ECLI: ECLI:NL:RVS:2021:2010

Titel: ECLI:NL:RVS:2021:2010 Raad van State , 08-09-2021 / 202006083/1/R4

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2021-09-08

Zaaknummer: 202006083/1/R4

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2021:2010

---

Bij besluit van 11 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht [appellant] gelast het gebruik van het perceel [locatie] te Utrecht (hierna: het perceel) in strijd met het bestemmingsplan per 15 april 2019 te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden. Daarnaast heeft het college [appellant] gelast per 15 april 2019 de in en aan het pand op dat perceel geconstateerde gebreken te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden.    [appellant] was eigenaar van het perceel. Het pand op dat perceel bestaat uit meerdere verdiepingen. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] verklaard dat het pand op 1 juni 2021 is verkocht en geleverd aan een rechtsopvolger. Dit pand was op dat moment voor de helft leegstaand. [appellant] verhuurde hierin werkruimtes aan tientallen personen en bedrijven met verschillende doeleinden. Zo waren hierin kappers en kledingverhuurbedrijven gevestigd, maar ook allerlei kunstnijverheidsbedrijven en een koeriersbedrijf.

202006083/1/R4. Datum uitspraak: 8 september 2021 
   
     AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     
       Uitspraak op het hoger beroep van: 
     
     
     
       [appellant], wonend te [woonplaats], 
       appellant, 
     
     
     
       tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­Nederland, zittingsplaats Utrecht (hierna: de rechtbank), van 5 oktober 2020 in zaken nrs. 19/2247 en 19/5306 in het geding tussen: 
     
     
     
       [appellant] 
     
     
     
       en 
     
     
     
       het college van burgemeester en wethouders van Utrecht. 
     
     
     
       Procesverloop 
     
     
     
       Bij besluit van 11 februari 2019 heeft het college [appellant] gelast het gebruik van het perceel [locatie] te Utrecht (hierna: het perceel) in strijd met het bestemmingsplan per 15 april 2019 te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden. Daarnaast heeft het college [appellant] gelast per 15 april 2019 de in en aan het pand op dat perceel geconstateerde gebreken te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden. 
     
     
     
       Bij besluit van 29 april 2019 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van een bedrijfsgebouw voor detailhandel en commerciële dienstverlening op het perceel geweigerd. 
     
     
     
       Bij besluiten van 7 november 2019 heeft het college de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Bij uitspraak van 5 oktober 2020 heeft de rechtbank de daartegen door [appellant] ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. 
     
     
     
       Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. 
     
     
     
       De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2021, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Sipman, zijn verschenen. 
     
     
     
       Overwegingen 
     
     
     
       Inleiding 
     
     
     1. appellant] was eigenaar van het perceel. Het pand op dat perceel bestaat uit meerdere verdiepingen. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] verklaard dat het pand op 1 juni 2021 is verkocht en geleverd aan een rechtsopvolger. Dit pand was op dat moment voor de helft leegstaand. [appellant] verhuurde hierin werkruimtes aan tientallen personen en bedrijven met verschillende doeleinden. Zo waren hierin kappers en kledingverhuurbedrijven gevestigd, maar ook allerlei kunstnijverheidsbedrijven en een koeriersbedrijf. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling betoogd dat hij het pand door de problemen met de aanvraag om de omgevingsvergunning onder de marktwaarde heeft moeten verkopen. 
     
     2. Op 4 december 2018 hebben inspecteurs van de Afdeling Toezicht en Handhaving Bebouwde Omgeving een controle uitgevoerd in het pand van [appellant]. Tevens was een inspecteur van de Veiligheidsregio Utrecht aanwezig. Deze hebben geconstateerd dat het perceel gebruikt werd voor de vestiging van meerdere kleine(re) bedrijven (detailhandel) en dit strijd oplevert met het bestemmingsplan. Ook hebben zij verschillende gebreken geconstateerd die strijd met de Woningwet opleveren en de daaraan gerelateerde eisen uit het Bouwbesluit 2012. Bij besluit van 11 februari 2019 heeft het college [appellant] daarop gelast per 15 april 2019 het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden en ook de geconstateerde gebreken in en aan het pand te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden. Voldoet [appellant] niet aan de lasten dan zal er een eenmalige dwangsom worden verbeurd van onderscheidenlijk € 10.000,- en € 7.500,-. 
     
