ECLI: ECLI:NL:RBDHA:2016:12693

Titel: ECLI:NL:RBDHA:2016:12693 Rechtbank Den Haag , 20-10-2016 / AWB - 16 _ 818

Gerecht: Rechtbank Den Haag

Datum uitspraak: 2016-10-20

Zaaknummer: AWB - 16 _ 818

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBDHA:2016:12693

---

In het Betfair-arrest is geoordeeld dat artikel 56 van het VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het beginsel van gelijke behandeling en de daaruit voortvloeiende transparantieverplichting van toepassing zijn op procedures voor de verlening en de verlenging van een vergunning op het gebied van kansspelen aan één exploitant, voor zover het niet gaat om een openbare exploitant op wiens beheer de Staat rechtstreeks toezicht houdt of om een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen. De Afdeling heeft vervolgens in de Betfair-uitspraak geoordeeld dat De Lotto geen particuliere exploitant is op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen als bedoeld in het Betfair-arrest. De rechtbank oordeelt, onder verwijzing naar haar uitspraken van 7 en 16 maart 2016, dat verweerder ondanks de nieuwe informatie niet aannemelijk heeft gemaakt dat De Lotto thans voldoet aan de vereiste strenge controle zoals bedoeld in het Betfair arrest.

RECHTBANK DEN HAAG 
     
     
       Bestuursrecht 
     
     
     
       zaaknummer: SGR 16/818  
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 oktober 2016 in de zaak tussen 
     
     
      [eiseres] , eiseres  
     (gemachtigden: mr. F.C. Tolboom en mr. J.A. Roelofs)  
     
     
       en 
     
     
     De raad van bestuur van de kansspelautoriteit, verweerder 
     (gemachtigden: mr. drs. R.G.J. Wildemors en mr. R.L. Straathof) 
     
     
       Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:  de Stichting de Nationale Sporttotalisator (de Lotto) , vergunninghouder (gemachtigden: mr. E.H. Pijnacker Hordijk en mr. C.E.E. Zoïs). 
     
     
   
   
     Procesverloop 
     
     
       Bij besluit van 25 november 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder vergunning verleend aan De Lotto voor het organiseren van sportprijsvragen en lottospelen.  
     
     
     
       Bij besluit van 14 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.  
     
     
     
       Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
       Partijen hebben nadere stukken ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de beroepen van The Sporting Exchange Ltd. (Betfair) (SGR 16/820), Unibet International Ltd (SGR 16/928), Malta Remote Gaming Council (SGR 16/1432) en European Gaming and Betting Association (SGR 16/1493), plaatsgevonden op 15 september 2016. 
     
     
     
       Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
       Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken gesplitst.  
     
     
   
   
     Overwegingen 
     
     1. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de aan De Lotto verleende vergunning voor het organiseren van sportprijsvragen en lottospelen ongegrond verklaard en het primaire besluit tot vergunningverlening gehandhaafd.  
     
     2 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat vergunningverlening conform de wet en de Beleidsregel heeft plaatsgevonden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wet op de Kansspelen (Wok) wordt aan één rechtspersoon vergunning verleend voor het organiseren van sportprijsvragen. In afwachting van de modernisering van het kansspelbeleid wordt het bestaande beleid conform de Beleidsregel voortgezet en wordt aan alle huidige vergunninghouders in ieder geval tot 1 januari 2017 opnieuw een vergunning verleend. Gelet hierop bestaat er geen ruimte voor het verlenen van een vergunning voor het organiseren van sportprijsvragen aan andere aanbieders, zoals eiseres. Een voorafgaande oproep tot mededinging heeft niet plaatsgevonden omdat dit volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie niet nodig is in het geval vergunning wordt verleend aan een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen. 
     De Lotto kwalificeert als een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen aangezien op grond van de statuten twee leden van de raad van commissarissen door de staatssecretaris worden benoemd.    
     
