ECLI: ECLI:NL:RBAMS:2019:8598

Titel: ECLI:NL:RBAMS:2019:8598 Rechtbank Amsterdam , 19-11-2019 / AWB - 18 _ 5978

Gerecht: Rechtbank Amsterdam

Datum uitspraak: 2019-11-19

Zaaknummer: AWB - 18 _ 5978

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBAMS:2019:8598

---

Verweerder heeft aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. In geschil is vooral of eiser, als eigenaar, kan worden aangemerkt als overtreder. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Eiser heeft onvoldoende concreet toezicht gehouden op de woningen. Eiser heeft geen actief toezicht gehouden. Daarbij mag eiser als eigenaar aangekondigde bezoeken brengen aan de woning en met de toestemming van de huurders de woning controleren. De stelling van eiser dat dit niet zou mogen, klopt niet. Van deze bezoeken dient eiser dan een verslag op te maken. Ook als de huurders de toegang weigeren, kan eiser dit vastleggen. Op deze manier kan hij aannemelijk maken dat hij voldoende toezicht heeft gehouden danwel heeft geprobeerd te houden. Eiser heeft dit allemaal niet gedaan. Hierdoor heeft hij niet aan zijn zorgplicht voldaan.

RECHTBANK AMSTERDAM 
     Bestuursrecht 
     
     
       zaaknummer: AMS 18/5978  
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 19 november 2019 in de zaak tussen 
     
     
      [eiser] , te Amsterdam, eiser 
     (gemachtigde: mr. A. van Dorsten), 
     
     
       en 
     
     
     
       
         het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,  verweerder 
       (gemachtigden: mr. N. Hamdach). 
     
     
     
   
   
     Procesverloop 
     
     
       Bij besluit van 15 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete van € 12.000 opgelegd en ingevorderd wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimten naar onzelfstandige woonruimten.  
     
     
     
       Bij besluit van 24 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.  
     
     
     
       Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is voor verweerder verschenen A. Brandenburg.  
     
     
     
   
   
     Overwegingen 
     
     
       
         Feiten en omstandigheden 
       
     
     
     1. Eiser is, samen met [de persoon 1] , sinds 21 juni 2016 eigenaar van de woningen aan [adres 2] te Amsterdam (de woningen). De woningen hebben de bestemming wonen. Ten tijde van het onderzoek stonden in de Basisregistratie personen (Brp) op de [adres 2] twee personen ingeschreven en op de [adres 3] drie personen. 
     
     
       2.1. 
       Verweerder heeft op 7 juni en 11 juli 2017 twee meldingen ontvangen over woonfraude op het adres [adres 3] te Amsterdam. Volgens de melder zou er op dit adres sprake zijn van onrechtmatige bewoning door zestien personen. Verweerder heeft vervolgens een administratief vooronderzoek verricht en onaangekondigd de woningen bezocht. Tijdens deze bezoeken hebben de rapporteurs met verschillende bewoners gesproken. De resultaten van deze onderzoeken zijn neergelegd in twee afzonderlijke rapporten van bevindingen van 24 januari 2018.  
       
     
     
       2.2. 
       In het rapport van bevindingen betreffende [adres 2] staat, voor zover van belang, het volgende vermeld:  
       
       
         
           […]Verklaring van [de persoon 3] , [de persoon 4] en [de persoon 5] 
         
