ECLI: ECLI:NL:RVS:2018:476

Titel: ECLI:NL:RVS:2018:476 Raad van State , 14-02-2018 / 201703967/1/A2

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2018-02-14

Zaaknummer: 201703967/1/A2

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2018:476

---

Bij besluit van 15 mei 2015 heeft de raad een aanvraag van [appellant sub 1] om een toevoeging voor gesubsidieerde rechtsbijstand door een advocaat afgewezen.

201703967/1/A2. 
     Datum uitspraak: 14 februari 2018 
     
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     Uitspraak op de hoger beroepen van: 
     
     1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], 
     2.    het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad), 
     
     tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 april 2017 in zaak nr. 15/5918 in het geding tussen: 
     
     [appellant sub 1] 
     
     en 
     
     de raad. 
     
     Procesverloop 
     
     Bij besluit van 15 mei 2015 heeft de raad een aanvraag van [appellant sub 1] om een toevoeging voor gesubsidieerde rechtsbijstand door een advocaat afgewezen. 
     
     Bij besluit van 4 september 2015 heeft de raad het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     
     Bij tussenuitspraak van 2 december 2016 heeft de rechtbank de raad in de gelegenheid gesteld een motiveringsgebrek te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht. 
     
     Bij uitspraak van 4 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 4 september 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het bezwaar gegrond verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht. 
     
     Tegen deze uitspraken hebben [appellant sub 1] en de raad hoger beroep ingesteld. 
     
     [appellant sub 1] heeft naar aanleiding van het hoger beroep van de raad bij brief van 20 juli 2017 incidenteel hoger beroep ingesteld. De Afdeling merkt deze brief aan als nadere gronden van het eerder door haar zelf ingestelde hoger beroep. 
     
     [appellant sub 1] en de raad hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2018, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. R. Heringa, advocaat te Amstelveen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra en mr. M. Doets, zijn verschenen. 
     
     Overwegingen 
     
         Inleiding 
     
     1.    Rechtzoekenden van wie het inkomen en vermogen beneden een bepaalde grens liggen en daarom de kosten van een advocaat niet geheel zelf kunnen dragen, kunnen bij de raad een aanvraag indienen om een toevoeging voor door de overheid gesubsidieerde rechtsbijstand. De regels om in aanmerking te komen voor een toevoeging zijn neergelegd in de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb). Daarnaast heeft de raad hiervoor beleid vastgesteld in zogenoemde werkinstructies. 
     
     2.    Bij besluit van 16 februari 2015 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een bestuurlijke boete van € 6.000,00 opgelegd aan [appellant sub 1] wegens overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav-boete), omdat zij heeft nagelaten mee te werken aan het vaststellen van de identiteit van een persoon die arbeid voor haar heeft verricht. 
     
     3.    [appellant sub 1] heeft een toevoeging aangevraagd voor rechtsbijstand door een advocaat voor het maken van bezwaar tegen de Wav-boete. De raad heeft die aanvraag afgewezen op grond van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wrb. Ingevolge die bepaling wordt geen rechtsbijstand verleend als het rechtsbelang waarop de aanvraag betrekking heeft de uitoefening van een zelfstandig beroep of bedrijf betreft, tenzij zich een van de twee daar genoemde uitzonderingen voordoet. 
     
     4.    Tussen partijen is niet in geschil dat die uitzonderingen zich niet voordoen. [appellant sub 1] heeft zich in bezwaar en beroep evenwel op het standpunt gesteld dat het weigeren van een toevoeging in strijd is met het in artikel 6, derde lid, onder c, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) neergelegde recht dat een ieder tegen wie vervolging is ingesteld, kosteloos kan worden bijgestaan door een toegevoegd advocaat indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen en de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen. 
     
         De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat die bepaling niet van toepassing is in de bezwaarfase. 
     
