ECLI: ECLI:NL:GHAMS:2024:3229

Titel: ECLI:NL:GHAMS:2024:3229 Gerechtshof Amsterdam , 26-11-2024 / 23-000561-23

Gerecht: Gerechtshof Amsterdam

Datum uitspraak: 2024-11-26

Zaaknummer: 23-000561-23

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Strafrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:GHAMS:2024:3229

---

Noodbevel burgemeester. Marginale toets. Rechtmatigheid noodbevel niet vast te stellen. Vrijspraak van overtreding artikel 184 Sr in alle strafzaken van zeventig verdachten. 
         Verdachte was deelnemer aan de coronademonstratie van 28 maart 2021 op het Museumplein in Amsterdam. Heeft zich niet verwijderd na noodbevel van locoburgemeester op grond van artikel 175 Gemeentewet. Vervolging wegens niet opvolgen ambtelijk bevel (artikel 184 Sr). Hof wijdt overwegingen aan de verhouding tussen de bevoegdheden van de Wet openbare manifestaties (Wom) en de Gemeentewet. Hof oordeelt dat er geen rechtsregel is die ertoe dwingt eerst de betoging te beëindigen voordat noodbevoegdheden kunnen worden ingezet. Het noodbevel bevat overwegingen die deels verwijzen naar een gevolgd voortraject op basis van de Wom, waarvoor feitelijke grondslag ontbreekt. De overwegingen van de locoburgemeester vertonen een aanzienlijke verwevenheid en hebben betrekking op beoordelingscriteria die deels zijn ontleend aan artikel 175 Gemeentewet en deels aan artikel 7 Wom. Dat plaatst het hof voor de vraag of het zich verdraagt met de terughoudendheid van de marginale toets als het tot beoordeling van het noodbevel zou overgaan waarbij de overwegingen over het voortraject buiten beschouwing zouden worden gelaten. Die vraag beantwoordt het hof negatief. 
         Het hof zou dan zijn oordeel, gebaseerd op een andere afweging (zowel wat de feitelijke grondslag als wat de toepassingsvoorwaarden betreft), in de plaats stellen van dat van de locoburgemeester.  Zo’n wijze van beoordelen zou de taak van de rechter, die in dit geval moet beoordelen of de locoburgemeester in redelijkheid tot het noodbevel heeft kunnen komen, te buiten gaan en zou geen recht doen aan de rolverdeling tussen het bestuursorgaan en de rechter. Dat brengt met zich dat de rechtmatigheid van het noodbevel in het kader van deze strafzaak niet kan worden vastgesteld.

afdeling strafrecht 
     parketnummer: 23-000561-23  
     datum uitspraak: 26 november 2024  
   
   
     
       TEGENSPRAAK  
     
   
   
     Arrest van het gerechtshof Amsterdam gewezen op het hoger beroep, ingesteld tegen het vonnis van de politierechter in de rechtbank Amsterdam van 16 februari 2023 in de strafzaak onder parketnummer 13-046554-22 tegen 
   
   
     
       
        [verdachte]
       , 
     geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] ,  
     adres: [adres] . 
   
   
     Onderzoek van de zaak 
     
     
       Dit arrest is gewezen naar aanleiding van het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep van 21 oktober 2024 en 13 november 2024. 
     
     
     
       De verdachte heeft hoger beroep ingesteld tegen voormeld vonnis. 
     
     
     
       Het hof heeft kennisgenomen van de vordering van de advocaten-generaal (hierna: advocaat-generaal) en van hetgeen de verdachte en de raadsvrouw naar voren hebben gebracht. 
     
     
     
   
   
     Tenlastelegging 
     
     
       Aan de verdachte is ten laste gelegd dat: 
     
     
     
       zij op of omstreeks 28 maart 2021 te Amsterdam tezamen en in vereniging met anderen, althans alleen, opzettelijk niet heeft voldaan aan een opdracht krachtens artikel 175 gemeentewet, te weten een (nood)bevel van de (loco)burgemeester, in elk geval krachtens wettelijk voorschrift, gegeven door of namens de Burgemeester van Amsterdam (zijnde een ambtenaar met uitoefening van enig toezicht belast), immers heeft zij, verdachte toen en aldaar zich niet (op eerste vordering) verwijderd van het Museumplein en/of de omgeving van het Museumplein, te weten onder andere het Museumplein nadat dit was gevorderd door de politie, terwijl voornoemde opdracht inhield dat zij, verdachte, zich moest verwijderen van het Museumplein en/of haar omgeving. 
     
     
     
       Voor zover in de tenlastelegging taal- en/of schrijffouten voorkomen, zal het hof deze verbeterd lezen. De verdachte wordt daardoor niet in de verdediging geschaad. 
     
     
     
     
     
     
   
   
     Vonnis waarvan beroep 
     
     
       Het vonnis waarvan beroep zal worden vernietigd, omdat het hof – anders dan de politierechter – niet tot een bewezenverklaring komt. 
     
