ECLI: ECLI:NL:CBB:2021:497

Titel: ECLI:NL:CBB:2021:497 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 18-05-2021 / 19/1847

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2021-05-18

Zaaknummer: 19/1847

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2021:497

---

Meststoffenwet artikel 23, derde lid; het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP), artikel 1 
       
       
         De ter zitting van het College voor het eerst aangevoerde beroepsgrond dat verweerder bij het bestreden besluit is uitgegaan van onjuiste gegevens over de melkproductie in 2015 en de totale oppervlakte van de bij appellant op 15 mei 2015 in gebruik zijnde landbouwgrond, acht het College tardief (te laat). Het College is van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP en dat de Nitraatrichtlijn voldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten. Het College is met verweerder van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Wat appellant heeft aangevoerd over de splitsing van het bedrijf, de bouw van een nieuwe stal op de ene locatie die hij wilde handhaven en over de noodzaak tot herstructurering van zijn bedrijf, heeft geen betrekking op de uitbreiding. 
         Gelet op het late tijdstip van de investeringen en het ontbreken van een dringende of bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding, acht het College de investeringsbeslissingen niet navolgbaar. Het College volgt appellant al daarom niet in zijn standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt.

uitspraak 
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 19/1847 
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2021 in de zaak tussen 
     Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante 
     (gemachtigde: H. Sikkema), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: mr. A. Herczog). 
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.  
     
     
     
       Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen. 
     
     
     
       Bij besluit van 16 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en de melding bijzondere omstandigheden afgewezen.  
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 februari 2021. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] , [naam 3] en de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.  
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is (de 5%-drempel) door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 
       
     
     
       1.3 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] en bestaat sinds 1 mei 2003 uit de maten [naam 1] (vader) en [naam 2] (zoon). De zoon heeft vanaf eind 8 december 2008 tot en met 2011 onder behandeling gestaan bij een radioloog in Duitsland in verband met rugklachten, waarvoor hij in mei 2009 is geopereerd. Op 21 mei 2010 is door de behandelend arts geconstateerd dat de zoon weer werkzaamheden kan verrichten. In de periode van 2010-2013 is de zoon onder behandeling geweest van een fysiotherapeut wegens aanhoudende rugklachten. De fysiotherapeut heeft in 2013 geconstateerd dat de gezondheidstoestand van de zoon weer redelijk stabiel was. 
       
     
     
       2.2 
       Aan de rechtsvoorganger van appellante is op 24 januari 1994 een vergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer voor het houden van, onder meer, 114 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee, die in 2006 is gewijzigd naar een vergunning voor het houden van 115 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee. Op 30 april 2014 heeft appellante een melding op grond van het Activiteitenbesluit gedaan in verband met de uitbreiding van haar bedrijf naar 130 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee . 
       
     
     
       2.3 
       Op 24 april 2014 heeft appellante voor een bedrag van € 147.901,- exclusief omzetbelasting een melkrobot en materiaal aangeschaft ten behoeve van haar uitbreiding. Op 1 september 2014 heeft appellante een aannemingsovereenkomst gesloten voor het uitbreiden van een bestaande ligboxenstal voor een bedrag van € 219.850,- exclusief omzetbelasting. De stal is halverwege 2015 in gebruik genomen. 
       
     
     
       2.4 
       Vanaf half oktober 2014 kampte appellante met een uitbraak van Salmonella op haar bedrijf, waarna negen runderen zijn geëuthanaseerd dan wel van het bedrijf afgevoerd. 
       
     
     
       2.5 
       Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 88 melk- en kalfkoeien en 55 stuks jongvee. 
       
     
     
       2.6 
       In december 2017 heeft appellante ruim 1,6 ha grond verkocht voor een bedrag van € 93.983,75. Appellante heeft in 2019 125 kg fosfaatrecht verkocht. 
       
       
         
           Besluiten van verweerder 
         
       
       
       
         3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.360 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. 
       
