ECLI: ECLI:NL:RVS:2013:CA1326

Titel: ECLI:NL:RVS:2013:CA1326 Raad van State , 29-05-2013 / 201208459/1/R2

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2013-05-29

Zaaknummer: 201208459/1/R2

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2013:CA1326

---

Bij besluit van 2 juli 2012, kenmerk 12RB042, heeft de raad het bestemmingsplan "Groessen, [locaties]" (hierna: het plan) vastgesteld.

201208459/1/R2. 
       Datum uitspraak: 29 mei 2013 
     
       
     
       AFDELING 
       BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
       
     Uitspraak in het geding tussen: 
       
     
       [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Groessen, gemeente Duiven, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), 
       appellanten, 
     
       
     en 
       
     
       de raad van de gemeente Duiven, 
       verweerder. 
     
       
     Procesverloop 
       
     Bij besluit van 2 juli 2012, kenmerk 12RB042, heeft de raad het bestemmingsplan "Groessen, [locaties]" (hierna: het plan) vastgesteld. 
       
     Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 augustus 2012, beroep ingesteld. 
       
     De raad heeft een verweerschrift ingediend. 
       
     De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige. 
       
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.J. Blankert, en de raad, vertegenwoordigd door ir. E.M. Haak en Y.J.G. Visser, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn [partij A] en [partij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij]), bijgestaan door [deskundige], als partij gehoord. 
       
     Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend ten einde de raad in de gelegenheid te stellen een nader stuk in te zenden. 
       
     Bij brief van 22 januari 2013, bij de Raad van State ingekomen op 24 januari 2013, heeft de raad het nadere stuk ingezonden. [appellant] en [partij] zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Daarvan heeft [appellant] bij brief van 11 februari 2013 gebruik gemaakt. De raad heeft desverzocht bij brief van 27 februari 2013 op het schrijven van [appellant] gereageerd. Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [appellant] en [partij] schriftelijk op deze brief van de raad gereageerd. 
       
     Met toestemming van partijen is afgezien van verdere behandeling van de zaak ter zitting. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten. 
       
      Overwegingen 
       
     Het plan 
       
     1. Het plan is opgesteld ten behoeve van de herontwikkeling van twee glastuinbouwlocaties aan de [locaties]. Het plan voorziet in de mogelijkheid om op deze percelen vier nieuwe woningen en een recreatieve voorziening met een bedrijfswoning te realiseren. Daarvoor zullen agrarische opstallen inclusief alle glasopstanden worden gesloopt. De drie bestaande bedrijfswoningen blijven behouden. 
       
     Goede procesorde 
       
     2. [appellant] heeft de beroepsgronden over de voortoets in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 en de flora- en faunatoets eerst ter zitting naar voren gebracht. 
       
     2.1. Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht, nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer. 
       
      [appellant] heeft geen feiten en omstandigheden gesteld op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het voor hem redelijkerwijs niet mogelijk was deze beroepsgronden eerder in te dienen. In aanmerking genomen dat de raad hierop, mede in aanmerking genomen de aard van deze gronden, niet op passende wijze heeft kunnen reageren, is het ter zitting indienen van deze beroepsgronden in strijd met de goede procesorde. De Afdeling zal deze gronden derhalve buiten beschouwing laten bij de beoordeling van het bestreden besluit. 
       
     Het beroep 
       
     3. [appellant] voert aan dat niet is aangetoond dat het op grond van artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) verplichte vooroverleg heeft plaatsgevonden. 
       
     3.1. Ingevolge artikel 3.1.1, eerste lid, van het Bro, voor zover thans van belang, pleegt het bestuursorgaan dat belast is met de voorbereiding van een bestemmingsplan overleg met de besturen van betrokken gemeenten en waterschappen en die diensten van provincie en Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen welke in het plan in het geding zijn. 
       
