ECLI: ECLI:NL:RBROT:2015:1871

Titel: ECLI:NL:RBROT:2015:1871 Rechtbank Rotterdam , 19-03-2015 / ROT 14/7737

Gerecht: Rechtbank Rotterdam

Datum uitspraak: 2015-03-19

Zaaknummer: ROT 14/7737

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBROT:2015:1871

---

ACM heeft een luchtvaartmaatschappij een bestuurlijke boete opgelegd van € 200.000 wegens overtreding van artikel 23 lid van de Luchtvaartverordening. De overtreding bestaat uit het niet bij iedere prijsaanduiding op de website vermelden van de definitieve prijs. De rechtbank laat de boete grotendeels in stand. Zij komt tot een matiging omdat bewijs van de overtreding voorhanden is voor een kortere duur dan door ACM in aanmerking is genomen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.

Rechtbank Rotterdam 
     
     
       Team Bestuursrecht 1 
     
     
     
       zaaknummer: ROT 14/7737 
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 19 maart 2015 in de zaak tussen 
     
     
      [Naam], te [plaats], eiseres, 
     gemachtigde: mr. P.J.F. Huizing en mr. E. Scheepbouwer, 
     
     
       en 
     
     
     Autoriteit Consument en Markt (ACM), 
     gemachtigden: mr. M.P. Man, mr. P.S. Kösters en mr. M. Sluijters. 
     
     
   
   
     Procesverloop 
     
     
       Bij besluit van 10 september 2014 (het bestreden besluit) heeft ACM eiseres een bestuurlijke boete opgelegd voor een bedrag van € 200.000,- wegens overtreding van artikel 23, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees parlement en de Raad inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (verordening (EG) nr. 1008/2008).  
     
     
     
       Op verzoek van eiseres heeft ACM het bezwaarschrift van eiseres op de voet van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorgezonden naar de rechtbank teneinde het als een beroepschrift af te doen. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 februari 2015. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voorts zijn namens [Naam] verschenen [Naam], [Naam] en [Naam]. 
     
     
     
   
   
     Overwegingen 
     
     
       1.1. 
       ACM heeft op 7 mei 2014 een rapport uitgebracht naar aanleiding van onderzoek naar naleving van artikel 23, eerste lid, van de verordening (EG) nr. 1008/2008 door eiseres. In het rapport is ACM tot de conclusie gekomen dat eiseres in de periode 1 januari 2014 tot 27 februari 2014 in strijd heeft gehandeld met artikel 23, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1008/2008. In het rapport is vermeld dat toezichthouders van ACM in de periode van juni 2013 tot december 2013 diverse malen de website www.[Naam].com hebben gecontroleerd aan de hand van de aandachtspunten bijkomende kosten en vooraf aangevinkte elementen. Bij die controles werd geconstateerd dat de website van eiseres niet voldeed aan de eisen die worden gesteld aan de weergave van prijzen, omdat eiseres bij de weergave van haar prijzen steeds aangaf dat deze ‘exclusief (EUR 10) boekingskosten’ zijn. Deze boekingskosten werden pas in een later stadium van het boekingsproces bij de prijzen inbegrepen, terwijl dit kosten zijn die door eiseres per ticket in rekening werden gebracht. Het gaat volgens ACM dus om onvermijdbare en voorzienbare kosten die direct moeten worden vermeld. De verplichting van artikel 23, eerste lid, van de verordening (EG) nr. 1008/2008 ziet namelijk op de weergave van de definitieve prijs, niet op een splitsing in bedragen die de consument nog zelf moet optellen. Bovendien was op de hoofdpagina niet duidelijk dat de boekingskosten per boeking of per persoon werden berekend. Daardoor was het voor de consument tevoren lastig om te berekenen wat zijn totaalprijs zou zijn en dus ook om deze te kunnen vergelijken met andere prijzen.  
       
