ECLI: ECLI:NL:RVS:2021:396

Titel: ECLI:NL:RVS:2021:396 Raad van State , 24-02-2021 / 201709331/1/R3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2021-02-24

Zaaknummer: 201709331/1/R3

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2021:396

---

Bij besluit van 25 september 2017 heeft de raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer het bestemmingsplan "Klaas Nieboerweg, bedrijventerreinen Foxhol" vastgesteld. Het plan voorziet in een regeling voor het woongebied van de Klaas Nieboerweg te Foxhol, het W.A. Scholtenterrein nabij Foxhol inclusief het deel W.A. Scholtenweg, het bedrijventerrein op het schiereiland ten noorden van Foxhol en het zogenoemde ‘Fikkers-terrein’, ten noordoosten van Foxhol. Avebe is exploitante van een bedrijf op het W.A. Scholtenterrein en is eigenaar van braakliggende en braakkomende gronden ter plaatse. Avebe vreest als gevolg van het plan, met name doordat volgens Avebe haar geluidruimte wordt beperkt, te worden belemmerd in haar ontwikkelingsmogelijkheden en haar mogelijkheden om de braakliggende en braakkomende gronden te verkopen.

201709331/1/R3. 
     Datum uitspraak: 24 februari 2021 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak in het geding tussen: 
     1.    Coöperatie Avebe U.A., gevestigd te Veendam, 
     2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te [woonplaats], 
     en 
     de raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer (nu: de raad van de gemeente Midden-Groningen), 
     verweerder. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 25 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Klaas Nieboerweg, bedrijventerreinen Foxhol" vastgesteld. 
     Tegen dit besluit hebben Avebe en [appellanten sub 2] beroep ingesteld. 
     De raad heeft een verweerschrift ingediend. 
     Avebe heeft een nader stuk ingediend. 
     Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [partij A] en [partij B] een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2019, waar zijn verschenen: Avebe, vertegenwoordigd door mr. A.H. Gaastra, advocaat te Schiphol, vergezeld door [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en [appellanten sub 2], bijgestaan door mr. K.A. Luehof, rechtsbijstandverlener te Assen, en de raad, vertegenwoordigd door H. de Muinck, J. Eggens en ing. A.G. van Kempen. Voorts zijn ter zitting [partij C], [partij D], [partij E], [partij F] en [partij G] als partij gehoord. 
     Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) te vragen een deskundigenverslag uit te brengen. 
     De STAB heeft op 4 juli 2019 een deskundigenverslag uitgebracht. 
     Avebe, [partij A] en [partij B] hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht. 
     Op 28 november 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Klaas Nieboerweg, bedrijventerreinen Foxhol" opnieuw, gewijzigd vastgesteld. 
     Avebe, [appellanten sub 2], [partij A] en [partij B], [partij C], [partij H] en [partij I], [partij J], [partij D] en [partij K] hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een reactie op het besluit van 28 november 2019 ingediend. 
     Bij brief van 24 april 2020 heeft de Afdeling schriftelijke vragen gesteld aan de raad. 
     De raad en Avebe hebben nadere stukken ingediend. 
     De Afdeling heeft - mede in verband met de wijziging van de samenstelling van de zittingskamer - de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 10 september 2020, waar zijn verschenen: Avebe, vertegenwoordigd door mr. A.H. Gaastra, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde E], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en [appellanten sub 2], bijgestaan door mr. K.A. Luehof, rechtsbijstandverlener te Assen, en de raad, vertegenwoordigd door H. de Muinck, J. Eggens, ing. A.G. van Kempen en A. de Pree. Voorts zijn ter zitting [partij H], [partij D] en [partij E] als partij gehoord. 
     Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). 
         Er zijn nadere stukken ontvangen van Avebe. 
         Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht opnieuw ter zitting te worden gehoord, zodat de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten. 
     Overwegingen 
     Inleiding 
     1.    Het plan voorziet in een regeling voor het woongebied van de Klaas Nieboerweg te Foxhol, het W.A. Scholtenterrein nabij Foxhol inclusief het deel W.A. Scholtenweg, het bedrijventerrein op het schiereiland ten noorden van Foxhol en het zogenoemde ‘Fikkers-terrein’, ten noordoosten van Foxhol. 
         In het plangebied liggen een gezoneerd industrieterrein en bedrijventerreinen en bevinden zich woningen. In het plangebied is volgens de plantoelichting een spanningsveld ontstaan tussen bedrijvigheid en leefbaarheid. Er was sprake van als bedrijfswoningen bestemde burgerwoningen die op of aan de rand van het gezoneerde industrieterrein lagen. Bovendien was onduidelijk wat de daadwerkelijke geluidsituatie was. Ook was er onvoldoende geluidruimte beschikbaar voor bedrijfsontwikkelingen en nieuwvestiging. Voorts waren twee gebieden een zogenoemde witte vlek geworden, omdat niet tijdig tot een bestemmingsplanregeling kon worden gekomen. De raad beoogt met dit plan bedrijven en bewoners een balans tussen economie en leefbaarheid te kunnen bieden, aldus de plantoelichting. 
         In het plan, zoals vastgesteld op 25 september 2017, hebben de burgerwoningen een woonbestemming gekregen. Het W.A. Scholtenterrein heeft de bestemming "Bedrijventerrein - industrie" gekregen, waarbij volgens de raad qua bebouwingsmogelijkheden de bestaande mogelijkheden uit het geldende bestemmingsplan zijn overgenomen en geluidruimte beschikbaar is gesteld voor de invulling van braakliggende terreinen. Als onderdeel van de oplossing voor de geluidproblematiek, zijn op een aantal terreinen aan de Korte Groningerweg en Korte Borgweg geen grote geluidproducerende bedrijven meer toegestaan. De desbetreffende terreinen hebben de bestemming "Bedrijf" en behoren volgens de raad niet langer tot het gezoneerde industrieterrein. Het zogenoemde ‘Fikkers-terrein’ heeft een groenbestemming, met de mogelijkheid tot wijziging naar een bestemming "Bedrijf". Het voormalige parkeerterrein van Avebe heeft een gemengde bestemming. Binnen laatstgenoemde bestemming is een aantal functies toegestaan, zoals wonen en lichtere vormen van bedrijvigheid. Ook komt met het vaststellen van dit plan een eind aan het ontbreken van een bestemmingsplan (witte vlek) voor percelen aan de Klaas Nieboerweg. 
         Bij besluit van 27 juni 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer (nu: Midden-Groningen) op grond van artikel 110a van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) hogere grenswaarden vastgesteld voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vanwege industrielawaai voor de woningen die door uitvoering van het bestemmingsplan "Klaas Nieboerweg, bedrijventerrein Foxhol" buiten het gezoneerde industrieterrein en binnen de bestaande geluidzone komen te liggen. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. 
     2.    Avebe is exploitante van een bedrijf op het W.A. Scholtenterrein en is eigenaar van braakliggende en braakkomende gronden ter plaatse. Avebe vreest als gevolg van het plan, met name doordat volgens Avebe haar geluidruimte wordt beperkt, te worden belemmerd in haar ontwikkelingsmogelijkheden en haar mogelijkheden om de braakliggende en braakkomende gronden te verkopen. 
         [appellanten sub 2] wonen aan de [locatie 1] te Foxhol. Zij vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat als gevolg van cumulatieve hinder vanwege het plangebied in combinatie met de bedrijfsbestemming die geldt voor het nabijgelegen perceel [locatie 2]. 
     3.    Bij besluit van 28 november 2019 heeft de raad het plan naar aanleiding van de beroepsgronden en het deskundigenverslag van de STAB gewijzigd vastgesteld. In de toelichting bij dit opnieuw vastgestelde plan staat dat de opmerkingen van de STAB zijn betrokken bij het wijzigingsbesluit, dat de raad een aantal omissies heeft hersteld en op een aantal punten het plan heeft verduidelijkt. Het gaat volgens dit besluit en het onderliggende raadsvoorstel om de volgende wijzigingen: 
     1. Het deel waar het zonnepark gerealiseerd wordt, wordt gedezoneerd en de kavels behoren niet meer tot het gezoneerde industrieterrein. Het zonnepark krijgt een bedrijfsbestemming met een specifieke aanduiding. 
     2. Het deel waar zich het voormalige kantoor van Avebe bevindt wordt gedezoneerd, waardoor de kavels niet langer tot het gezoneerde industrieterrein behoren. Er wordt een bedrijfsbestemming opgenomen. 
     3. De noodzakelijkheid van het geluidscherm vervalt. 
     4. De bouwhoogte van overige andere bouwwerken wordt aangepast van 10 naar 40 meter. 
     5. Binnen de bestemming gemengd ter plaatse van het oude parkeerterrein van Avebe worden wonen en tuinen niet langer mogelijk gemaakt. 
     6. In de informatie en de normen voor de verdeling van de geluidruimte zijn tekstuele en grafische verbeteringen aangebracht. Onder andere is de begripsbepaling aangepast en zijn de Akoestische gebiedseenheden opgenomen in een aparte bijlage 4. 
         Op p. 6 van de plantoelichting staat dat het besluit van 28 november 2019 niet tot doel heeft om een andere balans aan te brengen tussen bedrijvigheid enerzijds en leefbaarheid anderzijds. 
     4.    Avebe en [appellanten sub 2] hebben laten weten dat zij zich niet kunnen verenigen met het besluit van 28 november 2019 en hun beroep handhaven. Zij hebben hun gronden aangevuld. [partij A] en [partij B], [partij C], [partij H] en [partij I], [partij J], [partij D] en [partij K] hebben verklaard dat zij zich met dit besluit volledig kunnen verenigen. 
     Artikel 6:19 van de Awb 
     5.    De Afdeling merkt het besluit van 28 november 2019 aan als een vervangend besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb, dat in de plaats komt van het besluit van 25 september 2017. 
     5.1.    Met het besluit van 28 november 2019 wordt niet volledig tegemoet gekomen aan de beroepen van Avebe en [appellanten sub 2]. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb hebben de beroepen van Avebe en [appellanten sub 2] daarom van rechtswege mede betrekking op het vervangende besluit van 28 november 2019. 
         Ingevolge artikel 6:19, zesde lid, van de Awb staat vervanging van het bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft. 
     5.2.    Avebe handhaaft haar beroepsgronden zoals zij deze tegen het oorspronkelijke plan heeft ingediend, met uitzondering van de beroepsgronden over het voormalige parkeerterrein. [appellanten sub 2] handhaven hun beroepsgronden zoals zij die tegen het oorspronkelijke plan hebben ingediend, omdat volgens hen nog steeds geen rekening is gehouden met het geluid vanuit de hele omgeving op hun woning. Voorts hebben Avebe en [appellanten sub 2] aanvullende beroepsgronden tegen het gewijzigd vastgestelde plan ingediend. De Afdeling zal in het licht van deze beroepsgronden van Avebe en [appellanten sub 2] eerst het plan beoordelen, zoals dat luidt na de gewijzigde vaststelling. Vervolgens zal de Afdeling bezien of Avebe en [appellanten sub 2] belang hebben bij een eventuele vernietiging van het besluit van 25 september 2017. 
     Regelgeving 
     6.    De regelgeving die relevant is voor de hierna volgende overwegingen is opgenomen in de uitspraak dan wel, onder aanduiding van de betreffende overweging(en), in de bijlage bij deze uitspraak 
     Toetsingskader 
     7.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. 
     Toepassing afdeling 3.4 van de Awb? 
     8.    Avebe stelt dat het besluit van 28 november 2019, waarbij het plan opnieuw, gewijzigd, is vastgesteld, in strijd met artikel 3.9a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ten onrechte niet is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Het betreft volgens Avebe in dit geval geen wijziging van ondergeschikte aard. Evenmin wordt met de wijziging tegemoetgekomen aan de zienswijzen of de beroepsgronden van Avebe. De raad stelt zich op het standpunt dat geen wezenlijk ander bestemmingsplan ontstaat, maar volgens Avebe heeft de raad hiermee miskend dat de wijzigingen voor Avebe ingrijpend zijn. De wijzigingen betreffen een verandering van de bestemming van een gebied met een omvang van 15,3 ha, terwijl het Avebe-terrein 37 ha groot is en de geluidruimte ten opzichte van het oorspronkelijke plan nog eens is verminderd, aldus Avebe. 
     8.1.    De raad stelt dat het besluit van 28 november 2019 geen besluit is als bedoeld in artikel 3.9a van de Wro. Dat artikel gaat over de vaststelling van een uitwerkings- of wijzigingsplan. Dat is hier niet aan de orde. De raad stelt dat hij op grond van artikel 3.1 van de Wro bevoegd is tot gewijzigde vaststelling van een bestemmingsplan en dat artikel 6:19 van de Awb niet vereist dat geheel of gedeeltelijk aan bezwaren van een appellant wordt tegemoetgekomen. Of een herstelbesluit nodig is, kan volgens de wetgever (Kamerstukken II 2007/08, 31 546, 3) tijdens een procedure naar voren komen op basis van eigen onderzoek en/of door de bestuursrechter geconstateerde gebreken, maar vooral naar aanleiding van een ingediend beroepschrift dat op fouten wijst. Dat is volgens de raad in dit geval aan de orde. 
         De raad stelt zich op het standpunt dat in dit geval sprake is van ondergeschikte wijzigingen, dan wel wijzigingen die niet leiden tot een wezenlijk ander plan. De raad wijst daartoe op uitspraken van de Afdeling van 6 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2891, en 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:888. Volgens de raad is geen sprake van een wezenlijk ander plan, omdat de bestaande vergunningen en mogelijkheden zijn ingepast. Avebe is geen eigenaar meer van de gronden waarop dit plan een zonnepark toestaat, zodat Avebe hiervan geen beperkingen zal ondervinden. Indien de Afdeling anders oordeelt, verzoekt de raad om dat gebrek met artikel 6:22 van de Awb te passeren. 
     8.2.    Het besluit van 28 november 2019 behelst niet het uitoefenen van een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht als bedoeld in artikel 3.6 van de Wro, zodat artikel 3.9a van de Wro niet van toepassing is. 
         Het besluit strekt ertoe om het plan met toepassing van artikel 3.1 van de Wro opnieuw, gewijzigd, vast te stellen, Zoals hiervoor werd overwogen dient het besluit te worden gekwalificeerd als een vervangend besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. 
         Een bestuursorgaan dient in beginsel een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb dat strekt tot wijziging of vervanging van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, voor te bereiden met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb indien het oorspronkelijke besluit met toepassing van die afdeling is voorbereid. Hierop zijn naar het oordeel van de Afdeling uitzonderingen mogelijk. De raad kan na de vaststelling van het bestemmingsplan alsnog besluiten tot een aanpassing van het plan zonder dat afdeling 3.4 opnieuw behoeft te worden toegepast, mits deze aanpassing naar aard en omvang niet zodanig groot is dat een wezenlijk ander plan wordt vastgesteld. Verder wordt als uitzondering aangenomen de situatie dat het besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb wijzigingen van ondergeschikte aard bevat die de raad zonder dat de tegen het ontwerpplan ingediende zienswijzen daartoe aanleiding gaven, in het plan wil doorvoeren (vergelijk onder meer de uitspraak van 22 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV6546). 
