ECLI: ECLI:NL:RBOBR:2020:2207

Titel: ECLI:NL:RBOBR:2020:2207 Rechtbank Oost-Brabant , 14-04-2020 / 19/1515

Gerecht: Rechtbank Oost-Brabant

Datum uitspraak: 2020-04-14

Zaaknummer: 19/1515

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBOBR:2020:2207

---

Meststoffenwet. Bestuurlijke boete voor 220 maal niet opmaken van een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM). Geen sprake van slechts niet tijdig opmaken. Ook geen sprake van slechts een administratieve controle. Dat de feitelijke vervoerder van de mest nalatig is geweest, laat de op eiseres rustende verantwoordelijkheid onverlet. Zie ook wat betreft de feitelijke mestvervoerder ECLI:NL:RBOBR:2019:6261 en ECLI:NL:RBOBR:2019:6263.

RECHTBANK OOST-BRABANT 
     
     
       Zittingsplaats 's-Hertogenbosch 
     
     
     
       Bestuursrecht 
     
     
     
       zaaknummer: SHE 19/1515 
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 14 april 2020 in de zaak tussen 
     
     
       de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid  [eiseres] B.V. , in [vestigingsplaats] , eiseres 
       (gemachtigde: mr. P.A.J. Huijbregts), 
     
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister 
     (gemachtigde: mr. M. Leegsma). 
     
     
   
   
     Procesverloop 
     
     
       Bij besluit van 13 juli 2018 (het primaire besluit) heeft de minister eiseres een boete van 
       € 62.700,– opgelegd wegens 220 overtredingen van artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit Msw). 
     
     
     
       Bij besluit van 17 april 2019 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
     
     
     
       De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       De zaak is behandeld op de zitting van 11 december 2019. Namens eiseres zijn [naam 3] (salesmanager bij eiseres) en [naam 4] (bedrijfsjurist) naar de zitting gekomen. Zij zijn bijgestaan door de gemachtigde van eiseres en zijn kantoorgenoot mr. M.A.E. Ceelen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook zijn [naam 5] en [naam 6] (ambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, de NVWA) naar de zitting gekomen. 
     
     
     
   
   
     Overwegingen 
     
     
       
         Wettelijk kader 
       
     
     
     
       1.	De regelgeving die in deze zaak een rol speelt, is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.  
     
     
     
     
     
       
         Inleiding 
       
     
     
     
       2.1 
       Eiseres is een vleesverwerkend bedrijf met onder meer een slachterij in [vestigingsplaats] . Wanneer slachtvee (varkens en runderen) naar die slachterij wordt aangevoerd in veewagens, worden die wagens, nadat ze zijn gelost, ter plekke gereinigd en ontsmet. Daarbij wordt het in de veewagens gebruikte zaagsel uit de veewagens verwijderd. Dit zaagsel is tijdens het transport van het slachtvee naar de slachterij vermengd met uitwerpselen van het slachtvee. Sinds 2007 voert de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [bedrijf] B.V. (hierna: de vervoerder) dit mengsel van zaagsel en mest (hierna verder te noemen: ZM) af van de slachterij.  
       
     
     
       2.2 
       In het rapport van 12 december 2017 van de NVWA dat ten grondslag ligt aan de boete, staat dat in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 voor 220 transporten van ZM door de vervoerder vanaf de slachterij geen vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) zijn opgemaakt. Hierover heeft de directeur van de vervoerder op 26 oktober 2017 tegen de NVWA gezegd dat hij het initiatief heeft genomen om geen VDM meer op te maken van de afvoer van ZM van de slachterij. De NVWA heeft ook gesproken met [naam 7] , kwaliteitsmedewerker bij eiseres, en [naam 8] , medewerker Quality Assurance bij eiseres. [naam 7] heeft verklaard: 
       
       
         
           “Het product “zaagsel” wat door de [vervoerder] hier wordt opgehaald is afkomstig van de vrachtwagens die hier in de wasplaats worden schoongespoten. Vervolgens gaat het water, zaagsel en de mestresten via een riolering naar een volgende ruimte waar een bezinkbad staat. Het zaagsel wordt hier via een vijzel uit gefilterd. Het water loogt de mest uit en zakt weg. De drijvende fractie wordt er via een vijzel en pers uitgehaald en komt in een container terecht. Dat is het “zaagsel” wat [de vervoerder] hier ophaalt.” 
         
