ECLI: ECLI:NL:RVS:2023:3954

Titel: ECLI:NL:RVS:2023:3954 Raad van State , 25-10-2023 / 202203852/1/R1

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2023-10-25

Zaaknummer: 202203852/1/R1

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2023:3954

---

Bij besluit van 3 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het plaatsen en in gebruik nemen als logiesaccommodatie van het [accommodatieschip] aan [locatie] in Wieringerwerf zonder te beschikken over de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Het college heeft aan deze last een begunstigingstermijn van vier weken verbonden waarbinnen [appellante] de gestelde overtredingen moet beëindigen en beëindigd moet houden, op verbeurte van een dwangsom van € 20.000,00 per week met een maximum van € 200.000,00. [appellante] is eigenaar van het [accommodatieschip]. Op 8 september 2020 hebben toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd op de [locatie] in Wieringerwerf en vastgesteld dat de [accommodatieschip] is gelegen in het water aan de kade bij [scheepswerf]. Volgens het controlerapport van 9 september 2020 was de [accommodatieschip] ten tijde van de controle een week in gebruik als logiesaccommodatie en verbleven er op dat moment ongeveer 45 personen, exclusief personeel.

202203852/1/R1. 
     Datum uitspraak: 25 oktober 2023 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     [appellante], gevestigd te Wieringerwerf, gemeente Hollands Kroon 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 17 mei 2022 in zaak nr. 21/3324 in het geding tussen: 
     [appellante] 
     en 
     het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 3 november 2020 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het plaatsen en in gebruik nemen als logiesaccommodatie van het [accommodatieschip] aan [locatie] in Wieringerwerf zonder te beschikken over de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Het college heeft aan deze last een begunstigingstermijn van vier weken verbonden waarbinnen [appellante] de gestelde overtredingen moet beëindigen en beëindigd moet houden, op verbeurte van een dwangsom van € 20.000,00 per week met een maximum van € 200.000,00. 
     Bij besluit van 24 juni 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 3 november 2020 gedeeltelijk herroepen. 
     Bij besluit van 10 augustus 2021 heeft het college besloten om over te gaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 200.000,00. 
     Bij uitspraak van 17 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. 
     Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. 
     Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     [appellante] heeft nadere stukken ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. I.C.G. Klein-Hendriks, advocaat te Dordrecht, en het college, vertegenwoordigd door F. Vorrink en M. Zwarts, bijgestaan door mr. F.W. Horstman, advocaat te Velsen-Zuid, zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     Inleiding 
     1.       De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. 
     2.       [appellante] is eigenaar van het [accommodatieschip]. Op 8 september 2020 hebben toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd op de [locatie] in Wieringerwerf en vastgesteld dat de [accommodatieschip] is gelegen in het water aan de kade bij [scheepswerf]. Volgens het controlerapport van 9 september 2020 was de [accommodatieschip] ten tijde van de controle een week in gebruik als logiesaccommodatie en verbleven er op dat moment ongeveer 45 personen, exclusief personeel. 
     3.       Het college heeft aan de bij het besluit van 3 november 2020 opgelegde last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat [appellante] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, c en d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) heeft gehandeld, omdat [accommodatieschip] is geplaatst en in gebruik is genomen als logiesaccommodatie zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen, planologisch strijdig gebruik en brandveilig gebruik. 
     In het besluit op bezwaar heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [accommodatieschip] geen bouwwerk is en dat er daarom van overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en d, van de Wabo geen sprake is. In het besluit op bezwaar heeft het college de last onder dwangsom in zoverre herroepen. Omdat het aanbieden van nachtverblijf aan mensen die tijdelijk werkzaam zijn in de regio in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Wieringermeer" en het college niet bereid is om mee te werken aan legalisering van dit gebruik, handhaaft het college de last voor zover die gaat over beëindiging van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Ter zitting heeft het college verduidelijkt dat dit betekent dat aan de last is voldaan als het gebruik van [accommodatieschip] voor het verstrekken van logies aan werknemers is beëindigd. De opmerking van het college in de schriftelijke uiteenzetting dat de last er ook toe verplicht om de boot te verwijderen, is niet juist, aldus het college. 
