ECLI: ECLI:NL:RVS:2021:217

Titel: ECLI:NL:RVS:2021:217 Raad van State , 03-02-2021 / 201909199/1/A3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2021-02-03

Zaaknummer: 201909199/1/A3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2021:217

---

Bij besluit van 5 juli 2018 heeft de burgemeester van Rotterdam [appellant] gelast het pand aan [locatie 1] te Rotterdam te sluiten voor de duur van drie maanden. [appellant] was eigenaar van een aantal ondernemingen, gevestigd aan het Marconiplein te Rotterdam en op de Mathenesserweg te Rotterdam. [bedrijf A] was gevestigd aan [locatie 1] en [bedrijf B] was gevestigd aan [locatie 6] te Rotterdam. [bedrijf C], [bedrijf D], [bedrijf E] en [bedrijf F] waren gevestigd in de panden [locatie 2], [locatie 3], [locatie 7] en [locatie 4]-[locatie 5]. De politie heeft van het Team Criminele Inlichtingen het bericht ontvangen dat er drugs en vuurwapens zouden worden verhandeld in [bedrijf C]. De politie heeft daarom op 28 maart 2018 de ondernemingen van [appellant] doorzocht.

201909199/1/A3. 
     Datum uitspraak: 3 februari 2021 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     [appellant], wonend te [woonplaats], 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 november 2019 in zaken nrs. 18/6419, 18/6420 en 18/6421 in het geding tussen: 
     [appellant] 
     en 
     de burgemeester van Rotterdam. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 5 juli 2018 heeft de burgemeester [appellant] gelast het pand aan [locatie 1] te Rotterdam te sluiten voor de duur van drie maanden. 
     Bij besluit van 5 juli 2018 heeft de burgemeester een aan [appellant] verleende exploitatievergunning en aan hem verleende Drank- en Horecawetvergunningen (hierna: DHW-vergunningen) ingetrokken voor onbepaalde tijd. 
     Bij besluit van 5 juli 2018 heeft de burgemeester de panden op de [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]-[locatie 5] aangewezen als panden waar niet langer vrijgesteld van de exploitatievergunningplicht een openbare inrichting kan worden geëxploiteerd. 
     Bij besluit van 8 november 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen het besluit tot sluiting van het pand aan [locatie 1] te Rotterdam gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     Bij besluit van 8 november 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen het besluit tot intrekking van de aan [appellant] verleende exploitatievergunning en aan hem verleende DHW-vergunningen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     Bij besluit van 8 november 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen het aanwijzingsbesluit, waarin is besloten dat in de panden op de [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]-[locatie 5] niet langer zonder exploitatievergunning een openbare inrichting kan worden geëxploiteerd, gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. 
     Bij uitspraak van 21 november 2019 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 8 november 2018 ingestelde beroepen voor zover die betrekking hebben op de sluiting van het pand aan [locatie 1] te Rotterdam en de intrekking van de aan [appellant] verleende exploitatievergunning en aan hem verleende DHW-vergunningen ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep met betrekking tot het besluit op het bezwaar tegen het aanwijzingsbesluit gegrond verklaard, dat besluit op bezwaar vernietigd en het bezwaar alsnog ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. 
     Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. 
     De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     [appellant] heeft nadere stukken ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.S. Wijling, advocaat te Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.W. de Jong en J. Geschiere, zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     Inleiding 
     1.    [appellant] was eigenaar van een aantal ondernemingen, gevestigd aan het Marconiplein te Rotterdam en op de Mathenesserweg te Rotterdam. [bedrijf A] was gevestigd aan [locatie 1] en [bedrijf B] was gevestigd aan [locatie 6] te Rotterdam. [bedrijf C], [bedrijf D], [bedrijf E] en [bedrijf F] waren gevestigd in de panden [locatie 2], [locatie 3], [locatie 7] en [locatie 4]-[locatie 5]. 
         De politie heeft van het Team Criminele Inlichtingen het bericht ontvangen dat er drugs en vuurwapens zouden worden verhandeld in [bedrijf C]. De politie heeft daarom op 28 maart 2018 de ondernemingen van [appellant] doorzocht. 
