ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:2319

Titel: ECLI:NL:RVS:2020:2319 Raad van State , 30-09-2020 / 201804396/1/A2

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2020-09-30

Zaaknummer: 201804396/1/A2

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2020:2319

---

Bij besluit van 1 juni 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Vlagtwedde (thans: Westerwolde) de uitgaven en inkomsten van het openbaar basisonderwijs over de periode 2006 tot met 2010 vastgesteld en de hoogte van het overschrijdingsbedrag over die periode op nihil vastgesteld. Het geschil heeft betrekking op de zogenoemde overschrijdingsregeling, die is opgenomen in de artikelen 142 tot en met 147 van de Wpo. De regeling houdt in dat een gemeente die meer uitgaven doet voor personeel en de materiële instandhouding van openbare basisscholen dan aan rijksbijdragen is ontvangen, een naar rato gelijke overschrijdingsuitkering moet doen aan bijzondere scholen om bevoordeling van de eerstgenoemde scholen te voorkomen. Daartoe wordt het verschil tussen de uitgaven van de openbare basisscholen voor personeel en materiële instandhouding en de ontvangsten uit de Rijkskas voor deze scholen bepaald.

201804396/1/A2. 
     Datum uitspraak: 30 september 2020 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op de hoger beroepen van: 
     1.    het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde, 
     2.    het college van gedeputeerde staten van Groningen 
     appellanten, 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 april 2018 in zaak nr. 17/405 in het geding tussen: 
     de Stichting Primenius gevestigd te Midden-Groningen 
     en 
     het college van gedeputeerde staten. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 1 juni 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Vlagtwedde (thans: Westerwolde) de uitgaven en inkomsten van het openbaar basisonderwijs over de periode 2006 tot met 2010 vastgesteld en de hoogte van het overschrijdingsbedrag over die periode op nihil vastgesteld. 
     Bij besluit van 10 januari 2017 heeft het college van gedeputeerde staten het door de stichting Fidarda als rechtsvoorganger van Primenius daartegen ingestelde administratief beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 juni 2015 van het college van burgemeester en wethouders vernietigd, de uitgaven en ontvangsten als bedoeld in artikel 142 tot en met 147 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo) vastgesteld als vermeld in de tabellen 1 en 2 bij dit besluit en het overschrijdingsbedrag en overschrijdingspercentage op nihil vastgesteld. 
     Bij uitspraak van 25 april 2018 heeft de rechtbank het door Primenius daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 januari 2017 vernietigd en het college van gedeputeerde staten opgedragen om een nieuw besluit op het administratief beroep te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht. 
     Tegen deze uitspraak hebben het college van burgemeester en wethouders en het college van gedeputeerde staten hoger beroep ingesteld. 
     Primenius heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     Op 26 maart 2019 heeft het college van gedeputeerde staten, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, een nieuw besluit op het administratief beroep van Primenius genomen. Het college heeft de staat van reserves en voorzieningen opnieuw vastgesteld en als bijlage bij het besluit gevoegd, het overschrijdingspercentage op nihil vastgesteld en het administratief beroep ongegrond verklaard. 
     Het college van burgemeester en wethouders heeft een zienswijze op het nieuwe besluit ingediend. 
     Primenius heeft een zienswijze op het nieuwe besluit ingediend. 
     De Afdeling heeft schriftelijke vragen aan het college van gedeputeerde staten gesteld. 
     Het college van gedeputeerde staten heeft een reactie op de schriftelijke vragen van de Afdeling ingediend. 
     Het college van burgemeester en wethouders heeft een zienswijze op de reactie van het college van gedeputeerde staten ingediend. 
     Primenius heeft een zienswijze op de reactie van het college van gedeputeerde staten ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2019, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, vergezeld van mr. H.G. van Poll-Lohuis en J.P. Oolders, het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. P. Waninge, advocaat te Groningen, en Primenius, vertegenwoordigd door [voorzitter] van het college van bestuur, bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     Waar gaat het geschil over? 
     1.    Het geschil heeft betrekking op de zogenoemde overschrijdingsregeling, die is opgenomen in de artikelen 142 tot en met 147 van de Wpo. De regeling houdt in dat een gemeente die meer uitgaven doet voor personeel en de materiële instandhouding van openbare basisscholen dan aan rijksbijdragen is ontvangen, een naar rato gelijke overschrijdingsuitkering moet doen aan bijzondere scholen om bevoordeling van de eerstgenoemde scholen te voorkomen. Daartoe wordt het verschil tussen de uitgaven van de openbare basisscholen voor personeel en materiële instandhouding en de ontvangsten uit de Rijkskas voor deze scholen bepaald. In het geval dat over de betrokken periode de uitgaven hoger zijn geweest dan de ontvangsten, heeft een overschrijding plaatsgevonden. Aan de hand van dit verschil wordt het overschrijdingspercentage bepaald, met behulp waarvan vervolgens het overschrijdingsbedrag wordt bepaald waarop de bijzondere basisscholen recht hebben. In beginsel bepaalt het college van burgemeester en wethouders eens in de vijf jaren aan de hand van de daadwerkelijke inkomsten en uitgaven of zich een overschrijding heeft voorgedaan. 
