ECLI: ECLI:NL:RVS:2008:BD6766

Titel: ECLI:NL:RVS:2008:BD6766 Raad van State , 09-07-2008 / 200708936/1

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2008-07-09

Zaaknummer: 200708936/1

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2008:BD6766

---

Bij besluit van 20 februari 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hotel-Café-Restaurant De Gouden Leeuw Exploitatie B.V. (hierna: De Gouden Leeuw) een boete van € 28.500,00 opgelegd wegens overtreding van de artikelen 2, eerste lid en 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200708936/1. 
       Datum uitspraak: 9 juli 2008 
     
     
     
       AFDELING 
       BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     
     
       de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hotel-Café-Restaurant De Gouden Leeuw Exploitatie B.V., gevestigd te Voorschoten, 
       appellante, 
     
     
     tegen de uitspraak in zaak nr. 07/40 van de rechtbank 's-Gravenhage van 27 november 2007 in het geding tussen: 
     
     de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hotel-Café-Restaurant De Gouden Leeuw Exploitatie B.V. 
     
     en 
     
     de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 
     
     1. Procesverloop 
     
     Bij besluit van 20 februari 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hotel-Café-Restaurant De Gouden Leeuw Exploitatie B.V. (hierna: De Gouden Leeuw) een boete van € 28.500,00 opgelegd wegens overtreding van de artikelen 2, eerste lid en 15, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav). 
     
     Bij besluit van 24 november 2006 heeft de staatssecretaris het door De Gouden Leeuw daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht. 
     
     Bij uitspraak van 27 november 2007, verzonden op 30 november 2007, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door De Gouden Leeuw daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. 
     
     Tegen deze uitspraak heeft De Gouden Leeuw bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 december 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2008. Deze brieven zijn aangehecht. 
     
     De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     De Gouden Leeuw heeft nadere stukken ingediend. 
     
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2008, waar De Gouden Leeuw, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en vergezeld door haar [directeur], en de minister, vertegenwoordigd door mr. S. Eekhout, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen. 
     
     2. Overwegingen 
     
     2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten. 
     
     Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. 
     
     Ingevolge artikel 15, eerste lid, draagt de werkgever die door een vreemdeling arbeid laat verrichten bij een andere werkgever er bij de aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk wordt verricht een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt. 
     
     Ingevolge artikel 15, tweede lid, stelt de werkgever die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, de identiteit van de vreemdeling vast aan de hand van het genoemde document en neemt hij het afschrift op in de administratie. 
     
     Ingevolge artikel 18, eerste lid, wordt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15, tweede lid, als beboetbaar feit aangemerkt. 
     
     Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit. 
     
     Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan. 
     
     Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00. 
     
     Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld. 
     
     Volgens beleidsregel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav, zoals die ten tijde van belang luidden (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav’ (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd. 
     
     Volgens beleidsregel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen. 
     
     Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 en voor overtreding van artikel 15, tweede lid, op € 1.500,00 gesteld per persoon per beboetbaar feit. 
     
     2.2. Blijkens het door inspecteurs van de Arbeidsinspectie op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 18 augustus 2005 (hierna: het boeterapport) hebben drie vreemdelingen op 28 juni 2005 bij De Gouden Leeuw schoonmaakwerkzaamheden verricht. Voorts blijkt uit het boeterapport dat De Gouden Leeuw het schoonmaken van de hotelkamers heeft uitbesteed aan [schoonmaakbedrijf]. 
     
     De inspecteurs hebben aan de hand van de in de personeelsdossiers van [schoonmaakbedrijf] van de vreemdelingen aanwezige kopieën van de door hen overgelegde paspoorten geconstateerd dat de foto's op voormelde kopieën niet overeenkomen met de personen die zij opgaven te zijn, te weten [naam 1], van Portugese nationaliteit, [naam 2], van Belgische nationaliteit, en [naam 3], van Franse nationaliteit. De identiteit van de vreemdelingen, zijnde [vreemdeling sub 1] van Sierra Leoonse nationaliteit, [vreemdeling sub 2], van Burundese nationaliteit, en [vreemdeling sub 3], van Kameroense nationaliteit, is op het politiebureau door ambtenaren van de regiopolitie Hollands Midden, dienst Vreemdelingenzaken, vastgesteld. 
     
