ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:2166

Titel: ECLI:NL:RVS:2020:2166 Raad van State , 09-09-2020 / 201900553/1/A3 en 201905539/1/A3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2020-09-09

Zaaknummer: 201900553/1/A3 en 201905539/1/A3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2020:2166

---

Bij uitspraak van 5 december 2018 heeft de rechtbank de door [appellant A] tegen verschillende besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Bij besluit van 9 januari 2019 heeft Bij besluit van 9 januari 2019 heeft het college de dwangsom ingevorderd ten aanzien van de woning [locatie 1]. de dwangsom ingevorderd ten aanzien van de woning [locatie 1]. Bij uitspraak van 11 juni 2019 heeft de rechtbank de door [appellanten] tegen verschillende besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld. [appellanten] zijn eigenaar van een aantal woningen in Utrecht. Van het pand [locatie 2] zijn zij gezamenlijk eigenaar. De overige woningen waar het hier om gaat zijn in eigendom van [appellant A]. Volgens het college verhuren [appellanten] de woningen in strijd met de Huisvestingsverordening 2015 en de Huisvestingswet 2014 als onzelfstandige woonruimte. Het college heeft daarom lasten onder dwangsom en boetes opgelegd aan [appellanten].

201900553/1/A3 en 201905539/1/A3. Datum uitspraak: 9 september 2020 
   
     AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     
       Uitspraak op de hoger beroepen van: 
     
     
     
       [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats], 
       appellanten, 
     
     
     
       tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 5 december 2018 in zaken nr. 18/1737 en nog 15 nummers (zie uitspraak), en van 11 juni 2019 in zaken nr. 18/3844 en nog 6 nummers (zie uitspraak) in de gedingen tussen: 
     
     
     
       [appellanten] 
     
     
     
       en 
     
     
     
       het college van burgemeester en wethouders van Utrecht. 
     
     
     
       Procesverloop 
     
     
     
       Beide zaken 
       Voor het verloop van de bestuurlijke fase in alle zaken wordt verwezen naar het schema dat als bijlage 1 bij deze uitspraak is gevoegd. Dit schema maakt deel uit van de uitspraak. 
     
     
     
       Zaakno. 201900553/1/A3 
       Bij uitspraak van 5 december 2018 heeft de rechtbank de door [appellant A] tegen verschillende besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. 
     
     
     
       Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld. 
     
     
     
       Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     
     
     
       Bij besluit van 9 januari 2019 heeft het college de dwangsom ingevorderd ten aanzien van de woning [locatie 1]. 
     
     
     
       Tegen dit besluit heeft [appellant A] bezwaar gemaakt. 
     
     
     
       [appellant A] heeft nadere stukken ingediend. 
     
     
     
       De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, beperkte kennisneming van de uittreksels uit de Basisregistratie personen gerechtvaardigd geacht. 
     
     
     
       [appellant A] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). 
     
     
     
       Zaakno 201905539/1/A3 
       Bij uitspraak van 11 juni 2019 heeft de rechtbank de door [appellanten] tegen verschillende besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. 
     
     
     
       Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld. (Link naar de motivering.) 
     
     
     
       Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     
     
     
       [appellanten] hebben een nader stuk ingediend. 
     
     
     
       De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, beperkte kennisneming van de uittreksels uit de Basisregistratie personen gerechtvaardigd geacht. 
     
     
     
       [appellant A] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). 
     
     
     
       Beide zaken 
       De Afdeling heeft de zaken gezamenlijk ter zitting behandeld op 10 februari 2020, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat te Zwolle, bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door N. Verkerk, mr. J.P. Langenbach en E. van den Boogaard, zijn verschenen. 
     
     
     
       Overwegingen 
     
     
     
       Inleiding 
     
     
     
       1.    [appellanten] zijn eigenaar van een aantal woningen in Utrecht. Van het pand [locatie 2] zijn zij gezamenlijk eigenaar. De overige woningen waar het hier om gaat zijn in eigendom van [appellant A]. Volgens het college verhuren [appellanten] de woningen in strijd met de Huisvestingsverordening 2015 en de Huisvestingswet 2014 als onzelfstandige woonruimte. Het college heeft daarom lasten onder dwangsom en boetes opgelegd aan [appellanten]. Een deel van de lasten is verbeurd verklaard en ingevorderd door het college. 
     
     
     
       1.1. 
       Voor de panden [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5], [locatie 6] en [locatie 7] en [locatie 8] zijn de besluiten gebaseerd op het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. Voor de panden [locatie 2] en [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 1], [locatie 12] en [locatie 13] zijn de besluiten gebaseerd op het zonder vergunning omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Omdat de besluiten die gaan over omzetten zijn gebaseerd op een andere wettelijke grondslag dan de besluiten die gaan over omgezet houden, zullen deze hierna los van elkaar aan de orde komen. Als eerste zullen daarbij de boetebesluiten worden behandeld. Daaraan voorafgaand zullen enkele algemene punten aan de orde komen die voor alle besluiten van belang zijn. 
       
     
     
       1.2. 
       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in bijlage 2. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd en maakt hiervan deel uit. 
       
       
         Is de vergunningplicht voldoende onderbouwd? 
       
       
       
         2.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank zijn beroepen ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Hij voert aan dat bij de vaststelling van de Huisvestingsverordening onvoldoende is onderbouwd dat aanwijzing van alle woningen tot een WOZ-waarde van €305.000 nodig was zonder onderscheid te maken naar verschillende wijken. Hij wijst hierbij op uitspraken van de rechtbank Rotterdam waarbij de Rotterdamse Huisvestingsverordening onverbindend is verklaard. Bovendien is pas per 8 februari 2018 de vergunningplicht als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 in werking getreden. De huisvestingsverordening is daarom in strijd met de Huisvestingswet. Verder betoogt [appellant A] dat de huisvestingsverordening 2015 daarnaast onverbindend is voor zover daarin het hebben van een van gemeentewege toegekend huisnummer doorslaggevend wordt geacht bij de vraag of er sprake is van zelfstandige woonruimte. De definitiebepaling wijkt hierdoor teveel af van de bedoeling van de Huisvestingswet 2014 en van de definitie die tot 1 januari 2015 in de voorgaande Huisvestingswet was opgenomen. Met de Huisvestingswet 2014 is nooit beoogd om de definitie te wijzigen en de beoordeling van een feitelijke situatie af te laten hangen van een beslissing omtrent toekenning van een huisnummer, aldus [appellant A]. 
       
       
     
     
       2.1. 
       Bij de beoordeling van deze betogen is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing. Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Afdeling is uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen. 
       
     
     
       2.2. 
       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1155), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 dat met de vergunningplicht voor het samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimte zal toenemen. Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad afbakenen waarvoor bovenstaande vergunningen nodig zijn. Hierbij geldt dat deze afbakening gericht moet zijn op het voorkomen van schaarste in het goedkope deel van de woningmarkt. Verdringing in de hogere segmenten van de woningmarkt is geen reden voor overheidsingrijpen. Derhalve zal deze regelgeving betrekking moeten hebben op dat deel van de woonruimtevoorraad waar een huisvestingsvergunning voor nodig is. De gemeenteraad zal in de verordening aan moeten geven welke grenzen hij hiervoor wil hanteren. 
       
     
     
       2.3. 
       De aanwijzing op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 geschiedt met het oog op het behoud van de woonruimtevoorraad. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 volgt dat niet is uitgesloten dat de gemeenteraad op grond van dit artikel de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwd worden. De gemeenteraad mag pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht gebruikmaken wanneer is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Op grond van dat artikellid maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Pas wanneer aan de in dit artikellid genoemde voorwaarden is voldaan, kan de raad gebruikmaken van zijn bevoegdheid tot aanwijzing van delen van de woonruimtevoorraad op het grondgebied van zijn gemeente en een vergunningplicht invoeren. 
       
     
     
       2.4. 
       Uit het voorgaande volgt dat de gemeenteraad in dit geval voorafgaand aan het stellen van regels in de Huisvestingsverordening, diende te onderbouwen dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die noodzaken tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. 
       
     
     
       2.5. 
       Zoals in de toelichting bij de huisvestingsverordening is vermeld, is de huisvestingsverordening gebaseerd op onderzoeken naar het functioneren van de woningmarkt. Het college heeft de rapporten waarnaar in de toelichting wordt verwezen, het Rapport Schaarste op de Utrechtse woningmarkt en de Evaluatie splitsen en omzetten, overgelegd. Uit deze rapporten volgt dat de woningschaarste en noodzaak tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad voldoende zijn onderbouwd. Het tot het tegendeel strekkende betoog van [appellant A] slaagt niet. 
       
     
     
       2.6. 
       Voorts is komen vast te staan dat de gemeente Utrecht in 1975 al is aangewezen op grond van de Woningwet als gemeente waar het regime van de onttrekkingsvergunning werd ingevoerd. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat vóór de vergunningplicht op grond van de huisvestingsverordening ging gelden, op 8 februari 2018, geen vergunningplicht bestond voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. Dit betoog slaagt niet. 
       
     
     
       2.7. 
       Het betoog van [appellant A] over de definitie van zelfstandige woonruimte slaagt. Vaststaat dat in de Huisvestingswet 2014 geen definitie is opgenomen van zelfstandige woonruimte. Deze definitie was wel opgenomen in de voorgaande Huisvestingswet die gold tot 1 januari 2015. Deze definitie werd in algemene zin ook overgenomen in huisvestingsverordeningen en aan die definitie is ook in de jurisprudentie van de Afdeling vastgehouden. Het weglaten van de wettelijke definitie van zelfstandige woonruimte mag niet leiden tot een per gemeente verschillende uitleg van een wettelijk begrip. In de Huisvestingswet was een zelfstandige woonruimte een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte. De definitie van zelfstandige woonruimte in artikel 1.1., onder 50, van de huisvestingsverordening 2015 sluit daarbij aan. In de huisvestingsverordening 2015 is het begrip eigen toegang nader gedefinieerd. Deze definitie luidt: 
       
       
         "Elke deur die direct toegang geeft tot de woning bereikbaar via de straatzijde dan wel vanuit een gemeenschappelijke verkeersruimte en die voorzien is van een van gemeentewege verleend huisnummer." 
       
