ECLI: ECLI:NL:PHR:1999:AA3880

Titel: ECLI:NL:PHR:1999:AA3880 Parket bij de Hoge Raad , 17-12-1999 / C98/080HR

Gerecht: Parket bij de Hoge Raad

Datum uitspraak: 1999-12-17

Zaaknummer: C98/080HR

Proceduretype: 

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Conclusie

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:PHR:1999:AA3880

---

-

Nr. C 98/080 HR   		Mr. Mok 
       Zitting 1 oktober 1999		Conclusie inzake 
       GEMEENTE GRONINGEN 
       tegen 
       [verweerster] 
     
     
     	Edelhoogachtbaar college, 
     
     
       1.	FEITEN 
       1.1.	Eiseres van cassatie, de gemeente, heeft sedert 1987  
       bijzondere bijstand ingevolge de Algemene bijstandswet  
       verstrekt aan verweerster in cassatie, [..].  
       Deze bijstand was bedoeld ter dekking van de behandel-  
       en reiskosten die [verweerster] maakte voor de behande- 
       ling van haar ernstig gehandicapte zoon door een manueel  
       therapeut in Leiden. 
     
     
     
       1.2.	Bij besluit van 15 april 1993 hebben B & W van de ge- 
       meente beslist dat [verweerster] na 1 juli 1993 geen bij- 
       stand meer zou ontvangen voor de behandelkosten. Ook de  
       aanvraag voor reiskosten Groningen-Leiden is afgewezen,  
       aangezien betrokkene op een andere voorziening kon terug- 
       vallen1 (bestr. vonnis, ro. 3.2). 
     
       
     
       1.3.	[Verweerster] heeft bezwaar gemaakt tegen dit be- 
       sluit2.  
       Het bezwaarschrift is mondeling behandeld op 25 januari  
       19943. In de bezwaarprocedure is [verweerster] bijgestaan  
       door haar advocate, mr. Germs. 
     
     
     
       1.4. B & W hebben het bezwaar op 1 februari 1994 gedeel- 
       telijk gegrond verklaard4. Daarbij hebben zij het besluit  
       van 15 april 1993 herzien in die zin dat de vergoeding  
       van behandel- en reiskosten werd voortgezet tot 1 septem- 
       ber 1994.  
       Een eventuele continuering van de bijstand voor de the- 
       rapie hebben B & W afhankelijk gesteld van het oordeel  
       van een deskundige over de vraag of de behandeling kon  
       worden overgenomen door een erkende instelling. 
     
     
     
       1.5.	Voor de kosten van de door haar verleende juridische  
       bijstand heeft mr. Germs aan [verweerster] een bedrag van  
       / 2.385 in rekening gebracht. 
       De gemeente heeft geweigerd [verweerster] deze kosten  
       te  vergoeden (bestreden vonnis ro. 5). Van een explicie- 
       te weigering blijkt overigens niet. [Verweerster] heeft  
       vergoeding van de kosten verzocht en de gemeente is daar  
       kennelijk niet op ingegaan5. 
     
     
     
     
       2.	VERLOOP PROCEDURE 
       2.1.	[Verweerster] heeft de gemeente gedagvaard voor de kan- 
       tonrechter te Groningen. Zij heeft betaling gevorderd van  
       genoemd bedrag van / 2.385 aan kosten van rechtsbijstand  
       alsmede de wettelijke rente met ingang van 28 april 1994 en  
       bijkomende kosten6.  
       Volgens [verweerster] had de gemeente onrechtmatig gehan- 
       deld door te beslissen overeenkomstig het besluit van 15  
       april 1993. Deze onrechtmatigheid volgde uit de gebleken  
       noodzaak tot herziening van dit besluit. De kosten die [ver- 
       weerster] had moeten maken teneinde dit onrecht te her- 
       stellen waren derhalve het gevolg van een door de gemeente  
       jegens haar gepleegde onrechtmatige daad. 
     
     
     2.2.	De gemeente heeft zich tegen de vordering verweerd. 
     
     
       2.3.	Bij vonnis van 22 november 1995 heeft de kantonrechter  
       overwogen dat het ontbreken van een overgangsperiode in het  
       besluit van 15 april 1993 getuigde van een onzorgvuldige be- 
       langenafweging.  
       De op grond van de Awb beperkte mogelijkheid tot proces- 
       kostenveroordeling stond niet in de weg aan verhaal langs  
       civielrechtelijke weg van de gevorderde kosten, als vermo- 
       gensschade. 
        	De kantonrechter achtte het inroepen van juridische bij- 
       stand alsmede de omvang van de kosten in de gegeven omstan- 
       digheden redelijk en wees de vordering toe. 
     
     
     
       2.4.1.	De gemeente is van dit vonnis in hoger beroep geko- 
       men bij de rechtbank te Groningen. Zij heeft o.m. betoogd  
       dat de kantonrechter [verweerster] niet-ontvankelijk had  
       moeten verklaren omdat deze een openstaande, met voldoende  
       waarborgen omklede, rechtsgang niet had benut.  
     
     
     
       2.4.2.	Bij vonnis van 28 november 19977 heeft de rechtbank  
       geoordeeld dat de grieven het geschil in volle omvang aan  
       haar hadden voorgelegd (ro. 2). Zij besliste dat [verweerster]  
       in haar vordering ontvankelijk was (ro. 6.6). 
     
