ECLI: ECLI:NL:HR:1999:AA3880

Titel: ECLI:NL:HR:1999:AA3880 Hoge Raad , 17-12-1999 / C98/080HR

Gerecht: Hoge Raad

Datum uitspraak: 1999-12-17

Zaaknummer: C98/080HR

Proceduretype: Cassatie

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:HR:1999:AA3880

---

-

17 december 1999 
       Eerste Kamer 
       Nr. C98/080HR 
     
     
     
       Hoge Raad der Nederlanden 
       Arrest 
     
     
     in de zaak van: 
     
     
       DE GEMEENTE GRONINGEN, 
       gevestigd te Groningen, 
       EISERES tot cassatie, voorwaardelijk inci- 
       denteel verweerster, 
     
     
     
       advocaat:	voorheen mr J.L. de Wijkerslooth, 
       				thans mr G. Snijders, 
     
     
     
     t e g e n 
     
     
       [Verweerster], 
       wonende te [woonplaats], 
       VERWEERSTER in cassatie, voorwaardelijk in- 
       cidenteel eiseres, 
     
     
     advocaat: mr E. Grabandt. 
     
     
       1.	Het geding in feitelijke instanties 
       	Verweerster in cassatie [..] heeft bij exploit van  
       8 december 1994 eiseres tot cassatie - verder te noemen:  
       de Gemeente - gedagvaard voor de Kantonrechter te Gronin- 
       gen en gevorderd de Gemeente te veroordelen om aan [ver- 
       weerster] te betalen een bedrag van ƒ 2.385,25, vermeer- 
       derd met de wettelijke rente vanaf 28 april 1994. 
       	De Gemeente heeft de vordering bestreden. 
       	De Kantonrechter heeft bij vonnis van 22 november  
       1995 de vordering toegewezen. 
       	Tegen dit vonnis heeft de Gemeente hoger beroep in- 
       gesteld bij de Rechtbank te Groningen. 
       	Bij vonnis van 28 november 1998 heeft de Rechtbank  
       het hoger beroep verworpen en voormeld vonnis van de Kan- 
       tonrechter bekrachtigd. 
       	Het vonnis van de Rechtbank is aan dit arrest ge- 
       hecht. 
     
     
     
       2.	Het geding in cassatie 
       	Tegen het vonnis van de Rechtbank heeft de Gemeente  
       beroep in cassatie ingesteld. [Verweerster] heeft voor- 
       waardelijk incidenteel beroep in cassatie ingesteld. De  
       cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens  
       houdende het voorwaardelijk incidenteel beroep zijn aan  
       dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit. 
       	Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot ver- 
       werping van het beroep. 
       	De zaak is voor partijen toegelicht door hun advo- 
       caten. 
       	De conclusie van de plaatsvervangend Procureur- 
       Generaal strekt tot verwerping van het principaal beroep,  
       met veroordeling van de Gemeente in de kosten. 
     
     
     
       3.  	Beoordeling van het middel in het principale       
       beroep 
     
     
     