     
     
   
   
     Standpunten 
     
     
       
         Standpunt van de advocaat-generaal 
       
       De advocaat-generaal heeft betoogd dat het tenlastegelegde bewezen dient te worden verklaard, dat dit een strafbaar feit oplevert en dat de verdachte strafbaar is. Voorts heeft zij gerekwireerd tot oplegging van een geldboete van € 250,- subsidiair vijf dagen hechtenis. 
     
     
     
       
         Standpunt van de verdachte 
       
       In het kader van de verdediging is onder meer betoogd dat het noodbevel van de locoburgemeester van 28 maart 2021 onrechtmatig is en dat de verdachte daarom dient te worden vrijgesproken. Daarnaast is verweer gevoerd ten aanzien van de overige te beantwoorden vragen van artikel 350 van het Wetboek van Strafvordering (Sv). 
     
     
     
   
   
     Overwegingen van het hof 
     
     
       
         Inleidend 
       
       De zaak van de verdachte maakt deel uit van ongeveer 70 strafzaken die in hoger beroep gelijktijdig zijn behandeld. De verdachte was betrokken bij een bijeenkomst die werd gehouden op 28 maart 2021 op het Museumplein in Amsterdam. Tijdens deze bijeenkomst werd (ook) geprotesteerd tegen de coronamaatregelen van de regering. De tenlastelegging luidt in al die strafzaken dat de verdachte op die dag het noodbevel van de locoburgemeester om zich van het plein te verwijderen niet heeft opgevolgd. 
     
     
     
       Sinds maart 2020 was Nederland steeds meer in de greep gekomen van de coronapandemie. De context van deze strafzaak wordt mede bepaald door de maatregelen die zijn getroffen om die pandemie het hoofd te bieden, zoals van toepassing op de pleegdatum van het feit. In maart 2021 nam het aantal besmettingen toe. Een derde golf besmettingen werd zichtbaar. De zogeheten “harde” lockdown, ingegaan op 15 december 2020, werd op enkele onderdelen in beperkte mate in de daarop gevolgde maanden versoepeld. Maar er golden nog veel ingrijpende en beperkende maatregelen. In januari 2021 werd gestart met vaccinaties. 
     
     
     
       Het wettelijk kader voor de geldende maatregelen werd gevormd door de op 1 december 2020 in werking getreden Tijdelijke wet maatregelen covid-19, waarmee de Wet publieke gezondheid werd aangevuld. Om het coronavirus te bestrijden waren aanvankelijk maatregelen in noodverordeningen vastgelegd. Deze wet bood voor de maatregelen een nieuwe basis met meer democratische legitimatie. De maatregelen werden telkens opgenomen in de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19, een ministeriële regeling op grond van die gewijzigde Wet publieke gezondheid. Hieraan gingen telkens adviezen van een groot aantal deskundigen en veelal ook debat in de Tweede Kamer vooraf. Daarbij kwamen ook de negatieve consequenties, die het mogelijke gevolg van de maatregelen zouden zijn, aan de orde. 
     
     
     
       De opvattingen in de samenleving met betrekking tot de geldende maatregelen liepen sterk uiteen. Een grote meerderheid voegde zich in de strenge kaders die werden gesteld, ook al ervaarde men de aanzienlijke nadelen en beperkingen daarvan. Er was ook protest, uiteenlopend in intensiteit, nuance en uitingsvorm. Tijdens de behandeling van de strafzaak van de verdachte en die van de medeverdachten is dat opnieuw gebleken. Critici vonden in die tijd dat in de politieke besluitvorming onvoldoende recht werd gedaan aan de bestaande pluraliteit van opvattingen en belangen en zij riepen in het publieke debat op daaraan meer aandacht te geven. Maar er waren ook verdergaande geluiden die inhielden dat ons land inmiddels een dictatuur was geworden en dat de Nederlandse bevolking gebukt ging onder tirannie.  
     
     
     
       Een in het oog springende maatregel die op 28 maart 2021 nog van kracht was, is de avondklok, geldend van 21:00 uur tot 4:30 uur. Deze was aanvankelijk bevolen met toepassing van artikel 8, lid 1 en lid 3, van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg). Later heeft deze een andere wettelijke basis gekregen en heeft hij stand gehouden bij de rechter. Tegelijkertijd met de avondklok was dringend geadviseerd per dag niet meer dan één persoon te ontvangen (de bezoekbeperking). 
       De middelbare scholen en het MBO waren slechts gedeeltelijk open en in het hoger onderwijs werd uitsluitend op afstand gedoceerd. Winkels mochten op afspraak klanten ontvangen tot een maximum van twee per verdieping. Buiten sporten was toegestaan tot een maximum van vier personen, voor zover gedaan bij sportverenigingen en op door gemeenten aangewezen plekken. Gevaccineerde bewoners in een verpleeghuis mochten twee personen per dag ontvangen en overige burgers mochten maximaal één bezoeker van 13 jaar of ouder per dag ontvangen. En verder gold al lange tijd het dringende advies om te allen tijde anderhalve meter afstand te houden. Op veel openbare locaties was men verplicht mondkapjes te dragen.  
       In de kern komt het erop neer dat samenkomen alleen in zeer kleine groepen was toegestaan en dat ook dan besmetting zoveel mogelijk diende te worden voorkomen.  
       Op 28 maart 2021 was Nederland dus nog voor een aanzienlijk deel “op slot”. Als uitgangspunt gold dat men zoveel mogelijk thuis moest blijven. De verdachte heeft in de gevoerde verweren vooral een beroep gedaan op het grondwettelijk recht tot betoging dan wel de morele plicht van de overheden om betogers te ondersteunen, maar aan de betekenis van de genoemde beperkingen, die ook voor de verdachte bestonden, is bij de inkleding van die verweren nauwelijks tot geen aandacht besteed.  
     
