ECLI: ECLI:NL:RVS:2019:4065

Titel: ECLI:NL:RVS:2019:4065 Raad van State , 04-12-2019 / 201900247/1/A3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2019-12-04

Zaaknummer: 201900247/1/A3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2019:4065

---

Bij besluit van 31 augustus 2017 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 41.000,-.

201900247/1/A3. Datum uitspraak: 4 december 2019 
   
     AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     
       Uitspraak op het hoger beroep van: 
     
     
     
       [appellante], gevestigd te [plaats], 
     
     
     
       tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 december 2018 in zaak nr. 18/486 in het geding tussen: 
     
     
     
       [appellante] 
     
     
     
       en 
     
     
     
       de minister van Infrastructuur en Waterstaat. 
     
     
     
       Procesverloop 
     
     
     
       Bij besluit van 31 augustus 2017 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 41.000,-. 
     
     
     
       Bij besluit van 6 maart 2018 heeft de rechtsopvolger van die minister, de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna beiden aangeduid als: de minister), het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Bij uitspraak van 21 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. 
     
     
     
       Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. 
     
     
     
       De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     
     
     
       [appellante] heeft nadere stukken ingediend. 
     
     
     
       De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Twello, en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, zijn verschenen. 
     
     
     
       Overwegingen 
     
     
     
       Inleiding 
     
     
     
       1.    Op 17 maart 2016 heeft een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) bij [appellante] een administratiecontrole uitgevoerd. Aanleiding voor dat onderzoek waren bevindingen bij weginspecties waarbij herhaaldelijk vormen van manipulatie van arbeids- en rusttijdgegevens waren vastgesteld. Van deze inspectie heeft de inspecteur op 21 augustus 2016 een inspectierapport opgemaakt. Op dezelfde dag heeft hij een boeterapport opgemaakt. 
     
     
     
       1.1. 
       Volgens de minister volgt uit het boeterapport dat over de periode van 3 augustus 2015 tot en met 30 augustus 2015 bij verschillende vrachtwagens in 82 gevallen geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden is gevoerd. Op grond van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw) is dat wel verplicht. Indien de werkgever die verplichting niet nakomt, wordt dat op grond van artikel 10:1, eerste lid, van de Atw aangemerkt als een overtreding. Per overtreding bedraagt de boete € 4.400,-. Omdat de minister de registratie van arbeids- en rusttijden van die 82 gevallen niet kon controleren, heeft hij [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd. De boete van € 360.800,- heeft de minister op grond van artikel 5 van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 (hierna: de Beleidsregel 2016) gemaximeerd op € 41.000,-. 
       
       
         Het oordeel van de rechtbank 
       
       
       2. De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] niet betwist dat zij artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. 
       
       
             Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister vanwege die overtreding een bestuurlijke boete mocht opleggen van € 41.000,-. De minister heeft daarbij terecht de Beleidsregel 2016 toegepast. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat er geen sprake is van een schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). De redelijke termijn ving namelijk aan op het moment dat de minister op 26 mei 2017 een hernieuwd voornemen tot boeteoplegging had uitgebracht. Er bestond daarom geen aanleiding om de bestuurlijke boete te matigen, aldus de rechtbank. 
       
       
       
         Het hoger beroep 
       
       
       3.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet betwist dat zij artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Dit betwist zij namelijk wel. Er wordt een deugdelijke administratie van de arbeids- en rusttijden gehanteerd. De gegevens van de arbeids- en rusttijden ontbraken niet in de administratie, maar waren niet digitaal aanwezig. Zij houdt deze administratie deels op papier bij, aldus [appellante]. 
       
       
             Voor zover er wel sprake is van een overtreding, heeft [appellante] ter zitting betoogd dat de minister van een onjuist aantal werknemers is uitgegaan. Als gevolg daarvan heeft de minister een te hoge boete opgelegd. Zoals blijkt uit het uittreksel van de Kamer van Koophandel van 14 juni 2016, had zij minder dan 25 werknemers, namelijk 22, in dienst op het moment dat de minister haar controleerde en niet tussen de 25 en 50 werknemers. De minister dient dan ook van het uittreksel uit te gaan en niet van de waarneming van de inspecteur, aldus [appellante]. 
       
