ECLI: ECLI:NL:CBB:2020:1025

Titel: ECLI:NL:CBB:2020:1025 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 22-12-2020 / 19/897

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2020-12-22

Zaaknummer: 19/897

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2020:1025

---

Meststoffenwet 
         Appellante wordt niet gevolgd in haar stelling dat bij de toepassing van de knelgevallenregeling voor het aantal dieren moet worden gekeken naar de hypothetische situatie die zich op 2 juli 2015 zou hebben voorgedaan indien de gestelde buitengewone omstandigheden niet waren ingetreden. Evenmin heeft appellante aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Wel heeft appellante wegens het overschrijden van de redelijke termijn recht op een schadevergoeding van € 1.000,-.

uitspraak 
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 19/897 
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2020 in de zaak tussen 
     
      [naam 1] V.O.F, te [plaats] , appellante, 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: mr. R. Kuiper), 
     
     
       en 
     
     
     de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat. 
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.  
     
     
     
       Op 24 februari 2018 en op 31 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen. 
     
     
     
       Bij besluit van 4 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.  
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Bij besluit van 16 december 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, het bezwaar van appellante (gedeeltelijk) gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.  
     
     
     
       Appellante heeft bij brieven van 14 januari 2020 en 29 oktober 2020 haar beroep aangevuld. 
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2020. Namens appellante is, met bericht, niemand verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
     
     
     
       In verband met het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is de Staat in de procedure betrokken.  
     
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 
       
     
     
       1.3 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante, bestaande uit drie vennoten, exploiteert een melkveehouderij.  
       
     
     
       2.2 
       Op grond van een op 16 november 2010 verleende omgevingsvergunning mocht appellante 302 melk- en kalfkoeien en 244 stuks jongvee tot 2 jaar op haar bedrijf houden. Appellante hield op 1 april 2013 238 melk- en kalfkoeien en 189 stuks jongvee op haar bedrijf. 
       
     
     
       2.3 
       Op 13 september 2010 heeft appellante een bouwvergunning eerste fase aangevraagd en op 13 juli 2011 een bouwvergunning tweede fase voor het oprichten van een rundveestal. Op 3 september 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning voor het verplaatsen van de nieuw te bouwen stal 6 verleend. Op 2 oktober 2014 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van de inrichting of veranderen van de werking van de inrichting. Bij besluit van 11 mei 2015 is een omgevingsvergunning verleend op grond waarvan het appellante is toegestaan om 332 melk- en kalfkoeien en 277 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar op haar bedrijf te houden. Ook is daarin melding gemaakt van de op 4 maart 2015 van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant ontvangen verklaring van geen bedenkingen uit het oogpunt van de Natuurbeschermingswet 1998. 
       
     
     
       2.4 
       Op 18 december 2014 heeft (een van de vennoten van) appellante een aannemingsovereenkomst met bouwbedrijf [naam 2] B.V. ondertekend voor de nieuwbouw van een rundveestal tegen een bedrag van € 401.720,-.  
       
     
     
       2.5 
       Op 28 mei 2015 heeft appellante een financieringsvoorstel van de [naam 3] ondertekend. Het financieringsvoorstel ziet op een geldlening van € 450.000,-, die uitsluitend gebruikt mag worden voor de financiering van de aankoop van 3.93.70 ha landbouwgrond. Daarnaast is in het financieringsvoorstel opgenomen dat appellante de voor de bouw van een ligboxenstal benodigde € 472.440,- met beschikbare (eigen) middelen zal financieren.  
       
     
     
       2.6 
       Op 22 juni 2015 heeft (een van de vennoten van) appellante een notariële akte ondertekend ter verkrijging van twee percelen cultuurgrond met een totale oppervlakte van 3.93.70 ha. De koopprijs bedraagt € 472.440,-.  
       