     Wettelijk kader 
     2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak. 
     Besluitvorming 
     3.    In het besluit van 1 juni 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders de overschrijding voor het bijzonder onderwijs voor de periode 2006-2010 bepaald. Daartoe heeft het college de inkomsten op € 21.631.677,00 en de uitgaven op € 21.382.559,00 vastgesteld. Omdat de inkomsten hoger zijn dan de uitgaven, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat in het genoemde tijdvak geen overschrijding heeft plaatsgevonden. 
     4.    Fidarda, een rechtsvoorganger van Primenius, hield ten tijde van belang bijzondere basisscholen in stand in de toenmalige gemeente Vlagtwedde. Zij was het niet eens met de vaststelling van de overschrijding door het college van burgemeester en wethouders. Om die reden heeft zij administratief beroep ingesteld. 
     5.    De Commissie rechtsbescherming van de provincie Groningen heeft op 21 september 2016 aan het college van gedeputeerde staten het advies uitgebracht om het administratief beroep gegrond te verklaren. De Commissie heeft geadviseerd om de ontvangsten ongewijzigd vast te stellen op € 21.631.677,00, de uitgaven gewijzigd vast te stellen op € 21.793.093,00, het bedrag van de overschrijding vast te stellen op € 161.416,00 en het overschrijdingspercentage vast te stellen op 0,88%. 
     6.    Bij het besluit van 10 januari 2017 heeft het college van gedeputeerde staten zowel de inkomsten als de uitgaven vastgesteld op € 17.915.076,00. Het college heeft vervolgens geconcludeerd dat er geen overschrijding heeft plaatsgevonden. 
     Uitspraak van de rechtbank 
     7.    De rechtbank heeft onder meer geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten het verschil tussen het eindsaldo van de staat van reserves en voorzieningen per 31 december 2005 en het beginsaldo per 1 januari 2006 bij de vaststelling van de overschrijding over de periode 2006-2010 had moeten meenemen. 
         Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten onvoldoende heeft gemotiveerd dat het positieve exploitatieresultaat niet als uitgave zou moeten worden meegenomen in het kader van de overschrijdingsregeling. 
         De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten onvoldoende inzicht heeft geboden in de wijze waarop uitvoering is gegeven aan artikel 144, lid 4a, van de Wpo. 
         De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten niet voldoende heeft gemotiveerd dat de door Primenius geconstateerde verschillen tussen de gemeentelijke jaarrekening en de jaarrekening van de openbare scholen niet als ontvangsten of uitgaven als bedoeld in artikel 144, tweede lid, van de Wpo dienen te worden aangemerkt en deze daarom buiten de overschrijdingsregeling vallen. 
         Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten onvoldoende inzicht heeft verschaft in het verschil tussen de posten WSNS en azc-onderwijs en de vastgestelde uitgaven. 
     Hoger beroepen 
     8.    De colleges van gedeputeerde staten en van burgemeester en wethouders hebben afzonderlijk tegen de bovenvermelde oordelen van de rechtbank hoger beroep ingesteld. Omdat de hoger beroepen betrekking hebben op dezelfde overwegingen van de rechtbankuitspraak, zullen deze hieronder gezamenlijk per onderwerp worden besproken. 
     Het beginsaldo van de reserves en voorzieningen per 1 januari 2006 
     9.    De colleges betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij het verschil tussen het eindsaldo per 31 december 2005 en het beginsaldo per 1 januari 2006 bij de overschrijdingsberekening over de periode 2006 tot en met 2010 hadden moeten betrekken. Daartoe voeren zij aan dat een eventueel verschil tussen een jaarrekening van het jaar voorafgaande aan de relevante periode en de eerste jaarrekening van de relevante periode inhoudelijk niet valt te kwalificeren als een ontvangst of uitgave als bedoeld in artikel 144, eerste lid, van de Wpo. Ook is het verschil niet te kwalificeren als een ontvangst of uitgave als bedoeld in artikel 144, tweede lid, van de Wpo. Voor de overschrijdingsberekening zijn enkel de bedragen van belang die in de relevante periode aan de reserves en voorzieningen zijn onttrokken dan wel daaraan zijn toegevoegd. Daarbij dient de beginstand, in dit geval per 1 januari 2006, als uitgangspunt te worden genomen, aldus de colleges. 
