ECLI: ECLI:NL:RBDHA:2021:2797

Titel: ECLI:NL:RBDHA:2021:2797 Rechtbank Den Haag , 24-03-2021 / C/09/585860 / HA ZA 20-8

Gerecht: Rechtbank Den Haag

Datum uitspraak: 2021-03-24

Zaaknummer: C/09/585860 / HA ZA 20-8

Proceduretype: Bodemzaak

Onderwerp: Civiel recht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBDHA:2021:2797

---

overheidsaansprakelijkheid: tussenvonnis over schade mbt vaststelling melkveefosfaatreferentie.

vonnis 
     RECHTBANK DEN HAAG 
     
     
       Team handel 
     
     
     
       zaaknummer / rolnummer: C/09/585860 / HA ZA 20-8 
     
     
     
       
         Vonnis van 24 maart 2021 
       
     
     
     
       in de zaak van 
     
     
     
       
         
          [eiser]  
       
       te [woonplaats],  
       eiser, 
       advocaat: mr. J.M.M. Menu te Tilburg, 
     
     
     
       tegen 
     
     
     
       
         DE STAAT DER NEDERLANDEN  
       
       te Den Haag, 
       gedaagde, 
       advocaat: mr. M.R. Botman. 
     
     
     
     
       Partijen zullen hierna [eiser] en de Staat worden genoemd. 
     
     
     
   
   
     
       1 De procedure 
     
       1.1. 
       Het verloop van de procedure blijkt uit: 
       
         
           de dagvaarding van 17 december 2019, met producties 1 tot en met 8;  
         
         
           de conclusie van antwoord, met producties 1 tot en met 9;  
         
         
           de beschikking van 19 augustus 2020 waarbij een mondelinge behandeling is 
         
       
       	bevolen;  
       - het proces-verbaal van de op 14 januari 2021 gehouden mondelinge behandeling.  
       
     
     
       1.2. 
       
         Het proces-verbaal van de mondelinge behandeling is buiten aanwezigheid van partijen opgemaakt. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken over het proces-verbaal voor zover het feitelijke onjuistheden betreft. Beide partijen hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. De brief van de Staat van  
         5 februari 2021 en de brief van [eiser] van 8 februari 2021 zijn aan het proces-verbaal gehecht. Het proces-verbaal wordt met inachtneming van de opmerkingen van partijen gelezen. 
       
       
     
     
       1.3. 
       Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald. 
       
       
     
   
   
     
       2 De feiten 
     
       2.1. 
       
        [eiser] exploiteert een melkveehouderij die is gericht op het fokken en houden van melkveerunderen. Op 13 maart 2013 is [eiser] een onomkeerbare verplichting aangegaan ten opzichte van zijn aannemer en financier voor de realisatie van een nieuwe ligboxenstal voor 150 melkkoeien. Zijn toenmalige stal bood plaats aan circa 50 melkkoeien. De bouw is gestart op 30 april 2013 en begin 2014 voltooid, waarna [eiser] de nieuwe ligboxenstal in gebruik heeft genomen.  
       
     
     
       2.2. 
       In zijn brief van 12 december 2013 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris) het stelsel van ‘Verantwoorde groei melkveehouderij’ aangekondigd.  Dit stelstel behelst een wijziging van de Meststoffenwet (hierna: Msw) en houdt in dat voor elk bedrijf met melkvee dat in 2013 bestond een melkveefosfaatreferentie zou worden vastgesteld. De melkveefosfaatreferentie is de hoeveelheid fosfaat die op een bedrijf word geproduceerd, maar niet hoeft te worden verwerkt en die niet binnen het bedrijf op eigen grond hoeft te worden geplaatst. De melkveefosfaat-referentie wordt bepaald door de forfaitaire fosfaatproductie door melkvee in het kalenderjaar 2013 op een bedrijf af te zetten tegen de fosfaatruimte die in 2013 op het bedrijf beschikbaar was. Ondernemers die willen groeien kunnen kiezen uit twee strategieën: grondgebondenheid door verwerving van extra grond of niet-grondgebonden door extra (externe) mestverwerking.  
       
     
     
       2.3. 
       Bij brief van 17 december 2014 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO) [eiser] een vooraankondiging melkveefosfaatreferentie gestuurd en hem daarmee op de hoogte gesteld van het voornemen om in het kader van de Wet verantwoordelijke groei melkveehouderij (hierna: Wvgm) begin 2015 voor iedere melkveehouderij een melkveefosfaatreferentie vast te stellen. In verband daarmee heeft RVO [eiser] verzocht vóór 1 februari 2015 wijzigingen door te geven met betrekking tot de bij RVO bekende referentiegegevens van het gemiddeld aantal gehouden melkvee (melk- en kalfkoeien en jongvee) en de oppervlakte die bij het bedrijf in gebruik was in 2013. [eiser] heeft op deze brief niet gereageerd en geen wijzigingen doorgegeven.  
       
     
     
       2.4. 
       Op 1 januari 2015 is de Wvgm in werking getreden.  
       
     
     
       2.5. 
       Bij besluit van 5 maart 2015 heeft de staatssecretaris de melkveefosfaatreferentie van [eiser] vastgesteld op 895 kilogram fosfaat (hierna: het primaire besluit).  
       
     
     
       2.6. 
       Op 23 maart 2015 heeft [eiser] bezwaar ingediend tegen het primaire besluit. Hij heeft onder meer aangevoerd dat bij het vaststellen van de melkveefosfaatreferentie geen rekening is gehouden met zijn nieuwe ligboxenstal voor extra koeien.  
       
     
     
       2.7. 
       Bij besluit van 14 april 2015 heeft de staatssecretaris het bezwaar van [eiser] ongegrond verklaard (hierna: de beslissing op bezwaar). [eiser] heeft vervolgens beroep tegen de beslissing op bezwaar ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb). Dit beroep is tezamen met 24 andere beroepen in soortgelijke zaken behandeld door het CBb.  
       