     
     
       Het ging op 28 maart 2021 om een bijeenkomst, getypeerd als “koffie drinken” op het Museumplein, waartoe op sociale media oproepen werden gedaan. Onder deze noemer hebben de bijeenkomsten ook ruime publieke bekendheid gekregen. Ze werden sinds januari 2021 elke zondag gehouden.  
     
     
     
       Uit de processtukken blijkt dat bij dat “koffie drinken” de anderhalve meter afstand en het verbod om in groepen met meer dan een gemaximeerd aantal deelnemers in de openbare ruimte samen te komen, zoals dringend geadviseerd respectievelijk wettelijk bepaald, niet in acht werden genomen. Mede tegen de achtergrond van deze benaming van de bijeenkomst begrijpt het hof dat de beoogde uiting van verzet tegen de coronamaatregelen gepaard ging met niet-inachtneming dan wel niet-naleving van die maatregelen. Bezien vanuit het geheel van geldende (wettelijke) regels kan een vrij simpele conclusie worden getrokken: de groep mensen waarvan de verdachte deel uitmaakte hoorde op 28 maart 2021 niet op het Museumplein te zijn. 
     
     
     
       Deze verwevenheid van protest tegen de maatregelen en de intentie tot overtreding ervan roept ook de vraag op of elke deelnemer afzonderlijk eigenlijk wel moet worden aangemerkt als deelnemer aan een demonstratie die onder het bereik van de grondwettelijke en internationaalrechtelijke waarborgen valt. Maar het hof stelt vast dat zowel de advocaat-generaal als de verdachte, in navolging van de locoburgemeester, in deze strafzaak ervan is uitgegaan dat het om een vreedzame demonstratie ging. Dat brengt met zich dat, mede gelet op hetgeen hierna zal worden overwogen, voor de beoordeling van de tenlastelegging in het midden kan blijven in welke mate voor de verdachte het accent wat betreft intentie en feitelijk handelen heeft gelegen op deelname aan een demonstratie.  
       Tegen deze achtergrond wil het hof evenwel niet onvermeld laten dat het minst genomen merkwaardig is dat de verdachte erover heeft geklaagd dat de politie bij het ingrijpen geen rekening heeft gehouden met de geldende maatregelen, waaronder de regel om anderhalve meter afstand te bewaren.  
       
         Vrijspraak 
       
       
         Rechtmatigheid noodbevel  
       
       Eén van de voorwaarden om tot bewezenverklaring van het misdrijf van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) te komen is dat het gegeven ambtelijk bevel rechtmatig is. Daarbij gaat het onder meer om de aanwezigheid van een wettelijke grondslag en een toereikende feitelijke onderbouwing. Voorts moet het bevel ook voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. 
     
     
     
       
         De Wet openbare manifestaties (Wom) 
       
       Onderdeel van de gevoerde verweren is de stelling dat een demonstratie eerst door de burgemeester moet zijn beëindigd door middel van een besluit op de voet van artikel 7 Wom. Pas enige tijd daarna (waarbij in het midden is gebleven welke omstandigheden een volgende stap zouden rechtvaardigen en welk tijdsverloop daarmee gemoeid zou mogen zijn) zou de burgemeester een noodbevel mogen geven.  
     
     
     
       Het hof overweegt als volgt. 
     
     
     
       De Wom regelt dat gemeenten bij verordening regels mogen stellen ter regulering van betogingen. Zo kan voor bepaalde gevallen worden bepaald dat een voorafgaande kennisgeving vereist is (artikel 4). Op grond van artikel 5 is de burgemeester bevoegd om voorafgaand aan de betoging onder meer voorschriften en/of beperkingen te stellen. Deze bevoegdheid kan blijkens artikel 2 slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Artikel 6 geeft de burgemeester de bevoegdheid om dit tijdens de betoging te doen. In artikel 7 is de burgemeester de bevoegdheid gegeven om de betoging te doen beëindigen. Het luidt als volgt. 
     
