ECLI: ECLI:NL:RBOVE:2024:5293

Titel: ECLI:NL:RBOVE:2024:5293 Rechtbank Overijssel , 15-10-2024 / AK23_1371_1372_1373_1374

Gerecht: Rechtbank Overijssel

Datum uitspraak: 2024-10-15

Zaaknummer: AK23_1371_1372_1373_1374

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBOVE:2024:5293

---

Deze uitspraak gaat over drie beroepen tegen de invordering van dwangsommen wegens het niet beëindigen van de onzelfstandige bewoning van een aantal panden en een beroep tegen het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom voor diezelfde overtreding. Het intrekken van de Huisvestingsverordening (hierna: Hvv) 2019 en het inwerkingtreden van de Hvv 2022 tijdens de begunstigingstermijn van de eerste last onder dwangsom heeft geen invloed op de bevoegdheid van het college om dwangsommen in te vorderen. De eerste last onder dwangsom is terecht gebaseerd op overtreding van de destijds geldende Hvv 2019 en er is geen sprake van wijzigingen van de Hvv die aanleiding zouden kunnen geven tot het oordeel dat sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering. Er is ook geen reden om te oordelen dat het deel van de Hvv 2019 dat gaat over omzettingsvergunningen evident onverbindend is. Het college heeft dit deel van de verordening achteraf voldoende gemotiveerd. Ten aanzien van twee van de panden heeft het college niet aangetoond dat sprake is van een overtreding, omdat niet is aangetoond dat deze panden direct voordat eiser ze beschikbaar stelde voor onzelfstandige bewoning konden worden aangemerkt als zelfstandige woonruimte. Ten aanzien van diezelfde panden heeft het college zijn standpunt dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel onvoldoende gemotiveerd. Daarom zijn de beroepen die betrekking hebben op de invordering van dwangsommen voor overtredingen ten aanzien van deze panden gegrond. De beroepen die betrekking hebben op de invordering van dwangsommen voor overtredingen ten aanzien van een aantal andere panden en op het opleggen van de nieuwe last onder dwangsom zijn ongegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL 
   
   
     Zittingsplaats Zwolle 
   
   
     Bestuursrecht 
   
   
     zaaknummers: ZWO 23/1371, 23/1372, 23/1373 en 23/1374  
   
   
     uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen 
   
     
       
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser 
     (gemachtigde: mr. I.E. Nauta), 
     
     
       en 
     
     
     
       
         het college van burgemeester en wethouders van Deventer  (het college), verweerder  
       (gemachtigde: mr. M. Ichoh). 
     
     
   
   
     Inleiding 
     
     
       1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank in de eerste plaats de beroepen van eiser tegen de invordering van een aantal dwangsommen wegens het niet beëindigen van de onzelfstandige bewoning van een aantal panden in [plaats] . Daarnaast beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een nieuwe last onder dwangsom voor diezelfde overtreding. Alle adressen die in deze uitspraak worden genoemd, zijn adressen in [plaats] . 
     
     
     
       1.1. 
       In drie afzonderlijke besluiten van 15 december 2022, 31 januari 2023 en 2 februari 2023 heeft het college bij eiser dwangsommen ingevorderd wegens het niet naleven van lasten onder dwangsom die aan hem zijn opgelegd ten aanzien van de panden aan de [adres 1] , de [adres 2] en de [adres 3] (invorderingsbesluit I), de [adres 4] (invorderingsbesluit II) en de [adres 5] (invorderingsbesluit III). 
       
     
     
       1.2. 
       In een besluit van 20 december 2022 heeft het college aan eiser een nieuwe last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van de panden aan de [adres 1] en de [adres 3] (het nieuwe dwangsombesluit).  
       
     
     
       1.3. 
       Met vier besluiten van 9 mei 2023, neergelegd in één geschrift, heeft het college de bezwaren van eiser tegen de invorderingsbesluiten I, II en III en het nieuwe dwangsombesluit ongegrond verklaard en is het college bij deze besluiten gebleven.  
       
     
     
       1.4. 
       Eiser heeft beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar over invorderingsbesluit I, invorderingsbesluit II, invorderingsbesluit III en het nieuwe dwangsombesluit. Deze beroepen zijn respectievelijk geregistreerd onder de zaaknummers ZWO 23/1371, ZWO 23/1372, ZWO 23/1373 en ZWO 23/1374. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
       
     
     
       1.5. 
       De rechtbank heeft de beroepen op 17 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. Verder was op de zitting een schoonzoon van eiser aanwezig. 
     
     
       1.6. 
       Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald, omdat op de zitting van 11 juli 2024 een beroep van eiser is behandeld dat samenhangt met deze beroepen en de rechtbank gelijktijdig uitspraak wilde doen in al deze zaken. 
       
     
   
   
     Beoordeling door de rechtbank 
     
     
       
         Samenvatting 
       
     
     2. De rechtbank beoordeelt of de besluiten op bezwaar die zien op de invorderingsbesluiten I, II en III en het nieuwe dwangsombesluit in stand kunnen blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 
     
     3. De rechtbank is van oordeel dat de bestreden besluiten over invorderingsbesluit I en het nieuwe dwangsombesluit in stand kunnen blijven. Verder is de rechtbank van oordeel dat de bestreden besluiten over de invorderingsbesluiten II en III niet zorgvuldig zijn voorbereid en dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom sprake is van een overtredingen en waarom geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
     
     
       3.1. 
       De rechtbank zal hierna eerst de relevante feiten en omstandigheden weergeven. Daarna zal zij ingaan op de algemene beroepsgronden die betrekking hebben op de invorderingsbesluiten I, II en III. Vervolgens zal de rechtbank achtereenvolgens ingaan op de beroepsgronden die specifiek betrekking hebben op invorderingsbesluit I en de invorderingsbesluiten II of III. Ten slotte zal de rechtbank ingaan op de beroepsgronden die betrekking hebben op het nieuwe dwangsombesluit. 
       
     
     
       3.2. 
       De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
       
       
         
           Feiten en omstandigheden 
         
         4. De rechtbank gaat bij de beoordeling van de beroepen uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
       
       
     
     
       4.1. 
       Eiser is bestuurder van een uitzendbureau dat arbeidsmigranten uitleent aan slachterijen. Daarnaast is hij eigenaar of huurder van een aantal panden die hij verhuurt aan diezelfde arbeidsmigranten. 
       
     
     
       4.2. 
       In de periode van 28 september 2021 tot en met 23 december 2021 hebben toezichthouders van de gemeente Deventer (her)controles uitgevoerd in de panden aan de [adres 1] , de [adres 2] , de [adres 3] , de [adres 6] en de [adres 7] . De resultaten van deze controles zijn neergelegd in processen-verbaal.  
       
     
     
       4.3. 
       Het college heeft op basis van deze processen-verbaal en gegevens van de Inspectiedienst voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid geconcludeerd dat de personen die in de genoemde panden wonen geen gezamenlijke huishouding voeren en dat op al die adressen sprake is van onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen. Naar aanleiding daarvan heeft het college zich in een besluit van 28 februari 2022 (het eerste dwangsombesluit) op het standpunt gesteld dat eiser artikel 21, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet 2014 (Hvw) en artikel 1.2 van de Huisvestingsverordening [plaats] 2019 (de Hvv 2019) overtreedt.  
       