     3.2. In de ‘Nota van beantwoording inspraakreacties voorontwerp bestemmingsplan "Groessen, [locaties]"’ die als bijlage bij het bestemmingsplan is opgenomen is vermeld dat het voorontwerp van het bestemmingsplan in het kader van het vooroverleg als bedoeld in artikel 3.1.1 van het Bro is verstuurd aan de Provincie Gelderland en het Waterschap Rijn en IJssel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 september 2011 in zaak nr. 200907642/1/R1) volgt uit artikel 3.1.1, eerste lid, van het Bro niet dat het toezenden van het voorontwerp niet voldoende is om als overleg als bedoeld in dat artikellid te worden aangemerkt. Blijkens de artikelsgewijze toelichting uit de nota van toelichting wordt het aan de praktijk overgelaten hoe het overleg wordt gevoerd. Aangezien het voorontwerp aan de Provincie Gelderland en het Waterschap Rijn en IJssel is toegezonden en zij daarop, zoals blijkt uit voormelde nota, schriftelijk hebben gereageerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.1, eerste lid, van het Bro. 
       
     4. [appellant] brengt naar voren dat, hoewel de inspraakreactie en de zienswijze zijn behandeld, geen daadwerkelijk overleg met hem heeft plaatsgevonden. 
       
     4.1. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat bij de voorbereiding van het plan voldoende mogelijkheid is gegeven voor participatie. Uit de Responsnota volgt dat tussen [appellant] en de initiatiefnemer overleg heeft plaatsgevonden en omdat dit overleg niet het door [appellant] gewenste resultaat heeft opgeleverd heeft ook overleg met de wethouder plaatsgevonden. 
       
     4.2. De Afdeling overweegt dat het voeren van overleg geen deel uitmaakt van de in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en het Bro geregelde bestemmingsplanprocedure. Het aangevoerde dat geen toereikend overleg heeft plaatsgevonden kan daarom geen gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van het vastgestelde bestemmingsplan. Het betoog faalt. 
       
     5. Verder betoogt [appellant] dat de raad ten onrechte is overgegaan tot vaststelling van het plan, omdat tijdens de behandeling van het plan in de raadsvergadering al duidelijk was dat het plan tekortkomingen vertoonde. 
       
     5.1. Uit de notulen van de raadsvergadering komt naar voren dat enkele raadsleden bezwaren hebben geuit tegen het bestemmingsplan. Daaruit kan, anders dan [appellant] meent, niet worden afgeleid dat het plan tekortkomingen of gebreken bevat. In hetgeen op dit punt is aangevoerd ziet de Afdeling geen grond om te oordelen dat de raad niet tot vaststelling van het plan heeft kunnen besluiten. 
       
     6. [appellant] betoogt dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3.8, derde lid, van de Wro niet tijdig bekend is gemaakt. 
       
     6.1. Deze beroepsgrond heeft betrekking op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Het betoog faalt. 
       
     7. [appellant] betwijfelt of er behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningen en of de economische uitvoerbaarheid voldoende is gewaarborgd, omdat deze woningen al geruime tijd te koop worden aangeboden. 
       
     7.1. De raad heeft in het verweerschrift uiteengezet dat de woningbouwbehoefte op regionaal schaalniveau wordt bezien. Blijkens het provinciaal Kwalitatief Woonprogramma 3 bedraagt de opgave voor de stadsregio Arnhem - Nijmegen in de periode 2010-2020 26.000 woningen. Voor de gemeente Duiven is de verwachting dat het aantal inwoners tot 2020 licht zal dalen, maar door de huishoudenverdunning zal het aantal huishoudens in die periode toenemen. Volgens de raad is het gemeentelijk woningbouwprogramma erop gericht om deze groei te accommoderen. Vanwege de haperende economie en de stagnatie op de woningmarkt heeft de gemeente kritisch gekeken naar de woningbouwopgave tot 2020 en is de ‘Notitie nieuwbouwplannen gemeente Duiven 2012-2020’ (hierna: de Notitie nieuwbouwplannen) opgesteld. Deze notitie is door de raad vastgesteld op 12 maart 2012. De raad betoogt dat de in het plan voorziene woningen deel uitmaken van de harde plancapaciteit en dat de realisering van deze woningen conform deze notitie voorrang heeft ten opzichte van andere locaties. 
       
     7.2. In de Notitie nieuwbouwplannen staat het uitgangspunt verwoord dat voorrang wordt gegeven aan harde vastgestelde plannen. Tevens is daarin vermeld dat de bestaande harde capaciteit in de periode 2012-2020 556 woningen bedraagt, waarvan er 386 zijn voorzien in 2012-2014 en 170 in 2015-2020. De locatie [locaties] is als harde plancapaciteit opgenomen op de planningslijst woningbouw, stand januari 2012. 
       
      Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat de woningen ten onrechte onder de harde plancapaciteit vallen omdat niet aan de definitiebepaling van het begrip harde plannen wordt voldaan, overweegt de Afdeling het volgende. In de inleiding van de Notitie nieuwbouwplannen staat vermeld dat het grootste deel van het programma van 556 woningen bestaat uit zogenoemde harde (vastgestelde) plannen. Het betreft volgens deze notitie gemeentelijke exploitaties en exploitaties waarvoor gemeentelijke verplichtingen in overeenkomsten zijn opgenomen. Verder volgt uit de Notitie nieuwbouwplannen dat woningbouwlocaties met een planologisch erkende titel: een bestemmingsplan of een projectbesluit/omgevingsvergunning, als harde vastgestelde plannen worden aangemerkt. De raad heeft in de brief van 27 februari 2013 toegelicht dat ten behoeve van de Notitie nieuwbouwplannen een analyse is gemaakt van de bouwplannen op grond van het privaatrechtelijke en het publiekrechtelijke spoor. Daarbij heeft de raad uiteengezet dat plannen waarvoor op een van beide sporen harde afspraken bestonden, bij het raadsbesluit van 12 maart 2012 zijn aangewezen als harde plancapaciteit. De Afdeling stelt vast dat tussen [partij] en de gemeente Duiven met betrekking tot de locatie [locaties] op 19 oktober 2011 een anterieure overeenkomst is gesloten. Nu ten tijde van de vaststelling van de Notitie nieuwbouwplannen een dergelijke overeenkomst was gesloten, heeft de raad de in het plan voorziene woningbouw terecht aangemerkt als harde plancapaciteit. Dat, zoals [appellant] betoogt, ten tijde van het bestreden besluit geen sprake was van een planologisch erkende titel doet aan het voorgaande niet af, omdat op grond van de Notitie nieuwbouwplannen op grond van op het privaatrechtelijke spoor gemaakte harde afspraken ook sprake kan zijn van een hard plan. 
       
      Wat betreft de behoefte acht de Afdeling voorts van belang dat uit de stukken, waaronder het verweerschrift alsmede een brief van [partij], blijkt dat er diverse gegadigden zijn voor de woningen. Uit het enkele feit dat in de omgeving van Groessen verscheidene woningen te koop staan, kan niet worden afgeleid dat er geen behoefte bestaat aan nieuwe woningen. 
       
      Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in het plan mogelijk gemaakte woningen voorzien in een binnen de planperiode te lenigen behoefte. 
       
     7.3. In paragraaf 3.7 van de toelichting op het plan is ingegaan op de financieel-economische uitvoerbaarheid. Daarin staat dat de kosten in verband met de planvoorbereiding en realisatie voor rekening van de initiatiefnemer komen. Onder deze kosten worden ook kosten voortvloeiend uit planschadeclaims verstaan. Voor het kostenverhaal is een anterieure overeenkomst gesloten tussen de gemeente Duiven en de initiatiefnemer. Verder heeft het plan volgens de plantoelichting een positief exploitatiesaldo. [appellant] heeft het voorgaande niet dan wel onvoldoende gemotiveerd bestreden. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan financieel-economisch niet uitvoerbaar is. 
       
     8. Volgens [appellant] heeft de raad de beleidsnotitie ‘Notitie functieverandering buitengebied, regionale beleidsinvulling’ (hierna: de beleidsnotitie) te ruimhartig toegepast, omdat op grond daarvan niet meer dan twee woningen mogen worden teruggebouwd nu maar één glastuinbouwbedrijf wordt beëindigd. Daarnaast stelt [appellant] dat het op basis van het aanvullende beleid niet mogelijk is een bedrijfswoning bij de recreatieve voorziening te bouwen. 
       
      Ook betoogt [appellant] dat het plan in strijd is met het ‘Ontwikkelingskader buitengebied Duiven’ (hierna: het Ontwikkelingskader). Ter zitting heeft [appellant] in dit verband gesteld dat niet voldaan wordt aan de afdracht ten behoeve van het Fonds Sociale Woningbouw. Tevens is ter zitting naar voren gebracht dat het plan niet voldoet aan de in het Ontwikkelingskader geformuleerde uitgangspunten voor de maatvoering van woningen. 
       
      [appellant] voert verder aan dat een ruimtelijk document waarin de locatie is aangewezen voor ontwikkeling ontbreekt. 
       
