ECLI: ECLI:NL:RBOVE:2020:86

Titel: ECLI:NL:RBOVE:2020:86 Rechtbank Overijssel , 10-01-2020 / ak_19 _ 473

Gerecht: Rechtbank Overijssel

Datum uitspraak: 2020-01-10

Zaaknummer: ak_19 _ 473

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBOVE:2020:86

---

Boete opgelegd van € 16.250,- wegen het overtreden van de Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag; onderbetaling van meerdere werknemers; beroep ongegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL 
     Zittingsplaats Zwolle 
     
     
       Bestuursrecht 
     
     
     
       zaaknummer: AWB 19/473 
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen 
     
     
      [naam 1] V.O.F., te [vestigingsplaats] , eiseres, 
     gemachtigde: mr. W.J.L.H. Oomen, 
     
     
       en 
     
     
     de staatsecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder  
     gemachtigde: B.J. van Gent. 
     
     
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 7 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder een boete opgelegd van € 18.500,- vanwege het overtreden van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml). 
     
     
     
       Bij besluit van 28 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard voor wat betreft de hoogte van de boete en de boete verlaagd 
       tot € 16.250,-. 
     
     
     
       Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2019. 
       Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] bijgestaan door haar gemachtigde en [naam 4] . Namens het administratiekantoor [naam 5] was [naam 6] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
     
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     1. Naar aanleiding van een bij de inspectie SZW binnengekomen melding betreffende onderbetaling, hebben twee inspecteurs op 3 maart 2016 de vestiging van eiseres bezocht  
     
       op het adres [adres] te Haaksbergen. Op 26 april 2016 hebben zij een bezoek gebracht aan ’t [naam 5] te Enschede en gesproken met een medewerkster van het administratiebureau. Tevens is er telefonisch contact geweest met de desbetreffende administrateur van eiseres en zijn loonstroken opgevraagd over de periode van 1 september 2015 tot en met 29 februari 2016. De inspecteurs hebben een onderzoek ingesteld met betrekking tot de naleving van de Wml. Uit het onderzoek is gebleken dat eiseres in de betaalperiode van 1 september 2015 tot en met 29 februari 2016, 16 werknemers in dienst had. Van de tien onderzochte werknemers werden er vier onderbetaald. De inspecteurs stellen vast dat er een overtreding heeft plaatsgevonden van artikel 7, juncto artikel 12,  
       eerste lid, van de Wml, artikel 4, derde lid, van de Wml en artikel 15, eerste lid, van de Wml. Op 22 januari 2018 is hiervan een boeterapport opgemaakt. 
     
     
     2. Bij brief van 3 juli 2018 is eiseres in kennis gesteld van het voornemen haar  
     een boete op te leggen en de inspectiegegevens openbaar te maken. Hiertegen heeft eiseres op 1 augustus 2018 haar zienswijze kenbaar gemaakt. 
     
     3. Bij besluit van 7 augustus 2018 heeft verweerder een boete opgelegd van  
     
       € 18.500,- vanwege het overtreden van de Wml. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt  
       bij brief van 17 september 2018. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen voor zover een boete is opgelegd van € 18.500,- vanwege het overtreden van de artikelen 7 en 15, eerste lid, van de Wml en aan eiseres een boete opgelegd van € 16.250,-. 
     
     
     
       
         Goede procesorde 
       
     
     4. Op 4 december 2019, ontvangen op 6 december 2019, heeft de gemachtigde van eiseres een nadere reactie ingezonden naar aanleiding van het verweerschrift van verweerder. Eiseres meent dat het verweerschrift van 18 september 2019 niet gekwalificeerd kan worden als een verweerschrift, omdat deze buiten de termijn van 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is ingezonden. Dat betekent dat het hooguit is aan te merken als een aanvullend stuk. Op grond van artikel 8:58 van de Awb kan geen verweer worden gevoerd als nader stuk. Vanwege de late toezending van het “verweer” is behandeling ervan in strijd met de goede procesorde en is het niet-ontvankelijk. Eiseres verwijst daarbij naar een uitspraak van de Rechtbank Limburg van 13 september 2017, zaaknummer 6074620\ CV EXPL 17-5359. 
     
