ECLI: ECLI:NL:CBB:2024:612

Titel: ECLI:NL:CBB:2024:612 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 03-09-2024 / 21/904 en 23/1235

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2024-09-03

Zaaknummer: 21/904 en 23/1235

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2024:612

---

Hoger beroep mestboete en beroep intrekking derogatievergunning. (Hoger) beroep ongegrond. De minister concludeert terecht dat gebruiksnorm dierlijke meststoffen is overschreden. De vennootschap heeft niet met concrete, bedrijfsspecifieke gegevens aannemelijk gemaakt dat die gebruiksnorm niet is overschreden. Er bestaat geen aanleiding voor matiging van de boete vanwege ontbreken economisch voordeel.

uitspraak  
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummers: 21/904 en 23/1235 
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 3 september 2024 in de zaken tussen 
     V.O.F. [naam 1] , te [plaats 1] (vennootschap) 
     (gemachtigde: N. Bikker)  
     en 
     
     de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur  
     (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa) 
     
     
   
   
     Procesverloop in (hoger) beroep 
     
     
       
         21/904 
       
     
     
     
       Met het besluit van 10 juni 2021 heeft de minister de derogatievergunning van de vennootschap voor het jaar 2019 ingetrokken en de vennootschap voor het jaar 2022 uitgesloten van deelname aan derogatie.  
     
     
     
       Met het besluit van 19 juli 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.  
     
     
     
       De vennootschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.  
     
     
     
       
         23/1235 
       
     
     
     
       De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 april 2023, SGR 21/5302 (niet gepubliceerd) (aangevallen uitspraak).  
     
     
     
       De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.  
     
     
     
       
         Beide zaken 
       
     
     
     
       De zitting was op 22 april 2024. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] namens de vennootschap, bijgestaan door haar gemachtigde, en de gemachtigde van de minister.  
     
     
     
       De vennootschap heeft na het sluiten van het onderzoek ter zitting een nader stuk ingediend. Het College ziet hierin geen aanleiding het onderzoek te heropenen. 
     
     
   
   
     Overwegingen 
     
     
       
         Grondslag van het geschil  
         
       
     
     
       1.1 
       De vennootschap exploiteert een slagerij en een landbouwbedrijf waar vleesvee, zoogkoeien, schapen en geiten worden gehouden. De vennootschap heeft twee vestigingen, in [plaats 2] en in [plaats 1] .  
       
     
     
       1.2 
       In 2019 had de vennootschap een derogatievergunning als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling). Dat houdt in dat de vennootschap onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest van graasdieren mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnorm is toegestaan, namelijk 250 kilogram (kg) stikstof per hectare in plaats van de reguliere norm van 170 kg. De vergunningsvoorwaarden houden onder meer in dat deze en andere gebruiksnormen niet overschreden mogen worden en dat naar waarheid een bemestingsplan moet worden opgesteld.   
       
     
     
       1.3 
       
         Op 6 januari 2021 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een aangekondigde bedrijfscontrole gehouden. Op basis van het bedrijfsbezoek en een onderzoek naar de boekhouding van de vennootschap hebben zij op  
         25 januari 2021 een rapport van bevindingen opgemaakt. Daarin hebben zij onder meer een berekening gemaakt van het mestgebruik van de vennootschap over 2019 en diverse overtredingen van de meststoffenregelgeving geconstateerd. 
       