       
       
       
         
          [naam 8] heeft verklaard: 
       
       
       
         
           “Als aanvulling op de verklaring van mijn collega [naam 7] kan ik nog het volgende zeggen; Zolang ik hier werk gaat het “zaagsel” hier weg op de manier zoals [naam 7] heeft beschreven. Wat ik weet is dat er nog mestresten in kunnen zitten. Ik durf niet te zeggen dat er geen mestresten meer in zal zitten. De ene keer gaat het weg onder de noemer “zaagsel” en de andere keer als “zaagsel-mest’ (…) Zo lang ik hier werk, dat is zo’n 12 jaar, wordt het “zaagsel” afgezet in de landbouw met een CMR. Ik ken het VDM wel maar niet voor deze stroom. (…) Vanuit mijn milieurapportage moet ik aangeven waar het “zaagsel-mest” naar toe gaat. Zo rapporteer ik het al 12 jaar. U vraagt mij naar de code 39099/99052 op de weegbon. De code 99052 is voor ons een interne code voor mest/zaagsel zoals ik u nu laat zien op de product codelijst (…).. De omgevingsdienst ofwel het bevoegde gezag moet mijn afvalstoffen rapportage goed keuren. Zij keuren dit tot nu toe altijd goed. 
         
         
           Ik hoor nu dus net van een collega dat (…)  wij rechtstreeks handelen met [de vervoerder] om zo’n container “zaagsel-mest” af te voeren. Ook kreeg ik net een telefonische update van [naam 2] . Hij is Manager Facilitaire Dienst. [De vervoerder] heeft in het verleden dus wel het product “zaagsel/mest” afgevoerd met VDM en liet [de vervoerder] het onderzoeken voor ik meen de MINAS. (…) [De vervoerder] heeft gezegd dat dit per 1 januari 2017 niet meer hoeft. Daarom laat [de vervoerder] het nu niet meer onderzoeken en gaat het nu weg onder de noemer “zaagsel” en met CMR’s.” 
         
       
       
       
         De NVWA heeft de kwestie ook besproken met [naam 3] , salesmanager bij eiseres. Hij verklaarde dat het contract met de vervoerder is opgezet voor de afvoer van zaagsel met mest en dat dit contract niet is veranderd. Hij heeft verder het volgende verklaard: 
         
           “(…). Ik hoor dus ook vandaag pas dat er iets mis zou zijn dat [de vervoerder] medio december geen VDM’s meer opmaakt voor de afvoer van ons zaagsel/mest. Dit is wat wij in onze papierenstroom ook hebben geconstateerd tijdens het zoeken hiernaar. (…) Wij hebben van [de vervoerder] hierover geen informatie gehad dat dit niet meer zou hoeven en hebben intern dit ook niet eerder geconstateerd. [De vervoerder] is onze afnemer van zaagsel/mest al sinds 2007. (…).”   
         
       
       
     
     
       2.3 
       De minister heeft eiseres bij brief van 19 januari 2018 laten weten dat hij van plan is haar een boete van € 66.000,– op te leggen (220 maal € 330,–). Bij brief van 22 februari 2018 heeft eiseres hierover haar zienswijze gegeven. Vervolgens heeft de minister het primaire besluit genomen dat hij bij het bestreden besluit heeft gehandhaafd.  
       