     9.1.    Het college van gedeputeerde staten heeft in het nieuwe besluit op administratief beroep van 26 maart 2019 en de daarbij behorende cijfermatige onderbouwing aannemelijk gemaakt dat de eindstand van de reserves en voorzieningen op 31 december 2005 overeenkomt met de beginstand op 1 januari 2006 en dat deze € 717.278,00 bedraagt. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de eindstand op 31 december 2005 van € 686.656,00, zoals dat in het besluit op administratief beroep van 10 januari 2017 is vermeld, op een onjuist, intern document is gebaseerd. Voorts heeft het college toegelicht dat de beginstand op 1 januari 2006 voor een bedrag van € 798.222,00, zoals vermeld in de staat van reserves en voorzieningen bij de gemeentelijke jaarrekening, moet worden verminderd met een voorziening voor asielonderwijs voor een bedrag van € 57.000,00 en een voorziening groot onderhoud voor een bedrag van € 23.944,00. Dit betekent dat nu moet worden vastgesteld dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten de uitgaven voor een bedrag van € 111.566,00, zijnde het verschil tussen € 798.222,00 en € 686.656,00, hoger had moeten vaststellen. 
         Het betoog slaagt. 
     Tussenconclusie 
     10.    Het hoger beroep van de colleges is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft overwogen dat het college van gedeputeerde staten de uitgaven met een bedrag van € 111.566,00 had moeten verhogen in verband met een onjuiste vaststelling van het eindsaldo 2005 en het beginsaldo 2006 van de staat van reserves en voorzieningen. 
         De overige hogerberoepsgronden die door de colleges zijn aangevoerd, zijn gericht tegen de door de rechtbank geconstateerde motiveringsgebreken. Ter zitting hebben de colleges erkend dat het besluit op administratief beroep van 10 januari 2017 op die onderdelen onvoldoende gemotiveerd was en dat de rechtbank het besluit in zoverre terecht heeft vernietigd. Ter zitting heeft het college van gedeputeerde staten verder toegelicht dat met het nieuwe besluit op administratief beroep van 26 maart 2019 de geconstateerde motiveringsgebreken zijn weggenomen. Gelet op het voorgaande is de Afdeling tot de conclusie gekomen dat de hogerberoepsgronden van de colleges geen verdere bespreking behoeven. Het geschil richt zich nu op de vraag of het nieuwe besluit op administratief beroep de rechterlijke toets kan doorstaan. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid van die wet, geacht onderwerp te zijn van dit geding. Partijen hebben ter zitting desgevraagd te kennen gegeven deze conclusie van de Afdeling te delen. Dit betekent dat in het vervolg van deze uitspraak de beroepsgronden van Primenius tegen het nieuwe besluit op administratief beroep zullen worden besproken. 
     Hoe nu verder? 
     11.    Vooropgesteld moet worden dat het primaire besluit van 1 juni 2015 alsook het besluit op administratief beroep van 10 januari 2017 hun betekenis hebben verloren door de volledige heroverweging die het college van gedeputeerde staten in het nieuwe besluit op administratief beroep van 26 maart 2019 heeft gemaakt. Niet in geschil is dat de gemeentelijke jaarrekening als uitgangspunt voor de overschrijdingsberekening dient te worden genomen, hetgeen het college ook heeft gedaan. In het nieuwe besluit heeft het college terecht de werkwijze gehanteerd om overeenkomstig artikel 144, eerste lid, van de Wpo de inkomsten en uitgaven in beschouwing te nemen. Ter onderbouwing van de overschrijdingsberekening in de heroverweging heeft het college alle grootboekrekeningen als bijlage overgelegd. 
     Nieuw besluit op administratief beroep 
     12.    Het college van gedeputeerde staten heeft met het besluit van 26 maart 2019 gevolg gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. In dit besluit heeft het college zowel de inkomsten als de uitgaven vastgesteld op € 16.324.434,00. Het college heeft vervolgens geconcludeerd dat er geen overschrijding heeft plaatsgevonden en dat het overschrijdingspercentage daarom nul is. Het college heeft verder de staat van reserves en voorzieningen opnieuw vastgesteld, die als bijlage bij het besluit is gevoegd. 
     Positief exploitatieresultaat 
     13.    Primenius betoogt dat het positieve exploitatieresultaat van € 249.118,00, zoals dat in het besluit van 1 juni 2015 is vermeld, in het nieuwe besluit van 26 maart 2019 is weggewerkt. Het college heeft in het nieuwe besluit de ontvangsten met een bedrag van € 249.118,00 teveel verminderd. 