     
       [appellant] heeft daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft vervolgens de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het besluit op bezwaar. 
     
     
     
       Bij besluit van 14 mei 2019 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de lasten onder dwangsom gegrond verklaard en de lasten met aanvulling van de motivering in stand gelaten. Hiertegen heeft [appellant] beroep ingesteld en tevens een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Bij besluit van 7 november 2019 heeft het college zijn besluit van 14 mei 2019 herzien, in zoverre de motivering aangepast en aangevuld, en bepaald dat dat besluit treedt in de plaats van het besluit van 14 mei 2019. Het college heeft de begunstigingstermijn opgeschort tot twee weken na de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening. 
     
     
     3. Op 4 april 2019 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor een gebruikswijziging voor het perceel voor ondergeschikte detailhandel en commerciële dienstverlening. Het college heeft de aanvraag bij besluit van 29 april 2019 afgewezen, omdat volgens het bestemmingsplan commerciële dienstverlening in het geheel niet is toegestaan en detailhandel uitsluitend als die betrekking heeft op de handel in auto's, motoren, boten en caravans. Het college heeft voor de vraag of het wenselijk is om de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan toch te verlenen, advies gevraagd aan een Toetsteam. Dit Toetsteam heeft het college geadviseerd de vergunning niet te verlenen, welk advies het college heeft overgenomen. [appellant] heeft ook tegen het besluit tot afwijzing van deze aanvraag bezwaar gemaakt. 
     
     
       Bij besluit van 7 november 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen de weigering aan hem een omgevingsvergunning te verlenen, ongegrond verklaard. Ook tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld bij de rechtbank. 
     
     
     4. Bij uitspraak van 5 oktober 2020 heeft de rechtbank de beroepen van [appellant], gericht tegen de besluiten op bezwaar van 7 november 2019, ongegrond verklaard. In het beroep over de beslissing op de aanvraag om de omgevingsvergunning overweegt de rechtbank dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de planregels niet duidelijk zijn, omdat het college op de zitting deugdelijk heeft onderbouwd welke vormen van 'ondergeschikte detailhandel' op grond van de planregels zijn toegestaan. De rechtbank overweegt dat het college zich verder deugdelijk gemotiveerd en niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat commerciële dienstverlening niet past binnen het bedrijventerrein en waarom hij geen gebruik wil maken van zijn afwijkingsbevoegdheid. Het college heeft volgens haar ook voldoende inzichtelijk gemaakt waarom het belang van [appellant] moest wijken voor het algemeen belang. Het college heeft de omgevingsvergunning gelet hierop in redelijkheid kunnen weigeren, aldus de rechtbank. 
     
     
       Het voorgaande betekent volgens de rechtbank dat geen concreet zicht op legalisatie aanwezig is. Daarom heeft zij zich in het beroep tegen het besluit waarbij de lasten onder dwangsom zijn opgelegd beperkt tot de vraag of er omstandigheden zijn waaronder handhavend optreden zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhavend optreden afgezien moest worden. Over het betoog van [appellant] dat het niet toestaan van commerciële detailhandel in strijd is met Richtlijn 2016/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: Dienstenrichtlijn), overweegt de rechtbank onder meer dat dit betoog niet in deze procedure aan de orde kan komen omdat geen sprake is van de vaststelling van een bestemmingsplan, maar van handhaving naar aanleiding van gebruik in strijd met een onherroepelijk bestemmingsplan. De rechtbank overweegt verder dat [appellant] zijn beroep op strijd met die richtlijn niet heeft geconcretiseerd. Het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet omdat volgens de rechtbank niet gebleken is dat de bedrijven die hij noemt gelijke gevallen zijn. Ook de toelichting over zijn financiële belang is volgens haar geen omstandigheid die maakt dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. 
     