     
     
       
         De burgemeester kan aan degenen die een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan, indien: 
       
       
         a. de vereiste kennisgeving niet is gedaan, of een verbod is gegeven; 
       
       
         b. in strijd wordt gehandeld met een voorschrift, beperking of aanwijzing; 
       
       
         c. een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert. 
       
     
     
     
       Overtreding van een opdracht van de burgemeester is in artikel 11 van de wet als overtreding aangemerkt en met straf bedreigd. Overtreding van een dergelijke opdracht mag, gelet op deze systematiek, alleen worden vervolgd op de voet van artikel 11 Wom en niet wegens overtreding van artikel 184 Sr. Terzijde zij opgemerkt dat bij de verdediging het misverstand lijkt te bestaan dat artikel 11 Wom als “lex specialis” in absolute zin in de weg zou staan aan vervolging wegens het niet opvolgen van een ambtelijk bevel. Die opvatting kan niet als juist worden aanvaard. Als een bevoegdelijk gegeven opdracht of bevel op een andere wettelijke regeling is gebaseerd dan artikel 7 Wom staat de weg van vervolging wegens overtreding van artikel 184 Sr wel degelijk open.  
     
     
     
       
         Wettelijke grondslag van het noodbevel 
       
       De bevoegdheid die de locoburgemeester (als plaatsvervanger van de burgemeester op de voet van artikel 77 Gemeentewet) heeft toegepast is toegekend aan de burgemeester in artikel 175 Gemeentewet, dat als volgt luidt: 
     
     
     
       
         
           In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. 
         
       
       
         
           De burgemeester laat tot maatregelen van geweld niet overgaan dan na het doen van de nodige waarschuwing. 
         
       
     
     
     
       Het grondpatroon voor de noodbevelsbevoegdheid kenmerkt zich door een tweetal voorwaarden waaraan voldaan moet zijn voordat tot toepassing mag worden overgegaan. Ten eerste dient sprake te zijn van één van de uitzonderlijke omstandigheden zoals omschreven in lid 1. Ten tweede moet de toepassing van normale bevoegdheden (in de voorliggende zaak kan de Wom daartoe gerekend worden) ontoereikend zijn om aan de situatie het hoofd te kunnen bieden. Het noodbevel heeft een ad hoc-karakter, is gericht tot een bepaalde groep, heeft een eenmalige werking en heeft betrekking op een klein gebied. 
     
     
     
       Dat artikel 175 Gemeentewet is toegesneden op uitzonderlijke omstandigheden kan ook worden afgeleid uit de wijze waarop de redactie verschilt van de zogeheten lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172, lid 3, van die wet. Voor ingrijpende besluiten biedt deze bepaling, die in het leven is geroepen voor de niet ernstige vormen van ordeverstoring, geen grondslag. 
     
     
     
       De maatstaf, inhoudend (de ernstige vrees voor het ontstaan van) ernstige wanordelijkheden, dient om de inzet van de bevoegdheid te kunnen rechtvaardigen. De (dreigende) ernstige wanordelijkheden moeten een zich plotseling aandienende concrete en actuele dreiging of daadwerkelijke aantasting van de openbare orde inhouden van een zekere ernst. Het noodkarakter van artikel 175 Gemeentewet blijkt ook uit de laatste volzin van lid 1: “Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken”. Een inbreuk op grondwettelijke waarborgen is niet toegestaan. 
     
     
     
       
         Verhouding artikel 7 Wom en noodbevel 
       
       Het hof overweegt dat er geen rechtsregel is die bevestiging biedt voor het standpunt van de verdediging dat de volgtijdelijkheid van het artikel 7 Wom-besluit en het noodbevel onder alle omstandigheden in acht moet worden genomen. De bedoelde volgorde is niet wettelijk voorgeschreven, noch kan deze uit (een samenstel van) wettelijke bepalingen worden afgeleid. De verdediging heeft daarvoor ook geen wettelijke grondslag aangeduid. De wetsgeschiedenis biedt evenmin aanknopingspunten voor de door de verdediging bepleite conclusie. In de memorie van toelichting bij de Wom (Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 427, nr. 3, bladzijde 10) wordt onder meer het volgende overwogen: 
     
     
     
       
         “Evenmin is voorzien in bijzondere bepalingen voor de noodsituaties, waarop de artikelen 219 en 220 gemeentewet (hof: de bepalingen over de noodbevoegdheden in de oude Gemeentewet) doelen. Ten aanzien van de verhouding tussen die bepalingen en het onderhavige wetsvoorstel merken wij het volgende op. Dit voorstel creëert een adequaat en duidelijk stelsel van bevoegdheden voor de regulering van manifestaties in normale omstandigheden. De Wet openbare manifestaties laat echter de mogelijkheid tot toepassing van bedoelde noodbevoegdheden onverlet. Er blijven situaties denkbaar, waarin verdergaande regels en bevelen inzake manifestaties vereist zijn dan deze wet mogelijk maakt (bij voorbeeld een verbod van toegang tot bepaalde openbare plaatsen of zelfs een tijdelijk algemeen verbod in een zeer gespannen situatie). De rechter kan, behoudens het bepaalde in artikel 220, zesde lid, marginaal toetsen of zo een noodmaatregel gerechtvaardigd is.”. 
       