     
       4.1. 
       
         Ingevolge artikel 8:31 van de Awb kan de rechtbank, indien een partij niet voldoet  
         aan de verplichting te verschijnen, inlichtingen te geven, stukken over te leggen of mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid, daaruit de gevolgtrekkingen maken die haar geraden voorkomen. 
       
       
       
         Ingevolge artikel 8:42, eerste lid, dient het bestuursorgaan binnen vier weken na de dag  
         van verzending van het beroepschrift aan het bestuursorgaan een verweerschrift in. 
       
       
       
         Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. 
       
       
       
         Uit de stukken blijkt dat het verweerschrift op 18 september 2019 en daarmee buiten de  
         in artikel 8:42 van de Awb gestelde termijn, doch ruim tien weken vóór de zitting bij de rechtbank is ingediend. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State  
         (hierna de Afdeling) heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3298) heeft artikel 8:31 van de Awb geen betrekking op het indienen van een verweerschrift. De in artikel 8:42, eerste lid, genoemde termijn betreft een termijn van orde. Uit bovengenoemde uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2010 volgt ook dat artikel 8:58 van de Awb van toepassing is op het indienen van een verweerschrift. Verweerder heeft het verweerschrift weliswaar niet tijdig ingezonden, doch nu de wet daaraan geen consequenties verbindt en het verweerschrift is ingediend binnen de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb neergelegde termijn, gaat de rechtbank aan de overschrijding van de termijn van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb voorbij. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres voldoende gelegenheid gehad om adequaat op het verweer te reageren, nu deze ruim tien weken voor de zittingsdatum is verzonden, zodat geen strijd  
         met de goede procesorde bestaat.  
       
       
       5. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres een pleitnota overgelegd. In deze pleitnota heeft eiseres haar eerder naar voren gebrachte beroepsgronden nader onderbouwd, maar ook een nieuwe beroepsgrond aangevoerd. Eiseres heeft pas ter zitting aangevoerd  
       
         dat haar werknemers ook in natura worden beloond met een warme maaltijd tijdens elke gewerkte dag, zodat geen overtreding heeft plaatsgevonden van artikel 7 van de Wml.  
         Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres deze beroepsgrond niet alleen buiten de  
         in artikel 8:58, eerste lid, genoemde termijn ingediend, maar heeft verweerder ook niet de gelegenheid gehad om adequaat hierop te kunnen reageren. Naar het oordeel van de rechtbank is het aanvoeren van deze beroepsgrond dan ook in strijd met de goede procesorde en zal de rechtbank deze grond niet betrekken bij haar beoordeling. 
       
       
       
         
           Regelgeving 
         
       
       6. Artikel 7, eerste en derde lid, van de Wml luidt: 
       
         “1 De werknemer die de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt heeft voor de arbeid door hem in dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever recht op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld. 
         (…) 
       
       3 Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald, dat werknemers - dan wel dat werknemers, behorende tot een bij de maatregel aangewezen categorie - beneden de leeftijd van 21 jaar of, zo toepassing is gegeven aan het tweede lid, beneden de krachtens dat lid bepaalde leeftijd, die een bij de maatregel aangewezen lagere leeftijd hebben bereikt, eveneens het in het eerste lid bedoelde recht hebben.” 
       
       
         Artikel 12, eerste lid, Wml: 
         “1 Indien werkgever en werknemer een arbeidsduur zijn overeengekomen, welke korter onderscheidenlijk langer is dan de normale arbeidsduur, wordt het bedrag, dat krachtens de artikelen 8 tot en met 11 voor de werknemer als minimumloon geldt, naar evenredigheid verminderd onderscheidenlijk vermeerderd.” 
       
       
       
         Artikel 15, eerste lid, van de Wml luidt: 
         “1 De werknemer heeft jegens de werkgever recht op een vakantiebijslag ten minste tot  
         een bedrag van 8% van zijn ten laste van de werkgever komende loon, alsmede van de uitkeringen waarop hij tijdens de dienstbetrekking krachtens de Ziektewet, hoofdstuk 3, afdeling 2, paragraaf 1, van de Wet arbeid en zorg en de Werkloosheidswet aanspraak heeft, met dien verstande, dat het bedrag waarmede de som van dit loon en deze uitkeringen het drievoud van het minimumloon overschrijdt buiten beschouwing blijft.” 
       