     
     
       2.4.3.	De rechtbank achtte de handelwijze van de gemeente  
       onzorgvuldig, aangezien B & W  het primaire besluit hadden  
       genomen op basis van (te) summiere informatie. Dit onzorg- 
       vuldige handelen kwalificeerde de rechtbank als een (toere- 
       kenbare) onrechtmatige daad (ro. 7.1). 
       De rechtbank oordeelde ten slotte dat de gevorderde kos- 
       ten voldeden aan de dubbele redelijkheidstoets van art. 6:96  
       BW, zodat ze voor toewijzing in aanmerking kwamen (7.4-7.6). 
     
     
     
       2.5.	Tegen dit vonnis heeft de gemeente B tijdig B beroep in  
       cassatie ingesteld. Het beroep steunt op een middel dat uit  
       drie onderdelen bestaat8.  
     
     
     
       [verweerster] heeft voorwaardelijk incidenteel cassatie- 
       beroep ingesteld. Het incidentele middel bestaat uit twee,  
       in subonderdelen onderscheiden, onderdelen. 
     
     
     
     
       3.	INLEIDING 
       3.1.	In deze zaak wordt de Hoge Raad een principiële vraag  
       voorgelegd, nl. of kosten, gemoeid met het S succesvol S in- 
       dienen en verdedigen van een bezwaarschrift tegen een be- 
       sluit van een overheidslichaam, bij wege van vordering uit  
       onrechtmatige daad voor de burgerlijke rechter op dat li- 
       chaam verhaald kunnen worden9. 
       Die vraag hangt samen de “Een ramp, een absolute ramp”- 
       uitspraak10 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad  
       van State11. 
     
     
     
       3.2.	De uitdrukking  “Een ramp, een absolute ramp” had be- 
       trekking op de toegenomen onduidelijkheid over de taakverde- 
       ling tussen de burgerlijke en de bestuursrechter, speciaal  
       op het stuk van schadevergoeding. De raadsman van [verweer- 
       ster] schrijft hierover in zijn schriftelijke toelichting12: 
       “Hoe dan ook, het huis van rechtsbescherming dat is ge- 
       bouwd op het grensgebied tussen het civiele en het be- 
       stuursrecht begint een zodanig onduidelijk gangenstel- 
       sel te vertonen dat het niet langer op de weg van de  
       civiele rechter ligt om daarin weer een nieuwe struc- 
       tuur aan te brengen. Het woord is thans aan de wetge- 
       ver, die daar overigens ook druk doende mee is. In de  
       vierde of in de vijfde tranche van de Algemene wet be- 
       stuursrecht zal vermoedelijk de knoop worden doorge- 
       hakt.  
     
     
     
     
       3.3.1.	De Hoge Raad heeft onlangs overwogen13: 
       "Wanneer een besluit van een bestuursorgaan (het pri- 
       maire besluit) op grond van een daartegen gemaakt be- 
       zwaar door dat bestuursorgaan wordt herroepen en, voor  
       zover nodig, wordt vervangen door een nieuw besluit,  
       zal het van de redenen die daartoe hebben geleid, en de  
       omstandigheden waaronder het primaire besluit tot stand  
       is gekomen, afhangen of het nemen van het primaire be- 
       sluit onrechtmatig moet worden geacht in de zin van  
       art. 6:162 BW en, zo ja, of deze daad aan het betrokken  
       overheidslichaam kan worden toegerekend. Indien, zoals  
       in het onderhavig geval, het primaire besluit berust op  
       een onjuiste uitleg van de wet en derhalve onrechtmatig  
       is, moet dit onrechtmatig handelen in ieder geval aan  
       het betrokken overheidslichaam worden toegerekend. In  
       dat geval is immers sprake van een oorzaak welke B in  
       de bewoordingen van art. 6:162 lid 3 BW B naar de in  
       het verkeer geldende opvattingen voor rekening van dat  
       lichaam komt." 
     
     
     
       3.3.2.	Het feit dat een overheidsorgaan, in een bezwaar- 
       procedure, een eerder besluit  ten gunste van de burger her- 
       ziet, impliceert inderdaad niet dat het eerdere besluit on- 
       rechtmatig was. Het is mogelijk dat het overheidsorgaan een  
       keus had en, na het bezwaarschrift, bij nader inzien beslo- 
       ten heeft dat van een keuzemogelijkheid een ander, voor de  
       betrokken burger gunstiger, gebruik kan gemaakt kon worden. 
     
     
     
       Een dergelijke situatie doet zich hier echter niet  
       voor. De rechtbank heeft (ro. 7.1), in cassatie onbestreden,  
       beslist dat het primaire besluit van de gemeente (van 15  
       april 1993, vonnis rechtbank, ro. 3.2.) als een onrechtmati- 
       ge daad van de gemeente jegens [verweerster] moet worden be- 
       schouwd. 
     
     
     
       3.4.	Doordat er (zie hiervóór, ' 1.5.) geen duidelijkheid  
       bestaat over de grondslag van het verzoek van [verweerster]  
       aan de gemeente om haar rechtsbijstandskosten te vergoeden,  
       is ook de weigering van de gemeente moeilijk te kwalifice- 
       ren. 
       Indien [verweerster] bijzondere bijstand ter dekking  
       van die kosten heeft verzocht, is de weigering (ook de fic- 
       tieve weigering) een bestuursrechtelijk besluit. Heeft [ver- 
       weerster] de vergoeding echter gevraagd als consequentie van  
       de omstandigheden dat de gemeente haar primaire besluit had  
       herzien, terwijl [verweerster] kosten had moeten maken om de  
       gemeente zover te krijgen, dan kan men de weigering die kos- 
       ten te vergoeden aanmerken als een feitelijke handeling14.  
       De rechtbank heeft zich klaarblijkelijk op dit laatste  
       standpunt gesteld (ro. 6.1). 
     
