ECLI: ECLI:NL:GHARL:2017:5635

Titel: ECLI:NL:GHARL:2017:5635 Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden , 04-07-2017 / 200.173.016/01

Gerecht: Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

Datum uitspraak: 2017-07-04

Zaaknummer: 200.173.016/01

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Civiel recht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:GHARL:2017:5635

---

Niettegenstaande de formele rechtskracht van de betrokken bestuursrechtelijke besluiten (vervoersconcessies 2009) kan de burgerlijke rechter kennisnemen van schadevorderingen wegens het niet nakomen van een bevoegdhedenovereenkomst met betrekking tot die besluiten. Akkoord tussen IPO, FMN en SkVV bindt niet de decentrale overheden. De onderhandelaars beschikten niet over een mandaat, terwijl er geen sprake is geweest van bekrachtiging door de decentrale overheden. Meer in het algemeen moet grote terughoudendheid worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van gemeente of provincie zonder de instemming van het ter zake volgens de wet bevoegde orgaan. Slechts onder zeer bijzondere omstandigheden is er ruimte voor het oordeel dat de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid voor risico van het betrokken overheidsorgaan komt.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN  
       
     
     
     
       locatie Leeuwarden 
     
     
     
       afdeling civiel recht, handel 
     
     
     
       zaaknummer gerechtshof 200.173.016/01 
       (zaaknummer rechtbank Noord-Nederland C/17/124046 / HA ZA 12-379) 
     
     
     
     
       
         arrest van 4 juli 2017  
       
     
     
     
       in de zaak van 
     
     
   
   
     
       1 ARRIVA OPENBAAR VERVOER N.V., 
     gevestigd te Heerenveen, 
     2.  CONNEXXION OPENBAAR VERVOER N.V., 
     gevestigd te Haarlem, 
     3.  HERMES OPENBAAR VERVOER B.V., 
     gevestigd te Weert, 
     4.  VEOLIA TRANSPORT NEDERLAND HOLDING B.V., 
     gevestigd te Breda, 
     5.  VEOLIA TRANSPORT NEDERLAND OPENBAAR VERVOER B.V., 
     gevestigd te Breda, 
     6.  SYNTUS B.V., 
     gevestigd te Doetinchem, 
     7. de vereniging 
     
       
         FEDERATIE VAN MOBILITEITSBEDRIJVEN IN NEDERLAND, 
       
       gevestigd te Heerenveen, 
       hierna te noemen:  FMN, 
     
     
     
       appellanten,  
       in eerste aanleg: eisers, 
       hierna gezamenlijk aan te duiden als FMN c.s., 
       advocaat: mr. J.F. van Nouhuys, kantoorhoudende te Rotterdam, die ook heeft gepleit, 
     
     
     
     
       tegen 
     
     
     
   
   
     
       1 PROVINCIE DRENTHE, 
     zetelend te Assen, 
     2.  PROVINCIE FLEVOLAND, 
     zetelend te Lelystad, 
     3.  PROVINCIE FRYSLÂN, 
     zetelend te Leeuwarden, 
     4.  PROVINCIE GRONINGEN, 
     zetelend te Groningen, 
     5.  PROVINCIE GELDERLAND, 
     zetelend te Arnhem, 
     6.  PROVINCIE NOORD-HOLLAND, 
     zetelend te Haarlem, 
     7.  PROVINCIE OVERIJSSEL, 
     zetelend te Zwolle, 
     8.  PROVINCIE UTRECHT, 
     zetelend te Utrecht, 
     9.  PROVINCIE ZEELAND, 
     zetelend te Middelburg, 
     10.  PROVINCIE ZUID-HOLLAND, 
     zetelend te Den Haag, 
     11. de vereniging 
     
       
         HET INTERPROVINCIAAL OVERLEG 
       
       gevestigd te Den Haag, 
       hierna te noemen:  IPO , 
     
     12. de publiekrechtelijke rechtspersoon 
     
       
         SAMENWERKINGSVERBAND REGIO EINDHOVEN, 
       
       zetelend te Eindhoven, 
     
     13. de vereniging 
     
       
         STADSREGIO'S KADER VERKEER EN VERVOER, 
       
       gevestigd te Den Haag, 
       hierna te noemen:  SkVV , 
     
     14. de gemeenschappelijke regeling 
     
       
         OPENBAAR LICHAAM OV-BUREAU VAN DE GEMEENTE GRONINGEN EN DE 
       
       
         PROVINCIES GRONINGEN EN DRENTHE, 
       
       zetelend te Assen, 
       hierna te noemen:  OV-Bureau GGD , 
     
     15.  GEMEENTE LELYSTAD, 
     zetelend te Lelystad, 
     16.  GEMEENTE AMERSFOORT, 
     zetelend te Amersfoort,  
     
     
       geïntimeerden, 
       in eerste aanleg: gedaagden, 
       hierna gezamenlijk aan te duiden als:  de decentrale overheden , 
       advocaten: mr. G. Verberne en mr. P.W. Juttmann, kantoorhoudend te Amsterdam, die ook hebben gepleit. 
     
     
     
   
   
     
       1 Het geding in eerste aanleg  
     
     
       Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar de inhoud van het vonnis van  
       17 december 2014 dat de rechtbank Noord-Nederland, locatie Leeuwarden, heeft gewezen. 
     
     
     
   
   
     
       2 Het geding in hoger beroep  
     
     
       2.1 
       Het verloop van de procedure blijkt uit: 
       - de appeldagvaarding in hoger beroep d.d. 13 maart 2015, 
       - de memorie van grieven tevens houdende akte wijziging van eis (met producties), 
       - de memorie van antwoord, 
       - de pleitnotities van partijen ten behoeve van het pleidooi, waarvan proces-verbaal is opgemaakt. 
       
     
     
       2.2 
       Vervolgens hebben partijen de stukken overgelegd voor het wijzen van arrest en heeft het hof arrest bepaald. 
       
     
     
       2.3 
       Na eiswijziging vorderen FMN c.s., samengevat, dat het hof het vonnis van de rechtbank van 17 december 2014 vernietigt en, opnieuw recht doende: 
       
       
         
           
             primair:  voor recht verklaart dat afspraak 4 (hof: van het “Heerenveen-akkoord”) is aan te merken als een overeenkomst met de decentrale overheden en dat zij die niet zijn nagekomen en FMN c.s. daardoor niet hebben gecompenseerd voor de door hen gemaakte extra brandstofkosten in 2007 en 2008, waardoor FMN c.s. schade hebben geleden, met veroordeling van ieder van de decentrale overheden tot betaling van de per decentrale overheid in het petitum van de memorie van grieven aangegeven bedragen;  
         
         
           
             subsidiair:  voor recht verklaart dat afspraak 4 van genoemd akkoord inhoudt dat de decentrale overheden gehouden zijn om samen met FMN c.s. de aanvullende brandstofindex te ontwikkelen, die ziet op de compensatie van de extra brandstofkosten in 2007 en 2008, met veroordeling van de decentrale overheden - op straffe van de verbeurte van een dwangsom - tot het voortzetten van de onderhandelingen daarover, teneinde te komen tot compensatie van voornoemde extra brandstofkosten via een besluit tot wijziging van de subsidiebeschikking 2009; 
         
         
           
             meer subsidiair:  voor recht verklaart dat IPO en SkVV onrechtmatig jegens FMN c.s. hebben gehandeld door jegens hen de schijn te wekken van vertegenwoordigingsbevoegdheid, met veroordeling van IPO en SkVV tot vergoeding van schade, welke schade per appellant volgt uit de in de primaire vordering aangegeven bedragen, althans welke schade nader bij staat dient te worden opgemaakt; 
         
         
           in alle gevallen de decentrale overheden veroordeelt in de proceskosten, inclusief nakosten en wettelijke rente.  
         