       
       
         Artikel 18b, eerste lid, onder a en b, van de Wml luidt: 
         “1 Als overtreding wordt aangemerkt: 
       
       a. het door een werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem rustende verplichting tot girale voldoening van het minimumloon, bedoeld in artikel 7 en 7a; 
       b. het door een werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem rustende verplichting tot voldoening van de minimumvakantiebijslag, bedoeld in artikel 15;” 
       
       
         Artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt: 
         “Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.” 
       
       
       
         Artikel 5:46 van de Awb, voor over van belang, luidt: 
         “1 De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste  
         kan worden opgelegd.” 
       
       2 Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt  
       het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 
       3 Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.” 
       
       7. De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit de door verweerder geconstateerde overtreding van artikel 7 van de Wml heeft geleid tot de volgende boetevaststelling: 
       
         Werknemer 1 onderbetaling van 19,06 %	boete € 3.000,- 
         Werknemer 2 onderbetaling van 11,54 %	boete € 2.500,- 
         Werknemer 3 onderbetaling van 11,52 %	boete € 4.500,- 
         Werknemer 4 onderbetaling van 34,29 %	boete € 4.500,- 
       
       
       
         Aan werknemer 4 heeft er eveneens geen uitbetaling van vakantiebijslag plaatsgevonden volgens verweerder. Hiervoor is een boete opgelegd van € 2.000,- wegens overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wml.  
       
       
       
         De totale boete vanwege het overtreden van de Wml bedraagt hierdoor € 16.500,-. 
       
       
       8. Eiseres is het niet eens met het feit dat er een boete is opgelegd, omdat er geen sprake is van opzet of schuld en zij te goeder trouw was. In 2011 hebben de vennoten het bedrijf overgenomen en hebben zij hetzelfde beloningssysteem gehanteerd als hun voorgangers. Ook het administratiesysteem is overgegaan. Het administratiekantoor heeft nooit aangegeven dat er gehandeld werd in strijd met de wet. Het kantoor heeft ook bevestigd  
       dat de hoogte van de lonen gebruikelijk zijn voor bezorgwerkzaamheden. Het mag van een administratiekantoor verwacht worden dat zij betrouwbaar advies geven. Namens eiseres is te goeder trouw gehandeld, zij wisten niet dat de wet werd overtreden. Omdat er geen sprake is van schuld of opzet moet volgens eiseres geen boete worden opgelegd.  
       
     
     
       8.1. 
       De rechtbank is van oordeel dat opzet, schuld of verwijtbaarheid geen bestanddeel is van de bepalingen die het opleggen van een boete voorschrijven. Echter bij het volledige ontbreken van verwijtbaarheid kan geen boete worden opgelegd ingevolge artikel 5:41 van de Awb. Verder kan een beperkte mate van verwijtbaarheid een grond zijn om de boete te matigen. Dit volgt uit artikel 5:46, juncto artikel 3:4 van de Awb. Bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete, moet gekeken worden naar de ernst van de overtreding en de verwijtbaarheid van de overtreder.  
       
       
         Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen reden om af te zien van boeteoplegging vanwege het ontbreken van verwijtbaarheid, omdat eiseres in haar hoedanigheid als werkgever op de hoogte moet zijn van de geldende verplichtingen en wettelijke regels.  
         Dat er een administratiekantoor is ingeschakeld doet daar niet aan af, omdat de verantwoordelijkheid bij eiseres blijft rusten. Zoals de Afdeling meerdere malen heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:609) heeft het uitbesteden van de loonadministratie niet tot gevolg dat op betrokkene niet langer de verplichting rust zich ervan te vergewissen dat de relevante regelgeving wordt nageleefd. Eiseres diende er voor zorg te dragen dat haar werknemers tenminste het minimumloon en de minimumvakantiebijslag kregen uitbetaald. Eiseres heeft in het verleden en ook recent navraag gedaan bij het administratiekantoor en namens het administratiekantoor is verklaard dat voor de overname in 2011 de lonen hetzelfde waren, namelijk € 5,- per uur. Dit heeft de heer [naam 6] ook bevestigd in zijn verklaring van 18 september 2019. Naar het oordeel van de rechtbank ontslaat dit eiseres echter niet van haar verplichting om zich nader op de hoogte te stellen van de regels omtrent het minimumloon. 
       
