ECLI: ECLI:NL:RBOBR:2023:4021

Titel: ECLI:NL:RBOBR:2023:4021 Rechtbank Oost-Brabant , 14-08-2023 / 22/1389

Gerecht: Rechtbank Oost-Brabant

Datum uitspraak: 2023-08-14

Zaaknummer: 22/1389

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBOBR:2023:4021

---

Boete Meststoffenwet, VDM, herhaalde overtreding, matiging, matigingsbeleid, eendaadse samenloop, voortgezette handeling, controle ter plaatse, controle op afstand, lex certa.

RECHTBANK OOST-BRABANT 
   
   
     Zittingsplaats 's-Hertogenbosch 
   
   
     Bestuursrecht 
   
   
     zaaknummer: SHE 22/1389  
   
   
     uitspraak van de meervoudige kamer van 14 augustus 2023 in de zaak tussen 
   
     
       
      [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres 
     (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij), 
     
     
       en 
     
     
   
   
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister 
     (gemachtigde: mr. M. Leegsma). 
     
     
   
   
     Inleiding 
     
     
       1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde boete vanwege overtredingen van de Meststoffenwet (Msw). 
     
     
     
       1.1. 
       Met het besluit van 5 november 2021 heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van € 25.350,-. Met het bestreden besluit van 12 mei 2022 heeft de minister de boete verlaagd naar € 24.650,-. 
       
     
     
       1.2. 
       De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Daarna heeft eiseres een aanvullend beroepschrift ingestuurd. 
       
     
     
       1.3. 
       De rechtbank heeft het beroep op 11 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] als bestuurder van eiseres, [naam] als administrateur van eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.  
       
       
     
   
   
     Totstandkoming van het besluit 
     
     2. Eiseres is een intermediaire onderneming zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder o, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit) en exploiteert mestopslagen in Zeeland (NB) en Zuiddorpe.  
     
     3. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft op 3 augustus 2020 een rapport van bevindingen uitgebracht na een onderzoek, dat onder meer bij de onderneming van eiseres is uitgevoerd en waarbij is gecontroleerd op de naleving van regelgeving op grond van de Msw. In dat rapport is vermeld dat bij eiseres een aantal overtredingen is vastgesteld, die hebben plaatsgevonden in 2019 en 2020.  
     
     
     4. Bij brief van 6 november 2020 heeft de minister bij eiseres het voornemen kenbaar gemaakt dat aan haar een totale boete van € 27.850,- wordt opgelegd. Op grond van de bevindingen van de NVWA stelt de minister zich op het standpunt dat eiseres zeven overtredingen heeft begaan. Die boete is als volgt opgebouwd (waarbij de zeven overtredingen hierna worden geduid als overtredingen 1 tot en met 7): 
     
     
       
         
       
     
     
     5. Bij het besluit van 5 november 2021 heeft de minister het voornemen gehandhaafd, met dien verstande dat de boete onder meer in verband met een overschrijding van de beslistermijn is gematigd met € 2.500,- en nader is vastgesteld op € 25.350,-. 
     
     6. Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 24.650,- op grond van overwegingen die de rechtbank, voor zover deze relevant zijn voor de beoordeling, hierna zal bespreken. 
     
     
   
   
     Beoordeling door de rechtbank 
     
     7. De voor de beoordeling van het beroep relevante wettelijke regelgeving en beleidsregels zijn opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. 
     
     8. De rechtbank beoordeelt de aan eiseres opgelegde boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden, voor zover eiseres deze op zitting heeft gehandhaafd en nader heeft  toegelicht.  
     
     9. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
     
     10. Hangende het beroep heeft de minister zich in het verweerschrift nader op het standpunt gesteld dat de totale boete voor het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie (overtreding 1) met een bedrag van € 900,- moet worden gematigd. Een juiste vaststelling leidt volgens de minister tot een boete van € 23.750,- . Omdat de minister het bestreden besluit, voor zover daarbij de boete is vastgesteld op  
     € 24.650,- niet meer handhaaft, is het beroep daarom al gegrond en zal het bestreden besluit worden vernietigd. De rechtbank zal hierna beoordelen of de minister terecht een boete heeft opgelegd aan eiseres en zo ja, of het boetebedrag lager moet worden vastgesteld dan de minister in beroep heeft aangegeven. 
     