       
       
       
     
   
   
     
       3 De vaststaande feiten 
     
     
       3.1 
       FMN c.s. hebben geen grieven aangevoerd tegen de door de rechtbank in het bestreden vonnis vastgestelde feiten, zodat het hof daarvan ook zal uitgaan, waar nodig  aangevuld met door het hof vastgestelde feiten.   
       
     
     
       3.2 
       
         Streekvervoerders worden op drie manieren vergoed voor hun vervoersdiensten, te 
         weten door subsidies, verleend door de decentrale overheden vanuit de zogenaamde BDU-gelden (Brede Doel Uitkering) die de decentrale overheden van het Rijk ontvangen, door subsidies ten behoeve van de OV-studentenkaart en door inkomsten uit de verkoop van strippenkaarten en abonnementen. 
       
       
     
     
       3.3 
       
         De subsidies vanuit de BDU-gelden vormen de belangrijkste inkomstenbron van 
         vervoerders. De BDU-gelden worden door het Rijk aan de decentrale overheden (provincies 
         en stadsregio's) ter beschikking gesteld en door hen onder meer gebruikt ter subsidiëring van 
         het openbaar vervoer. In die gevallen wordt per concessie als onderdeel van de 
         concessieafspraken een zogenaamde concessiebijdrage uitgekeerd aan de respectievelijke 
         concessiehouders. De decentrale overheden kunnen er derhalve zelf voor kiezen of en hoe 
         zij de door het Rijk aan hen ter beschikking gestelde middelen ten behoeve van de openbaar vervoersconcessies (OV-concessies) benutten. Concessiebijdragen hebben doorgaans de vorm van een vaste exploitatiesubsidie die uitsluitend wordt geïndexeerd - teneinde prijsstijgingen op te vangen - via een vaste formule en die voor het overige niet afhankelijk is van de behaalde resultaten. De exploitatie van de concessies geschiedt doorgaans voor rekening en risico van de concessie houdende vervoerders. 
       
       
     
     
       3.4 
       
         De indexatie van de bijdrage van de concessieverlener aan de vervoerder vindt 
         langs verschillende lijnen plaats. Het Rijk (de minister van Financiën) indexeert de BDU-gelden voor de decentrale overheden op basis van de BDU-index. Die index is een algemene 
         index waarin de voor de onderhavige zaak relevante brandstofkosten beperkt meewegen. 
         De meeste decentrale overheden indexeren hun overheidsbijdragen voor OV-concessies conform de BDU-index, sommige hanteren de OV-index en een tweetal decentrale overheden hanteert een geheel eigen indexeringsmethode voor hun overheidsbijdrage. 
       
       
     
     
       3.5 
       
         Het prijsstijgingen-compenserende effect van alle gehanteerde 
         indexeringsmethodieken bleek onvoldoende te zijn om de forse stijgingen van de 
         brandstofprijzen in de jaren 2007 en 2008 te compenseren. De brandstofprijzen legden bij de 
         berekening van de respectieve indexcijfers, die is gebaseerd op een veelvoud van 
         componenten, onvoldoende gewicht in de schaal, zodat prijsstijgingen van brandstof slechts in geringe mate werden gecompenseerd. Dat komt mede doordat de indexering niet was geënt op het streekvervoer, waar brandstofkosten een grote kostenpost vormen. 
       
       
     
     
       3.6 
       
         In plaats van de BDU-gelden in het jaar 2008 te indexeren met 3,37% - het volgens 
         de berekeningssystematiek van de BDU-index toepasselijke inflatiecijfer - heeft het Rijk om 
         politieke redenen de BDU-gelden in het jaar 2008 slechts geïndexeerd met 1,75%. 
       
       
     
     
       3.7 
       In de maanden mei en juni 2008 hebben grootschalige stakingen plaatsgevonden in het streekvervoer, die nagenoeg het volledige streekvervoer "platlegden". Werknemers van de streekvervoerders eisten (mede vanwege de inflatie) een loonsverhoging van 3,5% in één jaar en een verhoging van de eindejaarsuitkering. Volgens de vervoerders was er geen financiële ruimte om met een dergelijke verhoging - waar ongeveer 19 miljoen euro per jaar mee gemoeid was - in te stemmen. 
       
     
     
       3.8 
       Ten tijde van deze stakingen hebben FMN c.s. hun gezamenlijke financiële tekort als gevolg van de prijsstijging van de brandstof over de jaren 2007 en 2008 geschat op ongeveer 35 miljoen euro. Tegen de achtergrond van dit tekort, de indexatie van de BDU-gelden voor het jaar 2008 met slechts 1,75% en de verwachting dat de brandstofprijzen verder zouden stijgen zonder dat er in het jaar 2009 een adequate prijspeilcompensatie zou plaatsvinden, hadden FMN c.s. onvoldoende financiële ruimte om tot een akkoord in bedoeld arbeidsconflict met de vakbonden te komen. Gelet hierop hebben FMN c.s. zich ten tijde van de stakingen en de in dat kader met de vakbonden te voeren gesprekken gewend tot de decentrale, concessie verlenende, overheden en de Rijksoverheid met de mededeling dat een extra bijdrage noodzakelijk zou zijn. 
       
     
     
       3.9 
       Op 12 juni 2008 vond over de stakingen in het streekvervoer een spoeddebat in de Tweede Kamer plaats met toenmalig staatssecretaris [staatssecretaris] van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Op diezelfde dag en de dag erna zijn er gesprekken gevoerd tussen de voorzitter van FMN, de heer [voorzitter FMN] (hierna [voorzitter FMN] te noemen), de heer [X] (hierna [X] te noemen) namens IPO, waarin de provincies zijn verenigd, en de heer [Y] namens SkVV. Hierbij is geconcludeerd dat uitsluitend wanneer er een  oplossing zou worden gevonden voor het bij de streekvervoerders gerezen financiële probleem van ongeveer 35 miljoen euro, er ruimte zou bestaan om met de vakbonden tot een nieuwe CAO te komen en daarmee de stakingen tot een einde te brengen. Op basis van deze constatering hebben er tussen 12 en 16 juni 2008 diverse gesprekken plaatsgevonden tussen staatssecretaris [staatssecretaris] enerzijds en [X] anderzijds.  
       