       
     
     
       1.4 
       Met het besluit van 10 juni 2021 heeft de minister de derogatievergunning voor 2019 ingetrokken en een boete opgelegd. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat uit het door de toezichthouders van de NVWA opgemaakte rapport blijkt dat de vennootschap in 2019 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden. Omdat zij daarmee een voorwaarde van de derogatievergunning heeft overtreden, heeft de minister die vergunning ingetrokken. Ook heeft de minister de vennootschap voor het jaar 2022 uitgesloten van deelname aan derogatie. Zonder derogatievergunning moest de vennootschap in 2019 voldoen aan de reguliere gebruiksnorm van 170 kg stikstof uit dierlijke mest. De minister heeft het gebruik van dierlijke meststoffen van de vennootschap berekend door van het kalenderjaar 2019 de beginvoorraad mest, de mestaanvoer en de mestproductie bij elkaar op te tellen en daarvan de mestafvoer en de eindvoorraad af te trekken, waarbij de hoeveelheden zijn uitgedrukt in kilogrammen stikstof. De uitkomst is afgezet tegen de hoeveelheid dierlijke mest die de vennootschap op basis van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond mag gebruiken (de gebruiksruimte). Op grond van deze berekening heeft de minister geconcludeerd dat de vennootschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1.931 kg heeft overschreden. Vanwege deze overschrijding heeft de minister (na matiging in verband met de duur van de beslistermijn) een boete opgelegd van € 12.841,15.  
       
     
     
       1.5 
       Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 10 juni 2021 ongegrond verklaard. Voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op de derogatie heeft de vennootschap daartegen beroep ingesteld bij het College. Voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op het boetebesluit heeft de vennootschap daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag, welk beroep heeft geleid tot de aangevallen uitspraak.  
       
     
     
       1.6 
       De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op het boetebesluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft beoordeeld of de vennootschap het verbod van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) om meststoffen op of in de bodem te brengen heeft overtreden, door zich niet aan de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen te houden. De rechtbank heeft de vennootschap niet gevolgd in haar standpunt dat de minister de hoeveelheden dierlijke meststoffen in de begin- en eindvoorraden mest van het kalenderjaar 2019 op een andere wijze had moeten berekenen. De rechtbank is evenmin met de vennootschap eens dat de minister de stikstofexcretie van de graasdieren verkeerd heeft berekend en de schapen had moeten aanmerken als hobbydieren. De rechtbank volgt de vennootschap wel in het standpunt dat de hoeveelheden stikstof en fosfaat op papier kunnen afwijken van de werkelijke hoeveelheden, maar verbindt daaraan niet de conclusie dat de minister zijn berekeningssystematiek niet mocht hanteren, omdat in het gehanteerde beleid zoveel mogelijk rekening is gehouden met mogelijke discrepanties. De vennootschap heeft niet met concrete, bedrijfsspecifieke gegevens aannemelijk gemaakt dat zij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen niet heeft overschreden. De rechtbank komt tot de slotsom dat de minister de overtreding op juiste wijze heeft vastgesteld. Tot slot heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om de boete te matigen.  
       
       
         
           Het geschil in beroep en hoger beroep    
         
       
       
     
     
       2.1 
       In beide zaken liggen de volgende geschilpunten voor. Primair voert de vennootschap aan dat de wijze waarop de minister de mestvoorraden, de mestproductie en de stikstofgehalten heeft berekend, leidt tot een overtreding die alleen op papier bestaat. Ook heeft de minister ten onrechte hobbydieren betrokken bij de berekening van de mestproductie. Dat brengt mee dat zowel de aangevallen uitspraak over de boete als het bestreden besluit over de derogatie niet in stand kunnen blijven. In de boetezaak verzoekt de vennootschap subsidiair om matiging van de boete. Ten aanzien van de derogatie is de vennootschap het tot slot niet eens met de uitsluiting van deelname aan derogatie in het jaar 2022.  
       
     
     
       2.2 
       Het College zal hierna deze geschilpunten voor beide zaken gezamenlijk beoordelen. Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.  
       
     
     
       2.3 
       Bij de beoordeling stelt het College het volgende voorop. Zoals ook de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen (zie de uitspraak van het College van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343), blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een veehouder mag alleen mest gebruiken als hij geen van de in artikel 8 bedoelde van Msw gebruiksnormen overschrijdt. Het ligt op de weg van de veehouder om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de veehouder de verplichting oplegt om bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dat neemt niet weg dat de veehouder aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen gebruikt, dient te verantwoorden dat hij de gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister bij het opleggen van een boete op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. 
       