     8.3.    De Afdeling stelt vast dat het besluit van 28 november 2019 onder meer meebrengt dat de gronden waar het zonnepark gerealiseerd wordt en waar zich het voormalige kantoor van Avebe bevindt, in plaats van de bestemming "Bedrijventerrein - industrie" de bestemming "Bedrijf" met de aanduiding "geluidzone - industrie" krijgen. De raad beoogt hiermee te bewerkstelligen dat de kavels niet langer tot het gezoneerde industrieterrein behoren. Avebe heeft onweersproken gesteld dat deze wijzigingen een verandering van de bestemming van een gebied betreffen met een omvang van 15,3 ha. Ook wordt de bouwhoogte van overige andere bouwwerken aangepast van 10 naar 40 meter. Nog daargelaten of de aanpassingen naar aard en omvang niet zodanig groot zijn dat een wezenlijk ander plan wordt vastgesteld, betreft het naar het oordeel van de Afdeling geen wijzigingen van ondergeschikte aard die de raad zonder dat de tegen het ontwerpplan ingediende zienswijzen daartoe aanleiding gaven, in het plan wil doorvoeren. Er bestaat dan ook grond voor het oordeel dat afdeling 3.4 van de Awb opnieuw had moeten worden toegepast. 
         Het betoog slaagt. 
     Conclusie 
     9.    Het beroep van Avebe tegen het besluit van 28 november 2019 is gegrond. Vanwege de onderlinge samenhang is ook het beroep van [appellanten sub 2] gegrond. Het besluit van 28 november 2019 dient te worden vernietigd. 
     9.1.    Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil zal de Afdeling hierna aan de hand van de (overige) beroepsgronden van Avebe en [appellanten sub 2] beoordelen of de rechtsgevolgen van het besluit van 28 november 2019 in stand kunnen blijven. 
     Het beroep van Avebe 
     10.    Avebe kan zich niet verenigen met het plan. Meer in het bijzonder kan zij zich niet verenigen met de bestemming "Wonen - 1" voor de woningen aan de Klaas Nieboerweg en op het schiereiland, de bestemming "Bedrijf" met de aanduidingen "geluidzone - industrie" en "specifieke vorm van bedrijf - zonnepark" ter plaatse van de zonneparken, de bestemming "Bedrijf" met de aanduiding "geluidzone - industrie" ter plaatse van het voormalige kantoorgebouw van Avebe en de bestemming "Gemengd" met de aanduiding "geluidzone - industrie" voor het voormalige parkeerterrein, alsmede de geluidregeling in artikel 14.2.3 in samenhang met bijlage 2 van de planregels. 
     Procedure 
     11.    Avebe stelt dat zij, in de fase voor 25 september 2017, onvoldoende betrokken is geweest bij de totstandkoming van het plan. Zij heeft nimmer daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen. 
     11.1.    De raad betwist dat Avebe onvoldoende betrokken is geweest. Volgens de raad zijn voorafgaand aan de vaststelling van het plan veelvuldig gesprekken met Avebe gevoerd. 
     11.2.    Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, van de Wro, voor zover van belang, is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van een bestemmingsplan. 
         Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb luidt: 
     "Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage." 
         Artikel 3:12 van de Awb luidt: 
     "1. Voorafgaand aan de terinzagelegging geeft het bestuursorgaan in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud. 
     [..] 
     3. In de kennisgeving wordt vermeld: 
     a. waar en wanneer de stukken ter inzage zullen liggen; 
     b. wie in de gelegenheid worden gesteld om zienswijzen naar voren te brengen; 
     c. op welke wijze dit kan geschieden; 
     d. indien toepassing is gegeven aan artikel 3:18, tweede lid: de termijn waarbinnen het besluit zal worden genomen." 
     11.3.    De Afdeling stelt voorop dat het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in die eerdere fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. 
         Voorts overweegt de Afdeling dat op 9 november 2016 kennis is gegeven van de terinzagelegging van het ontwerpbesluit in het huis-aan-huisblad "De Regiokrant", het digitale Gemeenteblad en in de Staatscourant, nr. 59930. In die kennisgeving is vermeld dat gedurende de termijn van 10 november 2016 tot en met 21 december 2016 zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht bij de raad. Voor het schriftelijk indienen staat een postbusnummer vermeld en voor het indienen van een mondelinge zienswijze kan een afspraak worden gemaakt. Avebe heeft gebruik gemaakt van de gelegenheid om een schriftelijke zienswijze naar voren te brengen. 
         Gelet op het voorgaande is de voor het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit wettelijk voorgeschreven procedure gevolgd. 
         De stelling van Avebe dat zij onvoldoende is betrokken bij de vaststelling van het plan, dan wel dat zij onvoldoende invloed heeft kunnen uitoefenen, wat daar ook van zij, kan gelet op het vorenstaande geen doel treffen. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Nut en noodzaak 
     12.    Avebe betwijfelt het nut en de noodzaak van het plan. De raad heeft volgens Avebe niet kenbaar gemotiveerd waarom het plan nodig is. 
     12.1.    In paragraaf 3.1 van de plantoelichting staat dat er in Foxhol een spanningsveld is ontstaan tussen bedrijvigheid en leefbaarheid omdat de bedrijven willen uitbreiden en de bewoners veilig en zonder overlast willen kunnen wonen. Daarnaast gelden er volgens de plantoelichting in het gebied verouderde bestemmingsplannen of geldt er gedeeltelijk zelfs geen bestemmingsplan meer, zoals voor de locatie Klaas Nieboerweg. Omdat hierdoor economische stagnatie dreigt en de leefbaarheid onder druk staat, is het volgens de plantoelichting nodig en urgent om perspectief te bieden aan de bedrijven en bewoners. De raad beoogt met dit plan bewoners en bedrijven een balans tussen economie en leefbaarheid te kunnen bieden, aldus de plantoelichting. 
     12.2.    De Afdeling overweegt dat uit de plantoelichting naar voren komt dat de leefbaarheid in het plangebied onder druk staat vanwege de aanwezigheid van een bedrijventerrein en woningen op en in de onmiddellijke nabijheid van dat bedrijventerrein en dat het nodig en zelfs urgent is om de leefbaarheid voor bewoners te waarborgen en duidelijkheid te bieden aan de bedrijven over de bedrijfsmogelijkheden in het plangebied. De Afdeling ziet in de niet nader geconcretiseerde stellingen van Avebe geen aanleiding om te twijfelen aan deze toelichting. De raad heeft in zoverre in redelijkheid het nut en de noodzaak van het plan kunnen aannemen. 
         De Afdeling stelt voorts vast dat de raad ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Wro voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen dient vast te stellen. Dat betekent dat de raad ter plaatse van gronden waar geen bestemmingsplan (meer) geldt, een bestemmingsplan dient vast te stellen. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Nieuwe stedelijke ontwikkeling 
     13.    Avebe stelt dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, omdat het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt voor zover aan de woningen aan de Klaas Nieboerweg een woonbestemming is toegekend. De raad heeft hier in het plan ten onrechte geen rekening mee gehouden en heeft ook niet inzichtelijk gemaakt dat deze stedelijke ontwikkeling in een actuele regionale behoefte voorziet, aldus Avebe. 
     13.1.    De raad stelt dat er geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling omdat de woningen aan de Klaas Nieboerweg die in het plan zijn aangewezen voor "Wonen - 1" al decennialang ter plaatse aanwezig zijn. Daarnaast ziet artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro volgens de raad op ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied, hetgeen hier volgens de raad niet aan de orde is. 
     13.2.    Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro luidt: 
     "In dit besluit en de hierop rustende bepalingen wordt verstaan onder: stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen." 
         Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: 
     "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien." 
     13.3.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, moet bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte het nieuwe plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan. 
     13.4.    Artikel 9.1.4, vierde lid, van de Invoeringswet Wet Ruimtelijke ordening (hierna: de Invoeringswet Wro) luidt: 
     "Voor een gebied waarvoor een bestemmingsplan geldt dat ten minste vijf jaar voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet onherroepelijk is geworden en waarvoor vóór dit tijdstip geen vrijstelling is verleend als bedoeld in artikel 33, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, wordt binnen vijf jaar na dat tijdstip een bestemmingsplan vastgesteld overeenkomstig artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening dan wel een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van die wet. Voor een gebied waarvoor een bestemmingsplan geldt dat minder dan vijf jaar voor genoemd tijdstip onherroepelijk is geworden, wordt binnen tien jaar na de datum van het onherroepelijk worden van dat plan een nieuw bestemmingsplan vastgesteld overeenkomstig artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening dan wel een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van die wet. Indien niet aan de verplichting, bedoeld in de eerste of tweede volzin, wordt voldaan is na afloop van bedoelde termijn artikel 3.1, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing." 
         Artikel 9.3.2 luidt: 
     "1. Plannen, regelingen en voorschriften die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet ingevolge artikel 10 van de Overgangswet ruimtelijke ordening en volkshuisvesting of ingevolge enige andere wettelijke bepaling geacht werden bestemmingsplannen in de zin van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te zijn, worden gelijkgesteld met plannen als bedoeld in artikel 9.1.4, vierde lid. 
     2. De plannen, regelingen en voorschriften, bedoeld in het eerste lid, vervallen vijf jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet." 
     13.5.    Het vorige plan dat gold voor het plandeel dat door Avebe wordt bestreden, betreft het bestemmingsplan "Spoorbaan - Gerrit Imbosstraat", dat op 9 november 1964 is vastgesteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7012, moet uit de artikelen 9.3.2 en 9.1.4, vierde lid, van de Invoeringswet Wro, in onderlinge samenhang bezien, worden afgeleid dat de onder de Woningwet 1901 tot stand gekomen bestemmingsplannen hun rechtsgevolg behouden tot vijf jaar na inwerkingtreding van de Wro. Dit betekent dat het plan "Spoorbaan - Gerrit Imbosstraat" zijn rechtsgevolg per 1 juli 2013 heeft verloren. 
     13.6.    De Afdeling stelt vast dat voor het woongebied Klaas Nieboerweg geen bestemmingsplan meer gold. In dit plan is de bestemming "Wonen - 1" toegekend aan bestaande woningen aan de Klaas Nieboerweg. Het plan sluit wat betreft de bouw- en gebruiksmogelijkheden die bij recht zijn opgenomen aan bij de feitelijk bestaande situatie die is gerealiseerd op grond van het vorige plan dan wel nadien door middel van verleende vergunningen. De Afdeling is van oordeel dat het plan, voor zover het betreft de woonbestemming die aan de bestaande woningen aan de Klaas Nieboerweg is toegekend, onder deze omstandigheden niet bij recht voorziet in nieuwe bouw- en gebruiksmogelijkheden met nieuw ruimtebeslag of een niet onaanzienlijke verruiming van de gebruiksmogelijkheden ten opzichte van de bestaande situatie. Hierdoor is geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro en is artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Provinciale Omgevingsvisie en Omgevingsverordening 
     14.    Avebe betoogt dat het plan in strijd is met de Omgevingsvisie Provincie Groningen 2016-2020 (hierna: de Omgevingsvisie) en de Omgevingsverordening Provincie Groningen 2016 (hierna: de Omgevingsverordening), waarin is opgenomen dat Hoogezand-Sappemeer een belangrijke werkgelegenheidsfunctie heeft. In dat verband acht Avebe van belang dat er schaarste bestaat aan bedrijventerreinen met mogelijkheden die vergelijkbaar zijn met de mogelijkheden van het W.A. Scholtenterrein. Omdat de vestigingsmogelijkheden van bedrijven met een hoge milieucategorie of een aanzienlijk ruimtebeslag op het W.A. Scholtenterrein ten opzichte van het voorgaande plan worden beperkt, wordt het belang van werkgelegenheid volgens Avebe geschaad. 
     14.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd is met de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening. Onder verwijzing naar paragraaf 4.2.2 van de Omgevingsvisie stelt de raad dat naast de werkgelegenheidsfunctie, het zorgdragen voor een aantrekkelijke, veilige en leefbare provincie Groningen een ander hoofddoel is uit de Omgevingsvisie. 
     14.2.    In paragraaf 4.2.2 van de Omgevingsvisie staat onder meer: 
     "Het zorg dragen voor een aantrekkelijke, veilige en leefbare provincie"; "Groningen zit integraal vervlochten in ons milieu-, ruimtelijke ordenings-, water- en mobiliteitsbeleid. Duurzaam, aantrekkelijk, leefbaar en veilig zijn belangrijke doelen bij onze afwegingen en beleidskeuzes. […]" 
     14.3.    Over het betoog van Avebe dat het plan in strijd is met de Omgevingsvisie, overweegt de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan het provinciale beleid is gebonden, maar daarmee rekening dient te houden. In paragraaf 4.1.1 van de plantoelichting staat beschreven wat de uitgangspunten zijn van de Omgevingsvisie en welke kernkwaliteiten van vitaal belang worden geacht, te weten het creëren van een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor woningbouw, bedrijventerreinen, kantoorlocaties en detailhandel door het concentreren van ruimtelijke ontwikkelingen in stedelijke gebieden en vitale kernen. Uit paragraaf 3.1 van de plantoelichting volgt dat wordt gestreefd naar een balans tussen economie en leefbaarheid. Uit paragraaf 5.2.1 van de plantoelichting volgt dat is ingezet op het leveren van maatwerk teneinde meer rechtszekerheid voor omwonenden en meer ruimte voor bedrijven te creëren. Hieruit volgt dat de raad rekening heeft gehouden met het provinciale beleid. 
         Volgens paragraaf 4.1.1 van de plantoelichting zijn de uitgangspunten van de Omgevingsvisie juridisch geborgd in de Omgevingsverordening. De raad heeft rekening gehouden met de Omgevingsvisie. Gelet hierop ziet de Afdeling in de niet nader geconcretiseerde stellingen van Avebe geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van strijd met de Omgevingsverordening. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Geluid 
     Geluidzonering 
     15.    Avebe betoogt dat, voor zover het plan er toe strekt om door middel van loutere bestemmingswijzigingen een nieuwe (binnen)zonegrens vast te leggen, die vastlegging in strijd is met de wet. Avebe betoogt dat door het louter wijzigen van de bestemming de geluidzone niet kan worden gewijzigd. Het wijzigen van de zone is iets anders dan het wijzigen van de bestemming, ook al volgt uit artikel 41 van de Wgh dat beide bij vaststelling of wijziging van het bestemmingsplan geschieden, aldus Avebe. Gelet op artikel 41, vierde lid, van de Wgh is ook het vastleggen van de begrenzing van het gezoneerde industrieterrein iets anders dan het vastleggen van de zone. Daarom moet het plan een duidelijk besluit tot wijziging van de zone inhouden, voordat sprake kan zijn van wijziging van de geluidzone die bij besluit van de minister 27 augustus 1991 is vastgesteld. Er is geen nieuwe zonekaart en het bestemmingsplangebied beslaat niet de gehele zone. Avebe stelt dat met de bestreden besluiten dan ook geen wijziging is aangebracht in de geluidzone die bij besluit van 27 augustus 1991 is vastgesteld. Uit de zonekaart van 1991 volgt dat het gehele plangebied plus de punt die wordt omsloten door de Avebeweg, de Klaas Nieboerweg, de Woldweg en de Energieweg moet worden aangemerkt als het gezoneerde industrieterrein Foxhol. De buitengrens van de zone wordt bepaald door de 50 dB(A) contour op de zonekaart die nog altijd ongewijzigd is. De raad gaat er volgens Avebe dan ook ten onrechte van uit dat door het geven van een andere bestemming aan gronden die behoren tot het gezoneerde industrieterrein, die gronden geen deel meer zouden uitmaken van het gezoneerde industrieterrein. 