       3.1  	In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. 
       (i)  [Verweerster] ontvangt sedert 1987 bijzondere bij- 
       stand op grond van de Algemene Bijstandswet in verband  
       met de behandeling van haar ernstig gehandicapte zoon  
       door een manueel therapeut te Leiden, dr Muradin. De bij- 
       stand ziet op de kosten van behandeling en de reiskosten. 
       (ii) Bij besluit van burgemeester en wethouders van de  
       Gemeente  van 15 april 1993 is [verweerster] wederom zo- 
       danige uitkering toegekend, met dien verstande dat daar- 
       bij tevens is beslist dat zij na 1 juli 1993 voor voor- 
       noemde kosten geen bijstand meer ontvangt, terwijl voorts  
       de aanvraag inzake reiskosten Groningen - Leiden is afge- 
       wezen omdat [verweerster] van een voorliggende voorzie- 
       ning   (Algemene Arbeidsongeschiktheidswet) gebruik kan  
       maken. Dit besluit berust mede op een advies van de GG en  
       GD van de Gemeente. Aan dat advies is geen onderzoek van  
       de zoon van [verweerster] of overleg met dr Muradin voor- 
       afgegaan. 
       (iii)	[Verweerster] heeft tegen dit besluit een bezwaar- 
       schrift ingediend. Het bezwaarschrift is behandeld in een  
       vergadering van de Commissie voor de bezwaarschriften    
       Algemene Bijstandswet van 24 januari 1994. [Verweerster]  
       heeft zich daarbij doen bijstaan door haar raadsvrouwe   
       mr R. Germs. 
       (iv) Bij besluit van 1 februari 1994 hebben burgemeester  
       en wethouders het bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond  
       verklaard en het primaire besluit van 15 april 1993 her- 
       zien, met dien  verstande dat aan [verweerster]  geduren- 
       de de periode van 1 juli 1993 tot 1 september 1994 bij- 
       stand wordt toegekend voor de kosten van manuele therapie  
       en aan haar gedurende die periode voor de in verband met  
       die therapie gemaakte reiskosten Groningen-Leiden bij- 
       stand wordt verleend ten bedrage van ƒ 0,35 per kilome- 
       ter. Daarbij hebben burgemeester en wethouders continue- 
       ring van de bijstand voor de therapie afhankelijk gesteld  
       van het oordeel van een erkend deskundige ten aanzien van  
       de vraag of de behandeling kan worden overgenomen door  
       een erkende instelling. 
       (v)  Mr Germs heeft [verweerster] ter zake van de door  
       haar verleende rechtsbijstand een bedrag van ƒ 2.385,25  
       in rekening gebracht. De Gemeente heeft deze kosten niet  
       aan [verweerster] vergoed. 
     
     
     
       3.2 	[Verweerster] vordert in dit geding vergoeding van  
       voormelde kosten van rechtsbijstand. Aan die vordering  
       heeft zij ten grondslag gelegd dat de Gemeente gehouden  
       is deze kosten te vergoeden, nu deze het gevolg zijn van  
       onrechtmatig handelen van de Gemeente die de hiervóór in  
       3.1 onder (ii) vermelde beslissing heeft genomen en na- 
       derhand - naar aanleiding van het bezwaarschrift - heeft  
       herzien. 
       	De Kantonrechter heeft de vordering toegewezen. 
     
     
     
       3.3  	In hoger beroep heeft de Gemeente primair aange- 
       voerd dat [verweerster] in haar vordering niet- 
       ontvankelijk dient te worden verklaard omdat zij bezwaar  
       en beroep had kunnen instellen tegen de weigering van de  
       Gemeente de kosten van rechtsbijstand  te vergoeden. 
       	De Rechtbank heeft dit beroep op niet-ont- 
       vankelijkheid verworpen (rov. 6.1-6.6). Vervolgens heeft  
       zij geoordeeld dat het primaire besluit van 15 april 1993  
       is te kwalificeren als een onrechtmatige daad van de Ge- 
       meente jegens [verweerster], dat deze onrechtmatige daad  
       aan de Gemeente kon worden toegerekend, zodat de Gemeente  
       jegens [verweerster] aansprakelijk is voor de door haar  
       geleden schade (rov. 7.1). Op grond van art. 6:96 lid 2,  
       aanhef en onder b en c, BW behoren, aldus de Rechtbank,  
       tot die schade tevens redelijke kosten van rechtsbij- 
       stand, indien het inschakelen van rechtsbijstand redelijk  
       was (rov. 7.2). De Rechtbank acht geen termen aanwezig  
       het Besluit proceskosten bestuursrecht analoog toe te  
       passen (rov. 7.3). Na te hebben geoordeeld dat het inroe- 
       pen van rechtsbijstand door [verweerster] redelijk was  
       (rov. 7.4) en dat ook de hoogte van die kosten redelijk  
       was (rov. 7.5), heeft de Rechtbank het vonnis van de Kan- 
       tonrechter bekrachtigd. 
     