     1.1.     Van de doorzoeking heeft de politie een bestuurlijke rapportage opgesteld. Deze rapportage heeft de politie op 27 april 2018 naar de burgemeester gezonden. Uit die rapportage blijkt het volgende. 
         De panden waarin de ondernemingen waren gevestigd, waren bouwkundig met elkaar verbonden. [appellant] is gefouilleerd waarbij een bedrag van € 13.175,- werd aangetroffen. In een kantoor van [bedrijf A] werd in een kluis een bedrag van € 137.480,- aangetroffen. In datzelfde kantoor werd in het systeemplafond een vuilniszak gevonden met daarin twee doosjes munitie. In een sok werd een patroonhouder gevonden en er werd een goudkleurig vuurwapen aangetroffen. Onder de kassa van [bedrijf A] werd in een speciaal daarvoor geprepareerde buis een tafelpoot gevonden. Daarover heeft [appellant] verklaard dat hij die daar bewaarde om zichzelf mee te verdedigen. Verder werd op 29 maart 2018, nadat [appellant] daarover had verklaard, in [bedrijf A] een geladen vuurwapen, gereed voor gebruik, aangetroffen. 
     Besluitvorming 
     2.    Naar aanleiding van de bevindingen in de bestuurlijke rapportage, heeft de burgemeester op 5 juli 2018 drie besluiten genomen. 
     2.1.    Met het eerste besluit heeft de burgemeester [appellant] op grond van artikel 2:35, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (hierna: APV) gelast het pand aan [locatie 1] te sluiten voor de duur van drie maanden om de openbare orde te herstellen en herhaling te voorkomen. Volgens de burgemeester is het een feit van algemene bekendheid dat het bezit van vuurwapens, maar ook andere wapens, tot onveiligheid voor omwonenden leidt. Zowel de openbare orde als het woon- en leefklimaat komt daarmee volgens de burgemeester ernstig onder druk te staan. Verder heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat de aanwezigheid van grote sommen geld de kans op overvallen vergroot, waardoor eveneens de openbare orde en veiligheid in het geding komen. 
     2.2.    Met het tweede besluit heeft de burgemeester de exploitatievergunning voor [bedrijf C] en de DHW-vergunningen van [bedrijf C] en [bedrijf B] voor onbepaalde tijd ingetrokken. Volgens de burgemeester is [appellant] vanwege het bezit van de wapens en de grote sommen geld van slecht levensgedrag. Daarom moest de burgemeester op grond van artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder c, van de APV en artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) de vergunningen intrekken. Daarbij heeft de burgemeester toepassing gegeven aan de Horecanota Rotterdam 2017-2021. 
     2.3.    Met het derde besluit heeft de burgemeester op grond van artikel 2:28a, eerste lid, aanhef en onder c, van de APV besloten dat in de panden op de [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]-[locatie 5] niet langer vrijgesteld van de exploitatievergunningplicht een openbare inrichting kan worden geëxploiteerd, omdat [appellant] volgens de burgemeester van slecht levensgedrag is. 
     3.    Bij de besluiten op bezwaar van 8 november 2018 heeft de burgemeester zijn standpunt niet gewijzigd. Het bezwaar tegen het besluit dat in de panden op de [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]-[locatie 5] niet langer vrijgesteld van de exploitatievergunningplicht een openbare inrichting kan worden geëxploiteerd, heeft de burgemeester niet-ontvankelijk verklaard omdat [appellant] naar het toenmalige oordeel van de burgemeester geen belang had bij een inhoudelijke beoordeling van het bezwaar. Volgens de burgemeester had [bedrijf F], dat was gevestigd op de [locatie 2], inmiddels een andere rechtsvorm met een andere beherende vennoot. Ten aanzien van de panden [locatie 3] en [locatie 4]-[locatie 5] was de burgemeester van mening dat [appellant] geen belang had, omdat hij vanwege slecht levensgedrag in het geheel geen openbare inrichting mocht exploiteren. Ook had [appellant] de panden teruggegeven aan de eigenaar, zodat hernieuwde exploitatie van openbare inrichtingen niet mogelijk was. 