     
       
         beroepsgronden 
       
     
     
     
       3.1 
       De eerste, en meest verstrekkende beroepsgrond die eiseres heeft aangedragen, is dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), zoals dat is uitgelegd in het Betfair-arrest (arrest van het Hof van Justitie van 3 juni 2010, C-203/08) en de Betfair-uitspraak (Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP8768). Eiseres betoogt dat verweerder de vergunning niet opnieuw aan De Lotto had mogen verstrekken zonder andere -ook buitenlandse- kansspelaanbieders in de gelegenheid te stellen mee te dingen naar de vergunning. Het besluit leidt om die reden tot een ongerechtvaardigde inbreuk op het vrij verkeer van diensten zoals bedoeld in artikel 56 van het VWEU. Het besluit is tevens in strijd met het Europese recht omdat de Beleidsregel waar verweerder zich op heeft gebaseerd, voorschrijft dat de vergunning aan dezelfde partij wordt verleend zonder dat daar een objectieve rechtvaardigingsgrond voor wordt gegeven. De enkele benoeming van overheidswege van commissaris D in de raad van commissarissen van De Lotto is onvoldoende om te voldoen aan de eisen zoals geformuleerd in de jurisprudentie van het Hof van Justitie (quasi-inhouse exceptie). De door verweerder overgelegde nadere stukken over de rol en positie van commissaris D geven geen aanleiding voor een ander standpunt.      
       
     
     
       3.2 
       Eiseres betoogt verder dat het éénvergunningstelsel en het daarop gebaseerde kansspelbeleid een ongerechtvaardigde inbreuk levert op artikel 56 van het VWEU.  
       
     
     
       3.3 
       Tenslotte acht eiseres het bestreden besluit in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 
       
       
         
           wettelijk kader  
         
       
       4 Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wok is het - voor zover hier van belang - verboden gelegenheid te geven om mede te dingen naar prijzen of premies, indien de aanwijzing der winnaars geschiedt door enige kansbepaling waarop de deelnemers in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen, tenzij daarvoor ingevolge deze wet vergunning is verleend. 
       
         Artikel 15, eerste lid, van de Wok bepaalt dat tot het organiseren van sportprijsvragen uitsluitend vergunning kan worden verleend overeenkomstig de bepalingen van titel III van de Wok. Op grond van artikel 15, tweede lid, worden onder sportprijsvragen verstaan prijsvragen, welke erop zijn gericht deelnemers uitslagen van tevoren aangekondigde sportwedstrijden, met uitzondering van harddraverijen en paardenrennen, te doen raden of voorspellen. 
         Op grond van artikel 16, eerste lid, van de Wok kan verweerder met het oog op de belangen van instellingen werkzaam ten algemenen nutte, in het bijzonder op het gebied van sport en lichamelijke vorming, van de cultuur, het maatschappelijk welzijn en de volksgezondheid, aan één rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid voor een door hem te bepalen duur vergunning verlenen tot het organiseren van sportprijsvragen. 
         Artikel 27b, eerste lid, van de Wok bepaalt dat verweerder met het oog op de belangen van instellingen werkzaam ten algemenen nutte, in het bijzonder op het gebied van sport en lichamelijke vorming, van de cultuur, het maatschappelijk welzijn en de volksgezondheid, aan de krachtens artikel 16 aangewezen rechtspersoon voor een door hem te bepalen duur vergunning verlenen tot het organiseren van lotto's. 
         Op grond van artikel 2 van de Beleidsregel is de Beleidsregel van toepassing op de belangenafweging bij de besluitvorming omtrent aanvragen tot verlening van vergunningen op grond van artikel 15 van de Wok. 
         Artikel 3 van de Beleidsregel bepaalt dat verweerder in zijn belangenafweging bij de besluitvorming omtrent een aanvraag tot verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2 de volgende belangen zwaar mee zal laten wegen: 
       
       a. het belang om het bestaande loterijstelsel in Nederland intact te houden tot de introductie van nieuwe wet- en regelgeving hieromtrent; 
       b. het belang om een vergunning als bedoeld in artikel 2, die thans verleend is en die voor 1 januari 2017 afloopt, tot voornoemde datum aan dezelfde vergunninghouder te verlenen; 
       c. het belang om het huidige aantal verleende vergunningen als bedoeld in artikel 2 tot 1 januari 2017 ongewijzigd te laten. 
       