     
     
       1.2. 
       Naar aanleiding van deze bevindingen op de website www.[Naam].com is door toezichthouders van ACM op 6 november 2013 telefonisch en per email contact met eiseres gezocht om haar erop te wijzen dat zij niet conform de consumentenregels inzake prijstransparantie handelde op haar website. Eiseres werd erop gewezen dat, omdat sprake was van kosten per ticket, deze kosten al bij de advertentieprijs inbegrepen hadden moeten zijn. ACM heeft daarbij telefonisch tevens te kennen gegeven dat zij vanaf januari 2014 zou starten met formele handhavingstrajecten bij partijen die de regels op dat moment nog steeds niet zouden naleven. Eiseres heeft vervolgens tevergeefs verzocht om een langere termijn om de nodige softwareaanpassingen door te voeren. Blijkens het verslag van ambtshandelingen hebben toezichthouders van ACM bij controles van de website van eiseres op 7, 21 en 31 januari en 7, 14 en 21 februari 2014 geconstateerd dat geen aanpassingen in de weergave van prijzen op de website van eiseres hadden plaatsgevonden. Nadat eiseres op 26 februari 2014 had laten weten dat zij haar website had aangepast, heeft ACM op 27 februari 2014 vastgesteld dat de boekingskosten op de website van eiseres niet langer per persoon, maar per boeking werden berekend. Nadat eiseres een zienswijze heeft gegeven is ACM overgegaan tot boeteoplegging. Nu volgens ACM sprake is van een ernstige overtreding en er geen sprake is van omstandigheden die nopen tot verlaging, is de boete vastgesteld op de basisboete van € 200.000,-, zoals afgeleid uit artikel 4.3 van de destijds geldende Beleidsregels van de Minister van Economische Zaken voor het opleggen van bestuurlijke boetes door de ACM (Stcrt. 2013, 11214; de Beleidsregels).  
       
     
     
       2.1. 
       
         Eiseres betoogt ten eerste dat ACM niet bevoegd was tot oplegging van een bestuurlijke boete, omdat geen sprake is van overtreding van artikel 23, eerste lid, van de verordening (EG) nr. 1008/2008. Zij heeft in dit verband aangevoerd dat de boekingskosten niet onvermijdbaar en voorzienbaar zijn als bedoeld in die bepaling, omdat andere verkoopkanalen andere boekingskosten met zich brengen, te weten: € 25,- per persoon bij telefonische reservering en € 35,- (voorheen € 45,-) per persoon voor reserveringen via de [Naam] Ticket Office. Volgens eiseres boekt slechts een gering deel van de mensen die op de website de beschikbaarheid en kosten van een vlucht opzoeken daadwerkelijk deze vlucht. Daarnaast bestellen veel consumenten hun tickets telefonisch nadat zij op internet beschikbare vluchten en prijzen hebben bekeken. Gelet hierop gaat het om variabele kosten, zodat die niet steeds opgenomen hoeven te worden in de prijsaanduiding.  
         Eiseres betoogt voorts dat ACM handelt in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel door zonder nader onderzoek te stellen dat ervan mag worden uitgegaan dat een consument, wanneer die op de website van eiseres een bestemming kiest, er daarmee ook voor kiest om zijn boeking online voort te zetten.  
       
       
     
     
       2.2. 
       De rechtbank komt tot de volgende beoordeling. 
       
       
         2.2.1. 
         Overweging 16 van de considerans bij (de Nederlandse taalversie van) verordening nr. 1008/2008 luidt:  
         
         
           “Klanten moeten in staat worden gesteld om de tarieven voor luchtdiensten van verschillende luchtvaartmaatschappijen daadwerkelijk te vergelijken. De totale prijs die klanten moeten betalen voor luchtdiensten vanuit de Gemeenschap moeten daarom steeds worden aangegeven, inclusief belastingen, heffingen en vergoedingen. De communautaire luchtvaartmaatschappijen worden ook aangemoedigd de totale prijs voor hun luchtdiensten vanuit derde landen naar de Gemeenschap aan te geven.” 
         