     Het oordeel van de rechtbank 
     4.    De rechtbank heeft de beroepen betreffende de sluiting van het pand aan [locatie 1] en de intrekking van de exploitatievergunning en DHW-vergunningen ongegrond verklaard. Het beroep betreffende het besluit dat in de panden op de [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]-[locatie 5] niet langer vrijgesteld van de exploitatievergunningplicht een openbare inrichting kan worden geëxploiteerd, heeft de rechtbank gegrond verklaard, omdat zij van oordeel is dat [appellant] een eigen, persoonlijk belang heeft om de stelling dat hij van slecht levensgedrag is aan te vechten. De rechtbank heeft vervolgens het bezwaar tegen dat besluit alsnog ongegrond verklaard, omdat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] van slecht levensgedrag is. 
     Het hoger beroep 
     5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester tot sluiting van het pand aan [locatie 1] en intrekking van de exploitatievergunning en DHW-vergunningen mocht overgaan. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte het bezwaar tegen het besluit dat in de panden op de [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]-[locatie 5] niet langer vrijgesteld van de exploitatievergunningplicht een openbare inrichting kan worden geëxploiteerd ongegrond heeft verklaard. De Afdeling zal hierna per besluit ingaan op de door [appellant] aangevoerde gronden. 
     Het wettelijk kader 
     6.    De relevante bepalingen van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: Dienstenrichtlijn), de DHW, de APV en de Horecanota zijn opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak. 
     Sluiting van het pand aan [locatie 1] 
     7.    [appellant] betoogt dat artikel 2:35, eerste lid, van de APV geen betrekking heeft op de bevoegdheid van de burgemeester tot ingrijpen bij een acute en concrete dreiging voor de openbare orde. Uit het dossier en de onderbouwing van de sluiting volgt dat de burgemeester van mening is dat spoed aanwezig was. Daarbij verwijst [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3148. Voor zover de sluiting was ingegeven door een niet-acute dreiging, betoogt [appellant] dat er geen enkele concrete aanwijzing was dat een verstoring van de openbare orde dreigde of aantasting van woon- en leefklimaat dreigde. Ook heeft de burgemeester geen concrete gevallen van overlast benoemd. Er hebben in de periode tussen de doorzoeking en het moment van de sluiting van het pand geen incidenten rondom het pand plaatsgevonden. De vuurwapens en de contanten waren in beslag genomen, zodat hierom niet voor herhaling hoefde te worden gevreesd. Bovendien hebben met die wapens geen incidenten plaatsgevonden. Daarnaast is ook niet gebleken dat het pand bekendstond als bewaarplaats voor vuurwapens en contanten, aldus [appellant]. 
     7.1.    Uit artikel 2:35, eerste lid, van de APV volgt dat de burgemeester een gehele of gedeeltelijke sluiting kan bevelen van een voor het publiek openstaand gebouw. Dat kan alleen als dat naar zijn oordeel in het belang is van de openbare orde of ter voorkoming of beperking van overlast of nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat. Zoals uit de hiervoor genoemde uitspraak van 15 november 2017 volgt, heeft artikel 2:35, eerste lid, van de APV, gelet op de tekst en de toelichting daarop, betrekking op de bevoegdheid tot ingrijpen in het geval dat de dreiging niet acuut is, en overlast, verstoring van de openbare orde of aantasting van woon- en leefklimaat dreigt of aanwezig is. Voor de duur van de sluiting van [bedrijf A] heeft de burgemeester in dit geval aansluiting gezocht bij de Horecanota. Bij vondst van vuurwapens sluit de burgemeester de inrichting in beginsel voor de duur van drie maanden. 
     7.2.    De Afdeling is van oordeel dat uit het besluit tot sluiting van het pand aan [locatie 1] niet volgt dat de burgemeester spoed aanwezig achtte. Op 27 april 2018 heeft de burgemeester van de politie de bestuurlijke rapportage gekregen met daarin de bevindingen van de doorzoekingen op 28 en 29 maart 2018. Eerst op 6 juni 2018 heeft de burgemeester [appellant] in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven op zijn voornemen om het pand te sluiten, waarna hij op 5 juli 2018 tot sluiting van het pand heeft besloten. De Afdeling moet dus beoordelen of de burgemeester in redelijkheid het pand in het belang van de openbare orde of ter voorkoming of beperking van overlast of nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat heeft kunnen sluiten. 