     
     
     
       Hierin kan niet worden gelezen dat een artikel 7 Wom-besluit een verplichte tussenstap zou zijn. Ter beoordeling staat telkens hoe op de concrete situatie, waarmee de burgemeester wordt geconfronteerd, moet worden gereageerd. Dat dit in veel gevallen op toereikende wijze met toepassing van het instrumentarium van de Wom mogelijk is, leidt nog niet tot de slotsom dat hiermee altijd moet worden gestart. Dit sluit aan bij hetgeen hiervoor is overwogen ten aanzien van de bevoegdheid van artikel 175 Gemeentewet. Reeds in het karakter van de bevoegdheid ligt besloten dat inzet ervan niet het resultaat is van rustig afwachten. Evenmin kan worden geconcludeerd dat toepassing steeds plaatsvindt na evaluatie van de inzet van minder ingrijpende bevoegdheden. Het gaat om de vraag of “normale bevoegdheden” ontoereikend zijn of zullen zijn; niet om de vraag of die bevoegdheden ontoereikend zijn geweest. 
     
     
     
       Opmerking verdient ook dat het verschil tussen een artikel 7 Wom-besluit en een noodbevel anderszins moet worden gerelativeerd. Ter handhaving van beide besluiten kan de politie op vergelijkbare wijze ingrijpen. In beide gevallen is op grond van de artikelen 3 en 7, lid 1, Politiewet 2012 de toepassing van geweld toegestaan als gegeven opdrachten of gedane vorderingen niet worden opgevolgd en kunnen personen worden aangehouden en vervolgd. Het kan aan de verdachte worden toegegeven dat het bij een ingestelde vervolging in het eerste geval om een overtreding en in het tweede geval om een misdrijf gaat. Afhankelijk van aard en zwaarte van een eventuele sanctie kan echter pas na oplegging daarvan beoordeeld worden of dit meer dan slechts een gradueel verschil oplevert. Aan een beoordeling hiervan zal het hof – gelet op hetgeen hierna wordt overwogen – evenwel niet toekomen. 
     
     
     
       
         Toetsingskader voor de rechter 
       
       Aan het besluit waarbij een noodbevoegdheid wordt ingezet dienen stringente, in de Algemene wet bestuursrecht opgenomen, eisen te worden gesteld. De burgemeester dient het noodbevel te voorzien van een draagkrachtige motivering en er moet, indien ook maar enigszins mogelijk, een zorgvuldige voorbereiding aan vooraf zijn gegaan. Ook het resultaat van in dat verband gevoerd overleg met justitiële autoriteiten, waarbij informatie is gedeeld en gewogen, kan erbij worden betrokken. Vanzelfsprekend dient het bevel, zoals reeds vermeld, te voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. En met name in het geval er (mogelijk) inbreuk wordt gemaakt op grondrechten van hen tegen wie het bevel is gericht, kan de gerechtvaardigdheid van het bevel mede steunen op de positieve verplichtingen jegens derden die ingevolge het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) ook op de burgemeester rusten. 
     
     
     
       Indien de bestuursrechter is geroepen om over een noodbevel te oordelen past hij een marginale toetsing toe. Het ligt voor de hand dat de strafrechter in het kader van de bewijsvraag in deze zaak, waar het gaat om de rechtmatigheid van het bevel, op dezelfde wijze te werk gaat. Immers, de leer van de formele rechtskracht brengt met zich dat, als de bestuursrechter zijn oordeel al heeft gegeven, dit voor de strafrechter het vertrekpunt dient te zijn en dit zich niet leent voor een nadere, strengere, beoordeling. 
     
     
     
       De advocaat-generaal heeft erop gewezen dat, als het om mogelijke inbreuken op grondrechten gaat, de bestuursrechter indringender toetst. Daarbij heeft de advocaat-generaal een uitleg gegeven aan de bestuursrechtspraak met betrekking tot artikel 175 Gemeentewet. In sommige gevallen is de toets inderdaad voller geweest. De heersende opvatting is evenwel altijd gebleven dat de rechter dient te beoordelen of de burgemeester in redelijkheid tot het noodbevel heeft kunnen komen. Ook dit blijkt uit de bronnen waarnaar de advocaat-generaal in haar requisitoir heeft verwezen. Dat geldt in het bijzonder voor de beantwoording van de vraag of voldaan is aan de wettelijke voorwaarden en aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.  
     