       
       
         Niet in geschil is verder dat onderhavige bestuurlijke boete wordt gekwalificeerd als een “criminal charge”. Indien er sprake is van een "criminal charge" betekent dit dat onder meer de uit artikel 6 van het EVRM voortvloeiende waarborgen voor punitieve sancties, als de onschuldpresumptie, het ne bis in idem-beginsel, het legaliteitsbeginsel en de eisen van behandeling binnen een redelijke termijn, in rechte kunnen worden ingeroepen. Verder brengt dat met zich dat de bestuursrechter de evenredigheid van de maatregel indringend dient te toetsen, indien daartegen in rechte is opgekomen en de juistheid van de maatregel, gelet op de zwaarte ervan, wordt betwist. Hieruit volgt echter niet dat opzet of schuld aan de overtreding ten grondslag moet liggen voordat een boete opgelegd kan worden, zoals eiseres heeft betoogd. 
       
       
     
     
       8.2. 
       
         Eiseres meent subsidiair dat de boete te hoog is vastgesteld en er gematigd had moeten worden op grond van artikel 5:46 van de Awb. Ook in dit verband stelt eiseres dat zij te goeder trouw was en dat er geen sprake is van opzet. Naar het oordeel van de rechtbank  
         kan het ontbreken van opzet in dit geval evenmin leiden tot een verminderde mate van verwijtbaarheid en bestaat er om die reden ook geen grond voor matiging van de boete.  
       
       
       
         9.	Eiseres stelt dat de boete gematigd moet worden wegens schending van het evenredigheidsbeginsel. De boete is een enorm bedrag voor een zeer kleine onderneming  
         en heeft een groot gevolg. De onderneming maakt slechts een winst van € 55.000,- tot  
          € 65.000,- per jaar. Er is dan nog geen rekening gehouden met het ondernemersloon van beide vennoten en ook niet met de inkomstenbelasting van de vennoten. Het bedrijf moet zich enorm inspannen om te kunnen overleven. 
       
       
     
     
       9.1. 
       
         Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1082) volgt dat aanleiding tot matiging van de opgelegde boete bestaat, indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.  
         De rechtbank stelt vast dat al bij het voornemen tot boeteoplegging verweerder heeft vermeld dat als een beroep wordt gedaan op slechte financiële omstandigheden dit dient te worden onderbouwd. Dit kan worden gedaan door de hiertoe bestemde vragenlijst ter bepaling van de draagkracht van de website www.inspectieszw.nl/boete te downloaden, in te vullen en deze vragenlijst te voorzien van diverse bewijstukken. Door eiseres is in dit verband echter verwezen naar de stukken die zij heeft ingediend voor het treffen van een betalingsregeling. Hierbij gaat het volgens eiseres om de jaarstukken 2014, 2015 en 2016 inclusief de ib- aangiftes. De voorlopige jaarrekening over 2017 en de ingeboekte administratie over het eerste halfjaar van 2018. Alle grootboekkaarten 2017 en de begroting over 2018. In het bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat eiseres inderdaad op 12 september 2018 verschillende stukken heeft ingestuurd ter onderbouwing van haar financiële situatie.  
         Op 13 september 2018 is aan eiseres bericht dat de belastingaangiften/aanslagen ontbraken en daarom de financiële situatie niet goed kon worden vastgesteld. Ook na de ontvangst van nadere stukken op 19 september 2018 ontbraken deze stukken over 2017. Daarnaast zijn er  
         in 2017 en 2018 privé-onttrekkingen gedaan van respectievelijk € 41.700,- en € 33.000,-.  
         De in de prognose voor 2018 opgenomen loonkosten bedragen € 65.000 en zijn ongeveer hetzelfde als die in 2017. De te betalen belasting over 2017 en 2018 is onbekend.  
         Hoewel ter zitting door [naam 6] van het administratiekantoor is verklaard  
         dat de belastingaangifte van 2017 wel is verstrekt, blijkt dit niet uit de processtukken en wordt de ontvangst van de belastingaangiften van 2017 en 2018 door verweerder ontkend.  
         Op 20 september 2019 heeft eiseres de jaarrekening 2017 en op 4 december 2019 de jaarcijfers over 2018 doen toekomen aan de rechtbank. De winst bedroeg in 2017 € 33.254 en in 2018 € 22.227,62. De rechtbank stelt vast dat eiseres dan ook niet de benodigde stukken heeft overgelegd en eiseres haar stelling dat sprake is van een slechte financiële situatie van de onderneming dan ook niet voldoende heeft onderbouwd. De rechtbank stelt daarbij ook vast dat de winst over 2017 en 2018 significant is afgenomen, maar verder niet  
         is gebleken van omstandigheden waaruit afgeleid moet worden dat sprake is van een slechte financiële situatie. Er is bijvoorbeeld niet gebleken van betalingsachterstanden van de door eiseres aangegane financiële verplichtingen. Eiseres heeft ook aangevoerd dat de loonkosten zijn gestegen door de extra inzet van personeel in verband met de arbeidsongeschiktheid van een van de vennoten. Eiseres heeft hiervan een overzicht verstrekt. Uit dit overzicht is op te maken dat de loonkosten vanaf 2016 zijn gedaald, maar dat de loonkosten in verhouding met de omzet relatief hoger zijn geworden. De rechtbank kan hier niet uit opmaken dat er een toename van loonkosten is geweest vanwege de inzet van een extra kok. Naar het oordeel van de rechtbank is ook om die reden niet gebleken dat het bedrijf in een dusdanige slechte financiële positie verkeert, dat eiseres door de boete onevenredig wordt getroffen en de boete om die reden gematigd moet worden. 
       
