ECLI: ECLI:NL:RVS:2024:471

Titel: ECLI:NL:RVS:2024:471 Raad van State , 07-02-2024 / 202201889/1/R1

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2024-02-07

Zaaknummer: 202201889/1/R1

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2024:471

---

Bij besluit van 16 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Goes geweigerd om aan Jumbo een omgevingsvergunning te verlenen voor het inrichten van een zogenoemd foodcafé in een Jumbo-vestiging op het perceel Van Doornestraat 2 in Goes. In het pand aan de Van Doornestraat 2 in Goes is in november 2019 een Jumbo supermarkt geopend. Het winkeloppervlak van het supermarktgedeelte van het pand is 3.047 m². Jumbo heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een zogenoemd foodcafé met een horecafunctie. Jumbo wil dit foodcafé met een oppervlak van 232 m² in een hoek van het pand realiseren. Het foodcafé is gebaseerd op self-service en is primair bedoeld om de consument de gelegenheid te bieden om een of meerdere producten uit de Jumbo te consumeren. Daarnaast is het de bedoeling om in het foodcafé workshops en proeverijen te houden. Met het aan de bestaande supermarktfunctie ondersteunende foodcafé beoogt Jumbo een totaalbeleving te bieden aan haar klanten.

202201889/1/R1. 
     Datum uitspraak: 7 februari 2024 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     Jumbo Supermarkten B.V., gevestigd te Veghel, 
     appellante, 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 10 februari 2022 in zaak nr. 20/7141 in het geding tussen: 
     Jumbo 
     en 
     het college van burgemeester en wethouders van Goes. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 16 januari 2020 heeft het college geweigerd om aan Jumbo een omgevingsvergunning te verlenen voor het inrichten van een zogenoemd foodcafé in een Jumbo-vestiging op het perceel Van Doornestraat 2 in Goes. 
     Bij besluit van 12 mei 2020 heeft het college het door Jumbo daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     Bij uitspraak van 10 februari 2022 heeft de rechtbank het door Jumbo daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. 
     Tegen deze uitspraak heeft Jumbo hoger beroep ingesteld. 
     Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     Jumbo heeft een nader stuk ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 december 2023, waar Jumbo, vertegenwoordigd door mr. M.W.L. Bremer en [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. Zweers, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J. Daniëlse, zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 
     1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). 
     De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 10 oktober 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 
     Inleiding 
     2.       De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. 
     3.       In het pand aan de Van Doornestraat 2 in Goes (hierna: het perceel) is in november 2019 een Jumbo supermarkt geopend. Het winkeloppervlak van het supermarktgedeelte van het pand is 3.047 m². Jumbo heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een zogenoemd foodcafé met een horecafunctie. Jumbo wil dit foodcafé met een oppervlak van 232 m² in een hoek van het pand realiseren. Het foodcafé is gebaseerd op self-service en is primair bedoeld om de consument de gelegenheid te bieden om een of meerdere producten uit de Jumbo te consumeren. Daarnaast is het de bedoeling om in het foodcafé workshops en proeverijen te houden. Met het aan de bestaande supermarktfunctie ondersteunende foodcafé beoogt Jumbo een totaalbeleving te bieden aan haar klanten. 
     Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerreinen de Poel, 1e herziening", rust op het perceel waar de Jumbo is gevestigd, de bestemming "Detailhandel" en de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie-2", met de functieaanduiding "supermarkt". Op een gedeelte van het perceel geldt tevens de functieaanduiding "tuincentrum". Op het perceel is het toegestaan om een detailhandelsfunctie en een supermarktfunctie te realiseren en op het deel waar aanvullend de functieaanduiding "tuincentrum" geldt, is ook een tuincentrum toegestaan. Niet in geschil is dat de realisering van een foodcafé in de Jumbo-vestiging op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan. 
     4.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het weliswaar bevoegd is om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht een omgevingsvergunning te verlenen, maar dat het niet bereid is dat te doen. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat de beoogde horecafunctie volgens hem in strijd is met de Detailhandelsvisie Goes 2017. Het college vindt een horecafunctie in de Jumbo-vestiging op het perceel ruimtelijk gezien ongewenst. 
     Jumbo kan zich niet met de weigering verenigen. Volgens Jumbo leidt de toevoeging van een foodcafé aan de supermarkt niet tot onaanvaardbare ruimtelijke effecten voor de bestaande detailhandelsstructuur en is het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hiertoe heeft zij nog het rapport "Onderbouwing Foodcafé Jumbo Foodmarkt Goes" van 8 februari 2023 van Rho adviseurs overgelegd. 
     De aangevallen uitspraak 