       
         
           Het bestreden besluit 
         
       
       
       
         3.	In het bestreden besluit heeft de minister de boete gehandhaafd. De minister vindt dat eiseres ten onrechte voor 220 vrachten ZM van haar slachterij geen VDM heeft opgemaakt. Eiseres heeft dus 220 keer artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw 220 overtreden (feitcode M300). Per overtreding bedraagt de boete € 300,–. De totale boete zou dus € 66.000,– moeten zijn. De minister heeft de boete in het primaire besluit echter al gematigd, omdat tussen de datum van de dagtekening van het boeterapport en het opleggen van de boete meer dan 26 weken zijn verstreken. De minister heeft de boete daarom vastgesteld op € 62.700,– (95%  van € 66.000,–). Voor een verdere matiging van de boete bestaat volgens de minister geen aanleiding. 
       
       
       
         
           Het oordeel van de rechtbank over de aangevoerde beroepsgronden 
         
       
       
       
         
           Verplichting tot het opmaken van VDM’s niet aangetoond? 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Eiseres heeft betoogd dat niet feitelijk is komen vast te staan dat bij de 220 vrachten dierlijke meststoffen zijn vervoerd en dat er dus voor die vrachten VDM’s hadden moeten worden opgemaakt. Er is daarom onvoldoende feitelijke grondslag om een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw. Eiseres vindt dat de minister de verklaring van de medewerker Quality Assurance onjuist heeft geïnterpreteerd. Uit die verklaring volgt niet dat de vervoerder al twaalf jaar één soort product afvoert, maar juist dat vanuit de slachterij in [vestigingsplaats] verschillende type ladingen worden afgevoerd. De omstandigheid dat uit een analyserapport van Eurofins van oktober 2016 blijkt dat het in die vracht ging om dierlijke mest, kan niet leiden tot de conclusie dat het in de 220 vrachten die in deze zaak aan de orde zijn ook ging om vrachten dierlijke meststoffen. 
       
     
     
       4.2 
       
         De rechtbank volgt eiseres niet op dit punt en is van oordeel dat de minister heeft aangetoond dat het in elk van de 220 vrachten (ook) ging om dierlijke meststoffen. De minister heeft in het bestreden besluit hierover het volgende vermeld. 
         Op 14 juni 2017 is een containerwagen van de vervoerder staande gehouden door de NVWA, nadat die het terrein van eiseres had verlaten. De chauffeur verklaarde dat zijn lading bestond uit zaagsel uit de vrachtwagens die varkens aanvoeren. Het zou voortaan zodanig worden gefilterd bij eiseres dat er geen mest meer in zit en dus zonder VDM kan worden afgevoerd. De controleurs hebben de geloste vracht bekeken en vastgesteld dat die vracht enorm naar varkensmest c.q. gier rook. De controleurs hebben daarom nader onderzoek bij eiseres ingesteld. De kwaliteitsbeheerder van eiseres heeft toen het filterproces beschreven. De medewerker Quality Assurance heeft in aanvulling hierop verklaard dat het zaagsel op deze manier weggaat, zolang hij bij eiseres werkt (zo’n 12 jaar). Hij heeft daarbij verklaard dat hij weet dat er nog mestresten in kunnen zitten en dat hij niet durft te zeggen dat er géén mestresten meer in zullen zitten. Hij heeft ook verklaard dat het product in het verleden wél met VDM werd afgevoerd door de vervoerder en dat de vervoerder dit product toen ook liet onderzoeken. Deze werknemer heeft toen een kopie mestonderzoek van Eurofins van 11 oktober 2016 overgelegd. Uit dit analyserapport van Eurofins blijkt dat een vracht die de vervoerder in oktober 2016 bij eiseres heeft opgehaald dierlijke meststoffen bevatte. Tot medio november 2016 heeft de vervoerder steeds VDM’s opgemaakt van de afvoer van dit product. Uit het rapport van de NVWA blijkt dat op 15 november 2016 een grootschalige inval is geweest bij de vervoerder en dat de vervoerder na die inval niet meer beschikte over containerwagens met gps-apparatuur voor mestvervoer. De vervoerder heeft het product toen bekeken en omdat men toen geen mestresten zag, is besloten het product als zaagsel te vervoeren. De minister heeft op basis van dit alles geconcludeerd dat het product niet is veranderd en dus nog steeds een mengsel van zaagsel en mest betreft, maar dat uit praktische overwegingen is besloten om hetzelfde product zonder VDM te vervoeren als zaagsel. 
       