       
       
         Met de toevoeging van de zinsnede ‘en die voorzien is van een van gemeentewege verleend huisnummer’ is niet meer de feitelijke situatie doorslaggevend bij de bepaling of van een zelfstandige woonruimte sprake is. Daardoor kan een eigenaar van woonruimte die aan de overige eisen voldoet met handhavingsmaatregelen worden geconfronteerd om de enkele reden dat het gemeentebestuur nog niet heeft beslist omtrent de toekenning van een huisnummer. Hiermee ontstaat een situatie die in strijd is met de rechtszekerheid. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. De uitspraken van 5 december 2018 en 11 juni 2019 dienen te worden vernietigd en de laatste zinsnede van de definitie van het begrip eigen toegang, vanaf "[…] en die is voorzien van […]", zal daarom buiten toepassing worden gelaten. Dit betekent niet dat het al dan niet van gemeentewege toegekend zijn van een huisnummer helemaal geen rol kan spelen. Deze omstandigheid kan wel dienen als aanwijzing. In hetgeen nog aan de orde komt, zal per geval worden beoordeeld of dit oordeel moet leiden tot vernietiging van het op deze definitie gebaseerde besluit. 
       
       
     
     
       2.8. 
       In de huisvestingsverordening 2015 is het begrip onzelfstandige woonruimte gedefinieerd als woonruimte die niet voldoet aan de definitie van zelfstandige woonruimte. Deze definitie is dus gekoppeld aan die van zelfstandige woonruimte. Hetgeen onder 2.7 is overwogen heeft tot gevolg dat ook bij de definitie van onzelfstandige woonruimte het ontbreken van een huisnummer niet als enige omstandigheid bepalend is. 
       
       
         Omzetten - boetebesluiten 
       
       
       
         Boetebesluiten [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5] 
       
       
       
         Leidt de beperkte kennisneming van de gegevens uit de Basisregistratie personen (hierna: Brp) tot een schending van artikel 6 EVRM? 
       
       
       
         3.    [appellant A] betoogt dat zijn recht op een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) is aangetast. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat beperkte kennisneming van de Brp-gegevens waarop de boetebesluiten mede zijn gebaseerd, gerechtvaardigd was. Die gegevens zijn van belang voor de beoordeling of [appellant A] zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte heeft omgezet, waardoor hij zich op dat punt niet heeft kunnen verdedigen. 
       
       
     
     
       3.1. 
       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, (uitspraak van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367) is het recht op een eerlijk proces onder meer neergelegd in artikel 6 van het EVRM. Uit dit recht vloeit voort dat partijen in een procedure in beginsel recht hebben op kennisneming van alle stukken in het dossier. Dat neemt niet weg dat op dit recht uitzonderingen mogelijk zijn. Dat dit ook geldt voor strafrechtelijke procedures en bestraffende besluiten, blijkt onder meer uit de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 20 oktober 1998, ECLI:CE:ECHR:2000:0216JUD002890195 en de daarin genoemde jurisprudentie. De regeling in artikel 8:29 van de Awb voor het geheel of gedeeltelijk geheimhouden van stukken in procedures bij de bestuursrechter is naar het oordeel van de Afdeling met zodanige waarborgen omkleed, dat het recht op een eerlijk proces daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt. Vaststaat dat het delen van de persoonsgegevens een aantasting van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen tot gevolg heeft. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat aan [appellant A] in 2017 een contactverbod is opgelegd wegens intimidatie van huurders en dat hij in 2015 is veroordeeld voor een poging tot dwang om huurders in zoverre te beïnvloeden dat zij een procedure bij de Huurcommissie zouden beëindigen. Die stukken zijn ook gebruikt als onderbouwing van boetebesluiten. Ter zitting is daarover komen vast te staan dat het college uit de Brp-gegevens alleen heeft afgeleid of en wanneer de panden enige tijd hebben leeggestaan. De conclusies hierover zijn ook in de boetebesluiten vermeld. [appellant A] was daarom in zoverre in de gelegenheid om een weerwoord te geven op de gegevens die zijn gebruikt voor de besluitvorming. Gelet hierop leidt de beperkte kennisneming van de Brp-gegevens niet tot een onevenredige aantasting van het recht op verdediging van [appellant A]. Het betoog slaagt niet. 
       
       
         Zijn de panden [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5] omgezet? 
       
       
       
         4.    [appellant A] betwist dat deze panden als onzelfstandige woonruimtes in gebruik waren. Verder betoogt hij dat de panden vóór het vermeende gebruik als onzelfstandige woonruimte geen zelfstandige woonruimtes waren in de zin van de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening omdat het ruimtes boven winkels betrof. Daarnaast heeft het college niet bewezen dat ooit officieel een huisnummer is toegekend. Ook voert [appellant A] aan dat ten tijde van de vermeende overtreding omzetting niet verboden was. Het tegendeel is in ieder geval niet door het college bewezen. Verder blijkt uit de processen-verbaal helemaal niet dat geen sprake zou zijn van een gezamenlijke huishouding. Daar is ook niet naar gevraagd. Ook is niet beoordeeld of de gezamenlijke huishouding duurzaam is, aldus [appellant A]. 
       
       
     
     
       4.1. 
       De panden [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5] zijn vanaf 20 november 2014 eigendom van [appellant A]. Volgens het college blijkt uit de Brp-gegevens dat al deze woningen nadien, na de verwerving door vH, een aantal maanden leeg hebben gestaan voordat daarin groepen studenten zijn gaan wonen. Dat de panden als studentenkamers worden gebruikt, blijkt uit de processen-verbaal. Het feit dat in hun gezamenlijke huurcontract staat dat zij één huishouden moesten vormen, ontslaat volgens het college [appellant A] niet van zijn verantwoordelijkheid als eigenaar om ervoor te zorgen dat daadwerkelijk sprake was van één huishouden. Het college heeft bij de besluiten op bezwaar voor de panden aan de Händelstraat de boetebedragen vastgesteld op €12.500,00. 
       
     
     
       4.2. 
       Bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, geldt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (vergelijk overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011 in zaak nr. 09/03075, ECLI:NL:HR:2011:BN6324,en de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234). Voorts geldt bij een bestuursrechtelijk boetebesluit als uitgangspunt dat het bestuursorgaan het dragend bewijs van een overtreding bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming dient te leveren. Op grond van Huisvestingswet 2014 is het verboden een door het college aangewezen woonruimte om te zetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. Vaststaat dat de panden in de huisvestingsverordening zijn aangewezen als woonruimte in de zin van de Huisvestingswet 2014. In deze gevallen betekent het vorenstaande dat moet worden beoordeeld of het college uiterlijk bij de besluiten op bezwaar dragend bewijs heeft geleverd voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. Daarbij valt de beoordeling uiteen in twee hoofdvragen. De eerste vraag is of er dragend bewijs is voor het standpunt dat de panden als onzelfstandige woonruimte worden gebruikt. Als dat zo is, moet vervolgens de vraag worden beantwoord of, en zo ja, op welk moment de panden voordien als zelfstandige woonruimte konden worden aangemerkt. 
       
       
         Worden de panden gebruikt als onzelfstandige woonruimte? 
       
       
     
     
       4.3. 
       Zoals onder 2.8 is overwogen, is op grond van de Huisvestingsverordening sprake van onzelfstandige woonruimte als niet wordt voldaan aan de voorwaarden uit de definitie van zelfstandige woonruimte. Aan de hand van de processen-verbaal zal daarom worden beoordeeld of er bij het nemen van de besluiten op bezwaar van 22 maart 2018 voldoende bewijs was voor onzelfstandige bewoning. 
       
       
         4.3.1.    [ 
         appellant A] betwist dat met de processen-verbaal voldoende is bewezen dat de bewoners van de panden geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voerden zoals bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2079. Hij wijst erop dat in de huurcontracten de verplichting is opgenomen om een gemeenschappelijke huishouding te voeren zodat geen sprake is van onzelfstandige woonruimte. Daarnaast heeft de civiele rechter geoordeeld dat de bewoners niet in strijd met het huurcontract hebben gehandeld, aldus [appellant A]. 
         
       
       
         4.3.2. 
         Op 12 augustus 2016 heeft een inspecteur Toezicht en Handhaving de panden [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5] bezocht. Uit de processen-verbaal van deze inspecties blijkt de volgende informatie. De inspecteur heeft geconstateerd dat op het adres [locatie 3] vijf personen wonen. De woning omvat de eerste en tweede verdieping van het pand. De aanwezige bewoonster heeft verklaard dat zij de voorzieningen zoals de keuken en het sanitair delen en dat zij geen relatie heeft met één van de andere bewoners. Ook heeft de inspecteur een kopie van het huurcontract ontvangen waarop de vijf bewoners als huurder zijn vermeld. Op het adres [locatie 4] wonen vier personen. De woning omvat de eerste en tweede verdieping van het pand. De aanwezige bewoonster heeft verklaard dat zij de voorzieningen zoals de keuken en het sanitair delen en dat zij geen relatie heeft met één van de andere bewoners. Ook van deze bewoonster heeft de inspecteur een kopie van het huurcontract ontvangen, waarop de vier bewoners als huurder zijn vermeld. Op het adres [locatie 5] wonen vier personen. Ook deze woning omvat de eerste en tweede verdieping van het pand. De aanwezige bewoner heeft verklaard dat de bewoners de voorzieningen zoals de keuken en het sanitair delen en dat hij geen relatie heeft met één van de andere bewoners. De inspecteur heeft van de bewoner een kopie van het huurcontract ontvangen waarop de vier bewoners als huurder zijn vermeld. 
         
