ECLI: ECLI:NL:RBLIM:2017:7057

Titel: ECLI:NL:RBLIM:2017:7057 Rechtbank Limburg , 21-07-2017 / AWB - 15 _ 3704 en AWB - 15 _ 3756 en AWB - 15 _ 3813

Gerecht: Rechtbank Limburg

Datum uitspraak: 2017-07-21

Zaaknummer: AWB - 15 _ 3704 en AWB - 15 _ 3756 en AWB - 15 _ 3813

Proceduretype: Bodemzaak

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBLIM:2017:7057

---

Betreft beroepen tegen handhavingsbesluiten over de activiteiten bij een groepsaccommodatie in Sevenum. Eisers (omwonenden) zijn van mening dat de door B&W opgelegde lasten onder dwangsom niet ver genoeg gaan. De beroepsgronden treffen grotendeels geen doel. De rechtbank is van oordeel dat het gewijzigde standpunt van verweerder over het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan op grond waarvan de groepsaccommodatie is toegestaan, de rechterlijke toets kan doorstaan. De beroepsgronden die gaan over de uitleg van het begrip “extensief recreatief medegebruik”, de bedrijfswoning, de bestrating op het perceeldeel met de bestemming “Recreatie” en de gestelde horeca-activiteiten op het perceel, slagen ook niet. De beroepsgrond over het op grond van de APV toegestane aantal in- en uitritten slaagt wel. Op dit punt zal verweerder een nieuw besluit moeten nemen.

RECHTBANK limburg 
     
     
       Zittingsplaats Roermond 
     
     
     
       Bestuursrecht 
     
     
     
       zaaknummers: ROE 15/3704, ROE 15/3756 en ROE 15/3813 
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2017 in de zaken tussen 
     
     
      [eiser 1] (ROE 15/3704), 
     
       (gemachtigde: mr.drs. C.R. Jansen), 
       
         
          [eiser 2]
          (ROE 15/3756), 
       (gemachtigde: mr. R. Brouwer), 
       
         
          [eiser 3]
         ,  [eiser 4]  en  [eiser 5]  (ROE 15/3813), hierna gezamenlijk aan te duiden als [eiser 3], 
       (gemachtigde: mr. P.R. Botman), 
       allen te [woonplaats], eisers,  
     
     
     
       en 
     
     
     
       
         het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas , verweerder, 
       (gemachtigde: mr. P.M. Tummers). 
     
     
     
       Als derde-partij hebben aan de gedingen deelgenomen: 
       
         
          [belanghebbende 1]
         , te [woonplaats], 
       (gemachtigde: mr. Chr. Nome), 
       
         
          [belanghebbende 2]
         , te [woonplaats]. 
     
     
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij afzonderlijke besluiten van 30 juli 2015 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan [belanghebbende 2] en [belanghebbende 1] een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het perceel [adres], kadastraal bekend [kadasternr.] (het perceel). 
     
     
     
       Bij besluit van 10 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Wel heeft verweerder de last naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 september 2015, geregistreerd onder zaaknummer ROE 15/2437, aangepast en nader onderzoek gedaan naar de vraag of het aantal in- en uitritten ter plaatse voldoet aan de Algemene Plaatselijke Verordening Horst aan de Maas (APV).  
     
     
     
       Eisers hebben tegen het bestreden besluit afzonderlijk beroep ingesteld. 
     
     
     
       
        [belanghebbende 1] heeft de rechtbank bericht als partij te willen deelnemen.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
       De rechtbank heeft [belanghebbende 2] bericht dat zij als belanghebbende wordt aangemerkt.  
     
     
     
       Het eerste onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2016. 
       
        [eiser 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. [eiser 2] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. [eiser 4] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [naam]. Ook is derde-partij [belanghebbende 1] verschenen. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting is geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen het ingenomen standpunt dat de groepsaccommodatie onder het overgangsrecht valt met nadere stukken te onderbouwen. 
     
     
     
       Bij brief van 23 november 2016 heeft verweerder een nadere onderbouwing overgelegd.  
     