         
           Op mijn vragen hoorde ik de drie bewoners het volgende verklaren, althans in woorden van gelijke strekking: “we zijn hier samen komen wonen. Op de inschrijving staat 3 en 4 april maar het kan zijn dat we er iets daarvoor al zijn komen wonen. We zijn vrienden van elkaar en [de persoon 5] is ook een vriend van ons. [de persoon 5] is op 31 augustus hier komen wonen. Ook hij is een schoolvriend. We hebben beide één huurovereenkomst en onze namen staan er beide op. [de persoon 5] , daar hebben we met de eigenaar contact over gehad. De eigenaar zei dat wij dit zelf moesten regelen, aangezien er al twee personen ingeschreven staan. een van ons moest [de persoon 5] als medebewoner inschrijven omdat wij de hoofdbewoners zijn. Dit moet via een hoofdbewonersverklaring. We hebben geen huurovereenkomst met [de persoon 5] en we waren ook niet van plan om een huurovereenkomst te maken, omdat we hem wel vertrouwen. Tussen ons en de eigenaar zit een tussenpersoon en dat is [de persoon 7] , ik [de persoon 3] , weet niet hoe je zijn naam schrijft. Hij is van [bedrijf] . Hij is ook voor de andere verdiepingen de contactpersoon. Als er iets defect raakt, dan moeten we dit bij hem melden. De huisbaas is [eiser] en hij heeft toestemming gegeven voor de inschrijvingen van ons en van [de persoon 5] en dit heeft hij via de WhatsApp doorgegeven.” […] 
         
       
       
       
         
           Einde onderzoek 
         
         
           Uit ons onderzoek is naar voren gekomen dat op het voornoemde adres drie personen woonachtig zijn. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat er drie slaapkamers zijn, een woonkamer, een keuken, een doucheruimte en een toilet zijn en die alle bewoners gezamenlijk delen. De twee bewoonsters hebben beide verklaard dat zij een huurovereenkomst hebben met de eigenaar de heer [eiser] . De eigenaar genaamd [eiser] zou ook op de hoogte zijn dat er een derde persoon op het voornoemde adres woonachtig is en deze zou hebben gezegd dat zij dit onderling met elkaar moesten regelen. De woning wordt door drie personen gedeeld met goedkeuring van de eigenaar van de woning.  
         
       
       
     
     
       2.3. 
       In het rapport van bevindingen betreffende de [adres 3] staat, voor zover van belang, het volgende vermeld:  
       
       
         
           […] Verklaring van [de persoon 2] 
         
         
           Op mijn vragen hoorde ik [de persoon 2] het volgende verklaren, althans in woorden van gelijke strekking: “We wonen hier met zijn drieën en wij zijn vrienden van elkaar. We zijn hier ergens in maart samen komen wonen. We zijn met z’n tweeën hoofdbewoners en we hebben met zijn tweeën het huurcontract getekend. De derde persoon mocht zich later inschrijven, maar die staat niet op het huurcontract. We betalen 2200 euro per maand. […]  
         
       
       
       
         
           Einde onderzoek 
         
         
           Uit ons onderzoek is naar voren gekomen dat op het voornoemde adres drie personen woonachtig zijn. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat er drie slaapkamers zijn, een woonkamer, een keuken, een doucheruimte en een toilet zijn en die alle bewoners gezamenlijk delen. [de persoon 2] heeft verklaard dat er twee personen op het huurcontract staan maar dat ze zich alle drie op het adres in mochten schrijven. 
         
         
           Besluitvorming 
         
       
       
       3. Bij brief van 2 maart 2018 heeft verweerder eiser bericht voornemens te zijn een bestuurlijke boete op te leggen van € 6.000 per woning (€ 12.000 in totaal) wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimten naar onzelfstandige woonruimten. Eiser heeft op 9 april 2018 zijn zienswijze gegeven op dit voornemen.  
       
       4. Bij het primaire besluit heeft verweerder een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 12.000,- en deze boete ingevorderd, omdat eiser de woningen zonder vergunning heeft omgezet van zelfstandige woonruimten naar onzelfstandige woonruimten.  
       
       5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Eiser heeft het bestreden besluit gemotiveerd betwist. De door eiser aangevoerde gronden zullen hieronder apart worden besproken.  
       
       
         
           Wettelijk kader 
         
       
       
       6. De wet- en regelgeving die in deze zaak van toepassing is, is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.  
       
       
         
           Beoordeling door de rechtbank  
         
       
       
       - Waren de toezichthouders bevoegd?  
       
