ECLI: ECLI:NL:RVS:2018:2418

Titel: ECLI:NL:RVS:2018:2418 Raad van State , 18-07-2018 / 201706587/1/A3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2018-07-18

Zaaknummer: 201706587/1/A3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2018:2418

---

Bij besluit van 10 mei 2016 heeft de minister aan [appellante sub 2] een boete opgelegd van € 10.800,- wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit. Aan de boeteoplegging heeft de minister een door de arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtsbelofte opgesteld boeterapport van 28 januari 2016 ten grondslag gelegd. Het boeterapport vermeldt dat op 9 oktober 2015 op een arbeidsplaats van [appellante sub 2] aan het [locatie] te Breda door [voorman] en de twee Poolse medewerkers [medewerker A] en [medewerker B] werkzaamheden werden verricht.

201706587/1/A3. 
     Datum uitspraak: 18 juli 2018 
     
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     Uitspraak op de hoger beroepen van: 
     
     I.    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid), 
     II.    [appellante sub 2], gevestigd te [plaats], 
     appellanten, 
     
     tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 juli 2017 in zaak nr. 16/8416 in het geding tussen: 
     
     [appellante sub 2] 
     
     en 
     
     de minister. 
     
     Procesverloop 
     
     Bij besluit van 10 mei 2016 heeft de minister [appellante sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 10.800,00 wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit). 
     
     Bij besluit van 25 november 2016 heeft de minister het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     
     Bij uitspraak van 7 juli 2017 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 10 mei 2016 herroepen en bepaald dat het bedrag van de aan [appellante sub 2] opgelegde bestuurlijke boete wordt vastgesteld op € 5.400,00. Deze uitspraak is aangehecht. 
     
     Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. 
     
     [appellante sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Voorts heeft zij incidenteel hoger beroep ingesteld. 
     
     De minister heeft een zienswijze ingediend. 
     
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2018, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. dr. R.W.J. Crommelin en mr. P. Boer-Wiegersma, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [eigenaar], bijgestaan door mr. drs. J.L.J.M. van de Mortel, advocaat te Lekkerkerk, zijn verschenen. Voorts is [naam voorman], werkzaam als voorman bij [appellante sub 2], verschenen. 
     
     Overwegingen 
     
     Besluitvorming 
     
     1.    Bij besluit van 10 mei 2016 heeft de minister aan [appellante sub 2] een boete opgelegd van € 10.800,- wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit. 
     
         Aan de boeteoplegging heeft de minister een door de arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtsbelofte opgesteld boeterapport van 28 januari 2016 ten grondslag gelegd. Het boeterapport vermeldt dat op 9 oktober 2015 op een arbeidsplaats van [appellante sub 2] aan het [locatie] te Breda door [voorman] en de twee Poolse medewerkers [medewerker A] en [medewerker B] werkzaamheden werden verricht. De werkzaamheden bestonden uit het verplaatsen van materialen ten behoeve van het monteren van magazijnstellingen. Om de onderdelen van de magazijnstellingen te monteren werd gebruik gemaakt van mobiele arbeidsmiddelen, een vorkheftruck en een elektrische schraaghoogwerker. Op het hekwerk van de bak van de hoogwerker was door de medewerkers een houten voorziening van horizontale en verticale balken gemaakt. Deze voorziening was met tape aan het hekwerk vastgemaakt. De losse onderdelen en metalen liggers zouden op de lepels van de vorkheftruck gelegd worden en op het hekwerk van de bak van de hoogwerker worden geplaatst. De verticale houten balken waren geplaatst om mogelijke verschuivingen naar de vorkheftruck te voorkomen. Op het moment van het ongeval legden de medewerkers 12 á 16 metalen liggers los op de lepels van de vorkheftruck. De twee Poolse medewerkers stonden vervolgens in de bak van de hoogwerker te wachten op deze liggers. Tijdens het plaatsen van de metalen liggers bleef een deel van de liggers voor de verticale houten balken steken, waardoor de partij niet goed op de houten voorziening kon worden geplaatst. [medewerker A] en [medewerker B] wilden hierop de liggers verplaatsen door deze naar zich toe te halen. Nadat dit niet lukte, besloot [medewerker B] een metalen ligger op te tillen. Tijdens het optillen van de metalen ligger kwamen de liggers in beweging met als gevolg dat [medewerker B] met zijn linkerhand tussen de liggers bekneld kwam. Ten gevolge van dit arbeidsongeval mist [medewerker B] een deel van zijn linker wijsvinger en heeft hij blijvend letsel opgelopen, aldus het boeterapport. 
     