     
     
       
         Gang van zaken bij totstandkoming van het noodbevel van 28 maart 2021 (gedateerd 29 maart 2021) 
       
       Uit de processtukken blijkt, voor zover relevant in het kader van deze beoordeling, het volgende over de situatie ter plaatse op het Museumplein en over de bestuurlijke en politiële reactie daarop. Het hof baseert zich hierbij op de processen-verbaal van bevindingen van [verbalisant 1] van 29 maart 2021 en van 17 juni 2021, van [verbalisant 2] van 28 maart 2021 en van 19 juli 2021, van [verbalisant 3] van 30 juni 2021, het proces-verbaal van verhoor van locoburgemeester [locoburgemeester] van 1 september 2021, opgemaakt door de rechter-commissaris, en de stukken die zijn verstrekt naar aanleiding van een verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo). 
       In de dagen voorafgaand aan de demonstratie van 28 maart 2021 is op het te verwachten verloop daarvan geanticipeerd. Verschillende scenario’s zijn daarbij onder ogen gezien. De partners binnen de driehoek hadden onder meer overeenstemming dat de actuele situatie leidend zou zijn bij beslissingen over ingrijpen, dat een beëindigingsbesluit op grond van artikel 7 Wom vooraf diende te gaan aan een noodbevel en dat er mogelijk “versneld door de stappen heen” zou worden gegaan richting de uitvaardiging van een noodbevel. De ervaringen met de eerdere bijeenkomsten onder de noemer “koffie drinken”, waarbij zich ongeregeldheden en, voor een deel gewelddadige, confrontaties met de politie hadden voorgedaan, speelden daarbij een rol. Daarnaast werd veel belang gehecht aan handhaving van de regels verband houdend met de voorkoming van coronabesmetting, waaronder de anderhalvemeterregel. Deze werd bij eerdere gelegenheden door de deelnemers niet in acht genomen. 
     
     
     
       Rond 14:00 uur hadden zich minstens enkele honderden mensen verzameld op het Museumplein en voegden zich hier steeds meer mensen bij. Om 14:17 uur heeft de locoburgemeester met toepassing van artikel 175 Gemeentewet een noodbevel afgegeven. Daarna is verschillende malen en op verschillende wijzen meegedeeld dat er een noodbevel was, maar ook dat de demonstratie door de burgemeester was beëindigd, dat de aanwezigen zich dienden te verwijderen en dat zo nodig geweld zou worden gebruikt. Vanaf 14:35 uur is de mobiele eenheid (ME) opgelopen en in twee linies opgesteld aan één zijde van het Museumplein, tegenover de demonstranten. Vanaf 14:50 uur zijn waterwerpers, achtereenvolgens in de standen sproeien en stoten, ingezet. Om 15:01 uur heeft de commandant van de compagnie de ME opdracht gegeven tot ontruiming, waarna vanaf 15:14 uur een ingesloten groep van enkele honderden, merendeels zittende, demonstranten is aangehouden. Tot deze groep behoorde de verdachte. 
     
     
     
       
         Het noodbevel 
       
       Het noodbevel dat de locoburgemeester op 28 maart 2021 heeft afgegeven luidt als volgt. 
     
     
     
       
         Gelet op artikel 175 Gemeentewet; 
       
       
         Overwegende dat, 
       
       
         • De politie over informatie beschikt dat op zondagmiddag 28 maart 2021 wederom een bijeenkomst of niet aangemelde manifestatie plaatsvindt op het Museumplein; 
       
       
         • Deze oproepen op meerdere social media kanalen worden gedeeld en ‘geliket’; 
       
       
         • Ondanks bovenstaande toch een demonstratie is gestart op het Museumplein op zondag 28 maart vanaf circa 13.30 uur; hiervan geen wettelijk verplichte kennisgeving is gedaan; 
       
       
         • Dat de demonstranten zich, ondanks herhaaldelijke waarschuwingen, evident en opzettelijk onvoldoende houden aan de 1,5 meter afstand en daarmee in overtreding zijn van de Tijdelijke Wet Covid-19; 
       
       
         • Dat een deel van de demonstranten zich provocerend opstellen tegenover de politie; 
       
       
         • Dat de politie over informatie beschikt dat de initiatiefnemers, organisatoren en/of deelnemers van deze bijeenkomst dezelfde zijn als diegenen die betrokken waren bij de niet toegestane demonstratie op 17, 24 en 31 januari 2021 en 7, 14, 21 en 28 februari en 7, 14 en 21 maart op het Museumplein; 
       
       
         • dat personen tijdens meerdere van de genoemde demonstraties de confrontatie aangingen met de politie en daarbij naast voorhanden zijnde zaken als trottoirstenen en fietsen ook daadwerkelijk slagwapens als een ploertendoder, stokken, zwaar vuurwerk en verstevigde vechthandschoenen tegen de politie hebben gebruikt; 
       
       
         • Dat de politie ter plaatse constateert dat er naast passief verzet plegende groepen ook groepen aanwezig zijn die mogelijk uit zijn op een confrontatie; 
       
       
         • dat er signalen zijn dat leden van zogenaamde ' Defend-groepen' vandaag bij de demonstratie zullen aansluiten en dat leden van dergelijke groepen bij eerdere vergelijkbare demonstraties voorwerpen als hierboven genoemd bij zich hadden; 
       
