ECLI: ECLI:NL:CBB:2021:617

Titel: ECLI:NL:CBB:2021:617 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 15-06-2021 / 20/43

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2021-06-15

Zaaknummer: 20/43

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2021:617

---

artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet 
         artikel 23, zesde lid, van de Meststoffenwet 
         artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet 
         artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) 
       
       
       
         Fosfaatrechten. Nu verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat hij het fosfaatrecht in het bestreden besluit onjuist heeft vastgesteld en dat dit op 5.182 kg moet worden vastgesteld, zal het College al om die reden het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw, vernietigen.  
         Fosfaatrechtenvaststelling niet in strijd met artikel 1 van het EP. Geen individuele en buitensporige last. In dat verband is van belang dat appellante pas in het voorjaar van 2015 is gaan investeren in de uitbreiding. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante had daarom ten tijde van de uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Daarbij is het College niet gebleken dat appellante eerder dan in 2013 een begin heeft gemaakt met het verwezenlijken van haar uitbreidingsplannen, door het aanvragen van de Nbw-vergunning. De omstandigheid dat de planologische procedures vertraging opliepen door bezwaren van omwonenden maakt dat niet anders. Daarbij betrekt het College dat niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om het bedrijf uit te breiden. De reden om een nieuwe vrijloopstal te bouwen was gelegen in de wens tot verduurzaming van het bedrijf. Dat neemt niet weg dat de bouw ervan een ondernemerskeuze is die voor haar rekening en risico komt.  
         Appellante heeft recht op een schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak 
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 20/43 
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen 
     
      [naam VOF] , te [plaats] , appellante 
     (gemachtigde: ing. J. Looman), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: mr. G. Meijerink). 
     
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.  
     
     
     
       Bij besluit van 28 maart 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Bij besluit van 30 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 28 maart 2018 herzien en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2021. Namens appellante is [naam 1] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is (de 5%-drempel) door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 
       
     
     
       1.3 
       Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 
       
     
     
       1.4 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante exploiteert een biologisch gecertificeerd melkveebedrijf in [plaats] en bestaat uit de vennoten [naam 2] en [naam 3] en hun zonen vennoten [naam 4] en [naam 1] . 
       
     
     
       2.2 
       Volgens de gecombineerde opgave 2012 hield appellante op 1 april 2012 71 melk- en kalfkoeien en 39 stuks jongvee. Op 24 januari 2013 heeft appellante een aanvraag gedaan voor een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw), die op 26 april 2013 is verleend voor het houden van 150 melk- en kalfkoeien en 113 stuks jongvee. Appellante heeft op 3 februari 2015 een melding gedaan ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer die is geaccepteerd op 27 februari 2015. Op 4 februari 2015 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een vrijloopstal en voor het gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan van de gemeente Lopik, die is verleend op 27 maart 2015.  
       
     
     
       2.3 
       Op 31 maart 2014 heeft appellante een aanvraag gedaan voor de vaststelling van een subsidie op grond van de Regeling GLB-Inkomenssteun 2006, onderdeel Investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen (IDS-subsidie), die aan haar op 28 januari 2015 is verleend voor een bedrag van maximaal € 250.000,-. Eén van de voorwaarden voor subsidieverlening was dat appellante pas bij goedkeuring van de subsidieaanvraag het investeringsplan mocht gaan uitvoeren en dat de investering minimaal 5 jaar functionerend op het bedrijf gehouden moest worden. Voor zover niet aan die voorwaarden wordt voldaan, moet de subsidie worden terugbetaald. Bij besluit van 29 september 2015 heeft verweerder de IDS-subsidie vastgesteld op € 242.994,47. Verder heeft appellante ter financiering van het uitbreiden van haar bedrijf op 15 april 2015 een financieringsovereenkomst gesloten met de Triodos Bank voor een bedrag van € 1.815.000,-. 
       