     
     
       Bijlage 
     
     
     5. Het relevante wettelijk kader en de relevante planregels die ten grondslag liggen aan de volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. 
     
     
       Het hoger beroep 
     
     
     6.	[ appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat commerciële dienstverlening niet passend is op het bedrijventerrein. [appellant] betoogt dat in het geldende bestemmingsplan op geen enkele wijze is toegelicht waarom commerciële dienstverlening niet is toegestaan. Het college heeft hiervoor pas in reactie op zijn beroepsgrond dat sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn een motivering gegeven. De rechtbank heeft volgens hem miskend dat niet deugdelijk is gemotiveerd waarom er op zijn perceel geen ruimte is om af te wijken op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). [appellant] wijst erop dat op diverse locaties op het bedrijventerrein reeds afwijkende functies zijn toegestaan, zoals een kinderdagverblijf, hotel en horeca. Hoewel een dergelijke functie niet op zijn perceel rust, sluit zijn pand direct aan op percelen waarop zo'n functie wel rust. Dat het toestaan van commerciële dienstverlening in zijn pand leidt tot een onevenredige parkeerdruk of een veelheid aan verkeersbewegingen heeft het college niet onderbouwd. Daarbij is er naast het pand aan de openbare weg voldoende parkeergelegenheid. Verder gaat de vergelijking met bedrijven die produceren volgens [appellant] niet op, omdat deze bedrijven te maken hebben met groot vrachtverkeer. Dit in tegenstelling tot personenautoverkeer bij commerciële dienstverlening zonder een baliefunctie. Verder betoogt hij dat het college in 2012 per e-mail te kennen heeft gegeven dat het realiseren van een vergaderruimte met een kantinefunctie in zijn pand mogelijk zou zijn. Deze toezegging is volgens hem bindend voor toekomstig gebruik van het pand. Daarnaast is er volgens hem in vergelijkbare gevallen door het college wel gebruik gemaakt van zijn afwijkingsbevoegdheid. [appellant] wijst op de in beroep overgelegde lijst met op het bedrijventerrein al aanwezige bedrijven. De rechtbank heeft volgens [appellant] derhalve ten onrechte overwogen dat zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. 
     
     
       Beoordeling 
     
     
     7. Vastgesteld wordt dat [appellant] hoofdzakelijk opkomt tegen het oordeel van de rechtbank over de weigering om aan hem in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. In hoger beroep is op dit punt de vraag aan de orde of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat hij geen gebruik wenst te maken van zijn afwijkingsbevoegdheid. Verder is het de vraag of hij zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat het niet toestaan van commerciële dienstverlening geen strijd oplevert met de Dienstenrichtlijn. Daarnaast stelt [appellant] zich op het standpunt dat, omdat het gewenste gebruik van het pand had moeten worden toegestaan, het college niet bevoegd was handhavend op te treden. 
     
     
       Afwijkings- en wijzigingsbevoegdheid 
     
     
     8. Op het perceel is het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Overvecht en omgeving, eerste herziening" van toepassing. Hierop rust de bestemming "Bedrijventerrein" en de functieaanduidingen "bedrijf tot en met categorie 3.1" en "bedrijfswoning". De afwijkings- en de wijzigingsbevoegdheid zijn neergelegd in artikel 3.5 en artikel 3.6 van de planregels bij dat plan. 
     