       
         
           ontvankelijkheid 
         
       
       
       5 Verweerder heeft betoogd dat eiseres geen procesbelang meer heeft.  
       Per 1 april 2016 is De Lotto gefuseerd met de Stichting Exploitatie Nederlandse Staatsloterij en maakt zij deel uit van de Holding Nederlandse Loterij B.V. De Staat heeft volledige zeggenschap over deze holding. Sindsdien staat de vergunning voor het organiseren van sportprijsvragen en de lotto op naam van Lotto B.V. Een eventuele vernietiging van de bestreden besluiten zou in de praktijk geen gevolg hebben omdat de vergunning aan Lotto B.V. zonder voorafgaande oproep tot mededinging kon worden verleend omdat Lotto B.V. sinds 1 april 2016 een openbare exploitant is wiens beheer onder rechtstreeks toezicht staat van de Staat. Daarnaast is het, gelet op de beperkte looptijd van de aan De Lotto verleende vergunning tot 1 januari 2017, onmogelijk om voor die datum een transparante gunningprocedure te voeren en af te ronden, laat staan dat de vergunning door een andere aanbieder kan worden geëxploiteerd.   
       
       
         Dit betoog slaagt niet. De rechtbank neemt in aanmerking dat in deze procedure het bestreden besluit van 14 januari 2016 ter beoordeling staat. Niet valt in te zien waarom  eiseres geen belang meer zou hebben bij een oordeel over de rechtmatigheid van de in 2014 aan De Lotto verleende vergunning. Deze vergunning is immers nog niet geëxpireerd. Reeds daarom dient procesbelang te worden aangenomen. Volgens vaste jurisprudentie kan belang bij een inhoudelijke beoordeling ook bestaan indien wordt gesteld, en tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt, dat schade is geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Eiseres heeft gesteld dat zij als gevolg van de besluitvorming van verweerder tot op heden geen toegang tot de kansspelmarkt heeft gekregen. Nu niet valt uit te sluiten dat eiseres hierdoor schade heeft kunnen lijden, ziet de rechtbank ook hierom aanleiding om procesbelang aan te nemen. Het beroep is ontvankelijk. 
       
       
     
   
   
     beoordeling transparantieverplichting 
     
     6 Het HvJ EU heeft in het Betfair-arrest geoordeeld dat artikel 56 van het VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het beginsel van gelijke behandeling en de daaruit voortvloeiende transparantieverplichting van toepassing zijn op procedures voor de verlening en de verlenging van een vergunning op het gebied van kansspelen aan één exploitant, voor zover het niet gaat om een openbare exploitant op wiens beheer de Staat rechtstreeks toezicht houdt of om een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen. In zijn arrest heeft het Hof onder meer verwezen naar zijn arresten van 21 september 1999 (Läärä, C-124/97) en van 8 september 2009 (Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C-42/07, hierna Liga Portuguesa). In die (uitzonderings)situatie blijkt de toekenning of verlenging van exclusieve rechten voor de exploitatie van kansspelen ten gunste van één exploitant, zonder oproep tot mededinging, gelet op de met de Wok nagestreefde doelstellingen, niet onevenredig. Het Hof heeft verder bepaald dat het aan de verwijzende rechter is om na te gaan of de Nederlandse vergunninghouders voor de organisatie van kansspelen aan de hiervoor genoemde voorwaarden voldoen. 
     
     7 Vaststaat dat verweerder de vergunning aan De Lotto zonder enige oproep tot mededinging heeft verleend. Een dergelijke procedure voldoet niet aan de voorwaarden zoals genoemd in de overwegingen 50 en 51 van het Betfair-arrest, namelijk dat een stelsel van vergunningen moet zijn gebaseerd op objectieve criteria, die niet discriminerend en vooraf kenbaar en bekend zijn (zie de Betfair-uitspraak). Een procedure voor de verlening van een vergunning die niet aan deze voorwaarden voldoet, belet in beginsel dat een andere aanbieder zoals eiseres haar interesse in de uitoefening van de betrokken activiteiten kenbaar kan maken. Aldus wordt eiseres verhinderd rechten te doen gelden die zij aan het Unierecht ontleent, met name het in artikel 56 van het VWEU neergelegde vrij verrichten van diensten.  
     
     
       Door de gevolgde procedure van vergunningverlening aan slechts één exploitant heeft verweerder de in artikel 56 VWEU neergelegde fundamentele vrijheid beperkt.  
     
     
     
       
         beleidsregel 
       
     
     
     8 Ten aanzien van verweerders stelling dat hij reeds op grond van de Beleidsregel gehouden was de kansspelvergunning aan De Lotto te verlenen, overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar haar uitspraak van 7 maart 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:2390) het volgende. 
     
