het fonds, een opslag op de onroerende-zaakbelasting voor niet-woningen te leggen van 0,06% van de WOZ-waarde. Daarbij uit te gaan van een verdeling van de opslag van 0,033% voor de eigenaar en 0,027% voor de gebruiker; 
       3. in te stemmen met het voorstel om de meeropbrengst van deze opslag, zonder inhouding, ter beschikking te stellen aan de [naam9] onder toepassing van de Algemene Subsidieverordening van de gemeente Súdwest-Fryslân; 
       4. in te stemmen met het verzoek van de initiatiefnemers om de uitgangspunten over de betrokkenheid van de gemeente bij het fonds te hanteren. 
       
       
         
           Inleiding: 
         
         Voor u ligt een verzoek van de Stichting [naam8] om medewerking te verlenen aan hun initiatief voor het oprichten van een ondernemersfonds. Zij vragen de gemeenteraad hen te faciliteren bij het innen van de gelden voor het fonds via het belastinginstrument onroerende-zaakbelasting. 
       
       
       
         Concreet vraagt de ondernemersfederatie aan de gemeente: 
       
       
         
           of zij medewerking wil verlenen aan de inning van de gelden voor het fonds. Dit wordt gevraagd in de vorm van een opslag op de onroerende-zaakbelasting niet-woningen van € 60,-- per € 100.000,-- WOZ-waarde. Aangezien het gaat om een belastingmaatregel betreft het hier een bevoegdheid van de raad. 
         
         
           Of zij gemeente akkoord gaat met een aantal uitgangspunten, of spelregels, ten aanzien van de rol van de gemeente.   
         
       
       
         (…) 
         
           Argumenten: 
         
       
       
       
         
           Vraag 1 van de initiatiefnemers 
         
         Het voorstel van de ondernemersfederatie bekijken we vanuit vier perspectieven. 
         (…) 
       
       4. Vanuit het perspectief van betrokkenheid en invloed van degenen die gaan meebetalen aan het fonds. 
       
         (…) 
         
           Invloed, maatwerk en retributie 
         
         De niet-leden hebben invloed kunnen uitoefenen op allerlei zaken in en rondom het fonds. Maar, voor een directe invloed op de stemming over het fonds, was lidmaatschap van een bij de ondernemersfederatie aangesloten vereniging noodzakelijk. Er is voor de tegenstanders nog de mogelijkheid om de besluitvorming door de gemeenteraad te beïnvloeden. 
       
       
       
         In de notitie wordt specifieke ingegaan op maatwerk-afspraken met betrekking tot zogenaamde retributie van de opslag. Dus terugbetaling van ‘de inleg’ in het fonds door een bepaald collectief van ondernemers. Door retributie kiest deze groep ervoor om geen gebruik te kunnen maken van het fonds. Een dergelijke afspraak is gemaakt met de [naam10] voor de agrarische ondernemers. 
       
       
       
         
           Vraag 2. van de initiatiefnemers 
         
         In hun brief vragen de initiatiefnemers aan de gemeenteraad akkoord te gaan met onderstaande uitgangspunten. Die punten geven de verhouding weer tussen fonds(organisatie) en gemeente. Deze punten worden, als de stichting is opgericht, vastgelegd in een overeenkomst of convenant. 
         (…) 
       
       d) Dat de gemeente de OZB opslag ten behoeve van het fonds zal afschaffen in het geval de ondernemers, na evaluatie in 2018, hebben besloten het fonds af te schaffen. 
       (…) 
       
       
         
           Financiële aspecten/gevolgen: 
         
         
           Belastingverordening en tariefsverhoging 
         
         Pas na instemming van het college en raad met het ondernemersfonds kunnen de definitieve tarieven OZB voor 2016 worden bepaald. Om verwarring te voorkomen stellen we voor om een verordening OZB 2016 vast te stellen waarbij de tarieven allemaal op 1% worden gesteld. Dit is een willekeurig gekozen percentage dat ‘te hoog’ is. In januari 2016 kunnen we de tarieven weer verlagen waarbij rekening wordt gehouden met het raadsbesluit over het ondernemersfonds. Een dergelijke verlaging van de tarieven is in het voordeel van alle belastingplichtigen en daarom toegestaan 
         De verhoging bedraagt 0,06% van de WOZ-waarde. In de situatie van gescheiden eigendom en gebruik gaat het om een extra percentage van 0,033% voor de eigenaren van niet-woningen en een extra percentage van 0,027% van de gebruikers van niet-woningen. 
         Het woord niet-woningen geeft aan dat de extra belastingverhoging in rekening wordt gebracht bij alle onroerende zaken die niet in hoofdzaak worden gebruikt als woning. Dat is voornamelijk vastgoed dat door ondernemingen wordt gebruikt voor de bedrijfsuitoefening zoals bedrijfspanden, opslagplaatsen, kantoren, winkels, horeca etc. Maar het betreft ook onroerende zaken die niet voor bedrijfsuitoefening worden gebruikt zoals nutsgebouwen, garageboxen/opslagruimten, stukken (huur)grond, scholen, particuliere ligplaatsen etc. Dat zijn onroerende zaken waarbij het belang van een ondernemersfonds voor de betreffende belastingplichtige als kleiner wordt ervaren. 
       
       
       
         
           Ter beschikking stelten van de middelen aan het fonds 
         
         Na de inning van de middelen via de opslag wordt de meeropbrengst, zonder inhouding, beschikbaar gesteld aan de [naam9] . Het ‘doorsluizen’ van de middelen wordt juridisch gezien als een subsidie. Daarom is, op het beschikbaar stellen van de middelen, de Algemene Subsidieverordening van toepassing en is daarmee de ook de verantwoording over besteding van de middelen bepaald. 
         In het nog te nemen subsidiebesluit worden de termijnbedragen en dergelijke vastgelegd. 
       
       
       
         
           Omvang meeropbrengst 
         
         De theoretische opbrengst van de extra belastingverhoging is een totaal van € 60,- per ton WOZ-waarde. De exacte meeropbrengst is afhankelijk van de WOZ-waarden in het belastingjaar 2016. Uitgaand van de WOZ-waardes van niet-woningen in het belastingjaar 2015 komen we uit op een meeropbrengst ten behoeve van het fonds van € 1.067.289.-- 
         In 2015 was de totale opbrengst OZB voor niet-woningen € 7.933.303,-- 
         Zoals de initiatiefnemers aangeven in hun notitie zijn er retributie-afspraken met [naam10] gemaakt voor de agrarische bedrijven. Rekening houdend met deze afspraken en bovenstaande meeropbrengst (op basis van WOZ-waarden 2015) komt de ondernemersfederatie uit op een geschatte omvang van het fonds van € 840.000,-- 
       
       
       
         De gedachte dat een percentuele verhoging van 0,06% resulteert in een netto opbrengst van € 60,- per ton WOZ-waarde is niet juist. Er kan namelijk niet worden geheven van vrijgestelde niet-woningen. Ook kunnen leegstaande panden niet voor het gebruikersdeel worden aangeslagen. Daarnaast kan bijvoorbeeld een deel van de 'verzorgingshuizen’ niet worden aangeslagen. Reden daarvan is volgens jurisprudentie bepaalde gedeelten van dergelijke gebouwen als woning moeten worden gezien. Dit alles heeft een negatief effect op de opbrengst en zal in het fonds rekening mee moeten worden gehouden. 
       
       
       
         
           Gemeentelijke kosten 
         
         De invoering van het fonds gaat gepaard met kosten voor de gemeente. Bijvoorbeeld ten aanzien van administratie. Wat de omvang van die kosten is, wordt in de loop van 2016 helder als het fonds gaat ‘draaien’. Daarom zal, aan het eind van 2016, een analyse plaatsvinden van deze kosten. Daar waar nodig en mogelijk worden hierover verder afspraken gemaakt met de [naam9] . 
         (…) 
         
           Vervolgproces: 
         
       
       
       
         
           Besluiten 
         
         Als de raad besluit in te stemmen met het voorstel, zal zij een bijbehorend besluit moeten nemen ten aanzien van de belastingverordening (raadsvergadering december 2015) en de vaststelling van tarieven (raadsvergadering januari 2016). Voor het werkelijk kunnen ‘doorsluizen ‘van het geld moet de stichting een subsidieverzoek indienen en worden afspraken gemaakt over bevoorschotting. Voorgaande wordt vastgelegd in een subsidiebesluit. 
       