     
       8.1. 
       Vaststaat dat het bestemmingsplan het doel waarvoor [appellant] zijn pand wenste te gebruiken niet toestaat. Commerciële dienstverlening is niet toegestaan. Ondergeschikte detailhandel is alleen toegestaan wanneer deze ziet op de handel in auto's, motoren, boten en caravans. Niet in geschil is dat dit niet het gebruik is dat [appellant] voor ogen had. Het door [appellant] gewenste gebruik van het pand is daarom in strijd met het bestemmingsplan. Daarnaast is niet in geschil dat het college in redelijkheid geen toepassing heeft gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) door op grond van artikel 3.5 van de planregels af te wijken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich voorts in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat hij niet bereid is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, van het bestemmingsplan af te wijken. In het beleid van de gemeente Utrecht is weliswaar een aantal zones aangewezen waar een uitzondering is gemaakt op de hoofdregel door daar in beperkte mate andere functies - waaronder perifere detailhandel en horeca - mogelijk te maken. Volgens [appellant] zijn de functies waarvoor het college gebruik maakt van de wijzigingsbevoegdheid vergelijkbaar met het doel waarvoor hij zijn pand wenste te gebruiken. Maar dat betekent niet dat het college, gelet hierop, nu de door [appellant] gewenste mix van bedrijvigheid op het industrieterrein moet toestaan. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft het college zich bovendien in redelijkheid op het standpunt gesteld dat detailhandel en ook commerciële dienstverlening een andere dynamiek hebben en aldus een andere ruimtelijke uitstraling dan bedrijven die normaliter op een bedrijventerrein zijn gevestigd en die het plan toestaat. Daarbij heeft het college voorts niet ten onrechte in aanmerking genomen dat er bij producerende bedrijven onder meer sprake is van minder parkeerdruk en minder verkeerstromen dan bij de tientallen bedrijven van diverse aard die in het pand van [appellant] gevestigd waren. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid kon weigeren. 
       
     
     
       8.2. 
       Het betoog slaagt niet. 
       
       
         De Dienstenrichtlijn 
       
       
       
         9.	Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520, ligt het in een gerechtelijke procedure als deze op de weg van degene die een beroep doet op de Dienstenrichtlijn om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. Het ligt op de weg van het college om bij de beslissing over het verlenen van een omgevingsvergunning te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Het is dus aan het college om te onderbouwen waarom de in het plan neergelegde beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Daarbij kan het college verwijzen naar de toelichting bij een bestemmingsplan, maar kan het ook, als een dergelijke toelichting ontbreekt, een nadere onderbouwing geven voor de in de planregels opgenomen beperking. 
       
       
     
     
       9.1. 
       Zoals de Afdeling in rechtsoverweging 5.3 van diezelfde uitspraak heeft overwogen, strekt de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zo ver dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, moet de bestemmingsregeling slechts onverbindend worden geacht of buiten toepassing worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. 
       
       
         Het evidentiecriterium houdt in dit geval in dat alleen als sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn een planregel onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht wanneer de rechter zonder een nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Als beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen als het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. Dit vereist echter geen onderbouwing die voldoet aan de toetsingsmaatstaf zoals neergelegd in de uitspraak van 24 juli 2019 ECLI:NL:RVS:2019:2569. Dit betekent gelet hierop dat de onderbouwingsplicht van het college in deze procedure niet zo ver gaat dat het de beperking moet onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Geeft het college niet alsnog een onderbouwing, dan zal de planregeling buiten toepassing worden gelaten of onverbindend worden verklaard. Overigens staat het degene die zich op strijd met de Dienstenrichtlijn beroept vrij om een verzoek tot herziening van het bestemmingsplan bij de gemeenteraad in te dienen. Bij de beoordeling van een besluit van de raad naar aanleiding van een dergelijk verzoek zal het evidentiecriterium niet worden gehanteerd, omdat dan immers geen sprake is van exceptieve toetsing. De rechter toetst dan op de wijze zoals aan de orde in de voormelde uitspraak van 24 juli 2019. 
       
       
     