         
         
           Artikel 23 (van de Nederlandse taalversie) van verordening (EG) nr. 1008/2008 luidt: 
         
         
         
           “1. De voor het grote publiek beschikbare passagiers- en luchttarieven die, in eender welke vorm, onder meer op het internet, worden aangeboden of bekendgemaakt voor luchtdiensten vanaf een luchthaven op het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag van toepassing is, omvatten ook de toepasselijke voorwaarden. De definitieve prijs wordt steeds bekendgemaakt en omvat de geldende passagiers- of luchttarieven en alle toepasselijke belastingen en heffingen, toeslagen en vergoedingen die op het tijdstip van publicatie onvermijdbaar en voorzienbaar zijn. Afgezien van de bekendmaking van de definitieve prijs wordt ten minste het volgende gespecificeerd: 
           a) de passagiers- of luchttarieven; 
           b) belastingen; 
           c) luchthavengelden, en 
           d) andere heffingen, toeslagen of vergoedingen, zoals voor beveiliging of brandstof; 
           waarbij de onder b), c) en d), genoemde elementen aan het passagiers- of luchttarief zijn toegevoegd. Facultatieve prijstoeslagen worden op duidelijke, transparante en ondubbelzinnige wijze aan het begin van elk boekingsproces medegedeeld en moeten door de passagier op een “opt-in”-basis worden aanvaard. 
           (…)” 
         
         
       
       
         2.2.2. 
         In zijn arrest van 15 januari 2015 (zaak C-573/13) in de zaak Air Berlin heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) het volgende bepaald met betrekking tot de eerste aan hem in die zaak voorgelegde prejudiciële vragen: 
         
         
           “Artikel 23, lid 1, tweede volzin, van verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap, dient aldus te worden uitgelegd dat bij een elektronisch boekingssysteem zoals dit welk aan de orde is in het hoofdgeding de te betalen definitieve prijs bij elke vermelding van de prijzen van de luchtdiensten moet worden aangegeven, ook reeds bij de eerste vermelding daarvan.” 
         
         
       
       
         2.2.3. 
         In artikel 1.1, aanhef en onder k, van de Whc de Wet handhaving consumentenbescherming (Whc), zoals die luidde ten tijde van belang, werd onder overtreding verstaan een inbreuk of intracommunautaire inbreuk. Gelet op onderdeel f werd onder inbreuk ten tijde in geding verstaan elk handelen of nalaten dat in strijd is met een van de wettelijke bepalingen, bedoeld in de bijlage bij de Whc, en dat schade toebrengt of kan toebrengen aan de collectieve belangen van consumenten. In de bijlage bij de Whc is artikel 23 van verordening (EG) nr. 1008/2008 vermeld. Uit artikel 2.9, eerste lid, van de Whc volgt dat ACM, indien een inbreuk of intracommunautaire inbreuk heeft plaatsgevonden, zij de overtreder kan opleggen: a. een last onder dwangsom; b. een bestuurlijke boete.  
         
       
       
         2.2.4. 
         Gelet op de tekst van artikel 23, eerste lid, tweede volzin, van verordening (EG) nr. 1008/2008 en de door het Hof gegeven uitleg van die bepaling, dient de te betalen definitieve prijs bij elke vermelding van de prijzen van de luchtdiensten te worden aangegeven, ook reeds bij de eerste vermelding daarvan. Juist opdat de consument op eenvoudige wijze vliegtarieven kan vergelijken is van belang dat steeds de definitieve prijs bekend wordt gemaakt. Daarbij zij opgemerkt dat voor het kunnen vaststellen van een overtreding niet maatgevend is of al dan niet sprake is van misleiding van de consument. Naar het oordeel van de rechtbank brengt een overtreding in voorkomend geval schade toe of kan die toebrengen aan de collectieve belangen van consumenten, zodat in dat geval sprake is van een inbreuk en van een overtreding in de zin van artikel 1.1 van de Whc.  
         
       
       
         2.2.5. 
         De rechtbank stelt vast dat uit het verslag van ambtshandelingen van een toezichthouder van ACM en de daarbij gevoegde schermafdrukken volgt dat in ieder geval in de periode van 7 januari 2014 tot en met 21 februari 2014 bij de op de website bij een vlucht gepresenteerde prijs een bedrag stond vermeld waarbij was aangegeven dat die exclusief boekingskosten ter hoogte van € 10,- was. Vervolgens bleek steeds dat per persoon, dus per ticket, en niet per boeking, € 10,- aan boekingskosten in rekening werd gebracht. Naar het oordeel van de rechtbank vormen deze door eiseres in rekening gebrachte boekingskosten geen facultatieve prijstoeslagen. Deze kosten werden in de genoemde periode immers altijd door eiseres per ticket in rekening gebracht. De hoogte van die kosten was bij boeking via de website van eiseres € 10,- per vliegticket. Bij boeking via internet – waarop artikel 23, eerste lid, van de verordening (EG) nr. 1008/2008 blijkens de tekst daarvan met name ziet – zijn deze kosten dus onvermijdbaar en voorzienbaar.  
         