       
       
             Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte de bestuurlijke boete niet gematigd heeft. Niet de Beleidsregel 2016 maar de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) uit 2014 (hierna: de Beleidsregel 2014) had moeten worden toegepast. De overtreding heeft betrekking op 2015. De Beleidsregel 2014 stelt weliswaar geen maximum aan de hoogte van de opgelegde boete, maar de eerste overtreding is niet direct beboetbaar. De Beleidsregel 2016 stelt wel een maximumboetebedrag met een bijbehorende correctiefactor. Een overtreding is dan wel direct beboetbaar. De boete die voor een overtreding in 2015 ten hoogste opgelegd had mogen worden betrof het toenmalige wettelijke maximum € 81.000,-. Met toepassing van de correctiefactor zou het boetebedrag € 40.500,- betreffen. Toepassing van de Beleidsregel 2016 zou door de inmiddels doorgevoerde verhoging van het wettelijke maximum leiden tot een boetebedrag van € 41.000,-. Ook daardoor is toepassing van de Beleidsregel 2016 nadeliger. Omdat er daarnaast maar bij zes werknemers een overtreding is geconstateerd, had, volgens de Beleidsregel 2014 en de Beleidsregel 2016, de boete maximaal € 26.400,- mogen bedragen. Het geconstateerde gebrek bij de zes werknemers is echter hetzelfde, waardoor het gaat om één overtreding waarvoor een boete van maximaal € 4.400,- mag worden opgelegd. Met toepassing van artikel 5, tweede lid, van de Beleidsregel 2016 had de boete dus maximaal € 13.200,- dan wel € 2.200,- mogen bedragen. Ook had de boete verder met 50% gematigd moeten worden wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. De minister heeft namelijk geen rekening gehouden met het gegeven dat zij niet eerder de Atw heeft overtreden. Op grond van de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3747, had hij dat wel moeten doen. Daarnaast hebben de overtredingen plaatsgevonden in één aaneengesloten periode. Ten slotte heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er geen overschrijding is van de redelijke termijn, aangezien die termijn is begonnen toen het abusievelijk tot [bedrijf] gerichte boetevoornemen van 11 oktober 2016 werd uitgevaardigd, aldus [appellante]. 
       
       
       
         Wettelijk kader 
       
       
       4. Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak. 
       
       
         Ontvankelijkheid [appellante] 
       
       
       5. De minister heeft zich in zijn schriftelijke uiteenzetting op het standpunt gesteld dat [appellante] niet-ontvankelijk is in haar hoger beroep. [appellante] heeft op 7 januari 2019 het hogerberoepschrift ingediend en heeft pas op 6 februari 2019, te laat, voor het eerst gronden geformuleerd tegen de uitspraak van de rechtbank. In de brieven van 27 en 29 januari 2019 zijn geen gronden te lezen, aldus de minister. 
       
       
             De Afdeling heeft naar aanleiding van het hogerberoepschrift van [appellante] van 7 januari 2019, waarin geen gronden waren geformuleerd, bij brief van 9 januari 2019 haar verzocht om uiterlijk 6 februari 2019 gronden te formuleren tegen de aangevallen uitspraak. Alleen al omdat [appellante] in haar brief van 6 februari 2019 gronden heeft geformuleerd tegen de aangevallen uitspraak en die brief op dezelfde dag door de Afdeling is ontvangen, heeft zij het verzuim tijdig hersteld. 
       
       
       
             Het betoog faalt. 
       
       
       
         Heeft [appellante] de Atw overtreden? 
       
       
       6. Op grond van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, dient een werkgever een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden te voeren, zodat het toezicht op naleving van de Atw mogelijk wordt gemaakt. Indien een dergelijke registratie niet wordt gevoerd, is dat op grond van artikel 10:1, eerste lid, van de Atw een overtreding. 
       