     
     
       7.1. 
       Eiser heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat de toezichthouders die de woningen hebben bezocht niet werkzaam zijn in de functie van medewerker handhaving E en F en daardoor niet bevoegd waren om het onderzoek te doen. Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat de medewerkers van de Afdeling Wonen op grond van het aanwijzingsbesluit van 29 maart 2017  zijn aangewezen als toezichthouders en dus bevoegd zijn om toezicht te houden.  
       
     
     
       7.2. 
       Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee de beroepsgrond voldoende weerlegd. Uit het aanwijzingsbesluit blijkt dat medewerkers van de Afdeling Wonen in de functie van medewerker handhaving E en F, belast zijn met het toezicht op de naleving van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening. De stelling van eiser, dat niet is gebleken dat de medewerkers werkzaam zijn als medewerker handhaving E en F, is niet onderbouwd. Eiser heeft geen aanwijzingen naar voren gebracht waaruit opgemaakt zou kunnen worden dat de medewerkers niet in de functie medewerker handhaving E en F werkzaam zijn. De stelling van eiser, dat het aan verweerder is om aan te tonen dat de medewerkers bevoegd zijn, volgt de rechtbank niet. Aangezien eiser degene is die aanvoert dat de medewerkers – anders dan uit het aanwijzingsbesluit volgt – níet bevoegd zijn, is het ook aan eiser om dit nader te onderbouwen of in ieder geval een begin van bewijs van deze stelling te leveren. Eiser heeft dit nagelaten. Dit betekent dat van een bevoegdheidsgebrek geen sprake is en dat verweerder het naar aanleiding van het onderzoek in de woning opgestelde rapport van bevindingen aan de boeteopleggingen ten grondslag mocht leggen.  
       
       - Hadden de bewoners de cautie moeten krijgen?  
       
     
     
       8.1. 
       Eiser heeft aangevoerd dat de medewerkers van verweerder hebben nagelaten om de bewoners van de woningen voorafgaand aan de ondervraging de cautie te geven. Er is dus niet voldaan aan de eisen van artikel 5:10a van de Awb.  Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat eiser wel degelijk de cautie heeft gekregen.  
       
     
     
       8.2. 
       De rechtbank stelt vast dat eiser bij het voornemen is gewezen op zijn recht om niet te hoeven antwoorden. Dat is ook niet in geschil. In geschil is of ook de huurders hadden moeten worden gewezen op hun zwijgrecht. De rechtbank is van oordeel dat de huurders in dit geval niet hoefden te worden gewezen op hun zwijgrecht. In deze zaak gaat het immers om de boete die aan eiser is opgelegd en niet om een eventuele boete die aan de huurders zou kunnen worden opgelegd. Verder was, zoals verweerder ook stelt, van een verhoor dat is bedoeld met het oog op het opleggen van een bestraffende sanctie nog geen sprake op het moment van het huisbezoek. De handhavers waren op dat moment bezig met het verzamelen van informatie. Tot slot merkt de rechtbank in dit verband nog op dat gelet op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb, een eventuele – hier dus niet aan de orde zijnde – schending van de rechten van de huurders nog niet zou leiden tot vernietiging van dit bestreden besluit. De cautie die de huurders mogelijk hadden moeten krijgen, strekt immers tot bescherming van de rechten van de huurders en niet tot bescherming van de rechten van eiser. Dus zelfs als verweerder de huurders de cautie hád moeten geven, zijn de rechten van eiser niet geschonden. De cautie is namelijk niet bedoeld om te voorkomen dat iemand anders een bestraffende sanctie krijgt. Ook deze grond slaagt niet.  
       
       - Mochten de toezichthouders de woningen binnentreden?  
       
     
     
       9.1. 
       Eiser heeft verder aangevoerd dat de toezichthouders de woning aan de [adres 3] onrechtmatig zijn binnengetreden. De bewoner heeft geen expliciete toestemming gegeven. Daarbij waren twee bewoners afwezig. Ook zij hebben dus geen toestemming gegeven.  
       