       
       
         De rechtbank is van oordeel dat de minister met de hiervoor vermelde redenering is geslaagd in de op hem rustende bewijslast dat de 220 vrachten (ook) dierlijke meststoffen bevatten. Dat de minister niet elke vracht heeft geanalyseerd, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders. De rechtbank voegt hier nog aan toe dat de omstandigheid dat de vervoerder tot medio november 2016 steeds vrachten heeft vervoerd met VDM’s in combinatie met het onderzoeksresultaat van Eurofins erop duidt dat er toen dierlijke meststoffen werden vervoerd. Er is geen enkele aanwijzing dat het vanaf 16 november 2016 ging om vrachten waarin geen dierlijke meststoffen zaten. Het filterproces is immers niet gewijzigd. Ook is aangetoond dat het in deze 220 gevallen om vrachten ZM ging. In het boeterapport staat hierover dat uit de administratie van eiseres blijkt dat er in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 in totaal 232 vrachten ZM door de vervoerder zijn afgevoerd, waarvan er voor 220 vrachten geen VDM was opgemaakt. Ook heeft de salesmanager verklaard dat het contract met de vervoerder was voor de afvoer van ZM. Dat er bij de 220 vrachten ook andere vrachten zaten, is op geen enkele wijze gebleken. De minister heeft dus aangetoond dat eiseres in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 220 vrachten met (ook) dierlijke meststoffen heeft laten afvoeren zonder dat hiervoor VDM’s zijn opgemaakt. Dit is in strijd met artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw. 
       
       
     
     
       4.3 
       Eiseres heeft bij de vraag of sprake is van een overtreding ook aangevoerd dat de minister haar de mogelijkheid heeft ontnomen om aan te tonen dat geen sprake is geweest van vervoer van dierlijke meststoffen. Van de vracht van 14 juni 2017 zijn geen analyseresultaten beschikbaar, terwijl de NVWA-inspecteurs wel hebben verklaard dat zij hebben waargenomen dat er in de vervoerde vracht dierlijke meststoffen aanwezig waren. Dit is volgens eiseres in strijd met het fair play beginsel. Het fair play beginsel, dat tot uitdrukking is gebracht in artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), houdt in dat het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid vervult en er tegen waakt dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden. De rechtbank ziet geen enkel aanknopingspunt voor het oordeel dat daarvan sprake is. De rechtbank kan eiseres ook niet volgen in haar stelling dat zij geen gelegenheid heeft gekregen om aan te tonen dat de beschuldiging dat zij dierlijke meststoffen heeft afgevoerd zonder dat hiervoor VDM’s waren opgemaakt, onjuist is. Die gelegenheid heeft eiseres wel gehad. Nadat twee NVWA-inspecteurs op 14 juni 2017 bepaalde bevindingen hadden gedaan, hebben zij die voorgehouden aan medewerkers van eiseres. Die medewerkers hebben ook gereageerd op de bevindingen. Vervolgens is eiseres in de gelegenheid gesteld om te reageren op het voornemen op een boete op te leggen. Van die gelegenheid is ook gebruik gemaakt.  
       
     
     
       4.4 
       De beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres 220 keer artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw heeft overtreden door voor 220 vrachten dierlijke meststoffen geen VDM’s op te maken. 
       