       
       
         
           Inrichting 
         
         Het bestuur van de op te richten [naam9] gaat aan de slag met definitieve oprichting en vaststelling van de stichtingsstatuten. Ook wordt er gewerkt aan de overeenkomst tussen gemeente en de stichting waarin de eerdergenoemde uitgangspunten worden vastgelegd. Binnen de eigen geledingen zal de [naam9] de organisatie van trekkingsrecht en de adviesraad gaan afronden. 
       
       
       
         
           Evaluatie 
         
         Het fonds gaat ‘draaien’ voor de periode van drie jaar. Hoewel een gemeentebreed fonds nieuw is voor de gemeente Súdwest-Fryslân, is het zeker niet nieuw in Nederland. Er zijn inmiddels ruim 30 gemeentebrede fondsen actief in ons land. Daar kan van geleerd worden. 
         In het derde jaar vindt een eindevaluatie plaats. Als men op basis van die evaluatie besluit dat het fonds moet blijven, moet er opnieuw een verzoek worden neergelegd bij de raad. 
         (…) 
         
           Bijlage(n) 
         
       
       
       
         
           Meegezonden: 
         
       
       
         
           Brief van de Stichting [naam8] d.d. 28 oktober 2015 
         
         
           Notitie Stichting [naam8] getiteld "Het [naam9] ' (28 oktober 2015) 
         
         
           Tussenrapport 'Ondernemerschap en Samenwerking in Súdwest-Fryslân', 1 mei 2015 (reeds in bezit van de raad)”. 
         
       
       
       
     
     
       2.3. 
       In de onder 2.2 genoemde notitie van de Stichting [naam8] getiteld "Het [naam9] " van 28 oktober 2015 is onder meer het volgende vermeld: 
       
       
         “ 2.1.	Inning van het geld voor het fonds 
       
       
       
         2.1.1. 
         
           Inzet onroerende zaak belasting niet-woningen 
           Ons uitgangspunt is dat het fonds er is  voor  alle ondernemers en wordt gefinancierd  door  alle ondernemers. Om financiering door alle ondernemers in praktische zin mogelijk te maken doen wij een beroep op de raad. Wij vragen de raad om het belastinginstrument onroerend zaak belasting voor niet-woningen te gebruiken voor de inning van de middelen voor het fonds. Concreet, door een opslag te leggen op de onroerende zaak belasting voor niet-woningen. Wij vragen de raad de extra middelen uit die opslag één op één door te zetten naar het fonds. 
           (…) 
         
       
     
     
       2.2. 
       
         
           Besteding van geld uit het fonds 
         
         (…) 
       
       
         2.2.2. 
         
           Verdeling naar gebied, trekkingsrecht 
           Het stichtingsbestuur verdeelt het geld dat in de centrale kas zit over gebieden. (…) 
           Die gebieden bestaan uit steden en dorpen waarvan ondernemers het logisch vinden dat die bij  elkaar in een trekkingsgebied vallen. Het is per stad en dorp bekend wat de extra ozb-opbrengst is. Met die gegevens wordt berekend hoeveel extra opbrengst er in een bepaald gebied is. Deze opbrengst bepaalt de omvang van het trekkingsrecht. Met 'omvang' bedoelen wij dus het bedrag dat in de centrale kas van het fonds beschikbaar is voor projecten uit een bepaald gebied. 
           (…) 
         
       
     
     
       3.3. 
       
         
           Resultaten stemming en overleg 
         
         (…) 
       
       
         3.3.2. 
         
           Maatwerk 
           
             
              [naam10]
             
           
           De [naam10] heeft in een vroeg stadium laten weten dat de agrarische sector, die zij vertegenwoordigt, op dit moment verwacht weinig baat te hebben bij de bestedingsmogelijkheden uit het fonds. 
           De [naam10] heeft van oudsher eigen fondsen van waaruit plannen worden gemaakt. De behoefte aan een tweede fonds is klein. 
           Conform de landelijke lijn van [naam10] heeft men voor het fonds in Súdwest-Fryslân gevraagd om retributie van de bijdrage van agrariërs aan het fonds. Dit is toegezegd en hebben we steeds expliciet gecommuniceerd naar alle betrokken verenigingen, ondernemers en ook de gemeente. Er is afgesproken met [naam10] dat alleen zij het recht hebben om de aanspraak op retributie eenzijdig te beëindigen, ook indien het OF na een eerste periode van 3 jaar zal worden voortgezet. 
           Vanwege bovenstaande zijn de WOZ-waarden van de agrarische bedrijven niet meegenomen in de berekeningen van de omvang van het fonds en het trekkingsrecht per gebied. Het agrarisch onroerend goed staat in totaal voor een WOZ-waarde van € 359.618.000,--. 
           (…) 
         
       
       
         3.3.3. 
         
           Retributie 
           In relatie tot [naam10] is eerder gesproken over retributie. 
           Enkele ondernemersverenigingen willen de mogelijkheid van (gedeeltelijke) retributie van de ozb-opslag benutten en binnen de vereniging gaan uitwerken. Dit heeft te maken met het feit dat men op dit moment verwacht dat er te weinig bestedingsvoorstellen zijn om het trekkingsrecht volledig te gebruiken. 
           De optie van sparen van het trekkingsrecht vindt men in zo'n geval een minder goede optie dan retributie. Het is aan de trekkingsgerechtigde verenigingen zelf wanneer, in welke mate en hoe men met retributie omgaat. De verenigingsdemocratie is hierin bepalend. De uitvoering van de retributie vindt plaats door de fondsorganisatie op verzoek van trekkingsgerechtigde vereniging. 
           Wij vinden dat er voor retributie ruimte moet zijn.” 
         
         
       
     
     
       2.4. 
       In het onder 2.2 genoemde tussenrapport “Ondernemerschap en Samenwerking in Súdwest-Fryslân” van 1 mei 2015, opgesteld door [naam11] , dat de basis vormde voor de    opzet in het verzoek van de Stichting [naam8] en het raadsvoorstel is onder meer het volgende vermeld: 
       
       
         “ 1.3 	Waarom een Ondernemersfonds en geen BIZ of Reclamebelasting 
         (…) 
         In een uiterste geval kan over een (gedeeltelijke) retributie van de fondsbijdrage worden gesproken. Voor een overheid is dat een onbegaanbaar pad: in het belastingrecht is iedereen gelijk. Maar aan de privaatrechtelijke kant kunnen op maatwerkbasis afspraken gemaakt worden. We komen daar later in dit rapport op terug. 
         (…) 
       
     
     
       3.6 
       
         Landbouw 
       
       
       
         
           Gevoerd gesprek 
         
       
       
       
         De lokale afdelingen van [naam10] staan meestal kritisch tegenover initiatieven om te komen tot een gemeentebreed ondernemersfonds.  
         (…) 
         Tegelijkertijd onderkennen de besturen dat het fonds van grote waarde kan zijn voor andere delen van de economie. En in de toekomst kan de betekenis van een fonds ook voor de landbouw alsnog veranderen. Daarom is gezocht naar een oplossing waarbij de landbouwbedrijven praktisch buiten het fonds blijven, maar wel meer gestructureerd contact gaan onderhouden met de 'overige' economie. In die oplossing moet verder de regie geheel en al bij de [naam10] -afdelingen blijven. De oplossing is gevonden in een retributieregeling. 
       