     
     
       2.4 
       Op 24 maart 2015 heeft appellante bouwmateriaal aangeschaft ten behoeve van haar uitbreiding voor een bedrag van € 280.000,-. Op 25 februari 2015 is de opdracht tot bovenbouw van de vrijloopstal voor een bedrag van € 372.500,-, exclusief omzetbelasting, bevestigd. Op 17 april 2015 heeft appellante een aannemingsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 402.000,-, exclusief omzetbelasting, voor de onderbouw van de nieuwe vrijloopstal. De bouw van de nieuwe vrijloopstal is in april 2015 aangevangen en in het najaar van 2015 afgerond, waarna de stal in gebruik is genomen.  
       
     
     
       2.5 
       Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 99 melk- en kalfkoeien en 79 stuks jongvee. 
       
     
     
       2.6 
       Appellante heeft op 8 november 2018, 8 december 2018 en 11 december 2018 respectievelijk 500 kg, 200 kg en 265 kg fosfaat, na afroming, aangekocht. Daarnaast heeft appellante op 4 oktober 2019 en 30 december 2019 respectievelijk 300 kg en 310 kg fosfaat, na afroming, aangekocht. Volgens het overzicht geregistreerde fosfaatrechten van 31 december 2019 beschikt appellante vanaf 2019 over in totaal 6.738 kg fosfaatrecht. 
       
       
         
           Besluiten van verweerder 
         
       
       
     
     
       3.1 
       Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.163 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. 
       
     
     
       3.2 
       Bij besluit van 28 maart 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 28 maart 2018 herzien met inachtneming van de melding bijzondere omstandigheden van appellante en haar verzoek om ontheffing ingevolge artikel 38 van de Msw. Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, waarbij het beroep van appellante op de knelgevallenregeling is afgewezen op de grond dat uitgaande van de alternatieve peildatum 15 april 2015 de 5%-drempel niet wordt gehaald. Verweerder heeft verder gesteld dat er in dit geval geen sprake is van een individuele en buitensporige last.  
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het fosfaatrechtenstelsel was niet voorzienbaar en is daarom in strijd met artikel 1 van het EP. Zij verwijst daartoe naar het rapport ‘Aanpak mestvervuiling veehouderij’ van de Algemene Rekenkamer van 16 juni 2019, waaruit volgt dat het kabinet mede schuldig is aan het mestprobleem en dat die schuld niet volledig bij de melkveehouderij terecht hoort te komen. Daarnaast verwijst appellante naar Kamerstukken II 2013/2014, 33037, nr. 80 en Kamerstukken II 2014/2015, 33979, nr. 6, waaruit volgt dat de staatssecretaris van Economische Zaken met goedkeuring van het parlement koos voor het toestaan van een groei van de melkveehouderij, waarbij zij bewust niet koos voor een systeem van dierproductierechten, maar wel voor het reguleren van deze groei door het opleggen van een verplichte mestverwerking onder de voorwaarden van het stelsel Verantwoorde groei melkveehouderij. Daarbij betoogt appellante dat specifiek voor de biologische melkveehouderijen het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat zij geen aandeel hebben in het probleem dat in Nederland is ontstaan rondom de verlenging van de derogatie, door het overschrijden van het fosfaatplafond. De biologische melkveehouders moeten voldoen aan de Europese biologische verordeningen, waarbij geen derogatie aan de orde is. De biologische landbouw kent geen fosfaatoverschot, maar wordt desondanks onevenredig geraakt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante stelt dat zij schade heeft geleden door het falende mestbeleid van verweerder en dat dit ten minste deels door de overheid gecompenseerd dient te worden, ook gelet op de conclusies uit het rapport van de Algemene Rekenkamer. 
     
     
       4.2 
       Onder verwijzing naar het rapport ‘Ongekend onrecht van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag’ van 17 december 2020 en het artikel ‘Tussen wet en recht’ van B.J. van Ettekoven, voorzitter van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State (Afdeling), van 15 januari 2021 verzoekt appellante het College om, zoals uiteindelijk ook in de zaken rondom de toeslagenaffaire is gedaan door de Afdeling, in het kader van het vertrouwensbeginsel een nieuwe lijn toe te passen om tegenwicht te bieden aan regelgeving, in dit geval de wetgeving betreffende de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, die afbreuk doet aan het vertrouwensbeginsel en die geen of vrijwel geen mogelijkheden biedt om de burger te compenseren voor dan wel tegemoet te komen aan de nadelige gevolgen van de afbreuk aan het vertrouwensbeginsel. 
       