     
     
       Eisers hebben op de nadere onderbouwing van verweerder gereageerd. 
     
     
     
       Bij brief van 29 december 2016 heeft verweerder op de reacties van eisers gereageerd en tevens een nieuw standpunt over het overgangsrecht ingenomen.  
     
     
     
       Het tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 mei 2017. 
       Daar zijn de beroepen gevoegd behandeld met de beroepen geregistreerd onder zaaknummers ROE 17/463, ROE 17/647 en ROE 17/682. [eiser 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. [eiser 2] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. [eiser 4] en [eiser 5] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. S. Philipsen. Ook zijn derde-partijen [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] verschenen, laatstgenoemde vergezeld door haar zoon. 
     
     
     
       Na behandeling ter zitting zijn de beroepen geregistreerd onder zaaknummers ROE 17/463, ROE 17/647 en ROE 17/682 weer afgesplitst. 
     
     
     
   
   
     Overwegingen 
     
     1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
     In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan Buitengebied Sevenum" uit 2009 (het bestemmingsplan 2009) heeft een klein deel van het perceel de bestemming “Recreatie” met de nadere aanduiding “Camping” en het andere deel van het perceel de bestemming “Agrarisch” met de nadere aanduiding “Ontwikkelingszone groen”. Op het deel met de bestemming “Recreatie” bevinden zich een bedrijfswoning, een café/keuken/opslagruimte en een hoofdgebouw. [belanghebbende 2] is eigenaar van het perceel en heeft daar sinds 1975 een sport- en vakantiecentrum genaamd [naam vakantiecentrum] geëxploiteerd. [belanghebbende 1] is vanaf medio december 2014 huurder van het perceel en heeft de groepsaccommodatie ten behoeve van zijn onderneming [naam onderneming] omgebouwd naar een accommodatie met escaperooms. Naar aanleiding van de handhavingsprocedure en de uitspraak van de  voorzieningenrechter van 2 september 2015 is het gebruik van de accommodatie weer gewijzigd naar groepsaccommodatie in de vorm van verblijfsrecreatie.    
     
     2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] in aanvulling op de primaire besluiten gelast: 
     - Alle voorzieningen (paaltjes) die zijn aangebracht op de grond met de bestemming “Agrarisch” te (laten) verwijderen wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo); 
     - Er voor te zorgen dat ter plaatse van de bestemming “Agrarisch” geen sport- en spelactiviteiten meer worden georganiseerd die niet verbonden zijn aan de groepsaccommodatie en die niet vallen onder “extensief recreatief medegebruik”; 
     - Er voor te zorgen dat de aanwezige gebouwen niet anders worden gebruikt dan voor groepsaccommodatie, de daarbij behorende sport- en spelactiviteiten en ondergeschikte horeca of camping en daarbij behorende ondergeschikte (horeca-)activiteiten. Dit houdt onder meer in, maar niet uitsluitend, dat ter plaatse geen zelfstandige feesten of partijen worden georganiseerd, (bij wijze van voorbeeld) er geen zelfstandige cocktailworkshops gehouden mogen worden en dat het gebruik ten behoeve van zelfstandige escaperooms niet toegestaan is. 
     
     
       3.1. 
       Eisers betogen dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van de groepsaccommodatie onder het overgangsrecht valt. Dit is in strijd met artikel 23.2.1 van het bestemmingsplan 2009, waarin is bepaald dat gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan niet onder het overgangsrecht kan worden geschaard. Verweerder heeft zijn standpunt over het overgangsrecht bovendien niet dan wel onvoldoende met bewijs onderbouwd, aldus eisers.  
       
     
     
       3.2. 
       
