ECLI: ECLI:NL:CBB:2021:233

Titel: ECLI:NL:CBB:2021:233 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 02-03-2021 / 19/1129

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2021-03-02

Zaaknummer: 19/1129

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2021:233

---

Appellante heeft na de peildatum overeenstemming bereikt over een gedwongen bedrijfsverplaatsing wegens de realisatie van twee bestemmingsplannen. Het is niet verwijtbaar dat pas na de peildatum overeenstemming is bereikt en de bedrijfsverplaatsing niet op de peildatum was voltooid.  
         Appellante was sinds 2007 voornemens het bedrijf uit te breiden naar 240 melk- en kalfkoeien. Deze uitbreiding was niet ingegeven door de gedwongen verplaatsing. Voor de investeringsbeslissingen in verband met de beoogde uitbreiding van appellante ná 2 juli 2015, de datum waarop bekend werd dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd, had zij, net als andere uitbreiders, rekening moeten houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbijgaat aan op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte. De keuze tot uitbreiding naar 240 melk- en kalfkoeien is dus in het licht van de begrenzing van de mestproductie voor rundvee niet navolgbaar.  
         De beëindiging van de varkenstak is het gevolg van de gedwongen bedrijfsverplaatsing, omdat appellante op de nieuwe locatie geen varkens mag houden. Van een ondernemerskeuze om te verplaatsen naar een locatie waar enkel de melkveetak kon worden voortgezet, was geen sprake. Het College acht de beslissing om de melkveestapel uit te breiden ter compensatie van het wegvallen van de inkomsten uit de varkenstak navolgbaar. Het is in het kader van artikel 1 van het EP niet zonder betekenis dat de alternatieve, flankerende maatregel voor de omzetting van varkensrechten in fosfaatrechten ontbreekt. Het is aannemelijk dat op appellante een last rust (mede) als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Deze last is, gelet op de schadeloosstelling en de verkoopopbrengst van de varkensrechten, echter niet buitensporig.

uitspraak 
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 19/1129 
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen 
     Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante 
     (gemachtigde: mr. J.J. Paalman), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: mr. T. Meijer). 
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.  
     
     
     
       Op 28 maart 2018 heeft verweerder een door appellante gedane melding bijzondere omstandigheden (geen of lagere veebezetting wegens natuur en infrastructuur vanaf  
       15 mei 2007) ontvangen.  
     
     
     
       Bij besluit van 6 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.  
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , een maat van appellante, en door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten. 
     
     
     
       Het College heeft op 23 november 2020 het onderzoek heropend en appellante verzocht schriftelijke inlichtingen te geven en onder haar berustende stukken in te zenden.  
     
     
     
       Appellante heeft een schriftelijke toelichting met onderbouwende stukken ingediend en verweerder heeft daarop gereageerd.  
     
     
     
       Geen van de partijen heeft, nadat zij zijn gewezen op hun recht op een nadere zitting te worden gehoord, binnen de daartoe door het College gestelde termijn van twee weken, verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Daarop heeft het College bepaald dat het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het College het onderzoek gesloten. 
       
         Overwegingen  
       
     
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht – kort gezegd – indien hij op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Ingevolge artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit vindt die verhoging niet plaats indien deze kleiner is dan 5% van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw.  
       
     
     
       1.3 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten en omstandigheden 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante exploiteerde een melkveehouderij en een varkenshouderij aan de [adres 1] te [plaats] . Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante 135 melk- en kalfkoeien en 114 stuks jongvee op het bedrijf. Ook hield zij op dat moment nog varkens op het bedrijf. 
       
     
     