     Toezichthouders van de gemeente hebben tijdens de veertien controles die na het verstrijken van de begunstigingstermijn wekelijks zijn uitgevoerd, geconstateerd dat [accommodatieschip] op dezelfde plaats aangemeerd lag en nog steeds in gebruik was voor het verstrekken van logies. Gelet daarop heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de aan de last ten grondslag gelegde overtreding niet is beëindigd. Het college heeft de hierdoor van rechtswege verbeurde dwangsommen van in totaal € 200.000,00 bij besluit van 10 augustus 2021 ingevorderd. 
     De aangevallen uitspraak 
     4.       De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat [accommodatieschip] in gebruik was als logiesaccommodatie voor (tijdelijke) werknemers. Daarmee staat vast dat [accommodatieschip] wordt gebruikt voor niet-recreatief nachtverblijf. Omdat dat gebruik niet onder in artikel 18, eerste lid, van de planregels opgenomen doeleinden valt en daarom verboden is ingevolge artikel 18, vierde lid, van de planregels, heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft verder geen grond gezien voor het oordeel dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die voor het college reden hadden moeten vormen om van handhaving af te zien. Over de hoogte van de dwangsom heeft de rechtbank overwogen dat er voor het college geen reden was om die te matigen. De rechtbank ziet verder geen grond voor het oordeel dat het college redelijkerwijs niet heeft kunnen overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen. 
     Is er sprake van een overtreding en zo ja, wie is de overtreder? 
     5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bestemmingsplan het gebruik van [accommodatieschip] voor het bieden van nachtverblijf, ook al is dat niet-recreatief, niet verbiedt. Volgens [appellante] heeft de rechtbank de doeleindenomschrijving te beperkt uitgelegd. Omdat in een haven altijd aan boord van een schip mag worden geslapen en recreatie en horeca ook niet zijn uitgesloten van de doeleindenomschrijving, is er geen wettelijke basis om te concluderen dat het gebruik van een hotelboot in strijd is met het in artikel 18 omschreven doel van de bestemming. 
     Voor zover wel sprake is van een overtreding, heeft de rechtbank volgens [appellante] miskend dat het college haar ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. Zij staat namelijk niet direct in rechtsverhouding tot de eigenaar van de grond en gebruikt de gronden ook niet zelf voor logiesverstrekking. Aangezien zij [accommodatieschip] uitsluitend ter beschikking heeft gesteld aan [bedrijf], die de exploitatie van [accommodatieschip] volledig in handen had, is het gebruiksverbod in het bestemmingsplan niet aan haar gericht en kan zij dus ook niet als overtreder worden aangemerkt. 
     5.1.    Ingevolge het bestemmingsplan rust op het water waar [accommodatieschip] is aangelegd de bestemming "Jachthaven en Scheepswerf". Ingevolge de in artikel 18, eerste lid, van de planregels opgenomen doeleindenomschrijving zijn de met deze bestemming aangewezen gronden bestemd voor onder meer een scheepswerf en een jachthaven. Niet in geschil is dat [accommodatieschip] mag aanmeren aan de kade bij de scheepswerf. Dat het bestemmingsplan niet verbiedt om op een aangemeerde boot te overnachten, betekent echter niet dat het gebruik van [accommodatieschip] voor de tijdelijke huisvesting en logies van arbeidskrachten daarmee ook is toegestaan. Het overnachten op een schip moet namelijk wel verband houden met de functie van scheepswerf of van jachthaven. Aangezien de personen die op [accommodatieschip] verbleven werkzaam waren bij de bouw van het windturbinepark in het IJsselmeer past het verstrekken van nachtverblijf op [accommodatieschip] in ieder geval niet binnen de doeleindenomschrijving van artikel 18, eerste lid, van de planregels. Dat betekent dat dit gebruik is verboden ingevolge artikel 18, vierde lid, van de planregels. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het gebruik van [accommodatieschip] als logiesaccommodatie voor tijdelijke werknemers in strijd is met het bestemmingsplan. 
     5.2.    De rechtbank heeft verder terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellante] niet als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden aangemerkt. Weliswaar is [appellante] niet degene die [accommodatieschip] in strijd met artikel 18 van het bestemmingsplan gebruikt voor het verstrekken van logies aan werknemers, maar naar het oordeel van de Afdeling kan [appellante] als functioneel pleger van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van [accommodatieschip] worden aangemerkt. 
     Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander dan degene die de verboden handeling fysiek verricht als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling aangesloten bij de criteria van de Hoge Raad voor de toerekening van verboden gedragingen aan rechtspersonen, waarbij van belang is of een gedraging heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon. Daarvan kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen: 
     a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon, 
     b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon, 
     c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening, 
     d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733. 