     
     
       3.5.	De vraag of een burger aanspraak heeft of vergoeding  
       van kosten die hij, in een geschil met een overheidslichaam,  
       in het voorstadium van een procedure bij de bestuursrechter  
       heeft gemaakt is ook aan de orde in twee andere momenteel  
       bij de Hoge Raad aanhangige zaken.  
       In de eerste van die zaken (C 98/322 HR) heb ik op 3  
       september 1999 conclusie genomen. De casuspositie daarvan  
       wijkt betrekkelijk sterk af van die in de onderhavige. In de  
       conclusie in de zaak C 98/322 HR heb ik onder meer betoogd: 
       ?Dat het overheidsorgaan in de procedure voor de be- 
       stuursrechter niet tot vergoeding van de kosten wegens  
       deskundige bijstand in het voorbereidingsstadium ver- 
       oordeeld kan worden, sluit geenszins uit dat de burger- 
       lijke rechter in een procedure uit onrechtmatige over- 
       heidsdaad wel vergoeding van zulke kosten toekent. Daar  
       is overigens, bij de totstandkoming van het huidige  
       art. 8:75 Awb, zoals uit de parlementaire geschiedenis  
       van de Atweede tranche” van die wet blijkt, ook reke- 
       ning mee gehouden15.” 
     
     
     
       In de tweede zaak (C 98/130), die sterker op de onder- 
       havige lijkt, neem ik heden eveneens conclusie. 
     
     
     
     
       4.	BESPREKING VAN HET PRINCIPALE MIDDEL 
       4.1.1. 	Onderdeel 1 klaagt over ro. 6 van het bestreden  
       vonnis, waarin de rechtbank oordeelt dat [verweerster] ont- 
       vankelijk is in haar vordering.  
     
     
     
       4.1.2.	Volgens de rechtbank had de gemeente in haar ver- 
       weer niet een bepaald besluit genoemd waartegen bezwaar en  
       beroep mogelijk was geweest, maar had ook een administratie- 
       ve procedure gevolgd kunnen worden tegen het uitblijven van  
       een besluit van de gemeente omtrent de vergoeding van [ver- 
       weerster]s kosten (ro. 6.1).  
     
     
     
       De uit art. 8:73 Awb voortvloeiende bevoegdheid van de  
       administratieve rechter terzake is echter discretionair (ro.  
       6.2). Uit de wetsgeschiedenis volgt volgens de rechtbank dat  
       art. 8:73 Awb belanghebbenden de vrije keus laat deze weg te  
       bewandelen of zich tot de civiele rechter te wenden (ro.  
       6.3, 6.4).  
       Inmiddels heeft de bestuursrechter het begrip besluit  
       zo ruim geïnterpreteerd dat daaronder ook het zuivere scha- 
       debesluit valt; een ontwikkeling die de wetgever echter niet  
       had voorzien (ro. 6.5). In het verlengde van de door de wet- 
       gever aan de burger gegeven keuzemogelijkheid achtte de  
       rechtbank de leer van de niet-ontvankelijkheid van vorderin- 
       gen waartegen een (met voldoende waarborgen omklede) rechts- 
       gang heeft opengestaan, in het onderhavige geval niet toe- 
       passelijk (ro. 6.6). 
     
     
     
       4.1.3.	Volgens het onderdeel brengt de taakverdeling tus- 
       sen de administratieve en de burgerlijke rechter mee dat de  
       laatste niet treedt in de beoordeling van een vordering als  
       de onderhavige, indien tegen de onrechtmatige bestuursbe- 
       slissing een met voldoende waarborgen omklede (admi- 
       nistratieve) rechtsgang heeft opengestaan.  
       Aangezien [verweerster] de redelijke termijn voor be- 
       zwaar tegen de (fictieve) weigering van de gemeente tot be- 
       taling van schadevergoeding ongebruikt heeft laten verstrij- 
       ken, zou de rechtbank [verweerster]s vordering hebben moeten  
       afwijzen op grond van de formele rechtskracht van het be- 
       sluit van de gemeente, althans zou de rechtbank [verweer- 
       ster] niet-ontvankelijk hebben moeten verklaren onder ver- 
       wijzing naar de administratieve rechter ingevolge art. 96a  
       Rv.  
     
     
     
       4.1.4.1.	De gedachte die aan het middel ten grondslag ligt,  
       lijkt mij dat de door de rechtbank (ro. 6.3) uit de parle- 
       mentaire geschiedenis van de Awb afgeleide vrije keuze een  
       verzoek tot schadevergoeding hetzij bij de bestuursrechter,  
       hetzij bij de burgerlijke rechter in te dienen, niet meer  
       bestaat, zodra sprake is van een zelfstandig (of zuiver)  
       schadebesluit. 
     
     
     
       4.1.4.2.	Voorts beschouwt het middel elk verzoek aan een  
       overheidsorgaan om bepaalde kosten te vergoeden als een ver- 
       zoek een zelfstandig schadebesluit vast te stellen. Zulk een  
       verzoek betekent vervolgens de totstandkoming van een zelf- 
       standig schadebesluit, want ook het door het overheidsorgaan  
       niet reageren S zoals in de onderhavige zaak S zou, als fic- 
       tieve weigering, als een zodanig besluit moeten worden aan- 
       gemerkt.  
       Dat zou betekenen dat een belanghebbende zich niet meer  
       tot de burgerlijke rechter zou kunnen wenden, behalve wel- 
       licht door rauwelijks te dagvaarden. Die laatste oplossing  
       is in mijn ogen echter formalistisch en onacceptabel. Het  
       gaat niet aan om degene die een bepaalde kostenvergoeding  
       van de overheid wil hebben en begint dit informeel te ver- 
       zoeken, een rechtsgang te ontzeggen die degene die rauwe- 
       lijks dagvaardt wel tot zijn beschikking zou hebben16. 
     