       
         
           Subsidiair: geen overtreding van feitcode M300, maar van feitcode M301 
         
       
       
     
     
       5.1 
       Eiseres heeft ook betoogd dat als aangenomen moet worden dat de 220 vrachten dierlijke meststoffen zijn afgevoerd en zij artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw heeft overtreden, zij ten onrechte is beboet voor overtreding van feitcode M300, het  niet  opmaken van een VDM. Volgens eiseres kan zij hoogstens beboet worden voor overtreding van feitcode M301, het  niet tijdig  opmaken van een VDM. Eiseres heeft namelijk alles in het werk gesteld om de NVWA te voorzien van de bij haar beschikbare gegevens over de 220 vrachten, zodra zij werd geconfronteerd met de gebrekkige administratie van het vervoer door de vervoerder. Eiseres heeft ook op korte termijn na de constateringen alsnog de VDM’s voor de vrachten opgemaakt. Met andere woorden, niet geconstateerd kan worden dat geen VDM’s zijn opgemaakt, maar alleen dat dit te laat is gebeurd. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete moet dus worden uitgegaan van een boete van € 100,– per overtreding, in plaats van € 300,– per overtreding. 
       
     
     
       5.2 
       De rechtbank volgt eiseres ook niet in dit betoog. Zoals de minister in het bestreden besluit terecht heeft geconstateerd, waren er op het moment van de controle door de NVWA voor de 220 in geding zijnde vrachten geen VDM’s opgemaakt. Van feitcode M301 is alleen dan sprake wanneer op het moment van de controle weliswaar VDM’s waren opgemaakt, maar te laat (dus buiten de daarvoor geldende termijn). Die situatie doet zich hier niet voor. Het achteraf na de controle alsnog opmaken van VDM’s voor de betreffende 220 vrachten, zoals door eiseres is gesteld maar uit het door haar tijdens de zitting overgelegde overzicht niet is gebleken, is daarom niet relevant. De minister is dus terecht uitgegaan van overtreding van feitcode M300.  
       
       
         Deze beroepsgrond slaagt ook niet.     
       
       
       
         
           De hoogte van de boete is niet proportioneel en in strijd met het gelijkheidsbeginsel 
         
       
       
     
     
       6.1 
       
         Eiseres heeft verder betoogd dat het niet proportioneel is dat de minister haar 220 keer dezelfde boete heeft opgelegd. Zij heeft in dit verband aangevoerd dat de minister in een situatie waarin sprake is van een veelvoud van dezelfde overtredingen niet alle overtredingen beboet, maar slechts een beperkt aantal overtredingen, met dus als gevolg een veel lagere boete. Eiseres heeft als onderbouwing van dit betoog gewezen op de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 april 2017 (ECLI:NL:RBOVE:2017:1746). In die zaak was sprake van 187 overtredingen van artikel 57b van de Uitvoeringsregeling Msw (vervoer van dierlijke meststoffen buiten Nederland), maar heeft de minister slechts twee overtredingen beboet. Het beboeten van alle overtredingen werd door de minister onredelijk geacht. Daarnaast heeft eiseres gewezen op twee gevallen die haar beroepshalve bekend zijn geworden, de zaken met nummers 2006002474 en 2017005818. 
         In die zaken was sprake van onderscheidenlijk 168 en 25 overtredingen bij het opmaken van VDM’s, maar uiteindelijk is in beide zaken voor slechts twee overtredingen een boete opgelegd. Eiseres vindt dat de omstandigheid dat in haar geval de 220 overtredingen over een langere periode zouden zijn gepleegd, zoals de minister in het bestreden besluit als motivering heeft gegeven, niet rechtvaardigt dat elke overtreding moet worden beboet.  
       
       
     
     
       6.2 
       De rechtbank constateert dat de minister in het bestreden besluit als motivering van het standpunt dat het niet in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel om in dit geval alle 220 overtredingen te beboeten, heeft vermeld dat de overtreding langdurig heeft plaatsgevonden, omdat in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 van 220 vrachten dierlijke mest geen VDM’s zijn opgemaakt. Ook heeft de minister erop gewezen dat elke zaak wordt beoordeeld naar zijn eigen feiten en omstandigheden en dat niet relevant is of de overtredingen opzettelijk zijn begaan. De rechtbank vindt dat de minister hiermee onvoldoende is ingegaan op het concrete beroep dat eiseres al in bezwaar had gedaan op de uitspraak van de rechtbank Overijssel. Het bestreden besluit is daarom niet voldoende gemotiveerd en komt om die reden voor vernietiging in aanmerking. In het verweerschrift en tijdens de zitting heeft de minister de motivering aangevuld. De rechtbank zal daarom bekijken of de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand kunnen blijven. 
       