       2.2 
       
         Vanwege de ontwikkeling van twee bestemmingsplannen (Regionaal Bedrijventerrein Twente (RBT) en de Doorbraak) moest appellante haar bedrijf verplaatsen. In december 2011 heeft appellante een klacht ingediend tegen de gemeente [gemeente] en [naam 3] . De Ombudscommissie heeft geconcludeerd dat in het proces bij de hervestiging naar de [locatie] niet goed is gecommuniceerd met appellante. Door die miscommunicatie is appellante in verwarring gebleven en is de locatie te [locatie] in 2011 uiteindelijk aan een ander toebedeeld. De betreffende ambtenaar van de gemeente was niet op de hoogte dat het verzoek nog ‘in de la’ lag van de taxateur. In de hele periode vanaf 2007 tot en met 2011 valt het de Ombudscommissie op dat appellante mede in verband met de locatie aan de [adres 2] te [plaats] meerdere keren heeft moeten aandringen op een antwoord op brieven of het nakomen van afspraken. Er is dan ook volgens de Ombudscommissie door de gemeente en [naam 3] niet voortvarend gehandeld. Op 28 oktober 2015 heeft de rechtbank Overijssel in verband met het bestemmingsplan RBT de onteigening vervroegd uitgesproken. Appellante bereikte pas na de peildatum, op 4 december 2015, overeenstemming over de verplaatsing naar de [adres 2] te [plaats] . Bij de vaststellingsovereenkomst ter voorkoming van een gerechtelijke onteigening (vaststellingsovereenkomst) van  
         4 december 2015 is een schadeloosstelling ten bedrage van € 9.250.000,- overeengekomen. De schadeloosstelling heeft betrekking op beide bestemmingsplannen.  
       
       
     
     
       2.3 
       De aankoopprijs van de nieuwe locatie was inclusief de notariskosten € 4.914.137,79. Een bedrag van € 3.391.915,- is gebruikt voor verbouwingswerkzaamheden en voor een bedrag van € 246.636,51 (inclusief notariskosten) is landbouwgrond aangekocht. Verder blijkt uit de facturen dat appellante voor een bedrag van € 449.096,22 aan fosfaatrechten heeft gekocht.  
       
     
     
       2.4 
       Appellante heeft op 15 juni 2016 en 1 februari 2017 een omgevingsvergunning voor de nieuwe locatie verkregen.  
       
     
     
       2.5 
       
         Appellante heeft op 9 juli 2019 haar varkensrechten verkocht voor een bedrag van  
         € 61.005,20 en beschikte volgens het overzicht geregistreerde fosfaatrechten op  
         10 september 2020 over 11.158 kg fosfaatrechten. 
       
       
       
         
           Besluiten van verweerder 
         
       
       
     
     
       3.1 
       Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.119 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.  
       
     
     
       3.2 
       Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.  
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellante stelt zich op het standpunt dat aan haar ingevolge artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit meer fosfaatrechten moeten worden toegekend. De beoogde uitbreiding van het bedrijf naar 240 melk- en kalfkoeien moet worden meegenomen in het aantal fosfaatrechten dat aan appellante wordt toegekend. In dat geval is aan de 5%-drempel voldaan, omdat de investeringen een groei van meer dan 5% beogen. Zonder de gedwongen bedrijfsverplaatsing had appellante de uitbreiding van het bedrijf eerder tot stand kunnen brengen. Daarnaast dwingt de nota van toelichting op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit en de jurisprudentie van het College niet tot een beperkte uitleg inhoudende dat artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit slechts van toepassing is op gerealiseerde uitbreidingsplannen. 
       
     
     
       4.2 
       Appellante voert aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. De voorgenomen uitbreiding naar 240 melk- en kalfkoeien was op de peildatum niet gerealiseerd door tegenwerking van overheidswege. Uiteindelijk is de verkoop/verplaatsing van het bedrijf op basis van de Onteigeningswet afgedwongen. Daarnaast kan appellante op de nieuwe bedrijfslocatie niet benutten over haar – niet in fosfaatrechten om te zetten – varkensrechten. De compensatie voor het inkomensverlies als gevolg van de beëindiging van de varkenstak bestaat volgens een berekening van Flynth adviseurs en accountants (Flynth) opgenomen in een e-mail van 27 oktober 2020 uit een uitbreiding van 78 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Volgens appellante gaat het bij een excretieforfait van 44,2 kg om 3.448 kg fosfaatrecht voor 78 melk- en kalfkoeien en 500 kg fosfaatrecht voor 35 stuks jongvee (totaal 3.948 kg fosfaatrecht). Uitgaande van een koopprijs van € 150,- per kg fosfaatrecht is een investering van € 592.200,- vereist. De vaststellingsovereenkomst voorziet daarentegen niet in een schadeloosstelling voor de beëindiging van de varkenstak. Appellante stelt ook dat de kosten van de voortzetting van het bedrijf (€ 10.119.827,-) het bedrag van de schadeloosstelling (€ 9.250.000,-) overstijgen. Appellante voert verder aan dat verweerder niet alle aangevoerde bijzondere omstandigheden heeft betrokken bij de beoordeling of op haar een individuele en buitensporige last rust.   
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit niet kan worden toegepast, omdat niet aan de 5%-drempel is voldaan. Verweerder heeft op basis van accountantsrapporten vastgesteld dat appellante in 2007 gemiddeld meer dieren hield dan op de peildatum van 2 juli 2015.  
       