     
       9.2. 
       Zoals onder 8.1 van deze uitspraak reeds is vastgesteld staat het bestemmingsplan commerciële dienstverlening niet toe. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het niet toestaan van commerciële dienstverlening evident in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank overweegt terecht dat het college heeft gemotiveerd waarom er volgens hem geen sprake is van strijd met die richtlijn en [appellant] zijn beroep hierop niet heeft geconcretiseerd. Het college heeft voor de onderbouwing van zijn standpunt verwezen naar het nader advies van de Afdeling Stedenbouw van 10 juni 2020, waarin naar aanleiding van de door [appellant] ingediende beroepsgronden is ingegaan op de Dienstenrichtlijn vanwege het stellen van beperkingen aan de mogelijkheden voor detailhandel en 'commerciële dienstverlening' bij afwijkingen van het bestemmingsplan. Daarin is toegelicht dat het gemaakte onderscheid niet leidt tot strijd met het discriminatieverbod. Tevens is daarin toegelicht dat, om op het bedrijventerrein ruimte te bieden voor (de bestaande) bedrijven en mogelijkheden te bieden voor revitalisering, het nodig is beperkingen te stellen aan het gebruik van andere functies dan bedrijven. Dit is volgens het college niet onevenredig. Met het detailhandelsbeleid wordt voorts beoogd de zorgvuldig opgebouwde en redelijk fijnmazige voorzieningenstructuur in de stad te behouden. Uitsluitend in specifieke situaties is perifere detailhandel mogelijk gemaakt. Dit is om die reden vastgelegd in het bestemmingsplan. Publieke dienstverlening is mogelijk in onder meer winkelgebieden en centra, die onderdeel zijn van de fijnmazige verzorgingsstructuur, en in stadsstraten. Publieke dienstverlening is gelet hierop specifiek bestemd. Een algemene mogelijkheid voor de vestiging van publieksgerichte dienstverlening leidt tot verspreiding los van de locaties die hiervoor al zijn aangewezen buiten de fijnmazige verzorgingsstructuur, aldus het college. Daarbij zou er minder ruimte zijn voor bedrijven als commerciële dienstverlening wordt toegestaan en is er in dat geval ook extra verkeer en parkeren te verwachten. Kantoren zijn onder voorwaarde mogelijk maar dan als onderdeel van het bedrijf. 
       
     
     
       9.3. 
       De Afdeling is van oordeel dat het college met deze motivering deugdelijk heeft onderbouwd waarom het commerciële dienstverlening niet toestaat op het bedrijventerrein "Overvecht". Gelet op de door het college gegeven toelichting bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er door het niet toestaan van de functie commerciële dienstverlening evidente strijd met de Dienstenrichtlijn bestaat. 
       
     
     
       9.4. 
       Het betoog slaagt niet. 
       
       
         Het gelijkheidsbeginsel 
       
       
       
         10.	Over de door [appellant] gemaakte vergelijking met het door het college toestaan van een coffeeshop binnen het plangebied, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt gesteld heeft dat zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, omdat die situatie niet gelijk is. De coffeeshop aan de Tennesseedreef, waar [appellant] in hoger beroep op wijst, ligt buiten het plangebied en is dus ook geen gelijk geval. 
       
       
     
     
       10.1. 
       Het betoog slaagt niet. 
       
       
         De last onder dwangsom 
       
       
       11. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college de gevraagde omgevingsvergunning mocht weigeren. Hieruit volgt dat zij eveneens terecht heeft overwogen dat er geen concreet zicht op legalisatie bestond. Daarom en omdat [appellant] geen andere gronden tegen het oordeel van de rechtbank in het beroep tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht, heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen redenen zijn aangevoerd waarom het college van handhavend optreden had moeten afzien. 
       
       
         Conclusie	 
       
       
       12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 
       
       13. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
       
       
       
       
         Beslissing 
       
       
       
         De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 
       
       
       
         bevestigt de aangevallen uitspraak. 
       
       
       
         Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.T. Annen, griffier. 
       
       
       
         De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.	 
       
       
       
         De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
       
       
       
         Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2021 
       
       
       
         765 
       
       
     
   
   
     BIJLAGE 
     
     
       Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 
     
     
     
       "Artikel 2.1 
     
     
     1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
     
     
       […] 
     
     
     c.	het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, 
     
     
       […]" 
     
     
     
       Besluit omgevingsrecht 
     
     
     
       "Artikel 2.7 
     
     
     
       Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II." 
     