     
     
       4.1.4.3.	Op zichzelf zijn er valide argumenten om te verde- 
       digen dat de bestuursrechter altijd zou moeten oordelen over  
       vorderingen tot schadevergoeding van de overheid als de on- 
       derhavige17. 
       In de huidige wettelijke situatie lijken er echter voor  
       belanghebbenden weinig of geen mogelijkheden te bestaan om  
       een dergelijke vergoeding door de bestuursrechter toegewezen  
       te krijgen. 
     
     
     
       4.1.4.4.	Op art. 8:73 Awb kan een belanghebbende in een si- 
       tuatie als die van deze zaak geen beroep doen.  De vordering  
       geldt alleen als er beroep bij de bestuursrechter is inge- 
       steld tegen een voor beroep vatbaar besluit18. Zulk een be- 
       sluit is er in de hoofdzaak echter niet. Daarin is de ge- 
       meente immers aan het bezwaar van [verweerster] tegemoet ge- 
       komen. 
       Wel zou [verweerster], althans in de aan het middel ten  
       grondslag liggende visie, bezwaar en vervolgens (zo nodig)  
       beroep bij de bestuursrechter tegen de fictieve weigering  
       van schadevergoeding kunnen instellen. 
     
     
     
       4.1.4.5.	Die laatste weg lijkt echter geen uitkomst te bie- 
       den. Tot dusverre heeft de bestuursrechter zich op het  
       standpunt gesteld dat de kosten van rechtsbijstand, gemaakt  
       tijdens de bezwaarfase, niet voor vergoeding in aanmerking  
       komen19. Art. 8:75 AWB en de uitwerking daarvan in het Be- 
       sluit proceskosten bestuursrecht20 (zie hierover afd. 4.3.  
       van deze conclusie) laten hem ook nauwelijks een andere  
       keus.  
       Daarbij moet men bedenken dat de bestuursrechter er  
       (thans) van kan uitgaan dat een gelaedeerde van schade die  
       hij op grond van het bestuursrecht niet vergoed kan krijgen,  
       voor de burgerlijke rechter vergoeding kan eisen21. 
     
     
     
       4.1.4.6.	Naar de opvatting van de Hoge Raad, m.n. tot uit- 
       drukking komend in het arrest-Changoe22, kan een belangheb- 
       bende die schadevergoeding van een overheidslichaam vordert,  
       zich voor aanvullende rechtsbescherming tot de burgerlijke  
       rechter wenden. Dat is alleen anders indien de bestuursrech- 
       ter voldoende rechtsbescherming biedt. Ten aanzien van de  
       tijdens de bezwaarfase gemaakte kosten is dat echter, zoals  
       in de vorige paragraaf bleek, niet het geval. 
       De rechtbank heeft [verweerster] daarom terecht ontvan- 
       kelijk geacht. 
     
     
     
       4.1.4.7.	Desondanks zou een vordering bij de burgerlijke  
       rechter kunnen afstuiten op de formele rechtskracht van de  
       weigering van de gemeente de litigieuze kosten te vergoeden,  
       indien die weigering als besluit moet worden aangemerkt. 
       Ik meen echter dat hier van een dergelijk besluit geen  
       sprake is. Volgens art. 1:3  Awb is een besluit “een schrif- 
       telijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een  
       publiekrechtelijke rechtshandeling.”  Voor de toepassing van  
       de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep stelt  
       art. 6:2 Awb het niet tijdig nemen van een besluit (fictieve  
       weigering) met een besluit gelijk. 
       Uit de beslissing van de AbRvS in de zaak-Van Vlodrop  
       (zie hiervóór, noot 11) is echter af te leiden dat de Afde- 
       ling voor een zelfstandig schadebesluit bepaalde eisen  
       stelt. Daartoe behoort schriftelijke vastlegging van de wei- 
       gering schadevergoeding te betalen23. Ik zou menen dat men  
       het door een overheidsorgaan niet reageren op een informeel  
       verzoek om vergoeding van bepaalde kosten, in beginsel niet  
       kan aanmerken als een zelfstandig schadebesluit, waaraan  
       formele rechtskracht kan toekomen. 
     
     
     4.1.5.	Op het voorgaande stuit het onderdeel af. 
     
     
       4.2.1.	Onderdeel 2 klaagt over het oordeel van de recht- 
       bank over de toepassing van de maatstaf van art. 6:96 BW (  
       ro. 7.2).  
       Het onderdeel betoogt, onder verwijzing naar admini- 
       stratieve rechtspraak, dat de gevorderde kosten niet onder  
       de in art. 6:96, lid 2, sub b of c, BW bedoelde kosten val- 
       len, behoudens indien de primaire besluitvorming zo gebrek- 
       kig was dat gezegd moet worden dat het bestuursorgaan tegen  
       beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen, al- 
       thans indien sprake is van een bijzonder geval. Een andere  
       opvatting zou tot een onaanvaardbare tegenstelling tussen de  
       opvattingen van de administratieve en de burgerlijke rechter  
       leiden.  
       Ook indien de rechtbank haar oordeel baseert op de op- 
       vatting dat de administratieve rechter de mogelijkheid van  
       vergoeding van kosten tijdens de bezwaarfase onder het voor  
       inwerkingtreding van de Awb geldende recht anders beoordeel- 
       de, is dit oordeel onjuist, althans onvoldoende gemotiveerd,  
       aldus het onderdeel. 
     