     
     
       2.8. 
       Op 15 juni 2016 heeft het CBb uitspraak gedaan in het beroep van [eiser] en 24 andere melkveehouders (ECLI:NL:CBB:2016:149, hierna: de uitspraak van het CBb). Het CBb heeft geoordeeld dat het stelsel van de Wvgm een inbreuk vormt op het recht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EP) op ongestoord genot van eigendom van de melkveehouderijen, maar dat sprake is van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd. De ingevoerde maatregelen zijn daarom in hun algemeenheid proportioneel. Het gemotiveerde beroep op artikel 1 EP brengt echter wel mee dat de staatssecretaris is gehouden tot een belangenafweging waarbij de bijzondere individuele omstandigheden worden betrokken. Door niet in te gaan op de door [eiser] aangevoerde individuele omstandigheden heeft de staatssecretaris de beslissing op bezwaar niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Om die reden heeft het CBb het beroep van [eiser] gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en de staatssecretaris opgedragen om binnen 12 weken na verzending van de uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Daarbij moet de staatssecretaris onderzoeken of de vastgestelde melkveefosfaatreferentie op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden voor [eiser] een individuele, buitensporige last als bedoeld in artikel 1 EP oplevert en in hoeverre de regelgeving buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last. Het CBb benadrukt dat aan hoge eisen moet worden voldaan voordat van een individuele en buitensporige last sprake is. Indien hier echter sprake van is, dan wijst het CBb expliciet op de mogelijkheid van artikel 38, tweede lid, Msw om ontheffing te verlenen van bij of krachtens de Msw gestelde voorschriften. Het CBb is met betrekking tot de beroepen van 21 andere melkveehouders tot een vergelijkbaar oordeel gekomen; drie andere beroepen zijn ongegrond verklaard.   
       
     
     
       2.9. 
       In zijn brief van 2 juli 2015 aan de Tweede Kamer heeft de staatssecretaris de introductie van het fosfaatrechtenstelsel (en daarmee een nieuwe wijziging van de Msw) aangekondigd.  De kern van dit stelsel wordt gevormd door het verbod voor een landbouwer om op zijn melkveebedrijf in een kalenderjaar meer meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, met melkvee te produceren dan op grond van het op het bedrijf rustende fosfaatrecht is toegelaten. De peildatum voor het vaststellen van het aantal fosfaatrechten is 2 juli 2015. Dit betekent dat het aantal dieren dat een melkveehouder op 2 juli 2015 in de stal heeft, bepalend is voor de  hoeveelheid toe te kennen fosfaatrechten.  
       
     
     
       2.10. 
       Bij brieven van 15 juli 2016 en 14 december 2016 heeft RVO in het kader van de te nemen nieuwe beslissing op bezwaar namens de staatssecretaris [eiser] om aanvullende informatie verzocht. Op 19 september 2016 en 8 februari 2017 heeft [eiser] per brief aanvullende informatie verstrekt aan RVO. Op 30 mei 2017 heeft een telefoongesprek plaatsgevonden tussen RVO en [eiser], waarin een laatste stuk is opgevraagd. Dit stuk heeft RVO op 6 juni 2017 van [eiser] ontvangen.  
       
     
     
       2.11. 
       Op 9 juni 2017 heeft de staatssecretaris een nieuw besluit op bezwaar genomen (hierna: het nieuwe besluit op bezwaar). De staatssecretaris heeft overwogen dat de melkveefosfaatreferentie is vastgesteld zonder rekening te houden met de hogere dierenaantallen die [eiser] na de gerealiseerde bedrijfsuitbreiding, waarvoor hij vóór 12 december 2013 onomkeerbare (financiële) verplichtingen was aangegaan, kan houden. Nu de lager vastgestelde melkveefosfaatreferentie dermate zwaar drukt op de bedrijfsvoering van [eiser] is de staatssecretaris van mening dat zijn individuele belang prevaleert boven het algemeen belang dat is gediend met de Wvgm. De staatssecretaris heeft het bezwaar van [eiser] daarom alsnog gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en aan [eiser] met terugwerkende kracht een ontheffing van 4.567 kilogram fosfaat verleend naast de reeds vastgestelde melkveefosfaatreferentie van 895 kilogram fosfaat.  
       
     
     
       2.12. 
       Op 1 januari 2018 is het fosfaatrechtenstelsel ingevoerd.  
       
     
     
       2.13. 
       
         Bij besluit van 10 januari 2018 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) het aantal fosfaatrechten van [eiser] vastgesteld op 2.795 kilogram (hierna: het fosfaatrechtenbesluit). Daarbij is uitgegaan van het aantal koeien dat op 2 juli 2015 in het registratiesysteem van RVO op naam van [eiser] stond (minus een generieke korting van 8,3 procent):  
         60 melkkoeien en 40 jongveekoeien.  
       
       
     
     
       2.14. 
       
         Op 19 februari 2018 heeft [eiser] bezwaar gemaakt tegen het fosfaatrechtenbesluit op de grond dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 EP. Als bijzondere omstandigheid heeft [eiser] genoemd dat hij vóór de peildatum van  
         2 juli 2015 investeringen is aangegaan in verband met de uitbreiding van zijn bedrijf, maar dat hij vanwege de te lage vaststelling van de melkveefosfaat-referentie daartoe niet is overgegaan en daarom op 2 juli 2015 nog niet de door hem beoogde veestapel op zijn bedrijf had. Indien niet meer fosfaatrechten zullen worden toegekend, dan is hij niet in staat de investering terug te verdienen.  
       
       
     
     
       2.15. 
       Op 4 april 2019 heeft de minister het bezwaar van [eiser] afgewezen. Volgens de minister was geen sprake van een individuele en buitensporige last en was er daarom geen reden om aan [eiser] op grond van artikel 38, tweede lid, Msw een ontheffing te verlenen. [eiser] heeft geen beroep ingesteld tegen deze beslissing op bezwaar.  
       
     
     
       2.16. 
       
         Bij brief van 27 september 2019 heeft [eiser] RVO aansprakelijk gesteld voor de schade die hij heeft geleden en nog zal lijden als gevolg van het feit dat RVO op  
         5 maart 2015 een melkveefosfaatreferentie van slechts 895 kilogram heeft toegekend en pas op 19 juni 2017 een aanvullende ontheffing van 4.567 kilogram heeft verleend.  
       
       
     
   
   
     
       3 Het geschil  
     
       3.1. 
       
         
          [eiser] vordert dat de rechtbank bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:  
         1. voor recht zal verklaren dat de Staat onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld door hem, [eiser], aanvankelijk slechts een melkveefosfaat-referentie van 895 kilogram fosfaat toe te kennen terwijl deze referentie 4.567 kilogram fosfaat extra had moeten bedragen; 
         2. de Staat zal veroordelen tot vergoeding van de schade die [eiser] tot  
         31 december 2018 heeft geleden bedragende € 627.985, te vermeerderen met 
         de wettelijke rente vanaf datum dagvaarding; 
         3. de Staat zal veroordelen tot vergoeding van de schade die [eiser] vanaf  
         1 januari 2019 heeft geleden en nog zal lijden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet; 
         4. de Staat zal veroordelen in de (na)kosten van deze procedure, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf veertien dagen na eindvonnis. 
       
       
     
     
       3.2. 
       