     
     
       5.2 
       Verder voert verweerder aan dat op appellante geen individuele en buitensporige last rust. Dat een bedrijf niet in aanmerking komt voor toepassing van de knelgevallenregeling, maakt als zodanig nog niet dat daarmee sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder stelt dat niet is gebleken van een noodzaak om verder uit te breiden dan nodig ter compensatie van de varkenstak. Appellante heeft dus niet aangetoond dat een uitbreiding naar 240 melk- en kalfkoeien noodzakelijk was. Appellante heeft de feitelijke investeringen pas na de peildatum gedaan, terwijl op dat moment de invoering van het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was. Op basis van de overgelegde vergunningen staat ook vast dat appellante de dieraantallen zowel op de oude als nieuwe locatie niet legaal mocht houden op de peildatum. Wat betreft de compensatie van de beëindiging van de varkenstak merkt verweerder op dat het een ondernemerskeuze is geweest om na de peildatum vast te houden aan de nieuwe locatie ondanks dat de varkenstak daar niet kon worden voortgezet. Voor de compensatie van de varkenstak zijn slechts 67 melk- en kalfkoeien benodigd. Dit behelst een uitbreiding van de melkveestapel. In dat verband is, zoals verweerder hiervoor ook heeft aangegeven, relevant dat de investeringen na de peildatum zijn gedaan en dat appellante op de peildatum niet beschikte over de vereiste vergunningen. Verweerder stelt dat de beslissingen van appellante ondanks de gedwongen bedrijfsverplaatsing niet navolgbaar zijn en dat appellante een groot risico heeft genomen gelet op het tijdstip van investeren en uitbreiden en de kenbaarheid van de productiebeperkende maatregelen. Verweerder wijst er verder op dat appellante financieel in staat is geweest om extra fosfaatrechten aan te kopen en momenteel beschikt over 11.468,10 kg fosfaatrechten.  
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
     
     
       6.1 
       Appellante moest wegens de realisatie van de bestemmingsplannen RBT en de Doorbraak haar bedrijf verplaatsen. Die gedwongen verplaatsing heeft er echter niet toe geleid dat appellante op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte door de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Dat betekent dat de verhoging van het fosfaatrecht ingevolge artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit niet plaatsvindt, omdat deze kleiner is dan 5% van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw. Naar het oordeel van het College moet bij de toepassing van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, inhoudende een toevoeging van de knelgevallencategorieën op grond van artikel 23, negende lid, van de Msw, ook in geval van uitbreidingsplannen, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum plaatsvinden. Anders dan appellante betoogt, hoefde verweerder geen rekening te houden met de nog niet gerealiseerde uitbreidingen. Daarvoor verwijst het College naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2), 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 3.1), 24 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:443, onder 5.1), 5 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:555, onder 5.1) en 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.1).  
       
     
     
       6.2 
       Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
       
         6.3.1 
         
           Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van  
           23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). 
         
         
       
       
         6.3.2 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.3.3 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.3.4 
         Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth van 10 september 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 
         
       
       
         6.3.5 
         Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 
         
         
           Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om de melkveestapel uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
         
         
       
       
         6.3.6 
         
           Appellante heeft na de peildatum, op 4 december 2015, overeenstemming bereikt over een bedrijfsverplaatsing wegens de realisatie van twee bestemmingsplannen. Verweerder werpt appellante tegen dat zij de bedrijfsverplaatsing na de peildatum heeft doorgezet. Van een keuze om van de van overheidswege opgelegde bedrijfsverplaatsing af te zien lijkt evenwel geen sprake te zijn geweest. Dat pas na de peildatum overeenstemming is bereikt en de bedrijfsverplaatsing niet op de peildatum was voltooid, valt appellante ook niet te verwijten. Appellante heeft de nodige stappen ondernomen om de onteigeningsprocedure te bespoedigen en haar bedrijf tijdig elders te kunnen voortzetten. Verweerder heeft ter zitting erkend dat de bedrijfsverplaatsing lang heeft geduurd en dat appellante in dat verband niets valt te verwijten. Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat zij gezien haar specifieke omstandigheden weinig andere opties had dan haar bedrijf na de peildatum te verplaatsen naar een andere locatie. De vraag is of, zoals appellante stelt, de gedwongen verplaatsing meebracht dat zij haar veestapel moest uitbreiden. Indien dat niet het geval is, onderscheidt appellante zich wat die uitbreiding betreft niet van andere melkveehouders die hebben uitgebreid en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder de overwegingen 6.7.5.1 en verder, 5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:555, onder 5.4.1 en  
           8 december 2020, ECLI:NL:CBB:2020:928, onder 6.4.6). Het College onderscheidt de investeringen die gepaard gaan met het uitbreiden van het bedrijf naar de beoogde situatie met 240 melk- en kalfkoeien en het compenseren van de beëindiging van de varkenstak. 
         