     5.       De rechtbank heeft overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat er geen sprake is van evidente strijd van de in geding zijnde bestemmingsplanregeling met de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college genoegzaam aangetoond dat aan het noodzakelijkheidsvereiste als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. Ook aan het evenredigheidsvereiste is voldaan. 
     De rechtbank heeft verder geen grond gezien voor het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd waarom het geen medewerking wil verlenen aan realisering van het foodcafé in afwijking van het geldende bestemmingsplan. 
     De Dienstenrichtlijn 
     6.       De Afdeling heeft op de zitting vastgesteld dat Jumbo met het beroep op de Dienstenrichtlijn heeft beoogd te betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de beperkingen die in artikel 5.1, gelezen in samenhang met artikel 5.6.1, van het bestemmingsplan worden gesteld aan de uitoefening van horeca-activiteiten op het perceel evident in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Wat Jumbo in het kader van dit betoog in het hogerberoepschrift heeft aangevoerd over de strijdigheid van de weigering van een omgevingsvergunning met de Dienstenrichtlijn, laat de Afdeling daarom buiten beschouwing. 
     7.       Jumbo betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat niet is voldaan aan de in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn gestelde voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid. 
     Over de noodzakelijkheid heeft Jumbo aangevoerd dat het college in het besluit op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang die reden geeft tot het tegengaan van de komst van het foodcafé aan de Van Doornestraat. Met de enkele verwijzing naar de algemene uitgangspunten van het detailhandelsbeleid, zonder in te gaan op de specifieke situatie van dit concrete geval, heeft het college volgens Jumbo onvoldoende onderbouwd waarom in dit concrete geval een noodzaak bestaat tot het tegengaan van de horecafunctie. 
     Over het evenredigheidsvereiste heeft Jumbo aangevoerd dat de beperkende maatregel in het bestemmingsplan niet coherent en systematisch wordt uitgevoerd. Het college was in het verleden namelijk wel bereid om mee te werken aan de vestiging van een foodcafé in een filiaal van de Jumbo in het Marconigebied. Die locatie is zo dicht bij de Van Doornestraat dat de handelwijze van het college volgens Jumbo volstrekt arbitrair is. Verder heeft Jumbo aangevoerd dat het college met enkele algemene stellingen en aannames niet voldoende heeft onderbouwd dat de beperking in dit concrete geval effectief is en niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken. 
     7.1.    In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. 
     De Afdeling hanteert bij de hier aan de orde zijnde toets dus het evidentiecriterium. Dit houdt in dit geval in dat alleen als sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn, een planregel onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht, als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Als beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan, ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen als het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2949. 
     7.2.    Vast staat dat de activiteit "horeca" een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. Jumbo heeft beargumenteerd dat de regeling in artikel 5 van de planregels, waarbij op het perceel slechts een beperkte horecafunctie is toegestaan, een eis is in de zin van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn die voor haar een beperking oplevert. Tussen partijen is niet in geschil dat de regeling in artikel 5 van de planregels niet in strijd is met artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. In geschil is of die regeling in strijd is met artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. 
     De toelichting bij het bestemmingsplan bevat geen onderbouwing waarom de in het bestemmingsplan neergelegde beperkingen die aan de vestiging van een horecafunctie op het perceel in de weg staan, gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Het college heeft hier voor in het verweerschrift in bezwaar van 10 maart 2020 en in het verweerschrift in beroep van 16 november 2020 alsnog een onderbouwing gegeven. 
     Noodzakelijkheid: dwingende redenen van algemeen belang 
     7.3.    Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de planregeling wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn. Uit dit artikel volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op onder meer de bescherming van het stedelijk milieu. 
     Het college heeft toegelicht dat de beperkingen voor vestiging van een horecafunctie op onder meer het perceel noodzakelijk zijn om de detailhandelsstructuur in Goes te behouden en te versterken. Het college heeft hiervoor verwezen naar de Detailhandelsvisie. Daarin is geconcludeerd dat het ruime winkelaanbod in Goes op diverse locaties onder druk staat en dat de behoefte aan fysieke winkelruimte de komende jaren af zal nemen. Om de Goese detailhandel in de toekomst in een krimpende markt vitaal te houden is de beleidsmatige keuze gemaakt voor behoud van de huidige detailhandelsstructuur en kwalitatieve versterking van de binnenstad, de Marconistraat en de ondersteunende wijkwinkelcentra. De Jumbo aan de Van Doornestraat 2 ligt daarbuiten. Volgens het college komt de ontwikkeling van deze in de Detailhandelsvisie aangewezen kansrijke winkelgebieden onder druk te staan als hierbuiten ontwikkelingen plaatsvinden die bezoekers wegtrekken. Daarom zijn nieuwe ontwikkelingen op het gebied van detailhandel op plaatsen buiten de gewenste detailhandelsstructuur in beginsel niet toegestaan en is er in de Detailhandelsvisie voor gekozen dat bestaande solitair gelegen winkels hun bedrijfsvoering weliswaar mogen voortzetten, maar dat aan nieuwe initiatieven niet wordt meegewerkt. 