       
       
         4.3.3. 
         Op grond van artikel 1.1, onder 11, van de huisvestingsverordening moet onder een huishouden worden verstaan, een alleenstaande, of twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren. 
         
         
               Op grond van artikel 1.1., onder 50, is een zelfstandige woonruimte een woonruimte met eigen toegang, die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen [buiten die woonruimte]. 
         
         
       
       
         4.3.4. 
         Uit voormelde uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2016 volgt dat voor de beoordeling of sprake is van één huishouden van belang is of de bewoners in materiële of immateriële aangelegenheden in betekenisvolle mate van elkaar afhankelijk zijn. Met de constatering in de processen-verbaal dat de bewoners van een pand geen affectieve of familiaire relatie met elkaar hebben, staat nog niet vast dat zij niet anderszins van elkaar afhankelijk zijn. 
         
         
               In het besluit van 22 maart 2018 over [locatie 3] is vermeld dat uit het vonnis van de kantonrechter volgt dat de huurders zich op het standpunt hebben gesteld dat vanaf het begin duidelijk was dat het om kamerverhuur ging en dat zij nooit de wil hebben gehad om zich te verplichten om een duurzaam gemeenschappelijk huishouden te voeren. Dit wordt door [appellant A] ook niet betwist. Gelet hierop bestond er bij het nemen van het besluit op bezwaar voldoende bewijs dat het pand [locatie 3] als onzelfstandige woonruimte werd gebruikt. 
         
         
       
       
         4.3.5. 
         In het besluit over [locatie 4] is vermeld dat de huurders in de civiele procedure hebben verklaard dat zij één huishouden vormen. Uit die verklaringen blijkt volgens het college echter niet dat sprake is van een zodanige continuïteit in de samenstelling van de groep en de onderlinge verbondenheid dat zij als één huishouden kunnen worden aangemerkt. Volgens [appellant A] blijkt uit de in de civiele procedure ingediende stukken dat de huurders een vriendengroep vormen die de intentie heeft om duurzaam samen te wonen. Zij hebben een gezamenlijke bankrekening waarvan de kosten voor de huishouding worden betaald. Ook koken en eten ze samen, ondernemen ze gezamenlijk sociale activiteiten, gaan ze gezamenlijk op reis en zorgen ze voor elkaar bij ziekte. Deze omstandigheden worden door het college niet betwist. Het college stelt zich in verband hiermee op het standpunt dat in beginsel mag worden uitgegaan van de juistheid van het proces-verbaal, waarin is geconcludeerd dat sprake is van gebruik als onzelfstandige woonruimte. De Afdeling is van oordeel dat met een verwijzing naar het proces-verbaal, waarin enkel is vastgesteld dat de bewoners geen affectieve of familiaire relatie met elkaar hebben, ten tijde van het besluit op bezwaar onvoldoende is bewezen dat geen sprake is van een duurzame gezamenlijke huishouding. Hieruit volgt dat er onvoldoende bewijs is voor het gebruik als onzelfstandige woonruimte. Dit heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend. Het besluit van 22 maart 2018 dient te worden vernietigd voor zover daarbij een boete van €12.500,00 is opgelegd en het besluit van 4 oktober 2016 dient in zoverre te worden herroepen. 
         
       
       
         4.3.6. 
         In het besluit over [locatie 5] is vermeld dat de huurders in de civiele procedure hebben verklaard dat zij één huishouden vormen. Uit die verklaringen blijkt volgens het college echter niet dat sprake is van een zodanige continuïteit in de samenstelling van de groep en de onderlinge verbondenheid dat zij als één huishouden kunnen worden aangemerkt. Volgens [appellant A] is in de civiele procedure verklaard dat de huurders een vriendengroep vormen die de intentie heeft om duurzaam samen te wonen. Zij hebben als groep gezocht naar een zelfstandige woonruimte, die zij gezamenlijk in zijn geheel konden huren. Daarbij waren zij op de hoogte van het feit dat zij een gezamenlijke huishouding moesten vormen en zij hadden die intentie ook. Deze omstandigheden worden door het college niet betwist. Het college wijst in dit kader erop dat in beginsel mag worden uitgegaan van de juistheid van het proces-verbaal. De Afdeling stelt vast dat uit het proces-verbaal niet blijkt dat is onderzocht of de huurders een duurzame gezamenlijke huishouding vormen. De inspecteur heeft alleen aan de aanwezige huurder gevraagd of hij een relatie heeft met één van de andere huurders. Gelet hierop is ten tijde van het besluit van 22 maart 2018 onvoldoende bewezen dat geen sprake is van een duurzame gezamenlijke huishouding. Hieruit volgt dat er onvoldoende bewijs is voor het gebruik als onzelfstandige woonruimte. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Het besluit van 22 maart 2018 dient te worden vernietigd voor zover daarbij een boete van €12.500,00 is opgelegd en het besluit van 4 oktober 2016 dient in zoverre te worden herroepen. 
         
         
           Was het pand [locatie 3] een zelfstandige woonruimte? 
         
         
       
     
     
       4.4.    [ 
       appellant A] betoogt dat het college niet heeft aangetoond dat het pand voordat het bij hem in eigendom kwam als zelfstandige woonruimte in gebruik is geweest. Dit kan niet worden afgeleid uit het feit dat op enig moment twee personen in de Brp stonden ingeschreven. Het college heeft niet bewezen dat de bewoners destijds een duurzaam gezamenlijk huishouden vormden. Daarnaast hoorde de woning oorspronkelijk bij de winkel op de begane grond en had zij geen eigen toegang en huisnummer, zodat de woning geen zelfstandige woonruimte was. 
       
       
         4.4.1. 
         Het college stelt dat uit de Brp-gegevens blijkt dat op het adres [locatie 3] niet meer dan twee personen stonden ingeschreven in de periode voordat [appellant A] eigenaar werd. Verder blijkt uit die gegevens dat het pand ten minste drie maanden leeg heeft gestaan nadat [appellant A] eigenaar is geworden. Op dat moment was het pand geschikt als zelfstandige woonruimte. Verder is nooit een vergunning verleend voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimtes. 
         
       
       
         4.4.2. 
         Op grond van artikel 1.1., onder 50, van de huisvestingsverordening is een zelfstandige woonruimte een woonruimte met eigen toegang, die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen [buiten die woonruimte]. 
         
       
       
         4.4.3. 
         Niet in geschil is dat het pand beschikte over een eigen toegang op het moment dat [appellant A] eigenaar werd en dat nooit een omzettingsvergunning is verleend. Ter zitting is komen vast te staan dat het pand nadien ten minste drie maanden heeft leeggestaan zodat het kon worden opgeknapt. De Afdeling is van oordeel dat het college op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat het pand tijdens die leegstand voldeed aan de definitie van zelfstandige woonruimte. Daarmee is ook voldoende bewezen dat het pand voordat het als onzelfstandige woonruimte werd verhuurd, zelfstandige woonruimte was. 
         
         
           Conclusie 
         
         
       
     
     
       4.5. 
       Het pand [locatie 3] was geschikt als zelfstandige woonruimte en mocht na de verbouwing niet zonder vergunning daartoe als onzelfstandige woonruimte worden verhuurd. Zoals onder 4.3.4 is overwogen, was ten tijde van de besluitvorming sprake van gebruik als onzelfstandige woonruimte. De conclusie is dat het pand [locatie 3] zonder vergunning is omgezet van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. 
       
       
         Is [appellant A] de overtreder? 
       
       
       
         5.    [appellant A] betoogt dat hij, voor zover hij het pand niet zelf verhuurt, maar via een derde partij, niet als overtreder kan worden aangemerkt. Ook in de andere gevallen is hem ten onrechte functioneel daderschap tegengeworpen. Dit heeft volgens [appellant A] ook nog tot gevolg dat hij zelf moet aantonen dat hij er niet van kon weten. In deze situatie is onduidelijk wat van een eigenaar/verhuurder wordt verwacht om strafbare feiten te voorkomen, hetgeen onaanvaardbaar is bij bestraffende besluiten. 
       
       
     
     
       5.1. 
       Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1912) is de overtreder degene die het wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat van de eigenaar die een pand verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte op de hoogte stelt van het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt. Gesteld noch gebleken is dat [appellant A] door middel van controles toezicht heeft gehouden op het gebruik van het pand. Gelet hierop heeft [appellant A] niet aannemelijk gemaakt dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand werd gebruikt als onzelfstandige woonruimte. Ook het feit dat het pand via een tussenpersoon werd verhuurd, maakt niet dat [appellant A] niet wist of kon weten dat het pand in strijd met de Huisvestingswet werd verhuurd. Hij kan derhalve worden aangemerkt als overtreder. 
       
       
         Kan de overtreding [appellant A] worden verweten? 
       
       
       
         6.    [appellant A] betoogt dat de overtreding niet aan hem kan worden toegerekend omdat die door middel van een huisbezoek niet te constateren is. Er zijn ook geen algemeen bekende aanwijzingen op grond waarvan kon worden vermoed dat er sprake was van een overtreding. Daarnaast heeft hij in de huurovereenkomst opgenomen dat de woning als zelfstandige woonruimte moest worden gebruikt, aldus [appellant A]. 
       
       
     
     
       6.1. 
       De rechtbank heeft in de stelling van [appellant A] dat hij de overtreding niet opzettelijk heeft begaan terecht geen aanleiding gezien de overtreding niet bewezen te achten, nu artikel 4.1.2 van de Huisvestingsverordening geen opzet als bestanddeel bevat. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie de uitspraak van 9 februari 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AS5521) mag dan in beginsel bij de bewezenverklaring van de gedraging waarvoor de boete is opgelegd van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. In dit verband kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreder de overtreding niet opzettelijk heeft begaan. 
       
       
             Gesteld noch gebleken is dat [appellant A] controles heeft uitgevoerd op het gebruik van de woning. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Van het ontbreken van verwijtbaarheid is daarom geen sprake. 
       