     
     
       4.3 
       Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Voor appellante was het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar. Bij de vaststelling van het aantal fosfaatrecht is geen rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden van appellante. Zij is namelijk vanaf 2013, na een lang voortraject dat is gestart in 2007, onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan ten behoeve van de uitbreiding van haar biologische melkveehouderij naar het houden van 150 melk- en kalfkoeien en 113 stuks jongvee, waarbij zij beoogde bij te dragen aan de verduurzaming van de melkveehouderijsector in Nederland door te investeren in een vrijloopstal die zou voldoen aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een IDS-subsidie. Voor het verkrijgen van deze subsidie was appellante genoodzaakt meer dieren te houden. Deze subsidie heeft appellante op 28 januari 2015 gekregen, waaruit valt af te leiden dat zij toen nog altijd werd gesteund door de overheid om haar vrijloopstal met het oog op duurzaamheid en diervriendelijkheid te bouwen. Na de peildatum 2 juli 2015 heeft appellante grond gepacht om te voldoen aan de biologische normen met betrekking tot veebezetting en grondgebondenheid. Nu haar onomkeerbare investeringen op grond van de knelgevallenregeling niet worden erkend als bijzondere omstandigheid, wordt appellante individueel en buitensporig getroffen. Ter onderbouwing van haar last heeft appellante overgelegd een deskundigenrapport van augustus 2019 opgesteld door ing. J. Looman van Flynth accountants en adviseurs. Wanneer haar fosfaatrecht niet wordt verhoogd, betoogt appellante dat zij moet worden gecompenseerd op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw gelet op de disproportionaliteit in haar geval. 
       
     
     
       4.4 
       Appellante heeft tevens verzocht vergoeding van de immateriële schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. 
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust in de zin van artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat voor zover appellante met de voor de peildatum gedane investeringen een financiële last draagt die niet voor alle veehouders geldt, niet is aangetoond dat die last buitensporig is, terwijl de bewijslast hiervan op haar rust. Dat appellante nadelige financiële consequenties ondervindt van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, maakt op zichzelf niet dat sprake is van een buitensporige en individuele last. Bovendien mist het deskundigenrapport voldoende bewijskracht ter onderbouwing van haar financiële last, omdat het uitgaat van enkele onjuiste aannames, waaronder van een te hoge marktprijs voor fosfaatrechten en een te hoog rentepercentage. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt nader uiteengezet en overwogen dat gelet op de nadere productiebeperkende maatregelen appellante ten tijde van haar investeringsbeslissingen vanaf 2013 een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten. Desondanks hield zij vast aan haar uitbreiding. Dit behoort in beginsel tot het ondernemersrisico van appellante. Dat appellante een subsidie heeft verkregen voor het bouwen van een vrijloopstal, en dat daar een instandhoudingsplicht van vijf jaar aan is gebonden, maakt nog niet dat er een bedrijfseconomische noodzaak was tot uitbreiding. Dat appellante een stal heeft gebouwd is een omstandigheid die binnen haar invloedssfeer valt. Daarnaast is de subsidie pas bij besluit van 29 september 2015 definitief vastgesteld. Op dit moment was het reeds kenbaar dat nadere stalruimte niet zou kunnen worden benut. Daarbij merkt verweerder op dat reeds een deel van de beoogde uitbreiding is gerealiseerd en dat appellante meermaals fosfaatrechten heeft aangekocht die een financiële waarde hebben. Verweerder heeft het deskundigenrapport van appellante niet nader onderzocht aangezien verweerder van mening is dat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders. Gelet op het voorgaande is in geval van appellante geen sprake van navolgbare investeringsbeslissingen en is verweerder van mening dat geen sprake is van schending van het recht. Daarmee is er geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van ontheffing. 
       