     
     
       3.4  Onderdeel 1 keert zich tegen de verwerping door de  
       Rechtbank in haar rechtsoverwegingen 6.1-6.6 van het be- 
       roep van de Gemeente op niet-ontvankelijkheid. De onder- 
       delen 2 en 3 keren zich tegen het oordeel van de Recht- 
       bank dat de gevorderde kosten van rechtsbijstand voor  
       vergoeding in aanmerking komen, en de voor dat oordeel  
       gegeven motivering. 
     
     
     
       3.5.1	Onderdeel 1 strekt ten betoge dat de taakverdeling  
       tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter mee- 
       brengt dat de burgerlijke rechter niet treedt in een vor- 
       dering tot schadevergoeding, gebaseerd op onrechtmatig- 
       heid van een beschikking waartegen een bestuursrechtelij- 
       ke rechtsgang openstond, indien het betrokken bestuursor- 
       gaan vergoeding van deze schade heeft afgewezen en een  
       dergelijke afwijzing een besluit of weigering oplevert  
       waartegen in beginsel bezwaar en beroep op de bestuurs- 
       rechter openstaat. Nu in het onderhavige geval een andere  
       met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft openge- 
       staan, te weten bezwaar tegen de fictieve weigering van  
       de Gemeente om de door [verweerster] gemaakte kosten van  
       rechtsbijstand te vergoeden en, na ongegrondbevinding van  
       het bezwaar, beroep op de bestuursrechter, en nu de rede- 
       lijke termijn voor het maken van bezwaar tegen die weige- 
       ring ongebruikt is verstreken, had de vordering van    
       [verweerster] moeten worden afgewezen omdat het (zuivere)  
       schadebesluit van de Gemeente formele rechtskracht heeft  
       verkregen, aldus het onderdeel. 
     
     
     
       3.5.2	Tegen de achtergrond van de door de bestuursrech- 
       ters ontwikkelde rechtspraak inzake de bevoegdheid van de   
       algemene dan wel bijzondere bestuursrechter om kennis te  
       nemen van een beroep tegen een zuiver schadebesluit (zie  
       onder meer ABRRS 6 mei 1997, AB 1997, 229, CRvB  24 juli  
       1994, AB 1995, 40 en 133, CBB 19 februari 1997, AB 1997,  
       144, en  CvBSf  23 mei 1996, JB 1996, 177) stelt het on- 
       derdeel aldus de vraag aan de orde of voormelde bevoegd- 
       heid meebrengt dat een burger die geen gebruik heeft ge- 
       maakt van de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen een  
       voor bezwaar en beroep vatbaar zuiver schadebesluit waar- 
       bij is geweigerd vergoeding toe te kennen voor beweerde- 
       lijk door een onrechtmatig besluit veroorzaakte schade,  
       door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te  
       worden verklaard, indien hij diezelfde schadevergoeding  
       vervolgens vordert in een civiele procedure. 
     
     
     