     
     
       4.2.2.1.	Zoals bleek volgt uit de rechtspraak van de Hoge  
       Raad (o.m. het arrest-Changoe, zie noot 22) dat een belang- 
       hebbende die schadevergoeding van een overheidslichaam vor- 
       dert, zich voor aanvullende rechtsbescherming tot de burger- 
       lijke rechter kan wenden.  
       Dat betekent dat zulk een belanghebbende op grond van  
       een uitspraak van de burgerlijke rechter een schadevergoe- 
       ding toegewezen kan krijgen, die de bestuursrechter hem niet  
       zou (kunnen) toekennen. Daarbij past niet te spreken van een  
       onaanvaardbare tegenstelling tussen de opvattingen van de  
       administratieve en de burgerlijke rechter. 
     
     
     
       4.2.2.2.	Uit de wetsgeschiedenis van de Awb blijkt duidelijk  
       dat de wetgever zich gerealiseerd heeft dat tussen de opvat- 
       tingen van de administratieve en de civiele rechter over de  
       mogelijkheid van vergoeding van schade verschillen kunnen  
       bestaan.  
       Dat de civiele rechter zich zou moeten richten naar de  
       opvattingen van de bestuursrechter blijkt daaruit niet. De  
       wetgever ging er eerder van uit dat het primaat ligt bij het  
       oordeel van de civiele rechter (gelet op diens “bijzondere  
       expertise” op het terrein van het schadevergoedingsrecht).  
       Het was niet de bedoeling van de wetgever verandering te  
       brengen in het geldende, materiële schadevergoedingsrecht24.  
     
     
     
       4.2.2.3.	Dat overigens velen het verschil van opvatting tus- 
       sen de B kennelijk mede door de afhoudende uitlatingen in de  
       parlementaire geschiedenis25 geïnspireerde B bestuursrechter  
       en de civiele rechter onwenselijk achten, heeft niet tot ge- 
       volg dat het oordeel van de rechtbank in het bestreden von- 
       nis onjuist of of onvoldoende begrijpelijk zou zijn. 
     
     
     
       4.2.2.4.	Ik zie geen grond waarop de civiele rechter bij de  
       toetsing van de gevorderde kosten aan art. 6:96, lid 2, BW  
       gebonden zou zijn aan het (terughoudende) oordeel van de be- 
       stuursrechter over de mogelijke vergoeding van deze kosten.  
       Zulk een binding zou zich ook niet verdragen met de gedachte  
       van aanvullende rechtsbescherming26. 
     
     
     
       De uit het bestreden vonnis blijkende opvatting van de  
       burgerlijke rechter over de mogelijkheid van vergoeding van  
       kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase is trouwens niet  
       nieuw. Ook v´,o´,or de inwerkingtreding van de Awb27 toetste  
       de civiele rechter op deze wijze28. 
     
     
     
       4.2.2.5.	Wanneer de wet de term “schade” gebruikt, zoals in  
       art. 6:162, moet daaraan volgens Hartkamp29 de gewone bete- 
       kenis worden toegekend, die het woord in het spraakgebruik  
       heeft. Dat is: het feitelijke nadeel dat voor iemand uit een  
       gebeurtenis voortvloeit.  
       De rechtbank heeft feitelijk en gemotiveerd vastgesteld  
       dat het inroepen van rechtsbijstand door [verweerster] rede- 
       lijk was (ro. 7.4). Voorts heeft zij vastgesteld dat ook de  
       hoogte redelijk was (ro. 7.5). 
     
     
     
       4.2.2.6.	Het vermogen van [verweerster] is daardoor met het  
       bedrag dat zij aan haar advocate heeft moeten voldoen, ver- 
       minderd, hetgeen niet zou zijn gebeurd indien de gemeente in  
       haar primaire besluit zou hebben beslist hetgeen zij thans  
       in de bezwaarfase heeft beslist. 
       Op grond van art. 6:162, lid 1, is de gemeente daarom S  
       nu niet gebleken is dat een andere rechtsregel daaraan in de  
       weg staat S gehouden die schade te vergoeden. 
     
     
     4.2.2.7.	Het onderdeel is vergeefs voorgesteld. 
     
     
       4.3.1.	Onderdeel 3 is gericht tegen de opvatting van de  
       rechtbank (ro. 7.3) dat aan (het forfaitaire stelsel van)  
       het Besluit proceskosten bestuursrecht30 geen analoge toe- 
       passing moet worden gegeven.  
       Volgens het middel is dit oordeel van de rechtbank on- 
       juist, althans onvoldoende gemotiveerd, nu de wetgever de  
       onwenselijkheid van (analoge) toepassing juist baseerde op  
       zijn oordeel dat de kosten van rechtsbijstand in de bezwaar- 
       fase, behoudens de in onderdeel 2 bedoelde uitzonderingen,  
       helemaal niet voor vergoeding in aanmerking zouden moeten  
       komen. 
     
       
     
       4.3.2.1.	De wetgever heeft uitdrukkelijk als zijn mening ge- 
       geven dat vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in de  
       bezwaarfase niet zou kunnen plaatsvinden op de voet van art.  
       8:75 Awb, maar dat dit (slechts) “mogelijk is via de weg van  
       toekenning van schadevergoeding door de administratieve  
       rechter of de burgerlijke rechter”31.  
       M.i. kan men hieruit afleiden dat de wetgever het oor- 
       deel over de mogelijkheid van vergoeding en de omvang van  
       deze kosten aan de rechter heeft willen overlaten, en dat  
       (analoge) toepassing van het Besluit uitdrukkelijk niet de  
       bedoeling was. Dat de (civiele) rechter over dit onderwerp  
       wellicht iets ruimere opvattingen heeft dan de wetgever en  
       de administratieve rechter, maakt het voorgaande niet an- 
       ders. 
     