       
         
           Besluiten van verweerder en omvang van het geding 
         
       
       
     
     
       3.1 
       Bij het primaire besluit, dat verweerder in bezwaar heeft gehandhaafd, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 13.266 kg. Daarbij is verweerder wat betreft de dieraantallen uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, te weten 255 melk- en kalfkoeien (diercategorie 100), 101 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 76 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102). Verder is bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten uitgegaan van een totale melkproductie in 2015 van 2.475.764 kg, een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 9.895 kg en een excretieforfait van 46,4 kg. Omdat het bedrijf niet grondgebonden is heeft verweerder op het berekende fosfaatrecht een korting toegepast van 8,3% (de generieke korting). Het verzoek tot toepassing van de knelgevallenregeling (wegens aanwezigheid op het bedrijf van dierziekte en bouwwerkzaamheden) is afgewezen en van een individuele en buitensporige last is volgens verweerder niet gebleken.  
       
     
     
       3.2 
       Bij het vervangingsbesluit is het aantal fosfaatrechten – na toepassing van de generieke korting – verlaagd naar 13.263 kg. Dit als gevolg van het feit dat het op 2 juli 2015 aanwezige aantal melkkoeien is aangepast naar 254 en het aantal stuks jongvee van 1 jaar en ouder naar 78. 
       
     
     
       3.3 
       Het beroep heeft ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard. 
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellante voert aan dat verweerder bij de berekening van het fosfaatrecht twee runderen die voor de peildatum van 2 juli 2015 hebben afgekalfd, ten onrechte in diercategorie 102 in plaats van in diercategorie 100 heeft geplaatst. Daarnaast is ook het totale aantal dieren onjuist vastgesteld, namelijk op 432 in plaats van op 433. 
       
     
     
       4.2 
       Het beroep op toepassing van de knelgevallenregeling is volgens appellante door verweerder ten onrechte afgewezen. In de bezwaarprocedure heeft appellante immers aangetoond dat zonder de buitengewone omstandigheden, te weten de dierziekte bovine virus diarree (BVD) in de periode van oktober 2013 tot 2015 en de (ver)bouwwerkzaamheden voor de nieuwe stal en de al bestaande melkveestal die hebben plaatsgevonden in de periode van januari/februari 2015 tot oktober 2015, op de peildatum van 2 juli 2015 meer dieren op het bedrijf aanwezig zouden zijn geweest. Verweerder is bij de beoordeling ten onrechte uitgegaan van de omstandigheid dat sprake was van beoogde groei, terwijl het op het bedrijf van appellante ging om al ingezette groei.  
       
     
     
       4.3 
       Appellante verwijst verder naar de in de bezwaarfase overgelegde financiële rapporten waaruit volgt dat door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar is komen te rusten. Daarnaast benadrukt appellante dat haar bedrijf door een combinatie van omstandigheden – te weten dierziekte, met als gevolg minder dieren op het bedrijf op 2 juli 2015, de verbouwing van de huidige melkveestal hetgeen heeft geleid tot een lagere melkproductie in 2015, de realisatie van een nieuwe melkveestal in 2015 en het investeren in de aankoop van extra landbouwgrond, twee weken voor de peildatum – ernstig is getroffen.  
       
     
     
       4.4 
       Aanvullend heeft appellante aangevoerd dat verweerder door het fosfaatrecht in het vervangingsbesluit lager vast te stellen dan in het primaire besluit, in strijd heeft gehandeld met het beginsel dat iemand door het maken van bezwaar er niet slechter van mag worden. Tot slot heeft appellante verzocht om verweerder te veroordelen tot het vergoeden van de door haar gemaakte proceskosten, waaronder de deskundigenkosten en het griffierecht, en een schadevergoeding vast te stellen wegens het overschrijden van de redelijke termijn. 
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       Verweerder onderkent dat de dieraantallen – zowel in het bestreden besluit als in het vervangingsbesluit – onjuist zijn vastgesteld. De twee runderen die voor 2 juli 2015 hebben afgekalfd behoren niet tot diercategorie 102, maar tot diercategorie 100. Verweerder verzoekt het College dan ook het aantal fosfaatrecht (uitgaande van 256 melk- en kalfkoeien, 101 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 76 stuks jongvee van 1 jaar en ouder en na toepassing van de generieke korting) vast te stellen op 13.308 kg.  
       
