ECLI: ECLI:NL:CRVB:2000:ZB9028

Titel: ECLI:NL:CRVB:2000:ZB9028 Centrale Raad van Beroep , 07-11-2000 / 99/6258 AWBZ

Gerecht: Centrale Raad van Beroep

Datum uitspraak: 2000-11-07

Zaaknummer: 99/6258 AWBZ

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CRVB:2000:ZB9028

---

-

99/6258 AWBZ 
     
     
     U I T S P R A A K 
     
     
     In het geding tussen: 
     
     De Sociale Verzekeringsbank, appellant, 
     
     en 
     
     A, wonende te B, gedaagde. 
     
     
     I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING 
     
     
       Bij brief van 4 mei 1998 heeft appellant aan gedaagde kennis gegeven van het besluit dat 
       zij niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling 
       tegemoetkoming onderhoudskosten thuiswonende meervoudig en ernstig lichamelijk 
       gehandicapte kinderen. 
     
     
     Bij het bestreden besluit van 8 oktober 1998 is het bezwaar tegen dit besluit ongegrond verklaard. 
     
     
       De Arrondissementsrechtbank te Assen heeft bij de aangevallen uitspraak van 25 november 
       1999 het beroep tegen dit besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en appellant 
       veroordeeld in de proceskosten en het griffierecht. Naar die uitspraak wordt hierbij verwezen. 
     
     
     
       Appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangegeven gronden van die uitspraak in 
       hoger beroep gekomen. 
     
     
     
       Namens gedaagde heeft mr O. Labordus, werkzaam bij L.A.R. Rechtsbijstand N.V. te 
       Rijswijk, een verweerschrift ingezonden. 
     
     
     Appellant heeft bij brief van 15 september 2000 een reactie ingezonden. 
     
     
       Het geding is behandeld ter zitting van de Raad gehouden op 26 september 2000, waar voor 
       appellant zijn verschenen mr K.C.M. van Engelenhoven en drs A. Zwierzina-Knol, en waar 
       gedaagde in persoon is verschenen bijgestaan door mr Labordus voornoemd. 
     
     
     
     II. MOTIVERING 
     
     
       Appellant heeft bij het in rubriek I genoemde bestreden besluit van 8 oktober 1998 
       beslist dat gedaagde niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming op grond van de 
       Regeling tegemoetkoming onderhoudskosten thuiswonende meervoudig en ernstig lichamelijk 
       gehandicapte kinderen (verder: TOG-regeling). Dit besluit berust op het standpunt dat 
       gedaagdes dochter C weliswaar meervoudig gehandicapt is tengevolge van het zogeheten 
       Down's syndroom, maar dat zij niettemin niet voldoet aan de voorwaarden die de 
       TOG-regeling stelt om in aanmerking te komen voor een tegemoetkoming. Overwogen is dat C 
       onderwijs volgt dat niet als dagopvang dient en dat zij niet blijvend is aangewezen op 
       intensieve zorg, behandeling of begeleiding. Opgemerkt is dat C in staat is om zich 
       zonder hulp aan- en uit te kleden, zich te wassen, te eten, te drinken en naar het toilet 
       te gaan. Voorts is overwogen dat zij niet ernstig beperkt is in de communicatie met 
       anderen en dat zij zich redelijkerwijs zonder hulp van anderen binnenshuis en/of 
       buitenshuis kan verplaatsen. 
     
     
     
