ECLI: ECLI:NL:RVS:2017:2555

Titel: ECLI:NL:RVS:2017:2555 Raad van State , 20-09-2017 / 201607123/1/A3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2017-09-20

Zaaknummer: 201607123/1/A3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2017:2555

---

Bij besluit van 7 april 2015 heeft het College bescherming persoonsgegevens (hierna: het College) een verzoek van [appellant sub 2] op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) afgewezen.

201607123/1/A3. 
     Datum uitspraak: 20 september 2017 
     
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     Uitspraak op de hoger beroepen van: 
     
     1.    de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP), gevestigd te Den Haag, 
     2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], 
     
     tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 augustus 2016 in zaak nr. 15/5542 in het geding tussen: 
     
     [appellant sub 2] 
     
     en 
     
     de AP. 
     
     Procesverloop 
     
     Bij besluit van 7 april 2015 heeft het College bescherming persoonsgegevens (hierna: het College) een verzoek van [appellant sub 2] op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) afgewezen. 
     
     Bij besluit van 13 augustus 2015 heeft het College het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     
     Bij uitspraak van 16 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 augustus 2015 vernietigd en de AP opgedragen een onderzoek als bedoeld in artikel 60 van de Wbp te doen en vervolgens een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht. 
     
     Tegen deze uitspraak hebben de AP en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld. 
     
     NS Groep N.V. en NS Reizigers B.V. (hierna: NS), de AP en [appellant sub 2] hebben zienswijzen gegeven. 
     
     [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend. 
     
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2017, waar [appellant sub 2], en de AP, vertegenwoordigd door mr. C.M. Bitter, advocaat te Den Haag, mr. S. Scheerhout en mr. L. Haasnoot, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord NS, vertegenwoordigd door mr. G.J. Zwenne, advocaat te Amsterdam, mr. G. Kruisen en ing. J. Hendriks. 
     
     Overwegingen 
     
     Verzoek van [appellant sub 2] van 21 februari 2015 
     
     1.    [appellant sub 2] heeft vanwege het feit dat een voordeelurenabonnement alleen te combineren is met een persoonlijke OV-chipkaart en niet met een anonieme OV-chipkaart, het College verzocht met een beroep op artikel 60 van de Wbp te onderzoeken, te beoordelen en op een handhavende manier kenbaar te maken of NS aldus de artikelen 8, aanhef en onder b, en 11, eerste lid, van de Wbp overtreedt. 
     
     Wettelijk kader 
     
     2.    Artikel 8, aanhef en onder b van de Wbp, luidt: "Persoonsgegevens mogen slechts worden verwerkt indien de gegevensverwerking noodzakelijk is voor het sluiten en de uitvoering van een overeenkomst waarbij de betrokkene partij is (…)." 
     
         Artikel 11, eerste lid, luidt: "Persoonsgegevens worden slechts verwerkt, voor zover zij, gelet op de doeleinden waarvoor zij worden verzameld of vervolgens worden verwerkt, toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig zijn." 
     
         Artikel 51, vierde lid, luidt met ingang van 1 januari 2016: "Het College wordt in het maatschappelijk verkeer aangeduid als: Autoriteit persoonsgegevens." 
     
         Artikel 60 luidt: "Het College kan (…) op verzoek van een belanghebbende, een onderzoek instellen naar de wijze waarop ten aanzien van gegevensverwerking toepassing wordt gegeven aan het bepaalde bij of krachtens de wet." 
     
         Artikel 65 luidt: "Het College is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens de wet gestelde verplichtingen". 
     
     Redenen voor afwijzing verzoek van 21 februari 2015 
     
     3.    Het College heeft het verzoek met toepassing van de "Beleidsregels handhaving door het CBP" afgewezen. 
     
     3.1.    De Beleidsregels zijn vastgesteld met toepassing van artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de uitoefening van de bevoegdheid om bij overtredingen van de Wbp ingevolge de artikel 65 handhavend op te treden. Artikel 4:84 van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen." 
     