       
       
         
           Retributieregeling 
         
       
       
       
         Uitgangspunt in een retributieregeling is dat de gemeente formeel niet zelf partij kan zijn, anders dan als politiek toezichthouder. De ozb is een algemeen dekkingsmiddel en mag niet als doelfinanciering worden gebruikt. De subsidie voor een ondernemersfonds komt formeel niet uit de ozb-opbrengst, maar uit de algemene middelen. Er is geen fiscaal-juridisch verband tussen de ozb en het fonds (natuurlijk is er wel een politiek verband). 
         De gemeente is aan 'belastinggelijkheid' gehouden. Als iedereen die het niet eens is met de besteding van een deel van de algemene middelen van de gemeente een belastingkorting krijgt, vervalt elke grondslag voor belastingheffing. Dat betekent dat de gemeente aan de heffingskant geen rol heeft bij het uitvoeren van de retributie. Aan de kant van de informatieverschaffing is de rol van de gemeente beperkt. Belastinggegevens zijn vertrouwelijk. Het is de gemeente niet toegestaan om gegevens over individuele belastingplichtigen met derden te delen, ook niet met het ondernemersfonds. Het overleggen van een lijst van bedrijven die voor retributie in aanmerking komen, kan dus niet. 
         Retributie is wel mogelijk aan de private kant van de relatie: het ondernemersfonds moet het zelf doen. Omdat het fonds niet beschikt over gegevens van individuele belastingplichtigen, moet het gebeuren op basis van zelfmelding: de landbouwbedrijven moeten zich bij het fonds melden om retributie te vragen. 
         Er is enig technisch overleg nodig om te kijken hoe die zelfmelding zo klantvriendelijk en efficiënt mogelijk ingericht kan worden. De gemeente is bereid om daaraan mee te werken. Er zijn enkele mogelijkheden: 
         (…) 
       
       
         
           De bijsluiter bij de aanslag maakt onderdeel uit van de besluitvorming door de raad en kan dus niet op een uitzonderingspositie voor een groep belastingplichtigen hinten. Wel kan de bijsluiter de agrarisch ondernemers oproepen kennis te nemen van de site van het ondernemersfonds. Vervolgens moet op die site de informatie over de retributie helder worden verwoord. 
         
         
           landbouwbedrijven kunnen verzocht worden een machtiging af te geven aan de gemeente, zodat de gemeente alsnog gerechtigd is om gegevens te overleggen aan het fondsbestuur. 
         
         
           Het fonds zelf zal in het eerste jaar al een administratie opzetten voor de zelfmeldingen, zodat in het tweede jaar met een reminder gewerkt kan worden. 
         
       
       
       
         De gang van zaken wordt als volgt: 
       
       
         
           De gemeente verstuurt de ozb-aanslag zoals gebruikelijk en int de opbrengsten. 
         
         
           Tegelijkertijd maken partijen bekend dat de landbouwbedrijven in aanmerking komen voor restitutie van dat deel dat samenhangt met het ondernemersfonds (gemiddeld omstreeks 260 euro per bedrijf). Die 'partijen' kunnen zijn: de gemeente (met de net genoemde beperking), het fonds zelf (advertentie en website) en belangenpartijen ( [naam10] ). 
         
         
           De landbouwbedrijven worden uitgenodigd om een kopie van hun aanslag te sturen naar het secretariaat van het fonds. Het secretariaat rekent de 'fondsbijdrage' uit en draagt zorg voor betaling van dat bedrag door het fonds aan de agrarisch ondernemer. 
         
         
           Het eerste jaar gaat geheel op basis van zelfmelding. Zodra de bedrijven bekend zijn bij het fonds, kan het fonds een administratie aanleggen. Het tweede jaar kunnen de bedrijven vervolgens een 'reminder' krijgen van het fonds. Naast natuurlijk opnieuw vermeldingen in de bijsluiter en advertenties. 
         
         
           Het vragen van retributie kan het gehele kalenderjaar. Een individuele ondernemer kan een opdracht neerleggen bij zijn administrateur, om bij het verwerken van de ozb-aanslag in de boeken standaard een handeling toe te voegen om retributie te vragen. (…) 
         
       
       
       
         Bestaande retributieregelingen blijken niet altijd vlekkeloos te werken. (…) 
         Gemeente, [naam10] en fonds zouden gezamenlijk de uitvoering van de retributieregeling kunnen volgen en waar nodig kunnen ondersteunen, met bijvoorbeeld aanvullende publiciteit. 
       
       
       
         In deze retributieregeling gaan we er van uit dat [naam10] de enige woordvoerder is voor de agrarische sector. De zaken worden gedaan tussen [naam10] en het bestuur van het fonds. 
         In een convenant, werkplan of ander document kan worden vastgelegd dat de retributieafspraak geldt zolang [naam10] er aan vasthoudt. De afspraak kan, met andere woorden, niet door andere partijen dan [naam10] ongedaan worden gemaakt. (…)” 
       
       
     
     
       2.5. 
       De gemeenteraad heeft in de raadsvergadering van 17 december 2015 conform het – onder 2.2 genoemde – raadsvoorstel besloten. 
       
     
     
       2.6. 
       Tijdens de raadsvergadering van 17 december 2015 is ook een motie van het CDA aangenomen, die onder meer als volgt luidt: 
       
       
         “ Overwegingen 
         (…) 
       
       2. We constateren in de bij de federatie aangesloten verenigingen, een groot draagvlak. Maar we constateren ook dat er groepen en individuele ondernemers zijn die de oprichting van het fonds niet nodig vinden en dus geen toegevoegde waarde zien in hun deelname aan het fonds. 
       
       
         Het fonds is vooral gebaseerd op de solidariteitsgedachte, zo geeft de federatie aan. Dit neemt niet weg dat de belangen van de groepen ondernemers die geen toegevoegde waarde zien in het fonds, voldoende behartigd moeten worden binnen het fonds. 
       
       
       3. Wij vinden dat de gemeente de taak heeft om hierin te sturen. Dit doet zij door een aantal uitgangspunten/afspraken toe te voegen aan het op te stellen convenant dat gemeente en de op te richten [naam9] SWF zullen ondertekenen. In het raadsvoorstel is al een aantal uitgangspunten benoemd voor dat convenant.  
       
         (…) 
         In het convenant/overeenkomst worden aanvullende afspraken vastgelegd over onderlinge relatie gemeente en fonds. Door vertegenwoordigd te zijn in Raad van Advies van het fonds, kan de gemeente zicht houden op deze aanvullende afspraken en voeling houden met het fonds. 
       
       
       
         Dictum: 
       
       
       
         Wij roepen het college op om: 
       
       1. De volgende afspraken toe te voegen aan het nog te ondertekenen convenant/de overeenkomst tussen de gemeente en de op te richten [naam9] SWF. 
       
         
           Dat de gemeente vertegenwoordigd is in de Raad van Advies.  
         
         
           Dat de gemeente wil dat de belangen van de groepen die geen of weinig toegevoegde waarde zien in het fonds, goed behartigd worden. 
         
         
           Dat de gemeente er expliciet op toeziet dat er ruimhartig wordt omgegaan met retributieverzoeken 
         
       
       2. Het convenant ter kennisname te brengen aan de raad 
       3. De raad halfjaarlijks te rapporteren over de werking van het fonds in de praktijk en de eerste rapportage op te leveren in augustus 2016” 
       
       
         De wethouder heeft tijdens de bespreking van deze motie toegezegd om 100% retributie op te nemen in het convenant. 
       
       
     
     
       2.7. 
       De raad van de gemeente heeft op 17 december 2015 de Verordening op de heffing en de invordering van onroerende-zaakbelastingen 2016 (hierna: de Verordening OZB 2016) vastgesteld. Hierin is het tarief van de gebruikersbelasting en de eigenarenbelasting bepaald op 1%. Bij besluit van de raad van de gemeente van 21 januari 2016 is artikel 5 (belastingtarieven) van de Verordening OZB 2016, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2016, gewijzigd (Eerste wijziging op de verordening onroerende-zaakbelastingen 2016, gepubliceerd in Gemeenteblad 28 januari 2016, nr. 10103). Het tarief voor de gebruikersbelasting is bepaald op 0,2400%, de eigenarenbelasting voor woningen op 0,1465% en de eigenarenbelasting voor niet-woningen op 0,2991%. In deze tarieven is de verhoging van de OZB, van 0,033% voor de eigenaar en 0,027% voor de gebruiker, voor de realisatie van het ondernemersfonds (hierna: de OZB opslag) begrepen. 
       