       
       
             [appellant A] heeft in het huurcontract voor [locatie 3] de verplichting opgenomen om het pand als zelfstandige woonruimte te gebruiken en om een duurzaam gezamenlijk huishouden te vormen. Verder blijkt uit de bij de rechtbank ingediende stukken dat [appellant A] de huurders meerdere malen vervangende woonruimte heeft aangeboden met bijbehorende onkostenvergoeding. Ook heeft hij geprobeerd in een civiele procedure ontbinding van de huurovereenkomst te vorderen. Gelet op deze omstandigheden bestaat aanleiding om de boete met 50% te matigen. De Afdeling zal het besluit van 22 maart 2018 vernietigen voor zover daarbij het boetebedrag is vastgesteld op €12.500,00 en bepalen dat het boetebedrag wordt vastgesteld op €6.250,00. 
       
       
       
         Conclusie 
       
       
       7. De omzetting van de panden [locatie 4] en [loc van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte is niet bewezen. De besluiten van 22 maart 2018 voor zover daarbij boetes voor deze panden zijn opgelegd, dienen te worden vernietigd en de besluiten van 4 oktober 2016 dienen in zoverre te worden herroepen. 
       
       
             Het pand [locatie 3] is omgezet van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. In de omstandigheden van het geval ziet de Afdeling aanleiding om de boete te matigen. Het besluit van 22 maart 2018 dient te worden vernietigd voor zover daarbij een boete van €12.500,00 is opgelegd. De Afdeling zal het boetebedrag vaststellen op €6.250,00. 
       
       
       
         Boetebesluit [locatie 6] 
       
       
       
         Is het pand [locatie 6] omgezet? 
       
       
       8.    [ appellant A] betwist niet dat het pand onzelfstandig wordt bewoond. Maar hij betoogt dat het pand nooit als zelfstandige woonruimte in gebruik is geweest en dus ook niet kan zijn omgezet. Hij wijst erop dat het college in andere gevallen waar direct na de bouw onzelfstandige woonruimte is verhuurd ook heeft gesteld dat er geen omzetting is. Bovendien is er alleen sprake van een zelfstandige woonruimte als aan de criteria van de huisvestingsverordening wordt voldaan. Vóór de vergunde verbouwing was dit in ieder geval niet zo. De woning met nummer 4c ligt namelijk op de bovenste verdieping. Dit standpunt wordt ondersteund door het huisnummerbesluit uit 2009. Bovendien zijn na de verbouwing eerst twee kamers met medegebruik van de voorzieningen verhuurd en daarna pas de derde en vierde en was een gebruiksmelding niet nodig voor gebruik door maximaal vier personen. In deze situatie kan dus niet worden gesteld dat de woonruimte tot de woningvoorraad is gaan behoren. Het college heeft een te groot gewicht toegekend aan het feit dat er in eerste instantie twee personen stonden ingeschreven in de Brp. Dit betekent niet automatisch dat die ook een gezamenlijke huishouding voerden en exclusief konden beschikken over de voorzieningen. Uit de huurovereenkomsten blijkt dat er meer huurders waren. 
       
     
     
       8.1. 
       De woning [locatie 6] is door [appellant A] op 1 februari 2007 verworven en in 2008-2009 verbouwd. Volgens het college blijkt uit de Brp-gegevens dat deze woning in 2012 vier tot vijf maanden heeft leeggestaan. Vanaf november 2012 stonden vier personen op het adres ingeschreven, waarvan tijdens de inspectie bleek dat zij elk een kamer huurden. Het college heeft bij het besluit op bezwaar van 17 mei 2018 het boetebedrag vastgesteld op €12.500,00. 
       
     
     
       8.2. 
       Zoals onder 4.2 is overwogen, geldt bij een bestuursrechtelijk boetebesluit als uitgangspunt dat het bestuursorgaan het dragend bewijs van een overtreding bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming dient te leveren. Ook in dit geval betekent dit dat moet worden beoordeeld of het college uiterlijk bij de besluiten op bezwaar dragend bewijs heeft geleverd voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. Niet in geschil is dat de woning wordt gebruikt als onzelfstandige woonruimte. Bezien moet worden of voordien sprake was van zelfstandige woonruimte. 
       
     
     
       8.3. 
       In 2008 is aan [appellant A] vergunning verleend om de verdiepingen boven de bedrijfsruimtes aan de [locatie 14], [locatie 15] en [locatie 16] tot woonruimtes te verbouwen. Op grond daarvan zijn er zeven appartementen met elk een eigen toegang gerealiseerd, waaronder de woning met nummer [locatie 6]. Uit de Brp-gegevens blijkt dat er van juni tot november 2012 niemand op dat adres stond ingeschreven. Aansluitend op hetgeen onder 4.4.3 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat de woning tijdens de leegstand voldeed aan de definitie van zelfstandige woonruimte omdat deze toen geschikt was voor bewoning door één huishouden. [appellant A] heeft gesteld dat de Brp-gegevens onvoldoende precies zijn om daaruit af te kunnen leiden op welk moment de woning door welke personen werd bewoond. Hoewel niet valt uit te sluiten dat huurders zich niet direct op het adres in- of uitschrijven zodra ze verhuizen, is de vastgestelde periode van vijf maanden zo ruim dat het college daaruit mag worden geconcludeerd dat de woning enige tijd heeft leeggestaan. Met ingang van die periode was de woning geschikt als zelfstandige woonruimte. Daarmee is voldoende bewezen dat het pand voordat het in november 2012 als onzelfstandige woonruimte werd verhuurd, zelfstandige woonruimte was. 
       
       
         Conclusie 
       
       
     
     
       8.4. 
       Het betoog van [appellant A] dat de woning [locatie 6] geen zelfstandige woonruimte is geweest, slaagt niet. De boete blijft in stand. 
       
       
         Boetebesluiten [locatie 7] en [locatie 8] 
       
       
       
         9.    [appellant A] betoogt dat de woningen niet werden gebruikt als onzelfstandige woonruimte. Er zijn in elk van de bovenwoningen twee zelfstandige appartementen gerealiseerd. Het ontbreken van een huisnummer en het hebben van een gedeelde cv-installatie is daarbij niet doorslaggevend. Daarnaast voldeden de woningen boven de winkels eerder ook niet aan de definitie van zelfstandige woonruimte omdat ze geen eigen toegang en geen huisnummer hadden. Ook heeft het college niet bewezen dat de bovenverdiepingen beschikten over eigen wezenlijke voorzieningen zoals douche en toilet. Verder betoogt [appellant A] dat de rechtbank ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat niet is bewezen dat er een overtreding is waarvan hij de dader is en die hem kan worden verweten. Ook moet worden uitgegaan van de pleegdata en niet van de datum van handhaving. Het college heeft niet aangetoond dat het omzetten op dat moment verboden was. Bovendien is de bestuurlijke boete pas op 1 juli 2009 in de Huisvestingswet opgenomen. De hoogte van de boetes is ook niet afgestemd op de mate van verwijtbaarheid, terwijl onder de reikwijdte van het verbod een grote verscheidenheid aan overtredingen kan plaatsvinden. De hoogte van de boetes is daarom onredelijk en zou daarom moeten worden gematigd, aldus [appellant A]. 
       
       
       
         Is het pand [locatie 7] omgezet? 
       
       
     
     
       9.1. 
       In het proces-verbaal van 21 maart 2017 is vermeld dat op het adres [locatie 7] twee voordeuren met verschillende huisnummers, [locatie 7A] en [locatie 7B], aanwezig zijn. Verder is daarin vermeld dat bij de controle is komen vast te staan dat de twee bewoners van de woonruimte met nummer [locatie 7B] een gezamenlijk huishouden hebben en dat de woonruimte met nummer [locatie 7A] wordt bewoond door een vader en dochter. Ook daar is sprake van een gezamenlijk huishouden. In het proces-verbaal is daarnaast vermeld dat de woonruimte op het adres [locatie 7] is gesplitst in twee appartementen. In het besluit van 6 maart 2018 is vermeld dat de woonruimte oorspronkelijk geschikt was voor bewoning door één huishouden en dat geen vergunning is verleend voor de verbouwing tot twee zelfstandige woonruimtes met eigen huisnummers. Omdat de meterkast en de cv-installatie worden gedeeld, is volgens het college geen sprake van twee zelfstandige woonruimtes. 
       
     
     
       9.2. 
       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 24 april 2014, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8431), heeft het feit dat nutsvoorzieningen worden gedeeld door verschillende eenheden niet tot gevolg dat deze niet zelfstandig kunnen worden gebruikt. Het betoog van [appellant A] slaagt. Omdat in het proces-verbaal van de controle is vermeld dat vaststaat dat de twee woonruimtes allebei zelfstandig worden gebruikt, heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het ontbreken van afzonderlijke nutsvoorzieningen betekent dat sprake is van onzelfstandige woonruimtes. De omstandigheid dat geen vergunning is verleend voor splitsing van de woonruimte in twee zelfstandige woonruimtes leidt niet tot een ander oordeel, omdat de feitelijke situatie moet worden beoordeeld. Ook het feit dat van gemeentewege geen officiële huisnummers zijn verleend, maakt hiervoor geen verschil. Zoals onder 2.7 is overwogen, is het ontbreken van een officieel huisnummer hoogstens een aanwijzing dat het pand als onzelfstandige woonruimte wordt gebruikt. In dit geval blijkt uit de feiten duidelijk dat er twee zelfstandige woonruimtes zijn op het adres. De conclusie is daarom dat op het adres [locatie 7] geen sprake is van onzelfstandige woonruimte. Het college heeft dan ook ten onrechte een boete opgelegd wegens overtreding van artikel 21, onder c, van de Huisvestingwet en artikel 4.1.2, aanhef en onder c, van de huisvestingsverordening. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het besluit van 6 maart 2018 dient te worden vernietigd voor zover daarbij een boete van €12.500,00 is opgelegd en het besluit van 17 mei 2017 dient in zoverre te worden herroepen. 
       
       
         Is het pand [locatie 8] omgezet? 
       