         Niet in geschil is dat er in [bedrijf A] vuurwapens en grote sommen geld zijn gevonden. Het bezit van vuurwapens levert per definitie een gevaar op voor de openbare orde en de veiligheid van omwonenden. Ook de aanwezigheid van grote sommen geld kan een gevaar opleveren voor de openbare orde en veiligheid van omwonenden omdat daarmee de kans op overvallen groter wordt. Dit is te meer zo omdat [appellant] heeft verklaard dat [bedrijf A] vaker is overvallen. [bedrijf A] moet dus bekend hebben gestaan als plaats waar in ieder geval grote sommen geld werden bewaard. Daarbij heeft [appellant] erkend dat hij onder de kassa een tafelpoot had verstopt om als slagwapen te gebruiken. De burgemeester kon zich daarom in redelijkheid op het standpunt stellen dat de wijze waarop [appellant] [bedrijf A] exploiteerde, een gevaar opleverde voor de openbare orde en veiligheid van omwonenden. De burgemeester mocht op grond van artikel 2:35, eerste lid, van de APV [appellant] gelasten dat het pand aan [locatie 1] gesloten moest worden voor de duur van drie maanden. Dat de vuurwapens en contanten in beslag zijn genomen, maakt dit niet anders. Sluiting van het pand was, zoals de burgemeester heeft toegelicht, nodig om de bekendheid van het pand als plaats waar vuurwapens en grote sommen geld zijn teniet te doen en de openbare orde en veiligheid te herstellen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. 
         Het betoog faalt. 
     Intrekking van de exploitatievergunning en DHW-vergunningen 
     8.    [appellant] betoogt verder dat de term ‘niet in enig opzicht van slecht levensgedrag’, zoals die is opgenomen in de DHW en de APV, in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Weliswaar heeft de Afdeling in de uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4258, geoordeeld dat artikel 2:28 van de APV in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn, maar dat geldt niet in dit geval. In dit geval is namelijk, anders dan in de uitspraak van 18 december 2019, sprake van een intrekking van eerder verleende exploitatie- en DHW-vergunningen. Het gaat om een belastend besluit waarbij een zwaardere motiveringsplicht voor de burgemeester geldt. Er zijn geen concrete regels vastgesteld, anders dan een koppeling in de Horecanota aan betrokkenheid bij strafbare feiten. De term slecht levensgedrag is dus subjectief, dubbelzinnig en onduidelijk. Een vergunninghouder weet niet aan welke regels hij moet voldoen. Weliswaar is hij veroordeeld voor verboden wapenbezit, maar de burgemeester moet daarvan ook de omstandigheden betrekken in zijn besluit. Eén van de vuurwapens was niet gebruiksklaar en was ook niet direct voorhanden. Voor zijn veroordeling had hij geen strafrechtelijk verleden. Er hebben zich geen incidenten met vuurwapens voorgedaan. Ook dreef hij al 25 jaar zijn onderneming. Verder is van belang dat de burgemeester, naast de aanwezigheid van vuurwapens, ook een aantal niet strafbare feiten ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit die niet te koppelen zijn aan de in de Horecanota neergelegde eisen. Bovendien is hij niet vervolgd voor witwassen. Ten onrechte is, gezien het voorgaande, tegengeworpen dat hij van slecht levensgedrag is, aldus [appellant]. 
     8.1.    Niet in geschil is dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op het besluit van de burgemeester tot intrekking van de exploitatievergunning en DHW-vergunningen. Dat het hier om intrekking van vergunningen gaat, maakt geen verschil. Zowel bij een weigering een vergunning af te geven als bij de intrekking van een vergunning wordt de toegang tot een dienst onmogelijk gemaakt. Die intrekkingen heeft de burgemeester gebaseerd op artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder c, van de APV en artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW. De bevoegdheid van de burgemeester tot intrekking van de vergunningen op die grondslag ontstaat op het moment dat de exploitant of leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Bij de invulling van dit vereiste komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een aanvrager of houder van een vergunning wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Het zal van geval tot geval verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag van de aanvrager of houder (vergelijk de door [appellant] genoemde uitspraak van 18 december 2019 en de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2174). Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2488, betekent het feit dat de burgemeester beoordelingsruimte heeft niet dat alleen al daarom moet worden gevreesd voor een willekeurige bevoegdheidsuitoefening, die in strijd is met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn. Dat is pas het geval indien van die beoordelingsruimte op inconsistente, niet inzichtelijke, niet met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze gebruik wordt gemaakt. 