     
     
       2.8. 
       Op 17 maart 2016 is de [naam9] (hierna: [naam9] ) opgericht. De gehele meeropbrengst van de OZB-opslag van 0,06% wordt door de gemeente als subsidie ter beschikking gesteld aan de [naam9] .  
       
     
     
       2.9. 
       De gemeente is verdeeld in 89 zogenaamde trekkingsgebieden. De [naam9] verdeelt de van de gemeente ontvangen subsidie over de trekkingsgebieden. Twee categorieën van ondernemers komen op grond van de zogenoemde retributieregeling (hierna: de retributieregeling), op aanvraag bij de [naam9] , in aanmerking voor teruggave van de OZB-opslag: 1) agrariërs, op grond van een afspraak met [naam10] automatisch, en 2) ondernemers uit een trekkingsgebied, waarin de trekkingsgerechtigde (bijvoorbeeld de ondernemersvereniging), bij meerderheid van stemmen, heeft besloten te kiezen voor retributie.  
       
     
     
       2.10. 
       
         De gemeente en de [naam9] zijn op 21 april 2016 een samenwerkingsovereenkomst (“Samenwerkingsovereenkomst [naam9] ”) aangegaan voor de duur van drie jaar. In deze overeenkomst is – voor zover van belang – het volgende vermeld: 
         “Nemen in overweging dat: 
         (…) 
       
       c. de gemeenteraad in haar vergadering van 17 december 2015 heeft besloten medewerking te verlenen aan het verzoek om de realisatie van een ondernemersfonds mogelijk te maken voor de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2018. Daarbij uitgaand van het doel, werkwijze en inrichting van het fonds zoals geschetst in de notitie ‘ [naam9] ’ van 28 oktober 2015; 
       d. de gemeente dit besluit tot uitvoering brengt via het doorvoeren van een opslag op de onroerende-zaakbelasting voor niet-woningen van 0,06% van de WOZ-waarde. Daarbij uit te gaan van een verdeling van de opslag van 0,033% voor de eigenaar en 0,027% voor de gebruiker. De meeropbrengst van deze opslag wordt, zonder inhouding, door de gemeente ter beschikking gesteld aan de [naam9] onder toepassing van de Algemene Subsidieverordening van de gemeente Súdwest-Fryslân; 
       (…) 
       i. De gemeente het van belang vindt dat de belangen van de groepen ondernemers die geen toegevoegde waarde zien in het fonds, voldoende worden behartigd in het fonds. De gemeente het daarom van belang vindt dat er ruimhartig met retributieverzoeken van groepen ondernemers wordt omgegaan in het fonds. 
       (…) 
       
       
         Komen het volgende overeen: 
         (…) 
       
       2.  De subsidieverlening 
       
     
     
       2.1. 
       De gemeente verleent gedurende de looptijd van deze overeenkomst een subsidie ten behoeve van het fonds. 
       
     
     
       2.2. 
       Bij de subsidieverlening wordt uitgegaan van het doel, werkwijze en inrichting van het fonds zoals beschreven in de notitie van de Stichting [naam8] op 28 oktober 2015. 
       
     
     
       2.3. 
       
         De omvang van het jaarlijkse subsidiebedrag wordt bepaald door de meeropbrengst van de opslag zoals benoemd bij de eerdergenoemde overwegingen onder d. 
         (…) 
       
       
     
     
       2.5. 
       
         De omvang van de meeropbrengst van het afgelopen belastingjaar wordt in maart, volgend op dat belastingjaar, door de gemeente berekend. Deze meeropbrengst kan meer, minder of gelijk zijn aan de begrote meeropbrengst van het afgelopen belastingjaar. 
         Vervolgens wordt op 1 april schriftelijk medegedeeld aan uw stichting wat de omvang van die opbrengst is en wordt een afrekening opgesteld over het afgelopen belastingjaar. Daarbij wordt rekening gehouden met het in mindering brengen van de oninbare aanslagen. 
       
       
     
     
       2.6. 
       
         Partijen gaan uit van een vast percentage voor oninbare aanslagen van 0,3%. Dit wordt meegenomen in de afrekening zoals genoemd bij 2.5. 
         (…) 
         4.  Overleg, rapportage en evaluatie 
       
       
     
     
       4.1. 
       De stichting stuurt 2 x per jaar, voor 1 april en voor 1 oktober, een schriftelijk verslag naar de gemeente sturen dat inzicht geeft in: 1. De stand van zaken van de inrichting/organisatie van het fonds en 2. de inkomsten, gehonoreerde aanvragen en omvang van de retributie van het centrale fonds en per trekkingsgebied.” 
       
     
     
       2.11. 
       
         Tijdens de raadsvergadering van 12 november 2018 heeft de raad van de gemeente een amendement op het hierna – onder 2.12 – opgenomen raadsvoorstel aangenomen, dat als volgt luidt: 
         “Voorgesteld wordt het voorgenomen besluit genoemd onder 1. als volgt te aan te vullen met: 
         (…) 
       
       - de volgende kaders toe te voegen aan de samenwerkingsovereenkomst met de stichting 
       
         
          [naam9] : 
         • Voor 1 juli 2019 een adequate, bevoegde en met mandaat opererende raad van toezicht in te stellen. 
         • De Stichting [naam8] vereenvoudigt het systeem van retributie: 
       
       a. Retributie geldt voor de periode van deze samenwerkingsovereenkomst of tot het moment dat een trekkingsgerechtende aangeeft toch gebruik te willen maken van het fonds. 
       b. het systeem wordt zodanig ingericht dat er sprake is van een eenmalige aanvraag van de retributie voor het trekkingsgebied, voor de duur van deze overeenkomst, in plaats van jaarlijkse aanvragen en toekennen van retributie. 
       • Het college van B&W en de gemeenteraad worden jaarlijks geïnformeerd over het fonds door middel van een jaarrapportage en jaarrekening. Specifieke aandacht wordt daarbij besteed aan de optimalisatie van het fonds, onder meer zoals hierboven bedoeld.” 
       
     
     
       2.12. 
       
         Op 20 november 2018 heeft de raad van de gemeente een voorstel om het ondernemersfonds te verlengen, behandeld. In het schriftelijke raadsvoorstel (met nadere toelichting) is het volgende vermeld: 
         “ Voorstel : 
       
       
         
           medewerking te verlenen aan het verzoek van de Stichting [naam8] om, via een verhoging van de onroerende zaak belastingen voor niet woningen, de voortzetting van het [naam9] voor de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2023, mogelijk te maken 
         
         
           bij de vaststelling van de verordening OZB 2019, ten behoeve van de voeding van het fonds een opslag op de onroerende-zaakbelastingen voor niet woningen op te leggen van 0,06% van de WOZ waarde. Daarbij uit te gaan van een verdeling van de opslag van 0,033% voor de eigenaar en 0,027% voor de gebruiker; 
         
         
           de meeropbrengst van deze opslag, zonder inhouding, ter beschikking te stellen aan de [naam9] onder toepassing van de Algemene Subsidieverordening van de gemeente Súdwest-Fryslân; 
         
       
       
       
         
           Inleiding: 
         
         Met een brief (zie bijlage 1) heeft de [naam9] de raad formeel verzocht om op basis van het innen van de gelden via het belastinginstrument onroerende- zaakbelasting de verlenging van het [naam9] (hierna OSF) mogelijk te maken voor de kalenderjaren 2019 tot en met 2023. Omdat het gaat om de inzet van een belastinginstrument is de gemeenteraad bevoegd gezag. Bij het verzoek heeft de stichting ook het evaluatierapport van bureau BBO gevoegd (bijlage 4) en een visiedocument (bijlage 2). 
         (…) 
         
           Evaluatie van het ondernemersfonds 
         
         In 2018 heeft de toegezegde evaluatie plaatsgevonden door bureau BBO in opdracht van de 
         
          [naam9] en de gemeente. In de evaluatie is het fonds breed geëvalueerd. 
         De evaluatie is toegelicht en besproken door de adviesraad van de [naam9] en aan de commissie B en F van de gemeenteraad. 
       