       
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
       
         4.1.1 
         Primair voert appellante aan dat verweerder ten onrechte haar beroep op de knelgevallenregeling wegens ziekte heeft afgewezen. In haar melding bijzondere omstandigheden heeft appellante als alternatieve peildatum 8 december 2008 opgegeven, omdat de zoon vanaf dat moment onder behandeling heeft gestaan bij een arts in verband met ernstige rugklachten, waarvoor hij in 2009 een operatie heeft ondergaan. Hoewel de behandelend arts in 2010 heeft geconstateerd dat de zoon dusdanig was hersteld dat hij weer werkzaamheden kon verrichten, heeft de herstelperiode lang geduurd en moest de vader de meeste werkzaamheden in het bedrijf op zich nemen, omdat de zoon nog niet volledig inzetbaar was. Hierdoor heeft appellante minder dieren op het bedrijf aangehouden en is ook de melkleverantie gedaald. Van 2009 tot en met 2012 is de veebezetting behoorlijk gekrompen. Na 2013 is de veestapel weer gaan groeien. Anders dan verweerder heeft gesteld, is er dus wel sprake van een causaal verband tussen de ziekte van de zoon en de lagere fosfaatproductie op de peildatum 2 juli 2015. Daarnaast voldoet appellante aan de 5%-drempel. Appellante heeft beoogd de veestapel en daarmee het bedrijf te laten groeien, hetgeen niet is gelukt door de gezondheidsklachten van de zoon. Daarom dient verweerder de gemiddelde fosfaatproductie aan te houden over de jaren 2006, 2007 en 2008. Het gemiddelde over deze jaren betreft een fosfaatproductie van (afgerond) 4.663 kg fosfaat. Dit is een fosfaatproductie van bijna 7% meer dan op 2 juli 2015, waarmee ze niet verzoekt om rekening te houden met niet-gerealiseerde groei. 
         
       
       
         4.1.2 
         Verder heeft verweerder ten onrechte haar beroep op de knelgevallenregeling wegens dierziekte en bouwwerkzaamheden afgewezen. Toen in 2013 de gezondheidsperspectieven voor de zoon weer positief werden, heeft appellante een uitbreiding van haar bedrijf beoogd. Hiertoe heeft zij vanaf 2014 geïnvesteerd en heeft zij haar bestaande ligboxenstal verbouwd. In het najaar van 2014 is Salmonella uitgebroken op het bedrijf van appellante, waarna zeker 9 dieren zijn geëuthanaseerd dan wel afgevoerd. Op grond van de verleende vergunningen kan er worden gegroeid tot een veestapel van 130 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. Deze groei is echter niet behaald op de peildatum 2 juli 2015. Door de bijzondere omstandigheden is de hoeveelheid toegekende fosfaatrechten lager dan deze zou zijn geweest zonder deze omstandigheden. Appellante heeft fors geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf, maar kan door de gewijzigde regelgeving geen extra dieren houden en daardoor ook geen extra inkomsten genereren om aan haar financiële verplichtingen te kunnen voldoen. Wanneer het bedrijf recht van voortbestaan wil behouden zal er een uitbreiding in de veestapel moeten worden gerealiseerd. Een dergelijke uitbreiding zal gerealiseerd kunnen worden wanneer er aan appellante meer fosfaatrechten worden toegekend dan in het bestreden besluit is vastgesteld. 
         
       
     
     
       4.2 
       Subsidiair voert appellante aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Zij heeft ruim vóór de peildatum 2 juli 2015 geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf om 124 melk- en kalfkoeien te kunnen houden, wat niet is gelukt door bijzondere omstandigheden in het geval van appellante, te weten de ziekte van de zoon, de uitbraak van Salmonella en de bouwwerkzaamheden die hebben plaatsgevonden op het bedrijf van appellante. Hierdoor onderscheidt appellante zich van andere melkveehouders. Zij kan als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel haar investeringen niet terugverdienen, waardoor de toekomst van haar bedrijf op het spel staat. De hoogte van de financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel geeft in het geval van appellante aanleiding om aan te nemen dat zij een individuele en buitensporige last draagt, temeer omdat hier geen sprake is van omstandigheden die behoren tot haar ondernemersrisico aangezien de bijzondere omstandigheden op het bedrijf voor appellante niet voorzienbaar waren. Ter onderbouwing van haar financiële last heeft appellante een deskundigenrapport van 20 mei 2019 opgesteld door Accon avm adviseurs en accountants overgelegd. Anders dan verweerder lijkt te stellen, heeft appellante geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) nodig. In dat verband verwijst appellante naar de recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2021:71) waaruit volgt dat wanneer een wijziging of uitbreiding van een activiteit niet tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie leidt, een Nbw-vergunning niet nodig is. In geval van appellante is de referentiesituatie de milieuvergunning dan wel de melding met de laagst vergunde emissie, te weten de vergunning voor het houden van 115 melk- en kalfkoeien, 56 stuks jongvee en 20 schapen. Deze veestapel mag op het bedrijf van appellante aanwezig zijn, zonder dat een Nbw-vergunning is vereist. Om haar bedrijf draaiende te kunnen houden, heeft appellante ervoor gekozen om eind 2018 om te gaan omschakelen naar een biologische bedrijfsvoering. Hierdoor heeft zij 1,6 hectare grond moeten verkopen en een deel van haar fosfaatrecht. Waar appellante aanvankelijk haar veestapel wilde laten groeien naar 124 melk- en kalfkoeien, wil zij nu slechts terug naar het niveau dat zij in de jaren 2006, 2007 en 2008 behaalde. Appellante heeft daar ter zitting aan toegevoegd dat zij de bij de dieraantallen behorende rechten zo wil aanwenden dat 120 melk- en kalfkoeien kunnen worden gehouden. 
       