     13.1.    Het door Primenius opgevoerde bedrag van het exploitatieresultaat stamt nog uit het primaire besluit van 1 juni 2015 dat door het nieuwe besluit op administratief beroep zijn betekenis heeft verloren. In het nieuwe besluit op administratief beroep heeft het college van gedeputeerde staten een geheel nieuwe berekening van de inkomsten en uitgaven gemaakt die is opgezet overeenkomstig artikel 144, eerste lid, van de Wpo. Primenius heeft met de enkele verwijzing naar verschillen ten opzichte van het eerdere besluit van 1 juni 2015 niet aannemelijk gemaakt dat de berekening van de inkomsten en uitgaven in het nieuwe besluit van 26 maart 2019 onjuist is. 
         Het betoog faalt. 
     Geactiveerde investeringen 
     14.    Primenius betoogt dat het college van gedeputeerde staten de jaarlijkse uitgaven voor rente van de fictieve lening als bedoeld in artikel 144, lid 4a, van de Wpo niet heeft meegenomen bij de vaststelling van de uitgaven. De uitgaven dienen derhalve met een bedrag van € 49.850,00 te worden verhoogd. 
     14.1.    Ter zitting heeft het college van gedeputeerde staten erkend dat het niet meer kan vaststellen of in het bedrag aan kapitaallasten ook een rentecomponent zit of dat het bedrag alleen de afschrijvingscomponent betreft. Voorts heeft het college toegelicht dat het ook niet meer kan vaststellen wat de berekende rente is geweest. Nu het college onvoldoende inzicht heeft kunnen verschaffen in de opbouw van de kapitaallasten, slaagt het betoog van Primenius. Het besluit van 26 maart 2019 is op dit punt onvoldoende gemotiveerd. De Afdeling zal de rente in het kader van finale geschillenbeslechting als bedoeld in artikel 8:41a van de Awb vaststellen op het verder niet bestreden bedrag van € 49.850,00. 
     Azc-onderwijs 
     15.    Primenius betoogt dat het college van gedeputeerde staten op grond van de uitspraak van de rechtbank de uitgaven voor azc-onderwijs met een bedrag van € 680.678,00 had moeten verhogen. Verder betoogt Primenius dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte nogmaals personeelsuitgaven voor azc-onderwijs in mindering heeft gebracht op de totale uitgaven. Daarnaast had het college de uitgaven voor materiële instandhouding voor azc-onderwijs bij de vaststelling van de uitgaven niet buiten beschouwing mogen laten. Op grond van artikel 142, vierde lid, van de Wpo mogen alleen de personele kosten buiten beschouwing worden gelaten. 
     15.1.    Het college van gedeputeerde staten heeft aan het nieuwe besluit op administratief beroep, zoals hiervoor reeds is overwogen, een geheel nieuwe berekening van de inkomsten en uitgaven ten grondslag gelegd die is opgezet overeenkomstig artikel 144, eerste lid, van de Wpo. Daarbij heeft het college zowel de inkomsten als de uitgaven ten behoeve van het azc-onderwijs buiten beschouwing gelaten. De inkomsten ten behoeve van het asielonderwijs kwalificeren niet als inkomsten in de zin van artikel 144, eerste lid, van de Wpo en de uitgaven aan het asielonderwijs zijn overeenkomstig artikel 142, vierde lid, van de Wpo geheel buiten beschouwing gelaten. 
         Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college terecht de bovenstaande werkwijze gehanteerd. Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat zowel de inkomsten als de uitgaven niet behoren te worden meegenomen in de overschrijdingsberekening. Anders dan Primenius aanvoert, heeft het college terecht zowel de inkomsten en uitgaven voor personeel als voor de materiële instandhouding buiten de overschrijdingsberekening gehouden. Uit artikel 142, vierde lid, van de Wpo volgt niet dat deze bepaling alleen betrekking heeft op uitgaven voor personeel. 
         Voor zover Primenius betoogt dat het college ten onrechte extra kosten voor azc-onderwijs in mindering heeft gebracht op de totale uitgaven, is dit standpunt onjuist. De brief van het college van gedeputeerde staten van 22 november 2019, naar aanleiding waarvan Primenius dit standpunt heeft ingenomen, bevat een op verzoek van de Afdeling gemaakte vergelijking door het college van burgemeester en wethouders van de diverse besluiten in deze procedure. De daarin genoemde bedragen, zoals de personeelskosten voor de directeur van een azc-school, zijn niet aanvullend op de totale uitgaven in het nieuwe besluit op bezwaar van 26 maart 2019 ingehouden, maar geven slechts aan waar verschillen tussen de onderscheidenlijke besluiten bestaan. Juist om onduidelijkheden met aftrekposten te voorkomen, zoals in het oude besluit op administratief beroep aan de orde was, heeft het college van gedeputeerde staten aan het nieuwe besluit van 26 maart 2019 een nieuwe berekening ten grondslag gelegd waarin de inkomsten en uitgaven voor azc-onderwijs geheel buiten beschouwing zijn gelaten. 