     
     
       5.2 
       In het verweerschrift heeft verweerder erkend dat ten onrechte 2 stuks jongvee die op de peildatum zijn afgevoerd, niet bij het vaststellen van het fosfaatrecht zijn meegenomen. Verweerder heeft het College verzocht zelf in de zaak te voorzien en het fosfaatrecht vast te stellen op 5.182 kg. 
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
     
     
       6.1 
       Nu verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat hij het fosfaatrecht in het bestreden besluit onjuist heeft vastgesteld en dat dit op 5.182 kg moet worden vastgesteld, zal het College al om die reden het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw, vernietigen. Het College zal hierna beoordelen of het zelf in de zaak kan voorzien. 
       
     
     
       6.2 
       Het College is, zoals door verweerder is aangevoerd, van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP en dat biologische melkveehouders ook onder het fosfaatrechtenstelsel vallen. Zie de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1-7, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291 en 29 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:531, waarin het College dat eerder heeft overwogen. Hetgeen appellante heeft aangevoerd omtrent het rapport van de Algemene Rekenkamer en het artikel van Van Ettekoven geeft geen reden voor een ander oordeel. 
       
     
     
       6.3 
       Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
       
         6.3.1 
         Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
         
       
       
         6.3.2 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.3.3 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.3.4 
         Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth accountants en adviseurs) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 
         
       
       
         6.3.5 
         In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 150 melk- en kalfkoeien en 113 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de gedane investeringen) en de 5.182 kg fosfaatrecht waarop appellante recht heeft, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (99 melk- en kalfkoeien en 81 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
         
       
       
         6.3.6 
         In dat verband is van belang dat appellante pas in het voorjaar van 2015 daadwerkelijk is gaan investeren in de voorgenomen uitbreiding. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van de uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Daarbij is het College niet gebleken dat appellante eerder dan in 2013 een begin heeft gemaakt met het verwezenlijken van haar uitbreidingsplannen, door het aanvragen van de Nbw-vergunning. De omstandigheid dat de planologische procedures vertraging opliepen door bezwaren van omwonenden maakt dat niet anders. Appellante kon toen nog steeds de keus maken om de investeringen wel of niet te doen. Daarbij betrekt het College dat niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om het bedrijf uit te breiden. De reden om een nieuwe vrijloopstal te bouwen was gelegen in de wens tot verduurzaming van het bedrijf. Dat neemt niet weg dat de bouw ervan een ondernemerskeuze is die voor haar rekening en risico komt. Het gegeven dat aan appellante voor deze stal een IDS-subsidie met een instandhoudingsplicht van vijf jaar is verleend is geen bijzondere omstandigheid omdat dit rechtstreeks voortvloeit uit haar ondernemersbeslissing. Ook voor het overige acht het College niet aannemelijk gemaakt dat bijzondere omstandigheden ertoe hebben geleid dat op de peildatum van 2 juli 2015 de beoogde uitbreiding nog niet was gerealiseerd.  
         
       
       
         6.3.7 
         
           De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft appellante geen ontheffing hoeven verlenen. 
           
             7.	Het College stelt verder vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. In een geval als dit geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Gegeven het tijdsverloop tussen de datum van ontvangst van het bezwaarschrift op 7 februari 2018 door verweerder en de dag van deze uitspraak heeft appellant recht op € 1.500, - schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandelingsduur van het bezwaar is overschreden met 15 maanden. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan schadevergoeding.  
         
         
         
           
             Slotsom  
           
         
         
       
     
     
       8.1 
       Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 5.182 kg. 
       
     
     
       8.2 
       Het College wijst het verzoek om vergoeding van immateriële schade als gevolg van overschrijding van de redelijke termijn toe.  
       
     
     
       8.3 
       Het College ziet aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.335,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1, en 1 punt voor ter zitting doen van het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). 
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     
       
         verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit; 
       
       
         stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 5.182 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; 
       
       
         veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 1.500,-; 
       
       
         draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden; 
       
       
         veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.335,-. 
       
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021. 
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd de uitspraak		De griffier is verhinderd de uitspraak 
       te ondertekenen	te ondertekenen