     
       
         Overtredingen 1 en 6  
       
     
     11. De minister heeft erop gewezen dat bij de elektronische indiening van de Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM) een verkeerde loslocatie Zuiddorpe (silonummer [nummer] is opgegeven, omdat daadwerkelijk is gelost in Heiningen ( [nummer] , vier vrachten) of in Zuurdijk ( [nummer] , drie vrachten). Dat betekent dat de elektronisch ingediende VDM’s in zoverre niet naar waarheid zijn ingediend (overtreding 6). Omdat deze zeven vrachten ook zijn opgenomen in de H1-staat van silo [nummer] , betekent dit dat de H1-staat evenmin naar waarheid is bijgehouden (overtreding 1). Bij het bestreden besluit heeft de minister met inachtneming van het matigingsbeleid voor overtreding 6 met toepassing van feitcode M311 een boete opgelegd van in totaal (7x € 300 x 50%=) € 1.050,- en daarnaast voor overtreding 1 met toepassing van feitcode M161 ook een boete opgelegd van in totaal (7x € 300,- x 50%=) € 1.050,-.  
     
     
       11.1 
       In beroep heeft eiseres erkend dat de VDM’s en H1-staat niet naar zijn waarheid zijn ingevuld. Eiseres heeft evenmin betwist dat zij de overtredingen 1 en 6 heeft begaan. Eiseres stelt echter dat het bij de overtredingen van de beide feitcodes gaat om hetzelfde feitencomplex en om één wilshandeling, dat de ene feitcode noodzakelijkerwijs voortvloeit uit de andere en dat het bestreden besluit daarom in zoverre in strijd is met het verbod op ne bis in idem.  
       
     
     
       11.2 
       Naar aanleiding van deze beroepsgrond heeft de minister gesteld dat geen sprake is van samenloop of een voortgezette handeling of een zodanige samenhang tussen de overtredingen 1 en 6 dat die als één overtreding moeten worden gezien. De ene overtreding volgt ook niet uit de andere, de overtredingen kunnen los van elkaar worden gepleegd. De minister handhaaft daarom het standpunt dat de boetes meervoudig kunnen worden opgelegd. Omdat bij overtreding 1 sprake is van een menselijke registratie-fout, omdat op de fysieke VDM’s wel de juiste registratie is vermeld, omdat geen sprake was van opzet en omdat eiseres haar werkwijze direct heeft aangepast, volstaat de minister in het verweerschrift alsnog met één boete, waarbij het totale bedrag voor deze overtredingen wordt gematigd met € 900,-.  
       
     
     
       11.3 
       De rechtbank overweegt dat voor de vraag of sprake is van samenloop of voortgezette handeling volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) aansluiting moet worden gezocht bij de rechtspraak van de Hoge Raad (HR). In zijn arrest van 20 juni 2017 (ECLI:NL:HR:2017:1111) heeft de HR enige algemene overwegingen over de eendaadse samenloop en de voortgezette handeling gegeven. De overwegingen uit dit arrest laten zich als volgt samenvatten. De eendaadse samenloop en de voortgezette handeling vervullen een wezenlijke functie bij het voorkomen van onevenredige aansprakelijkheid en bestraffing in geval van gelijktijdige berechting van sterk samenhangende strafbare feiten. Voor de eendaadse samenloop komt het vooral aan op de vraag of de bewezenverklaarde gedragingen in die mate een samenhangend, zich min of meer op dezelfde tijd en plaats afspelend feitencomplex opleveren dat de verdachte daarvan (in wezen) één verwijt wordt gemaakt. Voor de voortgezette handeling komt het erop aan of de verschillende bewezenverklaarde, elkaar in de tijd opvolgende gedragingen (ook met betrekking tot het “wilsbesluit”) zo nauw met elkaar samenhangen dat de verdachte daarvan (in wezen) één verwijt wordt gemaakt. 
       
     
     
       11.4 
       Tijdens de zitting heeft eiseres gesteld dat als een foutief silonummer wordt ingevoerd, deze opgave ook automatisch in de H1-staat wordt geregistreerd. De minister heeft de juistheid van deze stelling bevestigd. De rechtbank oordeelt dat deze vaststelling betekent dat sprake is van opvolgende gedragingen, die zo nauw met elkaar samenhangen dat daarvan één verwijt wordt gemaakt zoals bedoeld in de rechtspraak, die is vermeld in de vorige overweging. Steun voor dat oordeel vindt de rechtbank ook in de formulering in het bestreden besluit, waarin is vermeld dat de onjuist opgegeven vrachten ‘tevens’ zijn opgenomen in de H1-staat.   
       