       Artikel 3 van de Beleidsregel bepaalt dat verweerder in het kader van de verlening van onder andere de totalisatorvergunning bepaalde belangen zwaar zal laten meewegen, waaronder het belang om de vergunning die afloopt voor 1 januari 2017 aan dezelfde als de bestaande vergunninghouder te verlenen. In de toelichting op de Beleidsregel is verwezen naar een brief van 11 juli 2014 van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de Tweede Kamer. De toelichting vermeldt dat het gelet op deze brief zaak is dat aan de huidige vergunninghouders (bij aanvraag) in ieder geval tot 1 januari 2017 opnieuw vergunningen worden verleend. 
       Wat ook zij van de (on)rechtmatigheid van de Beleidsregel, naar het oordeel van de rechtbank sluit deze niet uit dat een transparante gunningsprocedure had moeten worden gevoerd. De Beleidsregel bepaalt immers slechts dat een belangenafweging moet plaatsvinden en dat daarbij bepaalde belangen zwaar meegewogen moeten worden. De Beleidsregel biedt geen grond voor de stelling van verweerder dat hij geen andere mogelijkheid had dan de totalisatorvergunning opnieuw aan De Lotto te verlenen en om die reden anderen niet had hoeven laten meedingen naar de vergunning. 
     
     
     
       De rechtbank overweegt, in aanvulling op het vorenstaande, dat, voor zover deze stelling van verweerder aldus moet worden geïnterpreteerd dat de Beleidsregel elke vorm van transparante vergunningverlening uitsluit, die interpretatie in strijd is met het Europese recht.  
     
     
     
       
         uitzondering op transparantieverplichting gerechtvaardigd ? 
       
     
     
     9 Zoals blijkt uit het Betfair-arrest heeft het Hof bepaald dat die beperkingen, gelet op de met de Wok nagestreefde doelstellingen, geacht worden te zijn gerechtvaardigd indien de betrokken lidstaat zou besluiten de vergunningen te verlenen aan of te verlengen voor een openbare exploitant wiens beheer onder rechtstreeks toezicht staat van de Staat of een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen.  
     
     
       Rechtsoverweging 59 van het Betfair-arrest luidt als volgt: “De beperkingen van de in artikel 49 EG neergelegde fundamentele vrijheid die specifiek voortvloeien uit de procedures voor de verlening en de verlenging van een vergunning aan slechts één exploitant, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, zouden hoe dan ook kunnen worden geacht te zijn gerechtvaardigd indien de betrokken lidstaat zou besluiten de vergunning te verlenen aan of te verlengen voor een openbare exploitant wiens beheer onder rechtsreeks toezicht staat van de Staat of een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen (zie in die zin arrest van 21 september 1999, Läärä e.a., C-124/97, Jurispr. blz I-6067, punten 40 en 42, en arrest Liga Portugesa de Futebol Profissional en Bwin International, punten 66 en 67)”.  
     
     
     
       De Afdeling heeft vervolgens in de Betfair-uitspraak geoordeeld dat De Lotto geen particuliere exploitant is op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen als bedoeld in het Betfair-arrest. De Afdeling heeft in dit verband overwogen dat het feit dat destijds de minister van Justitie één van de vijf commissarissen in de raad van commissarissen van De Lotto benoemde, niet uitsluit dat de minister daardoor een zekere controle op de activiteiten van De Lotto kon uitoefenen, maar dat niet is gebleken dat hij de mogelijkheid had tot het uitoefenen van strenge controle. Op grond hiervan is de Afdeling tot het oordeel gekomen dat er geen rechtvaardiging bestond om zonder enige oproep tot mededinging de kansspelvergunning aan De Lotto te verlenen dan wel te verlengen en dat het besluit tot weigering de vergunning aan eiseres te verlenen in strijd was met artikel 56 van het VWEU.  
     
     
     10 De rechtbank dient in deze procedure te beoordelen of De Lotto als gevolg van statutenwijziging waarbij onder meer een commissaris D is toegevoegd aan de raad van commissarissen, thans wel aan het criterium van strenge controle door de overheid voldoet 
     