       3.5.3	Te dien aanzien geldt het volgende. Het bepaalde in  
       art. 112 Gr.w brengt mee dat de burgerlijke rechter be- 
       voegd is kennis te nemen van vorderingen waaraan de ei- 
       ser, zoals ook in het onderhavige geval, ten grondslag  
       heeft gelegd dat jegens hem een onrechtmatige daad is ge- 
       pleegd. Uitgangspunt is evenwel dat ook in een zodanig  
       geval de eiser door de burgerlijke rechter niet- 
       ontvankelijk dient te worden verklaard, wanneer, kort ge- 
       zegd, de bestuursrechter voldoende rechtsbescherming  
       biedt (HR 28 februari 1992, nr. 14635, NJ 1992, 687). De  
       taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de be- 
       stuursrechter brengt tevens mee dat moet worden uitgegaan  
       van de geldigheid van een besluit van een bestuursorgaan  
       indien daartegen een met voldoende waarborgen omklede  
       rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang hetzij  
       niet is gebruikt, hetzij niet tot vernietiging van het  
       besluit heeft geleid (kort gezegd: het beginsel van de  
       formele rechtskracht): zie onder meer HR 2 juni 1995, nr.  
       15720, NJ 1997, 164. 
       	Er is evenwel goede grond om een uitzondering op  
       het beginsel van formele rechtskracht te aanvaarden voor  
       zuivere schadebesluiten als evenbedoeld. Indien de recht- 
       bank het beroep tegen een besluit gegrond verklaart, kan  
       zij, op verzoek van een partij, de door haar aangewezen  
       rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van de schade  
       die deze partij lijdt, aldus art. 8:73 Awb. De regeling  
       van art. 8:73 heeft niet ten doel een vordering tot scha- 
       devergoeding bij de burgerlijke rechter uit te sluiten.  
       De niet-exclusiviteit van de regeling van art. 8:73  
       blijkt allereerst uit de inrichting van de regeling zelf.  
       De rechter kan, blijkens de bewoordingen van lid 1, uit- 
       sluitend op verzoek van een partij de door haar aangewe- 
       zen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van schade,  
       die die partij lijdt. Daarin ligt besloten dat die partij  
       ook een verzoek achterwege kan laten en de voorkeur kan  
       geven aan een vordering bij de burgerlijke rechter. Bo- 
       vendien is in art. 8:73 de mogelijkheid opengelaten dat  
       de bestuursrechter tot de conclusie komt dat niet hij,  
       maar de burgerlijke rechter beter over de vordering tot  
       schadevergoeding kan oordelen: de bevoegdheid van de be- 
       stuursrechter te dezen is geformuleerd als een discretio- 
       naire bevoegdheid. Ook uit de totstandkomingsgeschiedenis  
       van deze bepaling blijkt ondubbelzinnig dat het niet wen- 
       selijk werd geacht de mogelijkheid van een schadevergoe- 
       dingsvordering bij de burgerlijke rechter uit te sluiten  
       en dat de voorkeur eraan werd gegeven de rechtsontwikke- 
       ling af te wachten (Parl. Gesch. Awb, Tweede Tranche,  
       blz. 473-480). 
       Naast de niet als exclusief bedoelde regeling van  
       art. 8:73, die voor een partij de mogelijkheid openlaat  
       om zich ter zake van schadevergoeding tot de burgerlijke  
       rechter te wenden, bestaat voor een belanghebbende de mo- 
       gelijkheid ter zake van de door hem verlangde schadever- 
       goeding een voor bezwaar en beroep vatbaar schadebesluit  
       uit te lokken, indien aan de vereisten daarvoor is vol- 
       daan. Die mogelijkheid staat voor een belanghebbende ook  
       open indien een verzoek tot vergoeding van schade op de  
       voet van art. 8:73 niet (meer) mogelijk is omdat het ver- 
       zoek niet tijdens de beroepsprocedure tegen het schade- 
       veroorzakende besluit is gedaan. De rechtspraak van de  
       bestuursrechters heeft na inwerkingtreding van de Awb op  
       1 januari 1994 bewerkstelligd  dat de reikwijdte van het  
       voor bezwaar en beroep vatbare zuivere schadebesluit aan- 
       zienlijk is vergroot.  
        	Zoals hiervóór is uiteengezet is het de bedoeling  
       van de wetgever geweest, welke bedoeling in art. 8:73 tot  
       uitdrukking is gebracht, om bij gegrondbevinding van het  
       beroep aan een partij de keuze te laten in een bestuurs- 
       rechtelijke procedure schadevergoeding te verzoeken dan  
       wel zich te dier zake tot de burgerlijke rechter te wen- 
       den. Het zou niet met deze keuzevrijheid stroken om voor  
       een partij die zich tot een bestuursorgaan heeft gewend  
       teneinde schadevergoeding te verkrijgen en die in reactie  
       op dat verzoek een voor bezwaar en beroep vatbaar zuiver  
       schadebesluit heeft verkregen - welke mogelijkheid, zoals  
       gezegd, na de inwerkingtreding van de Awb aanzienlijk is  
       verruimd -, met een beroep op het beginsel van de formele  
       rechtskracht de toegang tot de burgerlijke rechter te  
       blokkeren. Er is geen grond om hierover anders te oorde- 
       len indien het verzoek door het bestuursorgaan terecht  
       als een aanvraag aangemerkt is, nu hiervoor niet is ver- 
       eist dat het verzoek berust op een welbewuste en uitdruk- 
       kelijke keuze voor de bestuursrechtelijke rechtsgang en  
       voorts uit het hiervoor overwogene volgt dat de partij de  
       keuze tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter  
       niet reeds in dat stadium behoeft te maken. Zo de ontwik- 
       keling van de rechtspraak op het stuk van het zuivere  
       schadebesluit zou nopen tot aanpassing van de regeling  
       inzake afbakening van de bevoegdheden van de bestuurs- 
       rechter en de burgerlijke rechter, dan ligt daar niet een  
       taak voor de rechter - een dergelijke aanpassing gaat im- 
       mers zijn rechtsvormende taak te buiten - maar voor de  
       wetgever. 
     
