ECLI: ECLI:NL:CBB:2019:233

Titel: ECLI:NL:CBB:2019:233 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 11-06-2019 / 18/140

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2019-06-11

Zaaknummer: 18/140

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2019:233

---

Wet Markt en Overheid. In deze zaak gaat het om een verklaring van ACM op grond van artikel 70c, eerste lid, onder a, van de Mededingingswet, dat appellant niet de integrale kosten van het verhuren van ligplaatsen in boxen aan particulieren in rekening heeft gebracht. Volgens appellant heeft ACM de integrale kosten van de verhuur van ligplaatsen in boxen niet juist berekend. Dat betoog slaagt niet. Het College volgt ACM in het standpunt dat de haveninfrastructuur een productiemiddel betreft. 50% van de kosten van de haveninfrastructuur kunnen worden toegerekend aan de functie havenactiviteiten. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Ook heeft ACM het vermogenskostenpercentage op de juiste wijze vastgesteld. Geen strijd met het verbod van reformatio in peius en geen aanleiding tot het toekennen van proceskosten voor bezwaar. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

uitspraak 
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 18/140 
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juni 2019 op het hoger beroep van: 
     
       het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hellevoetsluis , appellant (gemachtigde: mr. J.R. Vermeulen), 
     
     
       tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 december 2017, kenmerk ROT 17/315, in het geding tussen 
     
     
     appellant 
     en 
     de Autoriteit Consument en Markt (ACM), 
     (gemachtigden: mr. T.C. Topp en mr. G.C. Jonkers). 
     
     Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: [naam 1] B.V., te [plaats] 
     
       
         
          [naam 2] B.V. , te [plaats]  
       (gemachtigde: mr. M.C.V. Dornstedt). 
     
     
     
   
   
     Procesverloop in hoger beroep 
     
     
       Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 14 december 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:9785). 
     
     
     
       ACM en de derde-partijen hebben een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 februari 2019. Namens appellant zijn verschenen [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] en zijn gemachtigde. ACM heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens derde-partijen zijn verschenen [naam 7] , [naam 8] , [naam 9] en hun gemachtigde. 
     
     
   
   
     Grondslag van het geschil 
     
     
       1.1 
       Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 
       
     
     
       1.2 
       Op 1 juli 2014 heeft ACM in het kader van hoofdstuk 4b van de Mededingingswet (de artikelen 25g tot en met 25ma, ingevoerd bij de Wijziging van de Mededingingswet ter invoering van regels inzake ondernemingen die deel uitmaken van een publiekrechtelijke rechtspersoon of die hiermee zijn verbonden (Wet markt en overheid)) een signaal van commerciële partijen ontvangen over de exploitatie van een jachthaven in [plaats] door appellant. Daarbij is aangegeven dat appellant te lage tarieven hanteert voor de ligplaatsen die hij exploiteert. Er zou sprake zijn van een ongelijk speelveld, waarbij concurrerende jachthavens worden benadeeld in hun concurrentiepositie. ACM heeft een onderzoek ingesteld. Bij besluit van 6 juli 2016 (het primaire besluit) heeft ACM, op grond van artikel 70c, eerste lid, onder a, van de Mededingingswet (Mw), verklaard dat appellant artikel 25i, eerste lid, van de Mw sinds 1 juli 2014 overtreedt bij de exploitatie van ligplaatsen in boxen, doordat hij niet de integrale kosten van deze dienst doorberekent. 
       
     
     
       1.3 
       Bij het besluit op bezwaar van 6 december 2016, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft ACM het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard en het primaire besluit deels herroepen. ACM heeft de verklaring op grond van artikel 70c, eerste lid, onder a, van de Mw in zoverre gewijzigd dat appellant artikel 25i van de Mw heeft overtreden in het kalenderjaar 2015, doordat hij niet de integrale kosten van deze dienst heeft doorberekend. 
       
     
   
   
     Uitspraak van de rechtbank 
     
     
       2.1 
       De rechtbank heeft het beroep van appellant ongegrond verklaard. Voor zover voor het hoger beroep van belang heeft de rechtbank het volgende overwogen. 
       
     
     
       2.2 
       Volgens de rechtbank staat vast dat de gemeentelijke ligplaatsen in boxen niet zouden kunnen functioneren zonder de lokale haveninfrastructuur. ACM heeft daardoor terecht geconstateerd dat de haveninfrastructuur wordt aangewend voor de exploitatie van de gemeentelijke ligplaatsen in boxen. Daardoor is sprake van enig verband tussen de kosten van de infrastructuur en de exploitatie van de ligplaatsen. Dit acht de rechtbank voldoende om te concluderen dat deze kosten terecht (deels) zijn meegerekend. Daarbij heeft ACM volgens de rechtbank van belang mogen achten dat in de kostenadministratie van appellant de kosten van haveninfrastructuur als kostenpost zijn opgenomen. Verder is van belang dat de kosten zich ook bij private bedrijven kunnen voordoen en dat private partijen via de belastingen die zij betalen bijdragen aan de kosten die appellant maakt voor het onderhoud van de haveninfrastructuur.  
       
     
     
       2.3 
       Het uitgangspunt van ACM is dat een deel van de kosten wordt gemaakt voor ondersteuning van havenactiviteiten en een deel voor publieke functies. Geen van die functies is volgens ACM dominant, zodat 50% van de kosten in de integrale kostprijs meegenomen dient te worden. Appellant heeft volgens de rechtbank niet onderbouwd waarom dit uitgangspunt niet juist is. De rechtbank gaat daarom uit van de berekening van ACM. 
       
     
     
       2.4 
       Over de vermogenskosten van het jachthavenwater heeft de rechtbank het volgende overwogen. In het door appellant ingebrachte taxatierapport is vermeld dat de taxateur bij zijn taxatie uitgaat van bedrijfswaardering en tot zijn waardering is gekomen door toepassing van de winstmethode. Concreet komt deze methode er op neer dat de waarde van het jachthavenwater wordt gevonden door de "winst" die een kundige exploitant kan behalen te vermenigvuldigen met de "factor voor waardering". De hoogte van deze "factor voor waardering" wordt bepaald door de risico's die inherent zijn verbonden aan het exploiteren van de betreffende jachthaven. ACM heeft volgens de rechtbank terecht een vermogenskostenpercentage van 10,5% gehanteerd tegen een waarde van € 15,- per m². Daarvoor mocht ACM aansluiten bij de winstmethode zoals die is gehanteerd door de door appellant ingeschakelde taxateur. De taxateur concludeert dat de waarde van het jachthavenwater € 15,- per m² bedraagt, uitgaande van een factor voor waardering van 9,5 die past bij een onstuimige sector. Dit komt neer op een vermogenskostenpercentage van 10,5%. De rechtbank vindt, net als ACM, dat het niet consistent zou zijn om bij de berekening van de vermogenskosten van een lager percentage uit te gaan dan het percentage dat ten grondslag ligt aan de vierkantemeterprijs van het water. Het risicoprofiel dat bij de onderneming hoort moet consequent worden toegepast. De rechtbank volgt appellant niet in het standpunt dat deze wijze van berekening in strijd is met artikel 7 van het Besluit markt en overheid. Ook is volgens de rechtbank geen sprake van handelen in strijd met het verbod op reformatio in peius. Van een verslechtering van de positie van appellant is volgens de rechtbank geen sprake. 
       