     
     
       6.3 
       
         In het verweerschrift heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank Overijssel en de andere twee genoemde gevallen niet vergelijkbaar zijn met de hier aan de orde zijnde zaak. In de zaak waarover de rechtbank Overijssel zich heeft gebogen, ging het om overtredingen die naar voren waren gekomen uit een administratieve controle van het systeem Client Export Mest waarin de exportmeldingen worden opgenomen. Die overtredingen waren gepleegd in een periode van één maand, namelijk in april 2015. In de hier aan de orde zijnde zaak gaat het om overtredingen die tijdens een fysieke controle zijn geconstateerd en zijn gepleegd over een langere periode. De twee andere zaken betroffen ook administratieve controles over een korte periode, namelijk in beide gevallen een maand. Dat ook in deze zaak sprake is van een administratieve controle omdat de administratie van eiseres is onderzocht, zoals eiseres tijdens de zitting heeft gesteld, volgt de rechtbank niet. De minister heeft uitgelegd wat hij onder administratieve controle verstaat: dat is niet een controle in de administratie van een bedrijf, maar een controle van het Client Export Mestsysteem, waarin alle bedrijven hun gegevens moeten registreren. De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan die toelichting. De minister heeft in het verweerschrift en tijdens de zitting ook toegelicht waarom dit onderscheid van belang is. Bij een controle van het systeem is op relatief eenvoudige wijze te achterhalen of er een overtreding is en in het geval van eiseres ligt dit anders. Er waren namelijk geen VDM’s geregistreerd, waardoor de overtreding niet eenvoudig was vast te stellen door raadpleging van het systeem. Door het niet opmaken van de VDM’s was er in feite sprake van heimelijke afvoer van dierlijke meststoffen die ook konden worden aangewend op de grond. Daardoor is meer dierlijke mest aangewend dan uit de administratie van eiseres zou blijken, terwijl het belang van een rechtmatig en terughoudend gebruik van meststoffen groot is. De meststromen van eiseres waren in de periode van 16 november 2016 tot en met 17 juni 2017 niet inzichtelijk, waardoor de meststroom niet in de gehele keten kon worden gevolgd. De minister heeft in het verweerschrift verder gewezen op intern beleid dat inhoudt dat er bij een rapport van de NVWA (een fysieke controle) voor wordt gekozen om alle overtredingen te beboeten, wanneer er voldoende aanknopingspunten zijn voor de opvatting dat de overtredingen bewust zijn begaan. 
         De minister vindt dat eiseres ervan op de hoogte moet zijn geweest dat er op een gegeven moment geen VDM’s werden opgemaakt voor ZM. Dat de vervoerder had aangegeven dat dit niet meer nodig was, vindt de minister niet geloofwaardig mede gelet op de verklaring van de salesmanager van eiseres dat het contract met de vervoerder niet was veranderd, dat het contract was voor de afvoer van ZM en dat dit ook zo in het systeem wordt gezet. De rechtbank is van oordeel dat de minister met deze uiteenzetting in het verweerschrift en tijdens de zitting alsnog genoegzaam heeft uitgelegd waarom de door eiseres genoemde gevallen voor de minister geen aanleiding hoeven vormen om slechts een beperkt aantal overtredingen te beboeten. De minister mag eiseres voor alle overtredingen beboeten. Van het 220 keer beboeten van één en dezelfde omstandigheid is geen sprake.  Eiseres heeft voor 220 afzonderlijke vrachten ZM geen VDM opgemaakt. Iedere niet-naleving is een overtreding en wordt als een afzonderlijk feit gezien. 
       