     8.1. De raad stelt dat het vanwege de oppervlakte van de te slopen glasopstallen op grond van het beleid mogelijk is om vier woningen te realiseren. In dit verband stelt de raad dat historisch en planologisch gezien sprake is van twee separate bedrijfslocaties. Daarnaast bestond in deze situatie aanleiding om maatwerk te leveren waardoor een recreatieve voorziening met bedrijfswoning planologisch mogelijk is gemaakt, aldus de raad. 
       
     8.2. Aan het merendeel van de gronden in het plangebied is de bestemming "Wonen" toegekend waarbinnen, voor zover hier van belang, vier bouwvlakken zijn opgenomen waarvan er twee zijn voorzien van de aanduiding "vrijstaand", een van de aanduiding "twee-aaneen" en een van de aanduiding "recreatie". 
       
      Ingevolge artikel 6.1 van de planregels zijn de op de verbeelding voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor: 
       
     a. woningen; 
       
     b. een recreatieve voorziening op de begane grond met op de verdieping(en) een bedrijfswoning ter plaatse van de aanduiding "recreatie"; 
       
     c. aan huis verbonden beroepen; 
       
     met bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tuinen en erven. 
       
      Ingevolge artikel 6.2, lid 6.2.1, van de planregels voldoen hoofdgebouwen aan de volgende kenmerken: 
       
     a. gebouwd binnen het bouwvlak; 
       
     b. ter plaatse van de aanduiding "vrijstaand" mogen uitsluitend vrijstaande woningen gebouwd worden met een bebouwd oppervlak van maximaal 150 m²; 
       
     c. ter plaatse van de aanduiding "twee-aaneen" mogen twee aaneengebouwde woningen gebouwd worden met een bebouwd oppervlak van maximaal 250 m² voor de twee woningen samen; 
       
     d. ter plaatse van de aanduiding "recreatie" mag een recreatieve voorziening met een bedrijfswoning worden gebouwd met een bebouwd oppervlak van maximaal 150 m²; 
       
     e. goothoogte maximaal de ter plaatse van de aanduiding maximale goothoogte, aangegeven goothoogte; 
       
     f. bouwhoogte maximaal de ter plaatse van de aanduiding maximale bouwhoogte, aangegeven bouwhoogte. 
       
      Ingevolge artikel 1 van de planregels wordt in deze regels onder recreatieve voorziening verstaan: een voorziening gericht op recreatie en toerisme zoals een fiets- en of kanoverhuur, natuureducatie, informatiepunt, atelier of bed and breakfast met eventueel ondergeschikte detailhandel en/of horeca. 
       
     8.3. In de op 18 oktober 2007 vastgestelde beleidsnotitie van de stadsregio Arnhem Nijmegen, waarvan de gemeente Duiven deel uitmaakt, is het zogenoemde functieveranderingsbeleid verwoord. Met de beleidsnotitie is invulling gegeven aan de mogelijkheid die het Streekplan Gelderland biedt voor regionaal maatwerk voor functieverandering in het buitengebied. Deze beleidsnotitie bevat keuzes op regionaal schaalniveau en bepaalt de mogelijkheden van lokaal maatwerk. In de beleidsnotitie staat dat gemeenten zelf bepalen op welke plaatsen en in weke mate gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheden die het regionaal beleid biedt. Dat is van belang om maatwerkoplossingen te kunnen bieden die het beste bijdragen aan een lokale kwaliteitsverbetering. Het regionale beleid is toegepast op het verzoek om functieverandering op de locatie aan de [locaties]. In de beleidsnotitie staat dat de stadsregio in aanvulling op de regeling uit het Streekplan Gelderland ten aanzien van functieverandering voor glastuinbouw de mogelijkheid wil bieden alle glasopstanden en bedrijfsgebouwen te slopen en in plaats daarvan nieuwe woon- en werkgebouwen op te richten. Daarmee kan veelal een grotere kwaliteit worden bereikt. Wanneer alle glasopstallen worden gesloopt, gelden, voor zover hier van belang, op grond van de beleidsnotitie de volgende mogelijkheden voor herbouw: 
       
     gesloopte oppervlakte functieverandering naar wonen functieverandering naar werken 
       