       
         
           De berekening van de mestvoorraden en de mestproductie 
         
       
       
     
     
       3.1 
       De vennootschap voert aan dat de wijze waarop de minister de mestvoorraden en mestproductie heeft berekend, leidt tot vaststelling van een fictieve overtreding. De berekening van de minister suggereert dat de vennootschap stikstof en fosfaat uit vaste mest heeft gebruikt, terwijl de vaste mest niet wordt aangewend op grasland. De volledige productie van vaste mest wordt door de vennootschap afgevoerd. Deze fictie van het gebruik van vaste mest wordt veroorzaakt door het gebruik van forfaitaire mineralengehaltes in de berekening van de minister. Het is hierdoor voor de vennootschap niet goed voorzienbaar welk gedrag tot beboeting leidt. De vennootschap heeft daarom een eigen berekening gemaakt waarbij zij niet de mineralengehaltes, maar de tonnages als bedoeld in tabel IA van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling tot uitgangspunt heeft genomen. Deze berekening laat een licht negatief gebruik van vaste mest zien. Daarnaast voert de vennootschap aan dat de vaste mest wordt afgevoerd in het jaar volgend op het jaar waarin die mest is geproduceerd. Dat betekent dat de wijze waarop de minister de mineralengehaltes in de begin- en eindvoorraden bepaalt, zorgt voor ruis in de berekening. De minister baseert immers de mineralengehaltes van de beginvoorraad van 2019 op de gemiddelde mineralengehaltes uit de afvoer (afvoergehaltes) van 2018 en die van de eindvoorraad van 2019 op de gemiddelde afvoergehaltes van 2019. Om de werkelijke situatie te weerspiegelen, zou de beginvoorraad van 2019 gebaseerd moeten worden op de afvoergehaltes van 2019 en de eindvoorraad op de afvoergehaltes van 2020, aldus de vennootschap. Volgens de minister staat een dergelijke berekening sturing van de mineralengehaltes gedurende het kalenderjaar in de weg, maar volgens de vennootschap is die sturing überhaupt geen reële mogelijkheid. 
       
     
     
       3.2 
       De minister heeft het standpunt van de vennootschap gemotiveerd betwist.  
       
     
     
       3.3 
       Het College oordeelt dat de (hoger)beroepsgrond niet slaagt. In het regelgevend kader is vastgelegd welke elementen bepalend zijn voor de vraag hoeveel stikstof en fosfaat op of in de bodem is gebracht en welke gegevens een bedrijf daarvoor moet administreren en overleggen. Niet in geschil is dat de minister dit kader heeft toegepast. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:652) is met dit systeem voldoende voorzienbaar welk gedrag tot beboeting leidt. De vennootschap kan met concrete, bedrijfsspecifieke gegevens aannemelijk maken dat zij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen niet heeft overschreden, maar heeft dat hier niet gedaan. Zij heeft slechts kritische kanttekeningen geplaatst bij de wijze van berekenen en voorstellen gedaan voor alternatieve rekenmethodes. Artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) bepaalt, voor zover hier van belang, dat de mestproductie van graasdieren wordt bepaald met forfaitaire normen per dier per jaar, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat. De vennootschap heeft een alternatieve berekening aangedragen, uitgedrukt in tonnen geproduceerde mest per jaar. Het College volgt de minister in het standpunt dat deze berekening is gebaseerd op gegevens die niet geschikt zijn om het gebruik van dierlijke meststoffen te berekenen. De vennootschap heeft gebruik gemaakt van getallen uit kolom A van tabel IA in Bijlage D bij de Uitvoeringsregeling. Dat betreft de excretie per dier in de periode van 1 augustus tot 1 maart in kubieke meters. Deze gegevens dienen een ander doel, namelijk de berekening van de capaciteit van de opslagruimte voor dierlijke meststoffen gedurende voornoemde periode van zeven maanden, als bedoeld in artikel 28 van het Uitvoeringsbesluit. De door de minister gebruikte forfaitaire normen zijn specifiek ontwikkeld voor het gebruiksnormenstelsel. Ook heeft de minister terecht gesteld dat de vennootschap alleen vaste mest heeft betrokken in de aangedragen berekening, terwijl de normoverschrijding betrekking heeft op alle op het bedrijf aanwezige types dierlijke mest, waaronder ook drijfmest. Met haar alternatieve berekening is de vennootschap er daarom niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat de berekening van de minister onjuist is en niet kan worden gevolgd.  
       