     
     
       3.5.5	Het in 3.5.4 overwogene leidt tot de slotsom dat  
       een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht  
       voor zuivere schadebesluiten als vorenbedoeld moet worden  
       aanvaard in dier voege dat ook indien bij zulk een be- 
       sluit afwijzend is beslist op een op onrechtmatig besluit  
       gegrond verzoek tot schadevergoeding, de eiser niet op  
       grond daarvan door de burgerlijke rechter niet- 
       ontvankelijk dient te worden verklaard in een op dezelfde  
       grondslag ingestelde vordering tot vergoeding van schade.  
       Heeft de bestuursrechter in eerste of enige instantie  
       evenwel eenmaal het beroep tegen een schadebesluit als  
       hierbedoeld ongegrond verklaard - tot welk geval de Hoge  
       Raad zich thans beperkt -, dan zal de eiser door de bur- 
       gerlijke rechter niet-ontvankelijk verklaard dienen te  
       worden in een vordering tot schadevergoeding die betrek- 
       king heeft op hetzelfde onrechtmatige besluit als waarop  
       het zuivere schadebesluit betrekking had. Op deze wijze  
       wordt een voor de praktijk eenvoudig te hanteren maatstaf  
       geboden voor de afbakening van de bevoegdheid van de bur- 
       gerlijke rechter en de bestuursrechter terzake die  
       strookt met de taakverdeling tussen hen. 
     
     
     
       3.5.6	Het in 3.5.5 overwogene brengt mee dat in het mid- 
       den kan blijven of de weigering van de Gemeente om de  
       door [verweerster] gemaakte kosten van rechtsbijstand te  
       vergoeden, moet worden aangemerkt als een zuiver schade- 
       besluit als vorenbedoeld. Immers, indien zulks zou moeten  
       worden aangenomen, geldt daarvoor hetgeen hiervóór in  
       3.5.4 en 3.5.5 is overwogen. Zou aangenomen moeten worden  
       dat van een zodanig besluit geen sprake is, dan geldt,  
       gelet op het in 3.5.4 en 3.5.5 overwogene, eens te meer  
       dat voor [verweerster] de toegang tot de burgerlijke  
       rechter niet geblokkeerd mag worden. 
     
     
     3.5.7  Onderdeel 1 kan derhalve niet tot cassatie leiden. 
     
     
       3.6.1	Onderdeel 2 keert zich tegen rov. 7.2. Het strekt  
       ten betoge dat op het voetspoor van de jurisprudentie van  
       de bestuursrechter moet worden aangenomen dat, behoudens  
       het geval dat de primaire besluitvorming dermate ernstige  
       gebreken vertoonde dat gezegd moet worden dat een be- 
       stuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig be- 
       sluit heeft genomen dan wel wanneer sprake is van een  
       bijzonder geval, de in de bestuurlijke voorprocedure ge- 
       maakte kosten van rechtsbijstand niet dienen te worden  
       aangemerkt als redelijke kosten ter vaststelling van  
       schade en aansprakelijkheid als bedoeld in art. 6:96 lid  
       2 onder b BW dan wel als redelijke kosten ter verkrijging  
       van voldoening buiten rechte als bedoeld in art. 6:96 lid  
       2 onder c BW. 
     