       
             Zoals volgt uit de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015 en de uitspraak van de Afdeling van dezelfde dag, ECLI:NL:RVS:2015:3749, moet de werkgever, gelet op de van toepassing zijnde EU-regelgeving, indien een bestuurder op een vrachtauto rijdt voorzien van een digitale tachograaf, hetgeen hier het geval is, alle gegevens van de voertuigunit en de bestuurderskaart ten minste twaalf maanden vanaf de registratie ervan bewaren. Die gegevens moeten op verzoek van de met controle belaste ambtenaar in de vestigingen van de onderneming rechtstreeks of op afstand toegankelijk zijn. De digitale data van de vrachtwagen bestaan uit zogeheten ‘M-bestanden’. De digitale data van de bestuurderskaart bestaan uit de zogeheten ‘C-bestanden’. Door beide bestanden met elkaar te vergelijken kan de minister de deugdelijkheid en de volledigheid van de registraties vaststellen. Indien één van die bestanden niet kan worden overgelegd, is controle op een deugdelijke en volledige registratie van arbeids- en rusttijden niet mogelijk. De minister merkt dat dan aan als een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw waarvoor een boete wordt opgelegd van € 4.400,-. Die boete geldt op grond van artikel 10:5, derde lid, van de Atw per dag en per persoon ten aanzien waarvan geen registratie kan worden overgelegd. 
       
       
     
     
       6.1. 
       In dit geval heeft de inspecteur van de ILT bij de controle op 17 maart 2016 geconstateerd dat over de periode van 3 augustus 2015 tot en met 30 augustus 2015 C- of M-bestanden in 82 gevallen ontbraken. Het daarvan opgemaakte boeterapport is op ambtseed opgemaakt. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. In dit geval is niet gebleken dat het inspectierapport ten aanzien van het ontbreken van C- of M-bestanden onjuist is. De enkele ontkenning van de juistheid van het boeterapport is daarvoor onvoldoende. 
       
       
             [appellante] is tot en met 15 april 2016 in de gelegenheid gesteld om de ontbrekende gegevens over te leggen. Daarop heeft [appellante] niet tijdig gereageerd. De registratie van de arbeids- en rusttijden was daardoor niet deugdelijk, zodat de minister geen controle op de naleving van de Atw kon uitvoeren. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:530, volgt uit het gegeven dat niet binnen de gestelde termijn alle gevraagde gegevens betreffende de arbeids- en rusttijden zijn overgelegd dat er een overtreding is van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Uit de eerder genoemde uitspraken van 9 december 2015 volgt dat de registratie van de arbeids- en rusttijden digitaal moet worden gevoerd. [appellante] heeft dit naar eigen zeggen niet gedaan. Gezien het voorgaande heeft de minister terecht het standpunt ingenomen dat [appellante] de Atw heeft overtreden. De rechtbank is daarom terecht ervan uitgegaan dat de minister bevoegd was om [appellante] een bestuurlijke boete op te leggen, daargelaten of de rechtbank terecht heeft overwogen dat niet ter discussie stond dat artikel 4:3, eerste lid, van de Atw was overtreden. 
       
       
       
             Het betoog faalt. 
       
       
       
         Bestaat er aanleiding voor matiging van de bestuurlijke boete? 
       
       
       
         7.    Indien de Beleidsregel 2014 van toepassing zou zijn, mocht de minister op grond van artikel 10:7, eerste lid, van de Atw een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste het wettelijke boetemaximum, dat in 2015 voor een overtreding van de Atw € 81.000,- bedroeg. Omdat de Beleidsregel 2016 voordeliger is voor [appellante] heeft de minister haar een bestuurlijke boete opgelegd van € 41.000,-. De Beleidsregel 2016 bepaalt namelijk dat het wettelijke boetemaximum, dat voor de inwerkingtreding van de Beleidsregel 2016 was verhoogd naar € 82.000,-, gecorrigeerd moet worden met een factor van 0,5 indien de werkgever 25 of meer werknemers in dienst heeft, maar minder dan 50. Het aldus berekende bedrag is het boetebedrag dat per boetebeschikking ten hoogste mag worden opgelegd. De Beleidsregel 2014 voorzag niet in een dergelijke correctiefactor. Het betoog van [appellante] dat de correctiefactor van de Beleidsregel 2016 moet worden toegepast op het in 2015 geldende wettelijke boetemaximum, kan haar niet baten. De met de inwerkingtreding van de Beleidsregel 2016 ingevoerde correctiefactor is immers gekoppeld aan het ten tijde van die inwerkingtreding geldende wettelijke boetemaximum en latere wijzigingen daarvan. 
       