     In het door een teamleider van de Arbeidsinspectie op ambtseed opgemaakte aanvullend boeterapport van 17 februari 2006 (hierna: het aanvullend boeterapport) is een vergelijking gemaakt tussen de foto's in de paspoorten en de vreemdelingen die met gebruikmaking van de personalia op die paspoorten arbeid hebben verricht. Blijkens het aanvullend boeterapport is een ten behoeve van die vergelijking gehoorde, tijdens de controle aanwezige, inspecteur gebleken dat de gezichtskenmerken van de vreemdelingen sub 1 en 2, waarneembaar afwijken van de personen op de pasfoto's. De pasfoto op de overgelegde kopie van het identiteitsbewijs van de vreemdeling sub 3 was zo slecht van kwaliteit, dat in het geheel niet zichtbaar was welke persoon daarop afgebeeld stond. Door de faxregel boven aan de kopie is bovendien twijfel ontstaan aan de verklaring van de medewerker van [schoonmaakbedrijf] dat zij het originele document heeft gezien. Voorts is met betrekking tot de kopie van het paspoort van de vreemdeling sub 2 vermeld dat het een vals Belgisch paspoort betrof. De personalia zijn met een zogenoemd 'typemachineschrift' opgenomen, de letters staan schuin ten opzichte van de lijnen in het paspoort en de nationaliteit is in de Franse taal vermeld, hetgeen niet gebeurt in het Nederlandse taalgebied van België waar het paspoort is afgegeven. 
     
     2.3. De rechtbank heeft volgens De Gouden Leeuw ten onrechte geoordeeld dat zij geen aanleiding zag te twijfelen aan het boeterapport, nu hierin is opgenomen dat een administratief onderzoek heeft plaatsgevonden bij De Gouden Leeuw terwijl de rechtbank heeft vastgesteld dat dit onderzoek niet heeft plaatsgevonden, en dat de [directeur] niet gehoord kon worden omdat deze wegreed in een zwarte Mercedes type ML, terwijl deze een dergelijke auto nooit heeft bezeten. 
     
     2.3.1. Hoewel de rechtbank onbestreden heeft overwogen dat geen onderzoek in de administratie van De Gouden Leeuw heeft plaatsgevonden, brengt dit niet met zich dat aan het boeterapport verder geen waarde kan worden gehecht. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat andere bevindingen uit het boeterapport niet zijn betwist en hetgeen De Gouden Leeuw voor het overige daartegen heeft aangevoerd onvoldoende is om te twijfelen aan de juistheid van het op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakte boeterapport. Dat [directeur] niet gehoord kon worden omdat hij net wegreed, staat niet in het boeterapport en kan reeds hierom geen aanleiding vormen voor twijfel aan dit rapport. 
     
     2.4. Voorts voert De Gouden Leeuw aan dat de rechtbank heeft miskend dat het verzoek van de boeteoplegger om een aanvullend boeterapport in strijd is met de door de wetgever gewenste scheiding tussen toezichthouders en boeteopleggers. 
     
     2.4.1. De Wav noch enig ander wettelijk voorschrift verzet zich tegen het opmaken van een aanvullend boeterapport indien dit noodzakelijk wordt geacht voor het nemen van een besluit. Evenmin is een verzoek tot het opmaken van een aanvullend boeterapport in strijd met de gewenste scheiding tussen toezichthouders en boeteopleggers. Het ligt niet op de weg van de boeteoplegger om persoonlijk feitelijke informatie te vergaren. 
     
     2.5. De Gouden Leeuw betoogt daarnaast tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 24 november 2006 onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat de informatie op de inlichtingen- en verhoorformulieren onvolledig is en het aanvullend boeterapport niet is ondertekend door [bedrijfsleider], die de daarin opgenomen informatie heeft verstrekt. Zonder nadere toelichting, die de Gouden Leeuw niet heeft gegeven, valt niet in te zien hoe deze omstandigheden, wat daarvan ook zij, tot een ander oordeel hadden kunnen leiden, dan wel op welke wijze zij hierdoor in haar belangen is geschaad. Daarbij is in aanmerking genomen dat het aanvullend boeterapport op ambtseed is opgemaakt en ondertekend door een teamleider van de Arbeidsinspectie. 
     
     2.6. De Gouden Leeuw klaagt verder dat haar nooit de zogenoemde cautie is gegeven. Dit was volgens haar noodzakelijk, omdat ten tijde van het administratieve onderzoek reeds duidelijk was dat rapport zou worden opgemaakt ter zake van overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wav. 
     