     
     
       2.4 
       Tot slot overweegt de rechtbank dat ACM terecht geen vergoeding van de in de bezwaarfase gemaakte kosten heeft toegekend. Er was geen sprake van een aan ACM te wijten onrechtmatigheid. De pas in bezwaar overgelegde gegevens waren de reden dat het primaire besluit deels is herroepen. De rechtbank volgt appellant niet in zijn standpunt dat appellant in de primaire fase onvoldoende gelegenheid zou hebben gehad om een taxatierapport in te brengen. 
       
     
   
   
     Beoordeling van het geschil in hoger beroep 
     
     
       3.		Het College stelt voorop dat de verklaring als bedoeld in artikel 70c, eerste lid, onder a, van de Mw, gelet op het tweede lid van dit wetsartikel, bij beschikking wordt vastgesteld. Uit de geschiedenis van totstandkoming van de Wet markt en overheid (Kamerstukken II, 2007/08, 31354, nr. 3, p. 42) is duidelijk dat de wetgever hiermee heeft bedoeld een beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waartegen bezwaar en – vervolgens – beroep open staat. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat  de verhuur van ligplaatsen in boxen een economische activiteit betreft in de zin van artikel 25i, eerste lid, van de Mw. Evenmin is in geschil dat geen sprake is van een van de uitzonderingssituaties van artikel 25i, tweede lid, van de Mw. Dat betekent dat de hoofdregel van artikel 25i, van de Mw van toepassing is en appellant gehouden is om ten minste de integrale kosten van het verhuren van de ligplaatsen in boxen in rekening te brengen bij de huurders daarvan. Het geschil spitst zich toe op de vraag welke kosten dienen te worden toegerekend aan de economische activiteit van de verhuur van ligplaatsen in boxen en de wijze waarop ACM deze berekening heeft uitgevoerd.  
     
     
     
       
         Haveninfrastructuur/Productiemiddel 
       
     
     
       4.1 
       
         Appellant voert aan dat de rechtbank in rechtsoverweging 5.2 van de bestreden uitspraak ten onrechte als uitgangspunt neemt dat de haveninfrastructuur een productiemiddel is dat wordt aangewend voor deze economische activiteit. Het gaat om kosten die appellant uit hoofde van zijn publieke taak moet maken om de openbare haveninfrastructuur in stand te houden. Appellant betwist voorts dat er een causaal verband bestaat tussen de kosten van onderhoud en de exploitatie van ligplaatsen. De haveninfrastructuur, die bestaat uit kades, bruggen en sluizen, behoort tot de openbare ruimte, is voor een ieder toegankelijk en heeft onder meer een verkeersfunctie, een waterkerende functie en een functie in de waterhuishouding. De commerciële jachthavenexploitanten maken ook gebruik van de voorzieningen, zonder dat zij daarvoor betalen. De voorzieningen zijn al van oudsher aanwezig en zijn noodzakelijk om de openbare ruimte goed te kunnen gebruiken en het land te beschermen tegen water. De haveninfrastructuur is aangelegd als onderdeel van de historische vesting en openbare vaarverbinding(en) en is voor een ieder toegankelijk.  
         Verder voert appellant aan dat de rechtbank in punt 5.2 van de bestreden uitspraak heeft miskend dat uit de op 1 juli 2012 door het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie opgestelde “Handreiking Wet Markt en Overheid” (Handreiking) blijkt dat de economische activiteit het noodzakelijk moet maken dat de overheid voorzieningen treft en daarmee kosten maakt (kostenveroorzakingsbeginsel). De haveninfrastructuur is echter al van oudsher aanwezig en wordt om redenen van algemeen belang in stand gehouden. Dat zou ook zo zijn als er geen jachthavens zouden zijn. Het standpunt van de rechtbank zou betekenen dat de kosten van alle kades, bruggen en sluizen die boten gebruiken om de jachthaven te bereiken, alsmede de toegangswegen naar de havens, de kosten van het gemeentebestuur en ambtenarenapparaat zouden moeten worden meegerekend. Dit kan niet de bedoeling zijn van de wet. Het voorgaande wordt ook bevestigd in de Nota van Toelichting bij het Besluit markt en overheid dat voorschrijft dat voor de wijze van kostentoerekening wordt aangesloten bij de manier waarop – via de Handreiking kostentoerekening leges en tarieven – in het rapport Maat Houden wordt omgegaan met deze soort kosten. In dit geval kan worden aangesloten bij de omschrijving van een zuiver collectief goed, zoals omschreven in dat rapport. Iedereen heeft toegang tot de consumptie van de haveninfrastructuur en de consumptie van de één gaat niet ten koste van de consumptie van de ander. De haveninfrastructuur heeft geen individueel karakter en het onderhouden daarvan is een exclusieve overheidstaak. Uit het rapport Maat Houden blijkt dat deze collectieve goederen uit algemene middelen moeten worden betaald. Uit de Nota van Toelichting blijkt verder dat alleen kosten doorberekend mogen worden die ook in de private sector gemaakt kunnen worden. In dit geval worden de kosten voor het onderhoud van de openbare infrastructuur niet door private ondernemers gemaakt. Met het gehanteerde systeem van kostendoorberekening wordt daardoor juist een onterecht concurrentievoordeel gegeven aan private partijen. Volgens appellant kunnen de kosten voor onderhoud en instandhouding van de openbare haveninfrastructuur bovendien op één lijn worden gesteld met de kosten voor bestuurlijke werkzaamheden, zoals genoemd in artikel 5, tweede lid, van het Besluit markt en overheid. De werkzaamheden vloeien direct voort uit de status als bestuursorgaan en kunnen bij een private ondernemer niet aan de orde zijn. De rechtbank heeft ook ten onrechte van belang geacht dat de kosten van de haveninfrastructuur als kostenpost zijn opgenomen in de kostenadministratie van de gemeente. De kosten en opbrengsten van alle havenactiviteiten binnen de gemeente worden op een aparte kostenplaats in de financiële administratie verantwoord. Daarmee is nog geen sprake van een verband tussen de kosten van infrastructuur en de exploitatie van de ligplaatsen. Appellant heeft tot slot opgemerkt dat uit de reactie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) op het Wetsvoorstel wijziging markt en overheid blijkt dat de VNG het standpunt van appellant ondersteunt. In die reactie heeft de VNG aangegeven: “Daarbij valt op dat de ACM weinig begrip aan de dag legt voor de publieke taken van gemeenten en de wijze waarop gemeenten zijn georganiseerd. De ACM houdt geen rekening met het feit dat sommige kosten, zoals van de publieke infrastructuur, niet toerekenbaar zijn aan specifieke economische activiteiten, maar voortvloeien uit een overheidstaak. De ACM benadert gemeenten als ondernemingen, terwijl ze dat niet zijn. Dat leidt tot onevenwichtige besluiten.”. 
       