       Gedaagde is van dit besluit in beroep gekomen bij de rechtbank. Zij heeft daarbij onder 
       meer aangevoerd dat aan andere - door haar gespecificeerde - ouders van een kind met 
       Down's syndroom wel een tegemoetkoming is toegekend. Naar aanleiding hiervan heeft de 
       rechtbank appellant verzocht nader dossieronderzoek te doen naar de capaciteiten en 
       vaardigheden van deze kinderen. Dit onderzoek is beperkt gebleven tot 14 kinderen wier 
       ouders toestemming hebben gegeven voor dit onderzoek. De resultaten van het onderzoek 
       zijn neergelegd in een op 15 juni 1999 gedateerd rapport van ZVN Advies N.V., inhoudend 
       een kort resumé van de uit de desbetreffende - zich in appellants administratie 
       bevindende - individuele onderzoeksrapporten gedestilleerde beperkingen van die kinderen 
       alsmede een toelichting op het standpunt van appellant dat ook de drie kinderen die door 
       betrokken arts van ZVN Advies N.V. het meest vergelijkbaar worden geacht met C, op een 
       lager niveau functioneren of meer zorg en toezicht nodig hebben. 
       Mede in aanmerking genomen de resultaten van dit onderzoek heeft de rechtbank het beroep 
       tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Zij heeft 
       daartoe - kort gezegd - overwogen dat is komen vast te staan dat een aantal kinderen met 
       Down's syndroom, aan wier ouders wel een tegemoetkoming op grond van de TOG-regeling is 
       toegekend, op een zelfde of zelfs een lager niveau functioneert dan C. Gelet hierop was 
       de rechtbank van oordeel dat appellant in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft 
       gehandeld door de ouders van C uit te sluiten van een tegemoetkoming. Zij heeft daarbij 
       verwezen naar een arrest van de Hoge Raad van 16 december 1998, gepubliceerd in JB 
       1999/44 en een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 
       mei 1997, gepubliceerd in JB 1997/154. De rechtbank heeft bij haar oordeel dat sprake is 
       van strijd met het gelijkheidsbeginsel mede in aanmerking genomen dat appellant er niet 
       in is geslaagd de door gedaagde gestelde ongelijke behandeling van (soort)gelijke 
       gevallen op overtuigende wijze te weerleggen. 
     
     
     
       Appellant is van deze uitspraak in hoger beroep gekomen. Appellant leidt uit bovengenoemd 
       arrest van de Hoge Raad van 16 december 1998 af dat contra-legem toepassing van het 
       gelijkheidsbeginsel uitsluitend dan geoorloofd is wanneer voldaan is aan de door 
       appellant genoemde meerderheidsregel. Deze houdt in dat degene die zich op het 
       gelijkheidsbeginsel beroept aannemelijk zal moeten maken dat in de meerderheid van de 
       gevallen van de wet wordt afgeweken. Appellant stelt zich op het standpunt dat niet 
       gebleken is dat in de meerderheid van de gevallen van de TOG-regeling wordt afgeweken en 
       dat in het rapport van ZVN Advies N.V. van 15 juni 1999 in voldoende mate wordt 
       aangegeven op welke punten de drie kinderen die het meest vergelijkbaar zijn met C van 
       haar verschillen. Appellant stelt zich voorts op het standpunt dat uit dit rapport blijkt 
       dat de meest vergelijkbare kinderen ten aanzien van toezicht en het geven van 
       aanwijzingen, anders dan C, daadwerkelijke hulp en handreikingen nodig hebben. Dit 
       betekent naar de mening van appellant dat voldaan is aan de in de uitspraak van de 
       Afdeling bestuursrechtspraak van 15 mei 1997 gestelde voorwaarde dat een bestuursorgaan 
       de consistentie van het eigen beleid dient te bewaken. 
     
     
     
       De Raad dient in dit geding de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit waarbij aan 
       gedaagde een tegemoetkoming op grond van de TOG-regeling is geweigerd in rechte stand houdt. 
     
     
     De Raad beantwoordt deze vraag, evenals de rechtbank, ontkennend. Overwogen wordt als volgt. 
     
     
       De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, daarbij mede handelende namens 
       de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, heeft bij besluit van 7 april 
       1997 de Regeling tegemoetkoming onderhoudskosten thuiswonende meervoudig en ernstig 
       lichamelijk gehandicapte kinderen vastgesteld (de reeds genoemde TOG-regeling). Deze 
       regeling is in werking getreden op 1 mei 1997 en werkt terug tot 1 januari 1997. De 
       TOG-regeling bevat een samenstel van beleidsregels dat voorziet in een financiële 
       tegemoetkoming aan ouders die een ernstig gehandicapt kind thuis verzorgen. Om in 
       aanmerking te komen voor een tegemoetkoming moet sprake zijn van een kind dat meervoudig 
       gehandicapt dan wel chronisch ziek is. Artikel 3 van de TOG-regeling definieert 
       meervoudig gehandicapt kind als volgt: 
       'In deze regeling wordt als meervoudig gehandicapt kind aangemerkt het kind dat 
       lichamelijk en verstandelijk gehandicapt is en gelet op zijn beperkingen aanspraak kan 
       maken op opname in een in de AWBZ of in de daarop berustende bepalingen geregelde 
       intramurale inrichting en: 
       a.     voor wie het volgen van speciaal onderwijs of voortgezet speciaal onderwijs als 
       bedoeld in de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal 
       onderwijs, voornamelijk dient als dagopvang omdat het onderwijs gelet op de zeer 
       beperkte of afwezige mogelijkheden van het kind niet of nauwelijks aan zijn 
       ontwikkeling kan bijdragen; of 
       b.     dat blijvend is aangewezen op intensieve zorg, behandeling of begeleiding terwijl 
       naar verwachting de beperkingen van het kind daardoor niet verminderd kunnen 
       worden; of 
       c.     dat: 
       1. ernstig beperkt is in de communicatie met anderen, 
       2. zich zonder hulp van anderen binnenshuis niet of nauwelijks en buitenshuis niet 
       kan verplaatsen, 
       en 
       3. zonder hulp van anderen niet of nauwelijks in staat is zich aan- en uit te 
       kleden, zich te wassen, te eten, te drinken en naar het toilet te gaan?. 
     