       
     
     
       9.3. 
       In het proces-verbaal van 22 maart 2017 is vermeld dat op het adres [locatie 8] twee voordeuren met verschillende huisnummers, [locatie 8] en [locatie 8A], aanwezig zijn. Verder is daarin vermeld dat bij de controle is komen vast te staan dat de twee bewoners van elk van de woonruimtes een gezamenlijk huishouden hebben. In het proces-verbaal is ook vermeld dat de woonruimte op het adres [locatie 8] is gesplitst in twee appartementen. In het besluit van 6 maart 2018 is vermeld dat de woonruimte oorspronkelijk geschikt was voor bewoning door één huishouden en dat geen vergunning is verleend voor de verbouwing tot twee zelfstandige woonruimtes met eigen huisnummers. Omdat de meterkast en de cv-installatie worden gedeeld, is volgens het college ook geen sprake van twee zelfstandige woonruimtes. 
       
     
     
       9.4. 
       Zoals hiervoor onder 9.2 is overwogen, heeft het feit dat nutsvoorzieningen worden gedeeld door verschillende eenheden niet tot gevolg dat deze niet zelfstandig kunnen worden gebruikt. Het betoog van [appellant A] slaagt. Omdat in het proces-verbaal van de controle is vermeld dat vaststaat dat de twee woonruimtes allebei zelfstandig worden gebruikt, heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het ontbreken van afzonderlijke nutsvoorzieningen betekent dat sprake is van onzelfstandige woonruimtes. De omstandigheid dat geen vergunning is verleend voor splitsing van de woonruimte in twee zelfstandige woonruimtes leidt niet tot een ander oordeel, omdat de feitelijke situatie moet worden beoordeeld. Ook het feit dat van gemeentewege geen officiële huisnummers zijn verleend, maakt hiervoor geen verschil. Zoals onder 2.7 is overwogen, is het ontbreken van een officieel huisnummer hoogstens een aanwijzing dat het pand als onzelfstandige woonruimte wordt gebruikt. In dit geval blijkt uit de feiten duidelijk dat er twee zelfstandige woonruimtes zijn op het adres. De conclusie is daarom dat op het adres [locatie 8] geen sprake is van onzelfstandige woonruimte. Het college heeft dan ook ten onrechte een boete opgelegd wegens overtreding van artikel 21, onder c, van de Huisvestingwet en artikel 4.1.2, aanhef en onder c, van de huisvestingsverordening. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het besluit van 6 maart 2018 dient te worden vernietigd voor zover daarbij een boete van €12.500,00 is opgelegd en het besluit van 17 mei 2017 dient in zoverre te worden herroepen. 
       
       
         Conclusie 
       
       
     
     
       9.5. 
       Er is op de adressen [locatie 7] en [locatie 8] geen sprake van gebruik als onzelfstandige woonruimte. De woningen zijn niet omgezet in de zin van de Huisvestingsverordening. De overige gronden van [appellant A] die zijn gericht tegen de opgelegde boetes voor deze adressen behoeven gelet hierop geen bespreking. 
       
       
         Omzetten - lasten onder dwangsom 
       
       
       10.    [ appellant A] betoogt dat de lasten onuitvoerbaar zijn binnen de begunstigingstermijn in verband met de huurbescherming en dat de dwangsommen daarom ook ten onrechte zijn ingevorderd. Bij de panden aan de Händelstraat heeft hij geprobeerd via de civiele rechter van de huurders af te komen, maar ook dat is niet gelukt. Hoewel in sommige panden feitelijk geen sprake was van onzelfstandige woonruimte, zijn uiteindelijk bijna alle bewoners vertrokken. In de andere gevallen zijn de huurders eerder akkoord gegaan met alternatieve woonruimte en een onkostenvergoeding. Het klemt volgens hem te meer dat het college gedurende deze periode telkens nieuwe en verhoogde lasten heeft opgelegd, aldus [appellant A]. 
       
       
         Lasten onder dwangsom [locatie 3] 
       
       
       11. Zoals is overwogen onder 4.5, is het pand [locatie 3] zonder vergunning omgezet van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Niet in geschil is dat [appellant A] geen aanvraag heeft gedaan voor een vergunning waarmee de situatie kon worden gelegaliseerd. Het college was derhalve bevoegd om handhavend op te treden. Bij het besluit van 4 oktober 2016 is de last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand [locatie 3] als onzelfstandige woonruimte vóór 1 januari 2017 te doen staken en gestaakt te doen houden. Dit betekent dat [appellant A] in minder dan drie maanden ervoor moest zorgen dat het pand weer als zelfstandige woonruimte kon worden gebruikt, terwijl de bewoners zich konden beroepen op huurbescherming. Die termijn is naar het oordeel van de Afdeling te kort om de vereiste maatregelen te kunnen treffen om verbeurte van dwangsommen te voorkomen. Het betoog van [appellant A] slaagt. Het besluit op bezwaar van 22 maart 2018 dient te worden vernietigd voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd en het besluit van 4 oktober 2016 dient ook in zoverre te worden herroepen. 
       
       
             Nu het besluit van 4 oktober 2016 zal worden herroepen, komt gelet op artikel 5:38, eerste lid, van de Awb, aan het invorderingsbesluit van 14 augustus 2017 de grondslag te ontvallen. 
       
       
     
     
       11.1. 
       Bij besluit van 28 februari 2017 heeft het college een herhaalde last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand [locatie 3] als onzelfstandige woonruimte vóór 1 juni 2017 te doen staken en gestaakt te doen houden. Deze overtreding is opnieuw geconstateerd bij een controle op 13 januari 2017. Hierbij is de dwangsom verhoogd van €7.500,00 naar €10.000,00 vanwege de herhaalde overtreding. 
       
     
     
       11.2. 
       Zoals hiervoor onder 11 is komen vast te staan, was het college bevoegd om handhavend op te treden. Bij het besluit van 28 februari 2017 is opnieuw een begunstigingstermijn van minder dan drie maanden gegeven. Hoewel het eerste dwangsombesluit zal worden herroepen, geeft het tweede dwangsombesluit in samenhang bezien met het eerste dwangsombesluit een begunstigingstermijn van ongeveer zes maanden. Een termijn van zes maanden acht de Afdeling niet te kort voor het treffen van de vereiste maatregelen om verbeurte van dwangsommen te voorkomen. In verband met de herroeping van het eerste dwangsombesluit, kan de verhoging van de dwangsom daarbij echter niet in stand blijven. Het betoog van [appellant A] slaagt in zoverre. Het besluit op bezwaar van 12 april 2018 dient in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling zal daarbij zelf in de zaak voorzien door het besluit van 28 februari 2017 te herroepen en de dwangsom vast te stellen op €7.500,00. 
       
       
         Lasten onder dwangsom [locatie 4] 
       
       
       
         12.    Gelet op hetgeen onder 4.3.5 is overwogen, is er bij het gebruik van het pand [locatie 4] geen sprake van een overtreding van artikel 4.1.2, aanhef en onder c, van de huisvestingsverordening. Het college was daarom niet bevoegd om handhavend op te treden. Het betoog van [appellant A] slaagt. Het besluit op bezwaar van 22 maart 2018 dient in zoverre te worden vernietigd en het besluit van 4 oktober 2016 dient te worden herroepen. 
       
       
       
             Nu het besluit van 4 oktober 2016 zal worden herroepen, komt gelet op artikel 5:38, eerste lid, van de Awb, aan het invorderingsbesluit van 14 augustus 2017 de grondslag te ontvallen. Het besluit op bezwaar van 22 maart 2018 dient ook in zoverre te worden vernietigd. 
       
       
     
     
       12.1. 
       Bij het besluit van 28 februari 2017 is opnieuw een last onder dwangsom opgelegd wegens gebruik als onzelfstandige woonruimte. Aan dit besluit ligt een proces-verbaal van 26 januari 2017 ten grondslag waarbij de voortzetting van de overtreding is geconstateerd. Hierbij zijn echter geen nieuwe gegevens meegewogen. Daarom wordt ook bij dit tweede dwangsombesluit tot de conclusie gekomen dat de overtreding niet is komen vast te staan. Het besluit op bezwaar van 30 mei 2018, waarbij het bezwaar van [appellant A] ongegrond is verklaard, dient te worden vernietigd en het besluit van 28 februari 2017 dient te worden herroepen. 
       
       
         Lasten onder dwangsom [locatie 5] 
       
       
       
         13.    Zoals onder 4.3.6 is overwogen, is er bij het gebruik van het pand [locatie 5] als onzelfstandige woonruimte geen sprake van een overtreding van artikel 4.1.2, aanhef en onder c, van de huisvestingsverordening. Het college was daarom niet bevoegd om handhavend op te treden. Het betoog van [appellant A] slaagt. Het besluit op bezwaar van 22 maart 2018 dient in zoverre te worden vernietigd en het besluit van 4 oktober 2016 dient te worden herroepen. 
       
       
       
             Nu het besluit van 4 oktober 2016 zal worden herroepen, komt gelet op artikel 5:38, eerste lid, van de Awb, aan het invorderingsbesluit van 14 augustus 2017 de grondslag te ontvallen. 
       
       
     
     
       13.1. 
       Bij de besluiten van 9 maart 2017 en van 21 augustus 2017 zijn opnieuw lasten onder dwangsom opgelegd wegens het gebruik als onzelfstandige woonruimte. Aan deze besluiten liggen processen-verbaal van 13 januari 2017 en 18 augustus 2017 ten grondslag waarbij de voortzetting van de overtreding is geconstateerd. Hierbij zijn echter geen nieuwe gegevens meegewogen. Daarom wordt ook bij deze tweede en derde dwangsombesluiten tot de conclusie gekomen dat de overtreding niet is komen vast te staan. De besluiten op bezwaar van 20 april 2018 en van 17 mei 2018, waarbij de bezwaren van [appellant A] ongegrond zijn verklaard, dienen te worden vernietigd. De besluiten van 9 maart 2017 en 21 augustus 2017 dienen te worden herroepen. 
       