       
       
         
           Verzoek tot verlenging 
         
         Op basis van de evaluatie en de conclusies en visie die met op basis daarop heeft opgesteld 
         heeft de Stichting formeel het verzoek ingediend tot verlenging van de inzet van het belastinginstrument ten behoeve van het ondernemersfonds. Alvorens tot het verzoek te komen heeft de stichting in twee sessies de commissie B en F bijgepraat over het ondernemersfonds en de visie die het bestuur heeft op de voortzetting van het fonds. De visie van het fondsbestuur is bij de stukken gevoegd. 
       
       
       
         
           Doel: 
         
         Instemmen met een verlenging van het ondernemersfonds. 
       
       
       
         
           Argumenten: 
         
         (…) 
         
           Evaluatie door Bureau Beleids Onderzoek (BBO) 
         
         De uitgevoerde evaluatie moet naar onze mening de basis zijn van een raadsbesluit. Deze evaluatie is immers uitgevoerd op basis van een raadsbesluit en in opdracht van het fonds en de gemeente door een onafhankelijke partij. Er is gesproken met alle belangrijke stakeholders.  
         (Bureau Beleids Onderzoek: BBO). De evaluatie geeft een goed beeld van het functioneren van het fonds, trekt conclusies en geeft een advies met diverse aanbevelingen. Hoofdadvies is om door te gaan met het fonds.” 
       
       
     
     
       2.13. 
       
         In het – onder 2.12 genoemde – rapport van het bureau voor beleidsonderzoek (BBO) van 23 maart 2018, waarin verslag wordt gedaan van de evaluatie van het [naam9] , is het volgende vermeld  (Hof: noten niet geciteerd) : 
         “ SAMENVATTING 
         Dit rapport doet verslag van de evaluatie van het [naam9] . De evaluatie is nodig voor een besluit over wel of niet voortzetten van het fonds, en – in het geval van voortzetting – over eventuele aanpassingen in de opzet. Doel van de evaluatie is om inzicht te geven in de effecten van het fonds en de gang van zaken in termen van organisatie, beheer en communicatie. In de evaluatie is verder gekeken naar het draagvlak, waarbij ook de mening en visie van met name kleine kernen is gehoord. De evaluatie is uitgevoerd in opdracht van het [naam9] en de gemeente Súdwest-Fryslân. 
         (…) 
         
           Retributie 
         
         In 2017 is voor een bedrag van 285.000 euro retributie toegekend. Ruim de helft van de retributie betreft de retributie in het trekkingsgebied ‘Sneek buiten’; de rest betreft retributie in (31) kleine kernen. De omvang van de aangevraagde retributie was in 2017 lager dan in 2016. 
         (…) 
         De retributieregeling is een oplossing voor kernen die niet mee willen doen met het fonds en de individuele ozb-betaler de mogelijkheid willen geven de opslag terug te ontvangen. De ruime toepassing van de retributieregeling is uniek en in zekere zin te beschouwen als een experiment omdat het nergens anders zo wordt toegepast. Juist vanwege het experimentele karakter had de regeling beter voorbereid moeten worden. De kritiek op de retributieregeling betreft vooral het proces rond het (moeten) organiseren van de stemming over wel of niet retributie dat als ingewikkeld en administratief bewerkelijk wordt ervaren. De terugbetaling via de web site van het fonds is een eenvoudig en efficiënt digitaal systeem. 
         (…) 
         
           Aanbevelingen 
         
         De hoofdaanbeveling van deze evaluatie is:  ga door met het fonds . De bereikte resultaten van het fonds in termen van aard en type activiteiten, en de initiatieven die langzamerhand in kleine kernen tot stand komen, zijn voldoende aanleiding om het fonds een volgende periode door te laten gaan. Maar er moet wel een aantal verbeteringen worden ingevoerd: 
         I. Regel het besluitvormingsproces rond retributie beter en communiceer daarover 
         (…) 
         V. Zorg voor goede communicatie over het terugvragen van retributiegelden 
         (…) 
       
     
     
       2.1 
       
         
           Doel en opzet 
         
         (…) 
         
           Agrarische sector 
         
         Het totaal van de opbrengst van de opslag is vanuit de agrarische sector in Súdwest-Fryslân relatief groot vanwege het grote aantal agrarische bedrijven. In overleg met de branche-organisatie [naam10] is bij de opzet er voor gekozen dat de agrarische sector automatisch retributie kan aanvragen. Retributie houdt in dat agrariërs terugbetaling van de opslag kunnen vragen. Dit is ook gebruikelijk bij andere ondernemersfondsen op basis van een ozb-opslag. Achtergrond is dat daarmee rekening wordt gehouden met het bijzondere karakter van de sector die relatief weinig heeft aan ondernemersactiviteiten, maar wel relatief veel onroerende zaken kent. 
       
       
       
         
           Retributie 
         
         In Súdwest-Fryslân is er voor gekozen om naast de agrarische sector ook alle andere trekkingsgerechtigden het recht te geven op retributie. Met deze uitzondering komt het fonds, onder meer naar de wens van de gemeenteraad, tegemoet aan met name de kleine kernen waar (nog) geen behoefte is aan ondernemersactiviteiten c.q. deelname aan het fonds. Deze constructie is uniek; bij fondsen elders in Nederland is retributie beperkt tot de agrarische sector. 
         Retributie moet in een privaatrechtelijke setting - dus door het fonds – worden geregeld, omdat de gemeente vanwege fiscale wetgeving geen uitzonderingen mag maken op individueel niveau. Voor retributie is door het fondsbestuur een protocol vastgesteld, met name gericht op democratisch gelegitimeerde besluitvorming over wel of niet retributie. Uitgangspunt is dat een meerderheid van de ondernemers in een trekkingsgebied een besluit tot retributie of deelname aan het fonds neemt. Het protocol bestaat uit de volgende regels: 
       
       1. Een besluit over retributie voor een trekkingsgebied moet worden gedaan door een algemene ledenvergadering van een ondernemersvereniging, waarvan het resultaat in een verslag wordt opgenomen. 
       2. Als er geen ondernemersvereniging is, kan een groep ondernemers uit het trekkingsgebied daarover besluiten middels een door henzelf te organiseren stemming. Ook in dit geval is er verantwoording aan het fonds nodig in de vorm van een presentielijst en een verslag van de stemming. 
       3. Als er geen groep ondernemers besluit, dan kan ook een stemming worden gedaan in de vorm van handtekeningen op een zogenoemde pandenlijst (een lijst van panden van niet-woningen waar de opslag op wordt geheven).  
       
       
         Als is besloten tot retributie en het besluit door het fonds is gecontroleerd, is het vervolgens aan de individuele belastingbetaler om de terugbetaling aan te vragen. Via de website van het fonds is daar een digitaal systeem voor ontwikkeld. 
         (…) 
         
           Besluitvorming   
         
         (…) 
         
           Behandeling in de gemeenteraad 
         
         De Gemeenteraad is op een bijeenkomst op 24 juni 2015 geïnformeerd over de (voortgang van de) plannen voor de opzet van het fonds. Invoering van het ondernemingsfonds betekent in formele zin het door de gemeenteraad vaststellen van de opslag op de ozb en een subsidiebesluit. Het ondernemersfonds is uitgebreid aan de orde gekomen in een commissievergadering van 4 december 2015. Voor de uiteindelijke raadsbehandeling is het definitieve voorstel zoals gedaan namens de Ondernemersfederatie en een begeleidende brief beschikbaar, naast enkele achtergronddocumenten (zoals de hiervoor genoemde onderzoeken). (…) 
         De behandeling in de gemeenteraadsvergadering van 17 december 2015 leidde middels een motie tot een aantal aanpassingen van het voorstel. Er lag een toezegging van de Ondernemersfederatie dat de retributieregeling “ruimhartig" zou worden toegepast, wat neerkomt op 100% retributie. Die toezegging is overgenomen door de gemeenteraad. Ook wordt door de raad besloten dat de gemeente vertegenwoordigd moet zijn in de Adviesraad. Er is uiteindelijk een ruime meerderheid voor het voorstel(…) 
       
       
       