     
     
       11.5 
       Uit dit oordeel volgt ook dat overtreding 1 geheel vervalt en dat daarom de voor die overtreding opgelegde boete verder wordt gematigd met € 1.050,-.   
       
     
     
       11.6 
       Dit betekent dat het beroep ook om die reden gegrond is. Wat voor gevolgen dit heeft voor het boetebedrag, zal de rechtbank vermelden bij de conclusie van deze uitspraak. 
       
       
         
           Overtreding 7 
         
         12. Overtreding 7 heeft betrekking op het niet (op juiste wijze) laten bepalen van het fosfaat/stikstofgehalte bij 68 vrachten en ziet op het voorschrift in artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling), waarin is vermeld: 
         
           Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden vastgesteld door middel van analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster. 
         
         Met toepassing van feitcode M502 en het matigingsbeleid heeft de minister de hoogte van de boete op (68 x € 300,- x 50% =) € 10.020,- vastgesteld. 
       
       
     
     
       12.1 
       De norm in het genoemde voorschrift is, zoals eiseres tijdens de zitting heeft erkend, ook gericht aan haar als intermediair en afnemer. Eiseres heeft ook niet bestreden dat sprake is van een haar te verwijten overtreding, maar zij heeft betoogd dat er aanleiding is om de boete verder te matigen dan met 50%, het percentage dat de minister heeft toegepast. Volgens eiseres heeft de minister er onvoldoende rekening mee gehouden dat zij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van haar mocht worden verwacht om overtredingen te vermijden, onder meer door contact op te nemen met de producent van de AGR/GPS apparatuur en met vervoerder over het nemen van mestmonsters.  
       
     
     
       12.2 
       De rechtbank stelt vast dat de minister in het matigingsbeleid rekening heeft gehouden met de situatie waarin in een relatief korte periode meerdere gelijksoortige overtredingen zijn begaan. De minister past in die situatie uit het oogpunt van evenredigheid een matiging toe van 50% of 90%, tenzij sprake is van bewuste overtredingen. Zoals de minister heeft toegelicht, wordt een boete met 90% gematigd in de situatie dat een overtreding op afstand door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) of de NVWA kan worden geconstateerd in de systemen. Als een overtreding alleen bij een controle ter plaatse door de RVO of de NVWA kan worden geconstateerd, wordt de boete met 50% gematigd. 
       
     
     
       12.3 
       
         Van 67 van de 68 vrachten is niet ter plaatse, maar op grond van de beschikbare registraties van de VDM’s vastgesteld dat deze niet waren bemonsterd. Hieruit leidt de rechtbank af dat de NVWA de 67 overtredingen op afstand in de systemen kon vaststellen. Uit het matigingsbeleid volgt dat in dat geval de voor die overtredingen opgelegde boetes worden gematigd met 90%. De rechtbank oordeelt dat de minister niet in overeenstemming met dit matigingsbeleid heeft gehandeld door slechts een matiging van 50% toe te passen. De beroepsgrond slaagt. Welke gevolgen dit heeft voor het boetebedrag, zal de rechtbank vermelden bij de conclusie van deze uitspraak. 
         
           Overtreding 4 
         
         13. Bij het bestreden besluit stelt de minister zich op het standpunt dat eiseres als afnemer bij 67 vrachten het VDM niet volledig heeft opgemaakt door de vereiste opslagregistratienummers niet in te vullen en dat daarom sprake is van overtredingen van artikel 53, tweede en derde lid, en artikel 54 van het Uitvoeringsbesluit, in samenhang met artikel 61 en 62 van de Uitvoeringsregeling (feitcode M302). In verband met samenhang met overtreding 5 (feitcode M303) bij 7 van de 67 vrachten en met inachtneming van de uitspraak van het CBb van 4 februari 2002 (ECLI:NL:CBB:2020:60) en het gehanteerde matigingsbeleid, waarbij rekening worden gehouden met de situatie dat in een relatief korte periode meerdere opvolgende administratieve overtredingen zijn begaan, heeft de minister aan eiseres 60 boetes opgelegd voor overtreding van feitcode M302. Dit resulteert in een totaal-boetebedrag van € 6000,- (60 x € 200 x 50%). 
       