         
       
       
         6.3.7 
         Appellante heeft toegelicht en ter zitting bevestigd dat zij sinds 2007 voornemens was het bedrijf uit te breiden naar 240 melk- en kalfkoeien, terwijl de nieuwe bedrijfslocatie voor het eerst in 2008 in beeld kwam. Deze uitbreiding was dus niet ingegeven door de gedwongen verplaatsing. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding is niet gebleken. De uitbreidingsplannen van appellante zijn vertraagd door de bedrijfsverplaatsing die enkele jaren in beslag heeft genomen. Het is betreurenswaardig dat de bedrijfsverplaatsing – buiten toedoen van appellante – lang op zich heeft laten wachten en zij om die reden niet voorafgaand aan de peildatum heeft kunnen uitbreiden, maar die enkele omstandigheid maakt niet dat appellante daardoor een individuele en buitensporige last draagt (zie vergelijkbaar een uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:579, onder 7.4). Appellante kon er niets aan doen dat pas na de peildatum overeenstemming is bereikt over de nieuwe bedrijfslocatie. Dit blijkt voldoende uit de stukken, de inspanningen van appellante en dat wat partijen op zitting daarover hebben toegelicht. Toch werd ook van appellante voorzichtigheid gevraagd bij het doen van investeringen met het oog op de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Voor de investeringsbeslissingen in verband met de beoogde uitbreiding van appellante ná 2 juli 2015, de datum waarop bekend werd dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd, had zij, net als andere uitbreiders, rekening moeten houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbijgaat aan op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte (zie bijvoorbeeld, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2). Zij had haar uitbreidingsplannen op of direct na 2 juli 2015 (nog) kunnen bijstellen (zie vergelijkbaar ECLI:NL:CBB:2019:555, onder 5.4.3). De keuze tot uitbreiding naar 240 melk- en kalfkoeien is dus in het licht van de begrenzing van de mestproductie voor rundvee niet navolgbaar. 
         
       
       
         6.3.8 
         De beëindiging van de varkenstak is het gevolg van de gedwongen bedrijfsverplaatsing, omdat appellante op de nieuwe locatie geen varkens mag houden. Appellante heeft ter zitting bevestigd dat uitwijken naar een andere locatie waar koeien én varkens mogen worden gehouden niet tot de mogelijkheden behoorde, omdat de gemeente [gemeente] niet langer gemengde bedrijven wenst te laten vestigen. De gemeente [gemeente] heeft tijdens de hoorzitting van de Ombudscommissie op 11 oktober 2012 aangegeven dat het gaat om een verwervingsgebied waar geen nieuw intensief bedrijf kan worden gevestigd, tenzij dit het maatschappelijk belang dient. Van een ondernemerskeuze om te verplaatsen naar een locatie waar enkel de melkveetak kon worden voortgezet, was dan ook – in tegenstelling tot wat verweerder heeft gesteld – geen sprake. Anders dan bij de voorgenomen uitbreiding naar 240 melk- en kalfkoeien, bestaat er wel een bedrijfseconomische noodzaak om de inkomsten uit de varkenstak, die zijn komen te vervallen bij de gedwongen bedrijfsverplaatsing, te compenseren door het melkvee uit te breiden. Het wegvallen van de inkomsten uit de varkenstak is een gegeven waarmee appellante is geconfronteerd (zie vergelijkbaar een uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5, onder 5.4.2). Het College acht de beslissing om de melkveestapel uit te breiden ter compensatie van het wegvallen van de inkomsten uit de varkenstak dan ook navolgbaar. Deze uitbreidingsplannen kon appellante in redelijkheid niet op of direct na 2 juli 2015 bijstellen, omdat daarmee een deel van de (bestaande) omzet van het bedrijf zou wegvallen. Daarnaast is, ondanks de inspanningen van appellante om de bedrijfsverplaatsing te bespoedigen, pas na de peildatum overeenstemming bereikt over de vaststellingsovereenkomst waardoor het appellante niet kan worden tegengeworpen dat zij op de peildatum nog niet beschikte over de benodigde vergunningen voor de uitbreiding van de veestapel op de nieuwe locatie. Gelet op het bovenstaande acht het College daarom aannemelijk dat op appellante een last rust (mede) als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. 
         