         Bij de hiervoor genoemde werkzaamheden was volgens de minister het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, niet voorkomen of indien dat niet mogelijk was, niet zoveel mogelijk beperkt, hetgeen een overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit oplevert. 
     
         De minister heeft op grond van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) de hoogte van de boete vastgesteld op € 10.800,00. Aan die vaststelling heeft de minister ten grondslag gelegd dat het een direct beboetbaar feit betreft en dat het een overtreding betreft van de zesde categorie hetgeen leidt tot een boetenormbedrag van € 9.000,00. Vervolgens is een correctie toegepast gebaseerd op de omvang van de onderneming. Omdat ten tijde van het ongeval 22 werknemers voor [appellante sub 2] werkzaam waren, is de boete gebaseerd op een bedrijfsomvang van 10 tot 39 personen en is een percentage van 30% toegepast op het boetenormbedrag, waardoor de boete is vastgesteld op € 2.700,00. Vervolgens is dit boetenormbedrag met vier vermenigvuldigd, omdat het arbeidsongeval heeft geleid tot blijvend letsel, aangezien [medewerker B] een deel van zijn linker wijsvinger mist, aldus de minister. 
     
         In het besluit op bezwaar van 25 november 2016 heeft de minister de boeteoplegging gehandhaafd. 
     
     De aangevallen uitspraak 
     
     2.    De rechtbank heeft, onder verwijzing naar het boeterapport en verklaringen van medewerkers, geoordeeld dat [appellante sub 2] artikel 5.17 (de Afdeling leest: 3:17) van het Arbobesluit heeft overtreden. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat [appellante sub 2] de ziekenhuisopname van [medewerker B] betwist hetgeen volgens de rechtbank aldus moet worden opgevat dat [appellante sub 2] betoogt dat de in artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel opgenomen verhoging van het boetenormbedrag met een factor vier van de daaraan ten grondslag liggende overtreding bij een arbeidsongeval dat leidt tot blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet tot een onevenredige uitkomst leidt. 
     
         De rechtbank heeft hierover geoordeeld dat de minister, uit een oogpunt van evenredigheid, zijn beleid op het punt van de verhoging van het boetenormbedrag van de daaraan ten grondslag liggende overtreding had moeten differentiëren naar de mate van letsel. Op dit moment bestaat er wat betreft de in artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel opgenomen verhoging geen verschil tussen zeer beperkt blijvend letsel dat geen ziekenhuisopname en geen blijvende invaliditeit tot gevolg heeft en zeer zwaar letsel dat wel ziekenhuisopname en blijvende invaliditeit tot gevolg heeft, zoals bijvoorbeeld een dwarslaesie. In zoverre is de Beleidsregel volgens de rechtbank onredelijk. Het ligt op de weg van de minister om de in de Beleidsregel genoemde verhoging nader te bezien en daarbij te komen tot een stelsel dat voldoende gedifferentieerd is om te kunnen leiden tot oplegging van een boete die in het desbetreffende geval als evenredig is aan te merken. 
     
         De rechtbank heeft vervolgens de boete gematigd en vastgesteld op een bedrag van € 5.400,00, omdat het arbeidsongeval heeft geleid tot licht blijvend letsel en niet tot een ziekenhuisopname. 
     
     Hogerberoepsgronden minister 
     
     3.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel  onredelijk is, omdat bij de verhoging van het boetebedrag geen verschil wordt gemaakt naar de mate van letsel. Hij voert daartoe aan dat het feit dat ook in het geval van zeer zwaar letsel bij toepassing van de Beleidsregel het normbedrag met vier wordt vermenigvuldigd niet maakt dat de boete onevenredig is, omdat na toepassing van de Beleidsregel altijd nog wordt getoetst of de concrete ernst van de overtreding noopt tot aanpassing van het op grond van de Beleidsregel vastgestelde boetebedrag. De minister voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte slechts heeft gekeken naar de ernst van het letsel en niet naar de ernst van de overtreding. Verder voert hij aan dat bij het vaststellen van het boetebedrag altijd wordt gekeken naar de ernst van het letsel. Het boetebedrag van € 10.800,00 is gelet op de daadwerkelijke en potentiële gevolgen van de overtreding en gelet op de ernst van de overtreding niet onevenredig, aldus de minister. 
     