     
       De rechtbank stelt voorop dat, nu het gaat om de vraag of een uitzondering op een belangrijk unierechtelijk beginsel, namelijk het transparantiebeginsel, gerechtvaardigd is een strikte uitleg op zijn plaats is. Daarbij dient het doel waarvoor de uitzondering is toegestaan in aanmerking te worden genomen. De strenge controle op het kansspelvergunningensysteem is in het leven geroepen om de consument te beschermen tegen fraude en criminaliteit, zoals het Hof heeft overwegen in het Betfair-arrest (r.o. 36). Het overheidstoezicht is er op gericht de gokmarkt te kanaliseren en te beheersen ter bescherming van de consument. De rechtbank overweegt vervolgens dat waar het gaat om de vraag of sprake is van strenge overheidscontrole de bewijslast ligt bij het vergunningverlenend orgaan, namelijk de Kansspelautoriteit. Dat statutaire waarborgen alleen niet voldoende zijn maar dat geconcretiseerd dient te worden waaruit de invloed van de commissaris(sen) bestaat om een strenge controle in de zin van overweging 59 van het arrest mogelijk te maken, volgt uit de bewoordingen van de Betfair-uitspraak (zie r.o. 2.10.11, derde alinea).  
     
     
     
       De rechtbank verwijst naar haar uitspraken van 7 en 16 maart 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:2385, ECLI:NL:RBDHA:2016:2389 en ECLI:NL:RBDHA:2016:2903) waarin zij heeft geoordeeld dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat de, met de positie van De Lotto vergelijkbare, Stichting de Nationale Sporttotalisator (SNS) kan worden gekwalificeerd als een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen. In deze beoordeling is de rechtbank uitgegaan van een strikte interpretatie. De verwijzing naar de arresten van het Hof inzake Läärä en Liga Portugesa, waar ook in de Betfair-uitspraak naar is verwezen, is daarmee in lijn.   
     
     
     
       Na deze uitspraken heeft verweerder nadere stukken overgelegd en een nadere toelichting gegeven over de positie en rol van commissaris D. De rechtbank zal thans, met inachtneming van hetgeen partijen over en weer hebben ingebracht, beoordelen of deze nieuwe informatie leidt tot de conclusie dat de overheid een strenge controle uitvoert op de activiteiten van De Lotto.  
     
     
     
       Op grond van de statuten worden twee leden van de raad van commissarissen benoemd door de staatssecretaris. Commissaris C is voorzitter en commissaris D heeft als expliciete taak het toezien op het kansspelbeleid van De Lotto in relatie tot het Nederlandse kansspelbeleid.  
     
     
     
       Het betoog van verweerder dat het voldoende is dat uit de statuten volgt dat de overheid de mogelijkheid heeft tot het uitoefenen van strenge controle ongeacht of dit in de praktijk ook het geval is, slaagt niet.  
     
     
     