     Uit deze toelichting van het college blijkt dat de beperking in de planregeling is gesteld ter bescherming van het stedelijk milieu, omdat daarmee wordt beoogd bij te dragen aan een sterke detailhandelsstructuur in Goes. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de planregel gerechtvaardigd is met het oog op een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn. 
     Evenredigheid 
     7.4.    De rechtbank heeft terecht evenmin grond gezien voor het oordeel dat het college niet voldoende heeft onderbouwd dat artikel 5 van de planregels voldoet aan het vereiste van evenredigheid uit artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. 
     Het college heeft met een verwijzing naar de Detailhandelsvisie gemotiveerd toegelicht dat de planregel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken. Het tegengaan van nieuwe initiatieven bij solitaire winkels draagt volgens het college bij aan het versterken van de gewenste detailhandelsstructuur. In de omstandigheid dat het college bereid was om mee te werken aan een horecafunctie in het filiaal van de Jumbo in de Marconistraat heeft de rechtbank terecht geen reden gezien voor het oordeel dat dit doel niet coherent en systematisch wordt nageleefd. Die Jumbo-vestiging ligt namelijk in het Marconigebied. Toevoeging van een horecafunctie in dat winkelgebied is volgens de Detailhandelsvisie juist een gewenste ontwikkeling. 
     Niet gebleken is verder dat de beperking in artikel 5 van het bestemmingsplan verder gaat dan nodig is en dat het nagestreefde doel met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. De door Jumbo geopperde alternatieve, voor haar minder beperkende, maatregel om de planologische mogelijkheden in het Marconigebied te verruimen, zijn volgens het college bovendien niet realistisch omdat in vrijwel dat gehele gebied al perifere detailhandel is toegestaan en onlangs ook de komst van een extra supermarkt mogelijk is gemaakt. 
     Conclusie 
     7.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college voldoende heeft onderbouwd dat de planregel niet evident in strijd is met artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de planregel onverbindend is of buiten toepassing gelaten moet worden vanwege strijd met de Dienstenrichtlijn. 
     Het betoog faalt. 
     Heeft het college redelijkerwijs kunnen weigeren om omgevingsvergunning te verlenen? 
     8.       Jumbo betoogt dat het college redelijkerwijs niet heeft kunnen weigeren om aan haar een omgevingsvergunning te verlenen voor de vestiging van het foodcafé. Jumbo heeft hierover aangevoerd dat het foodcafé niet in strijd is met de Detailhandelsvisie. Volgens haar volgt uit de Detailhandelsvisie dat nieuwe initiatieven op een solitaire plek slechts ontoelaatbaar zijn als deze een ondermijnend ofwel verzwakkend effect hebben op de overige winkelgebieden in Goes. Van een verzwakking van het Marconigebied zal volgens Jumbo geen sprake zijn, aangezien het om een niet-zelfstandige horecafunctie met een klein oppervlak gaat en het niet aannemelijk is dat dit negatieve effecten zal hebben voor de detailhandel in het Marconigebied. Bovendien past een ondersteunende horecafunctie in de winkel op het perceel volgens Jumbo wel degelijk binnen de kaders van de Detailhandelsvisie en Horecavisie. Daaruit volgt namelijk dat er behoefte is aan menging van activiteiten om te voorzien in de algemene behoefte bij consumenten aan een totaalbeleving en ondersteunende horecafuncties. 
     Voor zover al geoordeeld zou worden dat uit de Detailhandelsvisie volgt dat geen enkel nieuw initiatief is toegestaan op solitaire locaties, heeft Jumbo aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat het college desondanks had moeten meewerken aan het mogelijk maken van de beoogde vestiging van het foodcafé. Omdat het aan de andere kant van het spoor gelegen Marconigebied geen negatieve effecten zal ondervinden van de toevoeging van het foodcafé aan de winkel, had de aan het besluit ten grondslag liggende belangenafweging in haar voordeel moeten uitpakken, aldus Jumbo. 
     8.1.    Het college heeft aan de weigering om omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag gelegd dat vestiging van een foodcafé in de Jumbo-vestiging op het perceel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft hiervoor onder meer verwezen naar de Detailhandelsvisie, waarin wordt ingezet op kwalitatieve versterking van de detailhandelsstructuur. De winkel in de Van Doornestraat wordt in de Detailhandelsvisie aangemerkt als een solitaire winkelvestiging. In de Detailhandelsvisie staat dat niet wordt meegewerkt aan nieuwe initiatieven of uitbreiding van solitaire winkels. Versterking van de Jumbo-vestiging aan de Van Doornestraat door toevoeging van een foodcafé staat volgens het college daarom haaks op de uitgangspunten van de Detailhandelsvisie. De winkel zal hierdoor namelijk aantrekkelijker worden voor bezoekers die daardoor wegtrekken uit de aangewezen kansrijke winkelgebieden, zoals het aan de andere kant van het spoor gelegen Marconigebied. 