     [appellante] is eigenaar van [accommodatieschip]. Het ter beschikking stellen van dit hotelschip met 85 hutten als zelfvoorzienende logiesaccommodatie past in de normale bedrijfsvoering van [appellante]. [appellante] heeft [accommodatieschip] zelf naar de kade versleept en daar afgemeerd. Uit de met [bedrijf] gesloten overeenkomst van gebruik van 30 augustus 2020 blijkt dat [accommodatieschip] ter beschikking wordt gesteld om deze in gebruik te nemen als hotelschip en dat [appellante] zal zorgdragen voor de daarvoor benodigde vergunningen en verzekeringen. Aangezien [bedrijf] voor het gebruik een vergoeding verschuldigd was, was de verboden gedraging in zoverre dienstig aan [appellante]. De gebruiksovereenkomst is namens beide vennootschappen ondertekend door [persoon], enig aandeelhouder en directeur van FXX-K Holding B.V., waar beide vennootschappen onder vallen. Ook uit de omstandigheden dat [appellante] vanaf medio 2019 met de gemeente in gesprek was over het mogelijk maken van de logiesaccommodatie voor tijdelijke arbeidskrachten en dat zij de aanvraag om omgevingsvergunning daartoe heeft ingediend, blijkt dat zij actief betrokken was bij het in gebruik nemen van [accommodatieschip] als logiesaccommodatie voor tijdelijke arbeidskrachten. Gelet op het voorgaande kon [appellante] er over beschikken of het met het bestemmingsplan strijdige gebruik kon plaatsvinden en heeft zij, in de wetenschap waarvoor [accommodatieschip] zou worden gebruikt, ook aanvaard dat de verboden gedraging zou plaatsvinden. Daarom is de Afdeling van oordeel dat [appellante] als functioneel pleger aangemerkt kan worden. 
     5.3.    [appellante] had het als eigenaar van [accommodatieschip] verder in haar macht om de overtreding ongedaan te maken. De contractuele verhouding van [appellante] met de exploitant [bedrijf] vormt geen beletsel om de last uit te voeren. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraken van 11 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1793, en 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1244. Dat [appellante] de exploitant alleen kon dwingen om het gebruik te staken door de tussen hen gesloten overeenkomst van gebruik te laten ontbinden of vernietigen, komt voor haar risico. 
     Het betoog faalt. 
     Hoogte van de dwangsom 
     6.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde dwangsommen te hoog zijn. Zij heeft hierover aangevoerd dat de hoogte van de dwangsommen om verschillende redenen niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking ervan, zoals in artikel 5:32b van de Awb is voorgeschreven. Zo heeft het college de hoogte van de aan de last verbonden dwangsom gebaseerd op de drie aan het besluit van 3 november 2020 ten grondslag liggende overtredingen als geheel. Omdat twee van de drie overtredingen in bezwaar zijn vervallen en de last in zoverre is herroepen, had het college de hoogte van de dwangsommen in het besluit op bezwaar moeten aanpassen en lager moeten vaststellen. [appellante] heeft verder aangevoerd dat in het besluit op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd dat de hoogte van de dwangsom is afgestemd op het financieel voordeel dat de overtreding haar kan opleveren. Zij heeft er in dit verband op gewezen dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de extra kosten van zo’n € 75.000,00 die zij heeft moeten maken als gevolg van de eisen die het college ten onrechte aan haar heeft gesteld bij de indiening van de aanvraag omgevingsvergunning voor de zogenoemde a- en d-activiteiten. Bovendien heeft [appellante] [accommodatieschip] slechts ter beschikking gesteld voor exploitatie en heeft zij daarvoor een bedrag van € 1.960,00 per week ontvangen, zodat ook in zoverre is uitgegaan van een te hoog financieel voordeel. Verder legt het gebruik als logiesaccommodatie volgens [appellante] onvoldoende gewicht in de schaal om de hoogte van de dwangsom te rechtvaardigen. 
     6.1.    Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Het college is bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom uitgegaan van de situatie waarbij op [accommodatieschip] logies wordt verschaft aan 40 personen voor een bedrag van € 60,00 per dag per persoon gedurende zeven dagen per week. Dit betekent dat bij het gebruik als logiesaccommodatie naar verwachting sprake is van een huuropbrengst van € 16.800,00 per week. 
     De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college in de wijziging van de opgelegde last aanleiding had moeten zien om de hoogte van de dwangsom te matigen. Weliswaar zijn in bezwaar twee van de drie aan de last ten grondslag liggende overtredingen vervallen, maar zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, had het college de hoogte van de dwangsom gebaseerd op het met de overtredingen te behalen financiële voordeel. Aangezien het in aanmerking genomen financiële voordeel wordt behaald door voortzetting van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van [accommodatieschip], is deze overtreding dus doorslaggevend geweest bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. Omdat deze overtreding niet is vervallen, had het college geen reden om de dwangsom lager vast te stellen. De door [appellante] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:41, werpt hierop geen ander licht. In die zaak hadden de weggevallen vermeende overtredingen anders dan in dit geval juist het meeste gewicht in de schaal gelegd bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom. 
