ECLI: ECLI:NL:RBROT:2024:8867

Titel: ECLI:NL:RBROT:2024:8867 Rechtbank Rotterdam , 13-09-2024 / ROT 23/7124

Gerecht: Rechtbank Rotterdam

Datum uitspraak: 2024-09-13

Zaaknummer: ROT 23/7124

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBROT:2024:8867

---

De ACM heeft haar beslissing om af te zien van handhaving jegens de gemeente als eigenaar van de grond en erfverpachter gehandhaafd in bezwaar, waarna eiser beroep heeft ingesteld. De rechtbank is van oordeel dat de ACM op basis van haar prioriteringsbeleid heeft kunnen afzien van handhaving.

RECHTBANK ROTTERDAM 
   
   
     Zittingsplaats Rotterdam 
   
   
     Bestuursrecht 
   
   
     zaaknummer: ROT 23/7124  
   
   
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 september 2024 in de zaak tussen 
   
     
       
      [Naam], uit [Plaats], eiser 
     
     
       en 
     
     
   
   
     Autoriteit Consument & Markt  
     (gemachtigde: mr. A. El Baghdadi en mr. drs. E. Doing-Bierens). 
     
   
   
     Als derde-partij neemt aan de zaak deel: gemeente Amsterdam (de gemeente) 
     (gemachtigde: mr. A. Holtland en mr. D.J.L. van Ee). 
     
     
   
   
     Inleiding 
     
     1. De ACM heeft met het besluit van 27 januari 2023 het verzoek van eiser om handhaving jegens de gemeente als eigenaar van de grond en erfverpachter afgewezen. 
     
     2. Met het bestreden besluit van 15 september 2023 op het bezwaar van eiser is de ACM bij de afwijzing van de aanvraag gebleven, onder aanvulling van de motivering. 
     
     3. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
     
     4. De ACM heeft een verweerschrift ingediend. De gemeente heeft zienswijzen op 13 juni 204 en – in reactie op nadere stukken van eiser – op 17 juni 2024 ingediend. 
     
     5. De rechtbank heeft het beroep op 24 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn adviseur [Naam], de gemachtigden van de ACM en de gemachtigden van de gemeente.  
     
   
   
     Beoordeling door de rechtbank 
     
     
       
         Wettelijk kader, achtergrond en besluitvorming 
       
     
     6. In de bijlage is het wettelijk kader opgenomen. 
     
     7. Met betrekking tot de beoordeling van verzoeken tot handhaving heeft de ACM  
     prioriteringsbeleid vastgesteld. Het bestreden besluit is beoordeeld overeenkomstig de Beleidsregel Prioritering van handhavingsonderzoeken door de Autoriteit Consument en Markt van 18 maart 2016 (Stcrt. 2016, 14564). Bij de toepassing van het prioriteringsbeleid toetst de ACM in een vooronderzoek niet alleen welke eventuele overtredingen er in het geding zijn, maar ook hoe hoog wordt gescoord op (één of meerdere) van de drie prioriteringscriteria. De prioriteringscriteria zijn: 
     
       
         I. 	De schadelijkheid van het gedrag waarop het verzoek of het signaal ziet voor de 
         Consumentenwelvaart; 
       
     
     
       II. 	Het maatschappelijk belang bij het optreden van de ACM; 
     
     
       III. 	In hoeverre de ACM in staat is doeltreffend en doelmatig op te treden. 
       
       
         Het prioriteringsbeleid is geen optelsom van de prioriteringscriteria. Op basis van een lage(re) score bij één criterium, kan de ACM volgens haar prioriteringsbeleid al concluderen dat een volledig handhavingsonderzoek (op dat moment) niet is aangewezen en dat het verzoek om handhavend optreden kan worden afgewezen 
       
       
       8. Eiser heeft de ACM in juni 2022 gevraagd om handhavend op te treden tegen de gemeente vanwege een mogelijke overtreding van de Wet oneerlijke handelspraktijken (Whc) en de Mededingingswet. Gedurende het initieel inventariserend onderzoek van de ACM heeft eiser meerdere documenten ter onderbouwing van zijn verzoek toegestuurd. In deze documenten worden verschillende gronden aangevoerd waaruit volgens eiser blijkt dat het erfpachtbeleid van de gemeente niet voldoet aan het publiekrechtelijke en privaatrechtelijke normenkader. De gemeente heeft de gestelde gedraging en overtredingen weersproken.  
       