         Avebe betoogt voorts dat een bestemmingswijziging er niet toe kan leiden dat gronden waarop industrie was en blijft toegestaan worden onttrokken aan een gezoneerd industrieterrein, omdat deze gronden volgens de definitie van "industrieterrein" tot het gezoneerde industrieterrein behoren. Ter onderbouwing van die stelling wijst Avebe op de memorie van toelichting bij de Wet geluidhinder (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 127, nr. 3, p. 89-90) en de memorie van toelichting bij artikel 3.18 van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw). Uit de memorie van toelichting bij artikel 3.18 van de Chw, waarbij de huidige definitie van "industrieterrein" is ingevoegd in 2010, volgt dat is beoogd de rechtspraak te corrigeren waarin werd uitgegaan van een enge definitie van industrieterrein, volgens welke alleen gronden tot het industrieterrein behoren waar zogeheten grote lawaaimakers zijn toegestaan, aldus Avebe. In de memorie van toelichting staat dat de nieuwe definitie van industrieterrein ervan uitgaat dat ook industriegronden waarop geen grote lawaaimakers zijn toegestaan deel uitmaken van een gezoneerd industrieterrein, aldus Avebe. Anders zou het volgens haar mogelijk zijn een schijnsanering toe te passen, waarbij de geluidbelasting op de woningen op papier alleen wordt bepaald door de geluidbelasting van de grote lawaaimakers, maar in de realiteit nog steeds de optelsom is van de geluidbelasting van alle industrie op het industrieterrein. 
         Bovendien staat in dit geval artikel 41, eerste en tweede lid, van de Wgh er volgens Avebe ook aan in de weg dat de (binnengrens van de) zone wordt gewijzigd. 
         Artikel 41, eerste lid, van de Wgh staat aan opheffing van een (deel van de) zone in de weg, omdat de bestemming van het betrokken terrein niet zodanig is gewijzigd dat het geen industrieterrein meer is. De locaties van de zonneparken en het voormalige kantoorgebouw van Avebe hebben nog steeds een industriebestemming. Gelet op de definitie van gezoneerd "industrieterrein" behoren ze volgens Avebe daarom nog steeds tot het gezoneerde industrieterrein. 
         Artikel 41, tweede lid, van de Wgh staat er volgens Avebe aan in de weg dat de gebieden op het schiereiland, de voormalige parkeerplaats van Avebe aan de noordzijde en de Klaas Nieboerweg ophouden van de zone deel uit te maken, omdat de ter plaatse optredende geluidbelasting als gevolg van vergunde activiteiten op het industrieterrein hoger is dan 50 dB(A). 
         De woningen aan de Klaas Nieboerweg en op het schiereiland, de zonneparken, het voormalige kantoorgebouw van Avebe en de het voormalige parkeerterrein liggen volgens Avebe dan ook nog steeds op het gezoneerde industrieterrein. 
     15.1.    De raad stelt dat de buitenste zonegrens ongewijzigd is ten opzichte van de oorspronkelijke zone uit 1991, maar dat de binnengrenzen zijn aangepast. De raad stelt voorts dat de Wgh zich niet verzet tegen het opdelen van de zone in meer bestemmingsplannen. 
         De raad stelt in het nader verweer dat de begripsbepaling in artikel 1 van de Wgh duidelijk maakt dat met het bestemmingsplan invulling kan worden gegeven aan de afbakening van het industrieterrein. In dit geval wordt het gezoneerde industrieterrein gevormd door de enkelbestemming "Bedrijventerrein - industrie" in combinatie met artikel 14.2 van de planregels. Alle gronden die niet deze bestemming en aanduiding hebben, zijn volgens de raad per definitie geen onderdeel van het gezoneerde industrieterrein en maken niet langer deel uit van het gezoneerde industrieterrein, maar van het bedrijventerrein. 
     15.2.    Artikel 1 van de Wgh luidt: 
     "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: 
     […] 
     industrieterrein: terrein waaraan in hoofdzaak een bestemming is gegeven voor de vestiging van inrichtingen en waarvan de bestemming voor het gehele terrein of een gedeelte daarvan de mogelijkheid insluit van vestiging van inrichtingen, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie van inrichtingen, die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken; 
     […]." 
         Artikel 52 luidt: 
     "In deze afdeling en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: bestaande zone: een zone rond een op 1 januari 2007 bestaand industrieterrein." 
         Artikel 54 luidt: 
     "De artikelen 41 tot en met 43 en 47 zijn van overeenkomstige toepassing op het wijzigen of opheffen van een bestaande zone." 
         Artikel 41 luidt; 
     "1. Een krachtens artikel 40 vastgestelde zone kan uitsluitend worden gewijzigd of opgeheven bij vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan, met dien verstande dat opheffing alleen kan plaatsvinden wanneer de bestemming van het betrokken terrein zodanig is gewijzigd dat het geen industrieterrein meer is. 
     2. Een wijziging van een zone kan er niet toe strekken dat enig gebied waarbinnen met inachtneming van de al verleende omgevingsvergunningen voor activiteiten met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de daaraan verbonden voorschriften een hogere geluidsbelasting, vanwege het industrieterrein, optreedt dan 50 dB(A), ophoudt van de zone deel uit te maken. 
     [..] 
     4. Onverminderd het eerste lid kan de gemeenteraad bij besluit de begrenzing van een industrieterrein, waarop de vastgestelde zone is gebaseerd, vastleggen." 
     15.3.    In de memorie van toelichting bij de Regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten (Crisis- en herstelwet), Kamerstukken II, 2009-2010, 32 127, nr. 3, staat op p. 89-90 dat met de wijziging van de begripsbepaling voor "industrieterrein" wordt beoogd dat de gemeente in het bestemmingsplan de afbakening van het industrieterrein met een zekere beleidsvrijheid kan kiezen. Volgens de toelichting heeft de gemeente er behoefte aan om in het bestemmingsplan het aangewezen industrieterrein verder te kunnen ordenen - vaak inwaartse of interne zonering genoemd - door in het plan aan te geven dat sommige delen niet voor A-inrichtingen bestemd zijn. Die nadere ordening hoeft er volgens de toelichting niet toe te leiden dat daardoor het zoneringsysteem van de Wgh zich beperkt tot het deel waar de A-inrichtingen zich wel mogen vestigen. Recente jurisprudentie van de Afdeling wees evenwel in de richting van zo’n engere uitleg van het begrip industrieterrein. Als de gemeente in het bestemmingsplan - om inwaartse zonering te regelen - expliciet heeft aangegeven dat op bepaalde delen van het industrieterrein A-inrichtingen zijn uitgesloten, dan behoren die delen niet langer tot het gezoneerde industrieterrein, aldus de Afdeling. Met de gewijzigde begripsbepaling is beoogd duidelijk te maken dat, ook als sprake is van een nadere zonering van A-inrichtingen binnen een industrieterrein, daarmee niet beoogd is om het industrieterrein en de rechtsgevolgen van die bestemming te beperken tot dat nader gezoneerde deelterrein. 
         Aanvullend op de voorgestelde wijziging van de begripsbepaling voor industrieterreinen, vanwege de jurisprudentie inzake de (onduidelijkheid van) de precieze begrenzing van industrieterreinen, biedt het voorgestelde artikel 41, vierde lid, van de Wgh de gemeenteraad de mogelijkheid om bij apart besluit de afbakening van het gezoneerde industrieterrein eenduidig vast te leggen. 
     15.4.    De Afdeling overweegt dat het plan aan de gronden ter plaatse van de woningen aan de Klaas Nieboerweg en op het schiereiland, de zonneparken, het voormalige kantoorgebouw van Avebe en het voormalige parkeerterrein, niet langer een bestemming toekent die vestiging van zogeheten grote lawaaimakers oftewel A-inrichtingen mogelijk maakt dan wel niet uitsluit. 
         Uit artikel 41 van de Wgh volgt dat een wijziging van de geluidzone bij vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan kan plaatsvinden. Daarnaast kan de raad op grond van artikel 41, vierde lid, van de Wgh onverminderd het eerste lid bij besluit de begrenzing van een industrieterrein vastleggen. 
         De raad heeft in dit geval geen besluit genomen als bedoeld in artikel 41, vierde lid, van de Wgh. Dat laat, zoals in artikel 41, vierde lid, van de Wgh is bepaald, de bevoegdheid op grond van het eerste lid echter onverlet. Naar het oordeel van de Afdeling kan het plan redelijkerwijs niet anders worden uitgelegd dan dat de raad met de daarin opgenomen bestemmingswijzigingen, toegekende gebiedsaanduidingen "milieuzone - gezoneerd industrieterrein" en "geluidzone - industrie" en de daarbij behorende planregels ook de begrenzing van het gezoneerde industrieterrein en - met toepassing van artikel 41, eerste lid, van de Wgh - de binnengrens van de geluidzone (de grens tussen de "geluidzone - industrie" en het gezoneerde industrieterrein) heeft gewijzigd. Wat Avebe heeft aangevoerd, leidt niet tot de conclusie dat de raad hiertoe op grond van artikel 41, eerste lid, van de Wgh niet bevoegd was. 
         Voor zover Avebe betoogt dat er geen nieuwe zonekaart is, overweegt de Afdeling als volgt. Wanneer de geluidzone wordt gewijzigd met toepassing van artikel 41, eerste lid, van de Wgh, behoeft geen nieuwe zonekaart te worden vastgesteld en vindt de weergave van de gewijzigde geluidzone, zoals ook uit de verbeelding blijkt, plaats op de verbeelding van het plan. 
         Voor zover Avebe betoogt dat het bestemmingsplangebied niet de gehele zone beslaat, overweegt de Afdeling als volgt. De geluidzone van het industrieterrein is gelegen rond de terreinen "Hoogezand-Waterhuizen", "Hoogezand-West", "Foxhol", "Hoogezand Noord-West en Plan Zuid" en "Martenshoek". De geluidzone ligt slechts voor een deel binnen het plangebied. Het gedeelte dat binnen het plangebied ligt, wordt in het plan gewijzigd. Het aldus gewijzigde deel van de geluidzone sluit aan bij de verder buiten het plangebied liggende geluidzone van dat industrieterrein. De Wgh verzet zich er onder deze omstandigheden niet tegen dat slechts de geluidzone in het bestemmingsplan wordt opgenomen voor zover deze in het plangebied ligt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT8770, onder 2.5). 
         Er bestaat dan ook geen grond voor de conclusie dat de raad niet door middel van de bestemmingswijzigingen, de toegekende gebiedsaanduidingen en de daarbij behorende planregels de binnengrens van de geluidzone kon wijzigen. 
     15.5.    Voor zover het plan ter plaatse van de zonneparken, het voormalige kantoorgebouw van Avebe en het voormalige parkeerterrein industrie toelaat - niet zijnde zogeheten grote lawaaimakers - brengt de "nieuwe" definitie van industrieterrein in de Wgh, anders dan Avebe betoogt, niet mee dat de raad deze gronden noodzakelijkerwijze deel moest laten uitmaken van het gezoneerde industrieterrein. Zoals uit de in 15.3 aangehaalde memorie van toelichting blijkt heeft de wetgever met de opname van de "nieuwe" definitie tot doel gehad om - anders dan onder de "oude" definitie, waar gronden waarop geen grote lawaaimakers zijn toegestaan hoe dan ook geen deel konden uitmaken van het gezoneerde industrieterrein - de raad beleidsruimte te geven om gronden waar geen grote lawaaimakers zijn toegestaan niettemin van het gezoneerde industrieterrein deel te kunnen laten uitmaken (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2370, onder 6). Bij de vaststelling van het bestreden plan heeft de raad met toepassing van deze beleidsruimte de gronden van de zonneparken, het voormalige kantoorgebouw van Avebe en het voormalige parkeerterrein, waar geen grote lawaaimakers meer worden toegestaan, evenwel niet (langer) van het gezoneerde industrieterrein deel willen laten uitmaken. Het betoog van Avebe dat de wijzigingen van de bestemmingen naar "Bedrijventerrein - industrie" en "Gemengd" er gelet op de "nieuwe" definitie van industrieterrein niet toe kunnen leiden dat gronden worden onttrokken aan het gezoneerde industrieterrein, slaagt daarom niet. 
     15.6.    Voor zover Avebe betoogt dat artikel 41, eerste lid, van de Wgh in de weg staat aan de in het plan voorziene wijziging van (de binnengrens van) de geluidzone, overweegt de Afdeling als volgt. Alleen al omdat in zoverre geen sprake is van een opheffing van een geluidzone, maar slechts van een wijziging van de binnengrens van de geluidzone waarbij deze geluidzone wordt vergroot, verzet artikel 41, eerste lid, van de Wgh zich hier niet tegen. 
         Voor zover Avebe betoogt dat artikel 41, tweede lid, van de Wgh eraan in de weg staat dat de gebieden op het schiereiland, de voormalige parkeerplaats van Avebe aan de noordzijde en de Klaas Nieboerweg ophouden van een geluidzone deel uit te maken, mist dit betoog feitelijke grondslag. Het plan leidt er juist toe dat deze gronden, die voorheen tot het gezoneerde industrieterrein behoorden en dus geen deel uitmaakten van de geluidzone, nu wel van de geluidzone deel zijn gaan uitmaken. 
     15.7.    Het betoog slaagt niet. 
     Akoestisch onderzoek 
     16.    Avebe betoogt dat bij de wijziging van de zone niet is voldaan aan artikel 54 in samenhang met artikel 42 van de Wgh. Evenmin zijn de in de geluidonderzoeken gehanteerde gegevens en uitgangspunten volgens haar representatief. 
     17.    Artikel 42 van de Wgh luidt: 
     "1. Bij het voorbereiden van de vaststelling of wijziging van een zone, wordt vanwege burgemeester en wethouders een akoestisch onderzoek ingesteld naar: 
     a. de geluidsbelasting die door woningen binnen de ontworpen zone, alsmede door andere geluidsgevoelige gebouwen of door geluidsgevoelige terreinen, vanwege het industrieterrein ten hoogste zou kunnen worden ondervonden zonder de invloed van maatregelen die de geluidbelasting beperken; 
     b. de doeltreffendheid van de in aanmerking komende maatregelen om te voorkomen dat in de toekomst vanwege het industrieterrein optredende geluidsbelasting van de onder a bedoelde objecten de waarden die ingevolge de artikel 44 en 47, eerste lid, als ten hoogste toelaatbare worden aangemerkt, te boven zou gaan. 
     [..]". 
     18.    In opdracht van het gemeentebestuur van Hoogezand-Sappemeer heeft FUMO de geluidrapporten "Verkennend onderzoek bedrijfswoningen op industrieterreinen in Hoogezand-Sappemeer, deel 1" en "Verkennend onderzoek bedrijfswoningen op industrieterreinen in Hoogezand-Sappemeer, deel 2" van 29 mei 2015 opgesteld (hierna: FUMO-onderzoek). 
         In opdracht van de werkgroep geluidaspecten Avebeterrein heeft Ramakers het rapport "Resultaten van de varianten" van 9 december 2015 opgesteld (hierna: Ramakers-rapport). 
         In opdracht van het gemeentebestuur van Hoogezand-Sappemeer heeft DGMR het "Planologisch akoestisch onderzoek bestemmingsplan K. Nieboerweg, bedrijventerreinen Foxhol" van 22 juni 2017 opgesteld (hierna: het DGMR-rapport). 
         In opdracht van het gemeentebestuur van Midden-Groningen heeft DGMR het rapport "Planologisch akoestisch onderzoek bestemmingsplan Klaas Nieboerweg, bedrijventerreinen Foxhol" 24 oktober 2019 opgesteld (hierna: DGMR2-rapport). Bij de vaststelling van het besluit van 28 november 2019 heeft de raad zich in het bijzonder hierop gebaseerd. 
         Avebe heeft in reactie op het besluit van 28 november 2019 de rapporten "Bevindingen op het herstelbesluit" van Ramakers van 28 februari 2020 (Ramakers2-rapport) en "Onjuistheden in de bepaling van de geluidbelasting op de gevels van de woningen met een nieuwe woonbestemming" van Ramakers van 9 oktober 2020 in het geding gebracht (hierna: Ramakers3-rapport). 