     
     
       9.2. 
       Ook deze grond slaagt niet. Zoals verweerder terecht heeft aangegeven, blijkt uit het rapport van bevindingen niet dat de bewoner van [adres 3] geen toestemming heeft gegeven voor het binnentreden. Verder zijn de toezichthouders van de gemeente op grond van artikel 34 van de Huisvestingswet 2014 bevoegd om ook zonder toestemming een woning te betreden. Wel moet dan aan de voorwaarden van artikel 1, eerste lid, van de Awbi  zijn voldaan. Dat is hier het geval. De toezichthouders hebben zich gelegitimeerd en het doel van hun bezoek duidelijk gemaakt. Tot slot overweegt de rechtbank dat zelfs indien de toezichthouders zonder toestemming en zonder te voldoen aan de eisen van artikel 1, eerste lid, van de Awbi, de woningen zouden hebben betreden, dit eiser niet kan baten. Het gaat hier immers niet om het huisrecht van eiser dat zou zijn geschonden door verweerder, maar om het huisrecht van de huurders. Het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb zou in dat geval in de weg staan aan de vernietiging van het besluit. 
       
       - Zijn het legaliteitsbeginsel en het lex certa beginsel geschonden?  
       
     
     
       10.1. 
       Eiser heeft verder aangevoerd dat er geen wettelijke grondslag is voor het opleggen van de boete. Volgens eiser is de norm onvoldoende duidelijk en wordt niet voldaan aan de eis van voorzienbaarheid. Er is sprake van een onjuiste verwijzing in artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening 2016. Ook is onduidelijk wat er wordt verstaan onder een “huishouden”.  
       
     
     
       10.2. 
       De rechtbank volgt eiser hierin niet. Uit artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 blijkt dat de omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte vergunningsplichtig is. In artikel 3.1.1 van de Huisvestingsverordening 2016 zijn alle woningen in Amsterdam, met enige uitzonderingen die hier niet van toepassing zijn, aangewezen als woonruimte bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014. Dat partijen het erover eens zijn dat artikel 3.1.2. van de Huisvestingsverordening 2016 ongelukkig is geformuleerd, omdat de gemeenteraad heeft nagelaten om in die bepaling regels op te nemen over omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, baat eiser daarom niet. Overigens blijkt uit de toelichting op artikel 3.1.2. van de Huisvestingsverordening 2016 dat de vergunningplicht ook betrekking heeft op omzetting. 
       
     
     
       10.3. 
       Verder volgt de rechtbank eiser niet in zijn stelling dat onduidelijk is wat onder een huishouden wordt verstaan. Uit artikel 1, onder p, van de Huisvestingsverordening 2016 blijkt duidelijk dat onder een huishouden wordt verstaan een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren. Ter zitting heeft verweerder uitgelegd dat volgens zijn beleid ook twee volwassenen die geen gemeenschappelijke huishouding voeren, zoals twee studenten,  worden aangemerkt als een huishouden, omdat het niet mogelijk is om bij iedere woning waar twee volwassenen staan ingeschreven te controleren of daadwerkelijk sprake is van een gemeenschappelijke huishouding. Op het moment dat er een derde volwassene bij komt, is niet langer sprake van één – gemeenschappelijke – huishouding, zoals bedoeld in de Huisvestingverordening 2016. De rechtbank acht deze uitleg niet onredelijk.  
       
       - Is er sprake van een overtreding?  
       
     
     
       11.1. 
       Eiser heeft verder aangevoerd dat er geen overtreding was, omdat er geen sprake is van een omzetting van een zelfstandige naar een onzelfstandige woonruimte. Het gaat hier om een woning met drie kamers die niet op slot kunnen. Subsidiair heeft eiser aangevoerd dat sprake is van hospitaverhuur en dat is toegestaan.  
       