     glasopstallen 
       
     2.500 - 8.000 m² 1 woning of woongebouw tot bedrijfsgebouw van 500 m² voor 
       
      maximaal 1.200 m³ specifieke en gebiedsgebonden 
       
      functies of bedrijfsgebouw van 250 m² 
       
      voor overige functies 
       
     > 8.000 m² 2 woningen of een woongebouw bedrijfsgebouw van 1.000 m² voor 
       
      tot maximaal 1.600 m³ specifieke en gebiedsgebonden 
       
      functies of bedrijfsgebouw van 500 m² 
       
      voor overige functies 
       
     8.4. In de plantoelichting staat beschreven dat de mogelijkheden uit de beleidsnotitie twee keer zijn ingezet, omdat het twee afzonderlijke glastuinbouwbedrijven betreft. Uiteengezet is dat voor het bedrijf aan de [locatie] in totaal 13.150 m² aan glas- en bedrijfsopstallen wordt gesloopt, waarvan 406 m² aan bedrijfsopstallen. Voor de 8.000 m² te slopen glasopstallen is gekozen voor het oprichten van twee vrijstaande woningen. De overige beschikbare vierkante meters aan glasopstallen voor dit bedrijf worden ingezet voor het realiseren van een bedrijfsgebouw met een gebiedsgebonden functie, namelijk recreatie. Verder staat in de plantoelichting dat voor het bedrijf aan de [locatie] in totaal 8.095 m² glas- en bedrijfsopstallen wordt gesloopt, waarvan 170 m² aan bedrijfsopstallen. Indien er tussen de 2.500 - 8.000 m² aan glasopstallen wordt gesloopt is op grond van de beleidsnotitie nieuwbouw van een woongebouw toegestaan. De plantoelichting vermeldt dat gekozen is voor twee wooneenheden in een woongebouw. In totaal worden door gebruikmaking van het regionale beleid vier woningen op de locatie [locaties] toegevoegd. 
       
     8.5. De raad heeft ter zitting meegedeeld dat het op 6 februari 2012 vastgestelde Ontwikkelingskader de vertaling en de gemeentelijke invulling is van de provinciale en regionale beleidskaders voor functieverandering in het buitengebied. 
       
      Bijlage 3 van het Ontwikkelingskader bevat algemene voorwaarden voor functieverandering. Het gaat onder meer om de volgende voorwaarden: 
       
     - er kunnen maximaal twee (functieveranderings-) locaties aan elkaar worden verknoopt; 
       
     - voor elke gerealiseerde vrije sectorwoning geldt een extra vereveningsbijdrage ten gunste van het Fonds Sociale Woningbouw van € 10.000,-; 
       
     - voor de maatvoering van woningen gelden de uitgangspunten zoals geformuleerd onder de paragraaf ‘Maatvoeringen woningen’. 
       
     Volgens deze paragraaf gelden daar waar woningen toegevoegd kunnen worden thans de volgende maten: 
       
     - de totale woonoppervlakte voor wooneenheden in bestaande vrijkomende gebouwen en nieuwe woongebouwen bedraagt minimaal 100 m² en maximaal 250 m²; 
       
     - de maximale voetprint voor een vrijstaande woning bedraagt maximaal 150 m², de maximale woonoppervlakte bedraagt 250 m² (goot 6, nok 9); 
       
     - de maximale voetprint voor woongebouwen in de vorm van een tweeaaneengebouwde woning bedraagt maximaal 100 m² (per woning), de maximale woonoppervlakte bedraagt 150 m² (goot 6, nok 9). 
       
     8.6. Op 17 mei 1988 is een milieuvergunning verleend voor de oprichting van het glastuinbedrijf aan de [locatie]. Deze inrichting is vanaf 2002 van rechtswege onder het Besluit glastuinbouw komen te vallen. Op het perceel [locaties] is een glastuinbouwbedrijf gevestigd waarvoor op 17 oktober 1996 een melding is gedaan op grond van het Besluit tuinbouwbedrijven met bedekte teelt milieubeheer. De percelen [locatie] en [locatie] waren in het voorheen geldende bestemmingsplan allebei bestemd als "Agrarisch gebied" met de aanduiding "Glastuinbouw" en ieder voorzien van een eigen bouwvlak. Ter zitting is door [partij] toegelicht dat de bedrijfslocatie [locatie] in 2007 door de toenmalige eigenaar te koop is aangeboden en dat deze locatie in 2008 is overgenomen met het oog op een bedrijfsuitbreiding aldaar. Omdat die uitbreiding door omstandigheden niet haalbaar is gebleken, zo heeft [partij] ter zitting meegedeeld, is gekeken naar de mogelijkheden voor functieverandering. 
       