       
       10. Eiseres betwist ook dat zij het vakantiegeld niet zou hebben uitbetaald aan [naam 7] . In de aanvullende reactie van 4 december 2019 stelt eiseres zich op het standpunt dat de vakantietoeslag direct werd uitgekeerd in dezelfde maand. Vakantietoeslagen zijn uitbetaald, maar dit werd dan verdisconteerd met het loon. Eiseres heeft ter zitting verklaard dat vakantiegeld maandelijks werd gereserveerd en op een later moment uitbetaald. Bij de heer [naam 7] zou dit zijn geweest na afloop van zijn werk als oproepkracht. Door eiseres zijn ter onderbouwing loonstroken overgelegd. Verweerder heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd de verklaring van de betrokken medewerker en het feit dat uit de financiële gegevens niet is gebleken van uitbetaling van vakantiegeld. Naar het oordeel van de rechtbank is uit de door eiseres ingebrachte loonstroken alleen op te maken dat er vakantiegeld is gereserveerd, maar eiseres heeft geen bewijsstukken ingebracht waaruit ook op te maken is dat het vakantiegeld ook daadwerkelijk is uitbetaald. Naar het oordeel van de rechtbank is er dan ook sprake van een overtreding van artikel 15 van de Wml. 
       
       11. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte de boete heeft opgelegd met toepassing van de wet en beleidsregels van 2018. Verweerder had toepassing moeten geven aan de wet- en regelgeving uit 2015 en 2016, de periode waarbinnen de overtreding zou hebben plaatsgevonden. Dit betekent dat er strijd bestaat met het legaliteitsbeginsel, rechtzekerheidsbeginsel en motiveringsbeginsel. 
       
     
     
       11.1. 
       Ingevolge artikel 5:40, eerste lid, van de Awb is de bestuurlijke boete een bestuurlijke sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom, die gericht is op bestraffing van de overtreder. Artikel 5:4 van de Awb, dat de neerslag van het legaliteitsbeginsel in het bestuursrecht vormt, bepaalt dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts bestaat voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend (eerste lid), en dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven (tweede lid).  
       