     8.2.    Uit de toelichting van artikel 2:28 van de APV volgt dat voor het begrip ‘niet in enig opzicht van slecht levensgedrag’ aansluiting is gezocht bij de terminologie uit de DHW. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1099), is bij of krachtens de DHW geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Daarom zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. 
     8.3.    De burgemeester heeft de voorwaarde over het levensgedrag niet nader toegelicht in de toelichting bij artikel 2:28 van de APV. Anders dan [appellant] veronderstelt, is ook in de Horecanota geen koppeling gemaakt van het slecht levensgedrag aan strafbare feiten. In de Horecanota staat enkel dat slecht levensgedrag bijvoorbeeld kan worden aangenomen op basis van betrokkenheid bij georganiseerde en ondermijnende criminaliteit, maar daarmee is niet gezegd dat uitsluitend die feiten mogen worden betrokken. 
     Omdat de burgemeester geen verdergaande uitwerking aan de door hem toe te passen voorwaarde over het levensgedrag heeft gegeven, is de Afdeling van oordeel dat gelet op het bepaalde in artikel 10 van de Dienstenrichtlijn en de rechtszekerheid uitsluitend die gedragingen onder de voorwaarde vallen waarvan het voor een ieder evident is dat met dergelijke gedragingen niet is voldaan aan het vereiste dat de betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020). 
     8.4.    In dit geval is van belang dat uit de bestuurlijke rapportage volgt dat er een vuurwapen is gevonden in het systeemplafond van het kantoor van [bedrijf A]. Nadat de politie nogmaals [bedrijf A] had doorzocht, is er een geladen revolver aangetroffen die voor gebruik gereed was. Het bezit van vuurwapens is strafbaar en levert een gevaar op voor de openbare orde en het woon- en leefklimaat. De burgemeester heeft zich gezien de bevindingen van de politie in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellant] van slecht levensgedrag is. De Afdeling ziet, gezien het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat de burgemeester bij de toepassing van het vereiste dat de leidinggevende of exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn in strijd heeft gehandeld met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn, omdat alleen al het bezit van een vuurwapen verboden is en het voor een ieder evident is dat dat bezit slecht levensgedrag oplevert. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Dat verder geen concretiserende regels zijn vastgesteld, maakt niet dat het vereiste, in het licht van wat hiervoor is overwogen, onvoldoende duidelijk, dubbelzinnig en niet objectief genoeg is. 
     8.5.    Omdat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] van slecht levensgedrag is en niet is gebleken dat de beoordeling daarvan op inconsistente, niet inzichtelijke, niet met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze tot stand is gekomen, heeft hij terecht op grond van artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder c, van de APV en artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW de exploitatievergunning en DHW-vergunningen ingetrokken. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. 
         Het betoog faalt. 
     Aanwijzing van panden als niet vrijgesteld van de exploitatievergunningplicht 
     9.    Tot slot betoogt [appellant] dat de burgemeester ten onrechte tot aanwijzing van de panden op de [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]-[locatie 5] als panden waar niet langer vrijgesteld van de exploitatievergunningplicht een openbare inrichting kan worden geëxploiteerd is overgegaan, omdat hij niet van slecht levensgedrag is. 
     9.1.    Op grond van artikel 2:28a, eerste lid, aanhef en onder c, van de APV kan de burgemeester bepalen dat een locatie, pand of gebied niet langer is vrijgesteld van de exploitatievergunningplicht voor het exploiteren van een openbare inrichting. 
     9.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank op juiste gronden heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid het besluit tot aanwijzing van de panden op de [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]-[locatie 5] als panden waar niet langer vrijgesteld van de exploitatievergunningplicht een openbare inrichting kan worden geëxploiteerd, heeft kunnen nemen. Zoals uit de overwegingen 8 tot en met 8.5 volgt, kon de burgemeester zich immers in redelijkheid op het standpunt stellen dat [appellant] van slecht levensgedrag is. 