     3.2.    Artikel 4 van de Beleidsregels bevat prioriteringscriteria. 
     
     Artikel 4.1 luidt: "Bij de afweging die ten grondslag ligt aan de inzet van handhavingsinstrumenten naar aanleiding van een bemiddelingsverzoek, handhavingsverzoek en/of klacht alsmede bij het instellen van ambtshalve onderzoek geeft het CBP prioriteit aan zaken waarbij het (de Afdeling leest: waarbij het het) vermoeden heeft van: 
     
     a. ernstige overtredingen; 
     b. structurele overtredingen; 
     c. overtredingen die veel mensen treffen; 
     d. overtredingen waarbij de AP door de inzet van handhavingsinstrumenten effectief verschil kan maken; 
     e. overtredingen die vallen binnen de (jaarlijkse) aandachtspunten die door de AP zijn gemaakt." 
     
     Artikel 4.2 luidt: "De criteria a tot en met d gelden cumulatief, tenzij zwaarwichtige gronden zich daartegen verzetten." 
     
     3.3.    De AP heeft uiteengezet dat ieder handhavingsverzoek na ontvangst afhankelijk van de uitkomst één of meer achtereenvolgende fases doorloopt. In fase I wordt getoetst of het verzoek aan de formele eisen uit de Awb voldoet en wordt aan de hand van het zogenoemde globaal bureauonderzoek beoordeeld of aannemelijk is dat zich een mogelijke overtreding heeft voorgedaan. In fase II wordt het verzoek getoetst aan de prioriteringscriteria van artikel 4.1. van de Beleidsregels om te bezien of een uitgebreid onderzoek in de zin van artikel 60 van de Wbp moet worden uitgevoerd. Fase III omvat dit onderzoek en in fase IV treedt de AP met toepassing van artikel 65 van de Wbp handhavend op tegen de overtreding die in de fase ervoor is vastgesteld. 
     
     3.4.    Het College heeft het verzoek afgewezen, omdat het fase I-onderzoek heeft uitgewezen dat overtredingen van de artikelen 8, aanhef en onder b, en 11, eerste lid, van de Wbp niet aan de orde zijn. Daarom zijn de fases II tot en met IV niet meer doorlopen. Het College heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat artikel 8, aanhef en onder b, van de Wbp een grondslag biedt voor de verwerking van persoonsgegevens bij voordeelurenabonnementen en dat niet is gebleken dat artikel 11, eerste lid, van de Wbp is overtreden. 
     
     Belanghebbendheid NS 
     
     4.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank NS ten onrechte in de gelegenheid heeft gesteld aan het geding deel te nemen. 
     
     4.1.    Artikel 8:26, eerste lid, van de Awb luidt: "De rechtbank kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen aan het geding deel te nemen." 
     
     4.2.    De rechtbank heeft NS terecht in de gelegenheid gesteld aan het geding deel te nemen. Het is vaste jurisprudentie dat in een situatie als de onderhavige waarin een bestuursorgaan wordt gevraagd handhavend op te treden jegens een rechtssubject, dat rechtssubject bij dat aangevraagde besluit rechtstreeks betrokken belangen heeft en dus belanghebbende is. Dit is niet anders als, zoals in dit geval, voordat daadwerkelijk tot handhavend optreden wordt overgegaan, een verzoek tot handhaving op grond van een beleidsregel in beginsel één of meer achtereenvolgende fases doorloopt. 
     
     4.3.    Het betoog faalt. 
     
     Belanghebbendheid [appellant sub 2] 
     
     5.    NS betoogt dat [appellant sub 2] geen belanghebbende is in de zin van artikel 60 van de Wbp, omdat zijn belang niet rechtstreeks bij het besluit is betrokken nu dat zich niet onderscheidt van dat van grote aantallen anderen. 
     
     5.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken." 
     
         Artikel 1:3, van de Awb luidt: 
     
     "1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
     
     2. (…) 
     
     3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen." 
     