       
       
         2.2.6. 
         Dat niet alle consumenten na een prijsvergelijking via internet ook daadwerkelijk, al dan niet via internet, een vlucht boekten, doet niet aan af aan het voorgaande. Dat voorts sommige consumenten na een prijsvergelijking via internet hun vlucht boekten via telefoon of de [Naam] Ticket Office, waarbij door eiseres andere boekingskosten in rekening werden gebracht, doet daar evenmin aan af. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat bij boeking via andere kanalen dan via internet hogere boekingskosten in rekening werden gebracht, zodat die kosten in ieder geval tenminste € 10,- per vliegticket bedroegen. Voor zover eiseres meent dat sprake is van variabele kosten, nu boekingskosten die dit bedrag van € 10,- per vliegticket overstijgen vermijdbaar zijn, had zij artikel 23, eerste lid, van de verordening (EG) nr. 1008/2008 kunnen naleven door het bedrag van € 10,- per vliegticket telkens op te nemen op iedere prijsvermelding op haar website en daaronder te vermelden dat er boekingskosten bijkomen indien vliegtickets via andere verkoopkanalen worden geboekt. Eiseres heeft er daarentegen voor gekozen om de boekingskosten niet op te nemen in de prijsvermelding en heeft bovendien, door te vermelden dat er boekingskosten ter hoogte van € 10,- bij de prijs moeten worden opgeteld, de indruk gewekt dat deze boekingskosten per boeking en niet per ticket in rekening werden gebracht.  
         
       
       
         2.2.7. 
         Met deze handelspraktijk heeft eiseres gehandeld in strijd met artikel 23, eerste lid, van de verordening (EG) nr. 1008/2008. Gelet op de handelspraktijk van eiseres, waarbij consumenten via de website tickets kunnen boeken, heeft die handelwijze schade toegebracht of  kon deze toebrengen aan de collectieve belangen van consumenten. Het in dit kader door eiseres voorgedragen beroep op het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel kan gelet op het voorgaande geen doel treffen. ACM heeft derhalve terecht een overtreding vastgesteld. 
         
       
       
         2.2.8. 
         Met betrekking tot de duur van de overtreding merkt de rechtbank op dat de overtreding blijkens het rapport van de ACM voor het eerst is geconstateerd in juni 2013 en doorliep tot 27 februari 2014. Blijkens het rapport en het bestreden besluit is ACM voor de boeteoplegging uitgegaan van een overtreding gedurende de periode van 1 januari 2014 tot 27 februari 2014. Eiseres heeft terecht betoogd dat zich in het dossier geen bewijs bevindt voor de overtreding voor zover het de periode tot 7 januari 2014 betreft. Uit de stukken blijkt dat sprake is van een overtreding vanaf 7 januari 2014 (de eerste constatering in het verslag van ambtshandelingen). Gelet op de daarop volgende constateringen op 7, 21 en 31 januari en op 7, 14 en 21 februari 2014 en de melding van eiseres op 26 februari 2014 dat de overtreding is beëindigd, waarna die beëindiging op 27 februari 2014 door ACM is bevestigd, staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat de overtreding van 7 januari 2014 tot 26 februari 2014 heeft geduurd. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre geen stand kan houden. Welke gevolgen dit naar het oordeel van de rechtbank heeft voor de hoogte van de opgelegde boete, wordt hierna in rechtsoverweging 4.2.3 besproken.  
         
       
     