       
         In het eerste dwangsombesluit heeft het college eiser gelast om zo spoedig mogelijk, maar binnen drie maanden na de verzenddatum van dat besluit, de onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen van de panden aan de [adres 1] (last 1), de [adres 2] (last 2), de [adres 3] (last 3), de [adres 6] (last 4) en de [adres 7] (last 5) te staken en gestaakt te houden. Aan de lasten 1 tot en met 5 heeft het college een dwangsom verbonden van € 5.000,- per last per maand of een gedeelte daarvan met een maximum van € 20.000,-. 
       
       
       
         Ook heeft het college eiser gelast om niet elders binnen de gemeentegrenzen van de gemeente Deventer (opnieuw) in een pand zonder benodigde omzettingsvergunning op grond van de Hvv 2019 zelfstandige woonruimte om te zetten naar onzelfstandige woonruimte danwel onzelfstandige woonruimte beschikbaar te stellen (last 6). Aan last 6 heeft het college een dwangsom verbonden van € 10.000,- per geconstateerde overtreding met een maximum van € 100.000,-.  
       
       
       
         Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen het eerste dwangsombesluit, zodat dit besluit onherroepelijk is. 
       
       
     
     
       4.4. 
       In de periode van 18 augustus 2022 tot en met 22 oktober 2022 hebben toezichthouders van de gemeente Deventer (her)controles uitgevoerd in de panden aan de [adres 1] , de [adres 2] en de [adres 3] . Op basis van de processen-verbaal die zijn opgemaakt van deze controles heeft het college in invorderingsbesluit I bij eiser een dwangsom van € 20.000,- ingevorderd voor het niet naleven van last 1, een dwangsom ingevorderd van € 10.000,- voor het niet naleven van last 2 en een dwangsom ingevorderd van € 20.000,- voor het niet naleven van last 3. 
       
     
     
       4.5. 
       Op 13 december 2022 hebben toezichthouders van de gemeente Deventer een controle uitgevoerd in het pand aan de [adres 4] . Op basis van het proces-verbaal dat is opgemaakt van deze controle heeft het college in invorderingsbesluit II bij eiser een dwangsom van € 10.000,- ingevorderd voor het niet naleven van last 6 in verband met de onzelfstandige bewoning op het adres [adres 4] .  
       
     
     
       4.6. 
       Op 13 december 2022 hebben toezichthouders van de gemeente Deventer een controle uitgevoerd in het pand aan de [adres 5] . Op basis van het proces-verbaal dat is opgemaakt van deze controle heeft het college in invorderingsbesluit III bij eiser een dwangsom van € 10.000,- ingevorderd voor het niet naleven van last 6 in verband met de onzelfstandige bewoning op het adres [adres 5] .  
       
     
     
       4.7. 
       In het nieuwe dwangsombesluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de maximale dwangsommen die zijn verbonden aan de lasten ten aanzien van de adressen [adres 1] en [adres 3] zijn verbeurd en dat eiser de overtreding van artikel 21, eerste lid, onder c, van de Hvw en artikel 2 van de Huisvestingsverordening [plaats] 2022 (Hvv 2022) nog niet heeft beëindigd. Daarom heeft het college eiser gelast om zo spoedig mogelijk maar binnen twee maanden deze overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Daarbij heeft het college aangegeven dat eiser dit kan doen door de onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen te staken en gestaakt te houden of door het huisvesten van één duurzaam huishouden. Ook heeft het college aangegeven dat ten aanzien van elk adres een afzonderlijke last wordt opgelegd. Het college heeft aan deze lasten een dwangsom verbonden van € 10.000,- per last per geconstateerde overtreding per maand of gedeelte daarvan met een maximum van € 50.000,- per last. 
       
     
     
       4.8. 
       In de besluiten van 9 mei 2023 heeft het college de bezwaren van eiser tegen de invorderingsbesluiten I, II en III en het nieuwe dwangsombesluit ongegrond verklaard en is het college bij deze besluiten gebleven. 
       
       
         
           Staat het intrekken van de Hvv 2019 in de weg aan invordering van dwangsommen? 
         
       
     
     
       5.1. 
       Eiser stelt zich op het standpunt dat het college geen dwangsommen had mogen invorderen, omdat de lasten onder dwangsom zijn gebaseerd op de Hvv 2019 en deze verordening op 11 mei 2022 – en dus tijdens de looptijd van de begunstigingstermijn van het eerste dwangsombesluit – is ingetrokken. Hij voert aan dat in de periode waarin volgens het college dwangsommen zijn verbeurd de Hvv 2022 gold en dat de overtreding van die verordening niet ten grondslag is gelegd aan de lasten. Verder voert eiser aan dat de omschrijving van het begrip “huishouden” in de Hvv 2022 anders is dan de omschrijving van dit begrip in de Hvv 2019. Aan deze omschrijving is in de Hvv 2022 de eis toegevoegd dat sprake moet zijn van een hoofdverblijf in dezelfde woonruimte. Dit is volgens eiser van belang omdat het begrip “huishouden” terugkomt in de omschrijving van het begrip “onzelfstandige woonruimte” en omdat het college niet heeft vastgesteld dat de personen die na het verstrijken van de begunstigingstermijn zijn aangetroffen in de panden hun hoofdverblijf hadden in die panden. Eiser is van mening dat hieruit volgt dat deze personen op grond van de Hvv 2022 niet (langer) worden meegerekend in het kader van het beantwoorden van de vraag of sprake is van onzelfstandige woonruimten en dat het college dus niet heeft vastgesteld dat hij na het einde van de begunstigingstermijn de Hvv 2022 heeft overtreden. Dit leidt er volgens eiser toe dat het college niet bevoegd was om dwangsommen in te vorderen of dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering.  
       
     
     
       5.2. 
       De rechtbank is van oordeel dat het intrekken van de Hvv 2019 en het inwerkingtreden van de Hvv 2022 geen invloed heeft op de bevoegdheid van het college om dwangsommen in te vorderen. Zij zal dit hierna uitleggen. 
       
       
         5.2.1. 
         Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hvw is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. 
         
       
       
         5.2.2. 
         De raad van de gemeente [plaats] (de raad) heeft dit verbod uitgewerkt in een huisvestingsverordening. Deze verordening is gewijzigd met ingang van 20 mei 2022. Vóór die datum gold de Hvv 2019 en vanaf die datum de Hvv 2022. In beide verordeningen wordt in het kader van het verbod om zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte onderscheid gemaakt tussen de situatie waarin de eigenaar zelf ook in de desbetreffende woning/woonruimte woont en de situatie waarin dat niet het geval is. Eiser woonde zelf niet in de woningen/woonruimtes die hij verhuurde. Daarom zal de rechtbank hierna alleen ingaan op de eerstgenoemde situatie. 
       
       
         5.2.3. 
         Op grond artikel 1.2 van de Hvv 2019 was het verboden om in de gemeente [plaats] zonder omzettingsvergunning van het college een woonruimte van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. Dit verbod was van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente [plaats] , waarin onzelfstandige woonruimte werd verleend aan drie of meer personen, als de eigenaar zelf niet in de betreffende woning woonde.  
         