       
     
     
       4.2 
       ACM stelt zich op het standpunt dat de kosten voor het onderhoud en de kapitaallasten van de haveninfrastructuur terecht meegenomen zijn in de berekening. Uit de regelgeving volgt dat moet worden beoordeeld of er een causaal verband bestaat tussen de kostenpost en het uitvoeren van de economische activiteit. In dit geval betekent dit dat moet worden vastgesteld of de haveninfrastructuur in enig verband staat met de exploitatie van de gemeentelijke ligplaatsen. De ligplaatsen kunnen niet functioneren zonder de haveninfrastructuur. Daarmee staat vast dat dit (vaste) productiemiddel wordt aangewend om het functioneren van de ligplaatsen mogelijk te maken en is sprake van enig verband tussen de kosten van die infrastructuur en de exploitatie van de ligplaatsen. Het voorgaande is ook in overeenstemming met de Memorie van Toelichting bij de Wet markt en overheid, waarin is vermeld dat kosten voor investeringen in infrastructuur, wanneer deze voor de uitvoering van de activiteit noodzakelijk zijn, ook onderdeel uitmaken van de integrale kosten. De Wet markt en overheid is in het leven geroepen om tegen te gaan dat overheden publieke middelen – die ‘toch al zijn betaald’ met publiek geld – inzetten voor economische activiteiten, zonder de daarmee samenhangende kosten in voldoende mate toe te rekenen aan die economische activiteiten. Kosten kunnen niet worden genegeerd omdat zij al aanwezig waren. De lezing van appellant is daarom volgens ACM niet juist. Dat de productiemiddelen niet speciaal voor de ontplooiing van de economische activiteit in het leven zijn geroepen doet daar niet aan af. Anders dan appellant lijkt te betogen heeft ACM niet onder meer verder weg gelegen kades, bruggen, sluizen en toegangswegen meegerekend. Doorslaggevend is of de kosten in een voldoende nauw verband staan tot de exploitatie van de ligplaatsen. De rechtbank oordeelt ook terecht dat goed denkbaar is dat een ondernemer activa inzet ten behoeve van zijn economische activiteit. De kosten kunnen niet op één lijn worden gesteld met bestuurlijke werkzaamheden zoals bedoeld in artikel 5, tweede lid, van het Besluit markt en overheid. Die bepaling ziet enkel op kosten die samenhangen met beleidsvoorbereiding en inspraak, toezicht en handhaving en bezwaar en beroep. Daarvan is in dit geval geen sprake. Verder miskent appellant dat private partijen via gemeentelijke belastingen financieel bijdragen aan de instandhouding van publieke voorzieningen. Dat dit geen speciale belastingen zijn die zien op de haveninfrastructuur doet daar volgens ACM niet aan af. 
       
     
     
       4.3 
       De Mw luidt, voor zover relevant, als volgt: 
       
     
   
   
     “Artikel 25i 
     
     1. Een bestuursorgaan dat economische activiteiten verricht, brengt de afnemers van een product of dienst ten minste de integrale kosten van dat product of die dienst in rekening. 
     (…) 
     4 Op verzoek van de Autoriteit Consument en Markt toont een bestuursorgaan aan dat het heeft voldaan aan de in het eerste lid bedoelde verplichting.”. 
     
     
       4.4 
       Het Besluit markt en overheid luidt, voor zover relevant, als volgt: 
       
       
         	“ 
         
           Artikel 5. Kostenbegrip 
         
       
       
       1. Bij de kostendoorberekening, bedoeld in artikel 25i, eerste lid, van de wet, worden in elk geval in aanmerking genomen: 
       a. operationele kosten; 
       b. afschrijvings- en onderhoudskosten; 
       c. vermogenskosten. 
       2 Een bestuursorgaan is niet gehouden bij de kostendoorberekening, bedoeld in artikel 25i, eerste lid, van de wet, de kosten in aanmerking te nemen van: 
       a. beleidsvoorbereiding en inspraak; 
       b. toezicht en handhaving; 
       c. bezwaar en beroep. 
       
       
         (…) 
       
       
     
   
   
     Artikel 8. Toerekening 
     
     
       Ongeacht of het directe of indirecte kosten betreft, worden bij de kostendoorberekening, bedoeld in artikel 25i, eerste lid, van de wet, de kosten van productiemiddelen die geheel of gedeeltelijk worden aangewend voor het leveren van goederen of het verrichten van diensten naar rato van het gebruik van die productiemiddelen toegerekend aan die goederen of diensten.” 
     
     
     
       4.5 
       In de Memorie van Toelichting bij de Wet markt en overheid (Kamerstukken II, 2007/08, 31354, nr. 3, p. 36), staat voor zover van belang vermeld: 
       
       
         “Doordat volledige doorberekening van kosten wordt voorgeschreven, ontstaat op de markten waarop in concurrentie wordt getreden met private ondernemers een gelijk speelveld. Het gaat hierbij om doorberekening van alle directe en indirecte kosten, bijvoorbeeld de kosten van de ter beschikking gestelde financiële middelen, de kosten van de inzet van productiemiddelen en loon- en andere personeelskosten. Hierbij dienen uiteraard de gekozen verdeelsleutels voor de toerekening van de indirecte kosten consistent te worden toegepast. De verplichting om de kosten door te berekenen in de prijzen kan worden toegepast over een boekjaar. 
         In een op te stellen handreiking voor overheden zal ook aandacht worden gegeven hoe de integrale kostprijs kan worden berekend. Hierbij kan worden aangesloten bij het kostenbegrip uit de communautaire kaderregeling inzake staatsteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (29 november 2005, PbEU C297, punt 16). 
         Integrale kosten worden hierin gedefinieerd als de som van 
         – alle variabele kosten die gemoeid zijn met de desbetreffende activiteit, 
         – een passende bijdrage in de gemeenschappelijke vaste kosten van de activiteit en de andere activiteiten die door de betreffende organisatie worden uitgevoerd, 
         – een passende vergoeding voor het voor de economische activiteit bestemde eigen kapitaal, en 
         – de kosten voor investeringen in infrastructuur wanneer deze voor de uitvoering van de activiteit noodzakelijk zijn.” 
       