         Oordeel van de rechtbank 
     
     5.    De rechtbank heeft overwogen dat de Wav-boete is te beschouwen als een vervolging (‘criminal charge’) in de zin van artikel 6, derde lid, van het EVRM. Uit het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM), Imbrioscia tegen Zwitserland, van 24 november 1993, ECLI:CE:ECHR:1993:1124JUD001397288, volgt volgens de rechtbank dat, anders dan de raad stelt, de bezwaarfase niet op voorhand is uitgesloten van de bescherming ingevolge die bepaling. Zij heeft het besluit van 4 september 2015 daarom vernietigd. 
     
         Vervolgens heeft de rechtbank onderzocht of de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen blijven. 
     
     5.1.    Daartoe heeft zij eerst beoordeeld of [appellant sub 1] voldoet aan de vereisten dat zij 1) niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen en 2) de belangen van een behoorlijke rechtspleging kosteloze rechtsbijstand eisen. Volgens de rechtbank voldoet [appellant sub 1] aan het eerste vereiste. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. De rechtbank heeft de vraag of zij ook aan het tweede vereiste voldoet getoetst aan de ‘Guide on Article 6 of the Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb)’ (hierna: de Guide), gepubliceerd op de website van het EHRM, waarin de volgende criteria van belang zijn geacht: de ernst van de overtreding, de zwaarte van de straf, de complexiteit van de zaak en de persoonlijke omstandigheden van de verdachte. De rechtbank is van oordeel dat in het geval van [appellant sub 1] geen sprake is van een dusdanig ernstig feit, zware straf, complexe zaak of dusdanige persoonlijke omstandigheden dat daarom bijstand van een advocaat nodig was in het belang van een behoorlijke rechtspleging. Het weigeren van de toevoeging was dan ook niet in strijd met artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM, aldus de rechtbank. 
     
     5.2.    De rechtbank heeft vervolgens de eerst in beroep aangevoerde grond van [appellant sub 1] beoordeeld, dat de raad in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door wel een toevoeging te verlenen in geval van een TOM (Taakstraf Openbaar Ministerie)-zitting of zitting over het voornemen een strafbeschikking op te leggen. 
     
         De rechtbank heeft in dat verband vastgesteld dat in werkinstructie ‘S041 OM-afdoening/strafbeschikking’ is vermeld: "Je verstrekt een toevoeging voor een oproeping officierszitting (TOM-zitting) of oproeping om gehoord te worden over het voornemen om een strafbeschikking op te leggen (artikel 257c Sv)." Volgens de rechtbank heeft de raad met de verklaring ter zitting dat het in die zaken gaat om het "echte strafrecht" onvoldoende gemotiveerd waarom onderscheid gemaakt mag worden met rechtsbijstand tijdens een bezwaarprocedure gericht tegen een bestuurlijke boete, aangezien het in beide gevallen gaat om punitieve sancties en een voorfase waarna nog een gang naar de rechter openstaat. Voor het onderzoek of de rechtsgevolgen van het besluit van 4 september 2015 in stand kunnen blijven, heeft de rechtbank een standpunt van de raad nodig geacht over dit motiveringsgebrek. Zij heeft de raad daarom in de tussenuitspraak in de gelegenheid gesteld om het gebrek te herstellen door middel van een aanvullende motivering of een nieuw besluit op bezwaar. 
     
     6.    In de uitspraak van 4 april 2017 is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat de raad het motiveringsgebrek niet heeft hersteld. Daarom heeft zij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 4 september 2015 niet in stand gelaten. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door het bezwaar gegrond te verklaren, het besluit van 15 mei 2015 te herroepen en de raad op te dragen de gevraagde toevoeging te verstrekken. Tevens heeft de rechtbank de raad veroordeeld in de door [appellant sub 1] gemaakte proceskosten in beroep. 
     
         De hoger beroepen 
     
     7.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] richt zich tegen het oordeel van de rechtbank in de tussenuitspraak dat het weigeren van de toevoeging niet in strijd is met artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM. Tevens richt het zich tegen de hoogte van de proceskostenveroordeling in de uitspraak van 4 april 2017. 
     
         Het hoger beroep van de raad richt zich tegen het oordeel van de rechtbank in de tussenuitspraak dat aan de afwijzing van de aanvraag om een toevoeging een motiveringsgebrek kleeft alsmede tegen het oordeel van de rechtbank in de uitspraak van 4 april 2017 dat de raad dat motiveringsgebrek niet heeft hersteld. 
     