       
       
         5.2.4. 
         Op grond van artikel 2, aanhef en onder a, van de Hvv 2022 is het verboden om zonder vergunning van het college als bedoeld in artikel 21, eerste lid, van de Hvw, in de gemeente [plaats] een zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens om te zetten of omgezet te houden in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning plaatsvindt door drie of meer personen, als de eigenaar zelf niet in de betreffende woonruimte woont.  
         
       
       
         5.2.5. 
         Ten tijde van het eerste dwangsombesluit gold de Hvv 2019. Daarom heeft het college de lasten onder dwangsom naar het oordeel van de rechtbank terecht gebaseerd op (overtreding van) deze verordening. Dat de Hvv 2019 nadien is ingetrokken en is vervangen door een nieuwe verordening, doet hier niet aan af. Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen het eerste dwangsombesluit, zodat dit besluit in rechte vaststaat. De omstandigheden dat ten tijde van de (door het college gestelde) overtredingen van de lasten de Hvv 2019 was ingetrokken en vervangen door de Hvv 2022 en dat overtreding van de Hvv 2022 niet ten grondslag is gelegd aan die lasten, geven geen aanleiding om te oordelen dat het college niet bevoegd was om dwangsommen in te vorderen. Het college is bevoegd tot invordering van dwangsommen als de in de lasten beschreven overtredingen van de Hvv 2019 niet zijn beëindigd en of beëindigd zijn gehouden en de lasten dus niet zijn nageleefd. Daarbij is niet van belang of ten tijde van die overtreding inmiddels een andere verordening is gaan gelden. 
         
       
       
         5.2.6. 
         Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).  Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. 
         
         
           Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. 
         
         
       
       
         5.2.7. 
         Naar het oordeel van de rechtbank zou de intrekking van de Hvv 2019 en de vervanging van die verordening door de Hvv 2022 in bepaalde gevallen tot de conclusie kunnen leiden dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afgezien van het invorderen van verbeurde dwangsommen. Dat zou mogelijk zo kunnen zijn als een bepaald handelen of nalaten wel in strijd was met de Hvv 2019 (en daarom aanleiding kon geven voor het opleggen van een last onder dwangsom) maar datzelfde handelen of nalaten niet in strijd is met de Hvv 2022. De rechtbank zal hierna beoordelen of deze situatie zich hier voordoet.   
         
         
           
             Wijziging van de omschrijving van het begrip huishouden 
           
         
         
       
       
         5.3.1. 
         De rechtbank is het met eiser eens dat de omschrijving van het begrip “huishouden” van belang is voor het antwoord op de vraag of sprake is van een overtreding van de verordening, omdat dit begrip terugkomt in de omschrijving van het begrip “onzelfstandige woonruimte”. De rechtbank is echter van oordeel dat de wijziging van de omschrijving van het begrip “huishouden” niet leidt tot een wijziging van het voor deze zaken relevante toetsingskader. Eiser heeft terecht opgemerkt dat in de Hvv 2019 – anders dan in de Hvv 2022 – niet expliciet was bepaald dat enkel sprake is van een huishouden in de zin van deze verordening als de daartoe behorende personen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woonruimte. Dit betekent echter niet dat deze eis onder de Hvv 2019 nog niet gold. 
         
       
       
         5.3.2. 
         Zowel onder de Hvv 2019 als onder de Hvv 2022 is – kort gezegd – sprake van onzelfstandige woonruimte als die woonruimte niet kan worden bewoond door een huishouden zonder wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte nodig te hebben. Daarnaast geldt dat op grond van artikel 1, aanhef en onder d, van beide verordeningen, gelezen in combinatie met artikel 1, aanhef en onder l, van de Hvw, onder woonruimte wordt verstaan: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met één of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. Bij de uitleg van beide begrippen is van belang wat in de Hvw en de verordening wordt verstaan onder bewoning.  
         
       
       
         5.3.3. 
         Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat “wonen” en “bewoning” in de zin van de Hvw moet worden verstaan: het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de basisregistratie personen, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. 
         
       
       
         5.3.4. 
         De rechtbank is van oordeel dat hieruit kan worden afgeleid dat het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woonruimte geen nieuwe eis is die is geïntroduceerd in de Hvv 2022, maar dat deze eis ook al gold onder de Hvv 2019. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat op dit punt geen sprake is van een wijziging van de verordening die aanleiding zou kunnen geven tot het oordeel dat sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering. 
         
         
           
             Wijziging van de omschrijving van de verbodsbepaling 
           
         
         
       
       
         5.4.1. 
         Het gaat in deze zaken om het verbod om een woonruimte zonder vergunning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. Dit verbod is neergelegd in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hvw en nader omschreven in de huisvestingsverordeningen. De rechtbank constateert dat de omschrijving van het verbod in de Hvv 2019 anders is dan in de Hvv 2022.  
         
       
       
         5.4.2. 
         In eerste plaats is dit verbod in de Hvv 2019 van toepassing verklaard op alle woonruimten binnen de gemeente [plaats] , terwijl dit verbod op grond van de Hvv 2022 alleen geldt voor woonruimten met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens. De rechtbank is van oordeel dat deze wijziging in deze zaak niet van belang is, omdat het college heeft gesteld dat voor alle hiervoor genoemde panden geldt dat deze een WOZ-waarde onder de NHG-kostengrens hebben en eiser dit niet heeft weersproken. 
         
       
       
         5.4.3. 
         In de tweede plaats is in artikel 1.2 van de Hvv 2019 bepaald dat het verbod geldt voor woonruimten waarin onzelfstandige woonruimte wordt verleend aan drie of meer personen, als de eigenaar zelf niet in de betreffende woning woont. In artikel 2 van de Hvv 2022 is bepaald dat het verbod geldt voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning plaatsvindt door drie of meer personen, als de eigenaar zelf niet in de betreffende woonruimte woont. De rechtbank is van oordeel dat ook deze wijziging in deze zaak niet van belang is. Het college heeft de vaststelling van de overtredingen bij alle panden gebaseerd op het aantal personen aan wie onzelfstandige woonruimte werd verleend. Het aantal personen aan wie onzelfstandige woonruimte mag worden verleend is op grond van beide bepalingen hetzelfde (twee).  
         
       
       
         5.4.4. 
         Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat ook de wijziging van de omschrijving van het verbod geen bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering. 
         
       
     
     
       5.5. 
       Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. 
       
       
         
           Is het deel van de Hvv 2019 dat ziet op omzettingsvergunningen onverbindend? 
         