         
           “Stroeve” start 
         
         (…) 
         De opslag is verwerkt in de ozb-aanslag van begin 2016. De ozb-tarieven in de gemeente worden dat jaar sowieso verhoogd zodat de totale tariefstijging 37% is. Omdat er geen specificatie in de aanslag was opgenomen over het aandeel van de opslag daarin, kon de indruk ontstaan dat (een groot deel van) de verhoging op het conto van het fonds kwam. Dat leidde tot vragen van ondernemers. In een aanvullende brief van de gemeente is een en ander alsnog toegelicht. Alhoewel het niet expliciet in de brief wordt vermeld, kan worden berekend dat de verhoging in 2016 door de opslag gemiddeld 12,5% is. In de brief wordt de retributiemogelijkheid niet genoemd; er wordt wel verwezen naar de website van het ondernemersfonds. 
         Het fonds kent mede daardoor een "stroeve" start. Dat wordt versterkt doordat in het begin veel aandacht uitgaat naar de retributieregeling. De fondsmanager krijgt daarover veel vragen. De mogelijkheid om retributie aan te vragen wordt verlengd van 31 december 2016 naar 31 maart 2017 omdat de automatisering van het retributiesysteem drie maanden later klaar is dan oorspronkelijk gepland. Ook wordt pas in de loop van 2016 een definitief besluit genomen over 100%-retributie. Alhoewel eerder een ruimhartige toepassing van de retributieregeling is toegezegd door de Ondernemersfederatie, zijn het bestuur en de Adviesraad van het fonds vooralsnog van mening dat ook bij belastingbetalers die gebruik willen maken van retributie 6% van de opslag moet worden achtergehouden voor fondskosten. De gemeenteraad wil echter wel 100% retributie, en dat wordt uiteindelijk ook als uitgangspunt gehanteerd. 
         (…) 
       
       
     
   
   
     
       4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 
     
     
       
         Beantwoording onderzoeksvragen 
       
       (…) 
       Retributie 
       • De retributieregeling is een oplossing voor trekkingsgebieden die niet mee willen doen met het fonds en de individuele ozb-betaler de mogelijkheid willen geven de opslag terug te ontvangen. 
       • De terugbetaling via de web site van het fonds is een eenvoudig en efficiënt digitaal systeem. 
       • De kritiek op de retributieregeling betreft vooral het proces rond het (moeten) organiseren van de stemming dat als ingewikkeld en administratief bewerkelijk wordt ervaren. Het jaarlijks moeten stemmen, is in de kleine kernen als een last ervaren. Inmiddels heeft het fondsbestuur besloten dat retributie-aanvragen vanaf 2018 niet meer jaarlijks herhaald hoeven te worden, maar automatisch ook gelden voor de daarop volgende jaren.” 
     
     
     
       2.14. 
       
         In het – onder 2.12 – genoemde visiedocument, d.d. juni 2018, van het bestuur van de [naam9] is onder meer het volgende vermeld: 
         “In deze notitie geeft het bestuur van de [naam9] haar visie op de effecten van het fonds in de afgelopen periode, en op voortzetting van het fonds in een tweede periode. Het [naam9] bestaat sinds begin 2016 en is ingesteld voor een periode van drie jaar. Bij de start van het fonds is afgesproken aan het eind van die periode een evaluatie te houden. De resultaten en aanbevelingen daarvan zijn inmiddels bekend en komen in deze notitie aan bod. De gemeenteraad zal binnenkort een beslissing moeten nemen over wel of niet voorzetten van de toeslag op de ozb voor niet-woningen en de daaraan verbonden subsidie aan het Ondernemersfonds. 
         Deze notitie reikt daarvoor bouwstenen aan. 
         (…) 
         De gemeenteraad heeft op 17 december 2015 ingestemd met medewerking aan het realiseren voor een ondernemersfonds, in lijn met het toenmalige voorstel van de Ondernemersfederatie. Formeel betrof de beslissing van de raad de instemming met een opslag op de ozb voor niet-woningen (van 0,06% WOZ-waarde), en het ‘doorgeven’ van de opbrengsten daarvan als een subsidie aan het ondernemersfonds. De afspraken daarover zijn vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst tussen de [naam9] en de gemeente Súdwest-Fryslân (van 21 april 2016). Bij de instelling van het fonds is - op aangeven van de gemeenteraad – besloten de retributieregeling voor niet-agrarische objecten ruimhartig uit te voeren, om met name tegemoet te komen aan kleine kernen die niet mee zouden willen doen. 
         (…) 
         De ruimhartige retributieregeling voor niet-agrarische objecten leidde ook tot een probleem. Er is bij de start met de gemeenteraad afgesproken dat er 100%-retributie zou zijn, wat betekent dat kernen die niet meedoen, ook niet meebetalen aan de organisatie en beheerskosten van het fonds. Daardoor waren er minder middelen beschikbaar voor beheers- en informatietaken, terwijl de vele vragen over de retributieregeling voor niet-agrarische objecten juist een grotere inzet van de fondsmanager vergden. 
         (…) 
         
           Retributie 
         
         In lijn daarmee zou deze opzet betekenen dat de retributieregeling voor niet-agrarische objecten niet kan blijven bestaan. Dat zou betekenen dat het probleem van de free rider’s weer ontstaat. Immers, gemeente brede activiteiten dragen bij aan een beter ondernemersklimaat voor alle ondernemers. Met de retributieregeling voor niet-agrarische objecten zou een deel niet meebetalen aan activiteiten waar ze direct of indirect wel voordeel aan hebben. 
         Het bestuur begrijpt het aanvankelijke idee bij de start van het fonds om een ruimhartige retributieregeling voor niet-agrarische objecten en ook de gevoeligheid ervan. Toch heeft het bestuur de visie dat een ruimhartige retributie (los van alle administratieve werklast zoals eerder genoemd) niet goed aansluit op de aard en werking van een collectief ondernemersfonds. Ook elders in plattelandsgemeenten met diverse kernen zien we een dergelijke ruime regeling niet. Als ondernemers (volgens vooraf gestelde spelregels) en raad vinden dat een subsidie aan een ondernemersfonds voor bepaalde doelstellingen waardevol is, zou dat zonder retributieregeling voor niet-agrarische objecten moeten functioneren. Bij het in stand blijven van de ruimhartige retributieregeling is een dóórontwikkeling naar een echt gemeentelijk fonds niet mogelijk. Deze visie wil het bestuur graag bespreken met de raad. 
       
       
       
         Als de retributieregeling voor niet-agrarische objecten blijft bestaan, zou moeten worden gestreefd naar het vergemakkelijken van de aanvraagprocedure en het automatisch verlengen van aanvragen van retributie. Het nadeel is dat daarmee het contact wordt verloren met kernen die retributie hebben aangevraagd. Dat is niet het uitgangspunt dat het bestuur bij de start van het fonds had. Het uitgangspunt is dat we het met elkaar willen doen. We willen met het fonds juist ook projecten bekostigen die ook voor ondernemers in middelgrote en kleinere kernen van nut zijn. Deelname van middelgrote en kleinere kernen vindt het bestuur een essentieel onderdeel van het fonds. 
       
       
       
         Zaken kunnen altijd beter, en dat geldt - gezien de stroeve start - ook voor het fonds. Het fonds is nog volop in ontwikkeling en het bestuur wil, als het fonds wordt doorgezet, met een aantal concrete verbeterpunten verder vorm geven aan het fonds. De evaluatie is daarbij de leidraad. Hierna staat welke concrete stappen we willen zetten. Dat doen we aan de hand van een aantal verbeterpunten. 
         (…) 
         Zoals hiervoor aangegeven, zien we als ideaalbeeld een fonds dat gemeente breed werkt, en dat in samenhang daarmee geen retributieregeling voor niet-agrarische objecten kent. Dat is onze voorkeursoptie. We gaan graag in gesprek gaan met de raad over de vraag of die visie wordt gedeeld. 
         Als we met het fonds - voorlopig - niet die kant uitgaan, dan wordt de retributieregeling voor niet-agrarische objecten gehandhaafd. Op basis van signalen uit kernen en de evaluatie, heeft het bestuur wel al besloten dat beslissingen voor retributie die in 2018 worden genomen, voor onbepaalde tijd zijn, zodat het proces rond stemmen over retributie wordt vergemakkelijkt.” 
       