         Het betoog faalt. 
     Vastgestelde uitgaven 2006 en ontvangsten 2006 en 2007 
     16.    Primenius betoogt dat het college van gedeputeerde staten in het nieuwe besluit op administratief beroep van 26 maart 2019 geen gevolg heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Daarin heeft de rechtbank volgens Primenius aan het college de opdracht gegeven om de vastgestelde uitgaven over 2006 met € 499.550,00 te verhogen en de vastgestelde ontvangsten over 2006 en 2007 met € 391.102,00 en € 149.001,00 te verlagen. 
     16.1.    Het betoog van Primenius is nog gebaseerd op een vergelijking tussen de jaarverslagen van het openbaar onderwijs en de in het besluit van burgemeester en wethouders van 1 juni 2015 genoemde bedragen. De rechtbank heeft in dit verband geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten niet voldoende heeft gemotiveerd dat de door Primenius geconstateerde verschillen tussen de gemeentelijke jaarrekening en de jaarrekening van de openbare scholen niet als ontvangsten of uitgaven als bedoeld in artikel 144, tweede lid, van de Wpo dienen te worden aangemerkt en deze daarom buiten de overschrijdingsregeling vallen. 
         Zoals hiervoor in rechtsoverweging 10 is overwogen, hebben het primaire besluit van 1 juni 2015 alsook het besluit op administratief beroep van 10 januari 2017 hun betekenis verloren door de volledige heroverweging die het college van gedeputeerde staten in het nieuwe besluit op administratief beroep van 26 maart 2019 heeft gemaakt. Primenius heeft in de zienswijze van 25 april 2019 voor wat betreft de vastgestelde uitgaven 2006 en ontvangsten 2006 en 2007 geen gronden aangevoerd tegen het nieuwe besluit op administratief beroep. Ook ter zitting heeft Primenius niet kunnen toelichten op welk punt de vastgestelde uitgaven 2006 en ontvangsten 2006 en 2007 in het nieuwe besluit op administratief beroep onjuist zouden zijn. 
         Het betoog faalt derhalve. 
     Eindconclusie 
     17.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de uitgaven in verband met een onjuiste vaststelling met een bedrag van € 111.566,00 moeten worden verhoogd. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. 
         Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit op administratief beroep van 26 maart 2019 is gegrond. Het besluit zal worden vernietigd voor zover daarin is bepaald dat de rente voor de fictieve lening als bedoeld in artikel 144, lid 4a, van de Wpo is meegenomen bij de vaststelling van de uitgaven. 
         De Afdeling zal in het kader van finale geschillenbeslechting als bedoeld in artikel 8:41a van de Awb de rente zelf vaststellen op een bedrag van € 49.850,00 en het overschrijdingspercentage zelf vaststellen op 0,31%. Overeenkomstig artikel 144, zevende lid, van de Wpo is dit percentage berekend door het bedrag van de overschrijding (€ 49.850,00) uit te drukken in een percentage van het totaal van de ontvangsten, bedoeld in artikel 144, eerste lid, onder d tot en met g en i van de Wpo (€ 15.845.491,00). De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. Het besluit op administratief beroep van 26 maart 2019 blijft voor het overige in stand. 
     Wat betekent deze uitspraak concreet? 
     18.    Het college van burgemeester en wethouders en het college van gedeputeerde staten krijgen in hoger beroep gelijk voor wat betreft de vaststelling van het eindsaldo 2005 en het beginsaldo 2006 van de staat van reserves en voorzieningen. Het college van gedeputeerde staten hoeft de uitgaven dus niet met een bedrag van € 111.566,00 te verhogen. 
         Het nieuwe besluit op administratief beroep van 26 maart 2019 is juist, behalve op het punt van de rente voor de fictieve lening. Daarom moeten de uitgaven worden verhoogd met een bedrag van € 49.850,00. Dit is ook het overschrijdingsbedrag. Het overschrijdingspercentage is dan 0,31%. 