     
     
       Bijlage II bij Besluit omgevingsrecht 
     
     
     
       "Artikel 4 
     
     
     
       Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: 
     
     
     
       […] 
     
     
     9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen; 
     
     
       […]" 
     
     
     
       "Artikel 2.12 
     
     
     1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: 
     
     a.	indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: 
     
     
       1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de 	beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, 
     
     
     
       2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 
     
     
     
       3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een 	goede ruimtelijke onderbouwing bevat; 
     
     
     b.	indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking; 
     
     c.	indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan; 
     
     d.	indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking. 
     
     2 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°." 
     
     
       Bestemmingsplan "Bedrijventerrein Overvecht, eerste herziening" (onherroepelijk op 1 december 2011) 
     
     
     
       Artikel 3.1 van de planregels luidt als volgt: 
     
     
     
       "3.1 Bestemmingsomschrijving 
     
     
     
       De voor Bedrijventerrein aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
     
     
     a.	ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 2": bedrijven uit de categorie 1 en 2 van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten; 
     
     b.	ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1": bedrijven uit de categorie 1 tot en met 3.1 van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten; 
     
     c.	ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2": bedrijven uit de categorie 1 tot en met 3.2 van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten; 
     
     d.	ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein 1 tot en met 8": tevens een bedrijfsactiviteit met SBI-code zoals hierna in de tabel genoemd, uit ten hoogste voor deze bedrijfsactiviteit in de tabel aangegeven categorie van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten; 
     
     
       
         
       
     
     
     e.	ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel-1" ten hoogste één bouwmarkt met een bedrijfsvloeroppervlak van ten hoogste 5.000 m²; 
     
     f.	ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel-2" ten hoogste één detailhandelsvestiging in woningtextiel; 
     
     g.	ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van detailhandel - 3': één supermarkt met maximaal de bestaande omvang'; 
     
     h.	ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning" ten hoogste één bedrijfswoning; 
     
     i.	ter plaatse van de aanduiding "kantoor" ten hoogste één zelfstandig kantoor; 
     
     j.	ter plaatse van de aanduiding "sporthal" één sport- en gezondheidscentrum; 
     
     k.	detailhandel in auto's, motoren, boten en caravans en de daarmee samenhangende detailhandel in onderdelen en accessoires; 
     
     l.	aan de bedrijfsactiviteiten ondergeschikte en daarmee samenhangende kantoorruimte; 
     
     m.	Wgh-inrichtingen en Bevi-inrichtingen zijn niet toegestaan; 
     
     n.	opslag van meer dan 10.000 kg consumentenvuurwerk is niet toegestaan; 
     
     o.	detailhandel van consumentenvuurwerk is uitsluitend toegestaan in de onder e bedoelde bouwmarkt; 
     
     p.	de daarbij behorende verkeers- en groenvoorzieningen, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, ondergrondse afvalinzamelvoorzieningen, waterbeheer, waterberging en sierwater." 
     
     
       Artikel 3.5 van de planregels luidt als volgt: 
     
     
     
       "3.5 Afwijken van de gebruiksregels 
     
     
     
       3.5.1 Afwijken van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten 
     
     
     
       Burgemeester en wethouders zijn bevoegd bij een omgevingsvergunning af te wijken van het bepaalde in artikel 3.1: 
     
     
     a.	om bedrijven toe te laten in één categorie hoger dan in lid 3.1 genoemd, voor zover het betrokken bedrijf naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm alsmede getoetst aan de aangegeven maatgevende milieuaspecten) geacht kan worden gelijk te zijn aan de in lid 3.1 genoemde categorieën van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten; 
     
     b.	door bedrijven toe te laten die niet in de Lijst van Bedrijfsactiviteiten zijn genoemd, voor zover deze bedrijven naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm) geacht kan worden te behoren tot de categorieën van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten, zoals in lid 3.1 genoemd; 
     
     
       met dien verstande dat: 
     
     
     c.	Bevi-inrichtingen en Wgh-inrichtingen zijn niet toegestaan; 
     
     d.	een verkooppunt voor motorbrandstoffen met lpg-installaties niet is toegestaan. 
     