       9. Toen eiser zijn verzoek deed waren er bij de ACM reeds vier handhavingsverzoeken in behandeling over het erfpachtbeleid van de gemeente Amsterdam. Het verzoek van eiser vertoont inhoudelijk een overlap met de voorgaande handhavingsverzoeken. Omdat die voorgaande verzoeken in juni echter al volop in behandeling waren en richting de fase van besluitvorming gingen, heeft de ACM op 18 juli 2022 de behandeling van het handhavingsverzoek van eiser met zijn instemming opgeschort, om eerst de vier eerder ingediende handhavingsverzoeken af te ronden. Op 8 augustus 2022 heeft de ACM vervolgens de vier handhavingsverzoeken afgewezen in prioriteringsbesluiten. Tegen die vier besluiten is met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht rechtsreeks beroep ingesteld. De rechtbank Rotterdam heeft bij uitspraak van 31 oktober 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:10069) de besluiten van 8 augustus 2022 vernietigd wegens een motiveringsgebrek, maar heeft de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten omdat de ACM in beroep alsnog toereikend heeft gemotiveerd dat zij in haar initieel inventariserend onderzoek alle drie de prioriteringscriteria heeft meegewogen en ook dat zij haar bevindingen op deze drie criteria in onderlinge samenhang heeft bezien en gewogen. Verder is aan de hand van de aangevoerde gronden geoordeeld dat de ACM om redenen van doelmatigheid en doeltreffendheid heeft kunnen beslissen om niet over te gaan tot een uitgebreid onderzoek. 
       
       10. Na de besluiten van 8 augustus 2022 heeft de ACM haar besluitvorming in de voorliggende zaak weer opgepakt en heeft zij het verzoek op 27 januari 2023 afgewezen. In bezwaar heeft de ACM de afwijzing met een aanvullende motivering gehandhaafd. Volgens de ACM staan een nader onderzoek en de gevolgen die dat met zich meebrengt voor andere zaken van de ACM, niet in verhouding tot het effect dat de ACM met haar optreden in deze zaak zou kunnen bereiken. Het belang van een verdergaand onderzoek in deze zaak weegt om die reden minder zwaar dan het belang van (het continueren van) onderzoek in andere zaken. De ACM concludeert dat zij vanuit het oogpunt van doelmatigheid en doeltreffendheid, op dit moment geen voorrang geeft aan het verzoek van eiser.  
       
       
         
           Standpunten van partijen 
         
       
       11. In de eerste plaats heeft eiser in beroep aangevoerd dat de gemeente onredelijk bezwarende bedingen hanteert en zich schuldig maakt aan oneerlijke handelspraktijken. In dit verband heeft hij onder meer het volgende aangevoerd. Vanaf 2010 tot en met 2017 heeft de gemeente eenzijdig stapsgewijs de berekeningswijze voor het vaststellen van de grondwaarde en het canonpercentage aangepast. Door ‘draaien aan de knoppen’ van marktwaarde, depreciatie, BTW-opslag en risico-opslag is de berekeningswijze, afhankelijk van de situatie en tijd, twee tot vier keer zo duur geworden. De duurdere berekeningswijze is strijdig met de partijbedoeling in 2000, strijdig met de in 2002 vastgestelde marktconformiteit en strijdig met de bestendige beleidslijn sinds 2000. Erfpachters die zich niet kunnen vinden in de gemeentelijke berekeningswijze kunnen een onafhankelijke deskundigentaxatie aanvragen. Tussen 2010 en 2016 heeft de gemeente druk uitgeoefend op de Makelaarsvereniging Amsterdam (MVA) om de gemeente te volgen in haar steeds duurder wordende berekeningswijze. De gemeente heeft erfpachters essentiële informatie ten tijde van de koop (en later bij de verbouwing of het behoud) van hun woning niet verstrekt. Zo heeft de gemeente geen informatie verstrekt over de hefboom in de berekeningswijze. De gemeente heeft daarnaast erfpachters niet geïnformeerd over de prijsverhogende aanpassingen in de berekeningswijze van de grondwaarde en het canonpercentage die na de koop van hun woning zijn doorgevoerd. De gemeente heeft erfpachters niet geïnformeerd over de druk die zij heeft uitgeoefend op de onafhankelijke taxatiedeskundigen en de schending van hun onafhankelijkheid en de hogere taxaties nadien. Het schenden van de onafhankelijkheid van deskundigen kwalificeert volgens eiser tevens als een agressieve handelspraktijk. Erfpachters zitten in een gebonden contractrelatie met de gemeente. De berekening van de grondwaarde en het canonpercentage zijn niet vastgelegd in de erfpachtovereenkomst. Bij herziening van de canon worden erfpachters geconfronteerd met sterke stijgingen van de grondwaarde als gevolg van de hefboom en worden zij geconfronteerd sterke stijgingen van de canon als gevolg van de eenzijdige verhogingen in de berekeningswijzen. Ter onderbouwing van zijn stellingen wijst eiser onder meer op een aantal producties, op de bevestiging door de gemeente in 2011 dat er tekortkomingen waren in het erfcanonstelsel en op de uitkomsten van onderzoek dat is verricht door onderzoeksbureau Berenschot, onder begeleiding van vier hoogleraren, en op een publicatie van de hand van eiser in WPNR (de publicatie). Voorts wijst eiser er op dat de ACM laatstelijk nog in 2023 heeft vastgesteld dat de gemeente diverse tekortkomingen inzake consumentenbescherming betreffende onredelijk bezwarende bedingen en misleidende omissies niet heeft verholpen.  
       