         Artikel 60 van de Wbp luidt: "Het College kan ambtshalve of op verzoek van een belanghebbende een onderzoek instellen naar de wijze waarop ten aanzien van gegevensverwerking toepassing wordt gegeven aan het bepaalde bij of krachtens de wet". 
     
     5.2.    Zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1:2 van de Awb (Kamerstukken II 1988-1989, 21 221, nr. 3, blz. 32 e.v.) wordt met de woorden 'wiens belang rechtstreeks is betrokken' een zekere begrenzing beoogd. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit is, hoe sterk dat gevoel ook moge zijn, niet voldoende om te kunnen spreken van een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. Maar ook een persoon die wellicht enig belang heeft, doch zich op dat punt niet onderscheidt van grote aantallen anderen, kan niet beschouwd worden als een persoon met een rechtstreeks betrokken belang. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het besluit. 
     
     5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling voldoet [appellant sub 2] aan deze voorwaarden. [appellant sub 2] wenst ter bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer anoniem met voordeel te kunnen reizen. Omdat met voordeelurenkorting reizen op dit moment slechts mogelijk is met een persoonlijke OV-chipkaart, moet hij het volle tarief betalen. Dit raakt de financiële positie van [appellant sub 2] en levert reeds daarom een eigen en persoonlijk belang op. Dat belang is voldoende rechtstreeks bij het besluit betrokken. Indien een natuurlijk persoon opkomt voor een naar zijn aard eigen en persoonlijk belang, staat de omstandigheid dat ook grote aantallen anderen in een soortgelijk eigen en persoonlijk belang worden getroffen, er niet aan in de weg dat hij belanghebbende is. 
     
     5.4.    Het betoog faalt. 
     
     Procesbelang [appellant sub 2] 
     
     6.    NS betoogt dat [appellant sub 2] geen belang meer heeft bij een beoordeling van het door hem ingestelde hoger beroep, omdat de AP inmiddels een onderzoek op grond van artikel 60 van de Wbp heeft ingesteld en afgerond en daarom niet duidelijk is wat [appellant sub 2] nog kan bereiken met deze procedure. 
     
     6.1.    De rechtbank heeft het besluit van 13 augustus 2015 vernietigd en de AP opgedragen een onderzoek als bedoeld in artikel 60 van de Wbp te doen en vervolgens een nieuw besluit te nemen. [appellant sub 2] kan zich vinden in de vernietiging, maar niet in de daaraan door de rechtbank ten grondslag gelegde overwegingen. [appellant sub 2] kan zich niet vinden in de opdracht die de rechtbank de AP heeft gegeven. Hij betoogt dat de rechtbank de AP had moeten opdragen een voornemen tot handhaving op grond van artikel 65 van de Wbp aan NS kenbaar te maken. Dit is bepalend voor het nieuw te nemen besluit. Reeds daarom heeft [appellant sub 2] belang bij een beoordeling van het door hem ingestelde hoger beroep. 
     
     6.2.    Het betoog faalt. 
     
     Hoger beroep AP 
     
     7.    De AP voert aan dat de rechtbank het besluit van 13 augustus 2015 ten onrechte heeft vernietigd. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij in het fase I-onderzoek onvoldoende heeft onderzocht of en gemotiveerd dat overtredingen van de artikelen 8, aanhef en onder b, en 11, eerste lid, van de Wbp niet aan de orde zijn. Ook betoogt zij dat niet van belang is of de verwerking van de persoonsgegevens op een minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt, omdat de huidige manier van verwerken niet onrechtmatig is. Daarnaast voert de AP aan dat zij zich kon beperken tot een toetsing binnen het door de NS gekozen bedrijfsmodel en dat zij bij de beoordeling niet de vraag hoefde te betrekken of alternatieven minder verwerking van persoonsgegevens tot gevolg zouden hebben. 
     
     7.1.    De Afdeling acht het niet onredelijk dat de AP in fase I toetst of het verzoek aan de formele eisen uit de Awb voldoet en aan de hand van het zogenoemde globaal bureauonderzoek beoordeelt of zich een mogelijke overtreding heeft voorgedaan. 
     