       
       
         
           De hoogte van de boete is in strijd met artikel 5:46 van de Awb 
         
       
       
     
     
       7.1 
       Eiseres vindt ook dat de boete niet evenredig is, omdat zij geen financieel gewin voor ogen heeft gehad of heeft genoten bij het niet opmaken van VDM’s. De enige die hier mogelijk wel baat bij had, is de vervoerder die na een grootschalig onderzoek niet meer beschikte over de juiste vrachtwagens met gps-apparatuur. Eiseres heeft daarbij gewezen op de strafvonnissen van 30 oktober 2019, waarbij de rechtbank de vervoerder heeft veroordeeld tot een boete van € 25.000,– voor valsheid in geschrifte (het valselijk opmaken van VDM’s) en het opzettelijk handelen in strijd met artikel 14 van de Msw (mestfraude) (ECLI:NL:RBOBR:2019:6261) en de directeur van de vervoerder voor deze feiten heeft veroordeeld tot een gevangenisstraf van twee jaar, waarvan één jaar voorwaardelijk met een proeftijd van drie jaar (ECLI:NL:RBOBR:2019:6263). Eiseres wil hiermee laten zien dat het handelen van de vervoerder van doorslaggevende betekenis is geweest. Voor een goede beoordeling van het handelen van eiseres is het bovendien van belang dat het voor haar onmogelijk was om aan de regelgeving te voldoen als de vervoerder dat niet zou doen.  
       
     
     
       7.2 
       In het bestreden besluit heeft de minister gewezen op de gezamenlijke verantwoordelijkheid van eiseres en de vervoerder voor het naleven van de regelgeving. De stelling van eiseres dat zij is afgegaan op onjuiste informatie van de vervoerder of dat de vervoerder nalatig is geweest, laat de ook op eiseres rustende verantwoordelijkheid voor het naleven van de regels over de VDM’s onverlet. De rol van de vervoerder in dit geval kan dus niet leiden tot het oordeel dat de opgelegde boete in strijd is met artikel 5:46 van de Awb. De stelling dat eiseres geen financieel gewin voor ogen heeft gehad, is evenmin reden om de boete op grond van dit artikel te matigen. Deze beroepsgrond slaagt ook niet. 
       
       
         
           Verdergaande matiging op grond van tijdsverloop? 
         
       
       
     
     
       8.1 
       Eiseres heeft ten slotte nog betoogd dat de boete vanwege het tijdsverloop tussen de dagtekening van het boeterapport en het boetebesluit niet met 5%, maar met 10% had moeten worden gematigd. Zij heeft daarbij gewezen op de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 29 oktober 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:397) en van 29 mei 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:182). 
       
     
     
       8.2 
       
         In het bestreden besluit heeft de minister gemotiveerd dat de boete met 5% is gematigd conform vast (intern) beleid. Dit beleid houdt in dat als de termijn van 26 weken tussen het NVWA-rapport en het primaire besluit is overtreden, maar binnen zes maanden daarna alsnog het besluit wordt genomen, de boete met 5% wordt gematigd. 
         Een matiging van 10% is volgens dat beleid pas aan de orde als de termijnoverschrijding meer dan zes maanden is. Die situatie is in dit geval niet aan de orde. Voor zover eiseres heeft gewezen op de uitspraken van het CBb van 29 oktober 2014 en 29 mei 2015, heeft de minister er tijdens de zitting en in het verweerschrift op gewezen dat het beleid met ingang van 1 januari 2013 is gewijzigd in die zin dat niet langer met 10% wordt gematigd en dat de overtredingen die in die zaken aan de orde waren, dateerden van vóór die beleidswijziging. In het verweerschrift heeft de minister zich nog op het standpunt gesteld dat de boete in het primaire besluit te veel is gematigd omdat het nieuwe beleid een maximale matiging kent van € 2.500,–. Volgens de minister zou dit tot een hogere boete van € 63.500,– moeten leiden. 
       