       12. In de tweede plaats stelt eiser zich op het standpunt – anders dan bij het bestreden besluit is overwogen – dat doelmatige en doeltreffende  handhaving door de ACM mogelijk is. De ACM kan doelmatig handhaven op basis van het handhavingsverzoek en andere ingebrachte stukken en de daarbij aangeleverde documenten Het verzoek is uitvoerig onderbouwd met ruim 400 openbare beleidsdocumenten en geopenbaarde documenten die zijn geordend en geduid. Het handhavingsverzoek is met zijn circa 400 bladzijden veel leeswerk, maar daarmee bespaart de ACM veel onderzoekswerk. Verder zijn bijna 12.000 erfpachtdocumenten openbaar gemaakt. De ACM kan de tekortschietende informatievoorziening eenvoudig controleren. Het betreft slechts drie voorlichtingsdocumenten die voor erfpachters ten tijde van de koop (verbouwing en behoud) van hun woning beschikbaar waren. De ACM bezit deze documenten al. Er staat geen informatie in over de hefboom, over de precieze berekeningswijze van de grondwaarde en het canonpercentage of over de wijzigingen ervan. De ACM kan de prijsverhogende elementen in de berekeningswijze eenvoudig vaststellen uit de gemeentelijke beleidsdocumenten. De ACM bezit deze documenten al. Er staat in deze documenten dat de berekeningswijze duurder is geworden. De ACM kan de door eiser gestelde onrechtmatige beïnvloeding van onafhankelijke deskundigen, naast hetgeen daarover in de publicatie is gesteld, eenvoudig aan de hand van drie overgelegde documenten verifiëren. De ACM weet zich gesterkt doordat de gesignaleerde tekortkomingen in de consumentenbescherming worden bevestigd door de Rekenkamer Amsterdam, door onafhankelijke hoogleraren en door adviesbureau Berenschot. De ACM kan de strijdigheid met de criteria van Nationale Hypotheek Garantie (NHG) eenvoudig vaststellen. Verder volgt uit artikel van het 38 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) dat in het beleid van de Unie wordt zorg gedragen voor een hoog niveau van consumentenbescherming, terwijl de ACM kan handhaven op basis van (onder meer) de Whc. Eiser wijst er voorts op dat op grond van artikel 11 van Richtlijn 2005/29/EG (Richtlijn oneerlijke handelspraktijken) door de ACM ook kan worden opgetreden zonder bewijs van daadwerkelijk geleden verlies of schade of van opzet of onachtzaamheid van de handelaar en dat uit rechtspraak volgt dat misleidende handelspraktijken kunnen worden vastgesteld zonder dat hoeft te worden nagegaan of die praktijk ook in strijd is met de vereisten van professionele toewijding. De omstandigheid dat het Gerechtshof Den Haag eerder niet heeft vastgesteld dat de gemeente gebruik heeft gemaakt van een oneerlijk beding, is niet maatgevend, omdat eiser nieuwe informatie heeft ingebracht.  
       