       
     
     
       13.1 
       In beroep betoogt eiseres dat zij als afnemer niet een met de vervoerder te vergelijken aandeel heeft gehad bij deze overtredingen, maar dat zij slechts gedeeltelijk betrokken was en dat de minister haar daarom niet voor het volledige bedrag kan beboeten.  
       
     
     
       13.2 
       
         Niet in geschil is dat eiseres artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit heeft overtreden. Ingevolge dat artikellid dragen de leverancier en de afnemer er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 van het Uitvoeringsbesluit gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend. In de nota van toelichting (Staatsblad 2014, 543) bij het artikellid is vermeld:  
         
           Deze wijzigingen van artikel 53, tweede lid en 55, tweede lid zorgen  ervoor dat voortaan niet alleen de vervoerder, maar ook de leverancier en de afnemer verantwoordelijk zijn voor het volledig en naar waarheid invullen van het vervoersbewijs, ieder voor zijn eigen deel en de vervoerder voor het geheel. 
         
       
       
     
     
       13.3 
       De rechtbank oordeelt dat uit de tekst en de toelichting bij artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit volgt dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de overtredingen aan eiseres als afnemer kunnen worden verweten, omdat eiseres te allen tijde zelf verantwoordelijk blijft voor de naleving van de regels. Ook heeft de minister op goede gronden aangenomen dat de overtredingen van artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit, anders dan eiseres heeft gesteld, alleen bij een controle van de administratie van eiseres ter plaatse door de NVWA kunnen worden vastgesteld. Omdat deze overtredingen dus niet op afstand uit de systemen van de NVWA kunnen worden afgeleid, heeft de minister de boetes overeenkomstig het matigingsbeleid terecht niet met 90%, maar met 50% gematigd. De beroepsgrond slaagt daarom niet. 
       
       
         
           Overtreding 5 
         
         14. Bij het bestreden besluit heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat eiseres als afnemer artikel 53, tweede en derde lid, en artikel 54 van het Uitvoeringsbesluit, in samenhang met artikel 61 en 62 van de Uitvoeringsregeling (feitcode M303) heeft overtreden omdat 7 VDM’s niet naar waarheid zijn opgemaakt door op die vervoersbewijzen ten onrechte opmerkingscode 37 te (laten) vermelden.  
       
       
     
     
       14.1 
       Eiseres heeft in beroep gesteld dat zij slechts afnemer was van de vrachten en dat de vervoerder de onjuiste opmerkingscode heeft ingevuld. 
       
     
     
       14.2 
       Bij de beoordeling van overtreding 5 en de naar aanleiding daarvan opgelegde boete stelt de rechtbank voorop dat het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, van de wetgever verlangt dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 22 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV6713).  
       
     
     
       14.3 
       Tijdens de zitting heeft de minister toegelicht dat de opmerkingscode 37 betrekking heeft op het deel van het VDM-formulier, dat de afnemer moet invullen en ondertekenen.  
       
     
     
       14.4 
       De rechtbank stelt vast dat een VDM-formulier is ingericht met een afzonderlijke rubriek ‘Opmerkingen’, waarbij het cijfer 4 is geplaatst. Uit de opmaak van het formulier, dat is voorzien van dikke donkere lijnen langs de delen die respectievelijk door de leverancier (deel 1), vervoerder (deel 2) en afnemer (deel 3) moeten worden ingevuld, kan echter niet eenduidig worden vastgesteld dat het deel 4 met ‘Opmerkingen’ betrekking heeft op de afnemer, zoals de minister tijdens de zitting heeft gesteld. De boekhouder van eiseres heeft tijdens de zitting opgemerkt dat hij niet bekend is met de opmerkingscode 37 en dat hij er ook nooit mee te maken heeft gehad.   
       
     
     
       14.5 
       Uit dit samenstel van omstandigheden leidt de rechtbank af dat het voor een belanghebbende als eiseres niet duidelijk te voorzien is wanneer het gedrag of nalaten met betrekking tot opmerkingscode een overtreding oplevert en daarmee beboetbaar is. De rechtbank oordeelt dat het bestreden besluit daarom in strijd is met het uitgangspunt “nulla poena sine lege certa”, voor zover dit betrekking heeft op overtreding 5. De op die overtreding gebaseerde boete van in totaal € 1.050,- komt daarom te vervallen.  
       
     
     
       14.6 
       Dit betekent dat het beroep ook om die reden gegrond is. Wat voor gevolgen dit heeft voor het boetebedrag, zal de rechtbank vermelden bij de conclusie van deze uitspraak. 
       