     
       3.1. 
       Eiseres betoogt verder dat de boeteoplegging in strijd is met algemene rechtsbeginselen. Eiseres meende en mocht menen dat zij voldeed aan de eisen van artikel 23, eerste lid, van de verordening (EG) nr. 1008/2008, zo stelt zij in dit verband. Zij wijst op contacten met toezichthouders van ACM op 20 maart 2014, een uitspraak van de Reclame Code Commissie van 14 maart 2011 en een overzicht van de Consumentenbond. Volgens eiseres komt de boeteoplegging daarom in strijd met het beginsel van rechtszekerheid. Ook handelt ACM volgens eiseres onzorgvuldig door bij het geven van een termijn voor aanpassing van de website geen rekening te houden met de tijd die daarmee was gemoeid. ACM heeft miskend dat het aanpassen van de website een ingewikkelde operatie was. Voorts zou ACM in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelen door aan eiseres in feite een kortere termijn te gunnen dan aan [luchtvaartmaatschappij]. In dit verband stelt eiseres dat de 16 weken die zij voor aanpassing nodig had gelijk is te stellen aan de 13 weken die ACM aan [luchtvaartmaatschappij] heeft gegund, omdat rekening moet worden gehouden met de feestdagen en de IT-freeze van eiseres in december 2013. Daar komt bij dat [luchtvaartmaatschappij] een nader uitstel heeft gekregen van 23 weken vanwege de complexiteit van de IT-systemen, terwijl mag worden verwacht dat de IT-systemen van eiseres nog complexer zijn, gelet op haar omvang en grote internationale bereik. Verder meent eiseres dat ACM handelt in strijd met het evenredigheidsbeginsel door tot boeteoplegging over te gaan. Zij wijst in dit verband op reputatieschade. 
       
     
     
       3.2. 
       De rechtbank komt tot de volgende beoordeling. 
       
       
         3.2.1. 
         Het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel kan niet slagen. Ten eerste is de tekst en strekking van artikel 23, eerste lid, van de verordening (EG) nr. 1008/2008 niet onduidelijk en was de (juiste) toepassing die ACM daaraan gaf voor eiseres voorts in elk geval kenbaar vanaf 6 november 2013, toen ACM contact opnam met eiseres omtrent het niet naleven van die bepaling door eiseres. ACM heeft er terecht op gewezen dat de bedoelde uitspraak van Reclame Code Commissie ruimschoots daarvoor was gewezen, geen oordeel bevat over de vraag of de wijze waarop eiseres boekingskosten berekent geoorloofd is en ook overigens ACM niet kan binden. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat toezichthouders van ACM eerder in 2013 de indruk zouden hebben gewekt dat eiseres compliant was. Deze stelling, voor de juistheid waarvan in de stukken geen aanknopingspunten te vinden zijn, is namens ACM uitdrukkelijk betwist. Bovendien zou dit er niet toe hebben geleid dat ACM niet bevoegd was om over de periode in geding een boete op te leggen, gelet op de mededeling van ACM aan eiseres van 6 november 2013. 
         
       
       
         3.2.2. 
         Eiseres doet verder tevergeefs een beroep op het zorgvuldigheids- en gelijkheidsbeginsel. De rechtbank stelt voorop dat in zijn algemeenheid geen rechtsregel ACM ertoe verplicht de overtreder eerst in staat te stellen de overtreding ongedaan te maken alvorens over te kunnen gaan tot oplegging van een bestuurlijke boete. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat ACM mededelingen of toezeggingen heeft gedaan waaraan eiseres in haar geval het vertrouwen mocht ontlenen dat ook na 1 januari 2014 geen boete zou worden opgelegd in verband met nog uit te voeren aanpassingen van haar website. De rechtbank acht de uit coulance geboden termijn tot 1 januari 2014 voorts niet onredelijk kort. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat van de zijde van ACM ter zitting is toegelicht dat bij het geven van een termijn aan eiseres een inschatting is gemaakt van de termijn die benodigd zou zijn voor een aanpassing van de website aan de hand van de opgedane ervaringen met diverse andere luchtvaartmaatschappijen aan wie eveneens een termijn is gegund. Voorts neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres heeft gekozen voor een relatief ingewikkelde aanpassing, namelijk het koppelen van de boekingskosten aan de boeking in plaats van aan ieder ticket. [luchtvaartmaatschappij] is, anders dan eiseres, geen termijn geboden om de door haar begane overtredingen teniet te doen teneinde bestraffing te voorkomen. [luchtvaartmaatschappij] is direct beboet en heeft daarnaast lasten onder dwangsom opgelegd gekregen, waarbij een begunstigingstermijn is verleend.   
         