         Aan zijn vordering legt [eiser] het volgende ten grondslag. Het CBb heeft de beslissing op bezwaar vernietigd, waarna de staatssecretaris met de nieuwe beslissing op bezwaar zijn primaire besluit heeft herroepen. Daarmee staat de onrechtmatigheid van zowel het primaire besluit als de beslissing op bezwaar vast en is de schuld van de Staat in beginsel gegeven. Dit geldt te meer nu de staatssecretaris zijn nieuwe beslissing op bezwaar niet binnen de door het CBb gestelde beslistermijn heeft genomen. De Staat is op grond van onrechtmatige daad aansprakelijk voor de schade die [eiser] als gevolg hiervan heeft geleden en nog zal lijden. [eiser] heeft als gevolg van de aanvankelijk te laag vastgestelde melkveefosfaatreferentie minder koeien kunnen houden dan door hem beoogd.  
         Dit heeft er in geresulteerd dat [eiser] melkproductieverlies heeft geleden – over de jaren 2014 tot en met 2018 begroot op € 418.635 – en dat aan hem per 1 januari 2018 minder fosfaatrechten zijn toegekend in verband met de peildatum 2 juli 2015. Voor de aankoop van de gemiste fosfaatrechten (voor 40 melkkoeien en 29 jongveekoeien) heeft [eiser] een bedrag van € 385.000 nodig. Rekening houdend met uitgespaarde kosten voor mestafzet en werk door derden – begroot op  
         € 175.650 – bedraagt de schade van [eiser] in de periode van 2014 tot en met 2018 in totaal € 627.985. Dit bedrag wordt onderbouwd door een schadeberekening van agrarisch adviseur [adviseur].  
       
       
     
     
       3.3. 
       De Staat voert verweer.  
       
     
     
       3.4. 
       Op de stellingen van partijen zal hierna, voor zover van belang, nader worden ingegaan. 
       
       
     
   
   
     
       4 De beoordeling 
     
       4.1. 
       Aan de orde is de vraag of de Staat gehouden is tot vergoeding van de door [eiser] gevorderde schade. De Staat betwist niet dat de beslissing op bezwaar als onrechtmatig moet worden aangemerkt en dat het nemen van dit besluit op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) een hem toerekenbare onrechtmatige daad jegens [eiser] oplevert. De Staat betwist wel dat causaal verband bestaat tussen de onrechtmatige beslissing op bezwaar en de schade waarvan [eiser] in dit geding vergoeding vordert. Ook beroept de Staat zich erop dat [eiser] de op hem rustende schadebeperkingsplicht heeft geschonden. De Staat voert daarnaast aan dat de door [eiser] gevorderde schade ter zake van de fosfaatrechten afstuit op het beginsel van formele rechtskracht. Ook betwist de Staat de onderbouwing en de omvang van de schade.  
       
     
     
       4.2. 
       Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat voor zover [eiser] stelt dat de nieuwe beslissing op bezwaar niet tijdig, dat wil zeggen niet binnen de door het CBb gestelde termijn van 12 weken, is genomen, dat noch uit de dagvaarding noch uit zijn verklaring ter zitting volgt dat hij hiermee bedoelt dat dit een zelfstandige onrechtmatige daad van de Staat oplevert die ten grondslag aan de in deze procedure gevorderde schade wordt gelegd. De rechtbank gaat daarom in het vervolg van dit vonnis niet in op deze stelling voor zover dit voor de beoordeling van de vordering van [eiser] niet van belang is.  
       
       
         
           Causaal verband  
         
       
       
     
     
       4.3. 
       Op grond van artikel 6:162 BW is hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt die hem kan worden toegerekend, verplicht de schade die de ander  dientengevolge  lijdt, te vergoeden. Uit het woord ‘dientengevolge’ volgt dat alleen de schade die in causaal verband staat met de onrechtmatige daad voor vergoeding in aanmerking komt. De eis van causaal verband tussen de onrechtmatige daad en de schade volgt ook uit artikel 6:98 BW. In dat artikel is bepaald dat alleen schade voor vergoeding in aanmerking komt die  in zodanig verband staat  met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en de schade,  als een gevolg van deze gebeurtenis  kan worden toegerekend.  
       
     
     
       4.4. 
       Bij de beoordeling of sprake is van causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de schade, moet allereerst de vraag worden gesteld of de schade ook zou zijn geleden als de Staat geen onrechtmatige daad had gepleegd (het zogeheten conditio sine qua non verband). Daartoe moet een vergelijking worden gemaakt tussen de situatie waarin [eiser] in werkelijkheid is komen te verkeren en de hypothetische situatie waarin [eiser] zou hebben verkeerd als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.  
       
     
     
       4.5. 
       De beoordeling van deze laatste hypothetische situatie (wat zou er zijn gebeurd als) splitst zich op in twee deelvragen. Allereerst moet worden beoordeeld welk besluit het bestuursorgaan zou hebben genomen als hij wel rechtmatig zou hebben gehandeld (anders gezegd, als het bestuursorgaan een besluit zou hebben genomen waaraan niet het gebrek kleefde dat de grond vormde voor vernietiging of herroeping). Daarbij moet worden uitgegaan van het tijdstip waarop het onrechtmatige besluit is genomen. Vervolgens moet de (vervolg)vraag worden gesteld of de gestelde schade zich in het geval van dat andere (rechtmatige) besluit ook had voorgedaan. Indien dat het geval is, bestaat er geen causaal verband (in de zin van conditio sine qua non) tussen het onrechtmatige besluit en de schade.  
       
     
     
       4.6. 
       Bij de beantwoording van de vraag hoe het besluit zou hebben geluid zonder het daaraan klevende gebrek, komt betekenis toe aan de uitkomst van de verlengde besluitvorming na de vernietiging van het oorspronkelijke besluit.  
       
     
     
       4.7. 
       Op grond van de hoofdregel van artikel 150 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv) rust de stelplicht en de bewijslast ter zake van het bestaan van een conditio sine qua non verband op [eiser]. De feiten, waarop het te leveren bewijs ziet, bevinden zich echter grotendeels in het ‘domein’ van de Staat, zodat van de Staat mag worden verwacht dat hij voldoende feitelijk gemotiveerd betwist de stelling van [eiser] terzake, met name inhoudende dat dit causaal verband volgt uit de inhoud van het nieuwe besluit op bezwaar dat ook in de hypothetische situatie (direct) zou zijn genomen. 
       