     
     
       11.2. 
       Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat wel sprake is van onzelfstandige woonruimten. In de woningen wonen meer personen dan is toegestaan, namelijk drie personen per woning. Daardoor zijn er meer huishoudens die de wezenlijke voorzieningen met elkaar moeten delen. Ten aanzien van de stelling dat sprake zou zijn van hospitaverhuur heeft verweerder aangevoerd dat niet is voldaan aan de regels voor hospitaverhuur. Om onder hospitaverhuur te vallen, moet de verhuurder namelijk het exclusieve gebruik hebben over ten minste 50% van de woning. Dat is hier niet het geval.  
       
     
     
       11.3. 
       Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van een overtreding. Niet in geschil is dat de woningen worden bewoond door drie volwassenen die geen familie van elkaar zijn. Volgens de Huisvestingsverordening 2016 is in een dergelijk geval sprake van meerdere huishoudens. Omdat er meerdere huishoudens wonen in een woning waarbij zij de keuken, badkamer en toilet delen, is sprake van onzelfstandige woningen. Er heeft dus omzetting plaatsgevonden. Eiser heeft nagelaten hier een vergunning voor aan te vragen. Omdat er geen vergunning is, heeft eiser gehandeld in strijd met de Huisvestingswet 2014 en is er dus sprake van een overtreding. Ook het subsidiaire standpunt van eiser kan niet slagen. Er is niet voldaan aan de regels voor hospitaverhuur, aangezien de verhuurders niet minimaal 50% van de woning exclusief tot hun beschikking hebben.  
       
       - Kan eiser als overtreder worden aangemerkt?  
       
     
     
       12.1. 
       Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat hij niet kan worden aangemerkt als overtreder. Er is geen sprake van een fysieke overtreding. De woning is verhuurd aan twee personen. Ook kan eiser niet worden aangemerkt als functionele dader. Eiser wist niet en kon ook niet weten dat de woningen onrechtmatig werden verhuurd. Daar komt bij dat zelfs als eiser had geweten dat er een derde persoon woonde, eiser nog niet op de hoogte was van de onrechtmatigheid hiervan. Er had immers ook sprake kunnen zijn van hospitaverhuur. Verweerder mag niet van eiser verwachten dat hij zodanig intensief controleert dat hij over alle informatie kan beschikken. Eiser mag niet achter de voordeur kijken. De bewoners van de woningen hebben recht op ongestoord huurgenot. 
       
     
     
       12.2. 
       
         Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat eiser wel kan worden aangemerkt als overtreder. Eiser kan worden gezien als functioneel dader. Eisers stelling dat hij niet wist en niet kon weten van de onrechtmatige situatie, volgt verweerder niet. Uit de verklaringen van de bewoner van [adres 3] blijkt dat eiser wel degelijk op de hoogte was dat een derde persoon zich wilde inschrijven op dat adres. Het beroep van eiser op hospitaverhuur gaat niet op. Een kenmerk van hospitaverhuur is dat de verhuurder het exclusieve gebruik heeft over 50% van de woning. Dat is hier niet het geval.  
         Het had op de weg van eiser gelegen om concreet toezicht te houden op de woningen. Dat hij dit toezicht niet heeft kunnen houden, is op geen enkele wijze door eiser onderbouwd. Zo heeft eiser geen bewijsstukken aangeleverd waaruit blijkt dat hij de woning heeft bezocht en wat er is waargenomen. Ook heeft eiser geen bewijsstukken overgelegd waaruit blijkt dat hij de woning wel wilde bezoeken, maar dat de bewoners hem dit niet hebben toegestaan. Het steekproefsgewijs binnentreden door de verhuurder staat de privacy van de huurders niet in de weg, mits de huurder daarvan vooraf op de hoogte is gesteld of daarmee heeft ingestemd. Eiser had dus wel degelijk bezoeken kunnen afleggen. Dat eiser geen toezicht heeft gehouden, komt dan ook voor zijn eigen rekening en risico. 
       