       
         In deze procedure heeft verweerder met toepassing van artikel 18c van de Wml een boete aan eiseres opgelegd. Hierin is vermeld dat een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de bestuurlijke boete oplegt aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding. Dat in onderhavige zaak sprake was van een verplichting tot het uitbetalen van het minimumloon en vakantiebijslag in de betreffende periode en dit een overtreding oplevert op grond van de Wml zoals deze gold ten tijde van de overtreding, is niet in geschil. Verweerder heeft dan ook niet gehandeld in strijd met het legaliteitsbeginsel. 
       
       
       
         Bij de beslissing op bezwaar is door verweerder de beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 (Beleidsregel 2018) gehanteerd. Ten tijde van de boetekennisgeving was de beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2017 van toepassing. Op 6 november 2018 is de Beleidsregel 2018 in werking getreden. Op 24 november 2018 is deze beleidsregel in verband met een drukfout met terugwerkende kracht tot en met 6 november 2018 gewijzigd. Hoofdregel in het bestuursrecht is dat de heroverweging in de bezwaarprocedure plaatsvindt met inachtneming van de feiten en omstandigheden die zich dan voordoen en de op dat moment geldende rechts- en beleidsregels. Omdat deze beleidsregel het ten tijde van de beslissing op bezwaar beleid weergeeft en deze geen ongunstigere bepalingen bevat is deze naar het oordeel van de rechtbank terecht van toepassing geacht. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel of motiveringsbeginsel. 
       
       
       
         12.	Eiseres meent dat verweerder de boetes onjuist heeft vastgesteld. Eiseres heeft minder verzuim gepleegd omdat de te weinig betaalde bedragen en het bijbehorende percentage zoals door verweerder berekent, onjuist is. Rekening houdend met de juiste bedragen komen de boetes uit op: 
         
          [naam 8]		€ 750,-. 
         
          [naam 9]		€ 3.000,-. 
         
          [naam 10] 	€ 3.000,- 
         
          [naam 7] 	€ 4.500,- 
       
       
       
         Eiseres heeft bij haar berekening de maanden betrokken waarin geen overtreding plaatsvond in de periode waarop de boeteoplegging ziet. Verweerder heeft voor de berekening van het boetepercentage niet het loon voor deze maanden meegenomen. Daardoor wordt het verschil procentueel zoals berekend door verweerder veel hoger dan in het geval het loon voor de gehele periode wordt meegenomen. Volgens eiseres blijkt nergens uit dat de door verweerder gehanteerde berekeningswijze is beoogd. Eiseres vindt daarnaast dat de boete niet in verhouding staat tot het te weinig betaalde loon voor vier werknemers over een beperkte periode. Bovendien gaat het om vier van de zestien werknemers.  
       
       
     
     
       12.1. 
       
         Bij de beslissing op bezwaar is door verweerder de Beleidsregel 2018 gehanteerd.  
         In artikel 2 van de door verweerder gehanteerde Beleidsregel 2018 is het volgende opgenomen: 
         “Indien een werkgever de op hem rustende verplichting, bedoeld in artikel 7, van de wet, niet of onvoldoende nakomt, wordt hem per werknemer ten aanzien van wie de overtreding is begaan een bestuurlijke boete opgelegd waarvan de hoogte wordt bepaald aan de hand van onderstaande tabel. 
       
       
         
           
           
           
           
           
           
             
               
                 Boetebedragen overtreding artikel 7 
               
             
             
               
                 Duur onderbetaling 
               
               
                 ≤ 1 maand 
               
               
                 >1 – < 3 maanden 
               
               
                 3 – < 6 maanden 
               
               
                 ≥ 6 maanden 
               
             
             
               
                 < 5% 
               
               
                 € 500 
               
               
                 € 750 
               
               
                 € 1.000 
               
               
                 € 1.250 
               
             
             
               
                 5% – < 10% 
               
               
                 € 750 
               
               
                 € 1.000 
               
               
                 € 1.250 
               
               
                 € 2.000 
               
             
             
               
                 10% – < 25% 
               
               
                 € 1.250 
               
               
                 € 2.000 
               
               
                 € 3.000 
               
               
                 € 4.500 
               
             
             
               
                 25% – < 50% 
               
               
                 € 2.000 
               
               
                 € 3.000 
               
               
                 € 4.500 
               
               
                 € 7.000 
               
             
             
               
                 ≥ 50% 
               
               
                 € 3.000 
               
               
                 € 4.500 
               
               
                 € 7.000 
               
               
                 € 10.000 
               
             
             
               
                 Minder dan € 50 onderbetaling: € 500. 
               