       13. In de derde plaats stelt eiser dat de schadelijkheid van de onredelijk bezwarende bedingen en de oneerlijke handelspraktijken voor de consumentenwelvaart groot is, wat noopt tot handhaving. In de vierde plaats betoogt eiser dat het maatschappelijk belang bij handhaving groot is. En in de vijfde plaats heeft eiser aangevoerd dat de gemeente niet zelf tot herstel komt, zodat ingrijpen nodig is. Eiser wijst in dit verband op het volgende. In 2011 heeft de gemeente de conclusie overgenomen van onderzoeker De Goeij dat erfpachters € 100 miljoen te veel hebben betaald, mede als gevolg van tekortschietende informatie over hun te verwachten erfpachtkosten. In Amsterdam bevinden zich circa 200.000 particuliere woningen op erfpacht. De WOZ-waarde bedroeg per 2023 gemiddeld € 517.000, de totale woningvoorraad is daarmee meer dan € 100 miljard waard. Bij waardering door deskundigen met de door hen gehanteerde netto grondquote van maximaal 15% leidt dat tot een gezamenlijke grondwaarde van € 15 miljard. Een verdubbeling van de grondwaardeberekening en een 50% hoger canonpercentage leidt tot een schade van meerdere miljarden euro’s voor consumenten. Het gebrek aan voorlichting en de eenzijdig wijzigbare berekeningswijze komt voor bij veel gemeenten in Nederland. De ACM heeft de woningmarkt als speerpunt van haar onderzoekagenda genomen. De markt faalt. Doordat adequaat toezicht ontbreekt, schiet de rechtsbescherming tekort. Het maatschappelijk belang van handhaving door de ACM is daarom groot. De gemeente negeert al 25 jaar adviezen voor verbeteringen. De gemeente komt niet uit eigen beweging tot herstel door invoering van de belangrijkste aanbevelingen van Berenschot. De gemeente voldoet niet aan de criteria van NHG. De Gemeente komt niet tot herstel van de gesignaleerde tekortkomingen. 
       
       14. De ACM heeft de beroepsgronden weersproken in haar verweerschrift.  
       
       15. Eiser heeft in zijn beide aanvullende gronden gewezen op de ongedateerde “Handreiking algemene erfpachtbepalingen voor gemeentelijke erfpacht bij particuliere woonbestemmingen” (de handreiking), die in 23 april 2024 is geplaatst op de website van de rijksoverheid en in mei 2024 is verspreid onder gemeenten. De handreiking is opgesteld door Deloitte Financial Advisory B.V., Real Estate in opdracht van het ministerie  
       van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De volgende partijen zijn daarbij betrokken geweest: vertegenwoordigers uit de wetenschap, het notariaat en de advocatuur, de Autoriteit Financiële Markten (AFM), de ACM, Nationale Hypotheek Garantie, Vereniging van Nederlandse gemeenten, Vereniging van Grondbedrijven, Nederlandse Vereniging van Makelaars en Royal Institution of Chartered Surveyors. Volgens eiser biedt de handreiking bruikbare handvatten voor de ACM om op te treden tegen de gemeente. 
       
       
         
           Beoordeling 
         
       
       16. Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank gaat ervan uit dat het aanbieden van (gewijzigde) erfpachtcontracten geen financiële dienst is als bedoeld in artikel 1:1 van de Wet op het financieel toezicht en evenmin een andere financiële activiteit behelst als bedoeld in de artikelen 1.1 en 2.2 van de Whc en dat daarom niet de AFM, maar de ACM bevoegd is tot handhaving. 
       
       17. De rechtbank kan het standpunt van de ACM volgen dat het vaststellen van de door eiser gestelde overtredingen niet eenvoudig en daarmee niet doelmatig is. In dit geval zou de ACM eerst moeten beoordelen of de gemeente een handelaar is en een handelspraktijk verricht. Vervolgens zou de ACM de verschillende gestelde vormen van oneerlijke handelspraktijken moeten beoordelen. De gemeente zou volgens eiser op zes manieren in strijd handelen met de professionele toewijding, consumenten misleiden ten aanzien van negen aspecten van essentiële informatie van de erfpachtvergoeding en een agressieve handelspraktijk verrichten door taxatiedeskundigen te instrueren, selecteren en onder druk te zetten. Een aantal van de misleidende handelspraktijken zou de gemeente al begaan sinds het jaar 2000. De gestelde oneerlijke handelspraktijken zijn dus niet alleen omvangrijk in soort maar ook in duur. Daarnaast zien de gestelde oneerlijke handelspraktijken op verschillende erfpachtsituaties en -stelsels: het voortdurende en eeuwigdurende erfpachtstelsel, de overstap van voortdurend naar eeuwigdurend en de koop, verbouwing en behoud van een woning.  
       