       
     
     
       6.1. 
       Eiser stelt zich op het standpunt dat het college niet bevoegd was om de dwangsommen in te vorderen, omdat het deel van Hvv 2019 dat ziet op omzettingsvergunningen onverbindend is. Daartoe voert hij aan dat voorafgaand aan de invoering van de Hvv 2019 geen onderzoek is gedaan naar de noodzaak van het eisen van een omzettingsvergunning en dat de aanwijzing van categorieën van woonruimten pas heeft plaatsgevonden bij de vaststelling van de Hvv 2022. Eiser stelt dat dit in strijd is met artikel 2, eerste lid, van de Hvw. Volgens eiser heeft het college dit (motiverings)gebrek niet hersteld met de door hem in een besluit van 23 november 2021 gegeven motivering. Eiser is van mening dat het college dit gebrek alleen had kunnen herstellen in een procedure tegen het eerste dwangsombesluit en dat is niet gebeurd. Volgens eiser was daarom alleen de raad bevoegd om het gebrek te herstellen. De raad heeft dit pas gedaan op 11 mei 2022 bij de vaststelling van de Hvv 2022 en dus nadat het eerste dwangsombesluit al was genomen. Eiser is van mening dat de omstandigheid dat het eerste dwangsombesluit onherroepelijk is, niet in de weg staat aan het aan de orde stellen van de verbindendheid van de Hvv 2019 in het kader van de procedures tegen de invorderingsbesluiten.  
       
     
     
       6.2. 
       De rechtbank is van oordeel dat het deel van de Hvv 2019 dat gaat over omzettingsvergunningen niet onverbindend is. Zij zal dit hierna toelichten. 
       
       
         6.2.1. 
         De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond zo dat eiser van mening is dat het college de lasten onder dwangsom niet had mogen opleggen omdat geen sprake was van overtredingen van de Hvv 2019, aangezien het relevante deel van die verordening onverbindend is. De rechtbank is van oordeel dat eiser deze grond ook naar voren had kunnen brengen in een procedure tegen het eerste dwangsombesluit. Daarom kan deze grond – gelet op de hiervoor onder 5.2.6. weergegeven rechtspraak van de Afdeling – in deze procedure tegen de invorderingsbeschikkingen alleen slagen als het evident is dat het relevante deel van de Hvv 2019 onverbindend is en er dus geen overtredingen zijn gepleegd.  
         
       
       
         6.2.2. 
         De rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020.  Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, dan kan hij het voorschrift buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen. 
         
       
       
         6.2.3. 
         Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Hvw volgt dat met de vergunningplicht voor het omzetten van woonruimte wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen. Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad afbakenen en onder de vergunningplicht brengen. In de verordening moeten de grenzen zijn aangegeven die hiervoor worden gehanteerd. Het is niet uitgesloten dat de gemeenteraad op grond van artikel 21 van de Hvw de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwd worden. De gemeenteraad mag pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht gebruikmaken wanneer is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Hvw. Op grond van dat artikellid, zoals dit op het moment van het vaststellen van de Hvv 2019 luidde, maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet alleen gebruik als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. 
         
       
       
         6.2.4. 
         In deze zaak is de vraag aan de orde of voldoende is onderbouwd dat de gemeenteraad in artikel 1.2 van de Hvv 2019 alle woningen op het gehele grondgebied van de gemeente Deventer heeft mogen aanwijzen als woningen waarvoor een omzettingsvergunning vereist is. Hiervoor moet worden nagegaan of het college met het besluit van 23 november 2021 en het daarbij gevoegde rapport van 9 november 2021  inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die nopen tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. Als ook de duurdere woonruimtevoorraad is aangewezen, dan moet met het rapport inzichtelijk zijn gemaakt dat de schaarste aan goedkope woonruimte zodanig is en tot zulke onevenwichtige en onrechtvaardige effecten leidt of dreigt te leiden dat het noodzakelijk is ook in te grijpen in de duurdere woonruimtevoorraad ter bestrijding van die effecten. 
         
       
       
         6.2.5. 
         In het rapport van 9 november 2021 staat onder meer het volgende. De situatie op de woningmarkt in [plaats] is gespannen. De onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van de schaarste in de koopmarkt zijn het sterkst in het goedkoopste segment en particuliere beleggers kopen juist in dit segment woningen op voor de verhuur van kamers. De concurrentie met de omzetting naar kamerverhuurpanden concentreert zich in het segment tot € 200.000,- en speelt in mindere mate ook bij woningen tot € 325.000,-. De krapte speelt in alle delen van de gemeente. Het hanteren van de omzettingsvergunning voor het gehele grondgebied van de gemeente kan bovendien voorkomen dat kamerverhuur zich gaat concentreren op plekken waar een omzettingsvergunning niet vereist wordt. Met deze onderbouwing van de schaarste is de inzet van de omzettingsvergunning onderbouwd voor woningen met een WOZ-waarde tot de NHG-grens. Het college heeft deze onderbouwing in het besluit van 23 november 2021 overgenomen. In dit besluit is daaraan toegevoegd dat met de omzettingsvergunning de concentratie van kamerverhuur binnen dezelfde postcode wordt tegengegaan. Daarmee wordt bewaakt dat een gezonde mix van het woningaanbod wordt gewaarborgd. Die mix zorgt dat er niet onevenredig veel (goedkope) woningen aan het reguliere aanbod worden onttrokken. Dit is nodig om de woon- en leefkwaliteit in een buurt te behouden. 
         
       
       
         6.2.6. 
         De rechtbank is van oordeel dat het, gelet op de motivering die is gegeven in het rapport van 9 november 2021 en het besluit van 23 november 2021, niet evident is dat het relevante deel van de Hvv 2019 onverbindend is. Daarbij is van belang dat het college onweersproken heeft gesteld dat alle panden waar het in deze zaak om gaat een WOZ-waarde onder de NHG-grens hebben. Naar het oordeel van de rechtbank vindt het standpunt van eiser dat een nadere motivering alleen kan worden gegeven in een procedure tegen het dwangsombesluit geen steun in het recht. De Afdeling heeft in de door beide partijen genoemde uitspraak van 23 juni 2021  overwogen dat het in beginsel niet is uitgesloten dat het college in een procedure over een besluit dat met toepassing van de Hvv is genomen en waarin een algemeen verbindend voorschrift uit die verordening exceptief wordt aangevochten, in verweer onderbouwt waarom de toegepaste bepaling rechtmatig is en daarom in dat geval toegepast mocht worden. Het moet dan gaan om een motivering die in lijn is met dat voorschrift en het standpunt van de gemeenteraad weergeeft, aldus de Afdeling. Uit deze uitspraak volgt dat het college deze motivering achteraf kan geven. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit deze uitspraak niet worden afgeleid dat zo’n motivering niet kan worden neergelegd in een afzonderlijk besluit. Verder ziet de rechtbank geen aanknopingspunten om te oordelen dat de door het college gegeven motivering niet in lijn is met het voorschrift of dat deze motivering niet het standpunt van de raad weergeeft.  
         
       
       
         6.2.7. 
         
           Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. 
           
             Heeft het college hogere dwangsommen ingevorderd dan zijn opgelegd? 
           
         
       
     
     
       7.1. 
       Eiser stelt zich op het standpunt dat het college meer heeft ingevorderd dan het maximum van de in het eerste dwangsombesluit opgelegde dwangsommen van € 20.000,-. Daartoe voert hij aan dat in dit besluit niet is bepaald dat het maximum van € 20.000,- geldt per last. Daarbij is volgens eiser niet van belang of het voor hem duidelijk was hoe de systematiek van de opgelegde lasten werkt en dat het maximum per last geldt. Bovendien stelt hij dat dit voor hem (als niet-jurist) niet duidelijk was.  
       