             
           
         
       
       
       
         Bij overtreding van artikel 7 van de Wml wordt de hoogte van het boetebedrag afgestemd op de duur van de onderbetaling en het bedrag van de onderbetaling als percentage van het loon dat de werknemer had moeten ontvangen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan artikel 2 van de Beleidsregel 2018. De hoogte van het niet uitbetaalde bedrag is daarbij bewust niet als criterium meegenomen. De Afdeling heeft dit beleid niet onredelijk bevonden, zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van  
         7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3608. Verweerder heeft echter bij het bestreden besluit toch reden gezien om tot matiging over te gaan vanwege het feit dat het gaat om geringe onderbetalingen in dezelfde tijdsperiode en vanwege het feit dat er niet eerder een overtreding is begaan. Daarom is de boete van de eerste overtreding gematigd van € 4.500,- naar € 2.500,-. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht en op goede gronden geen reden gezien om over te gaan tot verdere matiging van het boetebedrag. 
       
       
       
         Daarnaast volgt uit artikel 7 van de beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 dat indien een werkgever de op hem rustende verplichting, bedoeld in artikel 15 van de wet, niet of onvoldoende nakomt, hem 
         per werknemer ten aanzien van wie de overtreding is begaan een bestuurlijke boete wordt opgelegd waarvan de hoogte wordt bepaald aan de hand van onderstaande tabel, met dien verstande dat een bestuurlijke boete uitsluitend wordt opgelegd als de betaalde vakantie-bijslag minder bedraagt dan 8% van het minimumloon, bedoeld in artikel 7 van de wet. 
       
       
         
           
           
           
             
               
                 Boetebedragen overtreding artikel 15 
               
             
             
               
                 Onderbetaling 
               
               
                 
               
             
             
               
                 < 5% of minder dan € 50 
               
               
                 € 250 
               
             
             
               
                 5% – < 10% 
               
               
                 € 500 
               
             
             
               
                 10% – < 25% 
               
               
                 € 1.000 
               
             
             
               
                 25% – < 50% 
               
               
                 € 1.500 
               
             
             
               
                 ≥ 50% 
               
               
                 € 2.000 
               
             
           
         
       
       
       
         In dit geval heeft er bij één werknemer geen uitbetaling plaatsgevonden van de vakantietoeslag.  
       
       
       13. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat bij andere bestuursrechtelijke boetes  
       de bestuursorganen deze op een andere wijze vaststellen. Die wijze leidt tot lagere boetes bij ernstigere vergrijpen dan hier aan de orde is. 
       
     
     
       13.1. 
       Voor de hoogte van de boete op grond van de Wml is de Beleidsregel 2018 vastgesteld. Het daarin opgenomen beleid is door de Afdeling getoetst en niet onredelijk bevonden. Dat andere bestuursorganen op een andere wijze tot vaststelling van boetes komen op grond van andere regelgeving, kan in deze procedure geen rol spelen. 
       
       14. Eiseres meent dat er sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel omdat in Twente het gebruikelijk is om voor dit werk € 5,00 per uur te betalen. De rechtbank is van oordeel dat eiseres dit standpunt niet heeft onderbouwd, zodat van schending van het gelijkheidsbeginsel niet is gebleken. 
       
       15. Eiseres heeft verder betoogd dat er sprake is van bijzondere omstandigheden vanwege de afkomst van de vennoten. Zij komen beide uit Syrië en hebben vanuit niets iets opgebouwd. Zij zijn door hun afkomst minder bekend met de wetgeving. Naar het oordeel van de rechtbank moet ook in het geval van dergelijke omstandigheden de werkgever zich vergewissen van de geldende wet- en regelgeving en levert dit geen bijzondere omstandigheden op. 
       
       16. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van mr. H.E. Melissen, griffier .  De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
     
     
     
     
     
       griffier rechter 
     
     
     
     
     
     
       Afschrift verzonden aan partijen op:  
     
     
   
   
     Rechtsmiddel 
     Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.