      Gelet op de tot 2008 feitelijk bestaande situatie alsmede de voorheen geldende planologische situatie, heeft de raad er in redelijkheid van uit kunnen gaan dat sprake is van twee afzonderlijke glastuinbouwlocaties. Dat beide locaties thans in eigendom zijn van de initiatiefnemer, heeft de raad hierbij gelet op de historie niet doorslaggevend hoeven achten. 
       
     8.7. Op beide locaties worden de bedrijfsactiviteiten beëindigd. Gelet op de totale oppervlakte aan te slopen glasopstallen bij beide bedrijven zoals vermeld in de overweging 8.4 en de omstandigheid dat het op grond van de beleidsnotitie en het Ontwikkelingskader mogelijk is meerdere wooneenheden in een woongebouw te realiseren, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan voor zover dat voorziet in twee vrijstaande woningen en twee aaneengebouwde woningen niet in overeenstemming met deze beleidsstukken is vastgesteld. Het aangevoerde dat bij de bedrijfsbeëindiging van bedrijven in andere gemeenten slechts twee woningen mogen worden teruggebouwd, leidt niet tot een ander oordeel, omdat het in onderhavig geval gaat om de beëindiging van twee glastuinbouwbedrijven. 
       
     8.8. De Afdeling overweegt verder dat de overige op het perceel [locatie] te slopen glasopstallen (4.744 m2) ook zijn ingezet voor functieverandering. In de hoeveelheid te slopen oppervlakte aan glasopstallen heeft de raad aanleiding gezien om maatwerk te leveren waardoor is voorzien in de mogelijkheid een bedrijfsgebouw voor een recreatieve voorziening en een daarbij behorende inpandige bedrijfswoning op te richten. Niet in geschil is dat de beleidsnotitie voor glastuinbouwbedrijven mogelijkheden biedt om ten behoeve van functieverandering naar werken een bedrijfsgebouw met een gebiedseigen functie op te richten. De beleidsnotitie laat blijkens de inleidende paragraaf ruimte voor gemeenten om tot maatwerkoplossingen te komen. De raad heeft hiervan gebruik gemaakt. In dit verband is het gemeentelijk beleid zoals opgenomen in de Structuurvisie Duiven 2010-2020 (hierna: de Structuurvisie) van belang. Uit de Structuurvisie volgt dat het beleid voor het oeverwallengebied is gericht op het versterken van de recreatieve functie. De raad acht een recreatieve functie met een bedrijfswoning passend binnen dit beleid. De Afdeling acht de keuze van de raad om in het kader van maatwerk in het plan de mogelijkheid op te nemen een bedrijfswoning bij de recreatieve voorziening te bouwen, niet onredelijk. Voor zover [appellant] vreest dat deze bedrijfswoning als burgerwoning gebruikt zal gaan worden, wordt overwogen dat het plan dat gelet op artikel 6.1, aanhef en onder b, van de planregels niet toe staat. In geval van strijdig gebruik kan een verzoek om handhavend optreden worden ingediend. 
       
     8.9. Ter zitting heeft [appellant] voorts gesteld dat het plangebied buiten de zogenoemde ‘zoeklocaties verdichting bouwlint’ ligt. Volgens [appellant] blijkt uit de paragraaf over zoeklocaties uit het Ontwikkelingskader dat het plan een ongewenste ontwikkeling betreft, nu daarin staat dat ‘zoeklocaties verdichting bouwlint’ niet verder worden uitgewerkt en dat particuliere initiatieven op dit vlak niet worden gehonoreerd. De raad heeft onder verwijzing naar het kaartje op bladzijde 20 van de plantoelichting gesteld dat de planlocatie binnen de zoeklocatie ligt. Verder heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat het in dit geval niet relevant is of het plangebied in de zoeklocatie ligt, omdat het om functieverandering gaat waaraan prioriteit wordt gegeven. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk. Daarbij betrekt zij dat in het Ontwikkelingskader is opgenomen dat prioriteit wordt gegeven aan functieverandering. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het plan in zoverre niet in overeenstemming is met het Ontwikkelingskader. 
       