     
     Over deze criteria is in de nota van toelichting het volgende opgemerkt: 
     
     
       "Bij de formulering van de criteria (...) kan echter niet uitsluitend worden aangesloten 
       bij de criteria die gelden voor indicatie voor een intramurale voorziening. Ten eerste is 
       het zo dat deze criteria slechts zeer globaal wettelijk zijn vastgelegd, en ten tweede is 
       het zo dat bij de indicatie voor een intramurale voorziening niet alleen medische 
       factoren van belang zijn, maar ook sociale factoren. (...) De criteria zijn daarom zo 
       geformuleerd dat enerzijds wordt aangesloten bij een indicatie voor een intramurale 
       voorziening, terwijl anderzijds een aantal inhoudelijke voorwaarden wordt geformuleerd. 
       In alle gevallen moet voldaan worden aan de voorwaarde dat gezien de handicap het kind in 
       een inrichting geplaatst zou kunnen worden. De sociale factoren spelen bij de toekenning 
       van een tegemoetkoming ingevolge deze regeling geen rol. (...) Naast de voorwaarde dat 
       gelet op de aard en mate van de handicap het kind in aanmerking kan komen voor opname in 
       een intramurale voorziening, moet er óók voldaan worden aan de andere omschrijving van de 
       handicap. Deze omschrijvingen beogen zowel de ernst van de handicap aan te geven als de 
       mate van verzorging en oppassing die het kind nodig heeft. Zij dienen vooral ter 
       voorkoming van misverstanden met betrekking tot de doelgroep. (...) 
     
     
     Voorts is in de nota van toelichting bij artikel 3 het volgende opgemerkt: 
     
     
       Bij onderdeel c moet gedacht worden aan noodzakelijke intensieve, dagelijkse verzorging; 
       niet bedoeld is begeleiding die zich beperkt tot het geven van aanwijzingen en het houden 
       van toezicht". 
     
     
     
       Met betrekking tot de uitleg van de in artikel 3 aanhef en onder b gebruikte begrippen 
       intensieve zorg, behandeling of begeleiding volgt appellant naar eigen zeggen sedert 
       november 1997 de gedragslijn dat aansluiting wordt gezocht bij de criteria die in artikel 
       13 van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet worden gebruikt voor verhoging van de 
       arbeidsongeschiktheidsuitkering tot 100% van de grondslag. De criteria die appellant 
       stelt aan te houden luiden als volgt: 
     
     
     
       "Blijvende toestand van de beperkingen: dit wil zeggen dat de zorg, behandeling en 
       begeleiding geen verandering zullen bewerkstelligen in de mate en aard van de beperkingen. 
       Geregelde oppassing: dit wil zeggen de noodzaak om de belanghebbende min of meer constant 
       onder toezicht te houden, teneinde bijvoorbeeld te voorkomen dat hij zichzelf of anderen 
       schade zou berokkenen. 
       Geregelde verzorging: dit wil zeggen de noodzaak van hulp bij alle of althans de meeste 
       algemene dagelijkse levensverrichtingen. Onder "hulp" wordt hier verstaan daadwerkelijke 
       verzorging, hetgeen meer inhoudt dan het geven van aanwijzingen of het houden van 
       toezicht. De noodzaak van hulp is in het algemeen aanwezig als belanghebbende zich niet 
       zelfstandig kan redden". 
     
     
     
       De Raad stelt vast dat partijen het erover eens zijn dat C zowel lichamelijk als 
       geestelijk gehandicapt is en dat zij gezien haar beperkingen aanspraak kan maken op 
       opname in een AWBZ-inrichting. Tussen partijen is - blijkens het verhandelde in hoger 
       beroep - evenmin in geschil dat C niet beantwoordt aan de criteria bedoeld in artikel 3 
       onder a en c van de TOG-regeling. 
     