       
     
     
       12.3. 
       De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiser terecht als overtreder heeft aangemerkt. Daartoe is het volgende redengevend.  
       
     
     
       12.4. 
       Het is vaste rechtspraak van de Afdeling  dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Het is eveneens vaste rechtspraak van de Afdeling  dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand, dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand was omgezet naar onzelfstandige woonruimten.  
       
     
     
       12.5. 
       In diverse uitspraken heeft de Afdeling verduidelijkt wat verwacht mag worden van de eigenaar/verhuurder. Zo heeft de Afdeling bepaald dat de verhuurder in ieder geval kan vragen om een bewijs van inschrijving in de Brp.  Verder mag van de eigenaar/verhuurder worden verwacht dat deze geregeld langs gaat bij de woning en hiervan rapportages opmaakt. Bij deze bezoeken dient iedere kamer gecontroleerd te worden.  Tot slot heeft de Afdeling geoordeeld dat de enkele clausule in een huurcontract dat onderhuur verboden is, onvoldoende is om aannemelijk te maken dat voldoende toezicht is gehouden. 
       
     
     
       12.6. 
       Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser onvoldoende concreet toezicht gehouden op de woningen. Ter zitting heeft eiser ook erkend dat hij pas als er veranderingen optreden, bijvoorbeeld doordat de huur door iemand anders wordt betaald, of als er klachten komen, langs zou gaan. Hieruit volgt dat eiser niet actief toezicht heeft gehouden op het verhuurde. Daarbij klopt de stelling van eiser dat hij de woning niet kan controleren omdat zijn huurders recht hebben op huurgenot, niet. Inderdaad mag eiser niet onaangekondigd en tegen de zin van de huurders de woning betreden. Eiser kan echter wel aangekondigde bezoeken brengen aan de woning en met de toestemming van de huurders de woning controleren.  Van deze bezoeken dient eiser dan een verslag op te maken. Ook als de huurders de toegang weigeren, kan eiser dit vastleggen. Op deze manier kan eiser aannemelijk maken dat hij voldoende toezicht heeft gehouden danwel heeft geprobeerd te houden. Eiser heeft echter helemaal niets gedaan. Hij heeft op geen enkele wijze toezicht gehouden en daardoor bewust het risico genomen dat hij niet wist wat er met zijn woningen gebeurde.  
       
     
     
       12.7. 
       Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat het ook nog hoogst onaannemelijk is dat eiser niet wist of niet kon weten dat er een derde huurder was. Uit de verklaringen van de huurders blijkt immers dat eiser wel degelijk op de hoogte was van het feit dat er een derde huurder in de woningen was.  
       
       - Zijn het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel geschonden?  
       
     
     
       13.1. 
       Eiser heeft aangevoerd dat het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel zijn geschonden. Het beleid is opeens gewijzigd. Er werd nooit gehandhaafd op omzettingen. Volgens verweerder had eiser zich moeten informeren over de toepasselijke regelgeving. De vergunningsplicht voor omzettingen bestaat al sinds 2014, dus ver voordat eiser de woningen heeft verbouwd.  
       
     
     
       13.2. 
       Ook deze grond slaagt niet. Uit de Huisvestingswet 2014 volgt dat voor omzettingen een vergunning nodig is. Deze regelgeving is al sinds 2014 van toepassing. Eiser had zich moeten informeren over de gevolgen die het omzetten van een woning naar onzelfstandige woningen heeft. Om een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel te kunnen doen, dient het stappenplan van de Afdeling te worden doorlopen.  Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, moet degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van overheidsfunctionarissen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Niet is gebleken dat aan eiser een dergelijke toezegging is gedaan waaraan eiser redelijkerwijs het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat er niet handhavend opgetreden zou worden. Verder ziet de rechtbank in het betoog van eiser dat verweerder nooit heeft gehandhaafd op omzettingen, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zou hebben berust in het zonder vergunning omzetten van woningen. De omstandigheid dat niet altijd even intensief en structureel uitvoering is gegeven aan het handhavingsbeleid, wat daar ook van zij, is daartoe onvoldoende. 
       
