ECLI: ECLI:NL:CBB:2020:191

Titel: ECLI:NL:CBB:2020:191 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 24-03-2020 / 18/1040

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2020-03-24

Zaaknummer: 18/1040

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2020:191

---

Fosfaatrechten. Het beroep op de knelgevallenregeling slaagt niet, omdat geen sprake is van een lager fosfaatrecht door een van de in die regeling genoemde bijzondere omstandigheden. Er is ook geen sprake van strijd met artikel 1 van het EP of een individuele en buitensporige last.

uitspraak  
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 18/1040 
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 24 maart 2020 in de zaak tussen 
     V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante 
     (gemachtigde: mr. J.J.M. van Lint), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigden: mr. J.G. Biesheuvel en mr. M. Leegsma), 
     
     
       en 
     
     
     de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid). 
     
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
     
     
     
       Bij besluit van 17 april 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 1. 
     
     
     
       Bij besluit van 5 juni 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het primaire besluit 1 ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld. 
     
     
     
       Bij besluit van 13 september 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 1 ingetrokken en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Bij besluit van 2 oktober 2019 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bestreden besluit 2 ingetrokken, het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld. 
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Appellante heeft schriftelijk op de nadere besluiten gereageerd en heeft aanvullende stukken ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 december 2019. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.  
     
     
     
       Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn. 
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 23, zesde lid, van Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 
       
     
     
       1.3 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante exploiteert een zuivelboerderij aan de [adres 1] in [plaats] .  
       
     
     
       2.2 
       In 2007 is zij een samenwerkingsverband aangegaan met [naam 5] ( [naam 5] ) voor het houden van een deel van haar vee op de locatie van [naam 5] aan de [adres 2] in [plaats] . De samenwerking is na een ruzie in maart 2014 beëindigd, waarna haar vee in april 2014 van de locatie [adres 2] is verwijderd. 
       
     
     
       2.3 
       Omdat op de [adres 1] onvoldoende ruimte was voor al haar vee, is appellante, ook met het oog op de afschaffing van het melkquotum, in 2014 plannen gaan maken voor uitbreiding van de stal op de [adres 1] . 
       
     
     
       2.4 
       Op 26 augustus 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de stal en het houden van 485 melk- en kalfkoeien en 16 stuks jongvee. 
       
     
     
       2.5 
       Op 1 oktober 2014 heeft appellante een sloopmelding gedaan. In de reactie daarop van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] van 20 oktober 2014 is vermeld dat de melding niet compleet is en daarom wordt beschouwd als niet ingediend. Appellante moest daarom een nieuwe melding indienen en kon naar eigen zeggen begin 2015 beginnen met slopen. 
       
     
     
       2.6 
       Op 19 december 2014 heeft appellante een aannemersovereenkomst gesloten voor aanbouw van de ligboxenstal voor een bedrag van € 405.000,- exclusief btw. 
       
     
     
       2.7 
       Bij brief van 27 januari 2015 hebben Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht aan appellante meegedeeld dat het reserveringsbesluit en de salderingsberekening van 28 augustus 2012, behorende bij de melding en verzoek om saldering Verordening veehouderij, stikstof en Natura 2000 Provincie Utrecht, definitief is geworden. 
       
     
     
       2.8 
       Op 27 april 2015 heeft appellante een opdrachtbevestiging ontvangen voor het berekenen en tekenen van de constructies onderbouw van de uitbreiding van de stal. 
       
     
     
       2.9 
       Vooruitlopend op de bouwplannen en de daarvoor benodigde sloop van een deel van de stal, heeft appellante in 2014 haar veestapel verkleind. De veestapel was op de peildatum nog niet op het beoogde niveau. 
       
       
         
           Besluiten van verweerder  
         
       
       
       
         3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante uiteindelijk, bij het bestreden besluit 3, vastgesteld op 9.823 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van 271 melk- en kalfkoeien, 12 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 0 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast, omdat appellante niet grondgebonden is. Verder heeft verweerder het verzoek om verhoging van het fosfaatrecht in verband met bouwwerkzaamheden afgewezen en uiteengezet dat geen sprake is van schending van artikel 1 van het EP en meer in het bijzonder van een individuele en buitensporige last.  
       