     
     
       5.2 
       Appellante heeft volgens verweerder aangetoond dat op het bedrijf sprake is geweest van de dierziekte BVD en van bouwwerkzaamheden. Weliswaar betreffen beide buitengewone omstandigheden als genoemd in het zesde lid van artikel 23 van de Msw, maar niet is gebleken dat het fosfaatrecht daardoor minimaal 5% lager is vastgesteld. Conform de jurisprudentie wordt bij de berekening van de 5%-drempel geen rekening gehouden met fictieve (beoogde) dieraantallen, maar wordt een vergelijking gemaakt tussen de feitelijk op de peildatum van 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezige dieren en de op de door appellante opgegeven alternatieve peildata gehouden dieren. Het door appellante aangevoerde kan daarom niet leiden tot toepassing van de knelgevallenregeling.  
       
     
     
       5.3 
       
         Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Uit de stukken volgt dat appellante een uitbreiding voor ogen had van 238 melkkoeien en 189 stuks jongvee in 2013 (zijnde de aantallen uit de gecombineerde opgave 2013) naar de (per 11 mei 2015) vergunde 332 melkkoeien en 277 stuks jongvee. Appellante stelt in dit verband weliswaar dat de uitbreiding van het bedrijf al in 2010 in gang is gezet met de aanvraag van vergunningen, maar de vergunningen voor de daadwerkelijke uitbreiding en bouw van de stal zijn pas in 2014 aangevraagd en in 2015 verkregen. Bovendien volgt uit de overgelegde facturen dat de nieuw te bouwen stal op de peildatum nog niet voltooid was. Daarnaast is van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding niet gebleken en betreft de keuze van appellante om de uitbreiding middels eigen aanwas te realiseren een ondernemerskeuze die voor haar rekening komt. Gezien het tijdstip, de op dat moment voorzienbaarheid van nadere productiebeperkende maatregelen en de mate van uitbreiden, heeft appellante een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding. Volgens verweerder wordt in het rapport ‘Schadeberekening en gevolgen invoering stelsel fosfaatrechten’ van  
         21 december 2018 van A2C Accountants (het rapport) gerekend met een rentepercentage van 4% terwijl de huidige rekenrente 3% is en is voor geen van de scenario’s doorgerekend wat de langetermijneffecten zijn. Ook is in het rapport geen rekening gehouden met de 2.657 kg fosfaatrechten die tussen 8 mei 2018 en 3 juni 2019 zijn aangekocht. De waarde van de aan appellante toegekende 13.263 kg fosfaatrechten overstijgt de waarde van de door appellante aangevoerde financieringsverplichting in hoge mate. Aan het rapport kan daarom minder gewicht toegekend worden.  
         Verweerder stelt verder dat uit de ‘Verklaring disproportionele last in het kader van fosfaatrechten’ van A2C Accountants van 2 januari 2019 (de verklaring) naar voren komt dat op (langere) termijn een gevaar voor de continuïteit aan de orde is. Volgens verweerder kan met de in die verklaring genoemde investeringen op het gebied van dierenwelzijn, bedrijfsovername en arbeidsverlichtende investeringen na bedrijfsovername om de huidige arbeidsinzet van de ouders op te vangen geen rekening worden gehouden, omdat bij de beoordeling van de last de situatie van de getroffen melkveehouder zelf maatgevend is en niet de positie van mogelijke opvolgers in het bedrijf.  
       