     
     
       3.4 
       Het College ziet evenmin aanleiding om het standpunt van de vennootschap te volgen dat de minister de mineralengehaltes in de begin- en eindvoorraden op andere wijze had moeten bepalen. Uit artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling volgt dat het stikstof- en fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. In de toelichting op dit artikel 94 (Staatscourant 2005, 226, blz. 59) is nadere invulling gegeven aan het begrip best beschikbare gegevens. Niet in geschil is dat de minister conform deze regels en nadere invulling de mineralengehaltes heeft vastgesteld. De door de vennootschap voorgestelde wijze van berekenen, die volgens haar meer recht doet aan de werkelijke situatie is, zoals de minister heeft aangevoerd, in de praktijk niet goed werkbaar. Deze methode impliceert dat pas na afloop van het kalenderjaar de mineralengehaltes van de beginvoorraad kunnen worden vastgesteld. Dan is sturing op het mineralengebruik in de loop van het jaar, een essentieel element van het gebruiksnormensysteem, niet meer mogelijk. De minister heeft op de zitting van het College toegelicht dat sturing gedurende het kalenderjaar kan plaatsvinden door regelmatige monitoring van de mineralengehaltes en het zo nodig bijstellen van hoeveelheden mest die moeten worden afgevoerd.  
       
     
     
       3.5 
       De vennootschap heeft de door de minister berekende stikstofgehaltes als volgt betwist. De mestproductie van graasdieren wordt berekend met een forfaitaire norm. Voor staldieren wordt de mestproductie bedrijfsspecifiek berekend met de stalbalansmethode. Melkveebedrijven hebben door gebruikmaking van de Bedrijfsspecifieke excretie melkvee (BEX) de mogelijkheid om aan te tonen dat de situatie op hun bedrijf afwijkt van forfaitaire normen. De BEX is een concrete uitwerking van de vrije bewijsleer, die voor vleesveebedrijven zoals dat van de vennootschap niet bestaat. De verhouding fosfaat-stikstof (1: 2,782) in de door de minister gebruikte forfaitaire normen wijkt ruim af van die verhouding in de in 2019 door de vennootschap afgevoerde mest (1: 2,126). Omdat alle vaste mest wordt afgevoerd, zou met de laatste verhouding gerekend moeten worden. Bij irreële fosfaat-stikstofverhoudingen wordt bij staldieren een stikstofgatcorrectie toegepast, om de naar de lucht vervluchtigde stikstof te verantwoorden. Dat zou bij graasdieren ook moeten. De stieren van de vennootschap worden op dezelfde manier gehouden als staldieren. De minister gaat nu ervan uit dat de forfaitair berekende stikstof uit dierlijke mest op het land is aangewend, maar hij heeft dit niet aannemelijk gemaakt, aldus de vennootschap.  
       