     
     
       4.3 
       Verder voert appellante aan dat het bestreden besluit in strijd met de vereiste zorgvuldigheid is genomen, omdat verweerder zijn onderzoeksplicht heeft geschonden door het bestreden besluit te nemen op basis van onjuiste informatie over de feiten. Bovendien heeft verweerder het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd doordat verweerder slechts heeft gesteld in beginsel geen ruimte is om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen, omdat de vereiste vergunningen op de peildatum niet waren verleend, waarbij het moeizame traject van de vergunningverlening hier niets aan zou afdoen. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom een moeizame vergunningverlening in het geval van appellante geen grond kan zijn om een uitzondering te maken en wel een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. 
       
     
     
       4.4 
       Tot slot verzoekt appellante om vergoeding van de schade die is ontstaan als gevolg van het bestreden besluit. Door de handelswijze van verweerder heeft zij onterechte vertraging in haar bedrijfsvoering opgelopen. Ter zitting heeft appellante verduidelijkt dat zij schadevergoeding wenst als blijkt dat het besluit onrechtmatig is en dat zij dan de schade zal onderbouwen. 
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
       
         5.1.1 
         Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat hij een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Hoewel verweerder niet betwist dat in het geval van appellante sprake is geweest van ziekte van een van de maten op haar bedrijf, ontbreekt een causaal verband tussen de gezondheidsproblemen van de zoon en het lagere aantal fosfaatrechten op de peildatum 2 juli 2015. Uit de door appellante overgelegde doktersverklaring volgt namelijk dat de behandelend arts op 21 mei 2010 heeft geconstateerd dat de zoon weer in zoverre hersteld was dat hij weer aan het werk kon, waarmee tussen 2010 en de peildatum dusdanig veel tijd is verstreken dat volgens verweerder mag worden aangenomen dat appellante in die tijd de veebezetting op het bedrijf grotendeels weer op peil had kunnen brengen. Uit het verloop van de dieraantallen, blijkt dat het aantal dieren vanaf januari 2011 scherp daalt en pas vanaf september 2014 gaat stijgen. De later overgelegde verklaring van de fysiotherapeut doet niet af aan het feit dat de zoon arbeidsgeschikt is bevonden. 
         
       
       