     
     
       4.8. 
       De Staat betoogt dat in het hypothetische geval dat het besluit op bezwaar wel rechtmatig – dat wil zeggen zorgvuldig voorbereid en goed gemotiveerd – zou zijn geweest, dit niet zou hebben geleid tot het herroepen van het primaire besluit en het verlenen van een ontheffing. In de hypothetische situatie zouden de bezwaren van [eiser] direct zijn aangemerkt als een aanvraag om een aanvullende ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, Msw. Bij de beoordeling daarvan zou het bedrijfscontinuïteitscriterium zijn toegepast. Dit criterium hield in dat er een aanzienlijk risico moest zijn voor de continuïteit van het bedrijf. Als hieraan werd voldaan, kon een geslaagd beroep op artikel 1 EP worden gedaan. Dat zou bij [eiser] niet het geval zijn geweest. De continuïteit van het bedrijf van [eiser] is geen enkel moment in gevaar geweest als gevolg van de vaststelling van de melkveefosfaatreferentie. Ook vanwege de omstandigheid dat [eiser] onvoldoende inzicht heeft gegeven in alle bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, is niet aannemelijk dat hij had kunnen aantonen dat hij voldeed aan het bedrijfsconti-nuïteitscriterium. Dit betekent volgens de Staat dat in de hypothetische situatie het verzoek om ontheffing zou zijn afgewezen. Dat de staatssecretaris in zijn nieuwe besluit op bezwaar wel ontheffing heeft verleend, komt door de keuze van de staatssecretaris begin 2017 om een ander criterium toe te passen. Het bedrijfs-continuïteitscriterium bleek mede gelet op de grote omvang van het aantal zaken waarin een nieuwe beslissing op bezwaar moest worden genomen – 89, waarvan bij 25 een bedrijfsuitbreiding speelde – in de praktijk niet goed toe te passen. Ter terechtzitting is namens de Staat verklaard dat een beoordeling op basis van knelgevallen en bedrijfscontinuïteit vraagt om een goed uitgekristalliseerd beleid en dat dit beleid, in elk geval in het kader van het vaststellen van de melkveefosfaatreferentie, er niet was ten tijde van de uitspraak van het CBb. Volgens de Staat bleek er na de uitspraak van de CBb onvoldoende tijd te zijn om dit beleid alsnog te ontwikkelen waardoor uiteindelijk uit praktische noodzaak het zogenaamde 10%-criterium is toegepast. Dit hield concreet in dat indien een melkveehouder vóór 12 december 2013 – de datum van de aankondiging van het stelsel van Verantwoorde groei melkveehouderij’ (2.2) – onomkeerbare verplichtingen was aangegaan ten behoeve van de uitbreiding van zijn bedrijf, werd aangenomen dat het individuele belang van die melkveehouder diende te prevaleren boven het algemeen belang. Ook is een drempel van 10 procent gehanteerd: de melkveefosfaatreferentie moest als gevolg van buitengewone omstandigheden ten minste 10 procent lager zijn vastgesteld dan anders het geval zou zijn geweest. Omdat [eiser] aan dit criterium voldeed, is het primaire besluit herroepen en ontheffing verleend. Daaruit kan echter niet worden geconcludeerd dat het primaire besluit in strijd was met artikel 1 EP, aldus nog steeds de Staat.  
       
     
     
       4.9. 
       De rechtbank volgt de Staat niet in zijn betoog dat ook in de hypothetische situatie het primaire besluit zou zijn bekrachtigd. De rechtbank heeft op grond van de betwisting van de Staat namelijk onvoldoende aanknopingspunten voorhanden om te kunnen oordelen dat de staatssecretaris, als reeds in het voorjaar van 2015 de zaak van [eiser] zou zijn getoetst op een individuele en buitensporige last, het bedrijfscontinuïteitscriterium zou hebben toegepast en tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen als het primaire besluit.  
       
     
     
       4.10. 
       De rechtbank moet het er namelijk voor houden dat de staatssecretaris in 2015 bij de toetsing van de zaken van [eiser] en in ieder geval 21 anderen aan de hand van het bedrijfscontinuïteitscriterium tegen dezelfde praktische problemen zou zijn  aangelopen als de problemen die in 2017 de aanleiding waren om af te zien van toepassing van dit criterium. Het zou immers minstens evenveel zaken hebben betroffen die min of meer tegelijk aan genoemd criterium getoetst hadden moeten worden. Daarbij komt dat niet ter discussie staat dat in 2015, evenals in 2017, een goed uitgekristalliseerd beleid betreffende de beoordeling van knelgevallen en bedrijfscontinuïteit in het kader van het melkveefosfaatreferentiestelsel ontbrak. Niet valt in te zien dat er begin 2015 meer tijd zou zijn geweest dit beleid te ontwikkelen dan gedurende de periode na de uitspraak van het CBb. Dat dit beleid er voorts wel zou zijn geweest indien vanaf de aankondiging van de Wvgm in december 2013 direct met de individuele en buitensporige last rekening zou zijn gehouden, is door Staat wel naar voren gebracht maar niet nader toegelicht. Bovendien is ook bij een uitgekristalliseerd beleid niet uitgesloten dat dit beleid in de praktijk tot allerlei problemen zou hebben geleid en niet (goed) uitvoerbaar zou zijn geweest, juist als het betrekking heeft op volledig nieuwe regelgeving, zoals hier het geval is. De rechtbank gaat er daarom van uit dat de Staat in het voorjaar 2015 niet alleen meerdere zaken tegelijkertijd zou hebben moeten toetsen aan het bedrijfscontinuïteitscriterium, maar ook dat het toetsingskader hiervoor ontbrak, althans in elk geval nadere uitwerking behoefde, zodat ook in 2015 zou zijn teruggevallen op het 10%-criterium.   
       
     
     
       4.11. 
       Voor zover de Staat met de mededeling dat in 2017 buiten de 25 zaken waarin sprake was van bedrijfsuitbreiding ook nog (89-25=) 64 nieuwe besluiten op bezwaar in andersoortige zaken moesten worden genomen heeft willen betogen dat in 2017 minder tijd en gelegenheid was het bedrijfscontinuïteitscriterium te ontwikkelen en toe te passen dan in 2015, kan dit betoog zonder nadere toelichting – die ontbreekt – niet tot een ander oordeel leiden. Het moet er immers voor worden gehouden dat de aanvankelijke besluiten op bezwaar van deze 64 zaken ook in de periode rond de besluiten op bezwaar in de 25 bedoelde zaken zijn genomen en in de hypothetische situatie ook hadden moeten worden genomen. 
       
     
     
       4.12. 
       
         Dat in andersoortige kwesties dan de melkveefosfaatreferentie het bedrijfs- 
         continuïteitscriterium in het voorjaar van 2015 wel is toegepast, zoals de Staat onweersproken stelt, leidt evenmin tot een ander oordeel. Dat deze ervaring met het bedrijfscontinuïteitscriterium begin 2015 van nut zou zijn geweest in de hypothetische situatie, ligt niet in de rede, omdat deze ervaring in 2017 kennelijk (ook) niet voldoende van nut bleek te zijn ten tijde van het nemen van de nieuwe besluiten op bezwaar, waaronder dat van [eiser].  
       