     
     
       3.6 
       De minister heeft het standpunt van de vennootschap gemotiveerd betwist.  
       
     
     
       3.7 
       Het College volgt de vennootschap niet in haar (hoger)beroepsgrond. De minister heeft conform artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit de stikstofexcretie berekend op basis van forfaitaire normen. Zoals de minister naar voren heeft gebracht, is in de forfaits voor graasdieren een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen. Ook worden er onnauwkeurigheidsmarges gehanteerd en worden de forfaits regelmatig onderzocht, beoordeeld en bijgesteld. De minister heeft daarnaast erop gewezen dat de verhouding fosfaat-stikstof in de geproduceerde mest in een kalenderjaar niet gelijk hoeft te zijn aan de verhouding van de in dat jaar afgevoerde mest. In de afvoer bevindt zich vaak mest uit eerdere jaren. Mineralengehaltes zijn afhankelijk van diverse omstandigheden, zoals voer, en kunnen per jaar sterk verschillen. De vennootschap heeft erkend dat de afvoer in 2019 (mede) bestond uit mest die is geproduceerd voorafgaand aan dat kalenderjaar. De mineralengehaltes daarin hoeven dus niet representatief te zijn voor die in de in 2019 geproduceerde mest. Het College ziet daarom evenmin als de rechtbank grond voor het oordeel dat de minister niet mocht uitgaan van de forfaitaire normen. Daarbij neemt het College in aanmerking dat de vennootschap geen bedrijfsspecifieke gegevens heeft overgelegd waaruit blijkt dat haar situatie afwijkt van die normen. Weliswaar bestaat voor de graasdieren van de vennootschap geen stalbalans- of BEX-systeem, maar dat staat er niet aan in de weg dat de vennootschap in het kader van de vrije bewijsleer aan die systemen gelijksoortige gegevens aanlevert. De minister heeft er op de zitting van het College op gewezen dat de vennootschap gegevens kan verzamelen over de mineralengehaltes in het voer, de productie van mest en wat er op het land is gebracht. Als de stieren van de vennootschap op dezelfde wijze worden gehouden als staldieren, zoals aangevoerd, kan de vennootschap ook op dezelfde wijze gegevens verzamelen. Nu de vennootschap geen bedrijfsspecifieke gegevens heeft aangedragen, is de minister terecht uitgegaan van de forfaitaire normen.  
       
     
     
       3.8 
       De vennootschap heeft aangevoerd dat de minister ten onrechte de mestproductie van 11,6 schapen en 2,6 opfokooien heeft meegenomen in de berekening van de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Uit de regelgeving volgt dat de excretie van hobbydieren weliswaar kan worden betrokken bij het berekenen van de fosfaat- en de totale stikstofnorm, maar niet bij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen.  
       
     
     
       3.9 
       De minister heeft het standpunt van de vennootschap gemotiveerd betwist. 
       
     
     
       3.10 
       Het College oordeelt dat de minister de schapen van de vennootschap terecht niet heeft aangemerkt als hobbydieren. Uit artikel 1, aanhef en onder c, van de Msw volgt dat onder dierlijke meststoffen moet worden verstaan (voor zover hier van belang): uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren. De minister heeft erop gewezen dat de vennootschap het houden van schapen (en geiten) bij de Kamer van Koophandel heeft geregistreerd als bedrijfsactiviteit. In de Gecombineerde opgave van 2019 heeft zij bij schapen (en geiten) als productiedoel ‘vlees’ opgegeven. Bovendien is de excretie van deze dieren opgenomen in het bemestingsplan van de vennootschap. Het College is daarom met de rechtbank en de minister van oordeel dat het hier uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren – en dus dierlijke meststoffen – betreft. De minister heeft deze excretie terecht betrokken bij de berekening van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen.  
       