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellante voert aan dat de betreffende bepalingen van de Msw onrechtmatig zijn en daarom nietig en onverbindend. Appellante verwijst in dit verband naar wat is aangevoerd in de procedures bij de rechtbank Den Haag en het gerechtshof Den Haag over de Regeling fosfaatreductieplan 2017, namelijk dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP omdat de noodzaak van de regelgeving onduidelijk is, de inmenging niet gerechtvaardigd is door het belang van het behoud van de derogatie, er geen ‘fair balance’ is, er niet voorzien is in een behoorlijke knelgevallenregeling en de regelgeving niet voorzienbaar was. Op dezelfde gronden is er ook strijd met artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest). Ook voert appellante in dit verband aan dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun en de regelgeving dus in strijd is met Europees recht. 
       
     
     
       4.2 
       Verder voert appellante aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor het aantal dieren op de peildatum 2 juli 2015 veel lager was dan voorheen. Vóór de samenwerking met [naam 5] lag het dieraantal rond de 280 tot 330. Met de stalruimte van [naam 5] erbij is het dieraantal vanaf februari 2007 snel gestegen, tot boven de 400. Het aantal rundveedieren varieerde van 360 tot 430. Na ruzie is de samenwerking met [naam 5] per 1 maart 2014 abrupt beëindigd. Haar vee dat bij [naam 5] stond moest op stel en sprong worden verplaatst naar de [adres 1] , maar daar was onvoldoende stalruimte. Er was ook geen andere locatie beschikbaar. Om die reden heeft appellante toen noodgedwongen vee verkocht. Met name het jongvee en een aantal melkkoeien werd afgestoten. In februari 2014 waren er nog 370 stuks rundvee, in juni 2014 nog maar 280. Appellante heeft vervolgens haast gemaakt met het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor de uitbreiding naar 485 melk- en kalfkoeien en 16 stuks jongvee. De voorbereidingen voor de bouw, waaronder de gedeeltelijke sloop, zijn in de eerste helft van 2015 begonnen. De bouw zelf is in de tweede helft van 2015 gestart en medio 2016 afgerond. Appellante heeft vervolgens het aantal stuks rundvee weer laten toenemen, maar heeft de stal niet helemaal vol gezet, omdat er medio 2016 berichten kwamen over reductie van vee en zij niet opnieuw vee wilde afstoten. Bovengenoemde omstandigheden verklaren waarom het dieraantal op de peildatum veel lager was dan in de jaren daarvoor en dus niet representatief. Volgens appellante zou op zijn minst moeten worden aangehaakt bij de normale omvang van de veestapel, zoals die bijvoorbeeld was op 1 juli 2013, toen zij 312 melk- en kalfkoeien en 49 stuks jongvee hield. Verweerder heeft dit niet onderkend en hanteert een te beperkte knelgevallenregeling.  
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet in aanmerking komt voor verhoging van het fosfaatrecht op grond van de knelgevallenregeling, omdat geen causaal verband bestaat tussen de bouwwerkzaamheden en de vermindering van het dieraantal. De afname van het dieraantal is namelijk niet het gevolg van de bouwwerkzaamheden, maar van het abrupte einde van het samenwerkingsverband met [naam 5] , waardoor het vee van zijn locatie moest worden verplaatst naar de [adres 1] . Verweerder gaat ook niet mee in het verzoek van appellante om uit te gaan van het dieraantal op 1 juli 2013. Tussen deze datum en de sloop en bouw van de stal bestaat geen relatie, zodat ook hiermee een causaal verband ontbreekt. De knelgevallenregeling houdt verder geen rekening met niet gerealiseerde groei, zodat evenmin kan worden uitgegaan van de beoogde situatie.  
       
     
     
       5.2 
       Van ongeoorloofde staatssteun is volgens verweerder geen sprake. Dit volgt ook uit de rechtspraak van het College. De Europese Commissie heeft geconcludeerd dat het fosfaatrechtenstelsel een vorm van staatssteun is, maar heeft deze verenigbaar verklaard met de interne markt op grond van de Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (2014/C 200/01).  
       
     
     