     Bevoegd gezag 
     19.    Avebe betoogt dat uit het akoestisch onderzoek dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, niet volgt dat dit vanwege het college is ingesteld. 
     19.1.    Hoewel het besluit van 28 november 2019 (evenals dat van 25 september 2017) is vastgesteld door de raad, is dit voorbereid door het college dat daartoe een ontwerpbesluit en raadsvoorstellen heeft opgesteld. In dat kader heeft het college DGMR opdracht gegeven akoestisch onderzoek te doen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat in zoverre niet aan artikel 42, eerste lid, van de Wgh is voldaan. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Geluidbelasting zonder maatregelen; doeltreffendheid maatregelen 
     20.    Avebe betoogt dat de geluidbelasting die door woningen, andere geluidgevoelige gebouwen of geluidgevoelige terreinen ten hoogste kan worden ondervonden zonder invloed van maatregelen die de geluidbelasting beperken, niet inzichtelijk is gemaakt. Avebe betoogt voorts dat onvoldoende inzichtelijk is gemaakt welke maatregelen doeltreffend zijn om de toekomstige geluidbelasting vanwege het industrieterrein zodanig te beperken dat de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting niet wordt overschreden en aan de vastgestelde hogere waarden wordt voldaan. 
     20.1.    In wat Avebe heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat uit de aan het besluit ten grondslag gelegde rapportages, waaronder in het bijzonder het DGMR2-rapport, niet kan worden afgeleid welke geluidbelasting volgens deze rapportage optreedt vanwege het industrieterrein zonder de invloed van maatregelen die de geluidbelasting beperken, alsmede welke maatregelen volgens deze rapportage doeltreffend zijn. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Representativiteit akoestisch model 
     21.    Avebe betoogt dat het gebruikte akoestisch model verschillende onvolkomenheden bevat en daarom niet representatief is. 
     - Kavels en bodemgebied 
     22.    Avebe betoogt dat in het FUMO-onderzoek de kavels 31, 32, 41, 42, 43 en 45 en het ‘bodemgebied’ 172 tot en met 210 ten onrechte niet betrokken zijn. 
     22.1.    De raad stelt dat het FUMO-onderzoek moet worden beschouwd als verkennend onderzoek. Meer gedetailleerde berekeningen zijn opgenomen in het Ramakers-rapport en het DGMR-rapport. De kavels 31 en 32 zijn niet betrokken in het geluidrapport, conform het voornemen om aan deze gronden de bestemming "Gemengd" toe te kennen. 
     22.2.    Blijkens p. 16 van het DGMR-rapport zijn daarin de oppervlaktebronnen zoals weergegeven in figuur 13 van het Ramakers-rapport als uitgangspunt genomen, met uitzondering van de kavels 31 en 32, omdat daar is uitgegaan van de bestemming "Gemengd". Dit wordt bevestigd in het deskundigenverslag van de STAB. Ook de door Avebe genoemde bodemgebieden zijn betrokken in het model. Dit geldt eveneens voor het DGMR2-rapport. Er bestaat wat de kavels 41, 42, 43 en 45 en het bodemgebied betreft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het gehanteerde akoestisch model in zoverre niet representatief heeft mogen achten. Voor zover Avebe zich er niet mee kan verenigen dat de kavels 31 en 32 niet in het model zijn betrokken, omdat is uitgegaan van de bestemming "Gemengd", komt dat hierna aan de orde. 
     - Geluidbelasting gedezoneerde terreinen 
     23.    Avebe betoogt dat de geluidbelasting van inrichtingen, niet zijnde "grote lawaaimakers", op gedezoneerde terreinen ten onrechte niet in het geluidonderzoek is betrokken. Avebe stelt dat in het DGMR2-rapport ten onrechte geen rekening is gehouden met de geluidbelasting van de installaties en activiteiten als gevolg van de zonneparken. 
     23.1.    De raad stelt dat nu de bedoelde gronden, waaronder die waarop het zonnepark is voorzien, geen deel meer uitmaken van het gezoneerde industrieterrein, het niet meer is toegestaan de geluidbelasting hiervan te betrekken in de totale geluidbelasting als gevolg van het industrieterrein. 
         Zonnepanelen, transformatoren en stoppenkast inclusief het onderhoud ervan vallen volgens de raad niet onder één van de categorieën van Bijlage I, onderdeel C, van het Besluit omgevingsrecht en daarbij ook niet onder onderdeel D (aanwijzing grote lawaaimakers). 
         De raad betoogt dat bedrijven die niet op het gezoneerde industrieterrein liggen, een andere regeling kennen. Voor de beoordeling van de planologische aanvaardbaarheid van de geluidbelasting van deze bedrijven is gebruik gemaakt van de VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering". 
     23.2.    Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de gronden van de zonneparken, het voormalige kantoorgebouw van Avebe en het voormalige parkeerterrein, niet langer deel uitmaken van het gezoneerde industrieterrein. De raad stelt terecht dat de zonneparken niet als "grote lawaaimakers" zijn te kwalificeren, zodat de raad de gronden van de zonneparken ook niet van het gezoneerde industrieterrein deel hoefde te laten blijven uitmaken. De geluidbelasting die wordt veroorzaakt door activiteiten op de gronden die geen deel uitmaken van het gezoneerde industrieterrein behoort niet tot de geluidbelasting vanwege het industrieterrein. In het akoestisch onderzoek ter voorbereiding van dit plan is deze geluidbelasting dan ook terecht niet bij de geluidbelasting vanwege het industrieterrein betrokken. De raad heeft deze geluidbelasting wel op andere wijze beoordeeld, waarop de Afdeling later zal ingaan. 
     - Vergunde geluidbelasting Avebe en toekomstruimte Avebe 
     24.    Avebe betoogt dat DGMR niet heeft gerekend met de vergunde geluidbelasting van Avebe maar met een lagere geluidbelasting op de woningen aan de Klaas Nieboerweg, zodat de geldende omgevingsvergunningen milieu niet, althans niet op de juiste wijze, in het akoestisch model zijn meegenomen. In dat verband wijst zij erop dat de op 22 maart 2018 verleende revisievergunning uitgaat van 37 ha grond waarop een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is toegestaan, dat wil zeggen inclusief de gronden van het voormalige Avebe-kantoor en het zonnepark. In het geluidonderzoek wordt verder onvoldoende onderkend dat haar terreinen nog ingevuld moeten worden met bedrijvigheid. De gemeente is gelet op de bijlagen bij het bestreden besluit uitgegaan van een bijdrage van Avebe die 1 dB(A) lager is dan de vergunde bijdrage, aldus Avebe. 
     24.1.    De raad stelt dat de vergunde rechten van Avebe als uitgangspunt zijn genomen. De begrenzing tussen het gezoneerde industrieterrein en de geluidzone is in zoverre de grens van de inrichting van Avebe, zoals deze in de aanvraag om omgevingsvergunning milieu uit 2016 en de verleende omgevingsvergunning milieu uit 2018 is opgenomen, aldus de raad. De toetspunten uit de omgevingsvergunning van Avebe uit 2018 corresponderen met de in het door DGMR verrichte onderzoek gebruikte toetspunten en de daarbij behorende waarden, aldus de raad. 
     24.2.    In het DGMR2-rapport staat dat voor het geluid van de bedrijven wordt uitgegaan van akoestische gebiedseenheden. De AGE van Avebe (AGE 1) is in Variant VII gewijzigd en bestaat uit de vergunde situatie van Avebe en geluidruimte voor toekomstige situaties. Vanwege de verkoop van de gronden aan Solarfields blijft een aantal kleine locaties over waarvoor voor Avebe in Variant VI geluidruimte was gereserveerd. Deze locaties zijn verwerkt in oppervlaktebron 23b, 23c, 241, 24b, 25, 19a, 29b en 30. Hiervoor is gekozen om deze aan de AGE van Avebe toe te voegen. Ook AGE 42 en 43 zijn hieraan toegevoegd. Bijlage 1 bij het DGMR2-rapport geeft de modelgegevens van Variant VII weer. 
     24.3.    Uit het DGMR2-rapport komt naar voren dat in de gehanteerde variant rekening is gehouden met de vergunde situatie van Avebe. Avebe heeft niet weersproken dat de tot uitgangspunt genomen begrenzing van het gezoneerde industrieterrein op dit punt correspondeert met de begrenzing van de inrichting van Avebe in de vergunning uit 2018. Verder zijn de gronden van het voormalige kantoorgebouw van Avebe en van de zonneparken, zoals hiervoor al werd overwogen, terecht niet tot het gezoneerde industrieterrein gerekend. Voorts volgt uit het DGMR2-rapport dat ook toekomstige geluidruimte is toebedeeld. Avebe heeft niet aannemelijk gemaakt dat de raad die geluidruimte niet representatief heeft mogen achten. 
     - Sloop van gebouwen 
     25.    Avebe betoogt dat in het DGMR2-rapport ten onrechte geen rekening is gehouden met het slopen van een aantal nu aanwezige gebouwen. Het voormalig kantoorgebouw en andere nog te slopen gebouwen zorgen voor geluidafschermende werking die ervoor zorgt dat de geluidbelasting op de relevante woningen lager is dan na sloop het geval zou zijn. Er is echter geen rekening gehouden met de hogere geluidbelasting die ontstaat wanneer wordt gesloopt. De in het plan opgenomen sloopregeling komt er op neer dat Avebe de oude niet meer in gebruik zijnde fabrieksgebouwen, die op dit moment voor geluidafscherming zorgen, niet kan slopen zonder kostbare geluidreducerende maatregelen te nemen. 
     25.1.    De raad stelt dat de sloopregeling in de planregels een toetsingskader is voor het bevoegd gezag om te kunnen beoordelen in welke mate de verwijdering van bouwwerken invloed heeft op de maximaal toegestane geluidbelasting op de buitenste zonegrens en de maximaal ten hoogste toelaatbare geluidbelasting van geluidgevoelige objecten waarvoor een hogere waarde of een MTG-waarde is vastgesteld. 
     25.2.    In de plantoelichting staat dat in de akoestische modellen die ten grondslag liggen aan de zonering, de sanering, de zogeheten MTG-besluiten en het hogere waardenbesluit rekening is gehouden met de geluidafschermende en geluidreflecterende werking van gebouwen. Gebouwen kunnen - op grond van de in de planregels opgenomen sloopregeling - gesloopt worden mits de maximale immissiewaarden op de immissietoetspunten niet worden overschreden. Dit kan ook worden gerealiseerd door maatregelen te treffen, aldus de plantoelichting. In het DGMR2-rapport staat dat rekening is gehouden met de vergunde sloop van de gebouwen 60, 62 en 85. 
     25.3.    Artikel 14.2.5 van de planregels luidt: 
     "a. Het is, in verband met de doelstellingen genoemd in artikel 14.2.1, verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders bouwwerken geheel of gedeeltelijk te slopen. 
     b. Het onder a genoemde verbod geldt niet voor het slopen van: 
         a. Bouwwerken ingevolge een aanschrijving van burgemeester en wethouders op basis van de Woningwet; 
         b. bouwwerken lager dan twee meter. 
     c. De vergunning wordt alleen verleend indien de maximaal toegestane geluidbelasting op de Geluidszone en de maximaal toelaatbare geluidbelasting van geluidsgevoelige objecten waarvoor een Hogere waarde is vastgesteld, niet wordt overschreden." 
     25.4.    De Afdeling overweegt dat de aanwezigheid van bestaande bouwwerken en de geluidafschermende en geluidreflecterende werking daarvan een gegeven is. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee in het akoestisch model dan ook terecht rekening gehouden voor zover voor de sloop van bouwwerken nog geen vergunning was verleend en nu evenmin aannemelijk is geworden dat concrete plannen bestonden om ook andere bebouwing te slopen. Op grond van artikel 14.2.5, onder c, van de planregels wordt een sloopvergunning voor bouwwerken alleen verleend indien de zonegrenswaarde en de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting op geluidgevoelige objecten niet wordt overschreden. Voor zover Avebe betoogt dat deze sloopregeling er op neerkomt dat Avebe de oude niet meer in gebruik zijnde fabrieksgebouwen, die op dit moment voor geluidafscherming zorgen, niet kan slopen zonder geluidreducerende maatregelen te nemen, overweegt de Afdeling dat hierin geen grond is gelegen dat in het akoestisch model niettemin geen rekening mocht worden gehouden met bestaande bouwwerken, voor zover de sloop daarvan niet is vergund en daarvoor ook geen concrete plannen bestonden. 
     - Geluidbelasting braakliggende en braakkomende terreinen 
     26.    Avebe betoogt verder dat ten onrechte geen is rekening gehouden met een reële geluidbelasting na invulling van de braakliggende en braakkomende bedrijfsterreinen, onder meer ter plaatse van de voormalige Protastar-fabriek en de aardappelmeelfabriek. 
     26.1.    De raad stelt dat er wel degelijk rekening is gehouden met een reële invulling van braakliggende en braakkomende terreinen. Voor de Avebe-onderdelen Protastar, WKC, Nylgum en enkele andere buiten bedrijf gestelde onderdelen, zijn geluidreserveringen in het rekenmodel opgenomen. Op braakkomende terreinen (als onderdeel van de inrichting Avebe, AGE 1) waar na juni 2017 fysieke ruimte beschikbaar is gekomen, is de ontwikkelruimte voor nieuwe geluidproducerende activiteiten gelijk aan het aandeel in de geluidruimte van de te verwijderen geluidbronnen in de vigerende omgevingsvergunning milieu van Avebe uit 2018. 
     26.2.    Wat Avebe heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de geluidreserveringen die voor de terreinen van Protastar, WKC, Nylgum en enkele andere buiten bedrijf gestelde onderdelen in het rekenmodel zijn opgenomen, niet representatief heeft mogen achten. Avebe heeft niet aannemelijk gemaakt dat de in het rekenmodel opgenomen reserveringen niet overeenstemmen met een reële geluidbelasting na invulling van de braakkomende en braakliggende bedrijfsterreinen op het gezoneerde industrieterrein. 
     - Bodemfactor 
     27.    Avebe betoogt dat in het geluidonderzoek voor de gronden ter plaatse van de zonneparken en delen van het Avebe-terrein niet de juiste bodemfactor is toegepast. Er had rekening moeten worden gehouden met een factor voor een reflecterende in plaats van een absorberende bodem. 
     27.1.    De raad stelt dat, gezien het feit dat er akoestisch relevante open ruimtes tussen de zonnepanelen zijn en dat de zonnepanelen hellend zijn opgesteld waardoor het geluid verstrooid wordt, een bodemfactor van 0,5 (halfreflecterend) volstaat. 
     27.2.    Volgens het DGMR2-rapport bedraagt de bodemfactor van het gebied onder het zonnepark 0,5 en representeert deze voor de maatgevende richting van het geluid (van west naar oost naar de Klaas Nieboerweg) de reflectie in de schuin opgestelde zonnepanelen, de verstrooiing die plaatsvindt door de schuine opstelling, de opstelling boven gras en de omstandigheid dat de zonnepanelen niet het volledige bodemoppervlak bedekken. 
     27.3.    Wat Avebe heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor de conclusie dat de raad de gehanteerde bodemfactor van 0,5 voor de gronden van de zonnepanelen niet representatief heeft mogen achten. Daarbij betrekt de Afdeling dat de zonnepanelen niet het volledige bodemoppervlak bedekken en onder een hoek worden opgesteld. Er bestaat gelet op het vorenstaande ook geen grond voor het oordeel dat de raad voor de bedoelde delen van het Avebe-terrein niet de gehanteerde factor heeft mogen hanteren. 
     - Conclusie representativiteit akoestisch model 
     28.    Wat Avebe heeft aangevoerd, geeft geen grond voor de conclusie dat de raad het akoestisch model niet representatief heeft mogen achten. 