       
     
     
       2.15. 
       De gemeenteraad heeft in de raadsvergadering van 20 november 2018 conform het – onder 2.12 genoemde – raadsvoorstel besloten. 
       
     
     
       2.16. 
       De gemeente en het ondernemersfonds hebben in het kader van de verlenging van het ondernemersfonds voor de periode 1 januari 2019 tot en met 31 december 2023 een samenwerkingsovereenkomst gesloten die nagenoeg dezelfde bepalingen bevat als genoemd in 2.10.  
       
     
     
       2.17. 
       De gemeenteraad heeft ook met ingang van het jaar 2019 jaarlijks bij het vaststellen van de belastingverordening rekening gehouden met de OZB-opslag voor niet-woningen van 0,033% voor eigenaren en 0,027% voor gebruikers. De gemeenteraad heeft op 17 december 2020 de Verordening op de heffing en invordering van onroerende-zaakbelastingen 2021 (hierna: de Verordening OZB 2021) vastgesteld. Het tarief voor de gebruikersbelasting is bepaald op 0,2513%, de eigenarenbelasting voor woningen op 0,1291% en de eigenarenbelasting voor niet-woningen op 0,3134%.  
       
     
     
       2.18. 
       De Rechtbank heeft in haar bestreden uitspraak geoordeeld dat ter zake van de OZB-opslag sprake is van een tariefdifferentiatie in strijd met artikel 220f van de Gemeentewet en dat de Verordening OZB 2021 ten aanzien van de – onder 1.6 – aangeduide 17 belanghebbenden in zoverre onverbindend is. De aanslagen in de OZB voor het jaar 2021 die aan deze belanghebbenden zijn opgelegd, zijn op grond daarvan verminderd met de OZB-opslag van 0,033% voor zover het de eigenarenbelasting betreft inzake de niet-woning(en) en met 0,027% voor zover het de gebruikersbelasting betreft inzake de niet-woning(en).  
       
       
     
   
   
     
       3 Geschil 
     
     
       3.1. 
       In geschil is of de aanslag in de OZB tot een te hoog bedrag aan belanghebbende is opgelegd. 
       
     
     
       3.2. 
       De heffingsambtenaar beantwoordt deze vraag ontkennend, en concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en tot bevestiging van de uitspraak op bezwaar. De heffingsambtenaar stelt zich – samengevat – op het standpunt dat in het licht van de bedoeling van de wetgever, de retributieregeling geen strijd oplevert met de in artikel 220f van de Gemeentewet opgenomen beperking. Evenmin is sprake van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel. De wetgever heeft de gemeenten uitdrukkelijk de vrijheid gegeven om binnen de OZB eigen beleidsafwegingen te maken. De betrokkenheid van de gemeente behelst slechts het meedenken om de scherpe randjes van het ondernemersfonds af te halen. De beslissing om een teruggave te verstrekken, wordt genomen door het ondernemersfonds en betreft de besteding van algemene middelen. De belastingrechter is niet bevoegd hierover een oordeel te geven.   
       
     
     
       3.3. 
       Belanghebbende stelt zich – samengevat – primair op het standpunt dat de gemeenteraad (de gemeentelijke wetgever) zijn bevoegdheid heeft overschreden door via een omweg, namelijk door middel van de (vormgeving en uitwerking van de) retributieregeling, de facto een ongeoorloofde differentiatie aan te brengen in het OZB-tarief binnen de categorieën. De gemeenteraad heeft met zijn betrokkenheid bij de invoering van de retributieregeling en de wijze van uitvoering daarvan beoogd te bewerkstelligen dat bepaalde groepen eigenaren en gebruikers van niet-woningen de gelijktijdig in de Verordening OZB aangebrachte verhoging van het OZB-tarief konden terugvragen. Subsidiair is belanghebbende van mening dat sprake is van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel. Belanghebbende concludeert tot vermindering van de opgelegde aanslag met de OZB-opslag en derhalve tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank. 
       
     
     
       3.4. 
       Over de cijfermatige uitwerking van elkaars standpunten hebben partijen geen geschil.  
       
       
     
   
   
     
       4 Beoordeling van het geschil 
     
     
       4.1. 
       
         In artikel 220f, eerste lid, van de Gemeentewet (tekst 2021) is bepaald: 
         “De belasting bedraagt een percentage van de heffingsmaatstaf. Het percentage wordt gelijkelijk vastgesteld voor onderscheidenlijk: 
       
       a. de belasting, bedoeld in artikel 220, onderdeel a; 
       b. de belasting, bedoeld in artikel 220, onderdeel b, voor zover het onroerende zaken betreft die in hoofdzaak tot woning dienen; 
       c.  de belasting, bedoeld in artikel 220, onderdeel b, voor zover het onroerende zaken betreft die niet in hoofdzaak tot woning dienen.” 
       
     
     
       4.2. 
       Uit voornoemde wettelijke bepaling volgt dat de tarieven binnen de daar genoemde categorieën belastingen niet mogen verschillen. Dit betekent dat het de gemeentelijke wetgever niet is toegestaan in een belastingverordening – binnen een categorie – een tariefdifferentiatie aan te brengen, zoals tussen bepaalde groepen van belastingplichtigen.  
       
     
     
       4.3. 
       
         Deze uitleg is, anders dan de heffingsambtenaar kennelijk meent, overeenkomstig de bedoeling van de formele wetgever. In de memorie van toelichting bij de wijziging van de Gemeentewet in verband met het schrappen van de beperking van de tarieven van de onroerendezaakbelastingen is het volgende vermeld: 
         “De maximering van de tarieven in artikel 220f wordt geschrapt, alsmede de jaarlijks maximaal toegestane verhoging van de tarieven. Voorgesteld wordt dat de gemeente het tarief per volle € 2500 van de heffingsmaatstaf ( Hof: met ingang van 1 januari 2009 geldt de huidige wettekst waarin “voor elke volle € 2.500” niet meer voorkomt ) voor een onroerende zaak bepaalt, waarbij het tarief voor alle eenheden van € 2500 even hoog is. Een progressief tarief is dus niet mogelijk. De tarieven kunnen wel verschillen tussen de categorieën onroerendezaakbelastingen, bedoeld in artikel 220. De heffingsmaatstaf voor een onroerende zaak wordt – evenals nu al het geval is – bepaald aan de hand van de waarde van de onroerende zaak als vastgesteld op de voet van de bepalingen van de Wet waardering onroerende zaken.” 
         (MvT, Kamerstukken II 2006/07, 31 133, nr. 3, p. 2) 
       
       
     
     
       4.4. 
       Het Hof verwerpt het betoog van de heffingsambtenaar dat de formele wetgever met de term ‘gelijkelijk’ enkel heeft beoogd een progressief tarief niet toe te staan. De tekst van het eerste lid van artikel 220f is volstrekt duidelijk en uit niets volgt dat naar doel en strekking van de bepaling de gemeentelijke wetgever de vrijheid wordt gelaten een verdergaande tariefdifferentiatie toe te passen. Dit volgt ook niet uit de in artikel 220d, eerste lid, onderdeel i, van de Gemeentewet opgenomen mogelijkheid om in een belastingverordening een (facultatieve) vrijstelling op te nemen, waarvan de gemeentelijke wetgever in het onderhavige geval overigens geen gebruik heeft gemaakt en op grond waarvan slechts de waarde van een onroerende zaak of een deel daarvan bij de bepaling van de heffingsmaatstaf buiten aanmerking blijft. 
       
     
     
       4.5. 
       Wat betreft de vraag of de belastingrechter bevoegd is de retributieregeling in zijn oordeel te betrekken, is het Hof met de Rechtbank van oordeel, dat deze vraag bevestigend dient te worden beantwoord. Indien de gemeenteraad of het college buiten de belastingverordening om algemeen verbindende voorschriften vaststelt of andere besluiten neemt die beogen – de facto – de hoogte van de belastingtarieven van bepaalde (groepen van) belastingplichten te verlagen, zouden deze de rechtmatigheid van de belastingaanslag kunnen raken.   
       