     Het college heeft verder in aanmerking genomen dat de wens bestaat dat ten behoeve van de versterking van het Marconigebied horeca aan het aanbod in dat winkelgebied wordt toegevoegd. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Marconistraat" biedt daarvoor ook de mogelijkheid. De beoogde horecafunctie in de Jumbo-vestiging zal de kansen op de komst van een horecavestiging in het Marconigebied niet vergroten, aldus het college. 
     8.2.    De rechtbank heeft in wat Jumbo heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de aan het besluit ten grondslag gelegde motivering de weigering om omgevingsvergunning te verlenen niet kan dragen. 
     Naar het oordeel van de Afdeling is de Detailhandelsvisie duidelijk en past de vestiging van een foodcafé in de Jumbo-vestiging op het perceel niet binnen de daarin neergelegde kaders. In de Detailhandelsvisie is gekozen voor versterking van de winkelgebieden in de binnenstad, Marconistraat en de ondersteunende wijkwinkelcentra. In de Detailhandelsvisie staat dat nieuwe ontwikkelingen moeten bijdragen aan de versterking van de gewenste detailhandelsstructuur. Ontwikkelingen op het gebied van detailhandel op plaatsen buiten deze structuur zijn in beginsel ongewenst. Voor winkels buiten de gewenste winkelstructuur wordt uitbreiding in beginsel niet toegestaan. 
     Niet in geschil is dat de winkel op het perceel in de Detailhandelsvisie een solitaire winkel is en niet bij de gewenste winkelstructuur past. Over de bestaande solitair gelegen winkels is in de Detailhandelsvisie vermeld dat deze hun bedrijfsvoering mogen voortzetten en hun verworven rechten behouden, maar dat aan nieuwe initiatieven niet wordt meegewerkt. Uitbreiding van deze winkels is ongewenst, tenzij verplaatsing naar een winkelconcentratie niet mogelijk is. In de Detailhandelsvisie staat verder dat de solitaire supermarkten aan onder meer de Van Doornestraat niet substantieel worden versterkt zodat deze de positie van de wijkcentra niet kunnen ondermijnen. Eventuele initiatieven voor verplaatsing of uitbreiding worden getoetst op de ruimtelijke effecten op de wijkwinkelstructuur. 
     De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de Detailhandelsvisie niet volgt dat een nieuw initiatief alleen ontoelaatbaar is als het ondermijnend is voor de overige winkelstructuur in Goes. Anders dan Jumbo stelt, kan dat niet worden afgeleid uit de vaststelling op pagina 19 van de Detailhandelsvisie dat onder meer de bestaande solitaire winkel aan de Van Doornestraat niet ondermijnend is aan de daarvoor genoemde winkelstructuur. Het college heeft op de zitting verder toegelicht dat de passage op pagina 19 van de Detailhandelsvisie over de toetsing van de ruimtelijke effecten op de winkelstructuur over verplaatsing van een winkel of uitbreiding van het aantal vierkante meters gaat. In dit geval gaat het niet om uitbreiding van het oppervlak van de winkel, maar om versterking van de winkellocatie door toevoeging van horeca. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen. Ook kan uit passages in de Detailhandelsvisie en Horecavisie over het veranderende consumentengedrag en het daarmee samenhangende belang om functies in een winkel te concentreren niet worden afgeleid dat het foodcafé in de Jumbo wel in de Detailhandelsvisie past. 
     De Detailhandelsvisie kan niet anders worden begrepen dan dat de versterking van de detailhandelsfunctie op het perceel door toevoeging van een foodcafé niet toelaatbaar is. 
     8.3.    De rechtbank heeft in wat Jumbo heeft aangevoerd terecht ook geen grond gevonden voor het oordeel dat het college handhaving van het in de Detailhandelsvisie neergelegde beleid niet heeft mogen laten prevaleren boven het belang van Jumbo bij realisering van het foodcafé. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat de komst van een horecafunctie op het perceel de kansen op een horecavestiging in het Marconigebied niet zal vergroten en dus niet bijdraagt aan de gewenste opwaardering en revitalisering van dat winkelgebied, waar ook nadrukkelijk wordt ingezet op toevoeging van horeca. Verder heeft het college bij de beoordeling kunnen betrekken dat de supermarkt ook zonder foodcafé kan worden geëxploiteerd en dat op het perceel een kleine horecafunctie van maximaal 25 m² onder voorwaarden is toegestaan. 
     8.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet heeft mogen weigeren mee te werken aan realisering van een foodcafé in de Jumbo op het perceel. 
     Het betoog faalt. 
     Conclusie 
     9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 
     10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     bevestigt de aangevallen uitspraak. 
     Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier. 
     w.g. Borman 
     voorzitter 
     w.g. Deen 
     griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2024 
     604 
       