     7.2.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat het College onvoldoende heeft onderzocht of en gemotiveerd dat een mogelijke overtreding niet aan de orde is. Daartoe wordt het volgende overwogen. 
     
     7.2.1.    Teneinde na te gaan of sprake is van een mogelijke overtreding diende beoordeeld te worden of het voor de uitvoering van de overeenkomst betreffende een voordeelurenabonnement noodzakelijk is dat de persoonsgegevens worden verwerkt door het verplicht stellen van een persoonlijke OV-chipkaart. Ook diende te worden beoordeeld of als gevolg van het verplicht stellen van de persoonlijke OV-chipkaart die verwerking van persoonsgegevens toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig is. Het College heeft verwezen naar reeds uitgevoerde onderzoeken. Het betreft: het onderzoek Verwerking van persoonsgegevens ten behoeve van de OV-chipkaart bij het GVB te Amsterdam, gedateerd december 2007, het rapport bevindingen onderzoek Verwerking van persoonsgegevens met betrekking tot de studenten OV-chipkaart bij NS Groep N.V., gedateerd december 2010, en het Onderzoek naar de verwerking van OV-chipkaart reisgegevens voor marketingdoeleinden door NS Groep N.V., gedateerd augustus 2012. In die onderzoeken is niet onderzocht of de verwerking van persoonsgegevens door middel van een persoonlijke OV-chipkaart noodzakelijk is voor het sluiten en de uitvoering van de overeenkomst betreffende het voordeelurenabonnement en evenmin is in die onderzoeken onderzocht of als gevolg van het verplicht stellen van de persoonlijke OV-chipkaart voor een abonnement die verwerking van persoonsgegevens toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig is. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de verwijzing naar de reeds eerder uitgevoerde onderzoeken niet toereikend is. 
     
     7.2.2.    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de omstandigheid dat de OV-chipkaart in haar algemeenheid voldoet aan de Wbp, niet betekent dat de omstandigheid dat het onmogelijk is een persoonlijk product te combineren met een anonieme kaart ook voldoet aan de Wbp. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het College niet heeft kunnen volstaan met de verwijzing naar de algemene voorwaarden en de overeenkomst in haar huidige vorm, waarbij een voordeelurenabonnement alleen op een persoonlijke OV-chipkaart kan worden geladen. Daarnaast heeft de rechtbank terecht overwogen dat het antwoord van de staatssecretaris op kamervragen daaraan niet afdoet. Daarmee wordt geen antwoord gegeven op de vraag of het voor de uitvoering van de overeenkomst betreffende een voordeelurenabonnement noodzakelijk is dat persoonsgegevens worden verwerkt door het verplicht stellen van een persoonlijke OV-chipkaart. Ook wordt daarmee geen antwoord gegeven op de vraag of die verwerking van persoonsgegevens toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig is. 
     
     7.2.3.    Met betrekking tot de vraag of de AP in haar beoordeling van het verzoek van [appellant sub 2] door hem aangedragen alternatieven moest betrekken overweegt de Afdeling als volgt. De Wbp is een implementatie van Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995 L 281; de Privacyrichtlijn). Bij de toepassing van de Wbp is op grond van artikel 51, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie dat Handvest van toepassing. 
     
         Artikel 7 van het Handvest luidt: "Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie." 
     
         Artikel 8 van het Handvest luidt: 
     
     "1. Eenieder heeft recht op bescherming van zijn persoonsgegevens. 
     
     2. Deze gegevens moeten eerlijk worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet. Eenieder heeft recht van inzage in de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan. 
     