     
     
       3.10 
       
         Die gesprekken hebben er in geresulteerd dat de staatssecretaris extra financiële 
         middelen ter beschikking heeft gesteld aan de decentrale overheden en wel een bedrag van 
         (uiteindelijk) 16 miljoen euro. Bij brief van 18 juni 2008 aan de Tweede Kamer heeft de 
         staatssecretaris onder meer het volgende medegedeeld: 
       
       
       
         “ (...)Tijdens het debat over het streekvervoer op 12 juni jongstleden (Handelingen der Kamer II, vergaderjaar 2007-2008, nr. 96) heb ik de Kamer toegezegd in samenspraak met de decentrale overheden na te gaan, hoe ik - binnen mijn rol en verantwoordelijkheid - een "duw" kan geven ter verbetering van het klimaat rond het streekvervoer. Ik heb tevens aangegeven u uiterlijk een week na dit overleg de stand van zaken te melden. 
         Ik geef eenmalig een impuls om structureel het klimaat voor het streekvervoer te verbeteren. Daarmee bereik ik op drie punten een verbetering in de vervoerscontracten: 
       
       
         
           Er worden brandstofclausules opgenomen; 
         
         
           Er worden basisafspraken over indexering opgenomen; 
         
         
           Er vindt een verdere vergroening van het wagenpark plaats. De EEV of Euro 5 norm geldt voor alle 
         
       
       
         concessies en ook wordt de implementatie van de Euro 6 norm voorbereid. 
         Ik verlang van de decentrale overheden dat de besluitvorming over deze afspraken uiterlijk eind 2008 
         is afgerond. 
         Over het voorgaande heb ik met het IPO en de Stadsregio's (SKVV) gesproken. Het IPO heeft met het 
         voorstel ingestemd. SKVV heeft hierover nog overleg met haar achterban. Omdat het uitvoeren van deze afspraken financiële consequenties kan hebben voor de decentrale overheden, stelt het kabinet eenmalig € 16 mln ter beschikking. Het is nu aan de decentrale overheden om de afspraken op te nemen in de vervoerscontracten. Met deze impuls heeft het kabinet zijn bijdrage aan de verbetering van het klimaat rond het streekvervoer geleverd. (...)” 
       
       
     
     
       3.11 
       De onderhandelaars namens FMN, IPO en SkVV, de laatste organisatie deze keer vertegenwoordigd door de heer [Z] (hierna [Z] ), hebben op 17 juni 2008 (in Heerenveen) opnieuw onderhandeld, waarbij (mondeling) het zogenaamde "Heerenveen-akkoord" is gesloten dat vervolgens op 18 juni 2008 schriftelijk is vastgelegd en ondertekend door [X] namens IPO, [Z] namens SkVV en [voorzitter FMN] namens FMN. In dit stuk is het volgende vermeld: 
       
       
         “De volgende elementen zijn in Heerenveen op 17 juni 2008 tussen onderhandelaars van IPO, SKW en FMN afgesproken. 
       
       1. De decentrale overheden hebben per vervoerconcessie contracten met vervoer bedrijven afgesproken. Deze contracten verschillen onderling in aanpak en systematiek. Het is de verantwoordelijkheid van de decentrale overheden om het volgende af te spreken met eigen vervoerders. 
       2. IPO en SKW geven maximale steun aan stas en tk om de prijs van de strippenkaart per 1 jan 2009 
       met 4,5% te laten stijgen, conform nmb voorstel. 
       3. Alle decentrale overheden zullen, voor zover juridisch mogelijk is binnen concessieafspraken, naar een redelijke index van in ieder geval 3,4% in 2008 voor de streekvervoer concessies. 
       4. Voor de index 2009 wordt aanvullend een brandstof index ontwikkeld op basis van de reële kostenstijging t.o.v. 1 januari 2007, waarbij eveneens rekening wordt gehouden met de reeds in de gebruikelijke index opgenomen brandstof component. 
       5. Voor december 2008 zullen de vier partijen rijk, decentrale overheden, bedrijven en vakbonden een aanpak voor de lange termijn ontwikkelen op basis van de analyse uit het rapport van Klaas de Vries. 
       6. Op basis van deze afspraken zorgt FMN voor het bereiken van een definitief akkoord met de bonden zodat het streekvervoer op korte termijn wordt hervat. (…)” 
       
     
     
       3.12 
       De stakingen zijn op 18 juni 2008 beëindigd. De brandstofprijzen zijn in de tweede helft van het jaar 2008 gedaald. 
       
     
     
       3.13 
       
         Bij brief van 27 november 2008 heeft IPO onder meer het volgende aan FMN c.s. 
         medegedeeld: 
       
       
       
         “(...) 
         Conform de afspraken van 17 juni jl. zal bij de indexen de ontwikkeling van de brandstofprijs vanaf 1 januari 2007 vergeleken worden met die van 31 december 2008.  Voor de lopende concessies  kan de brandstof toegevoegd worden volgens de methode: 
         Index concessie maal (100% - % brandstofkosten)  plus  % brandstofkosten maal (index brandstofprijzen). Van de huidige index wordt dus het aandeel van de brandstofkosten afgehaald en het geïndexeerde deel wordt eraan toegevoegd. Bijvoorbeeld: Huidige Index = 2%, Aandeel brandstof = 12%, Index brandstofprijzen = 8% 
         2 x ((100 -12)/100)) + 12 x 8/100 = 1,76 + 0,96 = 2,72% 
         Wat de provincies betreft, zijn dit de uitgangspunten voor een kostenmodel. Voor ons is het een randvoorwaarde dat het rijk zorgdraagt voor een volledig en reëel geïndexeerde BDU die rekening houdt met de kostenontwikkeling van het openbaar vervoer. 
         Overigens wijzen wij erop dat het IPO het uiteindelijke voorstel alleen als advies kan voorleggen aan de provincies. Het is aan de provincies om de concessies aan te passen dan wel de index op te nemen in de aan te besteden concessies. 
         Wij stellen voor om dit onderdeel ambtelijk verder voor te bereiden. (...)” 
       
       
     
     
       3.14 
       
         Aan hetgeen in het “Heerenveen-akkoord” is neergelegd is in ieder geval in zoverre 
         uitvoering gegeven dat de prijs van een strippenkaart per 1 januari 2009 is verhoogd,  
         de exploitatiebijdragen aan de concessiehouders vanuit de BDU-gelden voor het jaar 2008 door de meeste decentrale overheden met ten minste 3,4% zijn geïndexeerd en er eind 2010 in gezamenlijk overleg een redelijker indexatiemethodiek is ontwikkeld. 
       