       
       
             Bovendien is niet gebleken dat de overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw onder de Beleidsregel 2014 niet direct beboetbaar was. Uit bijlage 1 van de Beleidsregel 2014 volgt immers dat, indien bij een bedrijfscontrole een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw wordt geconstateerd, er direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, in tegenstelling tot een constatering bij een wegcontrole. Dit is niet anders onder de Beleidsregel 2016. De door [appellante] begane overtreding is bij een bedrijfscontrole geconstateerd en is dus direct beboet. 
       
       
     
     
       7.1. 
       Uit de Beleidsregel 2016 blijkt dat het maximumaantal op te nemen werknemers in het boeterapport bij een bedrijfsinspectie bij minder dan 25 werknemers drie bedraagt. Bij een werknemersaantal tussen de 25 en 50 mogen maximaal zes personen worden opgenomen in het boeterapport. In dit geval heeft de inspecteur zes personen in het boeterapport opgenomen, omdat uit de bedrijfsadministratie van [appellante] bleek dat tussen 3 augustus 2015 en 30 augustus 2015 meer dan 25 maar minder dan 50 werknemers bij haar werkzaam waren. Daarnaast geldt op grond van de Beleidsregel 2016, in geval van een eerste bedrijfsinspectie, dat bij minder dan 25 werknemers een boete van ten hoogste 0,25 maal het wettelijke boetemaximum mag worden opgelegd en bij een werknemersaantal tussen de 25 en 50 een boete van 0,5 maal het wettelijke boetemaximum. De minister is van het laatste uitgegaan. 
       
       
             Zoals in overweging 6.1 uiteen is gezet, mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport. Bij gebrek aan de onderliggende gegevens doet het uittreksel van de Kamer van Koophandel niet af aan de waarneming die de inspecteur op basis van de bedrijfsadministratie heeft gedaan. [appellante] heeft bovendien in beroep zelf gesteld dat zij in 2015 35 werknemers had. Daarom mocht de minister ervan uitgaan dat er bij [appellante] meer dan 25 maar minder dan 50 werknemers werkzaam waren. 
       
       
     
     
       7.2. 
       Weliswaar zijn de overtredingen in dit geval in een bijna aaneengesloten periode gepleegd, maar dat neemt niet weg dat de minister een bestuurlijke boete van € 41.000,- mocht opleggen. De door [appellante] gepleegde overtredingen zijn namelijk structureel van aard. Er zijn zes werknemers en meerdere voertuigen betrokken. Bovendien volgt uit het boeterapport dat de aanleiding voor de inspectie is geweest dat bij weginspecties herhaaldelijk vormen van manipulatie van arbeids- en rusttijden zijn vastgesteld. Ook buiten de controleperiode werden de C- en M-bestanden dus niet goed geregistreerd. De verwijzing van [appellante] naar de eerstgenoemde uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015 kan haar daarom niet baten. 
       
       
             Verder is er geen aanknopingspunt te vinden voor het oordeel dat de minister slechts eenmaal een boete van € 4.400,- of zesmaal een boete van € 4.400,-, een totaal van € 26.400,-, mocht opleggen. Zoals artikel 10:5, derde lid, van de Atw immers bepaalt, is bij elke dag waarop geen deugdelijke registratie wordt gevoerd per persoon sprake van een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. 
       
       
     
     
       7.3. 
       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2388) is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, overschreden indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van het geschil aangaande een bestraffende sanctie is in eerste aanleg uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn plaatsvindt, indien de rechtbank, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak doet. In hoger beroep geldt dat, behoudens bijzondere omstandigheden, deze procesfase met een einduitspraak dient te zijn afgerond binnen twee jaar nadat het hoger beroep is ingesteld. De redelijke termijn is begonnen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan ten aanzien van de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859). 
       