     3. Een onafhankelijke autoriteit ziet erop toe dat deze regels worden nageleefd." 
     
         Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 17 oktober 2013, Michael Schwarz, ECLI:EU:2013:670, als volgt overwogen: 
     
     "46      Wat vervolgens het onderzoek van de noodzaak van een dergelijke verwerking betreft, is de wetgever met name gehouden om te verifiëren of er maatregelen denkbaar zijn die een minder ingrijpende aantasting meebrengen van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten en tegelijkertijd doeltreffend bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de betrokken regelgeving van de Unie (zie in die zin reeds aangehaald arrest Volker und Markus Schecke en Eifert, punt 86)." 
     
         Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert, ECLI:EU:C:2010:662, als volgt overwogen: 
     
     "86    Uit het voorgaande blijkt dat de instellingen geen evenwichtige afweging lijken te hebben gemaakt tussen, enerzijds, de doelstellingen van artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en van verordening nr. 259/2008 en, anderzijds, de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest aan natuurlijke personen toegekende rechten. Gelet op het feit dat de uitzonderingen op en beperkingen van de bescherming van persoonsgegevens binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke moeten blijven (arrest Satakunnan Markkinapörssi en Satamedia, reeds aangehaald, punt 56) en dat maatregelen denkbaar zijn die voor natuurlijke personen een minder ingrijpende aantasting van voormeld fundamenteel recht meebrengen en tegelijkertijd doeltreffend bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de betrokken Unieregelgeving, moet worden vastgesteld dat de Raad en de Commissie, door voor te schrijven dat de namen van alle natuurlijke personen die steun ontvangen uit het ELGF en het ELFPO alsook de precieze door hen ontvangen bedragen moeten worden bekendgemaakt, de door het evenredigheidsbeginsel gestelde grenzen hebben overschreden." 
     
         De Afdeling leidt hieruit af dat bij de beoordeling van de vraag of de verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk is voor het sluiten en de uitvoering van de overeenkomst inzake een voordeelurenabonnement van belang is of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokken persoon minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt. 
     
     7.3.    Uit 7.2.1. en 7.2.2. volgt dat de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat op grond van het uitgevoerde globale onderzoek niet is vastgesteld dat zich geen mogelijke overtreding heeft voorgedaan. De rechtbank heeft voorts, gelet op hetgeen hiervoor onder 7.2.3. is overwogen, terecht geoordeeld dat het door [appellant sub 2] aangedragen alternatief, het inchecken met een anonieme OV-chipkaart met daarop voordeelurenkorting en het als zichtkaart tonen van een voordeelurenabonnement aan de conducteur in de trein, bij de beoordeling in het fase-I onderzoek moest worden betrokken. 
     
     7.4.    Het betoog faalt. 
     
     8.    De AP betoogt verder dat de rechtbank had moeten volstaan met vernietiging van het besluit van 13 augustus 2015. Door haar ook nog op te dragen een onderzoek als bedoeld in artikel 60 van de Wbp te verrichten, heeft de rechtbank zich de in artikel 60 van de Wbp neergelegde beleidsruimte toegeëigend die is voorbehouden aan de AP en die de AP invult aan de hand van de Beleidsregels, aldus de AP. 
     
     8.1.    De AP heeft gevolg gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Zij is het onderzoek als bedoeld in artikel 60 van de Wbp gestart. Ter zitting bij de Afdeling is gebleken dat het onderzoek inmiddels is afgerond, dat een hoorzitting zal worden gehouden en dat een nieuw besluit zal worden genomen met inachtneming van de resultaten van het onderzoek dat naar verwachting eind oktober dan wel begin november 2017 gereed zal zijn. De AP heeft ter zitting bij de Afdeling desgevraagd te kennen gegeven dat beoordeling van deze hogerberoepsgrond daarom niet meer van belang is voor deze zaak, maar wel voor toekomstige zaken. Naar het oordeel van de Afdeling is het belang van de AP bij beoordeling van deze hogerberoepsgrond niet vervallen. Het belang van een appellant in hoger beroep gaat niet verloren indien, zoals in dit geval, geen voorlopige voorziening is ingediend en gevolg is gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Bovendien is belang aanwezig, indien, zoals in dit geval, aannemelijk is dat het inhoudelijke oordeel van de Afdeling bij toekomstige besluitvorming kan worden betrokken. 
     