       
         • dat binnen deze groepen leden van OMG's en harde kernsupporters bevinden van verschillende Nederlandse voetbalclubs; 
       
       
         • Er daarom ernstige vrees voor wanordelijkheden en gevaar voor de volksgezondheid is ontstaan en ik om die reden op grond van artikel 7 WOM de demonstratie heb ontbonden en de demonstranten bij monde van de politie opdracht heb gegeven uiteen te gaan en de uiting te doen beëindigen; 
       
       
         • De aanwezigen herhaaldelijke waarschuwingen (ook via social media) en vorderingen van de politie om de demonstratie te beëindigen uiteen te gaan negeren; 
       
       
         • Dat deze herhaaldelijke vorderingen van de politie, door middel van aanspreken, omroepen en matrixborden, luid en duidelijk zichtbaar kenbaar zijn gemaakt aan de aanwezigen; dat het negeren hiervan wederom een strafbaar feit oplevert op grond van artikel 11 van de WOM; 
       
       
         • Er sprake is van een veelvoud aan overtredingen en strafbare feiten en er ernstige vrees is dat de huidige situatie leidt tot gezondheidsrisico's en ernstige openbare ordeverstoringen, zoals gewelddadigheden tegen politie, waarbij de beschikbare juridische instrumenten onvoldoende toereikend zijn om een adequaat veiligheidsniveau te garanderen en verdere verstoringen van de openbare orde, en ernstige wanordelijkheden of de vrees daartoe, te voorkomen; 
       
       
         • Het daarom noodzakelijk is om ter voorkoming en bestrijding van ernstige wanordelijkheden maatregelen te treffen in de vorm van een noodbevel; 
       
       
         • Dit noodbevel is opvolgend aan de beëindiging is afgegeven op 28 maart 2021 aangezien gebleken is dat enkel ontbinden van de demonstratie niet leidt tot vertrek van de aanwezigen noch het overtreden van de coronamaatregelen, en gold tot dat het doel van het noodbevel bereikt was; 
       
     
     
     
       
         Gelet op:  
       
     
     
     
       
         Artikel 175, eerste lid van de Gemeentewet volgens welke bepaling in geval van oproerige beweging, van ernstige wanordelijkheden van rampen of zware ongevallen, dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de burgemeester bevoegd is alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. 
       
     
     
     
       
         BEVEELT: 
       
     
     
     
       
         Personen die op of nabij het Museumplein aanwezig zijn en die zich door kleding, uitrusting, meegevoerde voorwerpen of gedragingen manifesteren als (potentiele) deelnemer aan de beëindigde demonstratie op het Museumplein, dienen; 
       
       
         • Zich op eerste aanzegging van de politie te verwijderen van het Museumplein en de omgeving, en zich te begeven in een door de politie aangegeven richting of locatie, al dan niet met medeneming van voertuigen, voorwerpen, stoffen en goederen die een gevaar vormen voor de openbare orde of de veiligheid; 
       
       
         • Alle aanwijzingen, gegeven door de politie in het belang van de openbare orde, gezondheid of veiligheid van personen en goederen, dan wel ter beperking van gevaar, terstond of stipt op te volgen; 
       
     
     
     
       
         Dit noodbevel treedt onmiddellijk in werking en geldt tot zondag 28 maart 22.00 uur. 
       
     
     
     
       
         Amsterdam, 29 maart 2021, 
       
       
         De locoburgemeester van Amsterdam, 
       
       
         
          [locoburgemeester]
         
       
     
     
     
     
     
     
       
         Beoordeling 
       
       Het hof overweegt op grond van de inhoud van de processtukken dat er niet een moment kan worden aangeduid waarop de locoburgemeester met betrekking tot de situatie op het Museumplein gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid op grond van artikel 7 Wom. Kennelijk is er bij de voorbereidingen wel vanuit gegaan dat dit instrument bij wijze van eerste stap zou worden ingezet. Maar noch uit de processen-verbaal van de politie over de feitelijke gang van zaken, noch uit de stukken die betrekking hebben op het overleg en de besluitvorming binnen de driehoek en de daaruit voortgevloeide bestuurlijke besluiten kan worden afgeleid dat er met betrekking tot de situatie op het Museumplein rond en op 28 maart 2021 een voortraject op de voet van de Wom is geweest. Het noodbevel bevat echter wel overwegingen waarin de gevolgde werkwijze en de resultaten van een dergelijk voortraject worden benoemd. Bovendien is het onderscheid tussen de twee besluiten niet steeds door alle bij de handhaving betrokken personen onderkend, noch bij de totstandkoming noch bij de communicatie over en de effectuering van beide besluiten. 
     