     
     
       3.6.2	Het onderdeel faalt. De Rechtbank heeft in rov. 7.1  
       - in cassatie onbestreden - geoordeeld dat het primaire  
       besluit van 15 april 1993 is te kwalificeren als een on- 
       rechtmatige daad van de Gemeente jegens [verweerster] die  
       aan de Gemeente kan worden toegerekend. Dit brengt mee  
       dat de Gemeente verplicht is de dientengevolge door [ver- 
       weerster] geleden schade te vergoeden. Van die schade ma- 
       ken deel uit de kosten van de door [verweerster] ingeroe- 
       pen rechtsbijstand, nu - naar in cassatie onbestreden is  
       - zowel het inroepen van die bijstand als de kosten daar- 
       van redelijk zijn. Anders dan onderdeel 2 betoogt, be- 
       staat er geen grond om voor de toewijsbaarheid van een  
       vordering tot vergoeding van de in de bezwaarfase gemaak- 
       te kosten van rechtsbijstand aanvullende eisen te stel- 
       len, die niet hun grondslag vinden in de regels die in  
       het algemeen gelden voor de toewijsbaarheid van een vor- 
       dering tot schadevergoeding op grond van onrechtmatige  
       daad. 
        	Anders dan onderdeel 3 kennelijk betoogt, leidt ook  
       de omstandigheid dat in de geschiedenis van de totstand- 
       koming van art. 8:75 Awb tot uitdrukking is gebracht dat  
       de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in  
       beginsel voor rekening van de belanghebbende moeten blij- 
       ven  en slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding in  
       aanmerking dienen te komen, niet tot een ander oordeel  
       van de burgerlijke rechter dan hiervoor is gegeven. Daar- 
       bij kan nog worden gewezen op het volgende. Blijkens de  
       geschiedenis van de totstandkoming van art. 8:75 heeft de  
       wetgever zich vooralsnog bewust onthouden van regelgeving  
       met betrekking tot kosten van rechtsbijstand in de be- 
       zwaarfase en regelend optreden afhankelijk gesteld van de  
       rechtsontwikkeling (zie Parl. Gesch. Awb, Tweede Tranche,  
       blz. 489-491). De wetgever heeft zich voorts op het  
       standpunt gesteld “dat de regeling die is getroffen voor  
       de kosten van bijstand tijdens de procedure voor de  
       rechtbank niet in aanmerking komt voor de bezwaarschrift- 
       procedure. Wellicht zou dat tot een te vergaande kosten- 
       veroordeling leiden. Een uitsluiting van die kosten is  
       ook niet goed mogelijk, omdat er in een aantal gevallen  
       duidelijke redenen kunnen zijn om die kosten wel te ver- 
       goeden. Dit punt moet dus aan de rechter worden overgela- 
       ten.” (Parl. Gesch. Awb, t.a.p., blz. 498, rechter ko- 
       lom). 
       	Op dit een en ander stuit onderdeel 3 af. 
     
     
     
       3.7  	Nu het middel in het principale beroep faalt, komt  
       het voorwaardelijk ingestelde incidentele beroep niet aan  
       de orde. 
     
     
     
       4. 	Beslissing 
       	De Hoge Raad: 
       	verwerpt het principale beroep; 
       	veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding  
       in cassatie, tot op deze uispraak aan de zijde van [ver- 
       weerster] begroot op ƒ 3.590,-- in totaal, waarvan ƒ  
       3.480,-- op de voet van art. 57b Rv. te voldoen aan de  
       griffier, en ƒ 110,-- te voldoen aan [verweerster].  
     
     
     
       Dit arrest is gewezen door de vice-president   Mijnssen  
       als voorzitter en de raadsheren Neleman, Herrmann, Van  
       der Putt-Lauwers en Fleers, en in het openbaar uitgespro- 
       ken door de raadsheer Heemskerk op 17 december 1999.