     
     
       7.2. 
       De rechtbank is van oordeel dat het college niet meer heeft ingevorderd dan het maximum van de opgelegde dwangsommen. In het eerste dwangsombesluit heeft het college over de hoogte van de dwangsom bepaald: “Ieder cijfer is een aparte last. Voor last 1 tot en met 5 stellen wij de hoogte van de dwangsom vast op € 5.000 per last per maand of gedeelte daarvan met een maximum van €20.000,-.” De rechtbank is van oordeel dat uit deze tekst (ook voor iemand die geen jurist is) voldoende duidelijk blijkt dat het college heeft bedoeld dat het maximum van € 20.000,- geldt per last en niet voor de lasten 1 tot en met 5 tezamen. Het genoemde maximum slaat terug op de hoogte van de dwangsom per last. Daaruit kan worden afgeleid dat het maximum van € 20.000,- (net als de dwangsom van € 5.000,-) is bedoeld per last. Hierbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat het niet logisch zou zijn als het maximum van € 20.000,- voor de vijf lasten tezamen zou gelden, nu dit zou betekenen dat als geen van de vijf overtredingen wordt beëindigd, slechts voor vier van die overtredingen een dwangsom wordt verbeurd. Bovendien zou in dat geval voor elke overtreding slechts het dwangsombedrag voor één maand (€ 5.000,-) worden verbeurd, terwijl het opleggen van een dwangsom per maand impliceert dat bij een overtreding die langer dan één maand duurt een hogere dwangsom wordt verbeurd. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. 
       
       
         
           Is de last ten aanzien van het pand aan de [adres 1] niet nageleefd? 
         
       
     
     
       8.1. 
       Eiser stelt zich op het standpunt dat het college niet bevoegd was een dwangsom in te vorderen op basis van de last die ziet op het pand aan de [adres 1] (last 1), omdat die last niet is overtreden. Daartoe voert hij aan dat op dit adres een vader woonde met zijn zoon en zijn broer. Volgens eiser is deze (kortdurende) (samen)woonsituatie niet in strijd met (de bedoeling van) de Hvw en de Hvv 2019, omdat sprake was van één huishouden.  
       
     
     
       8.2. 
       De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat last 1 is overtreden en dat het college daarom bevoegd was om op basis van deze last een dwangsom in te vorderen. Zij zal dit hierna uitleggen. 
       
       
         8.2.1. 
         Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag moet liggen. Dit brengt onder meer met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom moet worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift moet in beginsel ten minste bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van wat is waargenomen. 
         
         
           Verder volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel mag uitgaan van de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
         
         
       
       
         8.2.2. 
         Eiser heeft de bevindingen die zijn neergelegd in deze processen-verbaal van 18 augustus 2022, 16 september 2022 en 23 oktober 2022 in deze beroepsprocedure niet bestreden. Hij stelt zich op het standpunt dat op basis van deze bevindingen niet kan worden geconcludeerd dat ten tijde van de controles sprake was van onzelfstandige bewoning. De rechtbank volgt dit standpunt niet en is van oordeel dat het college zich op basis van deze processen-verbaal op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat in het pand aan de [adres 1] sprake was van onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen. Daarbij neemt de rechtbank het volgende in aanmerking. Uit de processen-verbaal blijkt dat dit pand ten tijde van de controles van 18 augustus 2022, 15 september 2022 en 22 oktober 2022 werd bewoond door twee broers en de zoon van één van die broers. De rechtbank is van oordeel dat uit de omstandigheid dat de bewoners van het pand familie van elkaar zijn niet zonder meer kan worden afgeleid dat sprake is van zelfstandige bewoning. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college uit de overige omstandigheden kunnen afleiden dat de drie personen hun hoofdverblijf hadden in het pand en dat sprake was van onzelfstandige bewoning. Daarbij acht de rechtbank met name van belang dat uit de processen-verbaal blijkt dat één of meer van de bewoners hebben verklaard dat zij niet allemaal op hetzelfde moment in het pand zijn komen wonen, dat zij alleen in het pand wonen om te werken, dat zij in het pand blijven wonen zolang dat nodig is en dat de gezinnen van twee van hen in Polen wonen. Verder acht de rechtbank van belang dat uit de processen-verbaal blijkt dat in het pand geen gezamenlijke woonkamer is en dat de bewoners voor dezelfde periode ten minste twee verschillende huurovereenkomsten hebben afgesloten voor (een deel van) het pand. Uit deze omstandigheden heeft het college kunnen afleiden dat de bewoners geen vaste groep vormen tussen wie een band bestaat die het enkel gezamenlijk bewonen van een bepaalde woonruimte te boven gaat en die de bedoeling heeft om bestendig en voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen, zodat zij geen huishouden vormden in de zin van de Hvw en de Hvv 2019. Hieruit volgt dat sprake was van onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen. 
         
       
       
         8.2.3. 
         Ter zitting heeft eiser gesteld dat de gemeente hem desgevraagd (telefonisch) heeft laten weten dat personen die familie van elkaar zijn, kunnen worden aangemerkt als één huishouden en daarom in de door hem verhuurde panden mogen wonen. Eiser heeft deze stelling – die hij niet eerder naar voren heeft gebracht – niet onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser dan ook niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een toezegging waaraan hij het gerechtvaardigd vertrouwen heeft mogen ontlenen dat geen sprake is van onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen als deze personen familie van elkaar zijn. 
         
       
       
         8.2.4. 
         Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. 
         
         
           
             Kan eiser ten aanzien van de panden aan de [adres 1] en [adres 3] worden aangemerkt als overtreder? 
           
         
       
     
     
       9.1. 
       Eiser stelt zich op het standpunt dat het college het besluit tot invordering van de dwangsom voor het niet naleven van last 1 ten onrechte heeft gericht aan hem als privépersoon, aangezien de bewoners van het pand aan de [adres 1] geen huurovereenkomst hebben afgesloten met hem maar met Smart Start Uitzendbureau BV (Smart Start). Hieruit volgt volgens eiser dat – voor zover sprake was van een overtreding – niet hij maar Smart Start de overtreder was. Daarnaast voert eiser aan dat hij niet kan worden aangemerkt als overtreder, omdat hij het als privépersoon niet in zijn macht had om te voorkomen dat de panden aan de [adres 1] en de [adres 3] werden gebruikt voor onzelfstandige bewoning. Eiser stelt dat het voor hem feitelijk onmogelijk is om te controleren wie er in de door hem of zijn bedrijf verhuurde panden wonen. 
       
     
     
       9.2. 
       De rechtbank is van oordeel dat het college eiser ten aanzien van deze panden terecht heeft aangemerkt als overtreder. Zij zal dit hierna uitleggen. 
       
       
         9.2.1. 
         Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Een (verboden) gedraging kan in redelijkheid aan iemand worden toegerekend als deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en als zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door die persoon werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de desbetreffende persoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. 
         