       
     
     
       4.6 
       In de Nota van Toelichting bij het Besluit markt en overheid (Stb. 2012, 255, p. 10-11) is het volgende vermeld over het kostenveroorzakingsbeginsel: 
       
       
         “Om de integrale kosten van een goed of dienst te bepalen, moeten alle relevante kosten aan dat goed of die dienst worden toegerekend, in het bijzonder de operationele, afschrijvings-en onderhouds-, en vermogenskosten. De kosten van productiemiddelen die voor een economische activiteit worden gebruikt, dienen te worden toegerekend aan desbetreffende activiteit, het zogenaamde kostenveroorzakingsbeginsel, om te komen tot de integrale kosten. Het betreft onder meer de kosten van personeel, huisvesting, activa en vermogen, ofwel productiemiddelen. De kosten van productiemiddelen dienen te worden toegerekend aan een economische activiteit naar de mate waarin die productiemiddelen worden aangewend voor die activiteit.”. 
       
       
     
     
       4.7 
       
         Het College overweegt als volgt. Gelet op hetgeen is vermeld in artikel 25i, van de Mw dient appellant de integrale kosten van de economische activiteit in rekening te brengen bij de huurders van de ligplaatsen in boxen. De integrale kosten van een economische activiteit dienen te worden berekend aan de hand van het kostenveroorzakingsbeginsel. Voor zover sprake is van een productiemiddel ten behoeve van een economische activiteit dient die te worden toegerekend aan die economische activiteit naar de mate waarin het productiemiddel daarvoor wordt aangewend. In dit geval zijn de ligplaatsen in boxen gelegen binnen de bestaande omgeving van de haveninfrastructuur (waaronder volgens partijen dient te worden verstaan de kades, bruggen en sluizen in de jachthavens). Verhuur van de ligplaatsen in boxen is zodoende mogelijk vanwege die haveninfrastructuur. ACM heeft de haveninfrastructuur om die reden kunnen aanmerken als productiemiddel ten behoeve van de economische activiteit. Aangezien verhuur van de ligplaatsen in boxen niet mogelijk zou zijn zonder die haveninfrastructuur is sprake van voor de economische activiteit noodzakelijke infrastructuur, zoals bedoeld in de onder 4.5 van deze uitspraak geciteerde passage uit de Memorie van Toelichting bij de Wet markt en overheid. Het College acht het dan ook juist dat kosten die worden gemaakt om de haveninfrastructuur in stand te houden (deels) worden toegerekend aan die economische activiteit. Dat de haveninfrastructuur al van oudsher aanwezig is en in stand wordt gehouden in verband met het publieke belang, is geen reden om de haveninfrastructuur niet als productiemiddel aan te merken. Het is een gegeven dat een bestuursorgaan, zoals appellant, voor het overgrote deel publieke taken verricht. Dat de haveninfrastructuur een publieke functie heeft (waaronder verkeersafwikkeling, waterkering en waterhuishouding) en dat uit hoofde van die publieke functie al jaren kosten worden gemaakt, wordt door ACM niet betwist. Ook het College twijfelt daar niet aan. Dat sluit echter niet uit dat een gedeelte van de kosten van de haveninfrastructuur, op basis van het kostenveroorzakingsbeginsel, alsnog moet worden toegerekend aan een economische activiteit. Uit voormelde wet- en regelgeving blijkt immers niet dat voor de vraag of sprake is van een productiemiddel relevant is of het productiemiddel al aanwezig was voordat wordt gestart met het verrichten van de economische activiteit.  
         Het College volgt appellant ook niet in het standpunt dat de haveninfrastructuur moet worden aangemerkt als een zuiver collectief goed. Uit het voorgaande is voldoende gebleken dat de haveninfrastructuur naast de publieke functie een functie heeft als productiemiddel voor de verhuur van ligplaatsen in boxen. Al om die reden is geen sprake van een zuiver collectief goed. Dat, zoals appellant heeft betoogd, uit de redenering van ACM zou volgen dat ook kosten voor onder meer toegangswegen tot de haven doorberekend zouden moeten worden, volgt het College niet. ACM heeft immers niet de kosten van toegangswegen toegerekend aan de economische activiteit, terwijl uit het voorgaande volgt dat de kosten van de haveninfrastructuur in voldoende rechtstreeks verband staat met de economische activiteit zodat de kosten daarvan terecht (deels) daaraan zijn toegerekend. 
         ACM heeft ook mee mogen wegen dat de kosten van de haveninfrastructuur op een aparte post staan vermeld in de gemeentelijke financiële administratie van de havenactiviteiten van alle jachthavens (als ‘Onderhoud kades, bruggen, sluizen’ en ‘Kapitaallasten kades, bruggen, sluizen). Het verhuren van de ligplaatsen in boxen betreft één van die havenactiviteiten. Dat betekent dat de kosten van de infrastructuur naar rato kunnen worden toegerekend aan de havenactiviteit verhuur van ligplaatsen in boxen, hetgeen ACM ook heeft gedaan.  
         Het College schaart zich eveneens achter het oordeel van de rechtbank dat sprake is van kosten die zich ook bij private partijen kunnen voordoen. ACM heeft als voorbeelden genoemd een private haven en een tolweg. Het College acht het inderdaad mogelijk dat kosten van infrastructuur in die situaties worden gemaakt. Het is dus niet, zoals appellant stelt, dat een privaat bedrijf kosten zou doorberekenen van publieke voorzieningen. Het gaat er om dat kosten van infrastructuur, voor zover toe te rekenen aan een economische activiteit, zich kunnen voordoen bij private bedrijven. Het College ziet onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat kosten voor infrastructuur in de private sector niet gemaakt kunnen worden. Ook kunnen de kosten voor onderhoud en instandhouding van de openbare haveninfrastructuur niet op één lijn worden gesteld met kosten voor zuiver bestuurlijke werkzaamheden in de zin van artikel 5, tweede lid, van het Besluit markt en overheid. Van de specifiek benoemde kosten van a) beleidsvoorbereiding en inspraak, b) toezicht en handhaving en c) bezwaar en beroep is geen sprake. Dat er naast deze specifiek benoemde kosten ook andere kostenposten onder het tweede lid geschaard kunnen worden blijkt niet uit het Besluit markt en overheid en de bijbehorende Nota van Toelichting.  
         Tot slot hecht het College aan de reactie van de VNG op het wetsvoorstel wijziging markt en overheid niet de waarde die appellant daaraan gehecht wenst te zien. Het betreft een algemene standpuntinname gedurende het totstandkomingsproces van de Wet markt en overheid. Uit die standpuntinname blijkt niet dat de Wet markt en overheid in dit geval niet juist is toegepast. De slotsom is dat ACM terecht heeft geconcludeerd dat de haveninfrastructuur van de jachthavens in de gemeente [plaats] kan worden aangemerkt als een productiemiddel dat wordt aangewend voor de economische activiteit van de verhuur van ligplaatsen in boxen. Deze gronden slagen niet. 
       