     
     
     
       4.3.2.2.	Dat er, zoals de gemeente heeft meegedeeld32, een  
       “wetsontwerp aanhangig”(ik dacht: een voorontwerp  is opge- 
       steld33) zou zijn dat een beperkte regeling in de Awb wil  
       brengen tot vergoeding van in het voorbereidend- en bezwaar- 
       stadium gemaakte kosten van juridische bijstand, is in het  
       geding zonder belang. 
       Op een voorontwerp en zelfs op een wetsvoorstel wordt  
       niet geanticipeerd, zeker niet als het materiële wijziging  
       in het geldende recht wil brengen. 
     
     
     4.3.3.	Ook het derde onderdeel faalt derhalve. 
     
     
       4.4.	Aangezien geen van zijn onderdelen doel treft, kan het  
       middel niet tot cassatie leiden34. 
     
     
     
     
       5.	BESPREKING VAN HET INCIDENTELE MIDDEL 
       5.1.	Daar het middel voorwaardelijk is voorgesteld komt het  
       in mijn opvatting over het lot van het principaal voorge- 
       stelde middel niet aan de orde. 
       Ik ga slechts kort op het incidentele middel in. 
     
     
     
       5.2.1.	Onderdeel 1 meent dat de rechtbank ten onrechte  
       aanvaardt dat in beginsel de mogelijkheid bestaat dat bij  
       het uitblijven van een tijdige beslissing van de gemeente  
       over de vergoeding van kosten, sprake kan zijn van een zui- 
       ver schadebesluit in de zin van art. 1:3 Awb. 
     
     
     
       5.2.2.	Daargelaten of deze klacht berust op juiste lezing  
       van het vonnis van de rechtbank, loopt het onderdeel, in  
       zijn verschillende subonderdelen (1.2.-1.4.) al vast op ge- 
       brek aan feitelijke grondslag. 
       De rechtbank is nl. in geen geval van mening geweest  
       dat in het onderhavige geding sprake is geweest van een zui- 
       ver schadebesluit, aangezien zij in dat geval had moeten  
       oordelen dat dit besluit formele rechtskracht had, hetgeen  
       zij niet heeft gedaan. 
     
     
     
       5.2.3.	Het voorgaande neemt niet weg dat ik, zoals bleek,  
       de opvatting van het onderdeel over de (formele) criteria  
       waaraan een handeling van een overheidsorgaan moet voldoen,  
       om (in het licht van de rechtspraak van de bestuursrechter)  
       als zelfstandig schadebesluit te worden aangemerkt, deel. 
     
     
     
       5.2.4.	Onderdeel 2 keert zich tegen het oordeel van de  
       rechtbank (ro. 7.1) dat het handelen van de gemeente on- 
       rechtmatig was omdat de gemeente zich onvoldoende op de  
       hoogte heeft gesteld alvorens het primaire besluit te nemen.  
       Volgens het middel volgt de onrechtmatigheid van het  
       handelen reeds uit het feit dat de gemeente haar primaire  
       besluit heeft herroepen omdat (ook) zij het in strijd achtte  
       met de wet, althans met de zorgvuldigheid. 
     
     
     
       5.2.5.	De gemeente heeft in feitelijke instanties juist  
       betwist dat haar handelen onrechtmatig (onzorgvuldig) was.  
       De (gedeeltelijke) herziening van het primaire besluit zou  
       het gevolg zijn geweest van nader verkregen informatie.  
       Onder die omstandigheden mag niet worden aangenomen dat  
       de gemeente de onzorgvuldigheid van haar handelen heeft er- 
       kend, en diende de rechtbank daarom te onderzoeken of het  
       handelen van de gemeente onzorgvuldig was. 
       Het onderdeel stuit af op gebrek aan feitelijke grond- 
       slag. 
     
     
     
     
       6.	CONCLUSIE 
       De conclusie strekt tot verwerping van het principaal  
       beroep, met veroordeling van de gemeente Groningen in de  
       kosten. 
     
     
                                                                                                                 
     De procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden, 
     
     
     	plv. 
     
     
       BIJLAGE 
       Lijst van literatuur (voor zover niet genoemd in noot 34). 
     
     
     