     
     
       Dit betekent dat uitsluitend (nog) de vraag voorligt of gezegd moet worden dat C blijvend 
       is aangewezen op intensieve zorg, behandeling of begeleiding terwijl naar verwachting 
       haar beperkingen daardoor niet verminderd kunnen worden. 
     
     
     
       Appellant stelt zich op het standpunt dat bij C geen sprake is van de noodzaak van 
       intensieve zorg en begeleiding. Zij heeft volgens appellant geen hulp nodig bij alle of 
       althans de meeste algemene dagelijkse levensverrichtingen. De noodzaak van hulp is 
       volgens appellant pas aanwezig wanneer het kind de dagelijkse levensverrichtingen niet 
       anders dan met daadwerkelijke hulp kan verrichten. De hulp waarop gedoeld wordt gaat 
       volgens appellant verder dan het geven van aanwijzingen en het houden van toezicht. 
       Appellant is van mening dat is gebleken dat C in staat is om zich aan- en uit te kleden. 
       Dat de kleding moet worden klaargelegd en dat achteraf controle moet worden uitgeoefend 
       is volgens appellant onvoldoende om te kunnen spreken van de noodzaak van hulp bij het 
       aan- en uitkleden. C is volgens appellant voorts in staat om zelfstandig te eten en te 
       drinken. Het ontbijt wordt alleen voor haar klaargemaakt in verband met de tijd. Bij het 
       eten en drinken heeft zij geen fysieke hulp nodig. Voorts heeft appellant vastgesteld dat 
       C zich zelfstandig kan wassen en dat zij zelf haar tanden kan poetsen. De moeder is 
       daarbij aanwezig om erop toe te zien dat het correct gebeurt. Indien nodig worden de 
       tanden 'overgepoetst'. C behoeft geen daadwerkelijke hulp bij het douchen. Zij kan 
       zelfstandig gebruik maken van het toilet, met dien verstande dat daarbij toezicht en 
       controle nodig is. Appellant is verder van mening dat niet gebleken is dat C min of meer 
       constant onder toezicht dient te staan dan wel begeleid dient te worden teneinde bij 
       voorbeeld te voorkomen dat zij zichzelf of anderen schade berokkent. Het zich niet 
       zelfstandig in het verkeer kunnen bewegen is volgens appellant onvoldoende om te 
       concluderen dat sprake is van intensieve begeleiding. Gebleken is dat C wel eens zonder 
       ouderlijk toezicht in de speeltuin speelt en dat zij zich ook wel eens zonder begeleiding 
       in de nabije omgeving van het huis begeeft. Zij zit op een normale basisschool waar zij 
       een eigen programma volgt. Zij moet naar school gebracht en van school gehaald worden en 
       kan onder begeleiding fietsen. 
     
     
     
       Van de zijde van gedaagde is naar voren gebracht dat C voortdurend intensieve zorg en 
       begeleiding nodig heeft. Zij heeft, naast het syndroom van Down, de ziekte van 
       Hirschsprung doorgemaakt tengevolge waarvan zij blijvend problemen heeft met haar 
       ontlasting. Voorts is zij verhoogd vatbaar voor infecties. C heeft onvoldoende controle 
       over haar sluitspier wat meebrengt dat zij soms meerdere malen per dag moet worden 
       verschoond. Ook moet haar bed regelmatig verschoond worden. Verder heeft zij een 
       oogafwijking, een voetafwijking, doorgezakte enkels, zwakke enkelbanden, ruis in de oren 
       en een incompleet gebit. Zij behoeft voortdurend toezicht en aanwijzingen bij het eten, 
       het toiletbezoek, bij het wassen en bij het aan- en uitkleden. Alle dagelijkse 
       activiteiten buitenshuis worden intensief begeleid en voorbereid. Zij kan niet alleen 
       thuis blijven. Wanneer de ouders niet thuis kunnen zijn moet oppas in huis worden 
       gehaald. Tenslotte is aangevoerd dat aan de ouders van een aantal kinderen dat in 
       vergelijkbare omstandigheden verkeert wel een tegemoetkoming op grond van de TOG-regeling 
       is toegekend. 
     