       
       
         
           Gelijkheidsbeginsel 
         
       
     
     
       5.1 
       Appellant voert aan dat ACM in het besluit van 26 september 2017, inzake de gemeente Veenendaal, het standpunt van de gemeente Veenendaal volgt dat kosten van een hellingbaan in of bij de parkeergarages die de gemeente exploiteert, buiten beschouwing kunnen blijven omdat het kosten betreft ten behoeve van de openbare ruimte. De kosten van de haveninfrastructuur zijn vergelijkbaar met de kosten ten behoeve van de hellingbaan. Ook uit andere besluiten van ACM blijkt niet dat de kosten van (haven)infrastructuur zijn meegenomen in de berekening. Appellant heeft verwezen naar het besluit van 3 februari 2016 inzake een jachthaven in de gemeente Heerhugowaard, het besluit van 22 juni 2015 ten aanzien van de gemeente Zeewolde, het besluit van 8 september 2015 ten aanzien van de gemeente De Marne en het besluit van 29 december 2015 ten aanzien van de gemeente Cuijk.  
       
     
     
       5.2 
       Volgens ACM zijn de feiten en omstandigheden die ten grondslag liggen aan de door appellant genoemde besluiten inzake andere gemeentes niet of nauwelijks vergelijkbaar met de feiten en omstandigheden in deze zaak. Het besluit ten aanzien van de gemeente Veenendaal zag op een hellingbaan die zich bevond bij een van de parkeergarages die door Q-park werden geëxploiteerd. De kosten voor de hellingbaan waren daarom niet toe te rekenen aan de economische activiteit die werd ontplooid door de gemeente Veenendaal, zodat geen sprake was van een vergelijkbare situatie. Ten aanzien van de jachthaven in Heerhugowaard bleek uiteindelijk dat de kosten voor de haveninfrastructuur wel waren betrokken bij de berekening van de integrale kosten van de ligplaatsen, zodat ook daar geen sprake was van een vergelijkbaar geval. In de zaken ten aanzien van de gemeentes Cuijk, De Marne en Zeewolde is door de gemeentes erkend dat zij niet alle integrale kosten hadden doorberekend en is het dus niet tot een discussie gekomen over het wel of niet toerekenen van kosten.  
       
     
     
       5.3 
       Het College begrijpt het standpunt van appellant aldus dat een beroep wordt gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Dat beginsel houdt in dat gelijke gevallen in beginsel gelijk behandeld moeten worden. Het is aan appellant om te onderbouwen dat sprake is van gelijke gevallen. Daarin is hij niet geslaagd. Ten aanzien van de hellingbaan in de gemeente Veenendaal was geen sprake van een economische activiteit van de gemeente, zodat kostentoerekening ten aanzien van die hellingbaan niet aan de orde was. Ten aanzien van de overige genoemde besluiten heeft ACM met zijn verweer voldoende aannemelijk gemaakt dat geen sprake was van vergelijkbare, laat staan gelijke gevallen. Dat ACM heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel is dan ook niet gebleken. De grond slaagt niet. 
       
       
         
           Kostenverdeling 
         
       
     
     
       6.1 
       Appellant voert aan dat het gegeven dat de kosten in het geheel niet afhankelijk zijn van de gemeentelijke exploitatie van ligplaatsen en de kosten niet door private aanbieders van ligplaatsen in rekening worden gebracht dient te leiden tot de conclusie dat 0% van de kosten van de haveninfrastructuur moet worden meegenomen in de integrale kostprijs. Voor zover sprake zou zijn van een verdeling, dan is een andere verdeling van toepassing. De haveninfrastructuur omvat noodzakelijke voorzieningen voor het goed functioneren van de openbare ruimte en betreft geen productiemiddel dat is gerealiseerd voor de exploitatie van ligplaatsen in boxen. ACM rekent met haar benadering een willekeurig gekozen percentage van kosten toe zonder dat de wet daarvoor aanknopingspunten biedt. Daarmee handelt ACM in strijd met de doelstelling van de Wet markt en overheid, te weten het creëren van een gelijk speelveld tussen overheid en private aanbieders. 
       
     
     
       6.2 
       ACM heeft zich op het standpunt gesteld dat de haveninfrastructuur twee functies heeft: enerzijds is zij bedoeld voor havenactiviteiten en anderzijds als publieke infrastructuur. Geen van beide functies is dominant, zodat het redelijk is om de helft van de indirecte kosten toe te rekenen aan de publieke infrastructuur en de helft aan de havenactiviteiten. Dat betekent dat 50% van de indirecte kosten toe te rekenen is aan alle ligplaatsen in de jachthaven. Vervolgens is op basis van informatie van appellant beoordeeld welk deel van de indirecte kosten is toe te rekenen aan de ligplaatsen in boxen. Uit die informatie bleek dat 10,5% van het totaal aantal ligplaatsen gemeentelijke ligplaatsen in boxen betreffen. 10,5% van 50% van de indirecte kosten moet dan ook worden toegerekend aan de exploitatie van de gemeentelijke ligplaatsen. ACM acht dit percentage redelijk. Bovendien heeft appellant geen andere gegevens verstrekt waaruit blijkt dat ACM een ander percentage zou moeten hanteren. 
       