     In wat [appellante] verder heeft aangevoerd ziet de Afdeling ook geen grond voor het oordeel dat het college de hoogte van de dwangsom niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat de wekelijkse huuropbrengsten van de logiesverstrekking niet zijn bestreden. Uitgaande van een huuropbrengst van € 16.800,00 per week is een dwangsom van € 20.000,00 per week met een maximum van € 200.000,00 niet onevenredig. Omdat van de dwangsom een afdoende prikkel moet uitgaan om de overtreding te beëindigen, kon het college de dwangsom enigszins hoger vaststellen dan de verwachte opbrengst. Dat de huuropbrengsten niet voor [appellante] zelf zijn, maar voor [bedrijf] die [accommodatieschip] exploiteert, betekent verder niet dat het college de hoogte van de dwangsom niet mocht afstemmen op het financieel voordeel dat voortzetting van het strijdig gebruik oplevert. Ook de omstandigheid dat [appellante] kosten heeft gemaakt in verband met de aanvraag om omgevingsvergunning, leidt niet tot het oordeel dat het college de dwangsom naar beneden had moeten bijstellen. Met de dwangsom wordt uitsluitend beoogd een prikkel te geven om de overtreding te laten beëindigen. Het in mindering brengen van deze kosten op de dwangsom kan afbreuk doen aan deze beoogde werking van de dwangsom. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Invorderingsbesluit 
     7.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het maximale bedrag aan opgelegde dwangsommen zou zijn verbeurd. Zij heeft hierover aangevoerd dat de aan het invorderingsbesluit ten grondslag liggende controles niet zorgvuldig zijn uitgevoerd, omdat niet op afstand kan worden vastgesteld of [accommodatieschip] wordt gebruikt voor logies. 
     Verder heeft [appellante] aangevoerd dat het vervallen van twee van de drie aan de last ten grondslag gelegde overtredingen een bijzondere omstandigheid is op grond waarvan het college van gehele invordering had moeten afzien. Dat geldt volgens [appellante] ook voor de omstandigheid dat [appellante] heeft geprobeerd om de benodigde vergunningen te krijgen en het college de termijn voor het beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning hangende deze handhavingsprocedure heeft opgeschort. 
     7.1.    Bij een besluit over de invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering een groot gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. 
     7.2.    Op 8, 15, 22 en 29 december 2020, 5, 12, 19 en 26 januari 2021, 2, 9 en 16 februari 2021, 2 en 3 maart 2021 en 30 juni 2021 hebben gemeentelijke toezichthouders controles uitgevoerd. Tijdens de controle op [accommodatieschip] op 3 maart 2021 heeft een vertegenwoordiger van de exploitant verklaard dat [accommodatieschip] gedurende de periode dat de last onder dwangsom was opgelegd continu in gebruik is geweest als logiesaccommodatie. Dat heeft [appellante] ook niet betwist. Omdat de in het besluit op bezwaar in stand gelaten last ertoe verplicht dit gebruik te beëindigen, staat daarmee vast dat [appellante] het maximum aantal dwangsommen heeft verbeurd. 
     Dat de toezichthouders in verband met covid bij een groot deel van de controles niet daadwerkelijk aan boord van [accommodatieschip] zijn geweest, leidt niet tot het oordeel dat het invorderingsbesluit niet in stand kan blijven. Ook zonder dat de toezichthouders aan boord zijn geweest staat namelijk vast dat [appellante] de in het besluit op bezwaar in stand gebleven last heeft overtreden en ten tijde van het invorderingsbesluit een bedrag van € 200.000,00 had verbeurd. Weliswaar konden bij de controles de op dat moment nog niet vervallen en van de last deel uitmakende twee overtredingen niet worden vastgesteld, zoals [appellante] heeft gesteld, maar dat leidt ook niet tot vernietiging van het invorderingsbesluit omdat uitsluitend de voortzetting van het gebruik als logiesaccommodatie heeft geleid tot verbeurte van de dwangsom en het invorderingsbesluit. 
     Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 6.1 heeft overwogen over het vervallen van twee van de drie aan de last ten grondslag liggende overtredingen, heeft de rechtbank in de wijziging van de last terecht geen bijzondere omstandigheid gezien waarin het college aanleiding had moeten zien om gedeeltelijk van invordering af te zien. Die aanleiding heeft het college ook niet hoeven zien in de omstandigheid dat er ten tijde van de controles nog een vergunningsprocedure liep. Deze omstandigheid is bij de beslissing om over te gaan tot oplegging van de last in de beoordeling betrokken. In het besluit van 3 november 2020 heeft het college zich hierover op het standpunt gesteld dat de ingediende aanvraag geen concreet zicht op legalisering oplevert. 
     Het betoog faalt. 
     8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 
     9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     bevestigt de aangevallen uitspraak. 
     Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier. 
     w.g. Uylenburg 
     voorzitter 
     w.g. Deen 
     griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2023 
     604 
       