       
             Nu het besluit van 9 maart 2017 zal worden herroepen, komt gelet op artikel 5:38, eerste lid, van de Awb, aan het invorderingsbesluit van 21 november 2017 de grondslag te ontvallen. 
       
       
       
         Lasten onder dwangsom [locatie 6] 
       
       
       
         14.    Zoals is overwogen onder 8.3, is de woning [locatie 6] zonder vergunning omgezet van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Niet in geschil is dat [appellant A] geen aanvraag heeft gedaan voor een vergunning waarmee de situatie kon worden gelegaliseerd. Het college was derhalve bevoegd om handhavend op te treden. Bij het besluit van 8 mei 2017 is de last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van de woning [locatie 6] als onzelfstandige woonruimte vóór 1 augustus 2017 te doen staken en gestaakt te doen houden. Dit betekent dat [appellant A] in minder dan drie maanden ervoor moest zorgen dat het pand weer als zelfstandige woonruimte kon worden gebruikt, terwijl de bewoners zich konden beroepen op huurbescherming. Die termijn is naar het oordeel van de Afdeling te kort om de vereiste maatregelen te kunnen treffen om verbeurte van dwangsommen te voorkomen. Het betoog van [appellant A] slaagt. Het besluit op bezwaar van 17 mei 2018, waarbij de bezwaren van [appellant A] ongegrond zijn verklaard, dient te worden vernietigd voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd en het besluit van 8 mei 2017 dient ook in zoverre te worden herroepen. 
       
       
       
             Nu het besluit van 8 mei 2017 zal worden herroepen, komt gelet op artikel 5:38, eerste lid, van de Awb, aan het invorderingsbesluit van 21 november 2017 de grondslag te ontvallen. 
       
       
     
     
       14.1. 
       Bij besluit van 27 september 2017 heeft het college een herhaalde last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand [locatie 6] als onzelfstandige woonruimte vóór 15 januari 2018 te doen staken en gestaakt te doen houden. De overtreding is opnieuw geconstateerd bij een controle waarvan proces-verbaal is opgemaakt op 25 september 2017. Hierbij is de dwangsom verhoogd van €10.00,00 naar €12.500,00 vanwege de herhaalde overtreding. 
       
     
     
       14.2. 
       Zoals hiervoor onder 14 is komen vast te staan, was het college bevoegd om handhavend op te treden. Bij het besluit van 27 september 2017 is opnieuw een begunstigingstermijn van ongeveer drie maanden gegeven. Hoewel het eerste dwangsombesluit zal worden herroepen, geeft het tweede dwangsombesluit in samenhang bezien met het eerste dwangsombesluit een begunstigingstermijn van ruim zes maanden. Een termijn van zes maanden acht de Afdeling niet te kort voor het treffen van de vereiste maatregelen om verbeurte van dwangsommen te voorkomen. In verband met de herroeping van het eerste dwangsombesluit, kan de verhoging van de dwangsom van €10.00,00 naar €12.500,00 daarbij echter niet in stand blijven. Het betoog van [appellant A] slaagt in zoverre. Het besluit op bezwaar van 31 augustus 2018 dient in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling zal daarbij zelf in de zaak voorzien door het besluit van 27 september2017 te herroepen en de dwangsom vast te stellen op €10.000,00. 
       
       
             Nu het besluit van 27 september 2017 zal worden herroepen, komt gelet op artikel 5:38, eerste lid, van de Awb, aan het invorderingsbesluit van 4 juli 2018 de grondslag te ontvallen. 
       
       
     
     
       14.3. 
       Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college nogmaals een herhaalde last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand [locatie 6] als onzelfstandige woonruimte, nu vóór 1 juli 2018 te doen staken en gestaakt te doen houden. De overtreding is opnieuw geconstateerd bij een controle waarvan proces-verbaal is opgemaakt op 29 januari 2018. Hierbij is de dwangsom verhoogd van €12.500,00 naar €15.000,00 vanwege de herhaalde overtreding. 
       
       
             Zoals hiervoor onder 14 is komen vast te staan, was het college bevoegd om handhavend op te treden. Bij het besluit van 27 februari 2018 is een begunstigingstermijn van vier maanden gegeven. In samenhang bezien met de eerdere begunstigingstermijnen, acht de Afdeling deze termijn van vier maanden niet te kort voor het treffen van de vereiste maatregelen om verbeurte van dwangsommen te voorkomen. In verband met de herroeping van het eerste en tweede dwangsombesluit, kan de verhoging van de dwangsom van 12.500,00 naar 15.000,00 daarbij echter niet in stand blijven. Het betoog van [appellant A] slaagt in zoverre. Het besluit op bezwaar van 31 augustus 2018 dient in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling zal daarbij zelf in de zaak voorzien door het besluit van 27 februari 2018 te herroepen en de dwangsom vast te stellen op €12.500,00. 
       
       
       
             Nu het besluit van 27 februari 2018 zal worden herroepen, komt gelet op artikel 5:38, eerste lid, van de Awb, aan het invorderingsbesluit van 9 januari 2019 de grondslag te ontvallen. Dit besluit is op grond van artikel 5:39 van de Awb ook onderwerp van deze procedure. 
       
       
       
         Last onder dwangsom [locatie 7] 
       
       
       15. Zoals onder 9.2 is overwogen, is op het adres [locatie 7] geen sprake van onzelfstandige woonruimte. Gelet hierop is de overtreding van artikel 4.1.2, aanhef en onder c, van de huisvestingsverordening niet komen vast te staan. Het college was daarom niet bevoegd om handhavend op te treden. Het betoog van [appellant A] slaagt. Het besluit op bezwaar van 6 maart 2018 dient ook in zoverre te worden vernietigd en het besluit van 17 mei 2017 dient ook in zoverre te worden herroepen. 
       
       
         Lasten onder dwangsom [locatie 8] 
       
       
       16. Zoals onder 9.4 is overwogen, is op het adres [locatie 8] geen sprake van onzelfstandige woonruimte. Gelet hierop is de overtreding van artikel 4.1.2, aanhef en onder c, van de huisvestingsverordening niet komen vast te staan. Het college was daarom niet bevoegd om handhavend op te treden. Het betoog van [appellant A] slaagt. Het besluit op bezwaar van 6 maart 2018 dient in zoverre te worden vernietigd en het besluit van 17 mei 2017 dient ook in zoverre te worden herroepen. 
       
       
             Nu het besluit van 17 mei 2017 zal worden herroepen, komt gelet op artikel 5:38, eerste lid, van de Awb, aan het invorderingsbesluit van 12 juli 2018 de grondslag te ontvallen. 
       
       
     
     
       16.1. 
       Zoals hiervoor onder 16 is overwogen, was het college niet bevoegd om handhavend op te treden omdat de overtreding niet is aangetoond. Bij besluit van 30 juli 2018 is opnieuw een last onder dwangsom opgelegd wegens het gebruik als onzelfstandige woonruimte. Aan dit besluit ligt een proces-verbaal van 23 mei 2018 ten grondslag waarbij de voortzetting van de overtreding is geconstateerd. Hierbij zijn echter geen nieuwe gegevens meegewogen. Daarom wordt ook bij dit tweede dwangsombesluit tot de conclusie gekomen dat de overtreding niet is komen vast te staan. Het besluit van 30 juli 2018 dient te worden vernietigd. 
       
       
             Nu het besluit van 30 juli 2018 zal worden vernietigd, komt gelet op artikel 5:38, eerste lid, van de Awb, aan het invorderingsbesluit van 26 februari 2019 de grondslag te ontvallen. 
       
       
       
         Omgezet houden 
       
       
       17.    [ appellanten] betwisten dat zij de Huisvestingswet 2014 hebben overtreden. Daarbij wijzen zij er onder meer op dat het in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 opgenomen verbod op het zonder vergunning omgezet houden, geen terugwerkende kracht heeft. Het gewijzigde artikel van de Huisvestingswet 2014 is in werking getreden op 1 juli 2017 en zij hadden de panden toen al in eigendom. Hen kan niet een voortgezet gebruik worden tegengeworpen dat al was aangevangen voordat de verbodsbepaling in werking trad. Deze wetswijziging was ten tijde van de verwerving niet voorzienbaar en dus is sprake van een soortgelijke situatie als in de uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7766. [appellant A] betwist in zijn nadere stuk dat de desbetreffende woningen aan de Rapenburchdreef op enig moment zelfstandige woningen waren die voldeden aan de definitiebepaling van de verordening omdat zij geen eigen toegang en huisnummer of eigen voorzieningen hadden. De woningen met nummers [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11] en [locatie 1] werden bovendien als appartementen gebruikt en niet als onzelfstandige woonruimte. De panden met nummers [locatie 12] en [locatie 13] worden in hun geheel verhuurd aan winkelexploitanten, die de bovenverdiepingen zonder zijn medeweten onderverhuren, aldus [appellant A]. 
       
       
         Kan het verbod op het omgezet houden aan [appellanten] worden tegengeworpen? 
       
       
       18. Vanaf 1 juli 2017 luidt artikel 21 van de Huisvestingwet 2014: 
       
       
         "Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in en in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: 
       
       
       
         […] 
       
       
       c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; 
       
       
         […]". 
       
       
     
     
       18.1. 
       In de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (TK 2015-2016, 34468, p.4) is vermeld dat deze wetswijziging is ingegeven door de wens om handhavingsinstrumenten ook ten aanzien van opvolgende eigenaren te kunnen inzetten, aan wie het omzetten zelf niet kan worden tegengeworpen. De wijziging heeft geen terugwerkende kracht, maar het omgezet houden zonder vergunning is per 1 juli 2017, zonder overgangsrecht, in strijd met de Woningwet. Hiervoor is niet van belang of de huidige eigenaar omzettingshandelingen heeft verricht of nieuwe huurders heeft toegelaten. 
       