     Proceskosten 
     19.    Het college van gedeputeerde staten dient ten aanzien van Primenius op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     I.    verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde en het college van gedeputeerde staten van Groningen gegrond; 
     II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 april 2018 in zaak nr. 17/405, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de uitgaven in verband met een onjuiste vaststelling met een bedrag van € 111.566,00 moeten worden verhoogd; 
     III.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 april 2018 in zaak nr. 17/405 voor het overige; 
     IV.    verklaart het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 26 maart 2019 gegrond; 
     V.    vernietigt het besluit van 26 maart 2019, kenmerk 2019-017886/13/A.7, voor zover daarin is bepaald dat de rente voor de fictieve lening als bedoeld in artikel 144, lid 4a, van de Wpo is meegenomen bij de vaststelling van de uitgaven en voor zover het overschrijdingsbedrag en het overschrijdingspercentage op nihil zijn gesteld; 
     VI.    stelt de rente vast op een bedrag van € 49.850,00; 
     VII.    stelt het overschrijdingsbedrag op € 49.850,00 en het overschrijdingspercentage op 0,31% vast; 
     VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 26 maart 2019; 
     IX.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij Stichting Primenius in verband met de behandeling van het van rechtswege ontstane beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro). 
     Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier. 
     De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    
     De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
     Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2020 
     705. 
       
     BIJLAGE - Wettelijk kader 
       
     Wet op het primair onderwijs 
     Artikel 142. Overschrijdingsbedrag; voorwaarde personeel buiten overschrijding 
     1. Indien een gemeente ten behoeve van een of meer door haar in stand gehouden basisscholen of speciale scholen voor basisonderwijs meer uitgaven doet voor het personeel en de materiële instandhouding dan door het Rijk worden bekostigd, wordt met inachtneming van de artikelen 142 tot en met 147 aan het bevoegd gezag van de in die gemeente gevestigde, niet door de gemeente in stand gehouden basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs om de vijf jaar een overschrijdingsbedrag verstrekt. Voor de toepassing van de eerste volzin worden ontvangsten op grond van artikel 134, tweede lid, tweede volzin, gelijk gesteld met ontvangsten van het Rijk. Indien een gemeente vanaf een tijdstip binnen een periode van vijf jaar als bedoeld in de eerste volzin geen basisschool onderscheidenlijk speciale school voor basisonderwijs in stand houdt, wordt het overschrijdingsbedrag in afwijking van die volzin uiterlijk 31 december van het kalenderjaar dat volgt op dat tijdstip waarop de gemeente niet langer een school in stand houdt, toegekend. 
     […] 
     4. Burgemeester en wethouders kunnen in overeenstemming met het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school besluiten dat met betrekking tot een of meer scholen van dat bevoegd gezag uitgaven die de gemeente doet ten behoeve van een door haar in stand gehouden school buiten beschouwing worden gelaten bij het vaststellen van de bedragen, bedoeld in de artikelen 143 en 144. 
     Artikel 143. Voorschot overschrijding 
     1. Burgemeester en wethouders stellen, onderscheiden al naar gelang het basisscholen of speciale scholen voor basisonderwijs betreft, jaarlijks vast in welke mate zij ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen meer dan wel minder uitgaven zullen doen voor het personeel en de materiële instandhouding dan door het Rijk worden bekostigd. Deze vaststelling geschiedt voor het komende begrotingsjaar en het resterende deel van het vijfjarig tijdvak, bedoeld in artikel 142, eerste lid. 
     2. Indien voor het komende begrotingsjaar meer uitgaven zullen worden gedaan voor het personeel en de materiële instandhouding dan door het Rijk worden bekostigd, verlenen burgemeester en wethouders in dat begrotingsjaar aan het bevoegd gezag van de niet door de gemeente in stand gehouden basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs in de gemeente een voorschot op het te verwachten overschrijdingsbedrag, bedoeld in artikel 142, eerste lid. Indien uit het besluit van burgemeester en wethouders, bedoeld in het eerste lid, blijkt dat de hiervoor bedoelde meer-uitgaven in de resterende jaren van het vijfjarig tijdvak geheel of ten dele worden gecompenseerd door minder uitgaven, wordt hiermee rekening gehouden bij de bepaling van de hoogte van het voorschot. 
     3. Indien uit de jaarlijkse voorlopige vaststelling van de bedragen, bedoeld in artikel 144, eerste lid, blijkt dat, in afwijking van hetgeen is vastgesteld bij het besluit van burgemeester en wethouders, bedoeld in het eerste lid, meer uitgaven zijn gedaan voor personeel en materiële instandhouding dan door het Rijk worden bekostigd, verlenen burgemeester en wethouders alsnog een voorschot aan het bevoegd gezag van de niet door de gemeente in stand gehouden basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs in de gemeente. Bij de bepaling van de hoogte van het voorschot is de tweede volzin van het tweede lid van overeenkomstige toepassing. 