         Verweerder heeft zich hangende beroep op het standpunt gesteld dat de groepsaccommodatie niet strijdig was met de bestemming “Recreatieve doeleinden” uit het voorgaande bestemmingsplan “Buitengebied Sevenum 1998” (het bestemmingsplan 1998).  
         Het college van gedeputeerde staten (GS) heeft op 20 oktober 1998 dit bestemmingsplan goedgekeurd met uitzondering van de met een rode lijn op de plankaart aangegeven gedeelten. De met de rode lijn aangegeven gedeelten betreffen onder meer de agrarische gronden rondom het recreatieve perceel en niet het recreatieve perceel zelf. Er is weliswaar een discrepantie tussen het dictum van het besluit van GS en de vertaling hiervan op de plankaart van het bestemmingsplan 1998, maar omdat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) de plankaart bepalend is voor welke bestemming op een perceel rust, is verweerder van mening dat de bestemming “Recreatieve doeleinden” gold en de groepsaccommodatie op basis hiervan was toegestaan. Sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2009 (januari 2010) is er volgens verweerder geen sprake geweest van een onderbroken gebruik van de groepsaccommodatie van langer dan één jaar. Dit blijkt volgens verweerder onder meer uit de aangiften toeristenbelasting die sinds 2007 jaarlijks door [het sport- en vakantiecentrum] zijn ingediend. In de periode dat [belanghebbende 1] de accommodatie voor dagrecreatie heeft gebruikt is het gebruik als groepsaccommodatie gestaakt geweest. Echter, ook dit is niet langer dan een jaar geweest.  
         In 2014 was de laatste overnachting op 16 november 2014 en in 2015 was de eerste overnachting op 17 oktober 2015. 
       
       
     
     
       3.3. 
       Nu verweerder dit gewijzigde standpunt pas in beroep heeft ingenomen, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en daardoor tevens niet deugdelijk is gemotiveerd. Het bestreden besluit dient daarom op dit punt te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met het oog op een finale beslechting van het geschil zal de rechtbank hierna wel beoordelen of dit gewijzigde standpunt de rechterlijke toets kan doorstaan. 
       
     
     
       3.4. 
       Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat de groepsaccommodatie in strijd is met de bestemming “Recreatie” uit het bestemmingsplan 2009, omdat op grond van de Staat van recreatiebedrijven die is opgenomen in lid 9.2.1 op het perceel [adres] een camping is toegestaan en een bebouwd oppervlakte van 500 m². Een groepsaccommodatie is geen camping.  
       
     
     
       3.5. 
       
         De rechtbank stelt op grond van de plankaart behorend bij het bestemmingsplan 1998 vast dat een deel van het perceel de bestemming “Recreatieve doeleinden” en een deel van het perceel de bestemming “Agrarisch gebied”  heeft. Blijkens het dictum van het hiervoor genoemde besluit van GS van 20 oktober 1998 is goedkeuring onthouden aan onder meer de bestemming “Agrarisch gebied” met de aanduiding “Visuele bufferzone” en aan de bestemming “Recreatieve doeleinden” met de aanduiding R4 zoals nader met een rode omlijning aangegeven op de bestemmingsplankaart 1 “hoofd en medebestemmingen” en voorts aan de zinsnede “R4: groepskampeerverblijf/terrein” op plankaart 1. 
         Ter zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat op de plankaart behorend bij het bestemmingsplan 1998 het deel van het perceel waarop de groepsaccommodatie is gelegen niet met rood is omlijnd. Dit betekent dat geen goedkeuring is onthouden aan dit deel van het perceel en dat hierop nog steeds de bestemming “Recreatieve doeleinden” met de aanduiding R4 rust. Het gebruik van de groepsaccommodatie was hiermee niet in strijd. 
         Dat eisers in de motivering en het dictum van het besluit van 20 oktober 1998 een bevestiging zien van de bedoeling van GS om aan de bestemming “Recreatieve doeleinden” met de aanduiding R4 goedkeuring te onthouden, doet hieraan niet af, omdat uit vaste rechtspraak van de ABRvS (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 november 2002,  ECLI:NL:RVS:2002:AF0297) volgt dat de plankaart bepalend is voor de vraag welke bestemming op een perceel rust.  
         Dit betekent dat het gebruik van de groepsaccommodatie voor verblijfsrecreatie onder het bestemmingsplan 1998 was toegestaan en dat dit gebruik op grond van het gebruiksovergangsrecht uit artikel 23.2 van het bestemmingsplan 2009 mocht worden voortgezet. Hiervoor geldt wel de voorwaarde dat het gebruik sinds het tijdstip waarop het nieuwe plan van kracht is geworden niet langer dan een jaar onderbroken is geweest.  
         Het bestemmingsplan 2009 is op 14 januari 2010 van kracht geworden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de aangiftes toeristenbelasting en het overnachtingenregister van de jaren 2010 tot en met 2015 toereikend heeft onderbouwd dat het gebruik van de groepsaccommodatie niet langer dan een jaar onderbroken is geweest. De conclusie is dat het gewijzigde standpunt van verweerder de rechterlijke toets kan doorstaan. De rechtbank komt dan ook niet meer toe aan de beoordeling van het subsidiaire standpunt van verweerder dat het gebruik van de groepsaccommodatie onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan 2009, het bestemmingsplan 1998 en het bestemmingsplan “het Algemeen Bestemmingsplan Sevenum” uit 1982 valt. 
       