     Hogerberoepsgronden [appellante sub 2] 
     
     4.    [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij artikel 3.17 van het Arbobesluit heeft overtreden. Zij voert onder meer aan dat het optillen en verplaatsen van metalen liggers niet gevaarlijk is, dat haar niets te verwijten valt en dat het ongeval is veroorzaakt door onoplettendheid van [medewerker B]. Over die onoplettendheid bij heeft [voorman] ter zitting van de Afdeling verklaard dat de werkzaamheden vroeg in de ochtend begonnen waardoor werknemer [medewerker B] kennelijk niet oplettend was en hij zonder veiligheidshandschoenen en impulsief de schuivende liggers in zijn eentje, in plaats van met zijn tweeën, heeft verplaatst. [appellante sub 2] voert voorts aan dat geen waarde kan worden toegekend aan de door de tolk vertaalde verklaring die [medewerker B] heeft afgelegd. 
     
     5.    [appellante sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet gebleken is van feiten en omstandigheden die aanleiding vormen de boete te matigen. Zij voert daartoe aan dat zij een veilige werkwijze heeft ontwikkeld, dat de medewerkers voor elke klus wordt gewezen op het hanteren van een veilige werkwijze en het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen, dat [voorman] adequate instructies heeft gegeven en ook adequaat toezicht heeft gehouden. 
     
     Wettelijk kader en beleid 
     
     6.    Artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet luidt: "De werkgever […] en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald." 
     
         Artikel 3.16, vijfde lid, laatste volzin, van het Arbobesluit luidt: "Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming." 
     
         Artikel 3.17 luidt: "Het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, wordt voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt. Artikel 3.16, vijfde lid, laatste volzin, is van toepassing." 
     
         Artikel 1, tiende lid, van de Beleidsregel luidt: "Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag: 
     
     […] 
     
     b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier. 
     
     […]" 
     
         Artikel 1, elfde lid, luidt: "Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel: 
     
     a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet; 
     
     b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze; 
     
     c. als er adequate instructies zijn gegeven; 
     
     d. als er adequaat toezicht is gehouden." 
     
     Beoordeling hoger beroepen 
     
     7.    Omdat het hoger beroep van [appellante sub 2] het meest verstrekkend is, zal de Afdeling eerst daarover oordelen. De Afdeling zal dus eerst beoordelen of [appellante sub 2] artikel 3.17 van het Arbobesluit heeft overtreden. Daartoe zal worden beoordeeld of [appellante sub 2] het beknellingsgevaar als hier aan de orde zoveel mogelijk heeft beperkt. Deze beoordeling hangt in dit geval samen met hetgeen 
     
     [appellante sub 2] en de minister over de in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel vermelde inspanningen hebben aangevoerd, zodat het aldus aangevoerde daarbij zal worden betrokken. 
     
     -Risico-inventarisatie- 
     
     7.1.    Het begin van het voorkomen van overtredingen is dat de werkgever de risico's van de werkzaamheden die door de werknemers worden uitgevoerd, inventariseert. 
     
         Het boeterapport vermeldt dat in december 2009 een zogeheten V&G-plan is opgesteld door de opdrachtgever van [appellante sub 2], dat dit document van toepassing was tijdens de uitgevoerde werkzaamheden, dat hierin staat beschreven dat bij het verplaatsen van materialen met mobiele arbeidsmiddelen onder andere het risico op letsel aan personen kan ontstaan, maar dat de beschreven maatregelen geen betrekking hebben op de wijze waarop het arbeidsongeval heeft plaatsgevonden. Ook vermeldt het boeterapport dat uit de zogeheten ‘Taak Risico Analyses voor montage van stellingen’, opgenomen in bijlage 8 bij het boeterapport, niet blijkt dat de daarin beschreven maatregelen betrekking hebben op de wijze waarop het arbeidsongeval heeft plaatsgevonden. Het boeterapport vermeldt voorts dat in februari 2014 een huisreglement is opgesteld, maar dat hierin de situatie en de mogelijke gevaren van het arbeidsongeval evenmin zijn beschreven. 
     