       18. Ook zou de ACM moeten beoordelen of de gestelde oneerlijke handelspraktijken (voor zover het niet een zwarte lijst-bepaling betreft) tot gevolg hebben dat de gemiddelde consument een besluit over een overeenkomst neemt of kan nemen, dat hij anders niet had genomen. De rechtbank wijst in dit verband op uitspraken van de Hoge Raad en de bestuursrechter (ECLI:NL:HR:2021:1725 en ECLI:NL:CBB:2022:176). Ook kan de rechtbank de stelling van de ACM volgen dat een uitgebreid onderzoek nodig zal zijn. Ten aanzien van de gestelde beïnvloeding van taxateurs is volgens de ACM op voorhand niet duidelijk dat dit een agressieve handelspraktijk ten aanzien van erfpachters kan opleveren. Ook dit standpunt kan de rechtbank volgen, omdat uit artikel 6:139h, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek volgt dat daarvoor is vereist dat de keuzevrijheid of de vrijheid van handelen van de gemiddelde consument met betrekking tot het product aanzienlijk wordt beperkt of kan worden beperkt waardoor de gemiddelde consument een besluit over een overeenkomst neemt of kan nemen, dat hij anders niet had genomen. 
       
       19. De ACM heeft bij het bestreden besluit uiteengezet dat zij nader onderzoek en eventuele handhaving naast niet doelmatig, ook niet doeltreffend acht. Bij doeltreffendheid gaat het om de inschatting of met de inzet van een geschikt handhavingsinstrument op korte termijn een gewenste situatie kan worden bereikt of in voldoende mate benaderd. De ACM heeft aangegeven dat zij waarde hecht aan het feit dat de gemeente bezig is met het verbeteren van haar erfpachtbeleid en informatievoorziening aan erfpachters. Uit vooronderzoek is de ACM gebleken dat de gemeente twee onderzoeken heeft laten verrichten naar haar erfpachtbeleid. Eén onderzoek heeft onderzoeksbureau Berenschot uitgevoerd in opdracht van de gemeenteraad en het andere onderzoek heeft het college van burgemeester en wethouders zelf uitgevoerd. De uitkomsten van beide onderzoeken zijn besproken en daaruit zijn veertien aanbevelingen gekomen. Het amendement met de veertien aanbevelingen is aangenomen op 16 februari 2022. Dat de verbeteringen volgens eiser niet snel genoeg gaan, maakt volgens de ACM niet dat zij in het bestreden besluit geen rekening kan houden met de voorgestelde verbeteringen van het erfpachtbeleid. Tijdens de hoorzitting op 6 juli 2023 heeft de ACM de gemeente verzocht om een update te geven over de verbeteringen. Samengevat heeft de gemeente verklaard dat zij bezig is met onderzoek doen naar het instellen van geschillencommissies en dat op verzoek aan erfpachters grondwaarderapporten en rekenmodellen worden verstrekt. De gemeente heeft volgens de ACM verder toegelicht dat het doorvoeren van verbeteringen een continu proces is en dat zij hier nog niet klaar mee is. Hoewel het naar het oordeel van de rechtbank op de weg van de ACM ligt hier de vinger aan de pols te houden, kan haar niet de bevoegdheid worden ontzegt om in afwachting van verbeteringen niet tot handhaving over te gaan.  
       
       20. In navolging van de ACM wijst de rechtbank er in dit verband met name op dat een Spijtoptantenregeling – die mede op verzoek van de ACM is ingevoerd – er in voorziet dat erfpachters met een uitsluitende woonbestemming die tot 8 januari 2020 volgens de Overstapregeling een overstapaanvraag konden indienen, maar dat niet hebben gedaan, alsnog in de gelegenheid zijn gesteld om een overstapaanvraag te doen tegen de oude, gunstige voorwaarden. De overstap naar het eeuwigdurende stelsel is vrijwillig, en het staat erfpachters vrij in het voortdurende stelsel te blijven. 
       