       
         
           Overtreding 2 
         
         15. De minister heeft gesteld dat eiseres als vervoerder de artikelen 55 en 56 van de Uitvoeringsregeling heeft overtreden omdat de vervoersgegevens bij 48 vrachten met dierlijke meststoffen niet zijn vastgelegd met behulp van AGR en GPS. Uit de bevindingen van de NVWA blijkt dat bij het vervoer van 32 vrachten geen AGR/GPS melding is verzonden en bij 20 vrachten is de laad-/losmelding op een onjuiste plaats gedaan of ontbreekt de laad-/losmelding. Dit resulteert met toepassing van feitcode M259 in een totaalboetebedrag van € 7.200,- (48 x € 300 x 50%). 
       
       
     
     
       15.1 
       Tijdens de zitting heeft eiseres aangegeven dat zij niet langer bestrijdt dat zij deze overtredingen als vervoerder heeft begaan. Zij wijst er wel op dat zij een van de twee door de overheid goedgekeurde registratiesystemen heeft gebruikt, maar dat dit systeem in het grensgebied met België gebreken vertoont, waardoor de gps-coördinaten onvolledig worden verzonden. De minister heeft erkend dat eiseres gebruik heeft gemaakt van een door de overheid goedgekeurd systeem, maar stelt dat dat eiseres ook het alternatieve systeem, dat iets duurder en beter is, had kunnen gebruiken. 
       
     
     
       15.2 
       Omdat in de omschrijving van de overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, schuld in de zin van verwijtbaarheid geen bestanddeel is, hoeft de verwijtbaarheid van de overtreding niet te worden bewezen, maar mag deze worden verondersteld als het daderschap vaststaat. Op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Als de overtreder zich met succes kan beroepen op bijzondere omstandigheden waardoor hem geen enkel verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, kan hem daarom geen bestuurlijke boete worden opgelegd. 
       
     
     
       15.3 
       
         De rechtbank oordeelt dat eiseres als vervoerder weliswaar een eigen verantwoordelijkheid heeft voor een juiste en volledige registratie van de vervoersgegevens, maar dat in dit specifieke geval de verwijtbaarheid bij eiseres ontbreekt. Doorslaggevend voor dat oordeel is dat niet in geschil is dat eiseres een gps-systeem heeft gebruikt, dat door de overheid voor dit gebruik is goedgekeurd, maar dat niettemin gebreken vertoont, die niet aan eiseres kunnen worden toegerekend. Aan dit oordeel kan niet afdoen dat eiseres ook had kunnen kiezen voor het andere goedgekeurde systeem, zoals de minister heeft gesteld.  
         Dit betekent dat de op deze overtreding gebaseerde boete moet komen te vervallen. 
       
       
     
     
       15.4 
       Dit betekent dat het beroep ook om die reden gegrond is. Wat voor gevolgen dit heeft voor het boetebedrag, zal de rechtbank vermelden bij de conclusie van deze uitspraak. 
       
       
         
           Overtreding 3  
         
         16. De minister heeft gesteld dat eiseres bij het vervoer van vier vrachten met dierlijke meststoffen niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat dat vervoer uitsluitend mag plaatsvinden als de in artikel 53 van de Uitvoeringsregeling bedoelde apparatuur zowel afzonderlijk als in onderlinge samenhang adequaat functioneert. De minister heeft voor deze overtredingen met toepassing van feitcode M264 een boete opgelegd van € 600,- (4 x € 300,- x 50%). 
       
       
     
     
       16.1 
       Tijdens de zitting heeft eiseres erkend dat zij als vervoerder kan worden aangemerkt en heeft zij de overtredingen niet bestreden. Ook de rechtbank oordeelt dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de overtredingen aan eiseres als vervoerder kan worden verweten, omdat eiseres te allen tijde zelf verantwoordelijk blijft voor de naleving van de regels. Omdat deze overtredingen echter ook op afstand uit de systemen van de NVWA konden worden afgeleid, volgt uit het matigingsbeleid dat de voor die overtredingen opgelegde boetes worden gematigd met 90%. De rechtbank oordeelt dat de minister niet in overeenstemming met dit matigingsbeleid heeft gehandeld door slechts een matiging van 50% toe te passen. De beroepsgrond slaagt. Welke gevolgen dit heeft voor het boetebedrag, zal de rechtbank vermelden bij de conclusie van deze uitspraak. 
       