     8.    De Afdeling zal eerst het hoger beroep van [appellant sub 1] behandelen voor zover dat ziet op artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het 
     
     EVRM, vervolgens het hoger beroep van de raad en ten slotte het hoger beroep van [appellant sub 1] voor zover dat ziet op de proceskostenveroordeling. 
     
         Het hoger beroep van [appellant sub 1] - artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM 
     
     9.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de belangen van een behoorlijke rechtspleging geen kosteloze rechtsbijstand eisen. Volgens haar heeft de rechtbank de in de Guide vermelde criteria niet juist toegepast op haar geval. Zij stelt dat overtreding van de Wav door de wetgever als een ernstig feit wordt aangemerkt. Verder is een boete van € 6.000,00 voor haar een zware straf, gezien haar slechte financiële omstandigheden. De zaak betreft voorts complexe materie over tewerkstelling in de zin van de Wav, de bewijsvoering van de overtreding en de evenredigheid van de boete. Ten slotte is volgens [appellant sub 1] ook aan het criterium ‘persoonlijke omstandigheden’ voldaan, aangezien zij gebrekkig Nederlands spreekt en niet juridisch is onderlegd. 
     
     9.1.    Artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wrb luidt: 
     
     "Rechtsbijstand wordt niet verleend indien het rechtsbelang waarop de aanvraag betrekking heeft, de uitoefening van een zelfstandig beroep of bedrijf betreft, tenzij: 
     
     […]." 
     
         Artikel 94 van de Grondwet luidt: 
     
     "Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties." 
     
         Artikel 6 van het EVRM luidt: 
     
     "1. Bij […] het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld […]. 
     
     2. […]. 
     
     3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten: 
     
     […]; 
     
     c. zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen; 
     
     […]." 
     
     9.2.    Het betoog van [appellant sub 1] komt er in de kern op neer dat artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wrb in haar geval buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM. Daartoe dient allereerst te worden beoordeeld of een bestuurlijke boete onder de reikwijdte van die bepaling valt en of die bepaling, gelet op de bewoordingen van artikel 6, eerste lid, van het EVRM (‘onafhankelijk en onpartijdig gerecht’), reeds van toepassing is in de bezwaarfase. 
     
     9.3.    In het arrest Simeonovi tegen Bulgarije van 12 mei 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0512JUD002198004, heeft het EHRM, onder verwijzing naar het door de rechtbank aangehaalde arrest Imbrioscia tegen Zwitserland, het volgende overwogen over artikel 6 van het EVRM: 
     
     "114. Like the other guarantees of Article 6, the right to legal assistance is applicable from the moment that a "criminal charge" exists within the meaning of this Court’s case-law […] and may therefore be relevant during pre-trial proceedings if and in so far as the fairness of the trial is likely to be seriously prejudiced by an initial failure to observe it (see Imbrioscia v. Switzerland, 24 November 1993, § 36, Series A no. 275 […])." 
     
         In het eerdere arrest Imbrioscia tegen Zwitserland heeft het EHRM het volgende overwogen: 
     
     "38. […] In addition, the Court points out that the manner in which Article 6 paras. 1 and 3 (c) (art. 6-1, art. 6-3-c) is to be applied during the preliminary investigation depends on the special features of the proceedings involved and on the circumstances of the case; in order to determine whether the aim of Article 6 (art. 6) - a fair trial - has been achieved, regard must be had to the entirety of the domestic proceedings conducted in the case […]." 
     
     9.4.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het opleggen van de Wav-boete, waarbij aan de overtreder een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldbedrag wordt opgelegd, een bestraffende sanctie is en daarom kan worden aangemerkt als een tegen [appellant sub 1] ingestelde vervolging (‘criminal charge’) in de zin van artikel 6 van het EVRM. De rechtbank heeft eveneens terecht geoordeeld dat de bezwaarfase bij een bestuurlijke boete valt aan te merken als een ‘pre-trial proceeding’, nu dat een procedure vóór de gerechtelijke behandeling van een zaak is. 
     