     Geluidruimteverdeelregeling 
     Zonebeheerplan? 
     29.    Avebe betoogt dat de geluidruimteverdeelregeling van artikel 14.2.3 in samenhang met bijlage 2 van de planregels niet kan worden gekwalificeerd als een zonebeheerplan in de zin van artikel 164 van de Wgh, omdat zij door de raad en niet door het college is vastgesteld. 
         Ook geeft de regeling geen inzicht in de geluidruimte binnen de zone, zodat de geluidruimteverdeelregeling in elk geval niet kan worden gezien als een invulling van artikel 163, eerste lid, van de Wgh. Avebe betoogt daartoe dat er geen duidelijke relatie tussen de vergunde geluidbelasting, de nog resterende geluidbelasting en de AGE’s aanwezig is. De AGE’s representeren aldus een fictief geluidbudget op die kavels en niet de geluidruimte, hetgeen er toe leidt dat er onvoldoende informatie beschikbaar is over de geluidruimte binnen de zone. 
         Ook kan de regeling volgens Avebe niet worden gebruikt als toetsingskader voor omgevingsvergunningen milieu. De raad is volgens Avebe niet het bevoegd gezag om een geluidruimteverdeelregeling in het bestemmingsplan op te nemen die zou moeten worden gebruikt als toets voor beslissingen op aanvragen om een omgevingsvergunning milieu. 
     29.1.    De raad stelt dat in de Wgh van oudsher de verdeling van geluidruimte tussen braakliggende kavels en inrichtingen op het industrieterrein niet is geregeld. Op 1 januari 2007 is artikel 164 aan de Wgh toegevoegd. Op basis van dat artikel kan het college van burgemeester en wethouders een zonebeheerplan opstellen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3124, echter beslist dat een aanvraag omgevingsvergunning milieu niet getoetst mag worden aan een zonebeheerplan. Voldoende zekerheid voor de zonebeheerder en ook voor de inrichtingen kan volgens de raad slechts verkregen worden door de systematiek van het verdelen en beheren van de geluidruimte te regelen in het bestemmingsplan. Om die reden is in het bestemmingsplan een geluidruimteverdeelregeling opgenomen. Aanvragen voor omgevingsvergunningen voor inrichtingen die onder de reikwijdte van artikel 14.2 van de planregels vallen, worden hieraan getoetst, aldus de raad. 
     29.2.    Artikel 163 van de Wgh luidt: 
     "1. Burgemeester en wethouders van de gemeente waarin een industrieterrein geheel of in hoofdzaak is gelegen zorgen ervoor dat er voldoende informatie beschikbaar is over de geluidsruimte binnen de zone. 
     [..]" 
         Artikel 164 van deze wet luidt: 
     "Ter vervulling van de in artikel 163 bedoelde taak kan een zonebeheerplan worden opgesteld." 
     29.3.    De Afdeling overweegt dat het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 164 van de Wgh een zonebeheerplan kan opstellen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3124, volgt dat een omgevingsvergunning milieu niet kan worden geweigerd wegens strijd met een krachtens artikel 164 van de Wgh vastgesteld zonebeheerplan. De Afdeling begrijpt het betoog van de raad aldus, dat de raad in het licht van deze jurisprudentie niet heeft beoogd om een zonebeheerplan op te stellen. Naar het oordeel van de Afdeling dient de in het plan opgenomen geluidruimteverdeelregeling gelet op haar strekking niet als zonebeheerplan in de zin van artikel 164 van de Wgh te worden aangemerkt (vergelijk ook de uitspraken van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:237, onder 3.5, 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:705, onder 2.5, en 13 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:66). De betogen dat de regeling ten onrechte niet door het college is vastgesteld en dat de regeling in strijd met artikel 163 van de Wgh geen inzicht geeft in de geluidruimte binnen de zone, kunnen alleen al daarom niet slagen. 
         Voor zover Avebe betoogt dat de raad niet het bevoegd gezag is om een geluidruimteverdeelregeling in het bestemmingsplan op te nemen die zou moeten worden gebruikt als toets voor beslissingen op aanvragen om een omgevingsvergunning milieu, overweegt de Afdeling als volgt. De raad is het bevoegd gezag om het bestemmingsplan vast te stellen. Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Wro worden met het oog op de bestemming regels gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen. Ingevolge artikel 2.14, zevende lid, van de Wabo worden bij de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning milieu gronden en bouwwerken in de omgeving van de inrichting in aanmerking genomen overeenkomstig het bestemmingsplan. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraken van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:237, onder 3.5, en 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:705, onder 2.5, staat artikel 3.1, eerste lid, van de Wro, noch de milieuwet- en regelgeving, er aan in de weg dat het geluidverdeelplan in het bestemmingsplan wordt opgenomen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.1, eerste lid, van de Wro (Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 21-22) volgt dat de redactie van artikel 3.1 van de Wro het mogelijk maakt een relatie te leggen tussen de ruimtelijke ordening en het beleidsterrein van milieu. Derhalve kunnen beslissingen op aanvragen om een omgevingsvergunning milieu worden getoetst aan de in het bestemmingsplan opgenomen geluidruimteverdeelregeling. Gelet hierop slaagt het betoog van Avebe niet. 
     AGE’s en omvang gezoneerd industrieterrein 
     30.    Avebe betoogt dat de geluidruimteverdeelregeling ten onrechte slechts ziet op een deel van het gezoneerde industrieterrein. Er zijn buiten het plangebied ook andere gebruikers van het industrieterrein. Die bedrijven kunnen wel geluidruimte innemen, maar zijn niet gebonden aan de geluidruimteverdeelregeling. Deze regeling benadeelt Avebe ten opzichte van andere gebruikers van het industrieterrein en leidt tot rechtsonzekerheid, aldus Avebe. Zij wijst erop dat de raad stelt dat het op termijn de bedoeling is bij de herziening van de plannen voor de overige delen van het industrieterrein ook een geluidruimteverdeling op te nemen. Dat maakt de rechtsonzekerheid volgens Avebe op dit moment alleen maar groter, omdat niet duidelijk is hoe die geluidruimteverdeling zich zal verhouden tot de in dit bestemmingsplan opgenomen regels, terwijl het gaat om al dan niet aanwezige geluidruimte binnen dezelfde zone. 
     30.1.    De raad erkent dat delen van het gezoneerde industrieterrein niet tot het plangebied behoren. Wel is de totale geluidbelasting van het gezoneerde industrieterrein in ogenschouw genomen. Als vooroplopend plan is de bijdrage die aan deze geluidbelasting wordt geleverd vanuit het plangebied verkaveld en geborgd in dit plan. De raad stelt dat het de bedoeling is om op termijn ook voor de overige delen van het gezoneerde industrieterrein een geluidruimteverdeling op te nemen in de desbetreffende bestemmingsplannen. Door de terreinindeling, de bestaande geluidzone, de vastgestelde hogere waarden en MTG’s is het echter niet mogelijk dat bedrijven buiten het plangebied de op kavelniveau opgenomen immissiewaarden beïnvloeden, aldus de raad. Daarbij wijst de raad erop dat het industrieterrein Westerbroek en het plangebied worden verbonden door een smalle langgerekte corridor, met ten zuiden daarvan het Foxholstermeer en ten noorden het Winschoterdiep. 
     30.2.    De Afdeling stelt vast dat, gelet op onder meer het zonebesluit van 1991, het gezoneerde industrieterrein groter is dan het plangebied. In beginsel betekent dit, zoals de STAB in het deskundigenverslag heeft opgemerkt, dat de verhouding tussen enerzijds de geluidruimte die geldt op de zonegrens en bij de woningen waarvoor een hogere waarde of een MTG-waarde is vastgesteld en anderzijds de geluidruimte die de geluidruimteverdeelregeling op deze toetspunten biedt, niet 1 op 1 is. Avebe heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat - ondanks de in 30.1 door de raad genoemde terreinindeling, bestaande geluidzone, vastgestelde hogere waarden en MTG’s, en de ligging van de buiten het plangebied gesitueerde andere delen van het industrieterrein - de bedrijven op de delen van het gezoneerde industrieterrein buiten het plangebied, een bijdrage zouden kunnen leveren aan de geluidbelasting op het deel van de zonegrens en op de vastgestelde hogere waarden en MTG’s die relevant zijn voor de bedrijven op het deel van het gezoneerde industrieterrein binnen het plangebied. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad er niet in redelijkheid voor heeft kunnen kiezen om voor de gronden van het gezoneerde industrieterrein binnen het plangebied een geluidruimteverdeelregeling op te nemen, terwijl dat voor de gronden van het gezoneerde industrieterrein buiten het plangebied - nog - niet het geval is. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Gedezoneerde gronden 
     31.    Avebe betoogt dat voor kavels binnen het plangebied met de bestemming "Bedrijf" of "Gemengd" ten onrechte geen geluidreservering is opgenomen in de geluidruimteverdeelregeling. 
     31.1.    De raad stelt dat AGE’s alleen voorkomen op het gezoneerde industrieterrein en niet op de overige gebieden in het plangebied. Voor bedrijven die niet op het gezoneerde industrieterrein liggen, is het volgens de raad niet nodig om een geluidruimteregeling op te nemen. 
     31.2.    Zoals hiervoor werd overwogen, maken de gronden met de bestemmingen "Bedrijf" en "Gemengd" niet (langer) deel uit van het gezoneerde industrieterrein. De geluidbelasting van activiteiten binnen deze bestemmingen behoort dan ook niet tot de geluidbelasting vanwege het gezoneerde industrieterrein. De geluidruimteverdeelregeling strekt ertoe de binnen de geluidzone beschikbare geluidruimte te verdelen over de bedrijven op het gezoneerde industrieterrein. Gelet hierop is binnen de geluidruimteverdeelregeling voor de gronden met de bestemmingen "Bedrijf" of "Gemengd" terecht geen geluidreservering opgenomen en zijn aan deze gronden terecht geen AGE’s toegekend. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Bedrijfs- en uitbreidingsmogelijkheden Avebe 
     32.    Avebe betoogt dat de planregeling er ten onrechte toe leidt dat voor haar niet voldoende geluidruimte bechikbaar is om haar vergunde en beoogde toekomstige bedrijfsactiviteiten te kunnen uitoefenen. De conclusie van de raad dat het voorliggende bestemmingsplan, inclusief geluidruimteverdeling, geen beperking voor Avebe oplevert en in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan juist een verruiming van de mogelijkheden zou betekenen, is volstrekt onjuist. De raad stelt dat voor de bestaande bedrijven/inrichtingen de op het moment van vaststelling van het bestreden besluit vergunde emissie geldt (behoudens latere wijziging). Hiermee gaat de raad eraan voorbij dat voor de invulling van de nog braakliggende terreinen nog geen omgevingsvergunning is verleend, dat er met de vaststelling van het bestreden besluit ook geen ruimte meer is voor de verlening daarvan en dat door het bestreden besluit zelfs een saneringssituatie in het leven wordt geroepen. De verhoging van enkele MTG-waarden (aan de noordzijde van de Gerrit Imbosstraat) heeft dit probleem niet opgelost. 
         Verder zijn voor de woningen aan de Klaas Nieboerweg weliswaar hogere waarden toegekend tot 60 dB(A), maar deze waarden garanderen niet de wettelijk vereiste binnenwaarde van maximaal 35 dB(A). Volgens Avebe staat voorts niet vast dat geen geluidscherm nodig zou zijn om de vastgestelde hogere waarden voor de woningen aan de Klaas Nieboerweg (tot 60 dB(A)) te garanderen, waarbij ook aan de vereiste binnenwaarde van 35 dB(A) wordt voldaan. Avebe stelt dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de binnenwaarden van de woningen aan de Klaas Nieboerweg en de vereiste isolatiemaatregelen, zodat niet kan worden gegarandeerd dat aan de vereiste binnenwaarde van maximaal 35 dB(A) kan worden voldaan. Bovendien volgt volgens Avebe uit het hogere waardenbesluit dat de voor de woningen aan de Klaas Nieboerweg vastgestelde hogere waarden voorwaardelijk zijn, in die zin dat eerst bepaalde maatregelen moeten worden genomen voordat die hogere waarden gelden. Dit betekent volgens Avebe dat bij de besluitvorming nog altijd moet worden uitgegaan van de wettelijke voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) uit de Wgh. Daar kan volgens Avebe niet aan worden voldaan. Avebe stelt dat Ramakers duidelijk maakt dat het invullen van de terreinen met de AGE’s die voor die terreinen in het plan zijn opgenomen, rekening houdend met de vergunde geluidbelasting van Avebe en de overige industrieën, rekening houdend ook met de niet-"grote lawaaimakers" en de reflectie van de zonneparken, leidt tot overschrijding van de hogere waarden. 
         Volgens Avebe worden, anders dan de raad stelt, met de planregeling de bestaande rechten van Avebe op onevenredig bezwarende wijze ingeperkt. Avebe betoogt dat het bedrijventerrein onder het voorheen geldende planologisch regime niet "akoestisch op slot" zat, omdat de woningen aan de Klaas Nieboerweg toen op het gezoneerde industrieterrein waren gelegen. Bij de vaststelling van het bestreden besluit is ten onrechte geen rekening gehouden met de voorgaande planologisch juridische situatie. 
         Avebe ziet geen oplossing voor invulling van het bedrijfsterrein met behoud van de woonbestemmingen van de Klaas Nieboerweg. Het voorzien in de woonbestemmingen is volgens Avebe onnodig en leidt volgens haar tot het volledig op slot zetten van positief bestemd en nog in ontwikkeling zijnd industrieterrein, wat volgens Avebe in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
         Ook de bestemmingswijzigingen naar "Bedrijf" dan wel "Gemengd", voor de zonneparken, het voormalige kantoorgebouw en het voormalige parkeerterrein, zijn volgens Avebe onnodig en gaan bovendien gepaard met het wegnemen van de geluidreservering op die locaties, waardoor de totale geluidruimte die voor het gehele industrieterrein beschikbaar is, in zodanige mate wordt ingeperkt dat die industriebestemmingen feitelijk niet meer kunnen worden gerealiseerd. 
         De verwijderde geluidruimte gaat volgens Avebe ten koste van de totale geluidruimte die binnen het industrieterrein beschikbaar is voor toekomstige ontwikkelingen. Voor zover de raad zou menen dat daar geen rekening mee zou hoeven te worden gehouden omdat er nog geen concrete andere plannen zijn, is dit volgens Avebe geen rechtvaardiging voor het volledig op slot zetten van een positief bestemd en nog in ontwikkeling zijnd industrieterrein. 
     32.1.    De raad stelt dat de norm voor de vereiste binnenwaarde kennelijk niet strekt tot bescherming van Avebe, zodat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het plan. 
     32.1.    Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond, dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. 
         Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met deze bepaling de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. 
     32.2.    De door de Avebe ingeroepen bepalingen van de Wgh beogen zowel de belangen van de omwonenden bij een goed woon- en leefklimaat als de belangen van bedrijven bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening te waarborgen. Deze bepalingen strekken dan ook mede ter bescherming van de belangen van Avebe, zodat de stellingen van de raad geen doel treffen. 