       
             Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in haar uitspraak van 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4667, moet in gevallen zoals dit, waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is geschonden, de rechtbank daarover op basis van de voormelde voor de behandeling in eerste aanleg gestelde termijn haar oordeel geven. De rechtbank mag echter niet anticiperen op een mogelijke voortvarende behandeling van een eventueel tegen haar uitspraak in te stellen hoger beroep. In hoger beroep staat het oordeel van de rechtbank over de gestelde schending van de redelijke termijn ter beoordeling. Anders dan de minister in zijn schriftelijke uiteenzetting aanvoert, bestaat daarbij geen aanleiding voor compensatie van een ten tijde van de uitspraak van de rechtbank bestaande overschrijding van de redelijke termijn door een voortvarende behandeling van het hoger beroep door de Afdeling, omdat de rechtbank over de behandeling in eerste aanleg onafhankelijk van de behandelingsduur van een eventueel ingesteld hoger beroep binnen een redelijke termijn had te oordelen. 
       
       
     
     
       7.4. 
       Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de genoemde uitspraak van 9 december 2009) volgt dat een bestuursorgaan in de regel eerst met de boetekennisgeving een handeling heeft verricht waaraan de beboete de verwachting mocht ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen. In de grote meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om in dit geval af te wijken van dat uitgangspunt. 
       
       
             Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de redelijke termijn niet op 26 mei 2017 maar op 11 oktober 2016 is aangevangen. Op die datum heeft de minister het eerste voornemen geuit om [appellante] een bestuurlijke boete op te leggen. Weliswaar is dit voornemen gericht aan [bedrijf], maar dat laat onverlet dat de redelijke termijn op 11 oktober 2016 is aangevangen, omdat [bestuurder A] en [bestuurder B] de bestuurders zijn van die B.V. Deze B.V. is de bestuurder en enig aandeelhouder van [appellante]. Beide B.V.’s zijn bovendien op hetzelfde adres gevestigd. Verder is bij het boetevoornemen van 11 oktober 2016 het boeterapport gevoegd, dat aan [appellante] is gericht. [appellante] mocht dus aan het voornemen van 11 oktober 2016 de verwachting ontlenen dat de minister haar een boete zou opleggen. De procedure in eerste aanleg had voor 11 oktober 2018 voltooid moeten zijn. Omdat de rechtbank op 21 december 2018 uitspraak heeft gedaan, is de redelijke termijn overschreden met twee maanden en elf dagen. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in haar uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2938, ligt, in de gevallen waarin de redelijke termijn met minder dan zes maanden is overschreden, een vermindering van het boetebedrag met 5% met een maximum van € 2.500,- in de rede. Gelet hierop acht de Afdeling een correctie van de bestuurlijke boete van 5%, een bedrag van € 2.050,-, passend en geboden. [appellante] heeft verder geen omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan de Afdeling zou moeten oordelen dat de bestuurlijke boete onevenredig is en dus verder gematigd zou moeten worden. 
       
       
       
             Het betoog slaagt. 
       
       
       
         Conclusie 
       
       
       8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 maart 2018 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal de bestuurlijke boete stellen op € 38.950,-. Het besluit van 31 augustus 2017 zal in zoverre worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 6 maart 2018. 
       
       9. Voor een veroordeling van de minister in de door [appellante] gemaakte kosten in verband met de behandeling van het door haar gemaakte bezwaar op de voet van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bestaat geen grond omdat de herroeping van het besluit van 31 augustus 2017 niet betekent dat dat besluit destijds ten onrechte is genomen. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van het beroep en het hoger beroep te worden veroordeeld, met dien verstande dat de Afdeling een wegingsfactor van 0,5, als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht, zal toepassen omdat de aangevallen uitspraak en het besluit van 6 maart 2018 alleen vanwege de overschrijding van de redelijke termijn worden vernietigd. 
       
       
         Beslissing 
       
       
       
         De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
       
       
       
         I.    verklaart het hoger beroep gegrond; 
       
       
       
         II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 december 2018 in zaak nr. 18/486; 
       
       
       
         III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; 
       
       
       
         IV.    vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 6 maart 2018, kenmerk 71602873; 
       
       
       
         V.    herroept het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 31 augustus 2017, kenmerk 71602873, voor zover de boete is gesteld op € 41.000,00 (zegge: eenenveertigduizend euro); 
       
       
       
         VI.    bepaalt dat de bestuurlijke boete op € 38.950,00 (zegge: achtendertigduizend negenhonderdvijftig euro) wordt gesteld; 
       
       
       
         VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; 
       
       
       
         VIII.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 
       
       
       
         IX.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 857,00 (zegge: achthonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. 
       