     BIJLAGE 
       
     Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123/EG) 
     Artikel 4 
     Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: 
     […] 
     8) „dwingende redenen van algemeen belang": redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid; 
     […]. 
     Artikel 15 
     "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. 
     2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen: 
     a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; 
     […] 
     3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: 
     a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; 
     b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; 
     c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. 
     […]" 
     Bestemmingsplan Bedrijventerrein de Poel 1e herziening 
     Artikel 5.1 Bestemmingsomschrijving 
     De voor "Detailhandel" (DH) aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
     a. detailhandel; 
     b. ter plaatse van de aanduiding "supermarkt" (su) een supermarkt; 
     c. ter plaatse van de aanduiding "tuincentrum" (tc) een tuincentrum; 
     d. ter plaatse van de aanduiding "parkeerterrein" (p) een parkeerterrein; 
     e. parkeervoorzieningen, tuinen, erven, paden, voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding en andere voorzieningen ten dienste van de bestemming. 
     Artikel 5.5 Specifieke gebruiksregels 
     a. Het gebruik van hoofdgebouwen ten behoeve van detailhandel is op de begane grond en op de verdiepingen toegestaan; 
     b. grootschalige detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke stoffen is niet toegestaan; 
     c. het gebruik van achtererven als terras en/of speeltuin en voor opslag is niet toegestaan; 
     d. ten aanzien van parkeren gelden de volgende regels: 
     1. voor het toepassen van parkeernormen wordt verwezen naar de    algemene gebruiksregels in artikel 22 lid 2 van het moederplan; 
     e. op de gronden met de aanduiding "supermarkt (su)" moet minimaal 300 m² verkoopvloeroppervlakte voor de categorieën "tuin en dier" aanwezig zijn. 
     Artikel 5.6.1 Afwijken 
     Burgemeester en wethouders zijn bevoegd af te wijken van het bepaalde in: 
     a. lid 5.1 voor de uitoefening van ondersteunende horeca binnen een detailhandelsvestiging tot maximaal 25 % van de hoofdfunctie met een maximale vloeroppervlakte van 25 m²; 
     b. artikel 5.5 lid c voor het gebruik van achtererven als terras, opslag en speeltuin. 
     Artikel 5.6.2 Voorwaarden 
     Er mag slechts worden afgeweken zoals bedoeld in 5.6.1 indien: 
     a. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken niet onevenredig worden aangetast; 
     b. bij het afwijken zoals bedoeld in lid 5.6.1 sub a een deskundige is gehoord met betrekking tot de vraag of aan de in de desbetreffende artikelen genoemde criteria voor het afwijken is voldaan.