     
     
       6.3 
       Het College volgt niet het standpunt van appellant dat in het geheel geen kostenverdeling kan worden gemaakt, dan wel dat als er een verdeling dient te worden gemaakt de verdeling 100% voor de publieke functie en 0% voor de havenactiviteiten zou moeten zijn. Gelet op artikel 8 van het Besluit markt en overheid dienen de kosten van productiemiddelen die gedeeltelijk worden aangewend voor de economische activiteit naar rato van het gebruik van die productiemiddelen te worden toegerekend aan die economische activiteit. Dat de haveninfrastructuur kan worden aangemerkt als een productiemiddel staat, gelet op de overwegingen in punt 4.7 van deze uitspraak, vast. Ook acht het College het uitgangspunt dat de haveninfrastructuur twee functies heeft juist. Appellant heeft in bezwaar, beroep en hoger beroep enkel gesteld dat het gehanteerde percentage van 50% niet juist is. Appellant heeft niet onderbouwd dat een andere verdeling, bijvoorbeeld van 25% voor de havenactiviteiten en 75% voor de publieke functies of omgekeerd, de juiste verdeling zou zijn. Dat lag wel op de weg van appellant, aangezien het ingevolge artikel 25i, vierde lid, van de Mw aan het bestuursorgaan is om aan te tonen dat hij de integrale kosten van de economische activiteit in rekening brengt. Door te stellen dat wanneer sprake zou moeten zijn van een verdeling, 0% van de kosten dienen te worden toegerekend aan de economische activiteit, neemt appellant in feite (wederom) het standpunt in dat de haveninfrastructuur niet kan worden aangemerkt als productiemiddel. Aangezien ook het College niet is gebleken dat een van de functies dominant is en appellant geen argumenten of cijfers heeft ingebracht die doen twijfelen aan het door ACM gehanteerde percentage van 50%, mocht ACM van dat percentage uitgaan. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
       
       
         
           Vermogenskosten van het water 
         
       
     
     
       7.1 
       Volgens appellant gaat de rechtbank er in punt 6.3 van de bestreden uitspraak ten onrechte vanuit dat de taxateur de waarde van het water uitsluitend aan de hand van de winstmethode heeft vastgesteld. Op pagina 6 van het taxatierapport is namelijk vermeld dat de taxatie ‘mede’ wordt vastgesteld met de winstmethode. Bij brief van 31 oktober 2016 heeft de taxateur toegelicht dat ook gebruik is gemaakt van de vergelijkingsmethode, waarbij de waardering is bepaald aan de hand van een lijst met referentieobjecten. De factor voor waardering betreft een disconteringsvoet. In het standaard werk van Van Arnhem wordt dit omschreven als het ‘op het moment van verwerving geraamde beleggingsresultaat, uitgedrukt als percentage, dat gedurende de beschouwingsperiode op een investering in een vastgoedobject is te behalen’. De uitleg van de rechtbank is daarmee niet te verenigen. In punt 6.4 van de bestreden uitspraak gaat de rechtbank er vanuit dat de hoogte van de factor voor waardering wordt bepaald door de risico’s die inherent zijn aan het exploiteren van een jachthaven. Die stelling volgt niet uit het taxatierapport dan wel de nadere toelichting van de taxateur. De taxateur neemt als uitgangspunt voor de factor “sectorgegevens en uitgangspunt volle eigendom”. Daarmee wordt bedoeld een factor die marktconform is voor deze sector, die mede ontleend is aan referentieobjecten en meer algemene kennis en ervaring van deze sector. De exploitatierisico’s hebben hier vermoedelijk wel invloed op, maar meer bepalend zijn factoren als vraag en aanbod en de economische conjunctuur. Verder heeft appellant aangevoerd dat artikel 7 van het Besluit markt en overheid voorschrijft dat bij de bepaling van het vermogenskostenpercentage wordt uitgegaan van de gewogen gemiddelde kosten van het vermogen dat door de gemeente wordt aangewend voor de financiering van de betreffende economische activiteiten. In de primaire fase waren ACM en appellant het er over eens dat dit een percentage van 4,25% betrof, op basis van de jaarrekening en de concernbegroting. Er is geen sprake van activiteiten waarvoor de gemeente afzonderlijke financiering heeft aangetrokken. Het gehanteerde percentage heeft geen enkele relatie met de gewogen gemiddelde kosten van het aangewende vermogen. Ten onrechte verwijst de rechtbank naar de door de taxateur gehanteerde factor voor waardering. De taxateur gebruikt deze factor in het kader van een residuele grondwaardeberekening en die factor betreft de disconteringsvoet die overeenkomt met de rendementseis in het kader van een taxatie. Deze disconteringsvoet kan niet gelijk gesteld worden met het vermogenskostenpercentage van artikel 7 van het Besluit markt en overheid. Dat laatste percentage betreft een toerekening van vermogenskosten en geen rendementseis.  
       
     
     
       7.2 
       ACM voert aan dat vermogenskosten de vergoeding betreffen die een ondernemer betaalt aan de verschaffers van eigen en vreemd vermogen voor het vermogen dat zij aan hem ter beschikking stellen. Een vermogensverschaffer is bereid te investeren als hij daarvoor een vergoeding ontvangt die voldoende is om de risico’s van die investering af te dekken en om de tijdswaarde van zijn vergoeding te compenseren. Een onderneming met een hoog risico vergt een hoog rendement, bij een onderneming die een laag rendement biedt zal een investeerder alleen een laag risico accepteren. De vermogenskosten worden berekend door het beschikbaar gestelde vermogen te vermenigvuldigen met het toepasselijke vermogenskostenpercentage. Artikel 7 van het Besluit markt en overheid schrijft voor dat in geval van specifieke financiering van de activiteiten in kwestie, de voor die financiering betaalde rente als basis moet worden genomen voor de vermogenskosten van die activiteiten. Het generieke rentepercentage van de gemeente van 4,25% reflecteert niet de aard en de risico’s van de exploitatie van het havenwater, nu de waarde hiervan berekend is door gebruik te maken van een veel hoger vermogenskostenpercentage. De waarde van het jachthavenwater hangt direct samen met de risico’s die de exploitatie van dat water met zich meebrengt. Hoe hoger de risico’s, hoe lager de waarde en vice versa. Door deze disconteringsvoet heeft de taxateur het (fictieve) uitgangspunt gehanteerd dat het een activiteit betreft waarvoor afzonderlijke financiering plaatsvindt. Er wordt immers uitgegaan van een bepaald risicoprofiel, waaraan een disconteringsvoet wordt verbonden. Daarmee kan een vermogensverschaffer het gewenste rendement afwegen tegen het risico dat hij loopt. Anders dan appellant stelt volgt het gehanteerde vermogenskostenpercentage per definitie uit de taxatie. Die taxatie is verricht volgens de methode van bedrijfswaardering, waarbij de winst is vermenigvuldigd met een waarderingsfactor. Die factor reflecteert de rendementseisen van investeerders. Die rendementseisen worden bepaald door het risicoprofiel van de activiteit/onderneming. Uit de toegepaste wijze van taxeren volgt het te hanteren vermogenskostenpercentage. De toegepaste benadering getuigt van een juiste en redelijke toepassing van artikel 7 van het Besluit markt en overheid. 
       