     
     
       18.2. 
       Gelet op het doel van het gewijzigde artikel 21, onder c, van de Huisvestingswet 2014 en het feit dat daarbij bewust geen overgangsrecht is opgenomen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de nieuwe verbodsbepaling niet direct na inwerkingtreding aan overtreders mag worden tegengeworpen. In gevallen waarin kort na 1 juli 2017 handhavend wordt opgetreden, dient vanwege de rechtszekerheid wel aandacht te worden besteed aan de vraag of de begunstigingstermijn niet te kort is. Het betoog van [appellanten] slaagt niet. Ook het betoog van [appellanten] dat de huisvestingsverordening pas in januari 2018 is gewijzigd en dat aan hen daarom in de tussentijd geen handhavingsmaatregelen mochten worden opgelegd, slaagt niet. Niet in geschil is dat de panden in de huisvestingsverordening zijn aangewezen als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014. Het college mocht de besluiten tot handhaving daarom baseren op de overtreding van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet 2014. 
       
       
         Lasten onder dwangsom - besluiten van 14 september 2017 
       
       
       
         19.    De handhavingsbesluiten voor de adressen [locatie 2] en [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 1], [locatie 12] en [locatie 13] zijn gebaseerd op artikel 21, aanhef en onder c, zoals dat gold na 1 juli 2017. Deze besluiten, waarbij eerste lasten onder dwangsom zijn opgelegd, zijn allemaal gedateerd op 14 september 2017. In die besluiten is vermeld dat het gebruik als onzelfstandige woonruimte al door voorgaande eigenaren was gestart. Daarom wordt [appellanten] in deze gevallen het omgezet houden verweten. 
       
       
     
     
       19.1. 
       Vaststaat dat bij deze panden controles zijn uitgevoerd in maart en april 2017. Zoals ook in de processen-verbaal is beschreven, was het doel van de controle om vast te stellen of de eigenaren van de panden zich schuldig hebben gemaakt aan het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. De controles waren dus niet gericht op het omgezet houden dat [appellanten] wordt verweten. Dat kon ook niet, omdat het omgezet houden van een woonruimte als onzelfstandige woonruimte ten tijde van de controles niet verboden was. Omdat ten behoeve van de besluiten van 14 september 2017 geen controles na 1 juli 2017 zijn uitgevoerd, is er geen grond voor het oordeel dat de desbetreffende overtreding is geconstateerd. Het betoog van [appellanten] slaagt. De besluiten op bezwaar van 31 mei 2018 voor de woning [locatie 2] en van 20 en 21 maart 2018 voor de woningen [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11] en [locatie 1], respectievelijk [locatie 12] en [locatie 13] dienen te worden vernietigd. De besluiten van 14 september 2017 dienen te worden herroepen. 
       
       
             Nu het besluit van 14 september 2017 ten aanzien van [locatie 9] zal worden herroepen, komt gelet op artikel 5:38, eerste lid, van de Awb, aan het invorderingsbesluit van 12 juli 2018 de grondslag te ontvallen. 
       
       
       
             Nu het besluit van 14 september 2017 ten aanzien van [locatie 1] zal worden herroepen, komt gelet op artikel 5:38, eerste lid, van de Awb, aan het invorderingsbesluit van 9 januari 2019 de grondslag te ontvallen. 
       
       
       
             Nu het besluit van 14 september 2017 ten aanzien van [locatie 2] zal worden herroepen, komt gelet op artikel 5:38, eerste lid, van de Awb, aan het invorderingsbesluit van 3 mei 2018 de grondslag te ontvallen. 
       
       
       
         20.    Bij besluit van 31 juli 2018 heeft het college een herhaalde last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand [locatie 9] als onzelfstandige woonruimte vóór 1 december 2018 te doen staken en gestaakt te doen houden. Deze overtreding is geconstateerd bij een controle op 17 mei 2018. Hierbij is de dwangsom verhoogd van €7.500,00 naar €10.000,00 vanwege de herhaalde overtreding. 
       
       
     
     
       20.1. 
       Zoals hiervoor onder 9.2 is overwogen, heeft het feit dat nutsvoorzieningen worden gedeeld door verschillende eenheden niet tot gevolg dat deze niet zelfstandig kunnen worden gebruikt. Het betoog van [appellant A] slaagt. Omdat in het proces-verbaal van 23 mei 2018 is vermeld dat vaststaat dat de twee woonruimtes allebei zelfstandig worden gebruikt, heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het ontbreken van afzonderlijke nutsvoorzieningen betekent dat sprake is van onzelfstandige woonruimtes. De omstandigheid dat geen vergunning is verleend voor splitsing van de woonruimte in twee zelfstandige woonruimtes leidt niet tot een ander oordeel, omdat de feitelijke situatie moet worden beoordeeld. Ook het feit dat van gemeentewege geen officiële huisnummers zijn verleend, maakt hiervoor geen verschil. Zoals onder 2.7 is overwogen, is het ontbreken van een officieel huisnummer hoogstens een aanwijzing dat het pand als onzelfstandige woonruimte wordt gebruikt. In dit geval blijkt uit de feiten duidelijk dat er twee zelfstandige woonruimtes zijn op het adres. De conclusie is daarom dat op het adres [locatie 9] geen sprake is van onzelfstandige woonruimte. De overtreding is niet komen vast te staan. Het college was daarom niet bevoegd om handhavend op te treden. Het besluit van 31 juli 2018 dient te worden vernietigd. 
       
       
         21.    Bij besluit van 29 maart 2018 heeft het college een herhaalde last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand [locatie 2] als onzelfstandige woonruimte vóór 1 augustus 2018 te doen staken en gestaakt te doen houden. Deze overtreding is geconstateerd bij een controle op 17 mei 2018. Hierbij is de dwangsom verhoogd van €7.500,00 naar €10.000,00 vanwege de herhaalde overtreding. 
       
       
     
     
       21.1. 
       De woning [locatie 2] is in gebruik als onzelfstandige woonruimte. Voor dat gebruik is nooit een vergunning verleend. Niet in geschil is dat [appellanten] geen aanvraag hebben gedaan voor een vergunning waarmee de situatie kon worden gelegaliseerd. Het college was derhalve bevoegd om handhavend op te treden. 
       
       
         Bij het besluit van 29 maart 2018 is een begunstigingstermijn van ongeveer vier maanden gegeven. Hoewel het eerste dwangsombesluit zal worden herroepen, geeft het tweede dwangsombesluit in samenhang bezien met het eerste dwangsombesluit een begunstigingstermijn van ruim tien maanden. Een termijn van tien maanden acht de Afdeling niet te kort voor het treffen van de vereiste maatregelen om verbeurte van dwangsommen te voorkomen. In verband met de herroeping van het eerste dwangsombesluit, kan de verhoging van de dwangsom van €7.500,00 naar €10.000,00 daarbij echter niet in stand blijven. Het betoog van [appellanten] slaagt. Het besluit van 29 maart 2018 dient in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling zal daarbij zelf in de zaak voorzien door de dwangsom vast te stellen op €7.500,00. 
       
       
       
             Nu het besluit van 29 maart 2018 zal worden vernietigd, komt gelet op artikel 5:38, eerste lid, van de Awb, aan het invorderingsbesluit van 23 januari 2019 de grondslag te ontvallen. 
       
       
       
         Slotoverwegingen 
       
       
       22. De hoger beroepen van [appellanten] zijn gegrond. De aangevallen uitspraken van 5 december 2018 en 11 juni 2019 dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellanten] gegrond verklaren. De besluiten op bezwaar dienen te worden vernietigd, met uitzondering van het besluit van 17 mei 2018 voor zover daarbij een boete is opgelegd voor het gebruik als onzelfstandige woonruimte van het adres [locatie 6]. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de primaire besluiten in zoverre te herroepen of te vernietigen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van deze besluiten, voor zover deze zijn vernietigd. 
       
       
         Dit betekent dat de boetes voor het omzetten van zelfstandige woonruimte niet in stand blijven, met uitzondering van de boete voor het adres [locatie 6]. Ook de boete voor het adres [locatie 3] wordt niet geheel herroepen, maar gematigd. De besluiten waarbij eerste lasten onder dwangsom zijn opgelegd, blijven om verschillende redenen niet in stand. Bij de besluiten die zien op herhaalde lasten onder dwangsom moeten alleen de dwangsomverhogingen worden teruggedraaid in verband met de vernietiging en herroeping van de eerste lasten onder dwangsom. Dit geldt niet voor de herhaalde lasten voor de adressen [locatie 7], [locatie 8] en [locatie 9]. Deze kunnen in hun geheel niet in stand blijven. In verband met de vernietiging en herroeping van de besluiten waarbij een last onder dwangsom is opgelegd, zijn de invorderingsbesluiten van rechtswege vervallen. Dit geldt ook voor de invorderingsbesluiten die zien op een last onder dwangsom waarvan het bedrag van de dwangsom op een ander bedrag wordt vastgesteld. 
       
       
       
         Voor het college betekent dit dat het college geen nieuwe inhoudelijke besluiten hoeft te nemen. Wel moet het college bezien welk gedeelte van de ingevorderde bedragen terecht is ingevorderd. Voor dat bedrag kan het college een nieuw invorderingsbesluit nemen. 
       
       
       23. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. 
       