       
       
         9.2.2. 
         De rechtbank is van oordeel dat eiser er als eigenaar en (vertegenwoordiger van de) verhuurder van de panden aan de [adres 1] en de [adres 3] over kon beschikken of deze panden al dan niet werden gebruikt voor onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen. Hij had het in zijn macht om de onzelfstandige bewoning te beëindigen. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat eiser ook heeft aanvaard dat deze panden op die manier werden gebruikt. Daartoe overweegt zij dat eiser in beide gevallen de huurovereenkomsten voor de panden heeft ondertekend, ofwel namens zichzelf ofwel namens het uitzendbureau Smart Start, waarvan hij de bestuurder en wettelijk vertegenwoordiger is. Hieruit volgt dat eiser wist of kon weten dat in deze panden sprake was van onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen. De rechtbank ziet niet in waarom eiser niet had kunnen controleren wie er in de panden woonden en zij is van oordeel dat ook van eiser mocht worden verwacht dat hij dit controleerde. Hierbij neemt zij in aanmerking dat het in beide gevallen ging om personen die gedurende langere tijd in de panden woonden en niet om personen die daar enkel op bezoek waren of logeerden. 
         
       
       
         9.2.3. 
         Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. 
         
         
           
             Mocht eiser erop vertrouwen dat de panden aan de [adres 4] en [adres 5] mochten worden gebruikt voor onzelfstandige bewoning? 
           
         
       
     
     
       10.1. 
       Eiser stelt zich op het standpunt dat het college had moeten afzien van invordering van dwangsommen wegens het niet naleven van de last ten aanzien van de panden aan de [adres 4] en de [adres 5] (last 6) of de invordering in ieder geval had moeten matigen. Daartoe voert hij aan dat de eigenaren van deze panden aan hem hebben laten weten dat deze panden gebruikt mochten worden voor kamergewijze bewoning en hij op die mededelingen is afgegaan omdat hij, mede gelet op de hoogte van de door hem aan de eigenaren te betalen huur, geen reden had om daaraan te twijfelen.  
       
     
     
       10.2. 
       De rechtbank is het met het college eens dat deze stelling niet tot de conclusie kan leiden dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van het invorderen van de verbeurde dwangsommen. Het college heeft verklaard dat voor deze panden geen omzettingsvergunningen zijn afgegeven. Mede gelet op de omstandigheid dat eiser zijn stelling niet heeft onderbouwd met bewijsstukken, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan deze informatie van het college te twijfelen. Voor zover de eigenaren eiser inderdaad hebben laten weten dat de panden onzelfstandig mochten worden bewoond, had eiser daar niet zonder meer van mogen uitgaan. Dit geldt temeer omdat eiser een professionele verhuurder is en er voor hem aanleiding bestond om extra goed op te letten vanwege de voorgeschiedenis en de aan hem opgelegde lasten onder dwangsom. Daarom had het op zijn weg gelegen om bij het college te verifiëren of daadwerkelijk omzetvergunningen waren verleend. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet. 
       
       
         
           Heeft eiser last 6 overtreden voor de panden aan de [adres 4] en de [adres 5] ? 
         
       
     
     
       11.1. 
       Eiser stelt zich op het standpunt dat het college ten onrechte niet, althans niet aantoonbaar, heeft onderzocht sinds wanneer de panden aan de [adres 4] en de [adres 5] worden gebruikt voor kamergewijze bewoning en of op dat moment al een (omzettings)vergunningenplicht gold.  
       
     
     
       11.2. 
       De rechtbank begrijpt dit betoog zo dat eiser van mening is dat het college niet heeft aangetoond dat hij last 6 heeft overtreden. De rechtbank is het daarmee eens. Zij zal dit hierna uitleggen. 
       
       
         11.2.1. 
         In last 6 heeft het college eiser gelast om niet elders in de gemeente in een pand zonder benodigde omzettingsvergunning op grond van de Hvv 2019 zelfstandige woonruimte om te zetten naar onzelfstandige woonruimte danwel onzelfstandige woonruimte beschikbaar te stellen.  
         
       
       
         11.2.2. 
         De rechtbank stelt voorop dat het beschikbaar stellen van onzelfstandige woonruimte in een zelfstandige woning een omzettingshandeling is. Dit betekent dat dit omzetten geen eenmalige handeling hoeft te zijn en dat het niet zo is dat alleen bij een eerste omzettingshandeling sprake kan zijn van illegaal omzetten. Ook als in een zelfstandige woning al eerder onzelfstandige woonruimte beschikbaar is gesteld, kan het daarna opnieuw beschikbaar stellen van onzelfstandige woonruimte in diezelfde zelfstandige woning opnieuw een overtreding opleveren als dat onder de dan geldende wet- en regelgeving is verboden.  Verder geldt dat een pand alleen kan worden omgezet in onzelfstandige woonruimte als dit pand in de daaraan voorafgaande periode zelfstandige woonruimte was. 
         
       
       
         11.2.3. 
         De rechtbank is van oordeel dat hieruit volgt dat alleen sprake kan zijn van een overtreding van last 6 als de panden aan de [adres 4] en de [adres 5] direct voorafgaand aan het moment dat eiser deze panden beschikbaar stelde voor onzelfstandige bewoning konden worden aangemerkt als zelfstandige woonruimte. 
         
       
       
         11.2.4. 
         Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet aangetoond dat dit het geval is. Uit het dossier en wat op de zitting is besproken, blijkt niet dat het college hier onderzoek naar heeft gedaan. Uit het dossier blijkt niet sinds wanneer eiser de panden aan de [adres 4] en de [adres 5] huurt, hoe deze panden werden gebruikt voordat eiser ze huurde en of deze panden leeg hebben gestaan voordat eiser ze beschikbaar stelde als onzelfstandige woonruimte. Daardoor is niet duidelijk of deze panden, voordat eiser ze als onzelfstandige woonruimte verhuurde, konden worden aangemerkt als zelfstandige woonruimten of dat deze panden toen bijvoorbeeld ook al werden gebruikt als kamerverhuurpand. In dat laatste geval heeft eiser de panden niet omgezet in onzelfstandige woonruimte en heeft hij last 6 niet overtreden. 
         
       
       
         11.2.5. 
         Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het college niet heeft aangetoond dat eiser last 6 heeft overtreden. Hieruit volgt dat het college de besluiten op bezwaar die zien op de invorderingsbesluiten I en II niet zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd.  
         
       
       
         11.2.6. 
         Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt. 
         
         
           
             Heeft het college ten aanzien van de panden aan de [adres 4] en de [adres 5] gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel? 
           
         
       
     
     
       12.1. 
       Eiser stelt zich op het standpunt dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Volgens eiser heeft het college ook aan de eigenaar van de panden aan de [adres 4] en de [adres 5] een last onder dwangsom opgelegd, maar heeft het college alleen bij hem dwangsommen ingevorderd. 
       
     
     
       12.2. 
       De rechtbank is van oordeel dat het college zijn standpunt dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel onvoldoende heeft gemotiveerd. De gemachtigde van het college heeft ter zitting – zakelijk weergegeven - verklaard dat hij hierover heeft gesproken met een ambtenaar en dat deze tegen hem heeft gezegd dat in dit soort gevallen ook dwangsommen worden ingevorderd bij de eigenaar van de panden. Naar het oordeel van deze rechtbank kon het college niet volstaan met deze verwijzing naar de gebruikelijke gang van zaken en had hij moeten uitzoeken hoe het in deze specifieke gevallen is gegaan. Doordat het college dit niet (of niet kenbaar) heeft gedaan, kan de rechtbank niet beoordelen of sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Hieruit volgt dat ook deze beroepsgrond slaagt. 
       