     
     
       7.3 
       In artikel 7 van het Besluit markt en overheid is het volgende vermeld: 
       
       
         “Indien voor de kostendoorberekening, bedoeld in artikel 25i, eerste lid, van de wet, de in artikel 25i, derde lid, van de wet bedoelde vermogenskosten worden bepaald, wordt daarbij uitgegaan van de gewogen gemiddelde kosten van het vermogen dat wordt aangewend voor de financiering van de desbetreffende economische activiteiten, tenzij het activiteiten betreft waarvoor afzonderlijke financiering plaatsvindt.”. 
       
       
     
     
       7.4 
       In de Nota van Toelichting bij het Besluit markt en overheid is, voor zover relevant, het volgende vermeld: 
       
       
         “Ten aanzien van de vermogenskosten is in het besluit gekozen voor de norm van de gewogen gemiddelde kosten voor het vermogen. Deze gewogen gemiddelde vermogenskosten kunnen op verschillende wijzen worden bepaald, bijvoorbeeld door middel van de omslagrente of de zogenaamde WACC formule, gezamenlijk met het capital asset pricing model, een bruikbare en ook veel gebruikte methode is om de vermogenskostenvoet te berekenen. (…) 
       
       
       
         	(…) 
       
       
       
         	Artikel 7  
       
       
       
         In dit artikel wordt een nadere aanduiding gegeven van de wijze waarop de vermogenskosten bepaald dienen te worden. Voor de lasten van zowel vreemd als eigen vermogen dient te worden uitgegaan van de gewogen gemiddelde kosten van het vermogen. Om deze kosten te bepalen zal onder meer gebruik kunnen worden gemaakt van de omslagrente die bij provincies, gemeenten en waterschappen wordt gebruikt als vermogenskostenvoet. De hoogte van de omslagrente is afhankelijk van onder meer de rente die wordt berekend over reserves, het rentepercentage dat wordt betaald voor leningen en de renteverwachting voor de toekomst. De vermogenskosten kunnen ook worden bepaald door middel van de zogenoemde WACC-formule (weighted average cost of capital). De kosten voor het eigenvermogen binnen deze formule kunnen worden gebaseerd op het zogenoemde «Capital Asset Pricing Model». De WACC-formule voor de gewogen gemiddelde vermogenskosten is internationaal geaccepteerd en gangbaar. In beide gevallen kan een overheid de hoogte van dit percentage jaarlijks vaststellen.” 
       
       
     
     
       7.5 
       
         Het College volgt appellant niet in het standpunt dat het in strijd is met artikel 7 van het Besluit markt en overheid om voor de waarde van het jachthavenwater een vermogenskostenpercentage van 10,5% te hanteren. De Nota van Toelichting bij het Besluit markt en overheid noemt expliciet de WACC-formule als mogelijke methode voor de bepaling van de vermogenskosten. Dat op basis hiervan een vermogenskostenpercentage van 10,5% kan worden bepaald, heeft ACM op inzichtelijke wijze afgeleid uit het door appellant overgelegde taxatierapport. ACM heeft toegelicht dat het percentage van 10,5 recht doet aan de – relatief hoge – risico’s die de exploitatie van het jachtwater met zich brengt. ACM heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat het genoemde hoge risico met zich brengt dat bij de berekening van de waarde van het havenwater volgens de winstmethode een hoge discontovoet wordt gehanteerd en de waarde aldus uitkwam op € 15 per vierkante meter, in plaats van de door ACM eerder bepaalde € 100 per vierkante meter. Volgens ACM ligt het in de rede om dan ook het vermogenskostenpercentage te hanteren dat correspondeert met het hoge risico en de bijbehorende discontovoet. 
         Hetgeen appellant hier tegen heeft aangevoerd, kan niet slagen. Appellant stelt op zichzelf terecht dat de taxateur naast de winstmethode ook de vergelijkingsmethode hanteert, maar heeft nagelaten om te onderbouwen waarom dat tot gevolg zou moeten hebben dat uit de bij de winstmethode gebruikte gegevens niet de door ACM getrokken conclusies mochten worden afgeleid. Zo blijkt uit de door appellant genoemde brief van 31 oktober 2016 niet dat het hanteren van de vergelijkingsmethode de taxateur heeft gebracht tot een ander oordeel over de waarde van het jachthavenwater. Voorts blijkt uit het in die brief gegeven voorbeeld van een berekening volgens de winstmethode dat de taxateur hier wederom dezelfde discontovoet hanteert. Overigens erkent appellant ook zelf dat exploitatierisico’s invloed hebben gehad op de bepaling van de discontovoet. Dat ACM in het primaire besluit een vermogenskostenpercentage van 4,25% heeft gehanteerd, kan appellant evenmin baten. Deze waarde van 4,25% was gebaseerd op de risico’s van een breder scala aan activiteiten en niet specifiek toegespitst op de risico’s van de havensector, die door de taxateur zijn beschreven als ‘een sector in reuring’. Deze grond slaagt niet. 
       
       
       
         
           Reformatio in peius 
         
       
     
     
       8.1 
       Appellant voert voorts aan dat ACM door de wijziging van het vermogenskostenpercentage in bezwaar heeft gehandeld in strijd met het verbod op reformatio in peius, zoals dat volgt uit artikel 7:11 van de Awb. De positie van appellant verslechtert duidelijk door de wijziging van het vermogenskostenpercentage, aangezien de vermogenskosten daardoor stijgen. Ter motivering van deze wijziging verwijst ACM ten onrechte naar een taxatie die niet zou zijn ingediend als appellant geen bezwaar had gemaakt. 
       
     
     
       8.2 
       Volgens ACM is evident geen sprake van een schending van het verbod van reformatio in peius, omdat het resultaat van de heroverweging niet nadeliger is voor appellant. Het rechtsgevolg van de beslissing op bezwaar komt erop neer dat appellant in een positie is gekomen die per saldo gunstiger is. De duur en omvang van de overtreding zijn immers naar beneden bijgesteld. 
       