       5.3 
       Verweerder acht verder het fosfaatrechtenstelsel, waaronder de beperkte knelgevallenregeling, niet in strijd met artikel 1 van het EP en artikel 17 van het Handvest. Verweerder heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Voor zover appellante met de voor de peildatum gedane investeringen een financiële last draagt, is niet aangetoond dat die last buitensporig is. Daarnaast is niet aangetoond dat de uitbreiding om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. Appellante heeft verder ook geen inzicht gegeven in de financiële situatie van het bedrijf. Het beëindigen van de samenwerkingsovereenkomst is geen bijzondere omstandigheid, omdat daaraan inherent is dat deze op enig moment kan eindigen. Daarin is in de overeenkomst ook voorzien. Uit het door appellante overgelegde gespreksverslag blijkt dat [naam 5] al in september 2013 heeft aangegeven de samenwerking te willen stoppen. Vanaf dat moment was dus voor appellante voorzienbaar dat de samenwerking zou worden beëindigd. Appellante heeft op dat moment echter geen voorzorgsmaatregelen genomen. De gevolgen komen dan ook voor haar rekening. Daarnaast is appellante, terwijl het voor haar duidelijk had kunnen zijn dat na afschaffing van het melkquotum andere productiebegrenzende maatregelen zouden volgen, toch in een laat stadium, van november 2014 tot en met april 2015, investeringen aangegaan om de stal op de [adres 1] uit te breiden. Het had op haar weg gelegen om op dat moment haar plannen te staken of te wijzigen. De door appellante gestelde vertraging van de uitbreidingsplannen ligt bovendien niet geheel buiten haar eigen invloedssfeer; zij was er immers op 20 oktober 2014 al van op de hoogte dat de sloopmelding van 1 oktober 2014 niet compleet was en dat de uitbreiding daardoor vertraging zou oplopen. Verder blijkt uit de opdrachtbevestiging van 27 april 2015 dat ten behoeve van de bouwactiviteiten eerst nog constructieve berekeningen moesten worden gemaakt. Appellante had dus nog voor de peildatum haar plannen kunnen wijzigen. Ook in dit opzicht komen de gevolgen voor rekening van appellante. 
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
     
     
       6.1 
       Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op de bestreden besluiten 2 en 3. De bestreden besluiten 1 en 2 heeft verweerder ingetrokken. Appellante heeft zodoende geen belang meer bij een beoordeling van die besluiten, zodat het beroep daartegen niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Dit betekent dat nu ter beoordeling voorligt of verweerder het fosfaatrecht bij het bestreden besluit 3 juist heeft vastgesteld. 
       
     
     
       6.2 
       Het College is van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat appellante niet in aanmerking komt voor verhoging van het fosfaatrecht op grond van de knelgevallenregeling. Verweerder heeft terecht geconstateerd dat niet de bouwwerkzaamheden, maar het abrupte einde aan het samenwerkingsverband met [naam 5] heeft geleid tot een verminderd dieraantal en dus een lager fosfaatrecht op de peildatum. Dit valt niet onder een van de in de knelgevallenregeling genoemde bijzondere omstandigheden. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4), heeft de wetgever bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenregeling en is alleen voor die gevallen een regeling getroffen die in artikel 23, zesde lid, van de Msw zijn genoemd. Zodoende bestaat geen grond voor de conclusie dat de knelgevallenregeling in dit geval ruimer zou moeten worden opgevat. De beroepsgrond slaagt daarom niet. Het betoog dat de knelgevallenregeling te beperkt is, moet, zo begrijpt het College uit de verklaring van appellante ter zitting, tevens worden opgevat als een beroep op artikel 1 van het EP, waarop het College hieronder in zal gaan. 
       
     
     
       6.3 
       Over het betoog dat het fosfaatrechtstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert heeft het College eerder, bijvoorbeeld in de uitspraak van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615), overwogen dat de Commissie bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland heeft goedgekeurd. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Dit betoog slaagt daarom niet. 
       
     
     
       6.4 
       Over artikel 17 van het Handvest heeft het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.1.3-6.1.5), overwogen dat dit artikel weliswaar van toepassing is, maar dat uit de toelichting daarbij (Pb 2007, C 303/02) volgt dat deze bepaling correspondeert met artikel 1 van het EP. Het College heeft geen aanwijzingen dat artikel 17, eerste lid, van het Handvest hier een verdergaande bescherming biedt dan artikel 1 van het EP en zal om die reden de beroepsgrond van appellante beoordelen aan de hand van artikel 1 van het EP.  
     
     
       6.5 
       Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau, waaronder de beperkte knelgevallenregeling, verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.  
       
     
     
       6.6 
       Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals ook bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.  
       
     
     
       6.7 
       Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (9.823 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om de door haar beoogde en vergunde dieraantallen op 1 januari 2018 te houden. Appellante komt naar eigen zeggen ongeveer 4.000 kg fosfaatrechten tekort. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover het tekort verband houdt met een beoogde stijging in de melkproductie of het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel getroffen wordt door het fosfaatrechtenstelsel. Voor iedere melkveehouder geldt immers dat hij voor de verwachte productiviteitsstijging fosfaatrecht tekortkomt en dat hij, tenzij hij grondgebonden is, op het fosfaatrecht wordt gekort. Voorts geldt dat de beslissing van appellante om uit te breiden naar 485 melk- en kalfkoeien en 16 jongvee, moet worden gezien als een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9).  
       