       21. De ACM heeft verder in het bestreden besluit toegelicht waarom nader onderzoek naar de algemene bepalingen niet doelmatig en doeltreffend is. Om te kunnen beoordelen of de algemene bepalingen oneerlijke bedingen bevatten zou de ACM naar alle omstandigheden van het geval moeten kijken. In dat kader heeft de ACM in het bestreden besluit gewezen op een arrest van het Gerechtshof Den Haag (ECLI:NL:GHDHA:2017:2894). Dat arrest is gewezen na een terugwijzing door de Hoge Raad (ECLI:NL:HR:2016:769). Het gerechtshof komt tot de conclusie dat het wijzigingsbeding in de Algemene Bepalingen 2000 niet onredelijk is na toetsing aan de door de Hoge Raad genoemde criteria, te weten of de wijzigingsbevoegdheid wordt uitgeoefend door de gemeenteraad, een democratisch gekozen orgaan, en of de voorwaarden voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de doelstellingen van de gemeente bij het uitgeven van grond in erfpacht. Vervolgens heeft de Hoge Raad het cassatieberoep tegen dit arrest afgedaan op basis van artikel 81, eerste lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie (ECLI:NL:HR:2018:2371). Verder heeft de Rechtbank Amsterdam, voortbordurend op deze rechtspraak, geoordeeld dat de gemeente geen rechtsregels heeft geschonden bij het overstapbeleid naar eeuwigdurende erfpacht (ECLI:NL:RBAMS:2021:63). De rechtbank is van oordeel dat de ACM deze eerdere toetsing door de burgerlijke rechter een belangrijke rol mag laten spelen bij de oordeelsvorming of nader onderzoek opportuun is.  
       
       22. Bij het bestreden besluit heeft de ACM verder uiteengezet dat het onderwerp consumentenbescherming bij erfpacht door overheden op landelijk en gemeentelijk niveau ruime aandacht heeft. Daarnaast heeft de gemeente al maatregelen genomen en zal zij nog nadere maatregelen nemen om de positie van erfpachters te verbeteren. De gestelde ontwikkelingen over erfpacht in andere gemeenten laat de ACM buiten beschouwing omdat het handhavingsverzoek alleen ziet op het erfpachtbeleid van de gemeente. Gezien de activiteiten van andere overheden en hun directe rol daarbij, ziet de ACM onvoldoende maatschappelijk belang bij nader onderzoek en handhavend optreden door de ACM. Bij het bestreden besluit heeft de ACM verder overwogen dat schade aan consumentenwelvaart in dit geval niet wegneemt dat nader onderzoek niet doelmatig en doeltreffend zou zijn. Daarbij heeft de ACM betrokken dat de gemeente onderzoek heeft laten doen naar haar erfpachtbeleid en ook maatregelen heeft aangekondigd en getroffen. Dat de erfpacht een waarde van miljarden euro’s vertegenwoordigt, maakt volgens de ACM niet automatisch dat er schade is aan de consumentenwelvaart van eenzelfde bedrag. Ook deze motivering kan de rechtbank volgen.  
       
       23. De rechtbank overweegt ten slotte dat bij de besluitvorming over (een verzoek tot) handhaving uitsluitend die feiten en omstandigheden kunnen worden betrokken die bekend waren of hadden kunnen zijn ten tijde van de bestuurlijke besluitvorming in bezwaar (bijv. ECLI:NL:RVS:2022:335, punt 9.2 en ECLI:NL:CBB:2023:43, punt 11). Dit betekent dat de eerst na het bestreden besluit tot stand gekomen en bekendgemaakte handreiking buiten beschouwing moet worden gelaten bij de vraag of de ACM heeft kunnen beslissen geen nader onderzoek te doen. Overigens heeft de gemeente ter zitting gesteld dat er voorbereidingen zijn getroffen om in het vervolg besluiten te nemen met inachtneming van de handreiking. Dit betekent dat zelfs wanneer de rechtbank de handreiking in haar beoordeling zou betrekken, dit niet in het voordeel van eiser uitpakt. 
       
       24. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat de ACM heeft kunnen oordelen dat op dit moment een nader onderzoek niet opportuun is en zij daarom het verzoek om handhaving heeft kunnen afwijzen. 
       
       
     
   
   
     Conclusie en gevolgen 
     
     
       25.	Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en eiser geen gelijk krijgt. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.  
     
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank verklaart het beroep ongegrond; 
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Boesman, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 september 2024. 
     