       - Is het ne-bis-in-idem-beginsel geschonden?  
       
     
     
       14.1. 
       Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat hij drie keer is beboet voor hetzelfde feit. De boetes komen voort uit dezelfde gedraging. Verweerder was dus maar bevoegd om één boete op te leggen.  
       
     
     
       14.2. 
       De rechtbank overweegt dat vaststaat dat eiser drie appartementen zonder vergunning heeft omgezet naar onzelfstandige woonruimten. Hierdoor is sprake van drie afzonderlijke overtredingen. Verweerder kan voor elk van deze overtredingen en aan iedere overtreder afzonderlijk een boete opleggen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is dit niet in strijd met het ne-bis-in-idem beginsel. 
       
       - Is het gelijkheidsbeginsel geschonden?  
       
     
     
       15.1. 
       Volgens eiser heeft verweerder het gelijkheidsbeginsel geschonden. Verweerder maakt een ongerechtvaardigd onderscheid tussen particulieren en woningcorporaties. Die laatsten worden niet beboet indien hun huurders zonder vergunning hebben omgezet.  
       
     
     
       15.2. 
       Ook deze beroepsgrond slaag niet. Allereerst is hiervoor al geoordeeld dat eiser niet aan zijn zorgplicht heeft voldaan. Verder volgt uit rechtspraak van de Afdeling dat het onderscheid tussen particulieren en woningcorporaties gerechtvaardigd is.  Er is immers geen sprake van gelijke gevallen. Woningcorporaties hebben zelf fraudeteams en meldpunten voor burgers. Daarmee zetten woningcorporaties zich actief in voor het opsporen van misstanden rondom de bewoning van hun panden. Ook treden woningcorporaties en de gemeente in een aantal gevallen gezamenlijk op bij het bestrijden van woonfraude. Dat, zoals verweerder ter zitting heeft toegegeven, de afspraken met de woningcorporaties niet altijd de gewenste resultaten hebben, maakt dit niet anders. Tot slot overweegt de rechtbank dat het feit dat in het ene geval niet wordt gehandhaafd en in het andere geval wel, niet maakt dat verweerder niet mag handhaven. 
       
       - Had de boete gematigd moeten worden?  
       
     
     
       16.1. 
       Tot slot heeft eiser aangevoerd dat verweerder aanleiding had moeten zien om de boete te matigen. Eiser heeft de overtreding niet fysiek begaan, er is sprake van een eerste overtreding, eiser heeft te goeder trouw gehandeld en hij is maar voor de helft eigenaar van de betreffende woningen.  
       
     
     
       16.2. 
       Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb kan de boete gematigd worden als aannemelijk is gemaakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat onder meer een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de boete te matigen. 
       
     
     
       16.3. 
       Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat de boete gematigd had moeten worden. Zoals hiervoor al is overwogen, kan de overtreding aan eiser worden toegerekend. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de overtreding hem in verminderde mate kan worden verweten. Ook heeft hij niet onderbouwd dat sprake is van een beperkte ernst van de overtreding. Tot slot heeft eiser niet onderbouwd dat hij een geringe financiële draagkracht heeft. De door eiser aangevoerde omstandigheden zijn niet dermate bijzonder dat verweerder de boete had moeten matigen.  
       
     
     
       16.4. 
       Ook deze grond slaagt niet.  
       
       
         
           Conclusie 
         
       
       
       17. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser zonder vergunning de woningen heeft omgezet naar onzelfstandige woonruimten en dat dit eiser kan worden toegerekend. Ook heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om de boetes te matigen. Het beroep is ongegrond.  
       
       18. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.  
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, voorzitter, en mr. C.W. Inden en mr. P. Sloot, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier .  De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2019. 
     