       
         
           Matiging van de boete 
         
       
       
     
     
       4.1 
       De vennootschap heeft subsidiair betoogd dat de boete gematigd dient te worden. De boete is tot stand gekomen door een kleine overschrijding van de gebruiksnorm, waarbij geen economisch voordeel is behaald. De vennootschap acht de boete buitensporig hoog en verzoekt daarom de boete te matigen met 75%. De zaak vertoont volgens de vennootschap overeenkomsten met de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211), waarbij het College de boete heeft gematigd vanwege het ontbreken van economisch voordeel. Op de zitting van het College heeft de vennootschap de hogerberoepsgrond over het oordeel van de rechtbank inzake het beroep op matiging vanwege overschrijding van de redelijke termijn ingetrokken. Het College zal dan ook niet ingaan op die hogerberoepsgrond.   
       
     
     
       4.2 
       Het College stelt vast dat het hier een punitieve sanctie betreft, die valt onder het bereik van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dat brengt mee dat het College dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het opgelegde boetebedrag (van € 7,- per kilo overschrijding van de gebruiksnorm) is vastgesteld in een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:2) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 59 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. 
       
     
     
       4.3 
       In de onder 2.3 aangehaalde memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” is bij de toelichting op artikel 79 (oud) voor zover van belang het volgende opgenomen:  
       
       
         “In verband met de rechtszekerheid, de voorkoming van geschillen over het toegepaste boetetarief [...] en de noodzaak van het stellen van effectieve, afschrikkende sancties, wordt voor het stelsel van gebruiksnormen het tarief van de boete in de wet zèlf vastgelegd. [...] 
         Per gebruiksnorm geldt een vast tarief per kilogram stikstof, onderscheidenlijk fosfaat waarmee de norm is overschreden.  
         De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. Deze elementen zijn in artikel 79 op forfaitaire wijze gebruikt, als bouwstenen om tot een totaal tarief te komen. Zij spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag.  
         [...] Om zeker te stellen dat de bestuurlijke boete te allen tijde hoger is dan het economisch voordeel, is voor het element van het economisch voordeel aangesloten bij de verwachte kosten voor mestafzet op langere afstand: deze kosten worden maximaal bespaard bij overschrijding van de gebruiksnorm.” 
       
       
     
     
       4.4 
       
         In de zaak die heeft geleid tot de door de vennootschap aangehaalde uitspraak van het College van 15 juli 2016 was sprake van bijzondere omstandigheden waarmee de wetgever geen rekening had gehouden, omdat de overschrijding door de appellant in die zaak volledig was veroorzaakt door aangevoerde meststoffen en niet door eigen mestproductie, waardoor geen sprake was van het uitsparen van transportkosten. Zoals blijkt uit de hiervoor aangehaalde memorie van toelichting, heeft de wetgever bij de vaststelling van het boetetarief het oog gehad op bedrijven die om aan de gebruiksnormen te kunnen voldoen een deel van de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren. Door dat na te laten sparen zij transportkosten uit. Anders dan de appellant in voornoemde zaak behoort de vennootschap tot de bedrijven die de wetgever voor ogen had bij vaststelling van de boetetarieven. Door minder mest af te voeren dan voor het voldoen aan de gebruiksnorm nodig was, heeft de vennootschap economisch voordeel genoten. Voor matiging van de boete vanwege het ontbreken van economisch voordeel bestaat daarom geen aanleiding.  
         
           Uitsluiting van derogatie 
         
       
       
     
     
       5.1 
       Tot slot heeft de vennootschap aangevoerd dat de minister haar ten onrechte heeft uitgesloten van derogatie voor 2022. Deze uitsluiting heeft grote financiële gevolgen gehad voor de vennootschap, terwijl de boeteprocedure nog liep en dit besluit daarom voorbarig was.  
       
     
     
       5.2 
       Uit artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling volgt dat, indien de minister de derogatievergunning voor een bepaald kalenderjaar heeft ingetrokken, de vennootschap voor het daaropvolgende kalenderjaar is uitgesloten van het kunnen doen van een aanvraag voor een derogatievergunning.  
       
     
     
       5.3 
       De minister heeft artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling terecht van toepassing geacht. Nu de minister de derogatievergunning heeft ingetrokken, vloeit de uitsluiting van het kunnen doen van een aanvraag voor een derogatievergunning immers rechtstreeks uit deze bepaling voort.  
       