     2.6.1. Ingevolge artikel 18b, derde lid, van de Wav is, indien de toezichthouder, bedoeld in het eerste lid, jegens de bij een beboetbaar feit betrokken persoon een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de gevolgtrekking kan verbinden dat jegens hem wegens het begaan van het beboetbare feit een rapport als bedoeld in het eerste lid zal worden opgemaakt, die persoon niet langer verplicht ter zake enige verklaring af te leggen. De in de eerste volzin bedoelde persoon wordt hiervan in kennis gesteld alvorens hem mondeling om informatie wordt gevraagd. 
     
     Gelet op voormeld artikel 18b, derde lid, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het geven van de cautie niet was vereist, omdat geen vertegenwoordigers van De Gouden Leeuw zijn gehoord. Zij zijn hiertoe blijkens het boeterapport wel in de gelegenheid gesteld. 
     
     2.7. Voorts klaagt De Gouden Leeuw dat de rechtbank heeft miskend dat zij niet in de gelegenheid is gesteld een zienswijze in te dienen met betrekking tot het aanvullend boeterapport, nu zij hiervan eerst in het bezit is gesteld na ontvangst van de boetebeschikking. De informatie uit dit aanvullend boeterapport was volgens haar reeds eerder voorhanden, maar is toen niet aan haar ter beschikking gesteld, ondanks de bevestiging van de Arbeidsinspectie dat De Gouden Leeuw in het bezit was gesteld van alle relevante stukken. Bovendien bevreemdt het De Gouden Leeuw dat [bedrijfsleider] aantekeningen had over alle drie vreemdelingen, terwijl zij slechts één van hen gehoord heeft. 
     
     2.7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat op 13 december 2005 mondeling door de Arbeidsinspectie is gezegd dat alle stukken aan De Gouden Leeuw ter beschikking waren gesteld en daarna een eerst op 17 februari 2006 opgemaakt aanvullend boeterapport aan De Gouden Leeuw is verstrekt, niet leidt tot de conclusie dat het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden, nu dit aanvullend boeterapport op 13 december 2005 nog niet bestond. De Gouden Leeuw heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij in haar belangen is geschaad omdat zij niet in de gelegenheid is gesteld een zienswijze in te dienen met betrekking tot het aanvullend boeterapport, te meer nu zij in bezwaar op dit boeterapport heeft kunnen reageren. Blijkens het aanvullend boeterapport was [bedrijfsleider] tijdens de controle aanwezig en was zij degene die de echtheid van de getoonde kopieën van de identiteitsdocumenten heeft geverifieerd en gecontroleerd of de aangetroffen vreemdelingen behoorden bij de identiteitsdocumenten die door hen werden overgelegd. 
     
     2.8. De Gouden Leeuw klaagt tevens dat de rechtbank heeft miskend dat zij in het kader van de Wav niet als werkgever kan worden beschouwd, omdat sprake was van een overeenkomst van opdracht tussen De Gouden Leeuw en [schoonmaakbedrijf]. De vreemdelingen waren bij [schoonmaakbedrijf] in dienst, aldus De Gouden Leeuw. 
     
     2.8.1. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 13) is diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten vergunningplichtig werkgever en is deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding tussen diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten en de vreemdeling, is daarbij niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht is voor het feitelijk werkgeverschap reeds voldoende (Kamerstukken II 1993/94 23 574, nr. 5, blz. 2). 
     
     De rechtbank heeft terecht overwogen dat De Gouden Leeuw in het kader van de Wav als werkgever is aan te merken. De omstandigheid dat zij [schoonmaakbedrijf] opdracht heeft gegeven tot het schoonmaken van de hotelkamers en dat dat bedrijf eigen personeel inschakelde om die werkzaamheden te verrichten, waarbij een vast tarief per kamer aan De Gouden Leeuw werd gefactureerd, maakt dat niet anders. 
     