       
     
     
       4.13. 
       Nu de Staat de stelling over de causaliteit van [eiser] niet voldoende feitelijk gemotiveerd heeft weersproken, neemt de rechtbank als vaststaand aan dat de staatssecretaris bij rechtmatig handelen in het voorjaar van 2015 hetzelfde criterium zou hebben toegepast als in 2017. Dat dit zou hebben geresulteerd in een ander besluit dan het op 19 juni 2017 genomen besluit, is noch gesteld noch gebleken. Dit betekent dat de rechtbank ervan uitgaat dat de staatssecretaris in de hypothetische situatie aan [eiser] een ontheffing zou hebben verleend. Het staat met redelijke mate van waarschijnlijkheid vast dat de door [eiser] gestelde schade zich in dat geval niet zou hebben voorgedaan. Iedere aanwijzing dat [eiser] zijn bedrijf helemaal niet zou hebben willen uitbreiden, ontbreekt. De Staat stelt dat [eiser] in 2014 en 2015 waarschijnlijk om andere redenen dan de kwestie van de melkveefosfaatreferentie zal hebben afgezien van de aankoop van extra koeien, mogelijk familieomstandigheden of problemen met de financiering, maar dit is door [eiser] uitdrukkelijk betwist. Hij heeft onweersproken gesteld dat hij over voldoende financiële middelen beschikte om het aantal koeien uit te breiden en dat die uitbreiding van essentieel belang was om de investering van de bouw van de nieuwe stal terug te verdienen en aan zijn verplichtingen jegens de bank te voldoen.  
       
     
     
       4.14. 
       Uit het voorgaande volgt dat causaal verband (in de zin van conditio sine qua non) bestaat tussen het onrechtmatig handelen van de Staat en de schade waarvan [eiser] vergoeding vordert. Daarmee is de aansprakelijkheid van de Staat gegeven.  
       
       
         
           Schade  
         
       
       
       
         
           Causaal verband   
         
       
       
     
     
       4.15. 
       De Staat beroept zich er allereerst op dat de gestelde schade niet kan worden toegerekend in de zin van artikel 6:98 BW aan de onrechtmatige beslissing op bezwaar. De Staat stelt dat de melkveefosfaatreferentie niet in de weg stond aan uitbreiding van de melkveehouderij van [eiser] en daarmee aan verhoging van de melkproductie. Onder de Wvgm bestonden twee mogelijkheden om uit te breiden: het verwerven van extra grond door koop, huur of pacht dan wel het tegen geringe kosten – ongeveer € 15.000 – laten verwerken van het fosfaatoverschot, of een combinatie van beide. Gelet op de stelling van [eiser] dat de door hem beoogde uitbreiding van zijn bedrijf van groot financieel belang was, zou het zelfs logisch zijn geweest dat [eiser] deze mogelijkheden zou hebben benut. Andere oorzaken moeten ertoe hebben geleid dat [eiser] niet heeft uitgebreid. Al in 2013 en 2014, dus vóór het later herroepen primaire besluit, groeide de veestapel van [eiser] namelijk niet zoals was begroot in zijn bedrijfsplan, zo volgt uit het rapport van [adviseur], aldus de Staat.  
       
     
     
       4.16. 
       
        [eiser] betwist het bestaan van de door de Staat genoemde mogelijkheden tot uitbreiding op zichzelf niet, maar wel dat hij hiervan werkelijk gebruik had kunnen maken. Ter zitting heeft hij toegelicht dat hij heeft gesproken met een gepensioneerde boer over het huren of pachten van de door hem benodigde grond (10 hectare). Deze boer was daartoe niet bereid, omdat het voor hem aantrekkelijker was grond te verhuren voor de teelt van aardappelen. In de buurt van de melkveehouderij van [eiser] was geen andere grond beschikbaar om te huren of te kopen. Bovendien was het voor [eiser] niet mogelijk om de door hem benodigde grond te kopen, omdat hij het geld hiervoor - € 700.000 à € 800.000 - niet had en ook niet (via een lening) kon verkrijgen. In 2014 is [eiser] bij een mestverwerkingsbedrijf langs geweest, maar dat bedrijf was niet bereid om met hem een contact te sluiten voor het verwerken van de mest afkomstig van zijn melkveehouderij. Als hij de mest al had kunnen laten verwerken, dan zou dat hem ongeveer € 45.000 per jaar (uitgaande van 150 koeien) hebben gekost. Daarbij dient te worden bedacht dat dit slechts een tijdelijke oplossing zou zijn geweest, omdat de vrijstelling na vijf jaar ophield en dan alsnog grond zou moeten worden gekocht. Dit betekende dus een dubbele investering, aldus [eiser].  
       
     
     
       4.17. 
       
         De rechtbank rekent de schade toe aan de Staat. De Staat stelt in algemene zin dat het voor melkveehouders mogelijk moet zijn om grond te pachten of om mest te laten verwerken en dat veel bedrijven dit in de praktijk doen, maar heeft niet nader toegelicht of onderbouwd dat dit ook voor [eiser] reële, financieel verantwoorde mogelijkheden waren.  
         De enkele omstandigheid dat [eiser] geen correspondentie met de betreffende boer en het mestverwerkingsbedrijf in het geding heeft gebracht, is gelet op de gedetailleerde verklaring van [eiser] ter zitting onvoldoende om hieraan voorbij te gaan. Van de Staat mocht worden verlangd dat hij nader had toegelicht dat het voor [eiser] wel degelijk mogelijk is geweest om de door hem benodigde grond te kopen of te pachten dan wel om mest (tegen acceptabele kosten) te laten verwerken. Gelet op de omstandigheid dat de Staat naar eigen zeggen bekend is met de praktische toepassing van deze mogelijkheden, is dit ook niet een onredelijke eis. De rechtbank gaat daarom voorbij aan de betwisting door de Staat. Nu de Staat voldoende gelegenheid heeft gehad om zijn stelling nader te onderbouwen, wordt aan bewijslevering niet toegekomen. Daarmee staat vast dat er voor [eiser] geen reële, financieel verantwoorde mogelijkheid was om grondgebonden en/of niet-grondgebonden uit te breiden. Andere omstandigheden op grond waarvan het causaal verband zou ontbreken, heeft de Staat niet gesteld en zijn de rechtbank niet gebleken, zodat de rechtbank het bestaan van het causaal verband tussen het onrechtmatig besluit en de gestelde schade aanwezig acht.  
       
       
       
         
           Schadebeperkingsplicht  
         
       
       
     
     
       4.18. 
       De Staat stelt dat [eiser] niet aan de op hem ingevolge artikel 6:101 BW rustende schadebeperkingsplicht heeft voldaan, zodat de gehele schade voor zijn rekening dient te blijven. Aan dit beroep heeft de Staat dezelfde omstandigheden ten grondslag gelegd als aan het ontbreken van causaal verband in de zin van artikel 6:98 BW. De rechtbank is in 4.15 tot en met 4.17 tot het oordeel gekomen dat [eiser] niet kan worden verweten dat hij geen extra grond heeft verworven of mest heeft laten verwerken om op die manier de door hem beoogde groei van zijn bedrijf te realiseren. Het beroep op van de Staat op artikel 6:101 BW slaagt daarom niet.  
       