       
       
         3.2.3. 
         Voorts komt de inzet van het boete-instrument naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. ACM komt inzake die inzet beleidsvrijheid toe. Naar het oordeel van de rechtbank heeft ACM de gewenste gevolgen van oplegging van een boete – de afschrikkende werking – zwaarder mogen laten wegen dan het nadeel voor eiseres – eventuele reputatieschade –, waaraan de rechtbank nog toevoegt dat die schade in de eerste plaats te wijten is aan de boetewaardige gedragingen van eiseres zelf, terwijl haar in de tweede plaats een termijn is gegund om sanctieoplegging te voorkomen, die zij niet heeft benut.  
         
       
     
     
       4.1. 
       Eiseres betoogt ten slotte dat het boetebedrag onevenredig hoog is, omdat haar een beperkt verwijt treft, de gedraging minder ernstig is en van beperkte duur – omdat de website van [Naam] pas vanaf 7 januari 2014 door ACM is gecontroleerd – en aan [luchtvaartmaatschappij] een significant lagere boete is opgelegd wegens een ernstigere gedraging. Ter zitting is voorts aangevoerd dat de aan eiseres opgelegde boete niet in verhouding staat tot de aan [andere onderneming] opgelegde boete. Ook zou de beslissing ter zake van de boetehoogte lijden aan een motiveringsgebrek, omdat niet duidelijk is hoe ACM het boetebedrag heeft vastgesteld. 
       
     
     
       4.2. 
       De rechtbank komt tot de volgende beoordeling. 
       
       
         4.2.1. 
         Uit artikel 2.15 van de Whc volgt dat de bestuurlijke boete ten hoogste € 450.000,- bedraagt. Gelet op de artikelen 4.2 en 4.3. van de destijds geldende Beleidsregels en de daarbij behorende Bijlage 2 wordt de bestuurlijke boete die ACM oplegt wegens overtreding van artikel 23, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1008/2008 vastgesteld binnen de boetebrandbreedte tussen € 100.000,- en€ 300.000,-. De Boetebeleidsregels ACM 2014 (Stcrt. 2014, 19776) gaan uit van dezelfde bandbreedte, zodat geen sprake is van nieuw beleid dat gunstiger is voor eiseres. 
         
       
       
         4.2.2. 
         Bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete wordt voorop gesteld dat volgens vaste rechtspraak (zie onder meer ABRvS 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0786; CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 en CBb 4 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW2271) het bestuursorgaan, gelet op artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete moet afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en daarbij zo nodig rekening moet houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het bestuursorgaan kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Bij de toepassing van dat beleid dient het bestuursorgaan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de zojuist genoemde eisen en, zo dat niet het geval is, de boete in aanvulling of in afwijking van dat beleid vaststellen op een bedrag dat passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuursorgaan met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen, en dus leidt tot een evenredige sanctie. Dat kan ertoe leiden dat met toepassing van de artikelen 8:69, tweede en derde lid, en 8:72a, eerste lid, van de Awb de boete anders wordt vastgesteld dan ACM heeft gedaan. Hierbij moet nog worden aangetekend dat het opleggen van een hogere boete aan de belanghebbende dan bij primair boetebesluit of bij beslissing op bezwaar door het bestuursorgaan is vastgesteld, wegens het verbod van reformatio in peius niet mogelijk is (zie CBb 30 januari 2014, ECLI:NL:CBB:2014:25). 
         
       
       
         4.2.3. 
         
           ACM heeft in dit geval de basisboete met inachtneming van de toen geldende Beleidsregel vastgesteld op het bedrag in het midden van de in artikel 4.2 genoemde bandbreedte van boetecategorie 3 van € 100.000 - € 300.000,-, te weten € 200.000,-. De rechtbank is met ACM van oordeel dat eiseres niet een verminderd verwijt treft van de overtreding. Zij had kunnen en moeten begrijpen dat zij de boekingskosten per ticket steeds in de totale prijs op haar website diende te vermelden. ACM heeft er terecht op gewezen dat dit ook duidelijk is aangegeven in de op 27 mei 2013 gepubliceerde “Aandachtspunten voor handhaving van prijstransparantie in de reisbranche”. Daar komt bij dat haar een periode die afliep op 1 januari 2014 is geboden waarbinnen zij de overtreding teniet kon doen zonder met een bestraffende sancties te worden geconfronteerd, terwijl de voor de boeteoplegging in aanmerking te nemen periode pas na afloop van de geboden termijn begint. Voorafgaand aan de in aanmerking te nemen periode was eiseres dus bekend met het standpunt van ACM. Met betrekking tot de ernst van de overtreding is de rechtbank met ACM van oordeel dat de overtreding ernstig is. Dat op de hoofdpagina van de website wel melding werd gemaakt van de boekingskosten van € 10,- doet ook niet af aan de ernst, omdat niet duidelijk werd gemaakt dat de boekingskosten per persoon werden berekend. Daardoor was het voor de consument van tevoren niet goed mogelijk om te berekenen wat zijn totaalprijs zou zijn en dus ook niet om deze te kunnen vergelijken met andere prijzen.  
           Uit overweging 2.2.8. volgt dat ACM de boete heeft gerelateerd aan een langere periode dan waarvoor bewijs door CM is geleverd. Gelet op de beperktere bewezen duur van de overtreding dan de duur die door ACM in aanmerking is genomen, ziet de rechtbank aanleiding voor een neerwaartse bijstelling van het boetebedrag tot een bedrag van € 150.000,-.  
         