       
     
     
       5.4 
       Met de wijziging van de dieraantallen en het daaraan gekoppelde (hogere) fosfaatrecht van 13.308 kg ziet verweerder geen reden (meer) tot bespreking van de beroepsgrond dat appellante door het maken van bezwaar slechter is geworden.  
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
     
     
       6.1 
       Vooropgesteld wordt dat verweerder heeft onderkend dat hij bij de vaststelling van het aantal fosfaatrecht van de verkeerde dieraantallen is uitgegaan; twee runderen zijn in plaats van in diercategorie 100 in diercategorie 102 geplaatst. Gelet daarop is het beroep al gegrond. 
       
     
     
       6.2 
       
         Het College volgt appellante niet in haar stelling dat bij de toepassing van de knelgevallenregeling voor het aantal dieren moet worden gekeken naar de hypothetische situatie die zich op 2 juli 2015 zou hebben voorgedaan indien de gestelde buitengewone omstandigheden niet waren ingetreden. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, moet bij de berekening van de 5%-drempel een vergelijking worden gemaakt tussen de bedrijfssituatie voor het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Dat kan tot gevolg hebben dat een stagnatie in (ingezette) groei ten gevolge van die buitengewone omstandigheid niet meer kan worden gecompenseerd. Hiermee wordt aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht.  
         Het voorgaande betekent dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Nu appellante niet heeft betwist dat op basis van de situatie op de alternatieve peildata van respectievelijk 1 juli 2013 en 14 januari 2015 niet aan de 5%-drempel wordt voldaan, heeft verweerder het beroep op de knelgevallenregeling terecht afgewezen.  
       
       
       
         6.3.1 
         Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
         
       
       
         6.3.2 
         
           Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van  
           23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:291, onder 6.8.2). 
         
         
       
       
         6.3.3 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.3.4 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.3.5 
         
           Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.3 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. In dit geval is dat scenario 3 in het hiervoor genoemde rapport van  
           21 december 2018 van A2C Accountants.  
         
         
       
       
         6.3.6 
         In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.3 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 332 melk- en kalfkoeien en 277 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de op 11 mei 2015 vergunde situatie), en het vastgestelde aantal fosfaatrechten van 13.308 kg op basis van 256 melk- en kalfkoeien en 177 stuks jongvee (zijnde de op 2 juli 2015 gehouden dieren). Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
         
       
       
         6.3.7 
         
           In dat verband is het volgende van belang. Het was appellante vanaf eind 2010 toegestaan om 302 melkkoeien en 244 stuks jongvee op haar bedrijf te houden. Op  
           1 april 2013 hield appellante, niettegenstaande de hogere vergunde dieraantallen, 238 melkkoeien en 189 stuks jongvee. Pas eind 2014 heeft appellante in verband met een beoogde (verdere) uitbreiding naar 332 melkkoeien en 277 stuks jongvee geïnvesteerd in de bouw van een rundveestal en halverwege 2015 in de aankoop van landbouwgrond. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar – in 2014 en 2015 ingezette – uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. 
         
         
       
       
         6.3.8 
         
           Verder stelt het College vast dat appellante ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last naast het hiervoor in 5.3 genoemde rapport van  
           21 december 2018 nog de hiervoor genoemde verklaring van 2 januari 2019 en een ‘Rapport van feitelijke bevindingen met betrekking tot vaststelling individuele en disproportionele last invoering fosfaatrechten’ van 2 januari 2019 heeft overgelegd, eveneens van A2C Accountants. In de door A2C Accountants opgestelde stukken is expliciet vermeld dat op korte termijn de bedrijfscontinuïteit niet direct in gevaar is. Aangegeven wordt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel er evenwel voor zorgt dat toekomstige noodzakelijke investeringen ter hoogte van € 1.270.000,- blijkens de opgemaakte doorberekening niet kunnen worden uitgevoerd, waarmee op de lange(re) termijn wel gevaar dreigt voor de bedrijfscontinuïteit. Wat betreft de toekomstige noodzakelijke investeringen wordt onder meer verwezen naar kosten die gemaakt moeten gaan worden in verband met de toekomstige bedrijfsovername, zoals het afstorten van de fiscale oudedagsreserve en de aankoop van een woning voor de ouders. Ook zal, aldus A2C Accountants, door appellante geïnvesteerd moeten worden in de inzet van arbeid door derden en arbeidsverlichtende investeringen om het bedrijf na de overname arbeidstechnisch te kunnen voortzetten. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat aan deze toekomstige investeringen in het kader van de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last geen belang toekomt.  
         