       
       
         
           Was het college bevoegd een nieuwe last onder dwangsom op te leggen? 
         
       
     
     
       13.1. 
       
         Eiser stelt zich op het standpunt dat het college niet heeft vastgesteld, laat staan aangetoond, dat ten tijde van het nemen van het nieuwe dwangsombesluit sprake was van overtredingen van de Hvv 2022 met betrekking tot de panden aan de [adres 1] en de [adres 3] . Volgens eiser is dit besluit onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat het college op het moment dat dit besluit werd genomen niet beschikte over recente informatie over de situatie in deze panden. De omstandigheid dat bij eerdere controles overtredingen zijn vastgesteld, doet daar niet aan af. Volgens eiser stelt het college ten onrechte dat hij moet aantonen dat geen sprake is van overtredingen.  
         Verder voert eiser aan dat het college en de bezwaarschriftencommissie onzorgvuldig en vooringenomen hebben gehandeld door te stellen dat hij slechts blote stellingen zou poneren. Volgens eiser zien zij daarbij over het hoofd dat op 14 maart 2023 is vastgesteld dat op de genoemde adressen geen sprake is van overtredingen van de Hvv 2022. Eiser stelt dat het college diezelfde constatering had kunnen doen als hij op 20 december 2022 een controle had uitgevoerd.  
         Ten slotte voert eiser aan dat het college er in het nieuwe dwangsombesluit ten onrechte van is uitgegaan dat sprake is van een tweede (en niet van een eerste) overtreding van de Hvv, nu het relevante deel van de Hvv 2019 ten tijde van de eerdere door het college gestelde overtreding onverbindend was. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst eiser naar wat hij hiervoor onder 6.1. heeft aangevoerd. Eiser stelt dat dit van belang is, omdat het college een hogere dwangsom heeft opgelegd en een kortere begunstigingstermijn heeft vastgesteld omdat sprake zou zijn van een herhaalde overtreding. 
       
       
     
     
       13.2. 
       De rechtbank is van oordeel dat het college bevoegd was een nieuwe last onder dwangsom op te leggen ten aanzien van de panden aan de [adres 1] en de [adres 3] . Zij zal dit hierna uitleggen. 
       
       
         13.2.1. 
         Het college heeft toegelicht dat het nieuwe dwangsombesluit is genomen, omdat de maximale dwangsommen die in het eerste dwangsombesluit waren opgelegd voor de panden aan de [adres 1] en de [adres 3] waren verbeurd en de overtredingen nog niet waren beëindigd, aangezien deze panden nog steeds werden gebruikt voor onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen.   
         
       
       
         13.2.2. 
         Het college heeft zich daarbij gebaseerd op controles die zijn uitgevoerd op 18 augustus 2022, 15 september 2022, 22 oktober 2022 en 19 november 2022 in het pand aan de [adres 1] en controles die zijn uitgevoerd op 22 oktober 2022 en 19 november 2022 in het pand aan de [adres 3] . De rechtbank is van oordeel dat de periode van één maand tussen de laatste controles van 19 november 2022 en het moment waarop het nieuwe dwangsombesluit is genomen niet zo lang is dat het college er reeds daarom niet van mocht uitgaan dat ten tijde van dat besluit nog steeds sprake was van overtredingen. Daarbij is mede van belang dat het college op 1 december 2022 aan eiser een voornemen heeft verstuurd tot het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom en eiser daarop niet heeft aangegeven dat de situatie sinds de laatste controles is gewijzigd en hij geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen. Uit de omstandigheid dat tijdens controles op 25 en 26 februari 2023 is geconstateerd dat de onzelfstandige bewoning van de panden aan de [adres 1] en de [adres 3] op dat moment was gestaakt, kan niet worden afgeleid dat dit op 20 december 2022 ook al het geval was. Eiser heeft zijn stelling dat het college diezelfde constatering had kunnen doen als op 20 december 2022 een controle was uitgevoerd niet onderbouwd en hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit inderdaad het geval is. 
         
       
       
         13.2.3. 
         De rechtbank heeft hiervoor onder 8.2.2. geoordeeld dat het college zich op basis van de processen-verbaal van de controles van 18 augustus 2022, 15 september 2022 en 22 oktober 2022 op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat in het pand aan de [adres 1] sprake was van onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen. Uit het proces-verbaal van de controle van 19 november 2022 blijkt dat tijdens die controle dezelfde personen in het pand woonden als tijdens de controle van 22 oktober 2022. Daarom heeft het college zich op basis van dit proces-verbaal op goede gronden op het standpunt gesteld dat (nog steeds) sprake was van een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hvw en artikel 2 van de Hvv 2022. 
         
       
       
         13.2.4. 
         De rechtbank is van oordeel dat het college zich op basis van het processen-verbaal van de controles van 22 oktober 2022 en 19 november 2022 op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het pand aan [adres 3] werd gebruikt voor onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen en dat daarom (nog steeds) sprake was van een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hvw en artikel 2 van de Hvv 2022. Uit het proces-verbaal van de controle van 22 oktober 2022 blijkt dat dit pand ten tijde van die controle werd bewoond door drie mannen, twee vrouwen en een kind. Twee van de mannen zijn broers. Zij wonen beiden in het pand met hun vrouw en één van hen ook met zijn kind. De derde man heeft dezelfde achternaam als de twee andere mannen en de vrouw van één van die mannen. De rechtbank is van oordeel dat uit de omstandigheid dat de bewoners van het pand familie van elkaar zijn niet zonder meer kan worden afgeleid dat sprake is van zelfstandige bewoning. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college uit de overige omstandigheden kunnen afleiden dat de personen die in het pand zijn aangetroffen daar hun hoofdverblijf hadden en dat sprake was van onzelfstandige bewoning. Daarbij acht de rechtbank met name van belang dat uit het proces-verbaal blijkt dat één of meer van de bewoners hebben verklaard dat zij niet allemaal op hetzelfde moment in het pand zijn komen wonen, dat zij in Nederland wonen om te werken en dat de gezinnen van (een deel van) de bewoners in Roemenië wonen. Verder acht de rechtbank van belang dat uit het proces-verbaal blijkt dat de getoonde huurovereenkomst niet is aangegaan door alle (volwassen) bewoners, maar slechts door drie van hen. Het college heeft aangevoerd dat verschillende bewoners verschillende huurovereenkomsten hebben afgesloten en eiser heeft dit niet betwist. Uit deze omstandigheden heeft het college kunnen afleiden dat de bewoners geen vaste groep vormen tussen wie een band bestaat die het enkel gezamenlijk bewonen van een bepaalde woonruimte te boven gaat en die de bedoeling heeft om bestendig en voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen, zodat zij geen huishouden vormden in de zin van de Hvw en de Hvv 2022. Uit het proces-verbaal van de controle van 19 november 2022 blijkt dat tijdens die controle dezelfde personen in het pand woonden als tijdens de controle van 22 oktober 2022. Hieruit volgt dat op dat moment nog steeds sprake was van onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen. 
         