         5.1.2 
         Verder betwist verweerder in het bestreden besluit niet dat in het geval van appellante sprake is geweest van dierziekte op haar bedrijf, maar voldoet appellante volgens verweerder niet aan de 5%-drempel. Hiertoe heeft verweerder de gegevens op de peildatum 2 juli 2015 vergeleken met de gegevens en dieraantallen op 22 oktober 2014, de datum waarop appellante stelde dat de bijzondere omstandigheid op haar bedrijf intrad conform haar melding bijzondere omstandigheden. Op 2 juli 2015 is het fosfaatrecht zonder generieke korting 4.359,1 kg, terwijl op basis van de gegevens op 22 oktober 2014 (met 71 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee en een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 7.942,33 kg) het fosfaatrecht zonder generieke korting op 4.093,4 kg en dus lager zou uitkomen. Verweerder heeft voor een representatieve periode voor de melkproductiegegevens aanvankelijk gekeken naar het jaar 2013, het jaar voorafgaand aan de bijzondere omstandigheid, waarbij de gemiddelde melkproductie uitkomt op 7.745,06 kg per koe en ten overvloede naar het jaar 2014 hetgeen neerkomt op 7.631,56 kg per koe, zodat verweerder uiteindelijk voor het jaar 2015 heeft gekozen als meest representatieve periode voor de melkproductie. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt hierover nader uiteengezet en overwogen dat appellante ten aanzien van haar beroep op het knelgeval dierziekte niet heeft aangevoerd dat de knelgevallenbeoordeling op onjuiste gegevens is gebaseerd. Verder stelt verweerder zich met betrekking tot het beroep van appellante op de knelgevallen dierziekte en bouwwerkzaamheden op het standpunt dat verweerder geen rekening kan houden met niet-gerealiseerde groei, omdat de wetgever bewust heeft gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening. 
         
       
     
     
       5.2 
       Verder betwist verweerder in het bestreden besluit dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Voor zover appellante met de voor de peildatum gedane investeringen een last draagt die niet voor alle veehouders geldt, is niet aangetoond dat die last buitensporig is, terwijl de bewijslast hiervan wel op haar rust. Uit het door appellante overgelegde deskundigenrapport volgen weliswaar sombere conclusies voor de toekomst van het bedrijf, maar dat appellante nadelige financiële consequenties ondervindt van het fosfaatrechtenstelsel, maakt op zichzelf niet dat er sprake is van een buitensporige en individuele last. Verweerder benadrukt dat het stelsel voorzienbaar was en dat appellante in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen is blijven vasthouden aan de geplande groei, waarvoor een noodzaak niet is gebleken. Verder heeft appellante geen Nbw overgelegd, zodat niet kan worden vastgesteld of appellante op de peildatum 2 juli 2015 beschikte over de benodigde vergunningen voor het rechtsgeldig functioneren van de geplande uitbreiding, hetgeen voor een geslaagd beroep op artikel 1 van het EP wel is vereist. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt nader uiteengezet en overwogen dat de wens van appellante om als gevolg van de gezondheidsklachten van de zoon meer arbeidsgemak te creëren begrijpelijk is, maar dat daarmee nog niet de noodzaak tot uitbreiding van het bedrijf van appellante is aangetoond. Hierbij gaat het tevens over een forse uitbreiding van circa 70 melk- en kalfkoeien naar 124 melk- en kalfkoeien. Gelet op het voorgaande is in geval van appellante geen sprake van navolgbare investeringsbeslissingen en is verweerder van mening dat geen sprake is van schending van het recht. 
       
     
     
       5.3 
       
         Verweerder is van oordeel dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is 
         gekomen en voldoende is gemotiveerd. In het bestreden besluit is voldoende ingegaan op de door appellante aangevoerde gronden. 
       
       
     