       
       
     
   
   
     
       4 Het geschil en de beslissing in eerste aanleg 
     
     
       4.1 
       FMN c.s. hebben, na wijziging van eis, in de eerste plaats gevorderd dat de rechtbank voor recht verklaart dat het “Heerenveen-akkoord” een overeenkomst tussen enerzijds eiseressen en anderzijds gedaagden inhoudt, subsidiair een overeenkomst tussen eiseressen en één of meer gedaagden en meer subsidiair dat IPO en SkVV onrechtmatig jegens eiseressen hebben gehandeld door zonder voldoende bevoegdheid op te treden namens de andere gedaagden en in de tweede plaats dat de rechtbank gedaagden tot nakoming van element 4 van het “Heerenveen-akkoord” veroordeelt, neerkomend op een veroordeling tot betaling door ieder van de gedaagde decentrale overheden van de in de inleidende dagvaarding bij ieder van hen genoemde bedragen, subsidiair IPO en SkVV veroordeelt tot vergoeding aan eiseressen van de schade, bestaande uit de hiervoor per gedaagde aangegeven bedragen, alles met wettelijke rente en met veroordeling van gedaagden in de proceskosten. 
       
     
     
       4.2 
       De rechtbank heeft bij vonnis van 17 december 2014 eiseressen deels niet-ontvankelijk verklaard in hun vorderingen en de vorderingen voor het overige afgewezen met veroordeling van FMN c.s. in de proceskosten.  
       
       
       
       
       
       
     
   
   
     
       5 De beoordeling van de vordering in het hoger beroep 
     
     
       
         De wijziging van eis 
       
     
     
     
       5.1 
       FMN c.s. hebben bij memorie van grieven hun eis gewijzigd, zoals weergegeven in rechtsoverweging 2.3. De decentrale overheden hebben zich daartegen niet verzet en het hof ziet vanuit een oogpunt van een goede procesorde ook overigens geen bezwaren daartegen. Het hof zal dan ook recht doen op basis van de in hoger beroep gewijzigde eis. 
       
       
         
           Het hoger beroep tegen het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven en SkVV 
         
       
       
     
     
       5.2 
       De decentrale overheden hebben er bij memorie van antwoord (paragraaf 4) op gewezen dat de stadsregio’s ingevolge de Wet afschaffing plusregio’s zijn opgeheven en dat ook SkVV daardoor is opgeheven. Het hof stelt vast dat voornoemde wet, die strekt tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen, per 1 januari 2015 in werking is getreden en dat daarbij, voor zover hier relevant, is bepaald dat de betrokken gemeenten binnen één jaar na inwerkingtreding van de wet dienen zorg te dragen voor de opheffing van de plusregio’s. De stelling van de decentrale overheden dat het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven is opgeheven en als gevolg van de opheffing van vele plusregio’s ook SkVV is opgehouden te bestaan en dat er in geen van beide gevallen sprake is van rechtsopvolging, is door FMN c.s. niet bestreden. Het hof zal om die reden FMN c.s. in het hoger beroep tegen het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven en SkVV niet-ontvankelijk verklaren. 
       
       
         
           De grieven 
         
       
       
     
     
       5.3 
       FMN c.s. hebben zes grieven gericht tegen het bestreden vonnis. De  grieven 1 – 4   richten zich tegen de rechtsoverwegingen 4.3.3 – 4.3.6 van het bestreden vonnis en lenen zich voor een gezamenlijke behandeling.  Grief 5  richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van onrechtmatig handelen jegens FMN c.s. door IPO en SkVV.  Grief 6  heeft geen zelfstandige betekenis.  
       
       
         
           Formele rechtskracht van de subsidiebeschikkingen 2009 
         
       
       
     
     
       5.4 
       De  grieven 1 – 4   richten zich tegen het oordeel van de rechtbank dat FMN c.s. er destijds ten onrechte niet voor hebben gekozen om de bestuursrechtelijke rechtsgang te kiezen met betrekking tot de subsidiebeschikkingen 2009, waardoor deze inmiddels alle onherroepelijk zijn geworden en formele rechtskracht hebben verkregen. De rechtbank heeft geoordeeld dat daarom in beginsel van de geldigheid van de subsidiebeschikkingen 2009 - en de daarbij toegepaste index - moet worden uitgegaan, behoudens klemmende bezwaren daartegen, waarvan de rechtbank niet is gebleken. In dat kader heeft de rechtbank ook overwogen dat het ter uitvoering van element 4 van het “Heerenveen-akkoord” niet mogelijk was om naast de onherroepelijke subsidiebeschikkingen voor 2009 nog een afzonderlijke subsidiebeschikking voor datzelfde jaar te nemen ter compensatie van de extra brandstofkosten in 2007 en 2008.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
       
     
     
       5.5 
       In hoger beroep hebben FMN c.s. hun vorderingen gewijzigd in die zin dat zij primair een verklaring voor recht vorderen dat de decentrale overheden element 4 van het “Heerenveen-akkoord” niet zijn nagekomen, door welk in gebreke blijven FMN c.s. schade hebben geleden en voorts vergoeding van die schade. Deze schade is het bedrag dat FMN c.s. claimen als vergoeding van de extra brandstofkosten in 2007 en 2008. FMN c.s. beogen hiermee, naar eigen zeggen, niet de rechtmatigheid van de subsidiebeschikkingen 2009 ter discussie te stellen, omdat daarvan als gevolg van de formele rechtskracht behoort te worden uitgegaan. Zij menen evenwel dat in die beschikkingen door de decentrale overheden ten onrechte geen uitvoering is gegeven aan het “Heerenveen-akkoord”, in het bijzonder aan element 4 daarvan, waardoor FMN c.s. schade lijden. Het “Heerenveen-akkoord” is volgens FMN c.s. een bevoegdheden-overeenkomst en de burgerlijk rechter is bevoegd kennis te nemen van schadevorderingen die uit een dergelijke overeenkomst voortvloeien.  
       
     
     
       5.6 
       De decentrale overheden hebben hiertegen aangevoerd dat de rechtbank op juiste gronden heeft geoordeeld dat FMN c.s. de bestuursrechtelijke rechtsgang hadden moeten kiezen door bezwaar en eventueel beroep in te stellen tegen de subsidiebeschikkingen 2009, hetgeen zij hebben nagelaten. Ook als het hof zou toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de zaak, dient, aldus de decentrale overheden, te worden uitgegaan van de formele rechtskracht van de subsidiebeschikkingen 2009 waarmee de rechtmatigheid daarvan vast staat. Met hun eiswijziging beogen FMN c.s. in hoger beroep de formele rechtskracht van de subsidiebeschikkingen 2009 te omzeilen door nu geen nakoming meer te vorderen, maar vergoeding van schade. FMN c.s. beogen hiermee echter nog steeds hetzelfde, te weten de betaling van een geldsom ter vergoeding van de extra brandstofkosten in 2007 en 2008. Daarmee is de vraag, die in de onderhavige civiele procedure centraal staat, precies dezelfde als de vraag die in de bestuursrechtelijke procedure zou hebben moeten worden beantwoord. Daaraan staat de formele rechtskracht van de subsidiebeschikkingen 2009 volgens de decentrale overheden in de weg.  
       