       
       
     
   
   
     Conclusie 
     
     17. Gelet op wat hiervoor is overwogen voor de overtredingen 1,2 3, 5 en 7 is het  beroep gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd en het primaire besluit wordt herroepen wegens strijd met artikel 5:43 van de Awb. De rechtbank zal gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien en de hoogte van de boete als volgt vaststellen: 
     
     
       
         Overtreding 1:  		boete komt te vervallen;  
       
         Overtreding 2 : 		boete komt te vervallen;  
       
         Overtreding 3 : 		4x € 300,- na matiging met 90%: € 120,-;  
       
         Overtreding 4:  		boete blijft € 6.000,-;   
       
         Overtreding 5 : 		boete komt te vervallen 
       
         Overtreding 6 : 		boete blijft € 1.050,- 
       
         Overtreding 7:  	67 x € 300,-, na matiging van 90%: € 2.010,-. En 1 x € 300,- x 50%: 150,-. In totaal: € 2.160,- 
       
         Subtotaal : 		€ 9.330,-  
       
         Matiging beslistermijn : 	10%: € 933,- 
       
         Totaalbedrag boete:	  € 8.397,- 
     
     
     18. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht aan haar moet vergoeden. Ook veroordeelt de rechtbank de minister in de proceskosten. Die kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 837,– en een wegingsfactor 1). De kosten voor het indienen van het bezwaarschrift heeft  de minister al vergoed bij het bestreden besluit. 
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank: 
     
     - verklaart het beroep gegrond; 
     - vernietigt het bestreden besluit; 
     - herroept het primaire besluit; 
     - legt aan eiseres een boete op van € 8.397,-; 
     - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; 
     - veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,–; 
     - bepaalt dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht van € 360,– moet vergoeden aan eiseres. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, voorzitter, mr. H.M.H. de Koning, rechter en mr. J.J.J. Sillen, rechter, in aanwezigheid van R.G.B.M. Spapens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2023. 
     
     
     
     
       
         
         
         
           
             
               
               
               griffier 
             
             
               
               
               rechter 
             
           
         
       
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
       Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
     
     
     
   
   
     Informatie over hoger beroep 
     Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.   
     
   
   
     Bijlage 
     Relevantie wet- en regelgeving en beleid 
     
   
   
     Artikel 1, eerste lid aanhef en onder o Uitvoeringsbesluit 
     intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan al dan niet uitsluitend dierlijke meststoffen worden verhandeld of worden gebruikt; 
     
   
   
     Artikel 53, tweede en derde lid Uitvoeringsbesluit 
     2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend. 
     3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over: 
     
       
         de leverancier, de vervoerder en de afnemer; 
       
       
         het tijdstip en de locatie van laden en lossen; 
       
       
         de hoeveelheid meststoffen; en 
       
       
         het soort meststoffen. 
       
     
     
   
   
     Artikel 54 Uitvoeringsbesluit 
     Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over: 
     
       
         de overige op het vervoersbewijs te vermelden gegevens; 
       
       
         de wijze en het tijdstip waarop het vervoersbewijs door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt opgemaakt en ondertekend; 
       
       
         de overige ter zake van een vracht dierlijke meststoffen te verstrekken gegevens; 
       
       
         e wijze en het tijdstip waarop de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens alsmede de gegevens, bedoeld in onderdeel c, worden ingediend; en 
       
       
         de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder artikel 53 geheel of gedeeltelijk niet van toepassing is. 
       
     
     
   
   
     Artikel 53 Uitvoeringsregeling 
     
       
         De AGR-apparatuur voldoet aan de prestatiekenmerken die, al naar gelang het vervoer van drijfmest of van vaste mest betreft, zijn vermeld in bijlage E, onderdeel D, onderscheidenlijk in bijlage E, onderdeel E, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken. 
       
       
         Bij het vervoer van drijfmest is de automatische bemonsterings- en verpakkingsapparatuur onlosmakelijk op het transportmiddel bevestigd en zijn de in het eerste lid bedoelde apparatuur en de satellietvolgapparatuur elektronisch aan de bemonsterings- en verpakkingsapparatuur verbonden. 
       
       
         Bij het vervoer van vaste mest is: 
       
     
     
       a. de in het eerste lid bedoelde apparatuur onlosmakelijk aan het chassis van het transportmiddel en voor zover van toepassing aan het chassis van de aanhangwagen verbonden, met dien verstande dat bij het vervoer van meerdere laadbakken per vracht dierlijke meststoffen ieder chassis waarop een laadbak is of wordt bevestigd over eigen AGR-apparatuur beschikt; 
       b. de satellietvolgapparatuur elektronisch aan de in het eerste lid bedoelde apparatuur verbonden. 
     