       
       
         6.3.9 
         
           Over de vraag of deze last als buitensporig dient te worden aangemerkt, overweegt het College als volgt. Appellante stelt dat voor de compensatie van de beëindiging van de varkenstak aanvullend 78 melk- en kalfkoeien (3.448 kg fosfaatrechten) en bijbehorend jongvee (500 kg fosfaatrechten) op het bedrijf moeten worden gehouden en dat de daarmee gemoeide kosten (mede) het gevolg zijn van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Het College heeft in dat verband eerder geoordeeld in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5, onder 5.4.5) dat – hoewel appellante niet mocht rekenen op een voorziening – het in het kader van artikel 1 van het EP niet zonder betekenis is dat de alternatieve, flankerende maatregel voor de omzetting van varkensrechten in fosfaatrechten ontbreekt.   
           Appellante heeft ter zitting gesteld dat bij de vaststellingsovereenkomst geen voorziening is getroffen ter compensatie van de beëindiging van de varkenstak. Deze stelling wordt niet ondersteund door de vaststellingsovereenkomst. Uit sub i van de vaststellingsovereenkomst volgt dat appellante gelet op de toepasselijke uitgangspunten van de Onteigeningswet in een gelijkwaardige vermogens- en inkomenspositie dient te worden gebracht. Het inkomen uit de varkenstak vormde voorafgaand aan de bedrijfsverplaatsing onderdeel van de vermogens- en inkomenspositie van appellante. Verder is appellante in artikel III van de vaststellingsovereenkomst een totale schadeloosstelling van € 9.250.000,- overeengekomen in welk bedrag alle schadeloosstellingen, hoe ook genaamd, zijn begrepen met uitzondering van (en derhalve nog te vermeerderen met) een vergoeding voor onder andere eventueel geheel of gedeeltelijk verlies van melkveefosfaatreferentie in de zin van artikel 11 van de vaststellingsovereenkomst. Deze uitzondering ziet op de situatie dat de melkveefosfaatreferentie (waaronder ook begrepen fosfaatrechten) niet mee kan worden genomen naar de nieuwe locatie en dit niet kan worden aangemerkt als een gevolg van een door appellante beoogde uitbreiding of aanpassing van het bedrijf ten opzichte van de oude locatie. Uit de vaststellingsovereenkomst volgt niet dat de omschakeling van varkens naar (extra) melkvee en de omzetting van varkensrechten naar fosfaatrechten (ook) zijn uitgezonderd van de vastgestelde schadeloosstelling. Appellante heeft ook – naast de verkoopopbrengst van de varkensrechten – een deel van de schadeloosstelling (€ 449.095,13) benut voor het kopen van fosfaatrechten. Met in achtneming van het bovenstaande overweegt het College dat appellante niet kan worden gevolgd in haar stelling, dat de vaststellingsovereenkomst niet voorziet in de compensatie van de varkenstak. Daarmee is niet gebleken dat de last buitensporig is.  
         
         
       
       
         6.3.10 
         De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 
         
       
     
     
       6.4 
       Voor zover appellante met de stelling dat verweerder voorbij is gegaan aan de aangevoerde bijzondere omstandigheden heeft bedoeld te stellen dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat, is het College van oordeel dat appellante terecht heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Verweerder is bij het bestreden besluit niet specifiek ingegaan op het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de gestelde vertraging van de uitbreiding en het niet kunnen benutten van varkensrechten niet betrokken bij de beoordeling of op appellante een individuele en buitensporige last rust. Pas in beroep is verweerder hier concreet op ingegaan. Daarom is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd.  
       
       
         
           Slotsom  
         
       
       
     
     
       7.1 
       Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. 
       
     
     
       7.2 
       
         In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op  
         € 1.335,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het geven van schriftelijke inlichtingen en inzenden van stukken, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).  
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     
     - verklaart het beroep ongegrond; 
     - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante dient te vergoeden; 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van  
     € 1.335,-. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021. 
     
     
     
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.