     8.2.    De AP betoogt terecht dat de keuze om al dan niet onderzoek in te stellen naar de wijze waarop ten aanzien van verwerking van persoonsgegevens toepassing wordt gegeven aan het bepaalde bij of krachtens de Wbp, gelet op de tekst van artikel 60 van die wet, is voorbehouden aan de AP, omdat het gaat om de beleidsruimte die de AP toekomt. Door het besluit van 13 augustus 2015 te vernietigen en de AP vervolgens op te dragen een uitgebreid onderzoek te doen, zonder de AP gelegenheid te geven voor nadere besluitvorming, heeft de rechtbank zich de in de artikel 60 van de Wbp neergelegde beleidsruimte toegeëigend die is voorbehouden aan de AP. 
     
     8.3.    Het betoog slaagt. 
     
     Hoger beroep [appellant sub 2] (voor zover dat, gelet op het voorgaande, nog bespreking behoeft) 
     
     9.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank het besluit van 13 augustus 2015 niet, zoals zij heeft gedaan, had moeten vernietigen op grond van zijn secundaire maar naar aanleiding van zijn primaire beroepsgrond. Hij had de rechtbank primair verzocht het College te gelasten een voornemen tot handhavend optreden kenbaar te maken. 
     
     9.1.    De rechtbank heeft haar oordeelsvorming terecht gebaseerd op het onder 1. weergegeven verzoek van 21 februari 2015, omdat het College op de grondslag van de initiële aanvraag moest beslissen. Daarin heeft [appellant sub 2] vanwege het feit dat een voordeelurenabonnement alleen is te combineren met een persoonlijke OV-chipkaart en niet met een anonieme OV-chipkaart, het College verzocht met een beroep op artikel 60 van de Wbp te onderzoeken, te beoordelen en op een handhavende manier kenbaar te maken of NS aldus de artikelen 8, aanhef en onder b, en 11, eerste lid, van de Wbp overtreedt. Zoals onder 3.4. is overwogen heeft het College het verzoek afgewezen omdat het fase I-onderzoek heeft uitgewezen dat overtredingen van de artikelen 8, aanhef en onder b, en 11, eerste lid, van de Wbp niet aan de orde zijn. Daarom zijn de fases II tot en met IV niet meer doorlopen. Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 7.1. acht zij het niet onredelijk dat de AP in fase I toetst of het verzoek aan de formele eisen uit de Awb voldoet en aan de hand van het zogenoemde globaal bureauonderzoek beoordeelt of het aannemelijk is dat zich een mogelijke overtreding heeft voorgedaan. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het College, in strijd met zijn werkwijze, zonder eerst fase I te doorlopen, direct het handhavingstraject had moeten of kunnen starten, is niet gebleken. [appellant sub 2] heeft weliswaar argumenten aangedragen waarom dat mogelijk zou zijn, maar de Afdeling acht niet aannemelijk dat die argumenten zonder nader diepgaand onderzoek als bedoeld in artikel 60 van de Wbp gevolgd hadden moeten of kunnen worden. 
     
     9.2.    Het betoog faalt. 
     
     Conclusie 
     
     10.    Het hoger van de AP is gegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de AP heeft opgedragen een onderzoek als bedoeld in artikel 60 van de Wbp te doen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. 
     
     11.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. 
     
     Beslissing 
     
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     
     I.    verklaart het hoger beroep van de Autoriteit Persoonsgegevens gegrond;     
     
     II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond; 
     
     III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 augustus 2016 in zaak nr. 15/5542, voor zover de rechtbank de Autoriteit Persoonsgegevens heeft opgedragen onderzoek als bedoeld in artikel 60 van de Wet bescherming persoonsgegevens te doen; 
     
     IV.    bevestigt die uitspraak voor het overige. 
     
     Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier. 
     
     w.g. Sevenster    w.g. Neuwahl 
     voorzitter    griffier 
     
     Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2017 
     
     280.