       
         
           Conclusie  
         
       
       
     
     
       6.1 
       Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de vennootschap in 2019 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden. Daarmee heeft zij een voorwaarde van de aan haar verleende derogatievergunning overtreden. De minister mocht die vergunning daarom intrekken en een bestuurlijke boete opleggen. Het beroep is ongegrond. Het hoger beroep slaagt niet.   
       
     
     
       6.2 
       Het College zal in zaak 21/904 het door de vennootschap ingestelde beroep ongegrond verklaren en in zaak 23/1235 de aangevallen uitspraak bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.  
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College:  
     
     
     
       
         verklaart in zaak 21/904 het beroep ongegrond; 
       
       
         bevestigt in zaak 23/1235 de aangevallen uitspraak.   
       
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. R.W.L. Koopmans en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2024. 
     
     
     
     
     
     
     
     
     
       w.g. H.L. van der Beek 	      w.g. M. Pier 
     
     
   
   
     Bijlage wettelijk kader 
     
     
       
         Meststoffenwet 
       
     
     
     
       Artikel 1 
     
     1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:  
     […] 
     c. dierlijke meststoffen: uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, alsook producten daarvan; 
     
     
       Artikel 7	      
       Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. 
     
     
     
       Artikel 8	     
       Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: 
     
     a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; 
     b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; 
     c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. 
     
     
       Artikel 9	      
     
     1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.[..] 
     
     
       Artikel 12	     
     
     1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof. [..] 
     
     
       Artikel 57	     
     
     1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete: 
     a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met 
     b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met 
     c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. [..] 
     
     
       
         Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet 
       
     
     
     
       Artikel 66	 
     
     1. De door graasdieren, niet zijnde melkkoeien, in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige dieren, onderscheiden naar diersoort en diercategorieën per soort, voor zover dit onderscheid wordt gemaakt in de krachtens de artikelen 36 of 70, derde lid, gestelde regels en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar. 
     2. De door melkkoeien in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige melkkoeien en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per op het bedrijf aanwezige melkkoe en, voor zover het stikstof betreft, het gemiddelde ureumgehalte van de geproduceerde koemelk. 
     3. De door staldieren in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door achtereenvolgens: 
     a. bij elkaar op te tellen de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in: 
     
       1° de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde staldieren; 
       2° de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde of geproduceerde diervoeders bestemd voor de staldieren; en 
       3° de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren; en 
       b.de overeenkomstig onderdeel a berekende hoeveelheid te verminderen met de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in: 
       1° de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde staldieren; 
       2° de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde diervoeders, voor zover deze diervoeders voor de toepassing van dit artikel bij de hoeveelheid, bedoeld in het derde lid, onderdeel a, onder 2°, is betrokken; 
       3° de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde, door de staldieren geproduceerde eieren; 
       4° de in het desbetreffende kalenderjaar optredende gasvormige verliezen van stikstof uit de stal en de mestopslagruimte; en 
       5° de aan het eind van het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren. 
     
     
     
       
         Uitvoeringsregeling Meststoffenwet 
       
     
     
     
       Hoofdstuk 3. Gebruiksnormen 
       § 1. Derogatie 
       Artikel 25b	     
     
     1. De minister kan een vergunning intrekken, indien de landbouwer niet voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf. [...] 
     3. Indien de minister de vergunning voor een bepaald kalenderjaar heeft ingetrokken op grond van het eerste lid, is de landbouwer voor het daaropvolgende kalenderjaar uitgesloten van het kunnen doen van een aanvraag, bedoeld in artikel 25, eerste lid. 
     
     
       Hoofdstuk 9. Hoeveelheidsbepaling 
       § 4 Voorraden meststoffen 
       Artikel 94	 
     
     1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen. 
     2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. […] 
     4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.