       
       
       
       
         
           Hoogte schade  
         
       
       
     
     
       4.19. 
       
         Uitgangspunt is dat de schadevergoeding de schuldeiser zoveel mogelijk in de toestand moet brengen waarin hij zou hebben verkeerd indien de onrechtmatige daad niet zou hebben plaatsgevonden. Dit beginsel brengt mee dat de omvang van de schade wordt bepaald door een vergelijking van de toestand zoals deze in werkelijkheid is met de toestand zoals die (vermoedelijk) zou zijn geweest indien het schadetoebrengende feit niet zou hebben plaatsgevonden. Voor de vaststelling van de door [eiser] als gevolg van het onrechtmatig besluit geleden schade moet daarom een vergelijking worden gemaakt tussen de feitelijke situatie na het onrechtmatig handelen en de hypothetische situatie bij het wegdenken daarvan.  
         De rechtbank moet dus reconstrueren wat er zou zijn gebeurd in de hypothetische situatie. Die reconstructie moet worden gebaseerd op de redelijke verwachting van de rechter. In dat verband moeten de goede en kwade kansen worden afgewogen, bij welke afweging de rechter een aanzienlijke mate van vrijheid heeft. Daarbij gelden, ten aanzien van het bestaan en de omvang van de schade, weliswaar in beginsel de gewone bewijsregels, maar is de rechter op grond van artikel 6:97 BW wel bevoegd de schade te begroten op de wijze die met de aard van deze schade in overeenstemming is of de schade te schatten indien deze niet nauwkeurig kan worden vastgesteld. Indien het bestaan van schade als vaststaand wordt aangenomen, dan mag de rechter de schade niet als onvoldoende onderbouwd verwerpen maar moet hij die schade zo nodig schatten.  
       
       
     
     
       4.20. 
       De schade die [eiser] vordert valt uiteen in twee componenten: melkproductie-verlies en misgelopen fosfaatrechten. 
       
       
         
           Melkproductieverlies  
         
       
       
     
     
       4.21. 
       
         
          [eiser] stelt zich onder verwijzing naar zijn bedrijfsplan voor de financiering van de ligboxenstal van maart 2013 op het standpunt dat het zijn bedoeling was om geleidelijk te groeien van 50 melkkoeien in 2013 naar 147 melkkoeien in 2017 (en om dat aantal te behouden in 2018 en 2019). De aankondiging van het melkveefosfaatreferentiestelsel in december 2013 en het primaire besluit heeft hem hiervan weerhouden, ondanks dat de nieuwe ligboxenstal begin 2014 klaar was.  
         Dit heeft vervolgens ertoe geleid dat hij minder melk heeft geproduceerd dan begroot. Over de periode 2014 tot en met 2018 bedraagt deze schade in totaal  
         € 418.635 minus € 175.650, zo volgt uit het rapport van [adviseur], aldus [eiser].  
       
       
     
     
       4.22. 
       
         De Staat betwist de door [eiser] gestelde schade. De Staat stelt in de eerste plaats dat niet aannemelijk is dat het bedrijf van [eiser] zou zijn gegroeid indien in 2015 een hogere melkveefosfaatreferentie was toegekend. [eiser] hield namelijk al vóór het primaire besluit minder koeien dan geprognosticeerd in het bedrijfsplan. Het is aannemelijk dat die beperktere groei zich zou hebben voortgezet. Daar komt bij dat [eiser] na het herziene besluit op bezwaar niet de maximale ruimte heeft benut.  
         In de tweede plaats betoogt de Staat dat het rapport van [adviseur] een volstrekt onvoldoende onderbouwing van de gestelde schade is. Het merendeel van de gegevens over de feitelijke situatie ontbreekt en de gegevens die wél worden genoemd, zoals de hoeveelheid grond, melkkoeien en jongvee, het aantal kilo geleverde melk, het saldo melkvee (de opbrengsten uit de melkverkoop) en het resultaat, zijn niet met stukken onderbouwd. In het rapport of de daarbij behorende bijlagen zijn geen gegevens opgenomen over de kosten die [eiser] feitelijk heeft moeten maken, welke kosten dat waren, en of ze vast of variabel waren.  
         De omstandigheid dat [adviseur] als woordvoerder van de belangengroep van veehouders tegen het fosfaatrechtenstelsel geen onafhankelijke (partij)deskundige is en ook geen accountant, doet afbreuk aan de betrouwbaarheid van de conclusies die in het rapport worden getrokken. In de derde plaats stelt de Staat dat niet duidelijk is hoe het door [eiser] gevorderde bedrag aan melkproductieverlies zich verhoudt tot het in de schadeberekening opgenomen bedrag aan door het bedrijf behaalde resultaten: het verschil tussen het in 2013 begrote totale resultaat over de periode 2014 tot en met 2018 en het werkelijk behaalde totaalresultaat over die periode zou € 107.838 bedragen en dus aanmerkelijk minder zijn dan het gevorderde. In de vierde plaats voert de Staat aan dat geen schade over 2014 kan worden gevorderd, omdat het primaire besluit in 2015 is genomen.  
       
       
     
     
       4.23. 
       De rechtbank neemt tot uitgangspunt dat [eiser] zijn bedrijf had kunnen uitbreiden indien bij de vaststelling van zijn melkveefosfaatreferentie zijn persoonlijke situatie direct zou zijn meegewogen en zou zijn gehonoreerd. Het is naar het oordeel van de rechtbank verder aannemelijk dat [eiser] dat ook zou hebben gedaan. [eiser] had immers een forse investering gedaan om een grotere ligboxenstal te kunnen realiseren en het ligt niet voor de hand om de extra capaciteit vervolgens niet zoveel mogelijk te benutten, zeker niet nu hij wel de financieringslasten van de bouw van de stal moet voldoen. [eiser] heeft ter zitting desgevraagd ook bevestigd dat hij wilde uitbreiden, dat hij hiervoor financiële middelen had en dat hij in het voorjaar van 2015 ook daadwerkelijk had kunnen uitbreiden omdat hij toen de mogelijkheid had om koeien bij een boer te kopen. Ook heeft hij ter zitting toegelicht waarom hij in 2013 en 2014 minder koeien hield dan was voorzien in zijn bedrijfsplan. Hij heeft verklaard dat de oude stal in 2013 vol was en dat toen de nieuwe stal in 2014 gereed was, inmiddels duidelijk was dat een melkveefosfaatreferentie met 2013 als peiljaar zou worden vastgesteld en dat hij bij uitbreiding van zijn bedrijf het risico liep dat later dieren geruimd zouden moeten worden. Dit is naar het oordeel van de rechtbank een toereikende verklaring voor het lagere aantal dieren in 2013 (50 i.p.v. 54 koeien) en 2014 (56 i.p.v. 72 koeien), ook indien daarbij in aanmerking wordt genomen dat [eiser] in 2014 iets meer koeien had dan in 2013 (en dus zijn bedrijf wel iets heeft uitgebreid). Hierboven is reeds geoordeeld dat de slechts in algemene termen door de Staat naar voren gebrachte andere mogelijke oorzaken van het achterblijven op de prognose geen gewicht in de schaal leggen. 
       