       
         Beslissing 
       
       
       
         De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
       
       
       
         I.    verklaart de hoger beroepen gegrond; 
       
       
       
         II.    vernietigt de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 5 december 2018 in zaken nr. 18/1737 en nog 15 nummers (zie uitspraak) en van 11 juni 2019 in zaken nr. 18/3844 en nog 6 nummers (zie uitspraak); 
       
       
       
         III.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond; 
       
       
       
         IV.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van: 
       
       
       a. 22 maart 2018, kenmerk 4950347/4825073 (lod 1 en boete [locatie 3]), 
       b. 22 maart 2018, kenmerk 4950327/4825092 (lod 1 en boete [locatie 4]), 
       c. 22 maart 2018, kenmerk 4950353/4825116 (lod 1 en boete [locatie 5]), 
       d. 17 mei 2018, kenmerk 5012423/5071158, voor zover daarbij de last onder dwangsom is gehandhaafd, (lod 1 en boete Mariastraat), 
       
       e. 31 mei 2018, kenmerk 4925814/5128730 (lod 1 Kanaalstraat), 
       f. 6 maart 2018, kenmerk b17.1382/5012495 (lod en boete [locatie 7]), 
       g. 6 maart 2018, kenmerk b17.1383/5012448 (lod 1 en boete [locatie 8]), 
       h. 20 maart 2018, kenmerk 4924778 (lod 1 [locatie 9]), 
       i. 20 maart 2018, kenmerk 4925082 (lod [locatie 10]), 
       j. 20 maart 2018, kenmerk 4925330 (lod [locatie 11]), 
       k. 20 maart 2018, kenmerk 4925354 (lod [locatie 1]), 
       l. 21 maart 2018, kenmerk 4925396 (lod [locatie 12]), 
       m. 21 maart 2018, kenmerk 492544 (lod [locatie 13]), 
       n. 12 april 2018, kenmerk 5012340 (lod 2 [locatie 3]), 
       o. 30 mei 2018, kenmerk 5012357 (lod 2 [locatie 4]), 
       p. 20 april 2018, kenmerk 5012373 (lod 2 [locatie 5]), 
       q. 17 mei 2018, kenmerk 4845936 (lod 3 [locatie 5]), 
       r. 31 augustus 2018, kenmerk 4952027/5511239 (lod 2 Mariastraat), 
       s. 31 augustus 2018, kenmerk 5281443 (lod 3 Mariastraat), 
       t. 30 juli 2018, kenmerk CHZ_VASTM-18-02034-CDZ_LOD-10254 (lod 2 [locatie 8]), 
       u. 31 juli 2018, kenmerk CHZ_VASTM-18-02032-CDZ_LOD-10256 (lod 2 [locatie 9]), en 
       v. 29 maart 2018, kenmerk CHZ_VASTM-18-02089-CDZ_LOD-6557 voor zover daarbij het bedrag van de dwangsom is vastgesteld op €10.000,00 (zegge: tienduizend euro), (lod 2 Kanaalstraat); 
       
       
         V.    herroept de besluiten van: 
       
       
       
         aa. 4 oktober 2016, kenmerk CHZ_KLA-16-25563-CDZBBB-15625, voor zover daarbij de boete is gesteld op € 12.500,00 (zegge: twaalfduizendvijfhonderd euro), (lod 1 en boete Hst 75), 
       
       
       
         bb. 4 oktober 2016, kenmerk CHZ_KLA-16-25565-CDZBBB-15626 (lod 1 en boete [locatie 4]), 
       
       
       
         cc. 4 oktober 2016, kenmerk CHZ_KLA-16-25568-CDZVAKBB-13943 (lod 1 en boete [locatie 5]), 
       
       
       
         dd. 14 september 2017, kenmerk CHZ_PCVCR-17-00055-CDZ_LOD-13108 (lod Kanaalstraat), 
       
       
       
         ee. 8 mei 2017, kenmerk CHZ_PCVCR-17-00057-CDZBBB-7241, voor zover daarbij de last onder dwangsom is opgelegd, (lod 1 Mariastraat), 
       
       
       
         ff. 17 mei 2017, kenmerk CHZ_PCVCR-15-01501-CDZBBB-5735 (lod en boete [locatie 7]), 
       
       
       
         gg. 17 mei 2017, kenmerk CHZ_PCVCR-15-01502-CDZBBB-5748 (lod 1 en boete [locatie 8]), 
       
       
       
         hh. 14 september 2017, kenmerk CHZ_PCVCR-15-01503-CDZ_LOD-13112 (lod 1 [locatie 9]), 
       
       
       
         ii. 14 september 2017, kenmerk CHZ_PCVCR-15-01504-CDZ_LOD-13114 (lod [locatie 10]), 
       
       
       
         jj. 14 september 2017, kenmerk CHZ_PCVCR-15-01505-CDZ_LOD-13111 (lod [locatie 11]), 
       
       
       
         kk. 14 september 2017, kenmerk CHZ_PCVCR-15-01506-CDZ_LOD-13113 (lod [locatie 1]), 
       
       
       
         ll. 14 september 2017, kenmerk CHZ_PCVCR-15-01509-CDZ_LOD-13110 (lod [locatie 12]), 
       
       
       
         mm. 14 september 2017, kenmerk CHZ_PCVCR-15-01510-CDZ_LOD-12756 (lod [locatie 13]), 
       
       
       
         nn. 28 februari 2017, kenmerk CHZ_KLA-16-25563-CDZ_LOD-2907, voor zover daarbij het bedrag van de dwangsom is vastgesteld op €10.000,00 (zegge: tienduizend euro), (lod 2 [locatie 3]), 
       
       
       
         oo. 28 februari 2017, kenmerk CHZ_KLA-16-25565-CDZ_LOD-2906 (lod 2 [locatie 4]), 
       
       
       
         pp. 9 maart 2017, kenmerk CHZ_KLA-16-25569-CDZ_LOD-2994 (lod 2 [locatie 5]), 
       
       
       
         qq. 21 augustus 2017, kenmerk CHZ_KLA-16-25568-CDZ_LOD-15089 (lod 3 [locatie 5]), 
       
       
       
         rr. 27 september 2017, kenmerk CHZ_PCVCR-17-00057-CDZ_LOD-17537, voor zover daarbij het bedrag van de dwangsom is vastgesteld op €12.500,00 (zegge: twaalfduizendvijfhonderd euro), (lod 2 Mariastraat), 
       
       
       
         ss. 27 februari 2018, kenmerk CHZ_VASTM-18-02085-CDZ_LOD-4318, voor zover daarbij het bedrag van de dwangsom is vastgesteld op €15.000,00 (zegge: vijftienduizend euro), (lod 3 Mariastraat); 
       
       
       
         VI.    bepaalt dat de bij besluit op bezwaar van 22 maart 2018 gehandhaafde boete voor het gebruik als onzelfstandige woonruimte van het pand [locatie 3] wordt gesteld op € 6.250,00 (zegge: zesduizendtweehonderdvijftig euro); 
       
       
       
         bepaalt het bedrag van de dwangsom die is vastgesteld bij besluit van 29 maart 2018 voor het gebruik als onzelfstandige woonruimte van het pand [locatie 2] wordt gesteld op €7.500,00 (zegge: zevenduizendvijfhonderd euro); 
       
       
       
         bepaalt het bedrag van de dwangsom die is vastgesteld bij besluit van 28 februari 2017 voor het gebruik als onzelfstandige woonruimte van het pand [locatie 3] wordt gesteld op €7.500,00 (zegge: zevenduizendvijfhonderd euro); 
       
       
       
         bepaalt het bedrag van de dwangsom die is vastgesteld bij besluit van 27 september 2017 voor het gebruik als onzelfstandige woonruimte van het pand [locatie 6] wordt gesteld op €10.000,00 (zegge: tienduizend euro); 
       
       
       
         bepaalt het bedrag van de dwangsom die is vastgesteld bij besluit van 27 februari 2018 voor het gebruik als onzelfstandige woonruimte van het pand [locatie 6] op € 12.500,00 (zegge: twaalfduizendvijfhonderd euro); 
       
       
       
         VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten voor zover deze zijn vernietigd; 
       
       
       
         VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 8.137,50,00 (zegge: achtduizendhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; 
       
       
       
         IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 7.612,50,00 (zegge: zevenduizendzeshonderdtwaalf euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; 
       
       
       
         X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 4428,00 (zegge: vierduizendvierhonderdachtentwintig euro) voor de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. 
       
       
       
         Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier. 
       
       
       
         w.g. Borman    w.g. Kuggeleijn-Jansen voorzitter    griffier 
       
       
       
         Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020 
       
       
       
         545. 
       
       
     
   
   
     BIJLAGE 1 
     
     
       Bestuurlijke fase 
     
     
     
       
         
       
     
     
     
       
         
       
     
     
   
   
     BIJLAGE 2 
     
     
       Wet- en regelgeving 
     
     
     
       Algemene wet bestuursrecht 
     
     
     
       Artikel 5:4 
     
     
     1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. 
     
     2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. 
     
     
       Artikel 5:38 
     
     
     1. Indien uit een beschikking tot intrekking of wijziging van de last onder dwangsom voortvloeit dat een reeds gegeven beschikking tot invordering van die dwangsom niet in stand kan blijven, vervalt die beschikking. 
     
     
       Artikel 5:39 
     
     
     1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. 
     
     
       Huisvestingswet 2014 (tot 1 juli 2017) 
     
     
     
       Artikel 21 
     
     
     
       Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: 
     
     
     
       […] 
     
     
     c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten. 
     
     
       Huisvestingswet 2014 (vanaf 1 juli 2017) 
     
     
     
       Artikel 21 
     
     
     
       Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: 
     
     
     
       […] 
     
     
     c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. 
     
     
       Huisvestingsverordening regio Utrecht 2015 
     
     
     
       Artikel 1.1 Begripsbepalingen 
     
     
     9. Eigen toegang: Elke deur die direct toegang geeft tot de woning bereikbaar via de straatzijde dan wel vanuit een gemeenschappelijke verkeersruimte en die voorzien is van een van gemeentewege verleend huisnummer. 
     
     11. Huishouden: Een alleenstaande, of twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren. 
     
     30. Onzelfstandige woonruimte: Woonruimte die niet voldoet aan de begripsbepaling zelfstandige woonruimte. 
     
     43. Wezenlijke voorzieningen: Douche- en/of badruimte, toilet en keuken. 
     
     50. Zelfstandige woonruimte: Woonruimte met een eigen toegang, die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen. 
     
     
       Artikel 4.1.2 Vergunningplicht 
     
     
     
       Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 4.1.1: 
     
     
     
       […] 
     
     
     c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten; 
     
     d. te verbouwen tot twee of meer woonruimten.