       De rechtbank stelt vast dat de raad van commissarissen besluit bij meerderheid van de uitgebrachte stemmen. Van de zes commissarissen zijn er slechts twee benoemd door de overheid. Uit de overgelegde documenten waaruit volgens verweerder zou blijken dat commissaris D invloed heeft uitgeoefend op de besluitvorming binnen de Lotto en dat sprake zou zijn van structureel contact tussen de staatssecretaris en commissaris D, blijkt wel dat er enige vorm van controle is maar deze controle gaat niet ver genoeg om te kunnen spreken van streng overheidstoezicht zoals bedoeld in het Betfair-arrest. In dit verband is veelzeggend dat uit het interview met commissaris D van 9 mei 2016 naar voren komt dat deze zijn positie en feitelijke zeggenschap vanaf zijn benoeming op 23 september 2011 gedurende twee jaar van zijn functioneren heeft moeten bevechten. Dit is bevestigd in het interview van diezelfde datum met het toenmalige afdelingshoofd Preventie, Kansspel- en Slachtofferbeleid bij het ministerie van Veiligheid en Justitie. Overigens blijkt uit een door verweerder overgelegd document van 28 juni 2013 (een e-mailbericht gericht aan eerdergenoemde ambtenaar) dat commissaris D constateert dat de andere commissarissen over “een” onderwerp buiten zijn aanwezigheid met meerderheid van stemmen hebben besloten omdat zij van mening waren dat het een onderwerp betrof waar de staatssecretaris, en commissaris D, niets over te zeggen hadden. Dit is in lijn met de eerdere vaststelling van de rechtbank dat besluiten kunnen worden genomen in afwezigheid van commissaris D. Het beeld dat uit de -grotendeels onleesbaar gemaakte- stukken naar voren komt is dat van een commissaris die een meer voorlichtende en bemiddelende rol had en die vooral bemoeienis heeft gehad met de fusie van De Lotto met de Staatsloterij waarbij hij vanuit zijn positie als commissaris bij De Lotto de staatssecretaris van het nut van een onderzoek naar de fusie heeft overtuigd. Uit de enkele vermelding van afspraken kan niet worden geconcludeerd dat sprake was van structureel overleg of strenge controle nu elke verdere toelichting ontbreekt. 
       Niet gebleken is wat commissaris D met eventuele aanwijzingen vanuit het ministerie heeft  gedaan om het beleid van De Lotto effectief te beïnvloeden nu informatie daarover ontbreekt. 
       Vast staat dat de leden van het dagelijks bestuur van De Lotto niet door de minister zijn benoemd. Ook overigens is van invloed op of bemoeienis met het dagelijks bestuur van De Lotto niet gebleken .  Daaraan doet niet af dat zeggenschap geen vereiste is. 
       Dat een bezwaarschrift van De Lotto tegen een door verweerder geweigerde vergunning  voor het aanbieden van digitale krasloten op instigatie van commissaris D is ingetrokken en dat over dit onderwerp ruggenspraak met het ministerie heeft plaatsgevonden, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende reden om strenge overheidscontrole aannemelijk te maken. Immers niet de commissaris D maar verweerder heeft in deze situatie als eerste opgetreden tegen een voornemen te handelen in strijd met het kansspelbeleid door de vergunning te weigeren. Niet gebleken is dat van het vetorecht gebruik is gemaakt. Ook zonder commissaris D dient De Lotto zich te houden aan het kansspelbeleid aangezien iedere commissaris geacht wordt strijd met de Nederlandse kansspelwet te voorkomen. Dit is derhalve geen specifieke of onderscheidende bevoegdheid van commissaris D. Dat de functie van commissaris D statutair gezien niet vervuld hoeft te zijn, wat daarvan verder ook moge zijn, blijkt uit de omstandigheid dat de functie van commissaris D korte tijd –vanaf de statutenwijziging per 29 juni 2011 tot 23 september 2011- vacant is geweest 
     
     
     
       De rechtbank stelt vast dat uit de door partijen overgelegde stukken blijkt dat uitbreiding van de kansspelmarkt door middel van het aanbieden van extra online producten - via De Lotto- en het versterken van de concurrentiepositie van De Lotto en daarmee het ophalen van meer geld doel lijkt te zijn geworden van het overheidsbeleid. Onder deze omstandigheden en in aanmerking genomen de constatering van de Afdeling advisering van de Raad van State in haar wetgevingsadvies over de wijziging van de Wet op de kansspelen in verband met het organiseren van kansspelen op afstand (TK 2013-2014, 33996, nr. 4) dat de Nederlandse kansspelmarkt niet consistent is, is met het functioneren van commissaris D het beoogde doel - de bescherming van de consument tegen gokverslaving - ook niet bereikt. De rechtbank verwijst in dit verband naar het Gambelli-arrest van 6 maart 2003, C-243/01, r.o. 67 tot en met 69).  
     
     
     11 Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat De Lotto met de toevoeging van de commissaris aan de raad van commissarissen of op andere wijze voldoet aan de vereiste strenge controle zoals bedoeld in het Betfair-arrest. De rechtbank is dan ook van oordeel dat De Lotto niet kan worden gekwalificeerd als een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen.  
     
     
       Verweerder had derhalve een transparante gunningprocedure moeten voeren en eiseres en andere geïnteresseerden de mogelijkheid moeten bieden mee te dingen naar de vergunning.  
     
     
     12 De beroepsgrond van eiseres zoals vermeld onder 3.1 slaagt. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. 
     
     13 De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.  
     
     14 Voor een vernietiging met instandlating van de rechtsgevolgen als bedoeld in artikel 8:72 van de Awb ziet de rechtbank geen aanleiding. Verweerder zal als bevoegd orgaan een nieuwe beslissing op het bezwaar dienen te nemen met inachtneming van deze uitspraak.  
     
     15 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb verweerder veroordelen in de kosten die eiseres heeft gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).  
     
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank : 
     
     
       
         verklaart het beroep gegrond; 
       
       
         vernietigt het bestreden besluit; 
       
       
         draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; 
       
       
         veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,-; 
       
       
         draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden. 
       
     
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Sleeswijk Visser-de Boer, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2016. 
     
     
     
     
     
     
     
   
   
     Rechtsmiddel 
     Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.