     32.3.    De raad stelt voorts dat er onder de actuele omstandigheden en inzichten geen aanleiding is om de woningen aan onder meer de Klaas Nieboerweg op het gezoneerde industrieterrein te laten liggen. Deze woningen worden sinds de oprichting daarvan feitelijk gebruikt als burgerwoningen. De ligging van deze woningen op een industrieterrein doet geen recht aan de situatie, het gebruik en de ontstaansgeschiedenis van deze woningen. De gemeenteraad heeft daarom vanaf 2013 de wens uitgesproken om indien mogelijk, de burgerwoningen ook feitelijk te bestemmen met een woonbestemming. Dat het bestemmen conform feitelijk gebruik niet zonder meer kan, moge duidelijk zijn, aldus de raad. De gemeente is trots op de vestiging van zwaardere industrie binnen haar grenzen. Om die reden zijn alle belangen samengebracht en besproken in de Werkgroep Geluid, zodat weloverwogen keuzes zijn gemaakt met oog voor de bestaande belangen en met inachtneming van de geldende vergunningen en beoogde ontwikkelingen. 
         Ten aanzien van het dezoneren van de gronden van het zonnepark stelt de raad dat het bestemmingsplan in overeenstemming moet worden gebracht met de provinciale verordening. Verder acht de raad het niet juist om het voormalige kantoorgebouw nog tot het geluidgezoneerd industrieterrein te laten behoren, met name wegens externe veiligheid. Voorts acht de raad toekenning van de bestemming "Gemengd" aan het voormalige parkeerterrein zonder wonen en tuinen adequaat. 
         De raad stelt dat het voorliggende bestemmingsplan met geluidruimteverdeling geen beperking voor Avebe oplevert. De planologische situatie wordt in overeenstemming gebracht met het feitelijke gebruik. Volgens de raad wordt Avebe door het toekennen van de woonbestemming aan de gronden aan de Klaas Nieboerweg op geen enkele wijze in haar huidige en toekomstige bedrijfsuitoefening belemmerd. Voor de braakliggende kavels en te herontwikkelen kavels op het gezoneerde industrieterrein zijn geluidreserveringen opgenomen. De braakliggende en te herontwikkelen kavels kunnen met een bepaald geluidbudget worden ingezet voor bedrijfsmatige activiteiten. Avebe heeft bij de voorbereidingen bij de totstandkoming van het bestemmingsplan aangegeven dat voldoende geluidruimte is toegekend aan de inrichting Avebe voor toekomstig beoogd en voorzien gebruik, aldus de raad. 
         De raad stelt verder dat geen door Avebe te treffen aanvullende geluidmaatregelen noodzakelijk zijn om te voldoen aan de vastgestelde hogere waarden. Het huidige scherm is afdoende. De raad stelt dat de gevelmaatregelen inmiddels alle zijn aangebracht en dit project is afgerond. Aan de vereiste binnenwaarden wordt daarom zeker voldaan, aldus de raad. 
         In vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan betekent het voorliggende bestemmingsplan, door de gewijzigde zonevaststelling, de hogere waarden en het vervallen van het geluidbudget voor de gedezoneerde braakliggende kavels (onder andere het zonnepark), volgens de raad juist een verruiming van de mogelijkheden van Avebe. Onder het voorgaande planologische regime was immers alle beschikbare geluidruimte in gebruik en zat het industrieterrein ‘op slot’. De nu opgenomen reserveringen voor braakliggende kavels op het gezoneerde industrieterrein maken dat deze terreinen in tegenstelling tot het voorgaande bestemmingsplan uit 2010 wel ingevuld kunnen worden, aldus de raad. 
         Bedrijven buiten het gezoneerde industrieterrein zijn getoetst aan de VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering". Ten behoeve van het beoordelen van een goede ruimtelijke ordening en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is de cumulatieve geluidbelasting van het industrieterrein en de andere bedrijfsbestemming gezamenlijk beoordeeld. Zoals uit hoofdstuk 8 en 9 van DGMR2-rapport blijkt, is de nieuwe situatie aanvaardbaar, aldus de raad. 
         Hiermee wordt volgens de raad aan een goede ruimtelijke ordening voldaan. 
     32.4.    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. 
     32.5.    Voorafgaand aan de vaststelling van het op 25 september 2017 vastgestelde plan lagen de woningen aan de Klaas Nieboerweg (alsmede de binnen het plangebied gelegen woningen aan de W.A. Scholtenweg, de Woldweg, de Korte Borgweg en de Korte Groningerweg) op het gezoneerde industrieterrein. Sinds de vaststelling van dit plan is een woonbestemming aan deze woningen toegekend. 
         De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gezien het jarenlange gebruik van deze woningen als burgerwoningen, de situatie waarin de gronden van deze woningen deel uitmaken van het gezoneerde industrieterrein voor de bewoners van deze woningen niet wenselijk is. De Afdeling kan ook de bevinding van de raad volgen dat het bestemmen van de woningen overeenkomstig het feitelijke gebruik, gelet op de gevolgen daarvan voor de geluidsituatie op het gezoneerde industrieterrein, niet zonder meer mogelijk is. 
         In artikel 57, eerste lid, van de Wgh is immers bepaald dat bij de vaststelling van een bestemmingplan voor gronden die deel gaan uitmaken van een bestaande zone de ingevolge of krachtens de Wgh geldende grenswaarden in acht moeten worden genomen. Dit is de voorkeursgrenswaarde, dan wel - indien een hogere waarde is vastgesteld - de hogere waarde. Dit brengt mee dat, wanneer de gronden van de woningen deel gaan uitmaken van de geluidzone, de geluidbelasting vanwege het industrieterrein naast de zonegrenswaarde en andere al eerder vastgestelde waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting, ter plaatse van de gronden van die woningen tevens aan de in artikel 57 van de Wgh bedoelde waarden moet gaan voldoen. Dit kan betekenen dat de geluidruimte op het gezoneerde industrieterrein wordt ingeperkt. 
         Bij besluit van 27 juni 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer (nu: Midden-Groningen) op grond van artikel 110a van de Wgh voor een aantal woningen hogere grenswaarden vastgesteld voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vanwege industrielawaai. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. Anders dan Avebe betoogt, gelden deze waarden al. De plicht van het college om maatregelen te treffen om aan de binnenwaarde van 35 dB(A) te voldoen betreft - anders dan Avebe betoogt - geen "voorwaarde" voor de gelding van de vastgestelde hogere waarden. Op grond van artikel 111b, eerste lid, van de Wgh rust op het college van rechtswege deze plicht. 
         Voor zover Avebe betoogt dat zij door het plan in haar bestaande rechten wordt aangetast, overweegt de Afdeling als volgt. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Een bestemmingswijziging die ertoe leidt dat gronden deel gaan uitmaken van een bestaande zone, is - zoals hiervoor werd overwogen - alleen mogelijk als aan de in dat geval ingevolge artikel 57 van de Wgh in acht te nemen waarden kan worden voldaan. Nu het besluit van 27 juni 2017 onherroepelijk is, dienden ook de vastgestelde hogere waarden bij de vaststelling van het plan in acht te worden genomen. 
         Wanneer bij een bestemmingswijziging waardoor gronden deel gaan uitmaken van een bestaande zone aan de in acht te nemen waarden slechts kan worden voldaan door de geluidbelasting vanwege het industrieterrein te reduceren, dient de raad bij de beoordeling of hij tot deze bestemmingswijziging overgaat het belang bij de bestemmingswijziging af te wegen tegen het belang bij het behoud van de geluidruimte binnen de geluidzone. Dit betekent dat enerzijds het belang van de bescherming van burgerwoningen een rol speelt en anderzijds het belang van Avebe bij haar bestaande en toekomstige bedrijfsvoering. Om deze afweging te kunnen beoordelen is van belang in hoeverre de bestaande en toekomstige bedrijfsvoering van Avebe door de planregeling wordt geraakt. 
         Uit het deskundigenverslag van de STAB volgt dat, om een woonbestemming mogelijk te maken voor de woningen aan de Klaas Nieboerweg en andere woningen die voorheen op het industrieterrein lagen, een reductie van geluidruimte van maximaal 6 dB nodig is. Een reductie van geluidruimte is volgens de STAB echter ook noodzakelijk om te kunnen voldoen aan de grenswaarden van de Wgh en al eerder vastgestelde hogere waarden en MTG-waarden voor andere woningen dan die aan de Klaas Nieboerweg, die al een woonbestemming hadden. Bij deze woningen is een reductie van maximaal 5 dB nodig. 
         De toekenning van de woonbestemming noopt derhalve tot een reductie van de geluidbelasting vanwege het industrieterrein. Om aan de ingevolge of krachtens de Wgh geldende waarden te voldoen, en bedoelde reductie te bewerkstelligen, heeft de raad in het plan de geluidruimteverdeelregeling opgenomen en het industrieterrein door middel van het toekennen van daartoe strekkende bestemmingen en gebiedsaanduidingen met daarbij behorende planregels gedeeltelijk gedezoneerd. 
         In het plan is de geluidruimte op kavelniveau geregeld door de geluidruimteverdeelregeling. In de geluidruimteverdeelregeling worden door middel van de AGE’s op kavelniveau geluidbudgetten toegekend. Hierbij is gebruik gemaakt van het model VII uit het DGMR2-rapport. Zoals hiervoor werd overwogen heeft de raad ervan mogen uitgaan dat in het DGMR2-rapport, en derhalve bij de vaststelling van de daarop gebaseerde geluidbudgetten, op representatieve wijze rekening is gehouden met de vergunde situatie van Avebe en toekomstruimte. Voor zover Avebe betoogt dat er geen duidelijke relatie is tussen de al dan niet benutte geluidruimte in de zone en de geluidruimte in de AGE’s, heeft Avebe niet aannemelijk gemaakt dat de geluidruimte in de AGE’s niet is afgestemd op de geluidruimte binnen de zone, de hogere waarden en de MTG-waarden. 
         Het betoog van Avebe dat door de dezonering van gronden een daarmee samenhangend deel van de geluidruimte binnen de zone verloren zou gaan, mist feitelijke grondslag aangezien de geluidruimte binnen de zone van het gezoneerde industrieterrein wordt bepaald door de buitengrens van de zone en de vastgestelde hogere waarden en MTG-waarden. Anders dan Avebe betoogt, leidt het dezoneren van gronden er dus niet toe dat daarmee corresponderende geluidruimte binnen de zone komt te vervallen. De met een dezonering vrijkomende geluidruimte komt ten goede aan de resterende gronden van het gezoneerde industrieterrein. Vanwege de verkoop van de gronden aan Solarfields blijft een aantal kleine locaties over waarvoor voor Avebe in Variant VI geluidruimte was gereserveerd. Deze locaties zijn verwerkt in oppervlaktebron 23b, 23c, 241, 24b, 25, 19a, 29b en 30, teneinde deze aan de AGE van Avebe tot te voegen. Ook AGE 42 en 43 zijn hieraan toegevoegd. In de geluidruimteverdeelregeling is derhalve geluidruimte die door de plaats gevonden hebbende dezonering is vrijgekomen aan de AGE van Avebe toegevoegd. Avebe heeft niet aannemelijk gemaakt dat de hieruit resulterende toekomstruimte voor haar kavels niet toereikend is. Avebe heeft niet geconcretiseerd welke toekomstige geluidbelasting te verwachten is en waarom het opgenomen budget daarvoor te gering is. 
         In tabel 3 van het DGMR2-rapport zijn de vastgestelde hogere waarden per woning en de uitkomsten van het geluidonderzoek (Variant VII) opgenomen. Blijkens deze tabel varieert de geluidbelasting op de woningen tussen de 54 dB(A) en 60 dB(A). Avebe heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze bevindingen onjuist zijn. Avebe stelt dat Ramakers duidelijk maakt dat het invullen van de terreinen met de AGE’s die voor die terreinen in het plan zijn opgenomen, rekening houdend met de vergunde geluidbelasting van Avebe en de overige industrieën, rekening houdend ook met de niet-"grote lawaaimakers" en de reflectie van de zonneparken, leidt tot overschrijding van de hogere waarden. In het Ramakers3-rapport wordt er echter van uitgegaan dat de binnengrens van de zone niet is gewijzigd, wat impliceert dat Ramakers de geluidbelasting ter plaatse van de gedezoneerde gronden tot de geluidbelasting vanwege het industrieterrein rekent. Voorts berekent Ramakers de reflectie van de zonneparken niet op de wijze als hiervoor onder 27.3 bedoeld. In het akoestisch model is - zoals in paragraaf 5.1.3. van het DGMR2-rapport staat - het voorheen beoogde geluidscherm van 6,5 m hoogte vervangen door het huidige scherm van 2,30 m hoogte. Uit het genoemde onderzoek volgt dat aan de vastgestelde hogere waarden, met een scherm van 2,30 m hoogte, kan worden voldaan en dat met gevelmaatregelen aan een binnenwaarde van 35 dB(A) kan worden voldaan, zodat dit niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat en geen aanvullend onderzoek nodig is. 
         De raad heeft de geluidbelasting vanwege bedrijven op de gedezoneerde gronden beoordeeld aan de hand van de VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering". Tevens heeft de raad de cumulatieve geluidbelasting van de geluidbelasting vanwege het industrieterrein en van bedrijven buiten het gezoneerde industrieterrein beoordeeld. In wat Avebe heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel waarom deze beoordeling niet deugdelijk zou zijn. 
         Omdat niet aannemelijk is geworden dat de bestaande en toekomstige bedrijfsvoering van Avebe door de planregeling onevenredig wordt geraakt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad, bij afweging van het belang van de bescherming van de burgerwoningen tegen het belang van Avebe bij haar bestaande en toekomstige bedrijfsvoering, niet in redelijkheid de doorslag heeft kunnen geven aan het belang van de bescherming van de burgerwoningen. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid de bestemmingen "Wonen - 1", "Bedrijf" en "Gemengd" met bijbehorende aanduidingen en de geluidruimteverdeelregeling heeft kunnen opnemen. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Definitiebepalingen 
     33.    Avebe stelt dat ten onrechte de definitie van de term "bestaande geluidsruimte", zoals deze was opgenomen in artikel 1.17 van de planregels, is geschrapt. Avebe voert aan dat deze term nuttig is als referentie voor toekomstige ontwikkelingen. 
     33.1.    Artikel 1.17 "Bestaande geluidsruimte" luidde: 
     "De geluidsruimte als bestaand ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan." 
     33.2.    De raad stelt dat deze bepaling is geschrapt, omdat dit begrip weliswaar was gedefinieerd, maar verder niet in de planregels was opgenomen. De begripsbepaling diende in zoverre geen doel. 
     33.3.    De Afdeling stelt vast dat het begrip "bestaande geluidsruimte" verder niet voorkomt in de planregels. Avebe heeft niet onderbouwd waarom het opnemen van een definitie van dit begrip niettemin, als referentie voor toekomstige ontwikkelingen of anderszins, nut zou hebben. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van de opname van een definitie van dit begrip. 
         Het betoog slaagt niet. 
     34.    Avebe stelt dat de definitie van "geluidruimte" in de artikelen 1.44 en 2.6 van de planregels onjuist is, omdat die uitgaat van de geluidruimte die zou volgen uit de AGE’s, terwijl het samenstel van AGE’s niet overeenstemt met de geluidruimte volgens de bestaande zone, de bestaande MTG’s en hogere waarden. 
     34.1.    Artikel 1.44 "Geluidruimte" van de planregels luidt: 
     "Het aan een Akoestische gebiedseenheid toegekende Geluidimmissiewaarden uitgesplitst naar de te onderscheiden Etmaalperioden." 
         Artikel 2.6 "Geluidruimte" luidt: 
     "De bepaling van de Geluidruimte vindt plaats conform de meet- en rekenmethode industrielawaai voor complexe situaties (methode II), zoals beschreven in de Handleiding meten en rekenen Industrielawaai 1999, onder de in de genoemde Handleiding bepaalde voorwaarden. Bij de berekening wordt: 
     a. Uitgegaan van de representatieve bedrijfssituatie(s), waaronder alle tot de Inrichting behorende installaties, toestellen, alsmede door die inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en alle overige tot de Inrichting behorende geluidbronnen, voor zover die plaatsvinden of zijn gelegen binnen de Akoestische gebiedseenheid. Deze Geluidruimte wordt afzonderlijk bepaald voor de Etmaalperioden, en 
     b. Gebruikgemaakt van het model Geomilieu (versie 4.10), waarbij de modeluitgangspunten en invoergegevens worden gebruikt zoals opgenomen in Bijlage 4 Modeluitgangspunten en invoergegevens bij deze regels." 