     
     
       5.7 
       Het hof oordeelt als volgt. Er vanuit gaande (het hof komt daarop later terug) dat het “Heerenveen-akkoord” - en in het bijzonder element 4 daarvan - een overeenkomst is tussen FMN c.s. en één of meer van de decentrale overheden, moet dat akkoord worden gekwalificeerd als een bevoegdhedenovereenkomst. Een dergelijke overeenkomst, ook wel aangeduid als een publiekrechtelijke overeenkomst, is een overeenkomst waarbij een bestuursorgaan partij is en waarin wordt aangegeven op welke wijze dat orgaan gebruik zal maken van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid ter uitvoering van de overeenkomst. Indien het bestuursorgaan ter uitvoering van die overeenkomst besluiten neemt in de zin van artikel 1:3 Awb, staat daartegen de bestuursrechtelijke rechtsgang open. Wanneer daarvan geen gebruik wordt gemaakt, worden deze besluiten onherroepelijk en verkrijgen zij formele rechtskracht. De formele rechtskracht van die besluiten staat er echter niet aan in de weg dat de burgerlijk rechter zich een zelfstandig oordeel vormt omtrent de vordering tot schadevergoeding wegens het niet nakomen van de publiekrechtelijke overeenkomst (HR 8 juli 2011, Etam-gemeente Zoetermeer; ECLI:NL:HR:2011:BP3057). De mogelijkheid voor een partij om in het kader van de bestuursrechtelijke rechtsgang schadevergoeding te vorderen brengt niet mee dat de burgerlijke rechter niet langer bevoegd is om kennis te nemen van een vordering tot schadevergoeding wegens wanprestatie. Hieraan ligt ten grondslag dat de bestuursrechter met betrekking tot de schadevergoeding ten aanzien van vernietigde besluiten een ander toetsingskader heeft dan de burgerlijke rechter. Dat kan ook meebrengen dat de bestuursrechter in het kader van een bestuursrechtelijke procedure tegen de subsidiebeschikkingen 2009 anders zou oordelen over een mogelijke schadeclaim van de vervoersbedrijven dan de burgerlijke rechter in het kader van een publiekrechtelijke overeenkomst. Het verweer van de decentrale overheden dat FMN c.s. door hun eis te wijzigen de consequenties van de formele rechtskracht trachten te omzeilen, kan hen niet baten, nu het, zoals de Hoge Raad in voormeld arrest ook heeft overwogen, een partij vrij staat om in plaats van voor nakoming te kiezen voor schadevergoeding indien althans aan de formele vereisten voor een eis tot schadevergoeding is voldaan. 
       
     
     
       5.8 
       Op grond hiervan is het hof van oordeel dat de burgerlijke rechter kennis kan nemen van het onderhavige geschil, zodat de  grieven 1 tot en met 4  terecht zijn voorgedragen. Daarmee is echter nog niet gezegd dat het bestreden vonnis dient te worden vernietigd, omdat dit afhangt van de beoordeling van (één of meer van) de overige geschilpunten tussen partijen met betrekking tot het “Heerenveen-akkoord”, die ingevolge de devolutieve werking van het hoger beroep aan het hof ter beoordeling voorliggen. Dat betekent dat in de eerste plaats de vraag dient te worden beantwoord of het “Heerenveen-akkoord” (en in het bijzonder element 4 daarvan) is te kwalificeren als een overeenkomst tussen FMN c.s. en de decentrale overheden. 
       
       
         
           Is het “Heerenveen-akkoord” te beschouwen als een overeenkomst tussen FMN c.s. en de decentrale overheden? 
         
       
       
     
     
       5.9 
       FMN c.s. menen in het kader van hun primaire vordering dat met element 4 van het “Heerenveen-akkoord” een rechtens afdwingbare overeenkomst is gesloten tussen hen als vervoerders en de decentrale overheden en dat op grond daarvan de decentrale overheden gehouden waren en zijn om de extra brandstofkosten van FMN c.s. vanwege de zeer sterk gestegen dieselprijzen in 2007 en 2008 via de subsidiebeschikkingen 2009, dan wel subsidiebeschikkingen van latere jaren eenmalig te compenseren. Die afspraak zijn de decentrale overheden niet nagekomen, waardoor FMN c.s. schade hebben geleden. De diverse betrokken partijen hebben ieder één onderhandelaar naar voren geschoven, [X] namens IPO, [Z] namens SkVV en [voorzitter FMN] namens FMN, de gezamenlijke vervoerders. [X] heeft tijdens de onderhandelingen op 17 juni 2008 ook contact gezocht en gehad met in ieder geval een deel van de achterban van IPO. FMN c.s. meenden en menen dat [X] bevoegd was om IPO te vertegenwoordigen. Hij is door het IPO naar voren geschoven om deel te nemen aan de onderhandelingen en heeft daadwerkelijk namens IPO onderhandeld en daarmee ook namens de leden van IPO de afspraken gemaakt die in het “Heerenveen-akkoord” zijn opgenomen. Uit de brief van IPO aan zijn leden van 1 juli 2008 (prod. 10 bij CvE) blijkt dat [X] mandaat had van het IPO en daarmee ook van diens leden. [Z] was destijds voorzitter van het SkVV en is door het SkVV als onderhandelaar naar voren geschoven. Hij was dan ook bevoegd namens het SkVV te onderhandelen en afspraken te maken die de leden van SkVV zouden binden, aldus nog steeds FMN c.s. 
       
     
     
       5.10 
       Het “Heerenveen-akkoord” van 18 juni 2008 is door genoemde, bevoegde, onderhandelaars ondertekend, waardoor volgens FMN c.s. een overeenkomst door wilsovereenstemming tot stand is gekomen waaraan ook de decentrale overheden zijn gebonden, ook al moesten zij dit in het kader van hun diverse concessieovereenkomsten met de vervoerders nog nader uitwerken. FMN c.s. wijzen op element 1 van het “Heerenveen-akkoord” waarin voor de uitwerking van het akkoord wordt bepaald dat de decentrale overheden dat via de eigen, inhoudelijk uiteenlopende, vervoersconcessies dienen te regelen. De eenmalige bijdrage van € 16 miljoen die de staatssecretaris in 2008 ter beschikking heeft gesteld, wijst hier volgens hen ook op, omdat dat geld door de decentrale overheden nader verdeeld moest worden over de vervoerders. FMN c.s. verwijzen in dit verband naar het besluit van de Stadsregio Rotterdam van 1 juli 2009, waarin volledig uitvoering is gegeven aan element 4 van het “Heerenveen-akkoord”. Ook stellen FMN c.s. dat de decentrale overheden de andere elementen van het “Heerenveen-akkoord” wel hebben uitgevoerd, waaruit blijkt dat zij zich daaraan, en dus ook aan element 4, gebonden achtten.  
       