     2.9. De Gouden Leeuw betoogt dat de identiteit van werknemers die door [schoonmaakbedrijf] werden uitgeleend, is gecontroleerd aan de hand van originele identiteitsdocumenten. Een kopie hiervan is in haar administratie opgenomen. [schoonmaakbedrijf] laat de echtheid van de documenten controleren bij de Koninklijke Marechaussee. De Arbeidsinspectie heeft, anders dan in het boeterapport is vermeld, de administratie van De Gouden Leeuw niet gecontroleerd, maar slechts de administratie van het [hoofd housekeeping] van [schoonmaakbedrijf], die zich in het pand van De Gouden Leeuw bevond. Zo al sprake is van overtreding van de artikelen 15, tweede lid, en 2, eerste lid, van de Wav, is deze niet aan haar verwijtbaar en toerekenbaar, aldus De Gouden Leeuw. Er was sprake van zogenoemde lookalikes, waardoor gelijkenis was tussen de vreemdelingen en de personen afgebeeld op de pasfoto's in de identiteitsdocumenten. Volgens De Gouden Leeuw heeft zij voldaan aan alle voorschriften van de Arbeidsinspectie en de Belastingdienst om illegale arbeid te voorkomen. De beschrijving van de verschillen in gelaatskenmerken in het aanvullend boeterapport vergde volgens De Gouden Leeuw een te vergaand onderzoek en kon ook niet van haar worden verlangd. Een dergelijke vergaande controle wordt evenmin vereist in de wet of de instructies van de Arbeidsinspectie. Daarnaast heeft de minister geen foto's van de vreemdelingen overgelegd, zodat De Gouden Leeuw niet zelf de aangegeven verschillen in de gelaatskenmerken heeft kunnen controleren. Uit de door De Gouden Leeuw overgelegde stukken blijkt volgens haar voorts dat het moeilijk is de identiteit van personen vast te stellen en documenten te controleren. Voorts is bij een eerdere controle door het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (hierna: het UWV) van een bij De Gouden Leeuw aangetroffen lookalike geoordeeld dat haar geen boete voor werkgeversfraude werd opgelegd, omdat zij in de sollicitatieprocedure te goeder trouw had gehandeld. Tot slot voert De Gouden Leeuw aan dat haar niet verweten kan worden dat achteraf is gebleken dat de documenten waarvan zij dacht dat die origineel waren, dit niet bleken te zijn. 
     
     2.9.1. Blijkens het bij het boeterapport behorende verslag van het verhoor van 15 juli 2005 van [hoofd housekeeping], heeft deze verklaard dat zij namens [schoonmaakbedrijf] bevoegd was personeel aan te nemen. Voorts heeft [hoofd housekeeping] verklaard dat vóór de controle van 28 juni 2005 De Gouden Leeuw nooit de documenten van de kamermeisjes van [schoonmaakbedrijf] controleerde en die verantwoordelijkheid volledig bij [schoonmaakbedrijf] legde. Op 15 juli 2005 heeft De Gouden Leeuw kopieën van de identiteitsdocumenten van de kamermeisjes van [schoonmaakbedrijf] gevraagd. Volgens [hoofd housekeeping] controleerde De Gouden Leeuw deze zelf niet. Voorts heeft de vreemdeling sub 2 verklaard dat [hoofd housekeeping] een kopie heeft gemaakt van haar paspoort en dat De Gouden Leeuw niet naar haar paspoort heeft gevraagd. De vreemdeling sub 3 heeft verklaard dat zij een kopie had van een Franse identiteitskaart. Haar is om het origineel gevraagd, maar dat heeft zij nooit getoond. 
     
     Gelet op deze verklaringen heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is gebleken dat De Gouden Leeuw bij de aanvang van de werkzaamheden aan de hand van originele identiteitsdocumenten zelf de identiteit van de vreemdelingen heeft vastgesteld. Daartoe was De Gouden Leeuw ingevolge artikel 15 van de Wav, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 oktober 2006 in zaak nr.  200602123/1 ), gehouden. De achteraf, in hoger beroep overgelegde enkele verklaring van [hoofd housekeeping] dat De Gouden Leeuw de identiteit van de van [schoonmaakbedrijf] ingeleende werknemers wél controleerde, hetgeen in tegenspraak is met haar eerdere verklaring, maakt dit niet anders. 
     
     Zoals in rechtsoverweging 2.3.1 is overwogen, is De Gouden Leeuw als werkgever in de zin van de Wav aan te merken. De identiteit van de vreemdelingen is door de vreemdelingenpolitie vastgesteld. Voorts staat vast dat ten behoeve van de vreemdelingen geen tewerkstellingsvergunningen waren verstrekt. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat De Gouden Leeuw in strijd heeft gehandeld met artikel 2, eerste lid, van de Wav. 
     