     
     
       8.3 
       Het betoog van appellant slaagt niet. Het verbod van reformatio in peius houdt in dat het maken van bezwaar in beginsel niet mag leiden tot een verslechtering van de (rechts)positie van de bezwaarmaker (uitspraak van het College van 2 maart 2019, ECLI:NL:CBB:2019:133). De conclusie van het primaire besluit was dat appellant de Wet markt en overheid had overtreden vanaf 1 juli 2014 en gedurende het hele jaar 2015 (het benadelingsbedrag over de periode 1 juli 2014 tot en met 31 december 2014 betrof € 30.344 en het benadelingsbedrag over het jaar 2015 betrof € 77.851). Gelet op de overgelegde taxatie is een herberekening uitgevoerd in bezwaar. De uitkomst van de herberekening over de periode 1 juli 2014 tot en met december 2014 was dat – in tegenstelling tot wat daarover in het primaire besluit stond – de integrale kosten in rekening waren gebracht en dus werd voldaan aan artikel 25i, eerste lid, van de Mw. De herberekening over het jaar 2015 had als uitkomst dat het benadelingsbedrag naar beneden werd bijgesteld tot € 22.966. Weliswaar is het zo dat de wijze van berekenen van het benadelingsbedrag ten aanzien van het vermogenskostenpercentage in bezwaar is gewijzigd ten opzichte van het primaire besluit, er is immers uitgegaan van een hoger percentage, maar de uiteindelijke uitkomst van de bezwaarprocedure is voor appellant niet minder gunstig dan de uitkomst van het primaire besluit. Er is daarom geen sprake van handelen in strijd met het verbod van reformatio in peius. De beroepsgrond slaagt niet. 
       
       
       
       
         
           Kosten bezwaarprocedure 
         
       
     
     
       9.1 
       Tot slot voert appellant aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat ACM het verzoek van appellant om vergoeding van de proceskosten in bezwaar terecht heeft afgewezen, omdat geen sprake zou zijn van een aan ACM te wijten onrechtmatigheid. Het is niet zo dat appellant, zoals de rechtbank overweegt, voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit geen waarde van het water kon aangeven. Dat kon wel, maar niet binnen de zeer beperkte termijn die ACM daarvoor stelde. Appellant heeft ACM nadrukkelijk verzocht om in staat gesteld te worden om het rapport te produceren, maar ACM heeft daarin niet willen bewilligen. Om die reden is ten onrechte geweigerd om de proceskosten in de bezwaarfase toe te kennen. 
       
     
     
       9.2 
       ACM betwist dat appellant pas na het uitbrengen van het conceptbesluit op 12 mei 2016 in de gelegenheid is gesteld om de benodigde informatie te verstrekken. Al bij de voorbereiding van het conceptbesluit heeft ACM daarvoor voldoende gelegenheid geboden. De gegeven termijn van 10 dagen voor het indienen van een zienswijze, met een verlenging van twee weken, was bovendien ruimschoots voldoende om een advies in te winnen. Dat blijkt ook uit het bezwaarschrift: op 12 september 2016 is de opdracht verstrekt en op 14 september 2016 is het rapport uitgebracht. Op 7 september 2016 was de eerste inspectie, zodat de taxateur in totaal zeven dagen tijd nodig had om een taxatierapport op te maken. 
       
     
     
       9.3 
       Ingevolge art. 7:15, tweede lid, van de Awb, worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. 
       
     
     
       9.4 
       ACM heeft het primaire besluit in de bezwaarprocedure deels herroepen op basis van het door appellant overgelegde taxatierapport. Dat het primaire besluit deels is herroepen betreft volgens ACM niet een aan haar te verwijten onrechtmatigheid. Volgens appellant is dat wel het geval. Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan op grond van artikel 25i, vierde lid, van de Mw dient aan te tonen dat het heeft voldaan aan de in het eerste lid bedoelde verplichting om de afnemers van een product of dienst tenminste de integrale kosten van dat product of die dienst in rekening te brengen. ACM heeft appellant voorafgaand aan het conceptbesluit, dat op 12 mei 2016 aan appellant is verstuurd, verzocht om aan te geven wat de waarde van het water was. Omdat appellant in de brief van 21 april 2016 te kennen gaf dat het naar zijn mening niet mogelijk was om waarde toe te kennen aan het water heeft ACM in het conceptbesluit een waarde genomen van € 100 per vierkante meter. Daarvoor is aangesloten bij de laagste waarde die appellant hanteert bij commercieel vastgoed. In de bij het conceptbesluit gevoegde brief van 12 mei 2016 is appellant in de gelegenheid gesteld om binnen 10 werkdagen na de dagtekening van de brief een zienswijze in te dienen. Bij brief van 18 mei 2016 heeft appellant verzocht om uitstel voor het indienen van de zienswijze in verband met het bestuurlijke proces. De termijn om een zienswijze in te dienen is vervolgens verlengd tot en met 10 juni 2016. Op 9 juni 2016 is de zienswijze ingediend. In die zienswijze heeft appellant betoogd dat uit ingewonnen informatie van taxateurs blijkt dat de waarde substantieel lager vastgesteld zou moeten worden, maar dat de verleende termijn tot en met 10 juni 2016 te kort was om het standpunt over de waarde van het water nader te onderbouwen. Appellant stelt daarin voor om alsnog een langere termijn te verlenen voor een aanvulling van de zienswijze. In het primaire besluit van 6 juli 2016 heeft ACM opgenomen dat appellant meermaals in de gelegenheid is gesteld om met een waardebepaling te komen en dat de suggestie voor een taxatie pas in de zienswijze naar voren is gekomen. Verder achtte ACM het, zo blijkt uit het primaire besluit, niet noodzakelijk om een taxatie uit te laten voeren, omdat de waarde ook op andere wijze kon worden bepaald. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en op 14 september 2016 de gronden van bezwaar ingediend. Bij de gronden van bezwaar heeft appellant het taxatierapport, eveneens gedateerd op 14 september 2016, overgelegd. 
       
     
     
       9.5 
       Gelet op de hiervoor vermelde gang van zaken is het College van oordeel dat de gedeeltelijke herroeping van het primaire besluit niet het gevolg is van een aan ACM te wijten onrechtmatigheid. Reeds voor het conceptbesluit is appellant gevraagd om de waarde van het water weer te geven. Pas in de zienswijze is de optie genoemd om een taxatie te laten verrichten. Deze taxatie is uiteindelijk pas geruime tijd na het primaire besluit, namelijk op 14 september 2016, ingediend. Daaruit blijkt bovendien dat pas korte tijd voor het overleggen van het taxatierapport opdracht is gegeven voor het verrichten van een taxatie. Dat van appellant niet in redelijkheid kon worden verwacht om op een eerder moment met een onderbouwing te komen van de waarde van het water, is dan ook niet aannemelijk geworden. Voor een proceskostenvergoeding was daarom geen aanleiding. Deze grond slaagt niet. 
       
       
         
           Tot slot 
         
       
       10. Het hoger beroep is ongegrond. 
       
       11. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. 
       
       12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
       
         
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.S.J. Albers en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juni 2019. 
     
     
     
     
       w.g. J.L.W. Aerts						w.g. L.N. Foppen