     34.2.    Zoals hiervoor al werd overwogen, heeft Avebe niet aannemelijk gemaakt dat de geluidruimte in de AGE’s niet is afgestemd op de geluidruimte binnen de zone, de hogere waarden en de MTG-waarden. 
         Het betoog slaagt niet. 
     35.    Avebe betoogt dat de definitiebepaling van "geluidzoneringsplichtige inrichting" in artikel 1.49 van de planregels ten onrechte is beperkt tot inrichtingen die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken. 
     35.1.    Artikel 1.49 "Geluidzoneringsplichtige inrichting" van de planregels luidt: 
     "Een inrichting welke ingevolge de Wet geluidhinder en onderdeel D van Bijlage I van het Besluit omgevingsrecht is aangewezen als een categorie van inrichtingen die in een belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken." 
     35.2.    De Afdeling overweegt dat, nog afgezien van het feit dat de raad er in dit geval voor heeft gekozen om alleen gronden waar zich grote lawaaimakers kunnen vestigen deel te laten uitmaken van het gezoneerde industrieterrein, hoe dan ook slechts de mogelijkheid tot vestiging van een grote lawaaimaker de plicht tot een geluidzonering met zich brengt. Het betoog van Avebe dat artikel 1.49 van de planregels zich voor de definitie van geluidzoneringsplichtige inrichting ten onrechte beperkt tot inrichtingen die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken, slaagt daarom niet. 
     Geurhinder en luchtkwaliteit 
     36.    Avebe betoogt dat ten aanzien van de toegestane geur- en fijnstofemissie onnodige en ongefundeerde belemmeringen in het plan zijn opgenomen. Avebe betoogt dat de raad de gevolgen van het buiten toepassing laten van de richtafstanden uit de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" voor de bedrijfsmogelijkheden op het W.A. Scholtenterrein onvoldoende onderkent. 
     36.1.    De raad stelt dat voor de aspecten geur en fijnstof een regeling in het plan opgenomen. In plaats van het toepassen van de VNG-brochure is er bewust voor gekozen om maatwerk te bieden. 
     36.2.    De raad heeft onderzoek laten uitvoeren naar de aspecten geur en luchtkwaliteit en aan de hand van de uitkomsten daarvan hiervoor een regeling in het plan opgenomen. Een regeling zoals opgenomen biedt maatwerk en ruimte voor bedrijven en rechtszekerheid voor de omwonenden, aldus de plantoelichting. De raad heeft in dit kader geen gebruik gemaakt van de richtafstanden uit de VNG-brochure, omdat dit volgens hem te grofmazig is en er meer maatwerk te leveren valt. 
     36.3.    De raad heeft zich bij de vaststelling van het plan, wat de betrokken aspecten betreft, gebaseerd op drie onderzoeken: het onderzoek "Wet luchtkwaliteit, bestemmingsplan B&L Foxhol en omgeving", van oktober 2015 (bijlage 3 bij de plantoelichting), het "Achtergrondrapport industriële stofemissie bestemmingsplan Klaas Nieboerweg, Bedrijventerrein Foxhol" van 20 juni 2017 (bijlage 10 bij de plantoelichting) en het "Achtergrondrapport industriële geur bestemmingsplan Klaas Nieboerweg, Bedrijventerrein Foxhol", van 20 juni 2017 (bijlage 11 bij de plantoelichting, hierna: Geurrapport). Aan de hand van die rapporten is een regeling in het plan opgenomen die is weergegeven in artikel 4.4.3 van de planregels. 
     36.4.    Voor zover Avebe stelt dat zij nadeel ondervindt van de keuze van de raad om geen toepassing te geven aan de richtafstanden uit de VNG-brochure, overweegt de Afdeling dat de in de VNG-brochure opgenomen richtafstanden een indicatief en globaal karakter hebben en gemotiveerd dienen te worden toegepast. De raad heeft in dit geval ervoor gekozen om maatwerk toe te passen. 
         De raad heeft na onderzoek en na afweging van alle betrokken belangen een regeling voor geur en (fijn)stof in dit plan opgenomen. De Afdeling ziet in de niet nader geconcretiseerde stellingen van Avebe geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de belangen van Avebe in zoverre onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Gronden ter plaatse van schip- of botenhuis 
     37.    Avebe stelt dat de bestemmingen "Groen" en "Water" bij het zogenoemde schiphuis ten onrechte de vestiging van industrie uitsluiten. Ter zitting heeft Avebe aangegeven dat zij op deze gronden vestiging van zwaardere bedrijvigheid wenst en hiervoor plannen heeft. 
     37.1.    De raad stelt dat bestemmingen "Groen" en "Water" aansluiten bij de huidige inrichting van de gronden met water, groen en een botenhuis. Zij dragen bij aan een goede landschappelijke overgang tussen het Foxholstermeer en het W.A. Scholtenterrein. De raad acht een bestemmingswijziging niet mogelijk zonder een gedegen onderzoek naar de effecten daarvan op de natuurwaarden van het gebied. Daarnaast ligt een inrichting van de gronden als bedrijven- of industrieterrein volgens de raad niet voor de hand, omdat de desbetreffende gronden gedeeltelijk in eigendom zijn van het waterschap Hunze en Aa’s. 
     37.2.    Aan de betrokken gronden zijn de bestemmingen "Groen" en "Water" toegekend. 
         Uit artikel 6.1 en artikel 9.1 van de planregels volgt dat op de gronden waaraan de bestemmingen "Groen" of "Water" zijn toegekend, geen industrie is toegestaan. 
     37.1.    De raad heeft gelet op de situatie ter plaatse van de gronden in redelijkheid ervoor kunnen kiezen aan de desbetreffende gronden de bestemmingen "Groen" en "Water" toe te kennen, waarbinnen de vestiging van industrie niet mogelijk is. 
         Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het stelsel van de Wro een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument is waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en hij op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen. Niet aannemelijk is geworden dat Avebe voorafgaand aan de vaststelling van het plan concrete plannen voor deze gronden kenbaar heeft gemaakt. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Molenbiotoop 
     38.    Avebe betoogt dat de gebiedsaanduidingen "vrijwaringszone - molenbiotoop 1", "vrijwaringszone - molenbiotoop 3" en "vrijwaringszone - molenbiotoop 4" onduidelijk en in strijd met de rechtszekerheid zijn. Volgens Avebe is het onduidelijk welke vrijwaringszone molenbiotoop er geldt bij het zogenoemde schiphuis. Bovendien leidt de maximaal toegestane bouwhoogte van gebouwen ter plaatse van de aanduiding "vrijwaringzone - molenbiotoop" volgens Avebe tot een onevenredige beperking van haar uitbreidingsmogelijkheden. 
     38.1.    De raad stelt dat het vastgestelde bestemmingsplan op www.ruimtelijkeplannen.nl de gevraagde duidelijkheid geeft over welke molenbiotoop waar van toepassing is. Voorts stelt de raad dat de afwijkende bouwhoogten in het plan die gelden ter plaatse van de aanduiding "vrijwaringszone - molenbiotoop", niet van toepassing zijn op de gronden die zijn aangewezen voor de bestemming "Bedrijventerrein - industrie". Avebe ondervindt in zoverre dan ook geen nadeel van de molenbiotoop, aldus de raad. 
     38.2.    Op de verbeelding zijn onder meer de gebiedsaanduidingen "vrijwaringszone - molenbiotoop 1", "vrijwaringszone - molenbiotoop 3" en "vrijwaringszone - molenbiotoop 4" en de functieaanduiding "schiphuis" toegekend. Uit de verbeelding blijkt dat de gronden met de functieaanduiding "schiphuis" voor het overgrote deel zijn gelegen in "vrijwaringszone - molenbiotoop 3" en wat betreft een zeer klein hoekje in het noordoosten in "vrijwaringszone - molenbiotoop 4". 
         Ingevolge artikel 13.2.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn ter plaatse van de "vrijwaringszone - molenbiotoop 3" bouwwerken toegelaten tot een hoogte van 7 meter en ter plaatse van de aanduiding "vrijwaringszone - molenbiotoop 4" tot een hoogte van 9 meter. Ingevolge artikel 13.2.2, aanhef en onder a, van de planregels gelden de bouwregels in artikel 13.2.1 niet voor bouwwerken waarvan de bestaande hoogte groter is; daar vormt de bestaande hoogte het maximum. Gelet hierop acht de Afdeling de planregeling inzake de molenbiotoop niet onduidelijk voor het schiphuis. 
         Voor zover Avebe betoogt dat de planregeling inzake de molenbiotoop voor de gronden van en rond het schiphuis leidt tot een onevenredige beperking van haar uitbreidingsmogelijkheden, verwijst de Afdeling naar wat zij hiervoor in 37.1 heeft overwogen. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Overgangszone 
     39.    Avebe stelt dat nog niet vaststaat dat in een overgangszone kan worden voorzien tussen het dorp Foxhol en het industrieterrein. 
     39.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat dit plan het realiseren van een verbindingszone mogelijk maakt, maar dat dit geen absolute voorwaarde is voor de uitvoerbaarheid van het plan. 
     39.2.    In paragraaf 3.2 van de plantoelichting staat dat een overgangsgebied wordt gerealiseerd tussen het dorp Foxhol en het industrieterrein. Deze verbindingszone zal een buffer vormen tussen het woongebied en het bedrijventerrein. Het is de bedoeling dat dit een combinatie wordt van geluidwering en een recreatieve verblijfsfunctie en dat zo mogelijk een relatie wordt gelegd met het natuurgebied aan de andere kant van het spoor. De financiële haalbaarheid wordt nog bekeken, maar deze verbindingszone kan binnen de regels van dit plan worden gerealiseerd zonder dat het plan hier definitieve maatvoering, dimensies of een locatie voor aangeeft. Het voormalige parkeerterrein van Avebe ten noordwesten van het dorp, dat naar verwachting deel gaat uitmaken van deze verbindingszone, krijgt in dit plan vooralsnog de bestemming "Gemengd". Dat betekent dat hier diverse functies mogelijk zijn, zoals lichtere vormen van bedrijvigheid en duurzame vormen van energie, aldus de plantoelichting. 
     39.3.    In het plan zijn niet specifiek gronden aangewezen voor het realiseren van een verbindingszone, maar indien het wenselijk is om een verbindingszone te realiseren staat het plan hieraan ook niet in de weg. Nu in het plan niet specifiek gronden zijn aangewezen voor het realiseren van een verbindingszone, behoeft de uitvoerbaarheid daarvan evenmin te worden beoordeeld. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Biovergistingsactiviteiten 
     40.    Avebe stelt dat het onrechtmatig is dat in de planregels het gebruik van gronden voor biovergistingsactiviteiten als strijdig gebruik is aangemerkt. Dat deze activiteiten in artikel 3.4.1 van de planregels in zijn algemeenheid worden verboden, is volgens haar in strijd met artikel 3.1 van de Wro. 
     40.1.    De raad stelt het planologisch toestaan van biovergistingsactiviteiten ter plaatse op dit moment maatschappelijk ongewenst is. Daarom heeft de raad dit onderwerp apart afgewogen. De raad wijst erop dat eerdere plannen om een biovergistingsinstallatie op het W.A. Scholtenterrein te realiseren tot grote onrust hebben geleid bij de bewoners van Foxhol. 
     40.2.    Artikel 3.4.1, onder a, van de planregels luidt: 
     "Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 7.2 van de Wet ruimtelijke ordening, wordt in ieder geval gerekend: 
     a. het gebruik van gronden en Bouwwerken ten behoeve van andere bedrijven dan genoemd in artikel 3.1 onder a; 
     […] 
     • het gebruik van gronden en Bouwwerken voor biovergistingsactiviteiten." 
     40.3.    De Afdeling overweegt dat de raad op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Wro met het oog op de bestemming regels geeft. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze bepaling staat er niet aan in de weg dat onder omstandigheden een activiteit in zijn algemeenheid als strijdig gebruik wordt aangemerkt. Wat Avebe heeft aangevoerd leidt daarom niet tot het oordeel dat de raad de betrokken planregel niet heeft mogen vaststellen. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Bouwhoogte 
     41.    Avebe betoogt dat de raad de maximaal toegestane bouwhoogte van andere bouwwerken dan gebouwen ten onrechte sterk heeft beperkt ten opzichte van het voorheen geldende plan. De raad heeft dit ten onrechte niet gemotiveerd, aldus Avebe. 
     41.1.    Artikel 1.6 van de planregels omschrijft "andere bouwwerken" als volgt: "Elk bouwwerk, geen gebouw zijnde". 
     41.2.    In artikel 4.2.4 van de planregels van het plan, zoals dat op 28 november 2019 opnieuw, gewijzigd, is vastgesteld, is bepaald dat de maximum bouwhoogte van andere bouwwerken ter plaatse van de aanduiding "maximum bouwhoogte (m)" niet meer mag bedragen dan is aangegeven, dan wel de bestaande hoogte indien deze meer bedraagt. Op de verbeelding is aan de gronden van Avebe met de bestemming "Bedrijventerrein - industrie" de aanduiding "maximum bouwhoogte (m) = 40" toegekend. 
     41.3.    Ingevolge artikel 4.2.4 van de planregels van het plan, zoals vastgesteld op 25 september 2017, waren op de gronden van Avebe met de bestemming "Bedrijventerrein - industrie" overige andere bouwwerken toegelaten tot 10 m hoogte. In de toelichting op het opnieuw, gewijzigd vastgestelde plan staat dat abusievelijk niet was doorgevoerd dat de hoogte van overige andere bouwwerken door Avebe wordt verhoogd van 10 naar 40 m. Als gevolg van het wijzigingsbesluit is bepaald dat de bouwhoogte van overige andere bouwwerken voor het gezoneerde industrieterrein aansluit bij de toegestane maximale hoogte van de gebouwen, aldus de plantoelichting. 
         De raad is bij het opnieuw, gewijzigd vastgestelde plan in zoverre tegemoetgekomen aan het beroep van Avebe. Avebe heeft in het aanvullend beroepschrift of op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de nu opgenomen bouwhoogte van 40 m onvoldoende zou zijn. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Bedrijven met externe veiligheidscomponent 
     42.    Avebe betoogt dat in de plantoelichting ten onrechte staat dat nieuwe bedrijven met een externe veiligheidscomponent in principe niet zijn toegestaan. Volgens Avebe tasten deze eisen haar bestaande rechten in onevenredige mate aan. 
     42.1.    De Afdeling stelt vast dat artikel 4 van de planregels in beginsel niet in de weg staat aan de vestiging van bedrijven met een externe veiligheidscomponent. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag. 
         Voor zover Avebe betoogt dat in de plantoelichting ten onrechte eisen worden gesteld aan de vestiging van nieuwe bedrijven ter plaatse, overweegt de Afdeling dat de plantoelichting geen juridisch bindend onderdeel van het bestemmingsplan is, zodat wat zij daarover heeft aangevoerd alleen al om die reden niet kan leiden tot een gegrond beroep. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Uitvoerbaarheid en planschade 
     43.    Avebe betoogt dat het plan feitelijk en in financieel opzicht niet haalbaar is. Hoewel de raad stelt dat het bestemmingsplan een conserverend plan is, ontbreekt volgens Avebe een solide onderbouwing van de uitvoerbaarheid. Avebe stelt dat zij schade zal ondervinden als gevolg van dit plan en dat dit ten onrechte niet is betrokken bij de vaststelling van het plan. Er is geen toereikende planschadevergoeding toegekend. In de plantoelichting staat dan ook ten onrechte dat planschade niet aan de orde is. 