     
     
       5.11 
       De gemeenten Lelystad en Amersfoort en het OV-Bureau GGD zijn in de visie van FMN c.s. eveneens aan het “Heerenveen-akkoord” gebonden, ook al zijn zij niet aangesloten bij IPO en/of SkVV. Het OV-Bureau GGD is dat, omdat dit bureau de gedelegeerd uitvoerder is van de provincies Groningen en Drenthe, die zelf gebonden zijn aan het “Heerenveen-akkoord”. De gemeente Lelystad is gedelegeerd opdrachtgever van de provincie Flevoland en de gemeente Amersfoort is dat van de provincie Utrecht, welke provincies eveneens gebonden zijn aan het “Heerenveen-akkoord”, zodat ook zij daaraan zijn gebonden. 
       
     
     
       5.12 
       Voor het geval zou moeten worden aangenomen dat er geen overeenkomst tot stand is gekomen tussen FMN c.s. en de decentrale overheden, stellen FMN c.s. zich op het standpunt dat het “Heerenveen-akkoord” naderhand door de decentrale overheden is bekrachtigd. Dat kan volgens FMN c.s. worden afgeleid uit de brief van IPO van 29 september 2009 aan de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (prod. 13 van FMN c.s. in eerste aanleg) en ook uit het feit dat inmiddels met diverse decentrale overheden een regeling is getroffen omtrent de nakoming van element 4 van het akkoord. 
       
     
     
       5.13 
       De decentrale overheden betwisten deze stellingen en betogen dat het “Heerenveen-akkoord” niet kan worden beschouwd als een privaatrechtelijke overeenkomst, maar als de formulering van een aantal uitgangspunten waarvan de onderhandelaars op zich hebben genomen om die aan hun achterbannen voor te leggen. De decentrale overheden waren en zijn geen partij bij het “Heerenveen-akkoord” en daarom ook niet gehouden om element 4 van dat akkoord uit te voeren, daargelaten dat zij dat element anders uitleggen dan FMN c.s. Zij wijzen er op dat het “Heerenveen-akkoord” is ondertekend door [X] namens het IPO, [Z] namens het SkVV en [voorzitter FMN] namens het FMN. De decentrale overheden staan niet als partijen bij het akkoord vermeld. Noch [X] respectievelijk [Z] , noch IPO respectievelijk SkVV, is/was bevoegd om namens de decentrale overheden een overeenkomst te sluiten. De bevoegdheid om namens de decentrale overheden privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten berust bij respectievelijk gedeputeerde staten (artikel 158 lid 1, sub e. Provinciewet), het college van B&W (artikel 160 lid 1, sub e Gemeentewet), het dagelijks bestuur van SRE (artikel 21 Regeling Samenwerkingsverband Regio Eindhoven 2005), en het dagelijks bestuur van OV-Bureau Groningen Drenthe (artikel 13 lid 1 Gemeenschappelijke Regeling Openbaar Lichaam OV-Bureau Groningen en Drenthe jo. delegatiebesluit d.d. 26 april 2005).  
       
     
     
       5.14 
       De decentrale overheden voeren voorts aan dat zij ook geen volmacht hebben gegeven aan IPO of SkVV, dan wel aan [X] of [Z] om een overeenkomst ter zake te sluiten. Zonder een dergelijke volmacht waren zij niet bevoegd om rechtshandelingen namens de leden te verrichten. De decentrale overheden wijzen er in dit verband nog op dat het SkVV louter een informeel samenwerkingsverband was, geen rechtspersoon was, geen statuten had en ook niet was ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Overigens betwisten de decentrale overheden eveneens de bevoegdheid van [voorzitter FMN] om namens de vervoerders, verenigd in het FMN, de bedoelde afspraken te maken.  
       
     
     
       5.15 
       De decentrale overheden betwisten verder dat [X] en [Z] de schijn hebben gewekt in het kader van het “Heerenveen-akkoord” namens hen afspraken te mogen en kunnen maken en voorts dat dit voor risico van de decentrale overheden zou moeten komen. Zij stellen die indruk in elk geval niet te hebben gewekt, hetgeen nodig is voor de toepasselijkheid van artikel 3:61 lid 2 BW. De schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid mag volgens hen ook niet te snel worden aangenomen in het geval van overheidslichamen. FMN c.s. hadden ook zelf kunnen vaststellen dat [Z] en [X] zonder een toereikende volmacht niet bevoegd waren om de decentrale overheden te binden. Dit was vooral ook belangrijk, omdat zij ervan op de hoogte waren dat het “Heerenveen-akkoord” betrekking had op de concessierelatie tussen decentrale overheden en vervoerders. Ook IPO en SkVV hebben volgens de decentrale overheden niet de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid gewekt; uit element 1 van het “Heerenveen-akkoord” blijkt juist dat de decentrale overheden uiteindelijk de afspraken zouden moeten maken. FMN c.s. hebben overigens ook onvoldoende onderbouwd op grond waarvan die schijn zou zijn gewekt. 
       
     
     
       5.16 
       Voorts is aangevoerd dat de gemeenten Amersfoort en Lelystad alsmede het OV-Bureau GGD geen lid van IPO zijn en alleen al daardoor niet gebonden kunnen zijn aan het “Heerenveen-akkoord”, omdat eventuele verplichtingen van de betrokken provincies ingevolge de Awb niet kunnen worden “doorgelegd” naar gedelegeerd opdrachtgevers.  
       
     
     
       5.17 
       Ten slotte betwisten de decentrale overheden dat naderhand van hun kant op enigerlei wijze het “Heerenveen-akkoord” is bekrachtigd. Alleen gedeputeerde staten, B&W, het dagelijks bestuur van SRE en dat van het OV-Bureau GGD zijn bevoegd om aan derden een rechtsgeldige volmacht te verlenen of een door een onbevoegde gesloten overeenkomst te bekrachtigen; daarvan is echter geen sprake geweest. De concept-besluitenlijst van het algemeen bestuur van IPO van 19 juni 2008 wijst er nadrukkelijk op dat het onderhandelingsresultaat nog moet worden voorgelegd aan de colleges van Gedeputeerde Staten. Ook in de brieven van het IPO van 27 november 2008 en van het SkVV van 9 januari 2009 wordt daarop gewezen. Het enkele feit dat de decentrale overheden vrijwillig aan de meeste elementen van het “Het Heerenveen-akkoord” uitvoering hebben gegeven maakt dit niet anders.  
       
     
     
       5.18 
       Het hof is van oordeel dat het “Heerenveen-akkoord” niet kan worden beschouwd als een privaatrechtelijke overeenkomst tussen FMN c.s. en de decentrale overheden. Noch de wijze van totstandkoming noch de tekst van genoemd akkoord noch de gebeurtenissen nadien rechtvaardigen die conclusie. Het hof overweegt daartoe het volgende. 
       