     
     
       4.6. 
       Het Hof ziet zich, mede gelet op het primaire standpunt van belanghebbende, voor de vraag geplaatst of de gemeenteraad bij de invoering (en de latere verlenging) van de retributieregeling beoogd heeft te bewerkstelligen dat bepaalde groepen eigenaren en gebruikers van niet-woningen de in de belastingverordening aangebrachte verhoging van het OZB-tarief konden terugvragen.  
       
     
     
       4.7. 
       Uit de hiervoor – onder 2.2 tot en met 2.17 – geciteerde en beschreven totstandkomingsgeschiedenis van de retributieregeling volgt dat van aanvang af een direct verband bestaat tussen de in de belastingverordening door te voeren OZB-opslag en de wens om dit bedrag voor bepaalde specifieke groepen te compenseren, of beter gezegd: terug te geven (hierna: teruggave). Voor agrariërs is daartoe in aanloop naar het instellen van het ondernemersfonds een afspraak gemaakt met [naam10] en bij de berekeningen van de omvang van het fonds is al rekening gehouden met een volledige teruggave van de OZB-opslag aan die groep belastingplichtigen. Op aangeven van de gemeenteraad is ervoor gekozen om ook andere trekkingsgerechtigden van het ondernemersfonds het recht te geven op teruggave om tegemoet te komen aan groepen ondernemers die geen toegevoegde waarde zien in het ondernemersfonds. In dat geval dient de trekkingsgerechtigde (bijvoorbeeld een ondernemersvereniging) bij meerderheid van stemmen te kiezen voor retributie. Daarbij heeft de gemeenteraad aangegeven dat er “ruimhartig” moet worden omgegaan met retributieverzoeken, wat wil zeggen dat in de bedoelde gevallen een teruggave van 100% van de OZB-opslag, dus zonder inhouding van kosten, dient te worden verleend. De gemeente heeft in de samenwerkingsovereenkomst met de [naam9] afgesproken dat periodiek aan haar wordt gerapporteerd over de gehonoreerde aanvragen en omvang van de retributie. Deze rapportageverplichting is het gevolg van de uitdrukkelijke wens van de gemeenteraad dat de gemeente erop toeziet, en ook de taak heeft om hierin te sturen, dat ruimhartig wordt omgegaan met retributieverzoeken. Uit de stukken volgt verder dat de betrokken partijen zich ervan bewust waren dat de gemeente(raad) vanwege fiscale wetgeving formeel geen partij kan zijn bij de retributieregeling en geen rol mag hebben bij de uitvoering daarvan, en dat gelet daarop is gekozen voor teruggave door het ondernemersfonds. Desondanks is afgesproken om bij de belastingaanslag een bijsluiter te voegen waarin is gewezen op de retributieregeling en om de gemeente een lijst met de opgelegde aanslagen te laten sturen naar het ondernemersfonds, zo heeft de heffingsambtenaar ter zitting van het Hof bevestigd.   
       
     
     
       4.8. 
       Dat er een direct verband bestaat tussen de OZB-opslag, die noodzakelijk is voor het financieel mogelijk maken van het fonds, en de invoering van de retributieregeling wordt bevestigd door de verklaring van de heffingsambtenaar ter zitting van de Rechtbank dat hij denkt dat het ondernemersfonds er niet zou zijn gekomen zonder retributieregeling. De stelling van de ter zitting van het Hof aanwezige vertegenwoordiger van de VNG dat het vervallen van de retributieregeling per 1 januari 2024 het bewijs is dat voormeld verband ten tijde van de invoering niet aanwezig was, verdraagt zich niet alleen niet met hetgeen hiervoor is overwogen over de totstandkomingsgeschiedenis van de retributieregeling, maar wordt eveneens ontkracht door de verklaring van de heffingsambtenaar ter zitting van het Hof dat de reden voor het laten vervallen van de retributieregeling de onderhavige uitspraak van de Rechtbank is geweest. 
       
     
     
       4.9. 
       Naar het oordeel van het Hof volgt uit het voorgaande dat de gemeente(raad) bij de invoering (en de latere verlenging) van de retributieregeling beoogd heeft te bewerkstelligen dat bepaalde groepen eigenaren en gebruikers van niet-woningen de OZB-opslag konden terugvragen. Daartoe heeft zij besluiten genomen, overeenkomsten gesloten, afspraken gemaakt, wensen geuit en in wezen instructies gegeven over de inhoud en uitvoering van de retributieregeling. Dat het bestuur van de [naam9] aan de retributieregeling een nadere invulling heeft gegeven en de feitelijke beslissing neemt om in een individueel geval een teruggave te verlenen, laat het voorgaande onverlet. De betrokkenheid van de gemeenteraad bij de vormgeving en uitwerking van de retributieregeling is, naar het oordeel van het Hof, zodanig dat deze regeling in wezen als een verlengstuk van de belastingverordening dient te worden aangemerkt. De Verordening OZB 2021 en de retributieregeling moeten dan ook in samenhang worden beoordeeld.  
       
     
     
       4.10. 
       Aldus beoordeeld, heeft de gemeenteraad een verdergaande tariefdifferentiatie toegepast binnen de onder 4.1 genoemde categorieën dan op grond van artikel 220f, eerste lid, van de Gemeentewet is toegestaan. Anders dan de heffingsambtenaar stelt, is, zoals onder 4.3 en 4.4 overwogen, het eveneens in strijd met doel en strekking van de wet om buiten de belastingverordening om, met inschakeling van een derde, private partij, een dergelijke tariefdifferentiatie te bewerkstelligen. De Rechtbank heeft daarom terecht de Verordening OZB 2021 ten aanzien van belanghebbende in zoverre onverbindend verklaard en de aanslag verminderd. 
       
     
     
       4.11. 
       Voor dat geval is niet in geschil dat de aanslag door de Rechtbank naar het juiste bedrag is verminderd. Hetgeen belanghebbende ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel (subsidiaire standpunt) heeft aangevoerd, behoeft geen behandeling meer.  
       
       
         
           Slotsom 
           Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond.  
       
       
       
     
   
   
     
       5 Proceskosten 
     
     
       In hoger beroep zijn geen grieven aangevoerd tegen de door de Rechtbank vastgestelde proceskosten, zodat het Hof daarvan zal uitgaan. 
     
     
     
       Het Hof stelt de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het hoger beroep heeft moeten maken overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op (afgerond) € 161 (2 punten (verweerschrift, bijwonen zitting)  wegingsfactor 1  € 907 x 1,5 omdat sprake is van 4 of meer samenhangende zaken x 1/17). Het Hof beschouwt de zaak van belanghebbende als samenhangend met de andere – onder 1.6 aangeduide – 16 zaken. 
     
     
     
   
   
     
       6 Beslissing 
     
     
       Het Hof: 
     
     
       – bevestigt de uitspraak van de Rechtbank, 
       – veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende in hoger beroep tot een bedrag van € 161 en 
       – bepaalt dat van de heffingsambtenaar op het moment dat deze uitspraak onherroepelijk is komen vast te staan een griffierecht zal worden geheven van € 548. 
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. G.B.A. Brummer, voorzitter, mr. J.W. Keuning en mr. T.H.J. Verhagen, in tegenwoordigheid van mr. H. de Jong als griffier. 
     
     
     
     
       De beslissing is op 14 januari 2025 in het openbaar uitgesproken. 
     
     
     
     
     
       De griffier,	De voorzitter, 
     
     
     
     
     
     
     
     
       (H. de Jong)	(G.B.A. Brummer) 
     
     
     
       Deze uitspraak is in Mijn Rechtspraak geplaatst. Indien u niet digitaal procedeert wordt een afschrift aangetekend per post verzonden.  
     
     
     
     
       Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij  de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl . 
     
     
     
       Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan  de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag.  Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie  www.hogeraad.nl ). 
     
     
     
       Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen: 
     
     1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd; 
     2 - ( alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn; 
     3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden: 
     
       	a. de naam en het adres van de indiener; 
       	b. de dagtekening; 
       	c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht; 
        	d. de gronden van het beroep in cassatie. 
       Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.