       
     
     
       4.1. 
       Eisers zijn verder van mening dat de bestemming “Agrarisch” slechts extensief recreatief gebruik toestaat in het licht van de agrarische bestemming en dus niet – zoals verweerder meent – dat de betreffende activiteiten alleen zijn toegestaan voor zover ze zijn te kwalificeren als ondergeschikte nevenactiviteit in die zin dat ze worden verricht ten behoeve van en ondergeschikt zijn aan het gebruik van de groepsaccommodatie. Eisers zijn het niet eens met de uitleg die verweerder geeft aan het begrip “extensief recreatief medegebruik”. Uit de term “extensief” volgt dat de activiteiten beperkt dienen te zijn in omvang en duur. Eisers vinden dat de last op dit punt niet ver genoeg gaat.  
       
     
     
       4.2. 
       Op grond van artikel 3, lid 3.1.1, van het bestemmingsplan 2009, voor zover van belang, zijn de als "Agrarisch" op plankaart 1 aangegeven gronden bestemd voor agrarisch grondgebruik, extensief recreatief medegebruik en behoud van landschappelijke, cultuurhistorische, archeologische, waterhuishoudkundige en ecologische waarden. 
       
       
         In artikel 1, onder 29, van het bestemmingsplan 2009 staat de term “extensief recreatief medegebruik” gedefinieerd. Het betreft die vormen van recreatie welke in hoofdzaak zijn gericht op natuur- en landschapsbeleving, zoals wandelen en fietsen.   
       
       
       
         De ABRvS heeft in de uitspraak van 5 oktober 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BT6678) over het onderhavige perceel onder meer overwogen dat een redelijke uitleg van het begrip "extensief recreatief medegebruik", mede gelet op het gebruikte woord zoals, zich niet verzet tegen het gebruik van het terrein voor sport en spel ten behoeve van de groepsaccommodatie. 
       
       
     
     
       4.3. 
       
         De rechtbank stelt voorop dat de last betrekking heeft op diverse sport- en spelactiviteiten die door [belanghebbende 1] en zijn onderneming [naam onderneming] in strijd met het bestemmingsplan 2009 op het terrein werden georganiseerd. Deze activiteiten hingen niet samen met het gebruik van de groepsaccommodatie in de vorm van verblijfsrecreatie. Op de zittingen is duidelijk geworden dat [belanghebbende 1] deze activiteiten naar de locatie [naam locatie] heeft verplaatst en de groepsaccommodatie enkel nog voor verblijfsrecreatie wordt verhuurd.  
         De mensen die in de groepsaccommodatie overnachten en verblijven, mogen het deel van het perceel met de bestemming “Agrarisch” gebruiken voor sport- en spelactiviteiten mits die onder het begrip “extensief recreatief medegebruik” vallen en derhalve vergelijkbaar zijn met de in artikel 1, onder 29, van de planvoorschriften genoemde voorbeelden. De rechtbank volgt op dit punt de hiervoor genoemde uitspraak van de ABRvS van 5 oktober 2011. In het licht van die uitspraak is de rechtbank van oordeel dat de last op dit punt voldoende duidelijk is. De beroepsgrond slaagt daarom niet. 
       