     
     
       6.8 
       In het geval van appellante ziet de uitbreiding van de stalruimte voor een deel op herstel van de normale bedrijfsvoering, namelijk voor zover daarmee is voorzien in het kunnen stallen van het dieraantal dat voorheen bij [naam 5] was gestald, en voor een deel betreft het een daadwerkelijke uitbreiding. Aannemelijk is dat appellante haar normale bedrijfsvoering had afgestemd op het aantal dieren in de eigen stal en de dieren die bij [naam 5] in de stal stonden. De keuze van appellante om die bedrijfsvoering te herstellen en ruimte te maken voor alle dieren door haar stal uit te breiden met het dieraantal dat eerst bij [naam 5] was gestald, acht het College op zichzelf wel begrijpelijk. Dat appellante voor die dieraantallen geen fosfaatrechten heeft, betekent echter niet dat appellante in zoverre buitensporig wordt getroffen. Voor de bij [naam 5] gestalde en aldus door hem gehouden dieren zou appellante, ook zonder de ruzie met [naam 5] , niet zonder meer fosfaatrechten hebben gekregen, omdat niet zij maar [naam 5] die dieren hield en dat ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw bepalend is voor het toekennen van fosfaatrechten. Voor zover al ervan moet worden uitgegaan dat appellante voor die dieraantallen fosfaatrechten zou hebben gekregen, zou een analoge toepassing van de knelgevallenregeling, waarbij wordt uitgegaan van de situatie zoals die was voorafgaand aan het intreden van de bijzondere omstandigheid (de ruzie met [naam 5] ), appellante hier niet baten. Aangezien de samenwerking met [naam 5] medio maart 2014 is beëindigd en de dieren in april 2014 van zijn locatie zijn verwijderd, moet worden uitgegaan van 1 maart 2014 als alternatieve peildatum. Afgaand op de door appellante overgelegde veebezettingslijsten bestond de veestapel op 1 maart 2014, voor zover voor de fosfaatrechtenvaststelling van belang, uit 235 melk- en kalfkoeien en in totaal 76 stuks jongvee. Niet gebleken is dat dit aantal niet representatief is; uit de veebezettingslijsten blijkt dat het aantal melk- en kalfkoeien over de jaren veelal fluctueerde tussen de 300 en 400, maar ook wel gedurende langere perioden tussen de 200 en 300 lag (in de periode 2011-2014). Nu in ieder geval het aantal melk- en kalfkoeien op 1 maart 2014 aanzienlijk lager was dan op de peildatum 2 juli 2015 (271 melk- en kalfkoeien en 12 stuks jongvee) ziet het College ook in zoverre geen aanleiding voor de conclusie dat de last in dit geval buitensporig is. Wat betreft de beslissing om, bovenop het herstel van de normale bedrijfsvoering, uit te breiden naar 485 melk- en kalfkoeien, acht het College die beslissing, gelet op het moment in de tijd en de omvang van die uitbreiding, niet goed navolgbaar. Appellante heeft hiervoor ook geen bedrijfseconomische of andere noodzaak gesteld. Ten tijde van de uitbreidingsbeslissing in 2014 had voor appellante redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een uitbreiding in die omvang en de daarmee gemoeide investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen, ook omdat al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen (zie de eerder genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.11.5). De gevolgen van de keuze voor de uitbreiding in deze omvang en de wijze waarop komen daarom voor rekening van appellante.  
       
     
     
       6.9 
       Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit 3 niet in strijd is met artikel 1 van het EP. 
       
       
         
           Slotsom  
         
       
       
     
     
       7.1 
       Het beroep tegen het bestreden besluit 3 is ongegrond.  
       
     
     
       7.2 
       Het College stelt ambtshalve vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 20 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 4 weken en 5 dagen overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, maar de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellante. 
       
     
     
       7.3 
       Nu verweerder pas met het bestreden besluit 3 het fosfaatrecht van appellante juist heeft vastgesteld, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke reactie op de nadere besluiten en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). 
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     - verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 niet-ontvankelijk; 
     - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 3 ongegrond; 
     - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 500,-;  
     - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante vergoedt; 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.312,50,-. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. A. Venekamp en mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2020. 
     
     
     
     
     
     
       w.g. M. van Duuren	w.g. D. de Vries