     
     
     
     
     
       
         De rechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
       
     
     
     
       
         
         
         
           
             
               griffier 
             
             
               rechter 
             
           
         
       
     
     
     
     
       Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
     
     
     
   
   
     Informatie over hoger beroep 
     Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.   
     
   
   
     Bijlage 
     
     
       
         Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 
       
     
     
     
       Artikel 38 
       
         Consumentenbescherming 
       
       In het beleid van de Unie wordt een hoog niveau van consumentenbescherming verzekerd. 
     
     
     
       
         Richtlijn 2005/29/EG (Richtlijn oneerlijke handelspraktijken) 
       
     
     
     
       Artikel 11 
       
         Handhaving 
       
     
     1. De lidstaten zorgen voor de invoering van passende en doeltreffende middelen ter bestrijding van oneerlijke handelspraktijken, zodat de naleving van deze richtlijn in het belang van de consumenten kan worden afgedwongen. 
     (…) 
     2. In het kader van de in lid 1 bedoelde wettelijke bepalingen verlenen de lidstaten aan rechterlijke of administratieve instanties bevoegdheden om, ingeval deze instanties dergelijke maatregelen, rekening houdend met alle belangen die op het spel staan en met name het algemeen belang, nodig achten: 
     a. a) te bevelen dat de oneerlijke handelspraktijken worden gestaakt of een gerechtelijke procedure in te leiden ter verkrijging van zo'n bevel, 
     of 
     b) indien de oneerlijke handelspraktijk nog niet is uitgevoerd, maar op het punt staat te worden uitgevoerd, de praktijk te verbieden of een gerechtelijke procedure in te leiden om de praktijk te laten verbieden, 
     
       ook zonder bewijs van daadwerkelijk geleden verlies of schade of van opzet of onachtzaamheid van de handelaar. 
       (…) 
     
     
     
       
         Wet handhaving consumentenbescherming 
       
     
     
     
       Artikel 2.2      
       De Autoriteit Consument en Markt is belast met het toezicht op de naleving van de wettelijke bepalingen, bedoeld in onderdeel a van de bijlage bij deze wet. Zij is niet bevoegd indien de inbreuk of inbreuk binnen de Unie betrekking heeft op een financiële dienst of activiteit. 
     
     
     
       Artikel 2.8  
       De Autoriteit Consument en Markt kan een bindende gedragslijn tot naleving van deze wet opleggen. 
     
     
     
       Artikel 2.9    
       Indien de Autoriteit Consument en Markt van oordeel is dat een inbreuk of inbreuk binnen de Unie heeft plaatsgevonden, kan zij de overtreder opleggen: 
     
     a. een last onder dwangsom; 
     b. een bestuurlijke boete. 
     
     
     
       Artikel 8.3     
       Degene die algemene voorwaarden gebruikt in een overeenkomst met een consument, bindt die consument niet aan een beding indien dat beding vernietigbaar is volgens afdeling 3 van titel 5 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek. 
     
     
     
       Artikel 8.8      
       Het is een handelaar als bedoeld in artikel 193a, eerste lid, onderdeel b, van Boek 6 van het Burgerlijk wetboek niet toegestaan oneerlijke handelspraktijken te verrichten als bedoeld in Afdeling 3A van Titel 3 van dat boek. 
     
     
     
       
         Bijlage bij de Wet handhaving consumentenbescherming 
       
     
     
     
       Onderdeel a; handhaving door de Autoriteit Consument en Markt en Stichting Autoriteit Financiële Markten 
       (…) 
     
     
       
         
         
         
           
             
               Richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten (PbEG 1993, L95) 
             
             
               Artikel 8.3 van deze wet 
             
           
           
             
               (…) 
               Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van Richtlijn 84/450/EEG (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:31984L0450) van de Raad, Richtlijnen 97/7/EG (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:31997L0007), 98/27/EG (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:31998L0027) en 2002/65/EG (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:32002L0065) van het Europees Parlement en de Raad en van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:32004R2006) van het Europees Parlement en de Raad (Richtlijn oneerlijke handelspraktijken) (PbEU 2005, L149) 
             
             
               
               De artikelen 8.8 en 8.11 van deze wet 
             
           
         
       
     
      (…) 
     
     
       
         Burgerlijk Wetboek Boek 6 
       
     
     
     
       Artikel 233     
       Een beding in algemene voorwaarden is vernietigbaar 
     
     a. indien het, gelet op de aard en de overige inhoud van de overeenkomst, de wijze waarop de voorwaarden zijn tot stand gekomen, de wederzijds kenbare belangen van partijen en de overige omstandigheden van het geval, onredelijk bezwarend is voor de wederpartij; of 
     b. indien de gebruiker aan de wederpartij niet een redelijke mogelijkheid heeft geboden om van de algemene voorwaarden kennis te nemen. 
     