         Uit voormelde en andere arresten van het EHRM (bijvoorbeeld Salduz tegen Turkije, arrest van 27 november 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:1127JUD003639102) volgt dat de waarborgen van artikel 6 van het EVRM van toepassing zijn vanaf het moment dat een ‘criminal charge’ bestaat en dat het recht op bijstand, zoals gewaarborgd in artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM, relevant kan zijn in de bezwaarfase bij een bestuurlijke boete, wanneer en voor zover het waarschijnlijk is dat een eerlijk proces ernstig in gevaar wordt gebracht door een aanvankelijk tekortschieten in de waarborging van dat recht. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de bezwaarfase bij een bestuurlijke boete niet op voorhand is uitgesloten van de bescherming van artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM. 
     
         Dit betekent echter niet dat in de bezwaarfase een ongeclausuleerd recht bestaat op kosteloze rechtsbijstand. Dat recht bestaat slechts indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen. Daarbij dient de gehele nationale procedure in ogenschouw te worden genomen en is in het bijzonder relevant in hoeverre een eerlijke behandeling van de zaak bij de rechter wordt beïnvloed door de ‘pre-trial proceedings’. 
     
     9.5.    Voor het maken van bezwaar tegen een bestuurlijke boete is procesvertegenwoordiging door een advocaat niet verplicht. In hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zijn bepalingen neergelegd waaraan een bestuursorgaan zich dient te houden bij het opleggen van een bestuurlijke boete. Zo is degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestuurlijke boete niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen, dient een bestuursorgaan de betrokkene voor het verhoor mede te delen dat hij niet verplicht is tot antwoorden en dient het, voor zover blijkt dat de verdediging van de betrokkene dit redelijkerwijs vergt, er zoveel mogelijk zorg voor te dragen dat de gegevens waarop het opleggen van de bestuurlijke boete berust aan de betrokkene worden medegedeeld in een voor deze begrijpelijke taal. Als de bestuurlijke boete in bezwaar wordt gehandhaafd, bestaat voor de betrokkene de mogelijkheid om beroep in stellen bij de rechtbank. In beroep kunnen dezelfde gronden worden aangevoerd als in bezwaar, alsmede gronden die in bezwaar niet naar voren zijn gebracht. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en hoogte van het boetebesluit zonder terughoudendheid. Desgewenst bestaat voor de verdachte vervolgens de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen tegen de uitspraak van de rechtbank, waarbij het bestaan van de overtreding en de hoogte van de boete wederom indringend worden getoetst. Aldus is de grondslag voor en de hoogte van de boete in volle omvang aan de orde in beroep en in hoger beroep. De bezwaarfase beïnvloedt de procedure dus in algemene zin niet zodanig dat een eerlijk proces ernstig in gevaar wordt gebracht. Gelet op de procedure in het geheel bezien is de Afdeling van oordeel dat de belangen van een behoorlijke rechtspleging in het algemeen dan ook niet eisen dat de betrokkene reeds in de bezwaarfase kosteloos door een toegevoegd advocaat wordt bijgestaan. 
     
         De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de belangen van een behoorlijke rechtspleging dat in haar geval wel eisen. Ook in haar geval geldt de procedure zoals hiervoor omschreven met de daarbij behorende waarborgen. Zij kon in bezwaar in eigen bewoordingen, dan wel met de hulp van een ander dan een advocaat, de gestelde feiten betwisten en duidelijk maken dat zij het niet eens is met de hoogte van de boete. Haar gemachtigde heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat, voor zover [appellant sub 1] niet zelfstandig in bezwaar alle gronden naar voren had kunnen brengen die een advocaat zou aanvoeren, zij die gronden alsnog in beroep had kunnen aanvoeren. De Afdeling acht hierbij van belang dat aan [appellant sub 1] wel een toevoeging voor rechtsbijstand door een advocaat is verstrekt voor het instellen van beroep. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat, door het weigeren van een toevoeging voor rechtsbijstand in de bezwaarfase, in het geval van [appellant sub 1] een eerlijk proces ernstig in gevaar is gebracht, als bedoeld door het EHRM. Reeds hierom wordt niet toegekomen aan de vraag of de rechtbank de criteria van de Guide juist heeft toegepast. 
     