       Borger, S./Winter, H.B./Schuiling, K.F., De bestuurlijke  
       voorprocedure op kosten van de gemeente?, Gst 1996, p.  
       453-457 
       Buuren, P.J.J. van, Grenscorrectie tussen bestuursrecht en  
       privaatrecht via het zelfstandig schadebesluit, NJB 1997, p.  
       759-763 
       Id., Zelfstandig schadebesluit Vlodrop, AB-Klassiek (1997),  
       p. 457-462 
       Damen, L.J.A. Veranderingen in het bestuursprocesrecht, Tre- 
       ma 1998, p. 209-213, 241-249 
       Drupsteen, Th.G., Het zelfstandig schadebesluit en de ondra- 
       gelijke lichtheid van de Nederlandse Grondwet, NJB 1997, p.  
       1596-1598 
       Ettekoven, B.J. van/Schueler, B., Een ramp, een absolute  
       ramp, NJB 1998, p. 346-350 
       Frielink, K., Het zelfstandig schadebesluit: processuele  
       problemen, NJB 1997, p. 1598 
       Haan, P. de/Drupsteen, Th.G./Fernhout, R., Bestuursrecht in  
       de sociale rechtsstaat II (1998), p. 390, 398, 558-567 
       Hartlief, T./Tjittes, R.P.J.L. Aansprakelijkheid van de  
       overheid voor vernietigde besluiten, A&V 1994, p. 1-7 
       Hennekens, H.Ph.J.A.M., De gemeente als rechtspersoon, Gst  
       1998, p. 433-442 
       Holter, B.A.W. ten, De herverkaveling van jurisdictie, NJB  
       1997, p. 1599 
       Hoogenboom, T., Onrechtmatig besluit en schade in het nieuwe  
       bestuursrecht, in: Damenbundel (1996), p. 62, 63 
       Knoop, T., De Afdeling Bestuursrechtspraak gooit het roer  
       om, Het zelfstandig schadebesluit:  
       Koeman, N.S.J., Proceskosten voorprocedures: voorontwerp ge- 
       presenteerd, NTB 1998, p. 290-293 
       Kortmann, C.A.J.M. Constitutioneel recht (1997), p. 240 e.v. 
       Id., De Grondwet en de jurisprudentie inzake het zelfstandig  
       schadebesluit, NJB 1997, p. 1327, 1328, Naschrift, p. 1599 
       Lourens, P., Vergoeding van proceskosten, in: Nieuw be- 
       stuursprocesrecht (1992), p. 216, 217 
       Minjon, O.H./Tjittes, R.P.J.L., Het zuivere schadebesluit:  
       een koekoeksei in het nest van de burgerlijke rechter?, A&V  
       1997, p. 108-117 
       Mok, M.R./Tjittes, R.P.J.L., Formele rechtskracht en over- 
       heidsaansprakelijkheid, RMTh 1995, 383-404 
       Onrechtmatige daad ,losbl., V.A, aant. 98 (L.J.A.Damen) 
       Polak, J.E.M., Kroniek van het algemeen deel van het be- 
       stuursrecht, NJB 1999, p. 440-444 
       Polak, J.M., Het zelfstandig schadebesluit, NJB 1997, p.  
       1326 
       Id., Burgerlijke rechter en/of bestuursrechter, NJB 1999, p.  
       958, 959 
       Ravels, B.P.M. vanDe Afdeling bestuursrechtspraak en het  
       zuivere schadebesluit: geen schoonheidsprijs, NTB 1997, p.  
       55-65 
       Id., Kroniek schadevergoeding, NTB 1998, p. 37-41 
       Id., Noot bij ABRvS 29 november 1996 en ABRvS 18 februari  
       1997, BR 1997, p. 429-445 
       Id., Vergoeding van schade veroorzaakt door primaire beslui- 
       ten, TAR 1995, p. 450-455 
       Rossum, A.A. van Rol burgerlijk(e) recht(er) uitgespeeld?,  
       WPNR 6290, 6292 (1997), p. 759-763, 791-797 
     
     
     
       Id., Herroepen onrechtmatig primair besluit in bezwaar- 
       schriftprocedure levert een onrechtmatige daad op, die  
       tot schadevergoeding verplicht, NTBR 1998, p. 250-254 
       Id., Recente ontwikkelingen in het overheidsaansprake- 
       lijkheidsrecht, NJB 1999, p. 201-209 
       Ruiter, D.W.P., Zelfstandige schadebesluiten: rechtschep- 
       ping of rechtvaststelling?, NTB 1998, p. 281-289 
       Scheltema, M. De rechter en de bezwaarschriftprocedure:  
       meer aandacht voor snelheid en minder voor aansprakelijk- 
       heid, in: Konijnenbeltbundel (1994), p. 377-392 
       Simon, H.J. Een Europese tijdbom onder de regeling van  
       proceskosten?, JB 1999, p. 4-12 
       Id., Kosten van voorprocedures, JB 1998, p. 291-196 
       Simon, H.J./Schlössels, R.J.N., Het zelfstandig schadebe- 
       sluit; nieuwe kansen, JB 1996, p. 1119-1126 
       Teunissen, J.M.H.F., Afrekening met de gemene rechtsleer  
       en de tweewegenleer, Gst 1997, p. 85-98, 125-134 
       Tjittes, R.P.J.L., Bestuurlijke proeftuin, RMTh 1998, p.  
       1, 2 
       Veen, G.A., van der,  De gemene rechtsleer is nog op de  
       been, Br 1998, p. 1-10 
       Vlies, I.C. van der Zelfstandige schadebesluiten, AA  
       1997, p. 602-611 
       Vranken, J.B.M., Zuiver schadebesluit en overheidsvermo- 
       gensrecht, WPNR 6315 (1998), p. 331, 332 
       Wiggers-Rust, L.F.Schadevergoeding wegens (on)rechtmatige  
       overheidsdaad: de burgerlijke rechter buitenspel?, NTBR  
       1997, p. 178-188 
       Wijk, H.D./Konijnenbelt, W., Hoofdstukken van administra- 
       tief recht (1997), p. 673 e.v. 
     