     BIJLAGE 
       
     Algemene wet bestuursrecht 
     Artikel 5:1, tweede lid 
     Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. 
     Artikel 5:32b 
     1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. 
     2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. 
     3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. 
     Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 
     Artikel 2.1, eerste lid, 
     Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
     a. het bouwen van een bouwwerk, 
     […] 
     c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, 
     d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen, 
     Bestemmingsplan Buitengebied Wieringermeer 
     Artikel 18 Jachthaven en Scheepswerf 
     1. Doeleindenomschrijving 
     De gronden op de kaart aangewezen voor jachthaven en scheepswerf zijn bestemd voor de volgende doeleinden: 
     -         scheepswerf; 
     -         aan watersport verbonden voorzieningen; 
     -         jachthaven en winkel; 
     -         natuurontwikkeling in de vorm van vooroevers en/of eilanden, 
     -         waterstaatkundige doeleinden, voorzover de gronden als zodanig zijn aangegeven. 
     2. Bebouwing ten behoeve van jachthaven en scheepswerf 
     […] 
     Binnendijks 
     - Binnendijks mogen ten behoeve van horeca en randbedrijvigheid zoals touwslagerij, schildersbedrijf en dienstverlening gebouwen worden gebouwd waarvan de bebouwde oppervlakte ten hoogste 80% van het totaal uitgeefbare terrein van 2.500 m² bedraagt. De hoogte van de gebouwen bedraagt maximaal 10 m. 
     […] 
     3. Beschrijving in hoofdlijnen 
     De beschrijving in hoofdlijnen van de wijze waarop de doeleinden van deze bestemming worden nagestreefd luidt als volgt: 
     - er dienen geen grootschalige bedrijfsontwikkelingen plaats te vinden; 
     - uitbreiding tot een recreatief concentratiegebied dient vermeden te worden; 
     […] 
     4. Voorschriften betreffende gebruik van gronden en bouwwerken 
     Het is verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met het in lid 1 omschreven doel.