     
     
     
       griffier  
       voorzitter 
     
     
     
     
       Afschrift verzonden aan partijen op:  
     
     
     
   
   
     Rechtsmiddel 
     
       Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.  
       Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. 
     
     
     
     
     
       BIJLAGE 
     
     
   
   
     Algemene wet bestuursrecht 
     
     
       
         Artikel 5:10a  
       
     
     1. Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen.  
     2. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.  
     
     
       
         Artikel 5.43 
       
       Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, danwel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt.  
     
     
     
       
         Artikel 5:46 
       
       (…) 
     
     3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.  
     (…). 
     
     
       
         Artikel 8:69a 
       
       De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.  
     
     
     
   
   
     Algemene wet op het binnentreden 
     
     
       
         Artikel 1 
       
       1. Degene die bij of krachtens de wet belast is met de opsporing van strafbare feiten of enig ander onderzoek, met de uitvoering van een wettelijk voorschrift of met het toezicht op de naleving daarvan, dan wel een bevoegdheid tot vrijheidsbeneming uitoefent, en uit dien hoofde in een woning binnentreedt, is verplicht zich voorafgaand te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. Indien twee of meer personen voor hetzelfde doel in een woning binnentreden, rusten deze verplichtingen slechts op degene die bij het binnentreden de leiding heeft. 
       (…)  
     
     
     
   
   
     Huisvestingswet 2014 
     
     
       
         Artikel 21 
       
       Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:  
     
     
       
         Anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;  
       
       
         Anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;  
       
       
         Van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;  
       
       
         Tot twee of meer woonruimte te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.  
       
     
     
     
       
         Artikel 34 
       
       De toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner. 
     
     
     
       
         Artikel 35 
       
     
     1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. 
     2. De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste: 
     […] 
     b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. 
     3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd. 
     
     
   
   
     Huisvestingsverordening 2016 
     
     
       
         Artikel 1 
       
       (…) 
     
     p. Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die 
     
       een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren.  
       (…). 
     
     
     
       
         Artikel 3.1.1. Reikwijdte vergunningplicht 
       
     
     1. Als woonruimte behoren tot een gebouw gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, a, b, c, en d van de wet, wordt aangewezen: 
     a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens; 
     b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten; 
     c. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten; 
     d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten. 
     (…) 
     
     
       
         Artikel 3.1.2 Uitzondering op de vergunningplicht 
       
       (…) 
     
     5. Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van het gebruik als tweede woning, is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk, mits en zolang: 
     a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven; 
     b. vakantieverhuur maximaal 60 dagen per jaar plaatsvindt; 
     c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; 
     d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en 
     e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve van vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders. 
     (…) 
     
     
       
         Artikel 4.2.2. Bestuurlijk boete 
       
     
     1. Burgemeester en wethouders kunnen en bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de [Huisvesting]wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften als bedoeld in artikel 24 van deze wet. 
     2. Burgemeester en wethouder leggen een boete op: 
     (…) 
     b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c, of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2; 
     
     
       
         Bijlage 3 tabel 2 behorende bij artikel 4.2.2. Bestuurlijke boete 
       
       Het omzetten van woonruimte in maximaal 4 kamers, artikel 21, onder c, boete € 6.000,-.  
     
     
     
     
   
   
      Aanwijzing van toezichthouders bij de afdeling Wonen van de gemeente Amsterdam. 
   
   
      Algemene wet bestuursrecht. 
   
   
      Algemene wet op het binnentreden. 
   
   
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 15 mei 2019, r.o. 3.4, ECLI:NL:RVS:2019:1562. 
   
   
      Zie ook de uitspraak van deze rechtbank van 21 juni 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:4302. 
   
   
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288. 
   
   
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:396. 
   
   
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3040. 
   
   
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:396. 
   
   
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:707.  
   
   
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 5 september 2017, ECLI:NL:GHAMS:2017:3582.  
   
   
      Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. 
   
   
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA1198. 
   
   
      Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1336, rechtsoverweging 3.1. 
   
   
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649.