     
     
       Het hof begrijpt de motivering van het bevel zo dat een samenhangend geheel van factoren redengevend is geweest voor het bevel. Deze factoren houden verband met de ervaringen bij eerdere momenten van “koffie drinken”, observaties ten aanzien van de aanwezige personen, een daarop gegronde ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden als bedoeld in artikel 175, lid 1, Gemeentewet alsmede de ontoereikende resultaten van inzet van het Wom-instrumentarium en de daaruit voortvloeiende risico’s voor de volksgezondheid en de openbare orde. 
     
     
     
       Zoals het hof hiervoor reeds heeft overwogen is er geen rechtsregel op grond waarvan de eis gesteld kan worden dat het Wom-traject onder alle omstandigheden voorafgaand aan een noodbevel is gevolgd. Maar in dit geval heeft de feitelijke grondslag van de motivering van het noodbevel voor een betekenisvol deel betrekking op zo’n voortraject, terwijl dat voortraject zich niet laat vaststellen of beoordelen op basis van het procesdossier. Dat plaatst het hof voor de vraag of het zich verdraagt met de terughoudendheid van de marginale toets als het hof tot beoordeling van het noodbevel zou overgaan, waarbij de overwegingen over het voortraject buiten beschouwing zouden worden gelaten. Die vraag beantwoordt het hof negatief. De overwegingen van de locoburgemeester vertonen een aanzienlijke verwevenheid en hebben betrekking op beoordelingscriteria die deels zijn ontleend aan artikel 175 Gemeentewet en deels aan artikel 7 Wom. Die criteria luiden voor een deel verschillend. Maar bovenal zou het desondanks beoordelen van het noodbevel door het hof betekenen dat het hof zijn oordeel, gebaseerd op een andere afweging (zowel wat de feitelijke grondslag als wat de toepassingsvoorwaarden betreft), in de plaats zou stellen van dat van de locoburgemeester. Zo’n wijze van beoordelen zou de taak van de rechter, die in dit geval moet beoordelen of de locoburgemeester in redelijkheid tot het noodbevel heeft kunnen komen, te buiten gaan en zou geen recht doen aan de rolverdeling tussen het bestuursorgaan en de rechter.  
       Dat brengt met zich dat de rechtmatigheid van het noodbevel in het kader van deze strafzaak niet kan worden vastgesteld. Uit vaste rechtspraak blijkt dat bij de beoordeling van de tenlastelegging door de rechter dient te komen vaststaan dat sprake is van een rechtmatig bevel. Reeds omdat de mogelijkheid tot die vaststelling niet bestaat dient de verdachte te worden vrijgesproken. 
     
     
     
       Hetgeen overigens ten verwere is aangevoerd in de sleutel van de waardering van het door het Openbaar Ministerie gepresenteerde bewijs behoeft in het licht van het voorgaande geen bespreking. 
     
     
     
       
         Afsluitende opmerking 
       
       De coronapandemie heeft het openbaar bestuur en alle publieke diensten in zeer aanzienlijke mate op de proef gesteld. Zowel waar het gaat om de zorg voor ernstig zieke personen als de beheersing van de gezondheidsrisico’s voor de samenleving als geheel. Daarbij zijn prestaties van grote omvang geleverd. Ook aan de opvattingen van critici diende een plaats te worden gegeven in het publieke debat. Daarnaast vergden sommige uitingsvormen van die kritiek, zoals het “koffie drinken”, veel van hen die waren belast met handhaving van de openbare orde.  
     
     
     
       Tegen deze achtergrond begrijpt het hof de totstandkoming en de inhoud van het noodbevel van 28 maart 2021. Uit de stukken van het dossier blijkt dat van dit “koffie drinken” al ongeveer tien keer sprake was geweest en dat meermalen handhavingsinstrumenten van zowel de Wom als de Gemeentewet waren ingezet. Het kan, zo neemt het hof aan, niet anders dan dat door de druk van de omstandigheden het aan de juridische scherpte, zoals vereist bij de verantwoording van het handhavend optreden, heeft ontbroken.  
     
     
     
       
         Voorwaardelijke verzoeken 
       
       De raadsvrouw heeft in voorwaardelijke vorm verzoeken gedaan tot het horen van getuigen. Gelet op de overwegingen die leiden tot de te geven vrijspraak is aan de voorwaarde niet voldaan. Daarom behoeven de verzoeken geen bespreking. 
     
     
     
   
   
     BESLISSING 
     
     
       Het hof: 
     
     
     
       Vernietigt het vonnis waarvan beroep en doet opnieuw recht: 
     
     
     
       Verklaart niet bewezen dat de verdachte het tenlastegelegde heeft begaan en spreekt de verdachte daarvan vrij. 
     
     
     
       Vernietigt de eerder uitgevaardigde strafbeschikking. 
     
     
     
       Dit arrest is gewezen door de meervoudige strafkamer van het gerechtshof Amsterdam, waarin zitting hadden mr. R.M. Steinhaus, mr. D.A.C. Koster en mr. R. van der Heijden, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Jansen en mr. R. Bleumers, griffiers, en is uitgesproken op de openbare terechtzitting van dit gerechtshof van 26 november 2024.