     
       […] 
     
     
     
       3.5.3 Afwijken voor zelfstandige kantoorruimten 
     
     
     
       Burgemeester en wethouders zijn bevoegd bij een omgevingsvergunning af te wijken van het bepaalde in artikel 3.1: 
     
     
     a.	om zelfstandige kantoren toe te staan in kantoorruimten van bestaande bedrijfsgebouwen die ten tijde van de aanvraag tot afwijken ouder zijn dan 3 jaar; 
     
     
       met dien verstande dat: 
     
     
     b.	per bedrijfsgebouw of bedrijfsperceel ten hoogste 1.500 m² bvo kantoorruimte is toegestaan; 
     
     c.	niet meer dan 70% van de kantoorruimte gebruikt mag worden als zelfstandig kantoor; 
     
     d.	de bedrijfsruimte in de bedrijfsbebouwing integraal gehandhaafd blijft." 
     
     
       Artikel 3.6 van de planregels luidt als volgt: 
     
     
     
       "3.6 Wijzigingsbevoegdheid 
     
     
     
       3.6.1 functies ontwikkelingskader 
     
     
     
       Burgemeester en wethouders kunnen de bestemming Bedrijventerrein als bedoeld in lid 1, wijzigen op grond van artikel 3.6 van de Wro ten behoeve van het toelaten van de hieronder aangegeven functies en met inachtneming van de volgende bepalingen: 
     
     
     a.	ten behoeve van het vestigen van een of meerdere 'kinderdagverblijven'; 
     
     1. mits deze geen onevenredige gevolgen heeft voor de omgeving, in de vorm van geluids- verkeers- of parkeeroverlast; 
     
     2. er aangetoond is dat er, voor de realisatie van een kinderdagverblijf, geen milieutechnische belemmeringen zijn vanuit onder andere de milieuaspecten: luchtkwaliteit, externe veiligheid, milieuzonering, verkeerslawaai; 
     
     3. mits er geen overwegende bezwaren zijn van stedenbouwkundige aard, en 
     
     4. met dien verstande de wijzigingsbevoegdheid uitsluitend mag worden toegepast op gronden met de aanduiding 'Wro-zone wijzigingsgebied 1', 'Wro-zone wijzigingsgebied 2' en 'Wro-zone wijzigingsgebied 3'; 
     
     b.	ten behoeve van het vestigen van 'onderwijsdoeleinden'; 
     
     1. mits deze geen onevenredige gevolgen heeft voor de omgeving, in de vorm van geluids- verkeers- of parkeeroverlast; 
     
     2. er aangetoond is dat er, voor de realisatie van een school of andere vormen van onderwijsdoeleinden, geen milieutechnische belemmeringen zijn vanuit onder andere de milieuaspecten: luchtkwaliteit, externe veiligheid, milieuzonering, verkeerslawaai, 
     
     3. mits er geen overwegende bezwaren zijn van stedenbouwkundige aard, en 
     
     4. met dien verstande dat de wijzigingsbevoegdheid uitsluitend mag worden toegepast op gronden met de aanduiding "Wro-zone wijzigingsgebied 1" , "Wro-zone wijzigingsgebied 2", "Wro-zone wijzigingsgebied 3" en "Wro-zone wijzigingsgebied 5"; 
     
     c.	ten behoeve van het vestigen van 'sport- en leisure doeleinden'; 
     
     1. mits deze geen onevenredige gevolgen heeft voor de omgeving, in de vorm van geluids- verkeers- of parkeeroverlast; 
     
     2. er aangetoond is dat er, voor de realisatie van een sportschool of andere vormen van sport- en leisure doeleinden, geen milieutechnische belemmeringen zijn vanuit onder andere de milieuaspecten: luchtkwaliteit, externe veiligheid, milieuzonering, verkeerslawaai; 
     
     3. mits er geen overwegende bezwaren zijn van stedenbouwkundige aard, en 
     
     4. met dien verstande dat de wijzigingsbevoegdheid uitsluitend mag worden toegepast op gronden met de aanduiding "Wro-zone wijzigingsgebied 2" en "Wro-zone wijzigingsgebied 5"; 
     
     d.	ten behoeve van het vestigen van één 'zalencentrum'; 
     