         Het betoog faalt. 
     Conclusie 
     10.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen. 
     11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen. 
     Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier. 
     De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    
     De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
     Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2021 
     582-857. 
       
     BIJLAGE 
       
     De Dienstenrichtlijn 
     Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden 
     1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. 
     2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn: 
     a) niet-discriminatoir; 
     b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; 
     c) evenredig met die reden van algemeen belang; 
     d) duidelijk en ondubbelzinnig; 
     e) objectief; 
     f) vooraf openbaar bekendgemaakt; 
     g) transparant en toegankelijk. 
     […] 
     Drank- en Horecawet 
     Artikel 8 
     1. Leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf voldoen aan de volgende eisen: 
     […] 
     b. zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag; 
     […] 
     Artikel 31 
     1. Een vergunning wordt door de burgemeester ingetrokken, indien: 
     […] 
     b. niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikelen 8 en 10 geldende eisen; 
     […] 
     Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 
     Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting 
     1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. 
     […] 
     4. De exploitant en de beheerder voldoen aan de volgende eisen: 
     […] 
     b. zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag; 
     […] 
     5. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 weigert de burgemeester de exploitatievergunning of trekt deze in indien: 
     […] 
     c. de exploitant van de inrichting niet voldoet aan de in het vierde lid gestelde eisen; 
     […] 
     Artikel 2.28a Vrijstelling 
     1. De burgemeester kan: 
     a. bepalen dat het exploiteren van categorieën van openbare inrichtingen, al dan niet beperkt tot een bepaald gebied, geheel of gedeeltelijk van de exploitatievergunningplicht wordt vrijgesteld; of 
     b. voorschriften verbinden aan een vrijstelling als bedoeld onder a; 
     c. een locatie, pand of gebied aanwijzen waar de vrijstelling bedoeld onder a niet geldt; 
     2. De exploitatie van een openbare inrichting waarop een besluit als bedoeld in het eerste lid, onder a, van toepassing is, geschiedt zodanig dat daardoor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de inrichting of de openbare orde niet op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed. 
     Artikel 2:35 Sluiting voor het publiek openstaande gebouwen 
     1. De burgemeester kan, indien zulks naar zijn oordeel in het belang van de openbare orde of ter voorkoming of beperking van overlast of nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat is vereist, de gehele of gedeeltelijke sluiting bevelen van een voor het publiek openstaand gebouw - niet zijnde een seksinrichting - of een bij dat gebouw behorend erf, een perceel of perceelsgedeelte of enige andere ruimte, niet zijnde een woning die als zodanig in gebruik is. 
     […] 
     Horecanota Rotterdam 2017-2021 
     Slecht levensgedrag 
     Van een exploitant wordt verwacht dat deze niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Ook verwacht de gemeente dat de exploitant gekwalificeerd personeel aanstelt en de leiding over zijn horecabedrijf in handen geeft van personen aan wie deze leiding kan worden toevertrouwd. Wanneer wordt geconstateerd dat de exploitant of zijn leidinggevenden in enig opzicht van slecht levensgedrag is, bijvoorbeeld op basis van betrokkenheid bij georganiseerde en ondermijnende criminaliteit, is dit reden om de exploitatievergunning in te trekken dan wel te wijzigen door de leidinggevende hiervan te verwijderen. 
     […] 
     Strafbare feiten in of vanuit horecabedrijf 
     Rotterdam tolereert niet dat horecabedrijven het toneel zijn van strafbare handelingen of een uitvalsbasis vormen voor criminelen. Daarom treedt zij streng op tegen horecabedrijven waar dergelijke praktijken plaatsvinden. Van horecaondernemers wordt verwacht dat zij ervoor zorgen dat in hun bedrijf geen strafbare feiten plaatsvinden. 
     Onder strafbare feiten worden in elk geval (niet uitsluitend) de volgende feiten verstaan: 
     [....] 
     * aanwezigheid (vuur)wapen; 
     [....] 
     Mede vanwege het georganiseerde en/of ondermijnende karakter van dergelijke strafbare feiten en de impact die dit heeft op de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat, wordt in beginsel uitgegaan van een sluiting van 3 maanden. 
     […]