       
     
     
       5.1. 
       
         
          [eiser 1] is verder van mening dat in het handhavingsbesluit tevens had moeten worden opgenomen dat de bestrating diende te worden verwijderd, nu deze niet in overeenstemming is met de bestemming “Recreatie”. Op het perceel is een bouwvlak van maximaal 500 m² aangewezen met de bestemming “Recreatie” en de nadere aanduiding “Camping”. De feitelijke situatie is dat het campinggedeelte geheel is beklinkerd en als terras dient. Het is evident dat hier geen tenten op zullen worden geplaatst.  
         Daarnaast heeft het handhavingsbesluit volgens [eiser 1] en [eisers 2, 3 en 4] ten onrechte geen betrekking op de horeca-activiteiten die daar zouden plaatsvinden. Op de bestemming “Recreatie” en de nadere aanduiding “Camping” is geen horeca toegestaan. Het uitoefenen van horeca op het perceel past niet binnen de bestemming “Recreatie”. Horeca-activiteiten zijn uitsluitend toegestaan binnen de bestemming “Bedrijf”. Dit staat ook in het handhavingsbesluit van verweerder van 12 augustus 2011, aldus genoemde eiser. 
       
       
     
     
       5.2. 
       De rechtbank stelt vast dat in het bestemmingsplan 2009 bij de bestemming “Recreatie” geen regels staan voor het uitvoeren van een werk of het uitvoeren van werkzaamheden. Dit betekent dat er geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo nodig is voor de bestrating op het binnenterrein. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd het standpunt toegelicht dat de verharding nu wordt gebruikt ten behoeve van de groepsaccommodatie en dat dit niet in strijd is met (het overgangsrecht van) het bestemmingsplan 2009. De rechtbank ziet geen aanleiding om hier anders over te oordelen.   
       
     
     
       5.3. 
       
         Wat betreft het gebruik van het perceel voor horeca-activiteiten is de rechtbank, daargelaten of daarvan daadwerkelijk sprake is geweest, van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt stelt dat ondergeschikte horeca niet in strijd is met het bestemmingsplan 2009 mits deze activiteiten ten behoeve van de eigen gasten van de camping dan wel de groepsaccommodatie plaatsvinden. De rechtbank kan verweerder erin volgen dat binnen de, niet gedefinieerde, bestemmingen “Recreatie” en “Camping” het schenken van alcoholische dranken niet is uitgesloten. In het dwangsombesluit van 12 augustus 2011 heeft verweerder het standpunt ingenomen dat het gebruik van de accommodatie ten behoeve van bruiloften en andere feestpartijen en daarmee verband houdende horeca-activiteiten niet zijn toegestaan. Dat betekent echter niet dat het bestemmingsplan 2009 aan een camping of recreatie ondergeschikte horeca niet toestaat. Evenmin is er reden om aan te nemen dat aan de groepsaccommodatie ondergeschikte horeca-activiteiten niet onder het overgangsrecht van genoemd bestemmingsplan vallen.  
         De in geding zijnde last bepaalt dat ter plaatse geen zelfstandige feesten of partijen mogen worden georganiseerd en er bijvoorbeeld ook geen zelfstandige cocktailworkshops gehouden mogen worden. Uit het voorgaande volgt dat er geen grond is voor het oordeel dat deze last een te beperkte strekking heeft. De beroepsgrond treft daarom geen doel. 
       
       
     
     
       6.1. 
       
        [eiser 2] stelt zich in beroep op het standpunt dat de woning op het perceel door [belanghebbende 2] als reguliere woning wordt bewoond en niet als bedrijfswoning. [belanghebbende 2] vervult volgens genoemde eiser geen enkele functie binnen de exploitatie van [naam onderneming] en is op geen enkele wijze gecommitteerd aan de activiteiten van [naam onderneming]. Dat zij de grond verhuurt en hand- en spandiensten verricht, maakt dit niet anders. Het is evident geen duurzame relatie. Dit is een illegale situatie waartegen verweerder handhavend moet optreden. 
       