         
       
       
         6.3.9 
         De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het vervangingsbesluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.  
         
       
     
     
       6.4 
       Gelet op wat onder 5.1 en 6.1 is overwogen, hoeft de beroepsgrond dat appellante ten onrechte door het maken van bezwaar in een nadeligere positie is komen te verkeren niet meer inhoudelijk besproken te worden. 
       
     
     
       6.5 
       
         Wat betreft het verzoek van appellante om vergoeding van (immateriële) schade wegens het overschrijden van de redelijke termijn, overweegt het College het volgende. 
         Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 20 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaarstermijn met afgerond tien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding.  
         Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten afgerond een jaar en twee maanden – in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten afgerond een jaar en acht maanden – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat, wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronding een periode van acht maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – twee maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – acht maanden – voor rekening van verweerder.  
         Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 800,- (8/10 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 200,- (2/10 x € 1.000,-) aan appellante.  
       
       
       
       
         
           Slotsom 
         
       
       
       7. Het beroep is gegrond, gelet op rechtsoverweging 6.1. Het College zal het vervangingsbesluit vernietigen, behalve voor zover bij dat besluit het bestreden besluit is ingetrokken, en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht – conform de door verweerder als bijlage bij het verweerschrift overgelegde berekening – vast te stellen op 13.308 kg. 
       
       
         
           Griffierecht en proceskosten 
         
       
       
       8. Uit het eerste lid van artikel 8:74 van de Awb vloeit voort dat verweerder bij een gegrondverklaring van het beroep het door appellante betaalde griffierecht dient te vergoeden. Het College zal dit dan ook opdragen aan verweerder.  
       
       9. Van kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand die op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Wat betreft het verzoek van appellante tot vergoeding van € 1.962,- (exclusief omzetbelasting) aan gemaakte deskundigenkosten (inzake werkzaamheden met betrekking tot onderbouwing van de individuele en buitensporige last), overweegt het College dat verweerder niet heeft betwist dat het inroepen van een deskundige redelijk was. Met verweerder is het College van oordeel dat het aantal door de deskundige bestede en gedeclareerde uren (12,5 uur in 2018 en 2 uur in 2019) eveneens redelijk is te achten. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de kosten van een deskundige een forfaitair uurtarief. Dit uurtarief bedraagt in 2018 maximaal € 122,63 en in 2019 maximaal € 126,47. Rekening houdend met de forfaitaire uurtarieven en het aantal bestede uren worden de voor vergoeding in aanmerking komende deskundigenkosten vastgesteld op € 1.785,82 (12,5 x € 122,63) + 
       (2 x € 126,47). Een verhoging van dit bedrag met omzetbelasting acht het College hier niet aan de orde (vergelijk ECLI:NL:HR:2012:BX0904 en ECLI:NL:CRVB:2018:1774). 
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College:  
     
     
       
         verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk; 
       
       
         verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond; 
       
       
         vernietigt het vervangingsbesluit, behalve voor zover daarbij het bestreden besluit is ingetrokken; 
       
       
         herroept het primaire besluit, stelt het aantal fosfaatrecht van appellante vast op  
       
     
     13.308 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het vervangingsbesluit;  
     - veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van  
     € 800,-; 
     - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 200,-; 
     - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden; 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.785,82.  
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van  
       mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020. 
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.