     
     
       5.19 
       
         In de eerste helft van 2008 hebben gesprekken plaatsgevonden tussen FMN en IPO over de problemen binnen het streekvervoer, zoals die onder de vaststaande feiten zijn omschreven. Bij die gesprekken is op enig moment SkVV aangeschoven. Nadat de staatssecretaris van V&W in juni 2008 had besloten eenmalig € 16 miljoen ter beschikking te stellen om een bijdrage te leveren aan de oplossing van bedoelde problemen, heeft het overleg tussen FMN, IPO en SkVV op 17 juni 2008 geresulteerd in het “Heerenveen-akkoord”. Dit akkoord is op 18 juni 2008 op schrift gesteld. Genoemde besprekingen en de latere onderhandelingen hebben plaatsgevonden tussen drie onderhandelaars die daartoe door FMN, IPO resp. SkVV naar voren waren geschoven: [X] namens IPO, [Z] namens SkVV en [voorzitter FMN] , namens FME. Overigens waren bij het overleg op 17 juni 2008 ook aanwezig de heren [A] namens IPO en [Y] namens SkVV. Het “Heerenveen-akkoord” is namens FMN ondertekend door [voorzitter FMN] , namens IPO door [X] en namens SkVV door [Z] . In zijn verklaring hierover van 26 februari 2010 (prod. 7 bij CvE) schrijft [X] dat hij namens IPO met FMN heeft onderhandeld om een oplossing te vinden voor de stakingen in het streekvervoer. Verder schrijft [X] hierover:  
         
           “De overeenkomst d.d. 17 juni 2008 is tot stand gekomen na overleg binnen de IPO delegatie Verkeer en Vervoer en na consultatie van de IPO adviescommissie Verkeer en Vervoer. Vervolgens is de overeenkomst geaccordeerd door het algemeen bestuur van het IPO.” 
         
       
       
     
     
       5.20 
       Uit deze gang van zaken kan niet worden afgeleid dat de decentrale overheden, die destijds waren aangesloten bij IPO en SkVV, partij zijn geworden bij het “Heerenveen-akkoord”. Niet is gesteld of gebleken dat IPO en SkVV bevoegd waren om hun leden resp. deelnemers aldus in rechte te vertegenwoordigen, niet op grond van de statuten van IPO of de bevoegdheidsverdeling tussen SkVV en de aangesloten stadsregio’s en evenmin op basis van een daartoe verleende specifieke volmacht. Daarbij komt dat de gemeenten Amersfoort en Lelystad en het OV-Bureau GGD niet zijn aangesloten bij IPO. Voor zover FMN c.s. stellen dat [X] en [Z] , dan wel IPO en SkVV bij hen de schijn hebben gewekt dat zij bevoegd waren de decentrale overheden te vertegenwoordigen en dat FMN c.s. daarop hebben mogen afgaan, oordeelt het hof dat die stelling onvoldoende is onderbouwd. Het enkele feit dat [X] en [Z] tijdens de onderhandelingen op 17 juni 2008 zouden hebben gebeld met leden van IPO resp. SkVV is daartoe in ieder geval niet voldoende. Ook de brief van 29 september 2009 van IPO aan de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, waarnaar FMN c.s. hebben verwezen, wijst daar niet op. In het kader van de toepassing van artikel 3:61 lid 2 BW komt het bovendien aan op verklaringen of gedragingen van – in dit geval – de decentrale overheden zelf, op grond waarvan het FMN dan wel de vervoerders redelijkerwijze hadden mogen aannemen dat door die overheden een toereikende volmacht was verleend. Daarbij overweegt het hof dat de wetgever uitdrukkelijk heeft vastgelegd wie bevoegd is om namens de decentrale overheden, zoals provincies en gemeenten, rechtshandelingen te verrichten, zoals het sluiten van overeenkomsten. Zoals het hof reeds eerder heeft overwogen (ECLI:NL:GHARL:2013:7764), komt in een democratische rechtsstaat aan die wettelijke bevoegdheidsverdeling groot gewicht toe, zodat slechts in bijzondere omstandigheden ruimte is voor het oordeel dat de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid voor risico van het betrokken overheidsorgaan komt. De Hoge Raad heeft bij uitspraak van 24 juni 2016 dit standpunt bevestigd en overwogen dat grote terughoudendheid moet worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van een gemeente of provincie zonder de instemming van het ter zake volgens de wet bevoegde orgaan (ECLI:NL:HR:2016:1309). De hiervoor bedoelde bijzondere omstandigheden zijn niet gesteld of gebleken.  
       
     
     
       5.21 
       De omstandigheid dat een aantal decentrale overheden naderhand het “Heerenveen-akkoord” geheel of gedeeltelijk heeft uitgevoerd, kan geen argument vormen voor het aanvaarden van de stelling van FMN c.s. dat zij daarmee hebben aangegeven zich aan het “Heerenveen-akkoord” en in het bijzonder element 4 daarvan rechtens gebonden te achten dan wel dat zij dat akkoord achteraf hebben willen bekrachtigen. Ook uit de brief van IPO aan de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 29 september 2009 kan die conclusie niet worden getrokken, nu daarin slechts wordt aangegeven op welke wijze de provincies het door de staatssecretaris ter beschikking gestelde bedrag van € 16 miljoen hebben aangewend. Evenmin is gesteld of gebleken dat de daartoe bevoegde organen van de decentrale overheden het “Heerenveen-akkoord” en in het bijzonder element 4 daarvan met het oog op die uitvoering hebben bekrachtigd. 
       
     
     
       5.22 
       
         Hiertegenover staat dat het FMN c.s. van meet af aan duidelijk moet zijn geweest dat financiële tegemoetkomingen aan de vervoerders, zoals waarvan hier sprake was, dienden plaats te vinden in het kader van de verschillende vervoersconcessies die ieder van de decentrale overheden had en heeft verleend aan één of meer vervoersbedrijven, concessies die naar aanpak en systematiek onderling uiteenliepen. In element 1 van het “Heerenveen-akkoord” staat dan ook vermeld dat het de verantwoordelijkheid is van de decentrale overheden om de erna genoemde elementen af te spreken met de eigen vervoerders. De stelling van FMN c.s. dat dit element nog slechts betrekking heeft op de uitwerking van datgene wat tussen partijen was overeengekomen, kan niet worden gevolgd. Niet alleen biedt de tekst van dit element van het “Heerenveen-akkoord” voor die opvatting geen steun, maar ook is de inhoud van element 4 van dat akkoord, waarin gesproken wordt van het ontwikkelen van een aanvullende brandstofindex te weinig concreet om een dergelijk onderscheid aannemelijk te kunnen maken en al helemaal om op grond daarvan te concluderen dat een akkoord is bereikt met de decentrale overheden. Verder blijkt uit diverse stukken dat steeds wordt vermeld dat de decentrale overheden nog zullen moeten beslissen. Zo blijkt dit uit de concept-besluitenlijst van IPO van 19 juni 2008 waarin staat dat het onderhandelingsresultaat, dat wil zeggen het “Heerenveeen-akkoord” nog behandeld moet worden in de colleges van gedeputeerde staten van de verschillende provincies en dat om die reden dit agendapunt niet besluitvormend van aard is.  
         In de brief van 1 juli 2008 van de heer [A] , secretaris van de IPO-adviescommissie Mobiliteit, aan de leden van die commissie staat: 
         
           “- provincies bepalen zelf met hun vervoerders of er reden is tot aanpassing van concessies. Over 
         
         
           het algemeen hanteren provincies het principe dat zij de index die V&W uitkeert aan provincies 
         
         
           zullen "doorsluizen" aan vervoerders en zullen waar mogelijk het onderhandelaarsakkoord respecteren dat streeft naar een index van 3,4% voor 2008”.  
         