     43.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat paragraaf 8.1 van de plantoelichting niet moet worden beschouwd als een besluit over het al dan niet toekennen van planschade, maar als een eerste inschatting. 
     43.2.    In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen niet uitvoerbaar is. 
     43.3.    In paragraaf 8.1 van de plantoelichting staat dat het plan niet is bedoeld om grootschalige planologische ontwikkelingen mogelijk te maken die voorheen niet mogelijk waren. Het primaire doel van het plan is het vastleggen van de bestaande situatie en het bewerkstelligen van een goed evenwicht tussen wonen en werken, aldus de toelichting. Om die reden kan volgens de toelichting worden gesproken van een conserverend plan en is er geen sprake van planschade. 
         De financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan is overigens geen onderwerp van discussie nu de raad eind november 2015 daar een besluit over heeft genomen in de vorm van een uitvoeringsprogramma en het beschikbaar stellen van financiële middelen, aldus de plantoelichting. Dit programma is opgenomen in bijlage 1 van de plantoelichting. 
     43.4.    Gelet op de toelichting van de raad en wat staat vermeld in paragraaf 8.1 van de plantoelichting over het karakter van het plan, ziet de Afdeling in de niet nader onderbouwde stelling van Avebe over mogelijke planschade, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand had moeten inzien dat het plan financieel en feitelijk niet uitvoerbaar is. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Herhaling zienswijzen 
     44.    Avebe heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Avebe heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn. 
     Het beroep van [appellanten sub 2] 
     Cumulatieve geluidbelasting 
     45.    [appellanten sub 2] wonen aan de [locatie 1] te Foxhol en betogen dat niet is aangetoond dat ter plaatse van hun woning een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is geborgd. Daarvoor wijzen zij op de bedrijfsbestemming die is toegekend aan het perceel [locatie 2] ten zuidoosten van hun woning. Ter zitting hebben [appellanten sub 2] toegelicht dat zij geluidhinder ondervinden van de metaalhandel die op die locatie is gevestigd. Volgens hen heeft de raad bij de vaststelling van het plan ten onrechte geen rekening gehouden met de cumulatie van geluid van het plangebied en het geluid afkomstig van deze metaalhandel en had de raad met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat maatregelen moeten treffen. 
     45.1.    Het perceel [locatie 2] ligt ten zuidoosten van de woning van [appellanten sub 2]. Dit perceel maakt geen deel uit van het plangebied van het bestreden bestemmingsplan, maar van het bij besluit van 10 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Woongebieden". 
     45.2.    De raad stelt in de nadere reactie van 26 mei 2020 onder verwijzing naar bijlage 3 bij het DGMR2-rapport dat rekening is gehouden met de gehele omgeving. 
     45.3.    Uit bijlage 3 bij het DGMR2-rapport, welke bijlage betrekking heeft op onderzoek naar de geluidconsequenties voor de bedrijven en de woningen in dit gebied, volgt dat op de woning [locatie 1] sprake zal zijn van een toename van de cumulatieve geluidbelasting met maximaal 0,5 dB en met ten hoogste één geluidklasse. In paragraaf 8 van het DGMR2-rapport wordt gesteld dat, doordat de cumulatieve geluidbelasting van alle bedrijven op de meeste woningen kan toenemen met ten hoogste één geluidklasse, sprake blijft van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Wat [appellanten sub 2] hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich gelet op het vorenstaande niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ter plaatse van de woning [locatie 1] vanuit een oogpunt van cumulatieve geluidbelasting sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Overschrijding normen 
     46.    [appellanten sub 2] stellen dat de normen voor luchtkwaliteit en geluid geregeld worden overschreden ter hoogte van de zuidpoort en langs de Avebeweg, door het stationair warmdraaien en optrekken van vracht- en tankauto’s en door hoog sissende geluiden als ze klaar zijn met lossen en langsrijden. Bij de gemeente is ook al aangegeven dat hierop gehandhaafd moest worden. De gehanteerde meetgegevens zijn gemiddeld en miskennen dat de normen in werkelijkheid worden overschreden, aldus [appellanten sub 2]. 
     46.1.    Het betoog dat normen voor luchtkwaliteit en geluid worden overschreden betreft een handhavingskwestie die bij de beoordeling van het bestemmingsplan niet aan de orde kan komen. [appellanten sub 2] hebben verder niet onderbouwd dat bij de voorbereiding van het plan gehanteerde metingen niet voldoen aan de daaraan te stellen eisen. 
         Het betoog slaagt niet. 
     Indirecte geluidhinder en veiligheidsrisico’s 
     47.    [appellanten sub 2] betogen dat de raad ten onrechte veronderstelt dat zij als omwonenden het geluid van indirect wegverkeer niet als hinderlijk ervaren. Zij wonen weliswaar al jaren naast het bedrijventerrein, maar aan hun woning kwam tot nu toe geen bescherming toe, aldus [appellanten sub 2]. 
         [appellanten sub 2] zetten vraagtekens bij het DGMR2-rapport voor zover daarin de indirecte hinder is beoordeeld. Zij vragen zich af waarom de Klaas Nieboerweg en de Avebeweg niet in de tellingen en beoordeling van het wegverkeer zijn betrokken. 
         [appellanten sub 2] vrezen voorts een toename van geluidhinder en veiligheidsrisico’s, wanneer Avebe en Plixxent (voorheen Covestro) hun activiteiten uitbreiden, zoals Avebe al heeft aangegeven. Hierdoor zullen het vrachtverkeer, de fabrieksgeluiden en de opslag van chemische en gevaarlijke stoffen toenemen. Met deze uitbreidingen vervallen volgens [appellanten sub 2] ook de geluidreducties die in het DGMR2-rapport zijn berekend. 
     47.1.    Aan de woning [locatie 1] van [appellanten sub 2] is een hogere waarde toegekend van 58 dB(A). Dit betekent dat de geluidbelasting vanwege het industrieterrein op de woning niet hoger mag zijn dan 58 dB(A). 
         In het DGMR2-rapport is daarnaast een beoordeling verricht of kan worden voldaan aan de circulaire "Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting: beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer" van 29 februari 1996. Wat [appellanten sub 2] hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de in zoverre in het DGMR2-rapport gehanteerde uitgangspunten niet representatief heeft mogen achten. 
         [appellanten sub 2] hebben niet geconcretiseerd waarom het plan volgens hen niet voldoende waarborgen biedt tegen een toename van geluidhinder en veiligheidsrisico’s bij een eventuele uitbreiding van Avebe of Plixxent. Beroepsgronden die zien op de gevolgen van een mogelijk te verlenen publiekrechtelijke medewerking aan de uitbreiding van de activiteiten van Avebe of Plixxent, kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. 
         De betogen slagen niet. 
     Conclusie 
     48.    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit van 28 november 2019 geheel in stand te laten. 
     49.    Dit betekent dat het besluit van 28 november 2019 het besluit van 25 september 2017 heeft vervangen, zodat het besluit van 25 september 2017 niet meer geldt. Ingevolge artikel 6:19, zesde lid, van de Awb staat de vervanging van het besluit 25 september 2017 niet in de weg aan een eventuele vernietiging daarvan. Niet aannemelijk is echter geworden dat Avebe en [appellanten sub 2] daarbij belang hebben. De beroepen tegen het besluit van 25 september 2017 zijn daarom niet-ontvankelijk. 
     Proceskosten 
     50.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     I.    verklaart de beroepen van Coöperatie Avebe U.A. en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het besluit van de raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer van 25 september 2017 niet-ontvankelijk; 
     II.    verklaart de beroepen van Coöperatie Avebe U.A. en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het besluit van de raad van de gemeente Midden-Groningen van 28 november 2019 , waarbij het bestemmingsplan "Klaas Nieboerweg, bedrijventerreinen Foxhol" opnieuw, gewijzigd is vastgesteld, gegrond; 
     III.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Midden-Groningen van 28 november 2019, waarbij het bestemmingsplan "Klaas Nieboerweg, bedrijventerreinen Foxhol" opnieuw, gewijzigd is vastgesteld; 
     IV.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 28 november 2019 geheel in stand blijven; 
     V.    veroordeelt de raad van de gemeente Midden-Groningen tot vergoeding van bij Coöperatie Avebe U.A. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.670,00 (zegge: tweeduizendzeshonderzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 
     veroordeelt de raad van de gemeente Midden-Groningen tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.602,00 (zegge: zestienhonderdtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 
     VI.    gelast dat de raad van de gemeente Midden-Groningen aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) voor Coöperatie Avebe U.A. en € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] vergoedt. 
     Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Heinen, griffier. 
     De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
     De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
     Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2021 
     632-271. 
       
     BIJLAGE 
       
     Planregels 
     Artikel 1.6 
     "Andere bouwwerken 
     Elk bouwwerk, geen gebouw zijnde" 
     Artikel 3.4.1 
     "Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 7.2 onder b. van de Wet ruimtelijke ordening, wordt in ieder geval gerekend: 
     […] 
     - het gebruik van gronden en bouwwerken voor biovergistingsactiviteiten." 
     Artikel 4.1.1 
     "De voor 'Bedrijventerrein - industrie' aangewezen gronden zijn bestemd voor de hoofdfuncties: 
     a. bedrijven; 
     b. Kantoren als onderdeel van bedrijven en dienstverlening tot 30% van de Bedrijfsvloeroppervlakte met een maximum van 1500 m²; 
     c. zelfstandige kantoren tot een gezamenlijke oppervlakte van 1000 m²; 
     en voor de ondergeschikte functies: 
     d. een bestaande zend-/ontvangstinstallatie ter plaatse van de aanduiding 'zend-/ontvangstinstallatie' met bijbehorende bouwwerken en installaties; (doorgestreept) 
     e. een gasdrukmeet- en regelstation ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijventerrein - gasdrukmeet- en regelstation'; 
     f. groenvoorzieningen; 
     g. Nutsvoorzieningen; 
     h. parkeervoorzieningen; 
     i. verkeer- en verblijfsvoorzieningen; 
     j. water; 
     k. geluidscherm, geluidswal. 
     [..] 
     Artikel 4.2.4 luidt; 
     "Ter plaatse van de aanduiding ‘maximum bouwhoogte (m)’ bedraagt de bouwhoogte van overige andere bouwwerken niet meer dan is aangegeven dan wel de bestaande hoogte indien deze meer bedraagt. 
     Overige Andere bouwwerken zijn toegelaten tot 10 meter hoogte. (doorgestreept) 
     Artikel 4, lid 4.4.3 Geur en stof 
     "Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 7.2 onder b. van de Wet ruimtelijke ordening, wordt in ieder geval gerekend het vergroten van de bestaande geuremissie per bedrijf met dien verstande dat: 
     a. de geuremissie per bedrijf dat wordt gevestigd op nog uit te geven bouwpercelen vanaf het moment van inwerkingtreding van dit plan niet meer mag bedragen dan 0,25 ouE/m3 als 98 percentiel van de uurgemiddelde concentraties op geurgevoelige objecten; 
     b. onder bestaande geuremissie wordt begrepen de op het moment van vaststelling van dit bestemmingplan vergunde emissie, dan wel later met een omgevingsvergunning (milieu) aangepaste (lagere) emissie. 
     Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 7.2 onder b. van de Wet ruimtelijke ordening, wordt in ieder geval gerekend het vergroten van de bestaande fijnstofemissie per bedrijf met dien verstande dat: 
     a. de fijnstofemissie per bedrijf dat wordt gevestigd op nog uit te geven bouwpercelen vanaf het moment van inwerkingtreding van dit plan niet meer mag bedragen dan 380 kg/ha/j.; 
     b. onder bestaande fijnstofemissie wordt begrepen de op het moment van vaststelling van dit bestemmingplan vergunde emissie, dan wel later met een omgevingsvergunning (milieu) aangepaste (lagere) emissie. 
     Artikel 5.1 luidt: 
     "De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor de hoofdfuncties: 
     a. Wonen; (doorgesteept) 
     b. bedrijven met de maximale milieucategorie 1 en 2 genoemd in Bijlage 4 Staat bedrijfsactiviteiten of daarmee vergelijkbaar; 
     c.  Dienstverlenend bedrijf en/of dienstverlenende instelling; 
     d.  Maatschappelijke voorzieningen en overige kantoren; 
     en voor de ondergeschikte functies: 
     e. groen, groenvoorziening; 
     f.  Nutsvoorziening en; 
     g. speelvoorziening; 
     h. verkeer, pad, parkeren, Erf en tuin; 
     i. vijver, water; 
     j.  Bedrijf of beroep aan huis; 
     k. geluidscherm, geluidswal. 
     […] 
     Artikel 5.2.1, aanhef en onder b, luidt: 
     "Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels: 
     [..} 
     b. Geluidsgevoelige objecten zijn slechts toegestaan indien voor wat betreft wegverkeerslawaai en industrielawaai wordt voldaan aan de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting." 
     Artikel 5.2.3 luidt: 
     "Overige Andere bouwwerken zijn toegelaten tot 3 meter hoogte." 
     Artikel 6.1 luidt: 
     "De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor de hoofdfuncties: 
     a. groenvoorzieningen; 
     b. park; 
     c. plantsoen; 
     d. speelvoorzieningen, sportvoorzieningen; 
     en voor de ondergeschikte functies: 
     e.  Nutsvoorzieningen; 
     f. vijver, water, waterberging; 
     g. verkeer, paden, parkeren; 
     h. kunstwerken; 
     i. geluidscherm, geluidswal." 
     Artikel 6.2.1 luidt: 
     "Gebouwen zijn niet toegelaten, bestaande gebouwen uitgezonderd." 
     Artikel 9.1 luidt: 
     "De voor 'Water' aangewezen gronden zijn bestemd voor de hoofdfuncties: 
     a. vijver; 
     b. (vaar)water; 
     c. waterberging; 
     en voor de ondergeschikte functies: 
     d. brug; 
     e. gemaal, stuw, afsluitvoorziening; 
     f. groen, groenvoorziening, park; 
     g. Nutsvoorzieningen; 
     h. speelvoorzieningen, sportvoorzieningen; 
     i. kunstwerken; 
     j. een bestaand botenhuis ter plaatse van de aanduiding 'schiphuis'; 
     k. het werken aan of op schepen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - scheepsbouw'" 
     Artikel 9.2.1 luidt: 
     "Gebouwen zijn niet toegelaten, bestaande gebouwen uitgezonderd." 
     Artikel 13.1 luidt: 
     "De voor "Waarde-Molenbiotoop" aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor: 
     a. bescherming van de functie als werktuig van de in dit gebied voorkomende windmolens, onder andere gelet op de windvang; 
     b. bescherming van de waarde van deze molen als landschapsbepalend element en behoud, beheer en herstel van de cultuurhistorische waarden van de molen." 
     Artikel 13.2.1 luidt: 
     "In afwijking van het bepaalde in de andere voorkomende bestemming(en) gelden voor het bouwen van bouwwerken de volgende regels: 
     a. ter plaatse van de aanduiding 'vrijwaringszone-molenbiotoop 1' zijn bouwwerken toegelaten tot een hoogte van 1,5 meter; 
     b. ter plaatse van de aanduiding 'vrijwaringszone-molenbiotoop 3' zijn bouwwerken toegelaten tot een hoogte van 7 meter; 
     c. ter plaatse van de aanduiding 'vrijwaringszone-molenbiotoop 4' zijn bouwwerken toegelaten tot een hoogte van 9 meter."