     9.6.    Gezien het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wrb in het geval van [appellant sub 1] buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM. 
     
         Het betoog faalt. 
     
         Het hoger beroep van de raad 
     
     10.    De raad betoogt dat de stelling van [appellant sub 1] dat de TOM-zitting/zitting strafbeschikking en de bezwaarprocedure tegen de oplegging van een bestuurlijke boete vergelijkbare gevallen zijn, is opgeworpen ter onderbouwing van haar beroepsgrond dat artikel 6, derde lid, onder c, van het EVRM van toepassing is. De rechtbank heeft hier ten onrechte een afzonderlijke beroepsgrond over het gelijkheidsbeginsel in gezien, aldus de raad. 
     
     10.1.    Ingevolge artikel 8:69, tweede lid, van de Awb vult de bestuursrechter ambtshalve de rechtsgronden aan. Voor zover [appellant sub 1] niet zelf met zoveel woorden heeft aangevoerd dat de raad in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, heeft de rechtbank in hetgeen zij heeft opgemerkt over werkinstructie S041 een beroep op dat beginsel kunnen zien. 
     
         Het betoog faalt. 
     
     11.    De raad betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de TOM zitting/zitting strafbeschikking en de bezwaarprocedure tegen de oplegging van een bestuurlijke boete gelijke gevallen zijn die de raad ten onrechte ongelijk behandelt. Dat oordeel gaat voorbij aan het onderscheid dat de wetgever in het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 heeft gemaakt tussen strafrechtelijke zaken en zaken op andere rechtsgebieden. Reeds daarom is vanuit het systeem van de gesubsidieerde rechtsbijstand geen sprake van vergelijkbare gevallen. Daarnaast zijn op strafrechtelijke zaken en bestuursrechtelijke zaken verschillende regelingen over rechtsbescherming van toepassing. In het bestuursrecht kan alleen een boete worden opgelegd en geen taakstraf, en alleen van een strafbeschikking wordt een aantekening gemaakt in de justitiële documentatie. Dat er ook vele overeenkomsten zijn aan te wijzen, maakt niet dat het gelijke gevallen zijn, aldus de raad. 
     
         De raad betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat hij beslissingsruimte heeft met betrekking tot de vraag of sprake is van een belang, waarvoor een toevoeging dient te worden verstrekt. Deze ruimte heeft hij ingevuld met criteria die zijn neergelegd in werkinstructies, zo ook in werkinstructie S041. 
     
     11.1.    Voor de tekst van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wrb wordt verwezen naar overweging 9.1. In gevallen waarbij het rechtsbelang waarop de aanvraag betrekking heeft de uitoefening van een zelfstandig beroep of bedrijf betreft en geen van de uitzonderingssituaties zich voordoet, heeft de raad, gelet op de dwingendrechtelijke formulering van deze bepaling ("wordt niet verleend"), nationaal rechtelijk bezien, bij strafrechtelijke zaken - evenmin als bij bestuursrechtelijke zaken - niet de beslissingsruimte te bepalen dat een toevoeging wordt verleend. Voor zover werkinstructie S041 het mogelijk maakt dat in dergelijke gevallen toch een toevoeging wordt verleend voor een TOM-zitting/zitting strafbeschikking, dient dat derhalve te worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid. 
     
     11.2.    Volgens vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2813) dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van buitenwettelijk begunstigend beleid als een gegeven te aanvaarden en blijft de rechterlijke toetsing als gevolg daarvan beperkt tot de vraag of het beleid consistent wordt toegepast. Indien het beleid consistent wordt toegepast, dan is er geen ruimte voor het beoordelen van het standpunt van [appellant sub 1] dat het met werkinstructie S041 gemaakte onderscheid tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke zaken tot strijd met het gelijkheidsbeginsel leidt. 
     