     8.10. Ten aanzien van de maatvoering van de in het plan voorziene woningen overweegt de Afdeling het volgende. 
       
      Gelet op de artikelen 6.2, lid 6.2.1, aanhef en onder b, c en d van de planregels en hetgeen in het Ontwikkelingskader is opgenomen ten aanzien van de maximale voetprint voor woningen zoals verwoord in 8.5, faalt het betoog van [appellant] dat het plan in zoverre in strijd is met het Ontwikkelingskader. 
       
      Ter plaatse van de vrijstaande woningen is in de verbeelding een maximale goot- en bouwhoogte van 5 meter onderscheidenlijk 9,5 meter weergegeven. Het bouwvlak ten behoeve van de recreatieve voorziening heeft in het zuidwesten de aanduiding "maximale bouwhoogte 10 meter" en in het noordoosten de aanduiding "maximale bouwhoogte 6 meter". Niet in geschil is dat de maximale bouwhoogtes in het plan afwijken van hetgeen hierover in het Ontwikkelingskader is opgenomen. De raad kan, mits voldoende gemotiveerd, afwijken van het door hem toegepaste beleid. Van de zijde van de raad is uiteengezet dat er vanuit stedenbouwkundige en architectonische oogpunt aanleiding bestond bouwhoogtes van meer dan 9 meter toe te staan. Voor de motivering verwijst de raad naar het ten behoeve van het plan opgestelde zogenoemde kavelpaspoort. Daarin staat beschreven dat er in de volume-opbouw van de woningen een verwijzing dient te liggen naar de agrarische volumes, dus 1,5 laag onder een forse kap waarin een tweede en eventueel derde laag mogelijk zijn. Voorts is door de raad ter zitting toegelicht dat de locatie op de hoek van de Leuvensestraat en de Leuvensedijk vanwege de ligging belangrijk is. In het kavelpaspoort is vermeld dat het recreatieve element op deze hoek dient te worden gesitueerd waardoor de betrokken gronden een landmarkachtig karakter krijgen. De raad heeft hiermee naar het oordeel van de Afdeling de overigens geringe afwijking van de bouwhoogtes, als aangegeven in het Ontwikkelingskader voldoende gemotiveerd. 
       
     8.11. Ten aanzien van het gestelde over de afdracht ten behoeve van het Fonds Sociale Woningbouw, overweegt de Afdeling dat op grond van het Ontwikkelingskader een bijdrage aan het Fonds Sociale Woningbouw dient te worden voldaan van € 10.000,- per vrije sectorwoning voor zover er geen 50% betaalbare woningbouw wordt gerealiseerd. Ter zitting heeft de raad verklaard dat voor elk van de vier woningen een bijdrage in het voormelde fonds zal worden gestort. Dit is vastgelegd in de met de [partij] gesloten anterieure overeenkomst. Van de zijde van de raad is verder meegedeeld dat het Fonds Sociale Woningbouw geen betrekking heeft op bedrijfswoningen. De Afdeling ziet geen aanleiding aan de juistheid hiervan te twijfelen. Het betoog dat het plan op dit punt in strijd is met het Ontwikkelingskader faalt derhalve. 
       
     8.12. Het aangevoerde dat een ruimtelijk document waarin de locatie is aangewezen voor ontwikkeling ontbreekt, treft geen doel. Daartoe overweegt de Afdeling dat het voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de in het plan voorziene ontwikkeling niet vereist is dat het plangebied in een gemeentelijk beleidsstuk of document uitdrukkelijk is aangewezen als ontwikkelingslocaties. 
       
     9. [appellant] kan zich niet verenigen met de recreatieve functie. In dit verband wijst [appellant] op de reeds overbelaste verkeerssituatie op de Leuvenseweg en op het nabijgelegen stiltegebied. 
       