     
     
       4.24. 
       
         Een belangrijk geschilpunt in deze zaak betreft de vraag naar de onder 4.19 bedoelde hypothetische situatie, meer concreet hoeveel koeien (en jongvee) er in die situatie in de stal van [eiser] zouden hebben gestaan en dan met name medio 2015. De rechtbank heeft het standpunt van de Staat, inhoudende dat ook in de hypothetische situatie geen uitbreiding ten opzichte van 2013 zou hebben plaatsgevonden reeds hiervoor verworpen. Daarentegen kan de rechtbank op grond van hetgeen [eiser] heeft aangevoerd niet tot het oordeel komen dat hij in de hypothetische situatie (steeds) in de gelegenheid zou zijn geweest uit te breiden tot de geprognotiseerde aantallen. Een dergelijk oordeel zou namelijk erop neer komen dat kwade kansen zich niet of nauwelijks zouden hebben gerealiseerd. [eiser] betoogt dat de toenemende inkomsten door de (stapsgewijze) uitbreiding hem ertoe in staat zouden hebben gesteld te blijven uitbreiden. Uit de volgens het rapport [adviseur] werkelijk behaalde resultaten in de jaren 2014 tot en met 2018 blijkt echter dat het kennelijk niet zo is dat met de toename van het aantal koeien per definitie het resultaat ook toeneemt (getuige met name de jaren 2015 en 2016).  
         De rechtbank zal de hypothetische situatie dan ook schattenderwijs dienen te benaderen. Zij houdt het ervoor dat [eiser], als direct bij het primaire besluit met zijn individuele omstandigheden rekening was gehouden en hem direct de melkveefosfaatreferentie uit het gewijzigde besluit op bezwaar zou zijn toegekend, hij steeds 80% van de prognose zou hebben kunnen realiseren.  
         De rechtbank gaat dan ook ervan uit dat hij op 2 juli 2015 ((102 melkkoeien en  
         77 stuks jongvee) x 0,8 is afgerond) 82 melkkoeien en 62 stuks jongvee zou hebben gehouden. In 2014 zouden dit afgerond ((72 melkkoeien en 54 stuks jongvee) x 0,8=) 58 melkkoeien en 43 stuks jongvee zijn geweest. Ten slotte moet het ervoor worden gehouden dat [eiser] gezien de aankondiging in de onder 2.9 genoemde brief van 2 juli 2015 dat voor de toekenning van fosfaatrechten het aantal dieren op 2 juli 2015 maatgevend zou worden, (noodgedwongen) van verdere uitbreiding zou hebben afgezien en dat het aantal koeien en jongvee de daaropvolgende jaren gelijk zou blijven aan 82 melkkoeien en 62 stuks jongvee.  
         In ander verband heeft [eiser] immers betoogd dat hij noodgedwongen ruiming van dieren wilde voorkomen, welke ruiming bij verdere uitbreiding onafwendbaar zou zijn na vaststelling van zijn fosfaatrechten met peildatum 2 juli 2015 en bij gebreke van financiële middelen om meer fosfaatrechten aan te kopen.  
       
       
     
     
       4.25. 
       Uitbreiding van het aantal melkkoeien leidt logischerwijs tot een toename van de melkproductie. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat [eiser] meer melk zou hebben geproduceerd indien van meet af aan met zijn individuele situatie rekening zou zijn gehouden in het kader van de vaststelling van zijn melkveefosfaat-referentie. Dat [eiser] als gevolg van het onrechtmatig besluit melkproductie-verlies heeft geleden, staat daarmee vast.  
       
     
     
       4.26. 
       De rechtbank volgt de Staat voorts niet in zijn stelling dat het in 2014 door [eiser] geleden melkproductieverlies niet voor vergoeding in aanmerking komt gelet op de datum van het primaire besluit. Sinds eind 2013 was [eiser] bekend met de invoering van het melkveefosfaatreferentiestelsel met 2013 als peiljaar. Hij wist op dat moment weliswaar nog niet op welk precies aantal kilogram fosfaat de melkveefosfaatreferentie zou worden vastgesteld, maar wel was voor hem voorzienbaar dat dit zijn plannen voor de uitbreiding van zijn melkveehouderij in meer of mindere mate zou doorkruisen, mede in aanmerking genomen dat het voor hem niet mogelijk was om extra grond te verwerven (via huur, pacht of verkoop) en/of om mest te laten verwerken. Dat [eiser] een zekere mate van voorzichtigheid heeft betracht en niet het voor 2014 geprognosticeerde aantal extra melkkoeien heeft aangeschaft, is dan ook te rechtvaardigen.  
       
       
         
           Misgelopen fosfaatrechten / Formele rechtskracht? 
         
       
       
     
     
       4.27. 
       
        [eiser] betoogt voorts dat een tweede gevolg van de onrechtmatige besluitvorming in het kader van de vaststelling van de melkveefosfaatreferentie is dat hem in 2018 minder fosfaatrechten zijn toegekend. Zou zijn melkveefosfaatreferentie direct juist zijn vastgesteld, dan zou hij vanwege de eerder besproken (grotere) uitbreiding op 2 juli 2015 meer koeien en jongvee hebben gehouden, waardoor dat grotere aantal dieren als uitgangspunt zou zijn genomen bij de vaststelling van de omvang van zijn fosfaatrechten. De Staat brengt daartegen in dat toewijzing van deze (ook in hoogte) betwiste schade niet aan de orde kan zijn vanwege de formele rechtskracht van het besluit op bezwaar van 4 april 2019 betreffende de toekenning van fosfaatrechten aan [eiser] (vgl. 2.15). Volgens de Staat zou ook in dit verband van de juistheid van het aantal toegekende fosfaatrechten moeten worden uitgegaan. 
       
     
     
       4.28. 
       