         De raad heeft toegelicht dat hij het in werkinstructie S041 neergelegde beleid voert, omdat hij in alle strafrechtelijke zaken artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM van toepassing acht en die bepaling artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wrb opzij zet. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit beleid niet consistent wordt toegepast in strafrechtelijke zaken. Verder volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 9.5 dat het in het algemeen niet in strijd is met artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM dat in de bezwaarfase bij bestuurlijke boeten geen toevoeging voor rechtsbijstand wordt versterkt. Dat brengt met zich dat hetgeen [appellant sub 1] aanvoert in verband met de vergelijkbaarheid van strafrechtelijke zaken en punitieve bestuursrechtelijke zaken, niet tot het oordeel kan leiden dat laatstgenoemde zaken ten onrechte buiten het toepassingsbereik van het beleid zijn gehouden. 
     
     11.3.    De rechtbank heeft het voorgaande niet onderkend en derhalve in de tussenuitspraak ten onrechte tot een motiveringsgebrek geconcludeerd dat herstel behoefde. Reeds om deze reden slaagt het betoog. Of de raad het motiveringsgebrek heeft hersteld, behoeft daarom geen bespreking. 
     
         Het hoger beroep van [appellant sub 1] - proceskostenveroordeling 
     
     12.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor het verschijnen op de nadere zitting van de rechtbank van 29 september 2016. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat geen aanleiding bestaat voor een vergoeding van de proceskosten in bezwaar. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft zij wel reeds in de bezwaarfase daarom verzocht, namelijk tijdens de hoorzitting van 19 augustus 2015. 
     
     12.1.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 11.3 is overwogen, heeft de rechtbank ten onrechte een tussenuitspraak gedaan. Dat de rechtbank [appellant sub 1] geen vergoeding heeft toegekend voor de nadere zitting is daarom juist, zij het op andere gronden. 
     
     12.2.    In artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is bepaald dat de kosten die een belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken uitsluitend door het bestuursorgaan worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. 
     
         De rechtbank heeft het besluit van 4 september 2015 vernietigd en vervolgens bezien of de rechtsgevolgen daarvan, te weten handhaving van de afwijzing van de aanvraag om een toevoeging bij het besluit van 15 mei 2015, in stand konden blijven. Gelet op hetgeen hiervoor onder 9.5 is overwogen, heeft de rechtbank in het betoog van [appellant sub 1] over artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM, terecht geen grond gezien voor het oordeel dat die afwijzing onrechtmatig is. Gelet op hetgeen hiervoor onder 11.2 is overwogen, leidt ook het betoog van [appellant sub 1] over het gelijkheidsbeginsel niet tot dat oordeel. Dit betekent dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 4 september 2015 in stand kunnen blijven en het besluit van 15 mei 2015 niet hoeft te worden herroepen. Dat de rechtbank [appellant sub 1] geen vergoeding heeft toegekend in verband met de behandeling van het bezwaar is daarom juist, zij het op andere gronden. 
     
         Eindoordeel 
     
     13.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van de raad is gegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 september 2015 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking, omdat de raad er ten onrechte van is uitgegaan dat artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM niet van toepassing kan zijn in een bezwaarprocedure. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven, omdat de afwijzing van de aanvraag om een toevoeging in dit geval rechtmatig is. 
     
     14.    De raad dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in beroep te worden veroordeeld. 
     
     Beslissing 
     
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     
     I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond; 
     
     II.    verklaart het hoger beroep van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand gegrond; 
     
     III.    vernietigt de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 2 december 2016 en 4 april 2017 in zaak nr. 15/5918; 
     
     IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; 
     
     V.    vernietigt het besluit van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 4 september 2015, toevoegnummer 4LG0028; 
     
     VI.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven; 
     
     VII.    veroordeelt het bestuur van de raad voor rechtsbijstand tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 
     
     VIII.    gelast dat het bestuur van de raad voor rechtsbijstand aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 46,00 (zegge: zesenveertig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt. 
     
     Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. 
     
     w.g. Hagen    w.g. De Vries-Biharie 
     voorzitter    griffier 
     
     Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2018 
     
     611.