     
       5.4 
       Tot slot stelt verweerder ten aanzien van het verzoek van appellante om schadevergoeding geen sprake is van een onrechtmatig besluit, zodat het verzoek van appellante als een verzoek om nadeelcompensatie moet worden opgevat, waarvoor appellante een apart verzoek bij verweerder moet indienen. Verweerder verzoekt het College daarom het verzoek van appellante naar verweerder terug te verwijzen. 
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
         6.1.1 
         Naar het oordeel van het College is appellante er niet in geslaagd het gestelde causaal verband tussen de gezondheidstoestand van de zoon, [naam 2] (met alternatieve peildatum 8 december 2008) en de dieraantallen op 2 juli 2015 aan te tonen. Appellante heeft ter zitting uitvoerig het verloop van de dieraantallen in de jaren 2007 – 2015 toegelicht en uiteengezet dat vanwege de inzet van zijn vader niet direct na de alternatieve peildatum (toen de zoon in behandeling is gegaan bij een Duitse arts), maar pas in 2010 een effect van de gezondheidstoestand van de zoon op de dieraantallen is te zien, toen hij, naar eigen zeggen, ondanks een goed verlopen operatieve ingreep op 5 mei 2009, besloot dat het zo niet langer kon. Van een plotselinge verslechtering in 2010, het moment waarop voor een inkrimping is gekozen, is niet gebleken. Ook heeft appellante stil gestaan bij de verklaring van de fysiotherapeut dat de zoon pas in 2013 weer stabiel was en dat dat tot gevolg had dat de dieraantallen eind 2014 licht en vanaf 2015 flink toenamen. Waarom tussen het moment van stabilisering van de gezondheidstoestand en de toename van de dieraantallen een aanzienlijke periode is verstreken, is niet nader toegelicht. Met de nadere uitleg ter zitting heeft appellante weliswaar aannemelijk gemaakt dat er een relatie is tussen de gezondheidstoestand van de zoon en beslissingen over de inrichting van de bedrijfsvoering in de loop der jaren, maar een causaal verband tussen de gezondheidstoestand van de zoon en de dieraantallen op de peildatum kan, mede vanwege de lange duur van de verminderde gezondheidstoestand van de zoon en de keuzes die zijn gemaakt in bedrijfsvoering, niet aangenomen worden. De omstandigheid dat de zoon ook voor de alternatieve peildatum , namelijk vanaf 2001, al kampte met rugklachten en nadien (in 2004) is toegetreden tot de maatschap, wijzen veeleer op een bedrijfsvoering waarbij de gezondheidstoestand van de zoon als gegeven is aangenomen. Voor zover appellante met het verzoek om uit te gaan van de gemiddelde fosfaatproductie over de jaren 2006, 2007 en 2008 (afgerond 4.663 kg) bedoelt te betogen dat het fosfaatrecht daaraan gelijk gesteld moet worden, overweegt het College dat een wettelijke basis daarvoor ontbreekt en het verzoek daarom al niet kan worden ingewilligd. De beroepsgrond slaagt niet. 
         
       
       
         6.1.2 
         Ter zitting heeft appellante de beroepsgrond die betrekking heeft op de knelgevallenregeling wegens dierziekte en bouwwerkzaamheden (hierboven weergegeven onder 4.1.2) ingetrokken, zodat die grond geen nadere bespreking behoeft. 
         
       
     
     
       6.3 
       Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
       
         6.4.1 
         Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
         
       
       
         6.4.2 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.4.3 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.4.4 
         Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van deskundigenrapport van 20 mei 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 
         
       
       
         6.4.5 
         Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor de gestelde beoogde bedrijfsvoering (120 melkkoeien dan wel 4.663 kg fosfaat) en de vastgestelde 4.360 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 88 melk- en kalfkoeien en 55 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
         
       
       
         6.4.6 
         Appellante heeft gesteld dat uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2021:71) volgt dat zij geen Nbw-vergunning nodig had. Die stelling is onjuist. De vergunningplicht is voor bepaalde situaties weliswaar vervallen per 1 januari 2020, maar bestond op de peildatum nog wel. Dat het aantal door appellante op de peildatum gehouden dieren binnen de verleende milieuvergunning valt, maakt niet dat appellante geen Nbw-vergunning nodig had. Zoals het College al eerder heeft geoordeeld, is in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP indien op de peildatum niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de inrichting benodigde vergunningen wordt beschikt (ECLI:NL:CBB:2019:7). Dat appellante, ondanks haar stelling over het ontbreken van de noodzaak daartoe, op de peildatum toch over een Nbw-vergunning beschikte, is niet gesteld of gebleken, zodat het College het ervoor houdt dat appellante op de peildatum geen Nbw-vergunning had. In het door appellante aangevoerde, ziet het College ziet geen aanleiding om van het hierboven geformuleerde beginsel af te wijken.  
         
       
       
         6.4.7 
         De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Tevens is het College van oordeel dat het besluit zorgvuldig is genomen en de motivering van verweerders standpunt op de gehandhaafde gronden van beroep in het bestreden besluit toereikend is. 
         
       
     
     
       6.5 
       De grond met betrekking tot schadevergoeding kan onbesproken blijven, aangezien uit het bovenstaande volgt dat het besluit rechtmatig is. 
       
       
         
           Slotsom  
         
       
       
     
     
       7.1 
       Het beroep is ongegrond. 
       
     
     
       7.2 
       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
       
         
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College verklaart het beroep ongegrond. 
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga,  griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2021.  
     
     
     
     
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen.		           		de uitspraak te ondertekenen.