       
       
         Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier. 
       
       
       
         w.g. Sevenster    w.g. De Vries voorzitter    griffier 
       
       
       
         Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2019 
       
       
       
         582-857. 
       
       
     
   
   
     BIJLAGE 
     
     
       Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden 
     
     
     
       Artikel 6 
     
     
     1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […] 
     
     
       […] 
     
     
     
       Algemene wet bestuursrecht 
     
     
     
       Artikel 5:46 
     
     
     1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. 
     
     2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 
     
     
       […] 
     
     
     4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. 
     
     
       Wetboek van Strafrecht 
     
     
     
       Artikel 1 
     
     
     
       […] 
     
     
     2. Bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit begaan is, worden de voor de verdachte gunstigste bepalingen toegepast. 
     
     
       Artikel 23 [zoals dat tot 1 januari 2016 gold] 
     
     
     
       […] 
     
     
     4. Er zijn zes categorieën: 
     
     
       […] 
     
     
     
       de vijfde categorie, € 81.000; 
     
     
     
       […] 
     
     
     
       Artikel 23 [zoals dat tussen 1 januari 2016 en 1 januari 2018 gold] 
     
     
     
       […] 
     
     
     4. Er zijn zes categorieën: 
     
     
       […] 
     
     
     
       de vijfde categorie, € 82.000; 
     
     
     
       […] 
     
     
     
       Arbeidstijdenwet 
     
     
     
       Artikel 4:3 
     
     
     1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. 
     
     
       […] 
     
     
     
       Artikel 5:12 
     
     
     
       […] 
     
     
     2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, met uitzondering van arbeid verricht door defensiepersoneel, regels worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde, ten aanzien van arbeid verricht door: 
     
     a. personen, werkzaam in of op railvoertuigen of motorrijtuigen; 
     
     
       […] 
     
     
     
       Artikel 7:2 
     
     
     1. Tegen een beschikking op grond van deze wet van een ambtenaar als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, kan administratief beroep worden ingesteld bij Onze Minister, met uitzondering van beschikkingen die betrekking hebben op: 
     
     a. arbeid verricht door personen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, alsmede 
     
     b. arbeid in bedrijven of inrichtingen die rechtstreeks betrekking heeft op arbeid verricht in of op motorrijtuigen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, onderdeel a. 
     
     
       […] 
     
     
     3. Een beschikking op grond van deze wet van een ambtenaar als bedoeld in de artikelen 8:1, tweede, en 10:5, tweede lid, voor zover het betreft de arbeid, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, wordt genomen namens Onze Minister van Infrastructuur en Milieu. 
     
     
       Artikel 10:1 
     
     
     1. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen […] 4:3, eerste lid, […] 
     
     
       […] 
     
     
     
       Artikel 10:5 
     
     
     
       […] 
     
     
     2. Voor zover het de in artikel 5:12, tweede lid, onderscheiden categorieën van arbeid betreft legt een daartoe door Onze Minister van Infrastructuur en Milieu en Onze Minister tezamen aangewezen ambtenaar de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding. 
     
     3. De ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan. 
     
     
       […] 
     
     
     
       Artikel 10:7 
     
     
     1. De bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. 
     
     
       […] 
     
     
     
       Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) [met ingang van 22 maart 2016 ingetrokken] 
     
     
     
       Artikel 1 
     
     
     
       […] 
     
     
     2. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de Tarieflijst normbedragen bestuurlijke boete wegvervoer die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd. 
     
     3. Bij de toepassing van het tweede lid wordt onderscheid gemaakt tussen: 
     
     a. overtredingen waarvoor direct bij constatering een bestuurlijke boete wordt opgelegd en die zijn genoemd in de lijst die is opgenomen als bijlage 2 bij deze beleidsregel, en 
     
     b. overtredingen waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven (preventief handhavingstraject) en pas nadat eenzelfde overtreding nogmaals is geconstateerd, wordt overgegaan tot oplegging van een bestuurlijke boete. 
     