     9.1. In de plantoelichting staan de verkeersbewegingen zoals deze zich in de oude situatie - waarin twee glastuinbouwbedrijven werden geëxploiteerd - voordeden alsmede de verkeersbewegingen in de nieuwe met het plan beoogde situatie vermeld. In de oude situatie was sprake van 152 verkeersbewegingen per dag en volgens de plantoelichting deden zich geen knelpunten voor bij de verkeersafwikkeling daarvan. Voor de nieuwe situatie is berekend dat sprake zal zijn van 138 verkeersbewegingen per dag. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bestaande verkeerstructuur toereikend is voor de verkeersafwikkeling van deze verkeersbewegingen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de nieuwe situatie tot minder verkeersbewegingen per dag zal leiden dan in de oude situatie en verkeersbewegingen van het zware vrachtverkeer komen te vervallen. Daarnaast ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanknopingspunten om het in de plantoelichting gestelde dat zich in de huidige situatie bij de verkeersafwikkeling geen knelpunten voordoen onjuist te achten. 
       
     9.2. Wat betreft het naar voren gebrachte over het stiltegebied, overweegt de Afdeling het volgende. Het plangebied ligt in een gebied dat op grond van het provinciaal beleid is aangeduid als stiltegebied. De ten tijde van het nemen van het bestreden besluit van kracht zijnde Provinciale Ruimtelijke Verordening Gelderland bevat hieromtrent geen bepalingen. De raad is bij de vaststelling van het bestemmingsplan derhalve in zoverre niet gebonden aan het provinciaal beleid. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit provinciale beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. In de stukken is de raad ingegaan op het stiltegebied en is toegelicht waarom het stiltegebied niet wordt aangetast door de recreatieve ontwikkeling. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met het provinciaal beleid ten aanzien van stiltegebieden. 
       
     10. [appellant] stelt dat bij het opstellen van de cultuurhistorische paragraaf in de plantoelichting niet is onderkend dat het plan voor zover het de voorziene bebouwing in de zuidwesthoek van het plangebied betreft afbreuk doet aan de traditionele bebouwing van het huis De Driehoek aan de [locatie]. 
       
     10.1. De plantoelichting bevat een paragraaf over cultuurhistorie welke is gebaseerd op de gemeentelijke beleidsnota ‘Zeldzaam goed’. In deze nota is de planlocatie niet aangeduid als een cultuurhistorisch element, maar wordt de Leuvensestraat wel beschouwd als onderdeel van het historisch wegenpatroon. Omdat de nieuwe bebouwing zich richt op de Leuvensestraat wordt de historische structuur in stand gehouden. Met de transformatie van het glastuinbouwcomplex gaan geen cultuurhistorische waarden verloren, zo luidt de conclusie in de plantoelichting. 
       
     10.2. Voor zover [appellant] met de opmerking dat de paragraaf over cultuurhistorie pas naar aanleiding van de zienswijze in de plantoelichting is opgenomen betoogt dat bij de voorbereiding van het plan te weinig aandacht is geschonken aan het aspect cultuurhistorie, faalt dit betoog. Hierbij betrekt de Afdeling dat de raad in de Responsnota op dit aspect is ingegaan. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de cultuurhistorische waarden bij de vaststelling van het plan onvoldoende in ogenschouw zijn genomen. 
       
     10.3. Uit het kavelpaspoort volgt dat de hoek Leuvensestraat en Leuvensedijk wordt aangemerkt als een bijzonder punt in het landschap. In het kavelpaspoort is ingegaan op de gewenste architectuur van de bebouwing ten behoeve van de recreatieve voorziening in relatie tot de omgeving. Qua situering, vormgeving en materiaalkeuze wordt daarbij aansluiting gezocht bij de omgeving. Wat betreft de traditionele bebouwing van het huis De Driehoek, overweegt de Afdeling dat in het verweerschrift staat dat dit huis geen Rijks- of gemeentelijk monument is en ook niet is aangeduid als karakteristiek pand. Tevens staat daarin aangegeven dat dit huis goed zichtbaar blijft. 
       
      Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in het plan voorziene recreatieve voorziening met de daarbij behorende bedrijfswoning op een aanvaardbare wijze in de omgeving kan worden ingepast. Voorts is de Afdeling van oordeel dat het plan geen afbreuk doet aan de traditionele bebouwing van het huis De Driehoek. 
       
     Conclusie 
       
     11. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. 
       
      Het beroep is ongegrond. 
       
     Proceskostenveroordeling 
       
     12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
       
     Beslissing 
       
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
       
     verklaart het beroep ongegrond. 
       
     Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, ambtenaar van staat. 
       
     
       w.g. Hoekstra w.g. Van der Hoorn 
       lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat 
     
       
     Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2013 
       
     586.