     
     
       6.2. 
       In artikel 1, onder 27, van het bestemmingsplan 2009 staat de term “dienst- of bedrijfswoning” gedefinieerd. Het betreft een woning, in of bij een bedrijf of instelling, bestemd voor (het gezin van) een persoon wiens huisvesting daar gelet op de bestemming noodzakelijk is.  
       
     
     
       6.3. 
       De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de woning nog steeds de functie van bedrijfswoning heeft. [belanghebbende 2] heeft ter zitting toegelicht dat zij in de woning woont en nog steeds binding met de recreatieve activiteiten (camping en groepsaccommodatie) heeft. Zij heeft verder verklaard dat met [belanghebbende 1], toen deze de accommodatie van haar is gaan huren, is overeengekomen dat zij na de overdracht van de exploitatie het feitelijk beheer over het terrein zou blijven voeren en dat zij het onderhoud en de bewaking van het perceel verzorgt. De overnachtingen in de groepsaccommodatie worden in samenspraak met [belanghebbende 1] vastgelegd. Zij verzorgt ook de aankomst en de begeleiding van gasten van de camping en groepsaccommodatie, aldus [belanghebbende 2]. De rechtbank ziet geen reden om aan de juistheid van die feitenbeschrijving te twijfelen. Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet.  
       
     
     
       7.1. 
       
        [eiser 1] en [eiser 2] zijn tot slot van mening dat het standpunt in het bestreden besluit over de in- en uitritten niet juist is. Het klopt niet dat twee in- en uitritten worden benut voor het recreatie-gedeelte van het perceel en dat de overige in- en uitritten betrekking hebben op het agrarische gedeelte van het perceel. Zo leidt in ieder geval een van de (gestelde agrarische) in- en uitritten naar een parkeergelegenheid voor sport- en spelactiviteiten. Deze in- en uitrit wordt dus niet uitsluitend gebruikt voor agrarische doeleinden. Volgens eisers dienen de agrarische percelen bij het bedrijf te worden geschaard. Dit betekent dat er ingevolge de APV maximaal twee en niet vijf in- en uitritten zijn toegestaan. 
       
     
     
       7.2. 
       Verweerder is allereerst van mening dat zijn standpunt over het aantal toegestane in- en uitritten geen onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit. Inhoudelijk wijst verweerder erop dat voor een bedrijf geldt dat “het perceel” niet door meer dan twee wegen ontsloten mag worden. Met “het perceel” wordt volgens verweerder het terrein van [adres] met de bestemming “Recreatie” bedoeld. Voor dit perceel is op 19 augustus 2015 een melding geaccepteerd voor twee in- en uitritten. Er zijn feitelijk ook twee in- en uitritten in gebruik. Het naastgelegen perceel met de bestemming “Agrarisch” maakt volgens verweerder geen direct onderdeel uit van “het perceel”. Dit perceel mag ook in- en uitritten hebben. De APV schrijft volgens verweerder geen maximum voor ten aanzien van het aantal in- en uitritten dat bij agrarische percelen aanwezig mag zijn. De aanwezige in- en uitritten op het perceel met de bestemming “Agrarisch” hebben geen invloed op de hoeveelheid in- en uitritten bij het perceel met de bestemming “Recreatie”. Dat het perceel met de bestemming “Agrarisch” ook gebruikt mag worden voor sport- en spelactiviteiten ten behoeve van de groepsaccommodatie wil niet zeggen dat de agrarische percelen bij het recreatiebedrijf dienen te worden geschaard, aldus verweerder.   
       
     
     
       7.3. 
       
         Op grond van artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV is het verboden een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg indien het college het maken of veranderen van een uitweg heeft verboden. 
         Op grond van het vierde lid van dit artikel verbiedt het college het maken van de uitweg bij een bedrijf: indien er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door twee andere uitwegen wordt ontsloten. 
       
       
     
     
       7.4. 
       