     
       Artikel 3 
     
     
     
       Bij een bedrijfsinspectie bedraagt het maximaal in het boeterapport op te nemen aantal personen ter zake waarvan een of meer overtredingen is vastgesteld voor een werkgever met: 
     
     
     a. minder dan 25 werknemers als bedoeld in artikel 1:1 van de Arbeidstijdenwet: 3, 
     
     b. 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers als bedoeld in artikel 1:1 van de Arbeidstijdenwet: 6, 
     
     
       […] 
     
     
     
       Bijlage 1 Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer (boetecatalogus) 
     
     
     
       […] 
     
     
     
       KI = Kleine inbreuk € 0,- - € 199,- 
     
     
     
       BI = Belangrijke inbreuk € 200,- - € 549,- 
     
     
     
       HBI = Heel belangrijke inbreuk ≥ € 550,- 
     
     
     
       Boetecatalogus 
     
     
     
       
         
       
     
     
     
       Bijlage 2 Lijst overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd 
     
     
     
       […] 
     
     
     
       Bedrijfsinspectie 
     
     
     
       Bij het eerste bedrijfsbezoek worden alle overtredingen beboet die vallen in de categorie heel belangrijke inbreuk. Voor de overige overtredingen wordt een waarschuwing gegeven. 
     
     
     
       […] 
     
     
     
       Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 [in werking getreden op 22 maart 2016] 
     
     
     
       Artikel 1 
     
     
     
       […] 
     
     
     2. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de Tarieflijst normbedragen bestuurlijke boete wegvervoer die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd. 
     
     3. Bij de toepassing van het tweede lid wordt onderscheid gemaakt tussen: 
     
     a. overtredingen waarvoor direct bij constatering een bestuurlijke boete wordt opgelegd en die zijn genoemd in de lijst die is opgenomen als bijlage 2 bij deze beleidsregel, en 
     
     b. overtredingen waarvoor overeenkomstig bijlage 2 eerst een waarschuwing wordt gegeven (preventief handhavingstraject) en pas nadat eenzelfde overtreding nogmaals is geconstateerd, wordt overgegaan tot oplegging van een bestuurlijke boete. 
     
     
       Artikel 4. Maximum aantal werknemers 
     
     
     
       Bij een bedrijfsinspectie bedraagt het maximaal in het boeterapport op te nemen aantal personen ter zake waarvan een of meer overtredingen is vastgesteld voor een werkgever met: 
     
     
     a. minder dan 25 werknemers: 3, 
     
     b. 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers: 6, 
     
     
       […] 
     
     
     
       Artikel 5. Maximum boete bij een eerste bedrijfsinspectie 
     
     
     1. De boete die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd bij een eerste bedrijfsinspectie voor een bedrijf met 100 of meer werknemers, bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. 
     
     2. Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de maximaal op te leggen boete bij een eerste bedrijfsinspectie: 
     
     a. 0,25 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij minder dan 25 werknemers; 
     
     b. 0,50 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers; 
     
     
       […] 
     
     
     
       Artikel 8. Overgangsrecht 
     
     
     
       De Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer), zoals die luidde voor de vaststelling van deze nieuwe beleidsregel, blijft van toepassing op overtredingen die voor de inwerkingtreding van deze nieuwe beleidsregel begaan zijn. 
     
     
     
       Bijlage 1 Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer (boetecatalogus) als bedoeld in artikel 1, tweede lid van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 
     
     
     
       Boetecatalogus 
     
     
     
       […] 
     
     
     
       KI = Kleine inbreuk € 0,- - € 199,- (direct beboetbaar vanaf 3e bedrijfsinspectie) 
     
     
     
       BI = Belangrijke inbreuk € 200,- - € 549,-(direct beboetbaar vanaf 2e bedrijfsinspectie) 
     
     
     
       HBI = Heel belangrijke inbreuk ≥€ 550,- (direct beboetbaar vanaf 1e bedrijfsinspectie) 
     
     
     
       
         
       
     
     
     
       Bijlage 2. Lijst overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder a, van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 
     
     
     
       […] 
     
     
     
       Bedrijfsinspectie 
     
     
     
       Bij het eerste bedrijfsbezoek worden alle overtredingen (direct) beboet die vallen in de categorie heel belangrijke inbreuk. Voor de overige overtredingen wordt een waarschuwing gegeven. 
     
     
     
       […]