     4. Het sensordeel van de AGR-apparatuur, bedoeld in Bijlage E, onderdeel E, onder 3.2, is onlosmakelijk verbonden met de vaste as van het chassis van het transportmiddel of de aanhangwagen. 
     
   
   
     Artikel 55 Uitvoeringsregeling 
     
       
         De vervoerder legt voordat het laden van drijfmest plaatsvindt het nummer van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen vast in de AGR-apparatuur door het nummer elektronisch vanaf het vervoersbewijs dierlijke meststoffen in te lezen. 
       
       
         De vervoerder draagt er zorg voor dat tijdens het laden van drijfmest door de AGR-apparatuur tenminste de volgende gegevens automatisch worden vastgelegd: 
       
     
     
       a. het serienummer van de AGR-apparatuur; 
       b. de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking; en 
       c. het combinatienummer. 
     
     3. De vervoerder draagt er zorg voor dat bij het vervoer van drijfmest de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens voortdurend en automatisch in de AGR-apparatuur worden vastgelegd. 
     4. De vervoerder draagt er zorg voor dat op het tijdstip van het laden en het lossen van drijfmest door de AGR-apparatuur de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de locatie, de datum en het tijdstip van het laden van het transportmiddel, onderscheidenlijk de locatie, de datum en het tijdstip van het lossen van het transportmiddel automatisch worden vastgelegd en met de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens elektronisch aan de minister worden verzonden. 
     5. De vastlegging van de op een vracht dierlijke meststoffen betrekking hebbende gegevens in de AGR-apparatuur geschiedt zodanig dat er een eenduidig verband is tussen de in het eerste tot en met het vierde lid bedoelde gegevens. 
     
   
   
     Artikel 56 Uitvoeringsregeling 
     Artikel 55 is van overeenkomstige toepassing op het vervoer van vaste mest, met dien verstande dat: 
     
       
         de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, van dat artikel, niet automatisch door de AGR-apparatuur, maar door de vervoerder in de gegevensdrager van de AGR-apparatuur worden vastgelegd door deze gegevens elektronisch vanaf de monsterverpakking in te lezen; 
       
       
         het gegeven, bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, van dat artikel, niet hoeft te worden vastgelegd. 
       
     
     
   
   
     Artikel 61 Uitvoeringsregeling 
     
       
         Uiterlijk bij het laden van de dierlijke meststoffen worden de onderdelen 1, 3a, met uitzondering van het CMR-nummer, 3b, met uitzondering van de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van het lossen, en 3c, met uitzondering van de code van het laboratorium, de code monsternemer en de kilogrammen fosfaat en stikstof, van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevuld en wordt het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier ondertekend. 
       
       
         Uiterlijk bij het lossen van de dierlijke meststoffen worden onderdeel 3b, voor zover dit betrekking heeft op de postcode van de losplaats en op de datum en het tijdstip van het lossen, en onderdeel 5 van het op die vracht betrekking hebbende en overeenkomstig het eerste lid ingevulde vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de vervoerder en de afnemer ondertekend. 
       
       
         Bij het invullen van de mestcode bij onderdeel 1 van het vervoersbewijs wordt gebruik gemaakt van de codes die voor de desbetreffende mestsoort zijn opgenomen in bijlage I. 
       
       
         Indien zich ter zake van het vervoer één of meer van de in bijlage F, onderdeel B, vermelde omstandigheden voordoen, worden de hiermee corresponderende codes terstond bij onderdeel 4 van het vervoersbewijs ingevuld. 
       
       
         In zoverre in afwijking van de voorgaande leden, kunnen de gegevens op het vervoersbewijs worden vermeld door het printen van deze gegevens in een aan de invulvelden gerelateerde volgorde binnen de daarvoor op het vervoersbewijs bestemde vrije ruimte. 
       