         De rechtbank volgt verweerder niet in het betoog dat zijn standpunt over de toegestane in- en uitritten geen onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit. Feit is dat verweerder in zowel de primaire besluiten naar aanleiding van de ingediende zienswijzen als het bestreden besluit naar aanleiding van de bezwaarschriften inhoudelijk een standpunt heeft ingenomen over dit punt. Dat het in het bestreden besluit na het dictum en rechtsmiddelenclausule staat, maakt dit niet anders. 
         Inhoudelijk volgt de rechtbank verweerder evenmin. Zoals in het primaire besluit is vermeld vormt [adres], kadastraal bekend [kadasternr.],  één kadastraal perceel. Daarop vinden uitsluitend activiteiten in verband met een groepsaccommodatie en de daarbij behorende bedrijfswoning plaats. Op dat perceel zijn feitelijk in elk geval vier in- en uitritten in gebruik, zodat er sprake is van overtreding van de APV. Voor het standpunt van verweerder dat onder het begrip “perceel” in de APV in dit geval enkel het terrein van [adres] met de bestemming “Recreatie” moet worden verstaan en dat de naastgelegen gronden met de bestemming “Agrarisch” daarvan geen onderdeel uitmaken, ziet de rechtbank geen steun in de APV. Dat standpunt berust naar het oordeel van de rechtbank derhalve op een onjuiste uitleg van de desbetreffende bepaling.  
         Het bestreden besluit dient daarom op dit punt te worden vernietigd wegens strijd met artikel 2:12 van de APV. De beroepsgrond treft doel.  
       
       
       8. Uit rechtsoverwegingen 3.3 en 7.4 volgt dat de beroepen gegrond zijn en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, behalve voor zover het betrekking heeft op de in- en uitritten. De rechtbank ziet geen aanleiding om op dit punt zelf in de zaak te voorzien, omdat uit vaste rechtspraak van de ABRvS (bijvoorbeeld de uitspraak van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:731) volgt dat de bestuursrechter als regel niet krachtens artikel 8:72, derde lid, van de Awb behoort over te gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Uitgangspunt is dat de uitoefening van de handhavingsbevoegdheid bij het bestuursorgaan berust. Er bestaat in dit geval geen aanleiding om op dit uitgangspunt een uitzondering te maken. In beginsel moet van de bevoegdheid handhavend op te treden gebruik worden gemaakt. Dit laat echter onverlet dat alle relevante belangen die door het te nemen besluit worden geraakt, moeten worden afgewogen. In dit geval omvat deze afweging onder meer de vraag of handhavend zal worden opgetreden door middel van een last onder bestuursdwang of door het opleggen van een last onder dwangsom, de omschrijving van de last, de lengte van de begunstigingstermijn, de hoogte van de dwangsom en het bedrag dat maximaal kan worden verbeurd. Daarnaast moet de overtreder de kans krijgen om zich te beroepen op bijzondere omstandigheden om af te zien van handhaving en, als hij dat doet, zal verweerder daar een standpunt over moeten innemen. Al deze afwegingen behoren primair tot de taak van verweerder. De rechtbank ziet evenmin aanleiding om op dit punt een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dit niet zal bijdragen aan een spoedige beëindiging van het geschil.  
       Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken. 
       
       9. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. 
       
       10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten.  
       Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.237,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de eerste zitting en 0,5 punt voor het verschijnen op de tweede zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). 
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank: 
     
     
     - verklaart de beroepen gegrond; 
     
     - vernietigt het bestreden besluit; 
     
     - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven behalve voor zover het betrekking heeft op de in- en uitritten; 
     
     - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van [eiser 1] en [eiser 2] betreffende de in- en uitritten met inachtneming van deze uitspraak; 
     
     - draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht van elk € 167,- aan ieder van hen te vergoeden; 
     
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van elk € 1.237,50. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout (voorzitter), en mr. R.J.G.H. Seerden en mr. E.M.J. Hardy, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier .  
       De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2017. 
     
     
     
     
     
     
     
       griffier			voorzitter 
     
     
     
     
       Afschrift verzonden aan partijen op: 21 juli 2017 
     
     
     
   
   
     Rechtsmiddel 
     Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.