       
       
         13.2.5. 
         De rechtbank is van oordeel dat wat eiser verder heeft aangevoerd niet tot de conclusie kan leiden dat het college niet bevoegd was een nieuwe last onder dwangsom op te leggen. Uit wat eiser heeft aangevoerd volgt niet dat het college of de bezwaarschriftencommissie onzorgvuldig heeft gehandeld of vooringenomen is geweest. Onder meer gelet op wat de rechtbank hiervoor onder 6.3 en verder heeft overwogen, slaagt het betoog dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat sprake was van een herhaling van de overtredingen niet. 
         
       
       
         13.2.6. 
         Hieruit volgt dat deze beroepsgronden niet slagen. 
         
         
       
     
   
   
     Conclusie en gevolgen 
     
     14. De beroepen met de zaaknummers ZWO 23/1371 en ZWO 23/1374 zijn ongegrond. Dat betekent dat invorderingsbesluit I en het nieuwe dwangsombesluit in stand blijven. Eiser krijgt daarom het griffierecht dat hij in deze procedures heeft betaald niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van de in deze procedures gemaakte proceskosten. 
     
     15.  De beroepen met de zaaknummers ZWO 23/1372 en ZWO 23/1373 zijn gegrond omdat de besluiten op bezwaar die zien op de invorderingsbesluiten II en III in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb niet zorgvuldig zijn voorbereid en onvoldoende zijn gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom deze besluiten op bezwaar.  
     
     
       15.1. 
       De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten of zelf een beslissing over de invorderingsbesluiten te nemen. Dit omdat nader onderzoek nodig is naar de feitelijke situatie. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek in het kader van deze beroepsprocedure te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). De reden daarvoor is dat de rechtbank hierin geen doelmatige en efficiënte manier ziet om deze zaak af te doen. 
       
     
     
       15.2. 
       De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college nieuwe besluiten moet nemen op de bezwaren tegen de invorderingsbesluiten II en III met inachtneming van deze uitspraak.  
       
     
     
       15.3. 
       
         Omdat de beroepen met de zaaknummers ZWO 23/1372 en ZWO 23/1373 gegrond zijn moet het college het griffierecht dat eiser in deze procedures heeft betaald aan hem vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van de proceskosten die hij in deze procedures heeft gemaakt. Het college moet deze vergoeding betalen. De rechtbank berekent deze vergoeding met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft in beide zaken een beroepschrift ingediend en heeft in beide zaken aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb. De beroepen zijn gelijktijdig behandeld, de rechtsbijstand is in beide procedures verleend door dezelfde gemachtigde en de werkzaamheden van deze gemachtigde waren in beide procedures nagenoeg identiek. Daarom worden beide zaken in het kader van de proceskostenvergoeding beschouwd als één zaak en bedraagt de vergoeding in totaal € 1.750,-.   
         
           Beslissing 
         
       
       
       
         De rechtbank: 
       
       - verklaart de beroepen met de zaaknummers ZWO 23/1371 en ZWO 23/1374 ongegrond; 
       - verklaart de beroepen met de zaaknummers ZWO 23/1372 en ZWO 23/1373 gegrond; 
       - vernietigt de besluiten op bezwaar van 9 mei 2023 die betrekking hebben op de invorderingsbesluiten II en III; 
       - draagt het college op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren tegen de invorderingsbesluiten II en III met inachtneming van deze uitspraak; 
       - bepaalt dat het college het griffierecht in de beroepen met de zaaknummers ZWO 23/1372 en ZWO 23/1373 van in totaal € 368,- aan eiser moet vergoeden; 
       - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser. 
       
       
         Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Veelen, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
       
       
       
       
       
       
         
           
           
           
             
               
                 griffier 
               
               
                 rechter 
               
             
           
         
       
       
       
       
         Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
       
       
       
     
   
   
     Informatie over hoger beroep 
     Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.   
     
     
   
   
     Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving 
     
     
       
         Huisvestingswet 2014 (Hvw) 
       
     
   
   
     artikel 1 
     1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] 
     l. woonruimte: 1° besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, […]. 
     
   
   
     artikel 2 
     1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. 
     2 De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van: […] 
     b. de artikelen 21 tot en met 23c, voor zover dit noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving, 
     ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. 
     
   
   
     artikel 21 
     1	Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: […] c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; […]. 
     
     
     
       
         Huisvestingsverordening [plaats] 2019 (Hvv 2019) 
       
     
   
   
     artikel 1.1 Begripsomschrijvingen 
     In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: 
     a. wet: de Huisvestingswet 2014; […] 
     d. huishouden: een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die een gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren; 
     e. woonruimte: de woonruimte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder i, van de wet; 
     f. onzelfstandige woonruimte: de woonruimte welke geen eigen toegang heeft en welke niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte; […]. 
     
   
   
     artikel 1.2 Werkingsgebied 
     Het in artikel 21 van de wet vervatte verbod is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Deventer, waarin onzelfstandige woonruimte wordt verleend aan:  
     a. drie of meer personen, indien de eigenaar niet tevens woonachtig is in de betreffende woning, of 
     b. twee of meer personen, indien de eigenaar tevens woonachtig is in de betreffende woning. 
     
     
     
       
         Huisvestingsverordening [plaats] 2022 (Hvv 2022) 
       
     
   
   
     artikel 1 Begripsomschrijvingen 
     In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: 
     a. wet: de Huisvestingswet 2014; […] 
     c. huishouden: een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die hun hoofdverblijf in dezelfde woonruimte hebben en een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren; 
     d. woonruimte: de woonruimte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder i, van de wet; 
     e. onzelfstandige woonruimte: de woonruimte welke geen eigen toegang heeft en welke niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte. […]. 
     
   
   
     artikel 2 Omzetten van woonruimte 
     Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders als bedoeld in artikel 21, eerste lid van de wet, in de gemeente Deventer een zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens om te zetten of omgezet te houden: 
     a. in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning plaatsvindt door drie of meer personen, indien de eigenaar niet tevens woonachtig is in de betreffende woonruimte, of 
     b. in twee of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning plaatsvindt door twee of meer personen, indien de eigenaar tevens woonachtig is in de betreffende woonruimte. 
   
   
      Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115. 
   
   
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, rechtsoverweging (r.o.) 2.1. en 2.2. 
   
   
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2520, r.o. 8., en de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3650, r.o. 4.1. 
   
   
      ECLI:NL:RVS:2020:452. 
   
   
      Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336, r.o. 5.1. 
   
   
      Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336, r.o. 5.2. 
   
   
      Het rapport “Analyse en onderbouwing schaarste t.b.v. de inzet van de Omzettingsvergunning in [plaats] ” van 9 november 2021. 
   
   
      Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336, r.o. 5.5. 
   
   
      Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336, r.o. 4.2. 
   
   
      Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:334, r.o. 6.1. 
   
   
      Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3854, r.o. 2.2. 
   
   
      Zie de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, r.o. 9.1. 
   
   
      Zie de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 juni 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:2620, r.o. 16.1. 
   
   
      Zie de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2166, vanaf r.o. 4.4.