         
       
       
         4.2.4. 
         Van omstandigheden die nopen tot een verdergaande neerwaartse bijstelling is de rechtbank niet gebleken. De rechtbank merkt in dit verband op dat de vergelijking die eiseres met [luchtvaartmaatschappij] trekt voor wat betreft de boetehoogte niet opgaat, reeds omdat het boetemaximum ten tijde van de overtreding artikel 23, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1008/2008 door [luchtvaartmaatschappij] € 78.000,- bedroeg, terwijl het maximum ten tijde van de overtreding van die bepaling door eiseres was verhoogd tot € 450.000,-. De keuze van de wetgever om de hoogte van het boetemaximum fors te verhogen brengt met zich dat een identieke overtreding die eerder met een lagere bedrag werd beboet thans zal (kunnen) worden beboet met een (aanzienlijk) hogere boete. Een en ander komt niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel of enig ander rechtsbeginsel (vgl. Rb. Rotterdam (vznr.) 21 juni 2011, ECLI:NL:RBROT:2011:BQ8872). Met betrekking tot de aan [andere onderneming] opgelegde boetes tot een bedrag van totaal € 350.000,-, waarvan een bedrag van een bedrag van € 250.000,- wegens overtreding van artikel 23, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1008/2008 (besluit van ACM van 11 december 2014, gepubliceerd op de website van ACM), merkt de rechtbank op dat de aan [andere onderneming] opgelegde boetes aanzienlijk hoger uitpakken dan het boetebedrag dat eiseres op grond van deze uitspraak zal moeten voldoen. Dat aan eiseres een te hoge boete is opgelegd ten opzichte van [andere onderneming] is de rechtbank niet gebleken.  
         
         5. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zal de rechtbank op de voet van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien door de bestuurlijke boete die eiseres aan ACM is verschuldigd vast te stellen op een bedrag van € 150.000,-. 
         
         6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
         
         7. De rechtbank zal ACM in de door eiseres gemaakte proceskosten veroordelen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.470,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, dat als beroepschrift is doorgezonden, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1,5). Met betrekking tot de te hanteren waarde van € 490,- per punt wijst de rechtbank op hetgeen zij dienaangaande heeft overwogen in haar uitspraak van heden in de zaak ROT 13/7739. 
         
         
         
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank: 
     
     
       
         verklaart het beroep gegrond; 
       
       
         vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit; 
       
       
         stelt het bedrag dat eiseres aan een bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 23, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1008/2008 in de periode van 7 januari 2014 tot 26 februari 2014 is verschuldigd vast op € 150.000,-; 
       
       
         bepaalt dat ACM aan eiseres het betaalde griffierecht van € 328,- vergoedt; 
       
       
         veroordeelt ACM in de proceskosten tot een bedrag van € 1.470,-, te betalen aan eiseres. 
       
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. dr. D. Brugman, voorzitter, en mr. A. van Gijzen en  
       mr. prof. J.G.J. Rinkes, leden, in aanwezigheid van mr. dr. R. Stijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 maart 2015. 
     
     
     
     
     
       griffier					voorzitter 
     
     
     
     
       Afschrift verzonden aan partijen op:  
     
     
     
   
   
     Rechtsmiddel 
     Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.