     1. mits deze geen onevenredige gevolgen heeft voor de omgeving, in de vorm van geluids- verkeers- of parkeeroverlast; 
     
     2. er aangetoond is dat er, voor de realisatie van de functie, geen milieutechnische belemmeringen zijn vanuit onder andere de milieuaspecten: luchtkwaliteit, externe veiligheid, milieuzonering, bodemkwaliteit, flora en fauna en verkeerslawaai; 
     
     3. mits er geen overwegende bezwaren zijn van stedenbouwkundige aard, en 
     
     4. met dien verstande dat de afwijking uitsluitend mag worden verleend op gronden met de aanduiding "Wro-zone wijzigingsgebied 4"; 
     
     e.	ten behoeve van het vestigen van één 'hotel'; 
     
     1. mits deze geen onevenredige gevolgen heeft voor de omgeving, in de vorm van geluids- verkeers- of parkeeroverlast; 
     
     2. er aangetoond is dat er, voor de realisatie van een hotel, geen milieutechnische belemmeringen zijn vanuit onder andere de milieuaspecten: luchtkwaliteit, externe veiligheid, milieuzonering, bodemkwaliteit, flora en fauna en verkeerslawaai; 
     
     3. mits er geen overwegende bezwaren zijn van stedenbouwkundige aard, en 
     
     4. met dien verstande dat de afwijking uitsluitend mag worden verleend voor gronden met de aanduiding "Wro-zone wijzigingsgebied 2" en "Wro-zone wijzigingsgebied 5"; 
     
     f.	ten behoeve van het vestigen van maximaal twee 'horecabedrijven vallend onder horecacategorie C en/of D'; 
     
     1. mits deze geen onevenredige gevolgen heeft voor de omgeving, in de vorm van geluids- verkeers- of parkeeroverlast; 
     
     2. er aangetoond is dat er, voor de realisatie van de een horecabedrijf vallend onder horecacategorie C en/of D, geen milieutechnische belemmeringen zijn vanuit onder andere de milieuaspecten: luchtkwaliteit, externe veiligheid, milieuzonering, bodemkwaliteit, flora en fauna en verkeerslawaai; 
     
     3. mits er geen overwegende bezwaren zijn van stedenbouwkundige aard, en 
     
     4. met dien verstande dat de afwijking uitsluitend mag worden verleend voor gronden met de aanduiding "Wro-zone wijzigingsgebied 1", "Wro-zone wijzigingsgebied 2", "Wro-zone wijzigingsgebied 3" en "Wro-zone wijzigingsgebied 5"; 
     
     g.	ten behoeve van het toelaten van een woonfunctie, daaronder medebegrepen woonwerk-units: 
     
     1. mits deze geen onevenredige gevolgen heeft voor de omgeving, in de vorm van geluids- verkeers- of parkeeroverlast; 
     
     2. er aangetoond is dat er, voor de realisatie van de woonfunctie, geen milieutechnische belemmeringen zijn vanuit onder andere de milieuaspecten: luchtkwaliteit, externe veiligheid, milieuzonering, bodemkwaliteit, flora en fauna en verkeerslawaai; 
     
     3. mits er geen overwegende bezwaren zijn van stedenbouwkundige aard, en 
     
     4. met dien verstande dat de afwijking uitsluitend mag worden verleend voor gronden met de aanduiding "Wro-zone wijzigingsgebied 5". 
     
     
       3.6.2 Wijzigingsbevoegdheid Lijst van Bedrijfsactiviteiten 
     
     
     
       Burgemeester en wethouders kunnen overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6, eerste lid onder a, van de Wet ruimtelijke ordening, de Lijst van Bedrijfsactiviteiten wijzigen door het opnemen dan wel afvoeren van een bedrijf, indien ontwikkelingen op het gebied van de milieuhygiëne dan wel technologische ontwikkeling daartoe aanleiding geven."