     
     
       1.	Op grond van de Algemene arbeidsongeschiktheidswet; zie prod. 1 bij c.v.e. 
       2.	Gelijktijdig blijkbaar ook tegen een B niet herzien B besluit met betrekking tot de vergoeding van onderhoudskosten van de auto van [verweerster]. Het is niet duidelijk of de aan het bezwaar tegen  
       dit besluit verbonden kosten van rechtsbijstand ook behoren tot de inzet van dit geschil. Op dit punt heeft de gemeente geen verweer gevoerd. 
       3.	Prod. 1 bij c.v.a. 
       4.	Prod. 2 bij c.v.e. 
       5.	Zie inl. dagvaarding, nrs. 7 en 8 en schr. toelichting raadsman [verweerster], nr. 2, p. 2. 
       6.	De op de datum van de dagvaarding (8 december 1994) verschenen wettelijke rente (periode 28 april  
       B 8 december), destijds 9% bracht de vordering op / 2.518 in totaal, zodat zij de (toenmalige) appelgrens van /2.500 overschreed. 
       7.	AB 1998, 226 m.nt. P.J.J. van Buuren. 
       8.	In zijn schriftelijke toelichting spreekt de raadsman van de gemeente van drie cassatiemiddelen. Ik  
       zal de terminologie van de cassatiedagvaarding volgen, met de aantekening dat achter het termino- 
       logische verschil m.i. geen reëel verschil schuilgaat. 
       9.	Vgl. de in noot 6 genoemde noot van Van Buuren onder het bestreden vonnis. 
       10.	Deze karakterisering zou afkomstig zijn van mr. J.L. de Wijkerslooth (in deze zaak raadsman van de gemeente) op een SSR-congres. Ze zijn geciteerd door B.J.J. van Ettekoven/B. Schuler in NJB 1998,  
       346. 
       11.	AbRvS 6 mei 1997 (Van Vlodrop), AB 1997, 229, m.nt. P.J.J. van Buuren; BR 1997, p. 600, m.nt. Van  
       Ravels; JB 1997/118, m.nt. H.J. Snijders; AA 46 (1997) 9, p. 602 e.v., m.nt. I.C. van der Vlies.. De  
       uitspraak is door enige andere voorafgegaan (vgl. Van Buuren, NJB 1997, p. 759 e.v., A.A. van Ros- 
       sum, NJB 1999, p. 201 e.v., i.h.b. noot 1, p. 203 en schriftelijke toelichting raadsman verweerster,  
       noot 4, p. 3). 
       12.	Nr. 12, p. 4. 
       13.	Arrest van 20 februari 1998, NJ 1998, 526, m.nt. A.R. Bloembergen. 
       14.	De raadsman van de gemeente acht slechts relevant of een verzoek tot schadevergoeding is gedaan.  
       De beslissing daarop levert z.i. een zuiver schadebesluit op (repliek in cassatie, p. 3). 
       15.	Regeringscommissaris M. Scheltema in Tweede Kamer, Handelingen II 1993-1994, p. 5518; zie  
       voorts Daalder/  De Groot/Van Breugel, Parlementaire Geschiedenis van de Awb, 2e tranche, p. 498-499. 
       16.	In die zin ook Van Buuren, in zijn al genoemde noot onder het bestreden vonnis, AB 1998, p. 1038 lk. 
       17.	Vgl. schr. toelichting raadsman [verweerster], nr. 10, p. 4. 
       18.	Vgl. bijv. Van Rossum, t.a.p., p. 202. 
       19.	AbRvS 12 december 1996, JB 1997, 83; 8 december 1997, NJB 1998, p. 270 . 
       20.	K.b. van 22 december 1993, Stb. 1993, 763 (sedertdien gewijzigd), S & J 206, 1998, p. 800. 
       21.	Vgl. de in noot 11 genoemde uitspraak, in fine. 
       22.	HR 28 februari 1992, NJ 1992, 687, m.nt. M. Scheltema. 
       23.	Aldus ook onderdeel 1 van het voorwaardelijk incidentele middel. Zie voorts o.m. de noot van Van  
       der Vlies onder de uitspraak inzake Van Vlodrop in AA 46 (1997) 9, p. 605 e.v. 
       24.	Parl. Gesch. Awb, tweede tranche (Daalder/De Groot/Van Breugel), p. 474; vgl. in dit verband ook de noot van Vranken onder HR 17 november 199, NJ 1990, 746 (Velsen/De Waard) en de conclusie (Bakels) voor HR 20 februari 1998, NJ 1998, 475. 
       25.	 Parl. Gesch. Awb, tweede tranche (Daalder/De Groot/Van Breugel), p. 491, 494, 498. van de Awb. 
       26.	Zie ook het hiervóór, in ' 3.5., gegeven citaat uit een eerdere conclusie. 
       27.	De rechtbank heeft onbestreden beslist dat op de onderhavige zaak oud recht (pre-Awb) van toepassing is. 
       28.	De dubbele redelijkheidstoetsing van Velsen/De Waard, HR 17 november 1989, NJ 1990, 746 m.nt.  
       J.B.M. Vranken; zie voor een recente toepassing HR 20 februari 1998, NJ 1998, 475, ro. 3.2.3. 
       29.	Asser-Hartkamp 4-I, 1996, nr. 409, p. 314. 
       30.	Zie hiervóór, noot 20. 
       31.	Parl. Gesch. Awb, tweede tranche (Daalder/De Groot/Van Breugel), p. 487. 
       32.	Schriftelijke toelichting van haar raadsman, ' 2.3, p. 13, 
       33.	Zie  N.S.J. Koeman, Nederlands Tijdschrift voor bestuursrecht 1998, p. 290 e.v. en J.E.M. Polak, NJB  
       1999, p. 440..  
       34.   Zie voor literatuur o.m. B.J. Schueler, Schadevergoeding onder de Algemene wet bestuursrecht, Mon. Awb B-7, 1997;J.A.M. van Angeren, de gewone rechter en de bestuursrechtspraak, 1998; J.E.M. Polak, Burgerlijke rechter of bestuursrechter?. diss UvA, 1999; Verschuiving van de magische lijn , preadviezen VAR van A.J.C. de Moor-van Vught, J.L. de Wijkerslooth en N. Verheij;  Bestuursprocesrecht, losbl. (M. Scheltema) A.6, p. 1-57; zie verder de bijlage bij deze conclusie.