       
       
       
         Ook uit de na juni 2008 gevoerde correspondentie tussen IPO en [voorzitter FMN] blijkt dit. Zo wordt in de brief van IPO van 27 november 2008 vermeld: 
         
           “Overigens wijzen wij u erop dat het IPO het uiteindelijke voorstel alleen als advies kan voorleggen 
         
         
           aan de provincies. Het is aan de provincies om de concessies aan te passen dan wel de index op te 
         
         
           nemen in de aan te besteden concessies . ” 
       
       
       
         Een soortgelijke reactie is te vinden in de brief van 4 december 2008 van SkVV aan [voorzitter FMN] . De verslaglegging van latere bijeenkomsten van FMN, IPO en SkVV laat eenzelfde beeld zien. 
       
       
     
     
       5.23 
       Het hof concludeert op grond van deze stukken dat IPO en SkVV er steeds vanuit zijn gegaan en dat dit ook voor FMN c.s. duidelijk moet zijn geweest dat zij het op 17 juni 2008 bereikte onderhandelingsresultaat bij wijze van advisering aan de decentrale overheden zouden voorleggen en ook hebben voorgelegd en dat de decentrale overheden daarover uiteindelijk zouden moeten beslissen in het kader van de respectieve OV-concessies.  
       
     
     
       5.24 
       Op grond van het voorgaande concludeert het hof dat het “Heerenveen-akkoord” niet kan worden gezien als een rechtens afdwingbare overeenkomst tussen FMN c.s. en (één of meer van) de decentrale overheden. 
       
     
     
       5.25 
       In het licht van die conclusie is de subsidiaire vordering van FMN c.s. dat het hof voor recht zal verklaren dat de decentrale overheden op grond van element 4 van het “Heerenveen-akkoord” rechtens gehouden zijn om met FMN c.s. een aanvullende brandstofindex te ontwikkelen ter compensatie van de extra brandstofkosten in 2007 en 2008 evenmin voor toewijzing vatbaar.  
       
       
         
           Grief 5 
           : onrechtmatig handelen door IPO en SkVV 
         
       
       
     
     
       5.26 
       Met  grief 5  voeren FMN c.s. aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij hun stelling dat IPO en SkVV jegens hen onrechtmatig hebben gehandeld onvoldoende hebben onderbouwd. FMN c.s. stellen zich op het standpunt dat IPO en SkVV jegens hen onrechtmatig hebben gehandeld door ten tijde van de onderhandelingen bij FMN c.s. de schijn te wekken dat zij bevoegd waren om namens de in die organisaties vertegenwoordigde decentrale overheden afspraken te maken. [X] en [Z] zijn door IPO resp. SkVV naar voren geschoven om een oplossing te vinden voor het probleem van de hoge brandstofkosten. De indruk dat zij bevoegd waren namens de decentrale overheden te onderhandelen is met name gewekt doordat [Z] en [X] op 17 juni 2008 tijdens de onderhandelingen telefonisch contact hebben gehad met leden van IPO en SkVV. Indien de decentrale overheden daarbij geen partij blijken te zijn, lijden de vervoerders schade doordat zij geen compensatie ontvangen voor de hoge brandstofkosten in 2007 en 2008.   
       
     
     
       5.27 
       De decentrale overheden hebben ten aanzien van deze vordering betoogd dat, voor zover al de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid zou zijn gewekt, dit niet heeft geleid tot enige schade bij FMN c.s., aangezien de gestelde schade al was geleden voordat enig gesprek tussen FMN, IPO en SkVV had plaatsgevonden. Causaal verband tussen de vermeende onrechtmatige gedraging en de gestelde schade ontbreekt daarmee. 
       
     
     
       5.28 
       Onder verwijzing naar hetgeen in rechtsoverweging 5.20 is overwogen, oordeelt het hof dat deze grief FMN c.s. niet kan baten. Het hof heeft daar immers al geoordeeld dat voor zover FMN c.s. ingang willen doen vinden dat [X] en [Z] , dan wel IPO en SkVV bij hen de schijn hebben gewekt dat zij bevoegd waren de decentrale overheden te vertegenwoordigen en dat FMN c.s. daarop ook hebben mogen afgaan, die stelling onvoldoende is onderbouwd. In het kader van deze grief hebben FMN c.s. ter onderbouwing van deze stelling geen nadere feiten en omstandigheden gesteld.  Grief 5  faalt dan ook.  
       
       
     
   
   
     
       6 De slotsom 
     
     
       6.1 
       FMN c.s. zullen in het hoger beroep tegen Samenwerkingsverband Regio Eindhoven en SkVV niet-ontvankelijk worden verklaard. Hoewel de  grieven 1-4 , zoals overwogen onder 5.8, terecht zijn voorgedragen, leidt dit, mede omdat  grief 5  faalt, niet tot vernietiging van het bestreden vonnis. Het hof zal het bestreden vonnis, onder verbetering van de gronden, bekrachtigen.  
       
     
     
       6.2 
       Als de in het ongelijk gestelde partij zal het hof FMN c.s. in de kosten van het hoger beroep veroordelen. 
       
     
     
       6.3 
       
         De kosten van de procedure in hoger beroep aan de zijde van de decentrale overheden zullen worden vastgesteld op € 5.160,- voor verschotten (griffierecht) en op  
         € 9.160,- voor salaris advocaat overeenkomstig het liquidatietarief (2 punten, tarief VIII). 
       
       
       
     
   
   
     
       7 De beslissing 
     
     
       Het hof, recht doende in hoger beroep: 
     
     
     
       verklaart FMN c.s. niet-ontvankelijk in het hoger beroep tegen het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven en SkVV; 
     
     
     
       bekrachtigt voor het overige, onder verbetering van de gronden, het vonnis van de rechtbank Noord-Nederland, locatie Leeuwarden, van 17 december 2014; 
     
     
     
       veroordeelt FMN c.s. in de kosten van het hoger beroep, tot aan deze uitspraak aan de zijde van de decentrale overheden vastgesteld op € 5.160,- voor verschotten en op € 9.160,- voor salaris advocaat; 
     
     
     
       veroordeelt FMN c.s. in de nakosten, begroot op € 131,-, met bepaling dat dit bedrag zal worden verhoogd met € 68,- in geval FMN c.s. niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan deze uitspraak hebben voldaan én betekening heeft plaatsgevonden; 
     
     
     
       verklaart dit arrest voor zover het de hierin vermelde proceskostenveroordeling betreft uitvoerbaar bij voorraad; 
     
     
     
       wijst het meer of anders gevorderde af. 
     
     
     
       Dit arrest is gewezen door mr. J.H. Kuiper, mr. D.J. Keur en mr. D.H. de Witte en is door  
       de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op  
       4 juli 2017.