     
       Artikel 193b      
     
     1. Een handelaar handelt onrechtmatig jegens een consument indien hij een handelspraktijk verricht die oneerlijk is. 
     2. Een handelspraktijk is oneerlijk indien een handelaar handelt: 
     a. in strijd met de vereisten van professionele toewijding, en 
     b. het vermogen van de gemiddelde consument om een geïnformeerd besluit te nemen merkbaar is beperkt of kan worden beperkt, 
     waardoor de gemiddelde consument een besluit over een overeenkomst neemt of kan nemen, dat hij anders niet had genomen. 
     3. Een handelspraktijk is in het bijzonder oneerlijk indien een handelaar: 
     a. een misleidende handelspraktijk verricht als bedoeld in de artikelen 193c tot en met 193g, of 
     b. een agressieve handelspraktijk verricht als bedoeld in de artikelen 193h en 193i. 
     4. De gangbare en rechtmatige reclamepraktijk waarbij overdreven uitspraken worden gedaan of uitspraken die niet letterlijk dienen te worden genomen, maken een reclame op zich niet oneerlijk. 
     
     
       Artikel 193c	     
     
     1. Een handelspraktijk is misleidend indien informatie wordt verstrekt die feitelijk onjuist is of die de gemiddelde consument misleidt of kan misleiden, al dan niet door de algemene presentatie van de informatie, zoals ten aanzien van: 
     a. het bestaan of de aard van het product; 
     b. de voornaamste kenmerken van het product, zoals beschikbaarheid, voordelen, risico’s, uitvoering, samenstelling, accessoires, klantenservice en klachtenbehandeling, procédé en datum van fabricage of verrichting, levering, geschiktheid voor het gebruik, gebruiksmogelijkheden, hoeveelheid, specificatie, geografische of commerciële oorsprong, van het gebruik te verwachten resultaten, of de resultaten en wezenlijke kenmerken van op het product verrichte tests of controles; 
     c. de verplichtingen van de handelaar, de motieven voor de handelspraktijk en de aard van het verkoopproces, een verklaring of een symbool in verband met directe of indirecte sponsoring of erkenning van de handelaar of het product; 
     d. de prijs of de wijze waarop de prijs wordt berekend, of het bestaan van een specifiek prijsvoordeel; 
     e. de noodzaak van een dienst, onderdeel, vervanging of reparatie; 
     f. de hoedanigheid, kenmerken en rechten van de handelaar of zijn tussenpersoon, zoals zijn identiteit, vermogen, kwalificaties, status, erkenning, affiliatie, connecties, industriële, commerciële of eigendomsrechten of zijn prijzen, bekroningen en onderscheidingen; 
     g. de rechten van de consument waaronder het recht van herstel of vervanging van de afgeleverde zaak of het recht om de prijs te verminderen, of de risico’s die de consument eventueel loopt, 
     
       waardoor de gemiddelde consument een besluit over een overeenkomst neemt of kan nemen, dat hij anders niet had genomen. 
       (…) 
     
     
     
       Artikel 193d	     
     
     1. Een handelspraktijk is bovendien misleidend indien er sprake is van een misleidende omissie. 
     2. Een misleidende omissie is iedere handelspraktijk waarbij essentiële informatie welke de gemiddelde consument nodig heeft om een geïnformeerd besluit over een transactie te nemen, wordt weggelaten, waardoor de gemiddelde consument een besluit over een overeenkomst neemt of kan nemen, dat hij anders niet had genomen. 
     (…) 
     
     
       Artikel 193h	      
     
     1. Een handelspraktijk is in haar feitelijke context, al haar kenmerken en omstandigheden in aanmerking genomen, agressief indien door intimidatie, dwang, waaronder het gebruik van lichamelijk geweld, of ongepaste beïnvloeding, de keuzevrijheid of de vrijheid van handelen van de gemiddelde consument met betrekking tot het product aanzienlijk wordt beperkt of kan worden beperkt waardoor de gemiddelde consument een besluit over een overeenkomst neemt of kan nemen, dat hij anders niet had genomen. 
     (…)