         De rechtbank volgt de Staat niet in zijn betoog. De rechtbank benadrukt dat de stelling van [eiser] niet is dat het besluit op bezwaar van 4 april 2019 en/of het daaraan voorafgegane primaire besluit van 10 januari 2018 onrechtmatig is.  
         	De stelling van [eiser] is dat deze besluiten wat betreft de hoogte van het aantal toegekende fosfaatrechten gebaseerd zijn op de nadien gebleken onrechtmatige besluitvorming in het kader van de vaststelling van zijn melkveefosfaatreferentie. Vaststaat dat de besluiten van 10 januari 2018 en 4 april 2019 zowel wat betreft hun inhoud als hun totstandkoming rechtmatig zijn. Die vaststaande feiten laten evenwel onverlet dat bij het bepalen van de omvang van de schade die [eiser] heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige beslissing op bezwaar rekening moet worden gehouden met de fosfaatrechten die [eiser] zouden zijn toegekend in het geval het primaire besluit direct zou zijn herroepen. Niet ter discussie staat immers dat indien [eiser] op 2 juli 2015 een groter aantal dieren zou hebben gehouden dan hij in werkelijkheid heeft gehouden – en de rechtbank heeft hierboven vastgesteld dat dat in de hypothetische situatie inderdaad het geval zou zijn geweest – hem ook meer fosfaatrechten zouden zijn toegekend. Dit zou zijn gebeurd helemaal los van de vraag of een beroep op een individuele buitensporige last zou zijn gedaan en of een dergelijk beroep zou zijn gehonoreerd. De schade die in dit verband voor vergoeding in aanmerking komt, is dan ook de waarde die de fosfaatrechten die [eiser] extra zou hebben gekregen vertegenwoordigden in juli 2015. Deze schade dient dan ook berekend te worden over het verschil tussen het aantal fosfaatrechten dat zou zijn verstrekt op basis van 82 melkkoeien en 62 stuks jongvee enerzijds en het werkelijk aan [eiser] verstrekte aantal fosfaatrechten anderzijds.  
       
       
       
         
           Samenvatting uitgangspunten schadebegroting 
         
       
     
     
       4.29. 
       
         Samenvattend heeft [eiser] dan ook in de eerste plaats recht op vergoeding van zijn inkomensschade vanwege melkproductieverlies over de periode 2014 tot en met 2018, waarbij als uitgangspunt heeft te gelden dat zijn werkelijke resultaten dienen te worden vergeleken met de (hypothetische) situatie waarin hij in 2014  
         58 melkkoeien en 43 stuks jongvee zou hebben gehouden en in de jaren 2015 tot en met 2018 82 melkkoeien en 62 stuks jongvee. Verder heeft [eiser] recht op vergoeding van de waarde (naar het peil van juli 2015) van het verschil tussen het aantal fosfaatrechten dat zou zijn verstrekt op basis van 82 melkkoeien en 62 stuks jongvee enerzijds en het werkelijk aan [eiser] verstrekte aantal fosfaatrechten anderzijds.  
       
       
       
       
       
       
         
           Deskundige 
         
       
     
     
       4.30. 
       
         De rechtbank kan voor de begroting van de schade niet uitgaan van de resultaten in het rapport van [adviseur]. Dit rapport bevat een financieel overzicht zonder bijlagen, waarin de in het (één pagina tellend) bedrijfsplan van [eiser] voor de jaren 2013 tot en met 2019 begrote totale opbrengsten, waaronder de melkproductie, en de totale kosten zijn afgezet tegen (uitsluitend) de werkelijke melkproductie. In de toelichting op dit overzicht staat dat het melkproductieverlies is berekend op basis van het melkgeld per liter, de variabele kosten per liter en het aantal niet geleverde liters. Om welke concrete bedragen en hoeveelheden het gaat, wordt echter niet vermeld en onderbouwd. Ook van de andere in het financiële overzicht genoemde hoeveelheden en cijfers ontbreken onderliggende stukken.  
         De berekening van het melkproductieverlies is daardoor onvoldoende inzichtelijk. In het rapport wordt evenmin inzichtelijk gemaakt waarop de daarin aan de fosfaatrechten toegekende waarde wordt gebaseerd.  
       
       
     
     
       4.31. 
       De rechtbank is van oordeel dat zij op basis van de stellingen van partijen en het door [eiser] ingebrachte rapport van [adviseur] in dit stadium onvoldoende in staat is om de omvang van het melkproductieverlies in de periode 2014 tot en met 2018 en de waarde van de extra fosfaatrechten vast te stellen of zelfs, overeenkomstig artikel 6:97 BW, te schatten. De rechtbank acht het dan ook noodzakelijk zich te laten voorlichten door een onafhankelijke deskundige. Voordat de rechtbank zal overgaan tot het benoemen van een deskundige, zal de rechtbank partijen in de gelegenheid stellen zich nader uit te laten de persoon van de te benoemen deskundige en over de aan de deskundige te stellen vragen. De procedure zal daartoe naar de rol worden verwezen.  
       
       
         
           Schade vanaf 1 januari 2019  
         
       
       
     
     
       4.32. 
       
        [eiser] stelt dat hij ook na 1 januari 2019 als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming schade heeft geleden en in de toekomst nog zal lijden. Hij vordert verwijzing naar de schadestaatprocedure teneinde vast te stellen wat het bedrag aan schade is. Het is vaste rechtspraak dat aan een vordering tot verwijzing naar de schadestaatprocedure geen strenge eisen worden gesteld. Wel is voor de verwijzing naar de schadestaatprocedure vereist dat de eisende partij de mogelijkheid van schade aannemelijk maakt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [eiser] voldoende aannemelijk gemaakt de mogelijkheid dat ook na 1 januari 2019 schade wordt geleden. Deze vordering is daarom toewijsbaar.  
       
       
         
           Conclusie  
         
       
       
     
     
       4.33. 
       De Staat is in beginsel aansprakelijk voor het melkproductieverlies van [eiser] over de periode 2014 tot en met 2018 en de door [eiser] misgelopen fosfaatrechten als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming in het kader van de melkveefosfaatreferentie. Voordat de rechtbank die schade zal begroten zal een deskundigenbericht worden ingewonnen. De zaak wordt in verband hiermee verwezen naar de rol voor het nemen van akten zoals omschreven in 4.31.  
       
     
     
       4.34. 
       In dit tussenvonnis zijn op belangrijke punten beslissingen gegeven. De rechtbank geeft partijen dan ook uitdrukkelijk in overweging – mede gelet op het deskundigenonderzoek en de daarmee gemoeide kosten en tijd – te bezien of een minnelijke regeling kan worden getroffen en ten minste of overeenstemming kan worden bereikt over de vraagstelling aan en/of de persoon van de deskundige. 
       
       
     
   
   
     
       5 De beslissing 
     De rechtbank 
     
     
       5.1. 
       verwijst de zaak naar de rol van  14 april 2021  voor het nemen van de in 4.31. omschreven akte door beide partijen;  
       
     
     
       5.2. 
       houdt iedere verdere beslissing aan.  
       
       
       
         Dit vonnis is gewezen door mr. D.R. Glass en in het openbaar uitgesproken op  
         24 maart 2021.  
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
       
     
   
   
      Kamerstukken II, 2013/14, 33037, nr. 80. 
   
   
      Kamerstukken II, 2014/15, 33 979, nr. 98.