     Artikel 144. Vaststelling overschrijdingsbedrag, uitgedrukt in percentage 
     1. Indien een gemeente een of meer scholen in stand houdt, stellen burgemeester en wethouders onderscheiden al naar gelang het basisscholen of speciale scholen voor basisonderwijs betreft, jaarlijks voorlopig vast: 
     a. het totaal van de bedragen die in het voorafgaande kalenderjaar zijn uitgegeven ten behoeve van de personeelskosten, 
     b. het totaal van de bedragen die in het voorafgaande kalenderjaar zijn uitgegeven ten behoeve van personeels- en arbeidsmarktbeleid als bedoeld in artikel 129 en ten behoeve van schoolbegeleiding, 
     c. het totaal van de bedragen die in het voorafgaande kalenderjaar zijn uitgegeven ten behoeve van de materiële instandhouding, 
     d. het totaal van de ontvangsten, bedoeld in de artikelen 116 en 137, in het voorafgaande kalenderjaar, 
     e. het totaal van de ontvangsten dat is gebaseerd op de bedragen die krachtens artikel 129, tweede lid, ten behoeve van personeels- en arbeidsmarktbeleid en die ten behoeve van schoolbegeleiding voor het kalenderjaar zijn vastgesteld, 
     f. het totaal van de ontvangsten dat is gebaseerd op de bedragen die krachtens artikel 113 voor de voorzieningen voor de materiële instandhouding voor dat kalenderjaar zijn vastgesteld, 
     g. het totaal van de aanvullende ontvangsten waaronder worden verstaan de bedragen die krachtens artikel 135 voor de voorzieningen ten behoeve van de materiële instandhouding voor dat kalenderjaar zijn vastgesteld, 
     h. het totaal van de bedragen die in het voorafgaande kalenderjaar zijn uitgegeven ten behoeve van de instandhouding van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 68, 
     i. het totaal van de ontvangsten op grond van artikel 134, tweede lid, tweede volzin, en 
     j. een staat van voorzieningen die zijn ingesteld ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen. 
     2. Indien de gemeente een deel van de ontvangsten bedoeld, in het eerste lid onder d of een deel van de ontvangsten, bedoeld in dat lid onder e, f, g en i, toevoegt aan een voorziening, wordt dat deel aangemerkt als een uitgave als bedoeld in dat lid onder a, onderscheidenlijk als een uitgave als bedoeld in dat lid onder b, c en h. Indien de gemeente ten behoeve van de personeelskosten, de nascholingskosten, de kosten voor materiële instandhouding of de kosten voor de instandhouding van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 68, bedragen aan een voorziening onttrekt, worden deze aangemerkt als ontvangsten als bedoeld in het eerste lid onder d, e of f. 
     3. Bij het vaststellen van de bedragen, bedoeld in het eerste lid onder c, f, g en h, worden buiten beschouwing gelaten de uitgaven en ontvangsten voor: 
     a. administratie, beheer en bestuur, bedoeld in artikel 114 , onder e, 
     b. de materiële instandhouding van het onderwijs in lichamelijke oefening en 
     c. de materiële instandhouding in verband met de toepassing van artikel 165. 
     4. Bij het vaststellen van de bedragen, bedoeld in het eerste lid onder a, worden buiten beschouwing gelaten de uitgaven ten behoeve van personeel dat door de gemeente met toepassing van artikel 165, aan een openbare school wordt verbonden. Bij het vaststellen van de bedragen, bedoeld in het eerste lid onder a, b, c en h, worden voorts buiten beschouwing gelaten de uitgaven die worden gedekt door ontvangsten van bedragen die door derden zijn betaald, de uitgaven die worden gedekt door ontvangsten op grond van een besluit als bedoeld in artikel 140, zesde lid, tweede volzin, en de uitgaven voor de voorzieningen waarvoor het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school op grond van de regeling, bedoeld in artikel 141, eerste lid, een aanvraag bij de gemeente kon indienen en wel gedurende de periode waarvoor een dergelijke aanvraag kon worden gedaan. Bij het vaststellen van de bedragen, bedoeld in het eerste lid onder a, b, c en h, blijven de uitgaven ten behoeve van een basisschool buiten beschouwing tot het bedrag dat de gemeente voor die school overdraagt op grond van artikel 118, artikel 124 of artikel 125. 
     4a. Bij het vaststellen van de bedragen bedoeld in het eerste lid, onder c, mogen voorzieningen die volgens de desbetreffende rijksbekostiging een afschrijvingstermijn van ten minste 20 jaar hebben, over ten hoogste 20 jaar worden aangemerkt als jaarlijkse uitgaven op grond van rente op basis van een fictieve lening met een looptijd van ten hoogste 20 jaar en een lineaire aflossing. 