     
     
       De Raad stelt, uitgaande van de uit voormeld advies, in samenhang met de daarop ter 
       zitting door de gemachtigde van appellant gegeven toelichting, vast dat van althans drie 
       van de 14 onderzochte kinderen in het rapport van ZVN-Advies van 15 juni 1999 kan worden 
       gezegd dat de in dat rapport beschreven beperkingen en mogelijkheden in relevante mate 
       vergelijkbaar zijn met de door appellant vastgestelde beperkingen en mogelijkheden van C. 
       Appellant is er noch door middel van dat - summier onderbouwde - rapport noch door de 
       daarop door de gemachtigde van appellant ter zitting van de Raad gegeven toelichting in 
       geslaagd door middel van een deugdelijke motivering aannemelijk te maken dat deze drie 
       kinderen qua beperkingen en mogelijkheden in relevante mate verschillen van C. De Raad 
       wijst er in dit verband op dat, voorzover uit in meergenoemd advies van 15 juni 1999 valt 
       af te leiden, D ZML-onderwijs volgt en op eenvoudig niveau kan lezen en schrijven; dat 
       zij met betrekking tot ADL het een en ander zelf kan doen, maar dat steeds iemand in de 
       buurt moet blijven in verband met aansporing, hulp, toezicht en handreikingen. Ook bij 
       toiletgebruik is deels hulp nodig. Zij kan kort alleen thuis blijven en in de buurt, met 
       een instructie, een gerichte boodschap doen. Zij kan meefietsen op een driewieler, maar 
       meefietsen in verkeerssituaties is te gevaarlijk. E stelt de Raad vast dat zij gewoon 
       lager onderwijs volgt en beperkt kan lezen en schrijven; dat zij hulp en toezicht bij de 
       ADL behoeft; dat de communicatie voldoende is en dat zij onder begeleiding op een 
       tweewieler fietst. Zij kan niet alleen thuisblijven; zij speelt wel alleen buiten, maar 
       alleen bij de deur want ze is onvoorspelbaar en houdt zich niet aan afspraken. Tenslotte 
       komt uit voormeld advies naar voren dat F ZML-onderwijs volgt, en veel hulp nodig heeft 
       bij de ADL aangezien zij niet zindelijk is. Zij is communicatief fors beperkt en 
       functioneert op peuter- en kleuterniveau. 
     
     
     
       Gegeven deze vaststellingen is op grond van voormelde, thans voorhanden zijnde, gegevens 
       voor de Raad onvoldoende aannemelijk gemaakt dat deze kinderen intensiever zorg en 
       begeleiding behoeven dan C. 
     
     
     
       Mede gelet op de omstandigheid dat appellant aan de ouders van deze kinderen onder 
       toepassing van artikel 3 aanhef en onder b van de TOG-regeling wel een tegemoetkoming 
       heeft toegekend, komt de Raad op basis van de in dit geding aanwezige gegevens tot de 
       slotsom dat het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:46 van de 
       Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet in stand kan blijven. 
     
     
     
       De Raad voegt aan het vorenstaande - in dit geding ten overvloede - toe dat het aan het 
       bestreden besluit ten grondslag liggende besluit tot vaststelling van de TOG-regeling 
       niet is genomen op grond van een aan de staatssecretaris toegekende of overgedragen 
       regelgevende bevoegdheid. 
       Dit betekent dat deze regeling moet worden aangemerkt als een stelsel van beleidsregels 
       en dat zich te dezen niet de situatie kan voordoen dat het gelijkheidsbeginsel contra 
       legem wordt toegepast. 
     
     
     
       Gezien het voorafgaande dient de aangevallen uitspraak, zij het op enigszins andere dan 
       de daarin vermelde gronden, te worden bevestigd. 
     
     
     
       De Raad acht termen aanwezig voor toepassing van artikel 8:75 van de Awb. Appellant wordt 
       veroordeeld in de proceskosten van gedaagde. Deze kosten worden begroot op 
       f 1.420,-- voor verleende rechtsbijstand. 
     
     
     
       Gezien het bepaalde in artikel 22, derde lid, van de Beroepswet dient van appellant een 
       recht van f 675,-- te worden geheven. 
     
     
     Beslist wordt als volgt. 
     
     
     III. BESLISSING 
     
     De Centrale Raad van Beroep, 
     
     Recht doende: 
     
     
       Bevestigt de aangevallen uitspraak, met dien verstande, dat appellant een nader besluit 
       dient te nemen met inachtneming van 's Raads uitspraak; 
       Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep tot een bedrag 
       groot f 1.420,--; 
       Verstaat dat van appellant een recht van f 675,-- wordt geheven. 
     
     
     
       Aldus gegeven door mr M.I. 't Hooft als voorzitter en mr D.J. van der Vos en 
       mr R.M. van Male als leden, in tegenwoordigheid van A.H. Huls als griffier, en uitgesproken 
       in het openbaar op 7 november 2000. 
     
     
                                  (get.) M.I. 't Hooft. 
     
                                  (get.) A.H. Huls. 
     
     
       JdB 
       0211