     2.9.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr.  200700456/1 ) wordt in situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, van boeteoplegging afgezien. Daartoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was, is gedaan om de overtreding te voorkomen. 
     
     Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen. 
     
     2.9.3. Nu De Gouden Leeuw zelf de identiteit van de vreemdelingen niet heeft vastgesteld, bestaat geen grond voor het oordeel dat sprake is van volledig ontbreken van verwijtbaarheid of verminderde verwijtbaarheid omdat sprake zou zijn van lookalikes, waarbij het moeilijk zou zijn de identiteit vast te stellen, de door de minister voorgestane controle te ver zou gaan en eerst achteraf is gebleken dat de identiteitsdocumenten niet origineel bleken te zijn. Evenmin kan de omstandigheid dat het UWV in het verleden aan De Gouden Leeuw geen boete heeft opgelegd leiden tot matiging van de boete, aangezien de controle van het UWV een werknemer betrof die zonder tussenkomst van een uitzendbureau bij De Gouden Leeuw werkzaamheden verrichtte en waarvoor de door het UWV voorgeschreven procedure voor eigen personeel was nageleefd. 
     
     2.10. Verder heeft De Gouden Leeuw aangevoerd dat de opgelegde boete voor haar onevenredig nadelig is. Hiertoe voert zij aan dat zij niet in strijd met de doelstellingen van de Wav heeft gehandeld en schade heeft geleden door de volgens haar tendentieuze mededelingen van de Arbeidsinspectie aan journalisten van het Algemeen Dagblad nog voordat de boetekennisgeving aan haar was verstuurd. Volgens De Gouden Leeuw is zij hierdoor al voldoende gestraft. 
     
     2.10.1. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr.  200607461/1 ), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter. Het is aan degene die een beroep doet op bijzondere omstandigheden om dit beroep te onderbouwen. 
     
     2.10.2. Het standpunt van De Gouden Leeuw dat geen sprake zou zijn van overtreding van normen op het gebied van arbeidsvoorwaarden- en omstandigheden, concurrentievervalsing en het faciliteren van de voortzetting van illegaal verblijf, noopt niet tot matiging van de boete. Een van de doelstellingen van de aanpak van illegale tewerkstelling, namelijk het tegengaan van verdringing van legaal arbeidsaanbod op de arbeidsmarkt, heeft, wat er ook zij van genoemd standpunt, daarmee niet aan betekenis ingeboet. De berichtgeving in het Algemeen Dagblad is later gerectificeerd. De Gouden Leeuw heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij door het eerdere krantenbericht schade heeft geleden, zodat de enkele stelling dienaangaande evenmin een grond voor matiging vormt. 
     
     2.11. Ten slotte is het volgens De Gouden Leeuw niet aannemelijk dat bij de vaststelling van de identiteit van de vreemdelingen door de Arbeidsinspectie geen foto's zijn gemaakt. Indien de minister zorgvuldig had gehandeld en de foto's had overgelegd, had zij kunnen aantonen dat de vreemdelingen grote gelijkenis vertoonden met de personen afgebeeld op de foto's van de identiteitsdocumenten die zij in haar administratie had opgenomen. Volgens De Gouden Leeuw is zij hierdoor in haar verdediging geschaad. 
     
     2.11.1. Zoals hiervoor overwogen heeft De Gouden Leeuw nooit de identiteit van de vreemdelingen vastgesteld aan de hand van een origineel identiteitsdocument, waartoe zij verplicht was. Dat zij niet heeft kunnen aantonen dat de vreemdelingen een grote gelijkenis vertoonden met de personen op de foto's van de identiteitsdocumenten in haar administratie, kan derhalve niet tot het oordeel leiden dat zij door het onderzoek van de Arbeidsinspectie in haar verdediging is geschaad. 
     
     Het betoog faalt. 
     
     2.12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 
     
     2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
     
     3. Beslissing 
     
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 
     
     Recht doende in naam der Koningin: 
     
     bevestigt de aangevallen uitspraak. 
     
     Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat. 
     
     
       w.g. Troostwijk w.g. De Vink 
       Voorzitter ambtenaar van Staat 
     
     
     Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2008 
     
     154-532.