         Ter zitting bij de Afdeling heeft [eigenaar], eigenaar van [appellante sub 2] verklaard dat in algemene zin een zogeheten V&G-plan is opgesteld, maar dat de risico’s van de hier in het geding zijnde handelingen met betrekking tot het verplaatsen van liggers niet specifiek staan omschreven. Ook heeft [eigenaar] ter zitting verklaard dat bij de start van elk project een zogeheten Last Minute Risico-Analyse aan de werknemers wordt uitgedeeld, maar dat ook hierin niet de risico’s over de specifieke handelingen staan omschreven. 
     
         De Afdeling stelt vast dat in het V&G-plan noch in bijlage 8 van het boeterapport de risico’s van het door middel van een vorkheftruck plaatsen van metalen liggers op een hoogwerker zijn geïnventariseerd. Gelet hierop alsook gelet op voormelde verklaringen van [eigenaar] is de Afdeling van oordeel dat [appellante sub 2] de risico’s van de concrete werkzaamheden niet heeft geïnventariseerd. 
     
             -Noodzakelijke randvoorwaarden- 
     
     7.2.    [appellante sub 2] dient in de tweede plaats randvoorwaarden te creëren, zodat haar werknemers veilig de metalen liggers kunnen verplaatsen ten behoeve van het monteren van magazijnstellingen. 
     
         In het boeterapport is vermeld dat [appellante sub 2] geen maatregelen heeft getroffen. Zo vermeldt het boeterapport dat in de gebruikershandleiding van de hoogwerker staat omschreven dat het transporteren van lasten op het hekwerk van de bak niet is toegestaan. In het besluit van 10 mei 2016 stelt de minister dat het dragen van lasten op de bovenzijde van het hekwerk van de hoogwerker niet was toegestaan en dat geen randvoorwaarden waren gecreëerd om de werkzaamheden veilig te verrichten. Om de werkzaamheden veilig te verrichten had bijvoorbeeld een aparte constructie binnen het hekwerk geplaatst kunnen worden waarop de metalen liggers konden worden geplaatst of een andere adequate maatregel, aldus de minister. 
     
         [voorman] heeft volgens het boeterapport verklaard dat het dragen van lasten op de bovenzijde van het hekwerk van de hoogwerker niet mag. 
     
         [appellante sub 2] heeft hetgeen in het boeterapport over de gebruikershandleiding is vermeld niet voldoende betwist. De enkele stelling dat de door haar gevolgde werkwijze gebruikelijk is, is daarvoor onvoldoende. Gelet hierop en gelet op de verklaring van [voorman] is de Afdeling van oordeel dat [appellante sub 2] voorafgaand aan het ongeval niet alle noodzakelijke randvoorwaarden heeft getroffen. 
     
             -Adequate instructies- 
     
     7.3.    In de derde plaats dient de werkgever ervoor te zorgen dat aan zijn werknemers adequate instructies zijn gegeven. 
     
         In het boeterapport vermeldt de arbeidsinspecteur dat hij geen documenten van [appellante sub 2] heeft ontvangen waaruit blijkt dat [medewerker B] instructies, voorlichting of onderricht heeft gekregen over de mogelijke gevaren en risico's met betrekking tot de werkzaamheden die tot het arbeidsongeval hebben geleid. 
     
         [medewerker B] heeft verklaard dat hij instructies heeft ontvangen en [voorman] heeft ter zitting van de Afdeling verklaard dat hij aan [medewerker B] in het Pools instructies heeft gegeven, maar dat dit mondeling is gebeurd. 
     
         Gelet op het vorenstaande staat vast dat geen schriftelijke instructies zijn gegeven. Hoewel de Afdeling het niet onaannemelijk acht dat mondelinge instructies aan [medewerker B] zijn gegeven, is de inhoud daarvan niet vast te stellen. Dit betekent dat niet kan worden beoordeeld of deze instructies adequaat zijn geweest. Derhalve heeft [appellante sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij haar werknemers adequate instructies heeft gegeven. 
     
             -Adequaat toezicht- 
     
     7.4.    In de vierde plaats dient de werkgever adequaat toezicht te houden op de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:957, heeft overwogen, hangt het antwoord op de vraag wanneer sprake is van voldoende feitelijk toezicht af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Van een werkgever kan in beginsel niet worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast een - ervaren - werknemer plaatst. De enkele omstandigheid dat er geen toezichthouder aanwezig is op het moment van een ongeval, is op zichzelf niet voldoende om te komen tot het oordeel dat de werkgever niet voldoende feitelijk toezicht op de werkzaamheden heeft gehouden. Wel dient het feitelijke toezicht van dusdanige aard te zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden, aldus de Afdeling in die uitspraak. 
     