     […] 
     6. Om de vijf jaar stellen burgemeester en wethouders voorlopig vast het totaal van de vastgestelde uitgaven en ontvangsten in de voorafgaande vijf kalenderjaren, zoals in het eerste tot en met vijfde lid is aangegeven. Indien de uitgaven hoger zijn dan de ontvangsten, bepalen burgemeester en wethouders tevens het bedrag van de overschrijding. Indien een gemeente vanaf een tijdstip binnen een periode van vijf jaar als bedoeld in de eerste volzin geen school in stand houdt, stellen burgemeester en wethouders in afwijking van die volzin zo spoedig mogelijk na dat tijdstip voorlopig vast het totaal van de vastgestelde uitgaven en ontvangsten in het aan dat tijdstip voorafgaande deel van de periode van vijf jaar, zoals in het eerste tot en met vijfde lid is aangegeven. 
     7. Na sluiting van de rekening van de gemeente stellen burgemeester en wethouders de in het eerste en zesde lid bedoelde bedragen, zo nodig gewijzigd, vast. In het geval, bedoeld in het zesde lid, tweede volzin, drukken burgemeester en wethouders vervolgens het bedrag van de overschrijding uit in een percentage van het totaal van de ontvangsten, bedoeld in het eerste lid onder d tot en met g en i. Het percentage wordt afgerond tot twee decimalen. Afronding naar beneden vindt plaats indien de derde decimaal kleiner is dan 5, en naar boven indien deze decimaal ten minste 5 bedraagt. 
     Artikel 145. Vaststelling overschrijdingsbedrag voor een niet door de gemeente in stand gehouden school 
     1. In het jaar volgend op de definitieve vaststelling, bedoeld in artikel 144, zevende lid, wordt het overschrijdingsbedrag vastgesteld waarop het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school, die gedurende een of meer jaren van het desbetreffende tijdvak in de gemeente was gevestigd, aanspraak heeft. Dit overschrijdingsbedrag wordt vastgesteld door het percentage, bedoeld in artikel 144, zevende lid, te vermenigvuldigen met het totaal van de ontvangsten van een niet door de gemeente in stand gehouden school dat is gebaseerd op de bedragen die krachtens de artikelen 113 en 137 voor het desbetreffende tijdvak zijn vastgesteld, met dien verstande dat bij het vaststellen van het totaal van de ontvangsten, bedoeld in voorgaande volzin, buiten beschouwing blijven de ontvangsten op grond van de programma's van eisen voor administratie, beheer en bestuur, bedoeld in artikel 114, onder e, voor de materiële instandhouding van het onderwijs in lichamelijke oefening en in verband met de toepassing van artikel 165. 
     2. Indien aan het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school een deel van de bekostiging voor personeelskosten is overgedragen door een ander bevoegd gezag, wordt bij het vaststellen van het totaal van de ontvangsten, bedoeld in het eerste lid, tweede volzin, dat deel bij genoemde school wel en bij de school van laatstgenoemd bevoegd gezag niet aangemerkt als ontvangsten. 
     3. Indien een gemeente voor een niet door de gemeente in stand gehouden school het deel van de materiële instandhouding waarop de programma's van eisen, bedoeld in artikel 114, onder a, b en c, betrekking hebben, geheel of gedeeltelijk verzorgt, wordt een overeenkomstig deel van de ontvangsten in mindering gebracht op het totaal van de ontvangsten voor de betrokken school waarover ingevolge het eerste lid het overschrijdingsbedrag wordt vastgesteld. 
     4. Indien een gemeente gedurende een gedeelte van het desbetreffende tijdvak een of meer basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs in stand houdt, wordt voor het vaststellen van het overschrijdingsbedrag, bedoeld in het eerste lid, uitgegaan van het totaal van de ontvangsten van een niet door de gemeente in stand gehouden school over een overeenkomstig gedeelte van het desbetreffende tijdvak. 
     […] 
     Artikel 147. Mededeling en beroep 
     Aan het bevoegd gezag van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen wordt een afschrift gezonden van de besluiten van burgemeester en wethouders tot vaststelling van de mate waarin meer dan wel minder uitgaven worden gedaan, bedoeld in artikel 143, eerste lid, tot verlening van het voorschot, bedoeld in artikel 143, tweede of derde lid, en tot voorlopige en definitieve vaststelling van het overschrijdingsbedrag, bedoeld in artikel 144, zesde en zevende lid. Daarbij is opgenomen een staat van voorzieningen als bedoeld in artikel 144, eerste lid onder j, waarin per kalenderjaar wordt aangegeven het verloop van de toevoegingen en de onttrekkingen aan de voorzieningen. De toezending geschiedt binnen 2 weken na de dag waarop burgemeester en wethouders een besluit als bedoeld in de eerste volzin hebben genomen. Het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school kan tegen een besluit als bedoeld in de eerste volzin administratief beroep instellen bij gedeputeerde staten.