       
     
     
       8.3 
       De rechtbank heeft geen reden om aan de uiteenzetting van de minister over de wijziging van het beleid per 2013 te twijfelen. De rechtbank ziet ook geen reden om dit beleid van de minister onredelijk te achten. De rechtbank zal de minister niet volgen in zijn verzoek om de boete alsnog hoger vast te stellen op een bedrag van € 63.500,–, wegens onjuiste toepassing van het gewijzigde beleid in het primaire en bestreden besluit, omdat dit zich niet verdraagt met het verbod op reformatio in peius. Ook deze beroepsgrond slaagt dus niet. 
       
       
         
           Conclusie 
         
       
       
       9. Het beroep is gegrond, gelet op wat is overwogen onder 6.2. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Gelet op wat hiervoor verder is overwogen, zullen de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand worden gelaten. Dit betekent dat de minister geen nieuwe beslissing op bezwaar hoeft te nemen. 
       
       10. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht van € 345,– aan haar moet vergoeden. 
       
       11. De rechtbank veroordeelt de minister in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Die kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 525,– en een wegingsfactor 1). 
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank: 
     
     
     - verklaart het beroep gegrond; 
     - vernietigt het bestreden besluit; 
     - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven; 
     - draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 345,– aan eiseres te vergoeden; 
     - veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van 
     	€ 1.050,–.  
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Dworakowski-Kelders, voorzitter, en mr. M. de Vries en mr. F.A.M.C. Habraken-Hermans, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. Deze uitspraak is gedaan op 14 april 2020. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken. 
     
     
     
     
     
     
     
       griffier 
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.	 
     
     
     
     
       Afschrift verzonden aan partijen op:  
     
     
     
   
   
     Rechtsmiddel 
     Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.  
     
   
   
     BIJLAGE 
     
     
       
         Meststoffenwet (Msw) 
       
     
     
     
       
         Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c 
       
       In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder dierlijke meststoffen: uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, alsook producten daarvan;  
     
     
     
       
         Artikel 34, eerste lid, aanhef en onder b  
       
       Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken (…) van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op (…) de afgevoerde hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen (…). 
     
     
     
       
         Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit Msw)  
       
     
     
     
       
         Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder s, u en v 
       
       In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: 
       vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf.  
       leverancier van meststoffen: landbouwer of ondernemer die meststoffen feitelijk overdraagt met het oogmerk de meststoffen buiten zijn bedrijf of onderneming te brengen.  
       afnemer van meststoffen: degene die meststoffen feitelijk krijgt overgedragen.  
     
     
     
       
         Artikel 53, eerste lid  
       
       Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt. 
     
     
     
       
         Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Ur Msw) 
       
     
     
     
       
         Artikel 61 (gelezen in samenhang met artikel 60, eerste lid) 
       
     
     1. Uiterlijk bij het laden van de dierlijke meststoffen worden de onderdelen 1 (leverancier), 3a (vervoerder), met uitzondering van het CMR-nummer, 3b (vervoer), met uitzondering van de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van het lossen, en 3c (bemonstering), met uitzondering van de code van het laboratorium, de code monsternemer en de kilogrammen fosfaat en stikstof, van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevuld en wordt het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier ondertekend. 
     2. Uiterlijk bij het lossen van de dierlijke meststoffen worden onderdeel 3b, voor zover dit betrekking heeft op de postcode van de losplaats en op de datum en het tijdstip van het lossen, en onderdeel 5 (afnemer) van het op die vracht betrekking hebbende en overeenkomstig het eerste lid ingevulde vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de vervoerder en de afnemer ondertekend. 
     
     
       
         Artikel 130  
       
       De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld. 
     
     
     
       
         Bijlage M 
       
       De boete voor het  niet opmaken  van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer (feitcode M300) bedraagt € 300. 
     
     
     
       De boete voor het  niet tijdig opmaken  van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer (feitcode M301) bedraagt € 100.