     
     
   
   
     Artikel 62 Uitvoeringsregeling 
     In zoverre in afwijking van artikel 61, eerste en tweede lid: 
     
     
       
         wordt, indien de weging van de dierlijke meststoffen na het laden van het transportmiddel plaatsvindt, terstond na de weging bij onderdeel 3b van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen het nettogewicht van de dierlijke meststoffen ingevuld; 
       
       
         wordt, indien de weging van de dierlijke meststoffen bij het laden van het transportmiddel plaatsvindt, bij onderdeel 3b van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen het geschat gewicht niet ingevuld; 
       
       
         wordt, indien de vracht uit vaste mest bestaat, bij onderdeel 3b van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen het combinatienummer niet ingevuld; 
       
       
         wordt, indien de vracht uit vaste mest bestaat en de bemonstering van de vracht na het laden plaatsvindt, terstond na de bemonstering bij onderdeel 3c van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen, de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking ingevuld; 
       
       
         kan bij onderdeel 3c, uiterlijk tot het moment waarop het uit de vracht genomen monster overeenkomstig artikel 80 aan het in dat artikel bedoelde laboratorium wordt verzonden, worden ingevuld of met het uit de vracht genomen monster een mengmonster samengesteld kan worden; 
       
       
         worden, indien de hoeveelheid van de dierlijke meststoffen ingevolge de artikelen 84 tot en met 91 wordt bepaald op basis van de in die artikelen bedoelde forfaitaire stikstofgehalten onderscheidenlijk fosfaatgehalten, bij onderdeel 3b en bij onderdeel 3c van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen het nettogewicht van de dierlijke meststoffen, het combinatienummer, de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking en de code van het laboratorium niet ingevuld; 
       
       
         behoeft, indien de dierlijke meststoffen buiten Nederland worden gebracht, het vervoersbewijs dierlijke meststoffen niet door de afnemer te worden ondertekend; 
       
       
         behoeft in het geval, bedoeld in de artikelen 50, zesde lid, en 45, negende lid, bij de onderdelen 3a en 5 van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen het relatienummer niet ingevuld te worden; 
       
       
         behoeft het relatienummer bij de onderdelen 3a en 5 van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen niet ingevuld te worden, indien de afnemer geen bedrijf of onderneming voert in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld. 
       
     
     
   
   
     Artikel 77, eerste lid Uitvoeringsregeling 
     Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden vastgesteld door middel van analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster. 
     
   
   
     Paragraaf 5.2.2.4 Boetebeleid Meststoffenwet RVO 
     
       RVO voert administratieve controles uit. Deze administratieve controles hebben ook betrekking op de naleving van de administratieve voorschriften die zijn benoemd in bijlage M van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Bij deze onderzoeken controleert RVO meestal een groot aantal bedrijven tegelijk. Er wordt dan systematisch gekeken of deze zich in een bepaalde periode aan een bepaald voorschrift hebben gehouden. Bij dit soort onderzoeken kan het voorkomen dat wordt geconstateerd dat een bedrijf in deze periode herhaaldelijk de regels waarop gecontroleerd wordt, heeft overtreden. In deze gevallen worden alle geconstateerde overtredingen door RVO beboet, maar vindt in de regel wel matiging plaats. De mate waarin matiging plaatsvindt is afhankelijk van het aantal overtredingen dat wordt vastgesteld en de frequentie waarin dezelfde overtreding in de afgelopen vijf jaar is geconstateerd.  
       De boete die bij herhaalde (semi) automatisch geconstateerde administratieve overtredingen wordt opgelegd wordt in de regel opvolgend met 90%, 50% en 25% gematigd. De matiging is van toepassing op opgelegde boetes voor de feitcodes M268, M269, M309, M315, M485, M486, M491 en M513 uit bijlage M Urm. De minimale boete bedraagt eenmaal het boetebedrag dat voor de bewuste overtreding kan worden opgelegd. De matiging van drie staffels wordt vanaf 2020 toegepast.  
     
     
     
       Voor de overige administratieve overtredingen, die gezien de aard en de ernst van de overtreding alleen door uitgebreider (administratief) onderzoek en/of door de NVWA ter plaatse geconstateerd kunnen worden geldt een ander matigingsbeleid. Als wordt geconstateerd dat dit type voorschrift meermaals is geschonden wordt een matiging van opvolgend 50% en 25% toegepast. De matiging van twee staffels wordt vanaf 2020 toegepast.  
     
     
     
       Ten slotte kan uit het rapport van bevindingen van de NVWA duidelijk worden dat overtredingen herhaaldelijk, maar bewust zijn gepleegd. Als deze situatie zich voordoet wordt de boete voor deze overtredingen niet gematigd. 
     
   
   
      Versie 2.0, 1 februari 2022