         Het boeterapport vermeldt dat [voorman] als voorman verantwoordelijk was voor het houden van toezicht op [medewerker B]. [voorman] was op het moment van het ongeval ook ter plaatse. De minister stelt zich op het standpunt dat geen adequaat toezicht werd gehouden aangezien [medewerker B] op een onveilige wijze bezig was. Aangezien [voorman] heeft verklaard dat het dragen van lasten op de bovenzijde van het hekwerk van de hoogwerker niet is toegestaan, had volgens de minister van hem verwacht mogen worden dat hij zou hebben ingegrepen, hetgeen hij niet heeft gedaan. 
     
         [voorman] heeft ter zitting bij de Afdeling verklaard dat hij tijdens het ongeval in de vorkheftruck zat en van daaruit toezicht hield op de twee werknemers die in de hoogwerker bezig waren. Hij heeft voorts verklaard dat de werknemers persoonlijke beschermingsmiddelen ontvangen zodra ze op de arbeidsplaats arriveren en dat [medewerker B] ten tijde van het arbeidsongeval niet de voorgeschreven veiligheidshandschoenen aan had. In dat verband heeft hij toegelicht dat deze handschoenen aan het einde van de werkdag in de hoogwerker werden achtergelaten en dat ze de volgende werkdag eerst in de hoogwerker weer werden aangetrokken. [voorman] heeft desgevraagd verklaard dat hij vanuit de vorkheftruck niet kon zien of [medewerker B] zijn handschoenen had aangetrokken, maar dat hij daar wel van uitging, omdat [medewerker B] andere persoonlijke beschermingsmiddelen, zoals zijn helm, wel had gebruikt. 
     
         Nu [voorman] verantwoordelijk was voor het toezicht op de werkzaamheden en hij niet voorafgaande daaraan heeft gecontroleerd of [medewerker B] daadwerkelijk zijn handschoenen had aangetrokken, terwijl deze controle eenvoudig had kunnen plaatsvinden, is de Afdeling van oordeel dat reeds hierom geen adequaat toezicht is gehouden op de werkzaamheden. 
     
     7.5.    Gelet op hetgeen in overweging 7.1 tot en met 7.4 is overwogen,  is de Afdeling van oordeel dat [appellante sub 2] onvoldoende inspanningen heeft verricht om het gevaar bekneld te raken tussen de metalen liggers zoveel mogelijk te beperken. Dit betekent dat zij artikel 3.17 van het Arbobesluit heeft overtreden en dat voor matiging op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel geen plaats is. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. 
     
         Het betoog van [appellante sub 2] faalt. 
     
     Boete niet evenredig? 
     
     8.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 3.17, van het Arbobesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. 
     
     8.1.    De Afdeling is van oordeel dat uit deze ene zaak niet voortvloeit dat artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel in het algemeen onevenredig is, maar dat in dit geval wel toepassing had moeten worden gegeven aan artikel 4:84, van de Algemene wet bestuursrecht. 
     
         Met de rechtbank acht de Afdeling de concrete toepassing van de in artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel opgenomen verhoging in dit geval niet evenredig. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van het feit dat het arbeidsongeval in dit geval tot licht blijvend letsel heeft geleid dat beperkt is gebleven tot het missen van het bovenste kootje van de linker wijsvinger van [medewerker B]. De Afdeling betrekt daarbij dat, zoals door [appellante sub 2] ter zitting is toegelicht, [medewerker B] na enige tijd zijn werkzaamheden weer heeft kunnen verrichten en van ziekenhuisopname geen sprake is geweest. 
     
         Het betoog van de minister faalt. 
     
     Conclusie 
     
     9.    Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van de minister is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 
     
     10.    De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. 
     
     Beslissing 
     
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     
     I.    bevestigt de aangevallen uitspraak; 
     
     II.    veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 
     
     III.    bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven. 
     
     Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier. 
     
     w.g. Hagen    w.g. Soffner 
     voorzitter    griffier 
     
     Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018 
     
     818.