ECLI: ECLI:NL:RVS:2024:821

Titel: ECLI:NL:RVS:2024:821 Raad van State , 28-02-2024 / 202104386/1/A3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2024-02-28

Zaaknummer: 202104386/1/A3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2024:821

---

Bij besluit van 13 april 2018 heeft de minister een eis gesteld tot naleving van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Bij besluit van 19 juli 2019 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Op 12 februari 2018 hebben twee arbeidsinspecteurs een inspectie uitgevoerd aan [locatie], waar [appellante] bezig was met de plaatsing van 232 studentenwoningen. Tijdens deze inspectie hebben zij vastgesteld dat medewerkers van [appellante], die de modulaire bouwelementen aan het plaatsen waren, zich aan de bovenzijde langs de randen van de elementen begaven terwijl er geen doelmatige hekwerken, leuningen of andere vergelijkbare voorzieningen waren aangebracht. In plaats daarvan werd gebruik gemaakt van veiligheidsgordels met een vanglijn in combinatie met een valstopapparaat, te weten een katrol. Op basis van deze bevindingen kwam de minister tot de conclusie dat artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit was overtreden. Na zijn voornemen daartoe kenbaar te hebben gemaakt, heeft de minister aan [appellante] een eis tot naleving gesteld.

202104386/1/A3. 
     Datum uitspraak: 28 februari 2024 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     [appellante], gevestigd te [plaats], 
     appellante, 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 31 mei 2021 in zaak nr. 19/3376 in het geding tussen: 
     [appellante] 
     en 
     de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (nu: de minister, hierna beiden: de minister). 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 13 april 2018 heeft de minister een eis gesteld tot naleving van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit). 
     Bij besluit van 19 juli 2019 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     Bij uitspraak van 31 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 juli 2019 vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. 
     Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. 
     [appellante] heeft een nader stuk ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. B.J.M. van der Meer, advocaat te Arnhem, [gemachtigde B], prof. dr. B.J.M. Ale en prof. dr. ir. P.H.A.J.M. van Gelder en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.R. Baas, ing. A.C. van Vliet en G.H. Heijen, zijn verschenen. 
     Ook is op de zitting de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB), vertegenwoordigd door 
     ing. P.A.J. Boers en ir. J.N. Schinkel, gehoord. 
     Overwegingen 
     Inleiding 
     1.       [appellante] is een bouwbedrijf dat gespecialiseerd is in modulaire bouw. In haar fabriek in [plaats] worden kant-en-klare delen van een gebouw geproduceerd, die vervolgens op de bouwlocatie worden geplaatst, gekoppeld, aangesloten en afgemonteerd. 
     2.       Op 12 februari 2018 hebben twee arbeidsinspecteurs een inspectie uitgevoerd aan [locatie], waar [appellante] bezig was met de plaatsing van 232 studentenwoningen. Tijdens deze inspectie hebben zij vastgesteld dat medewerkers van [appellante] , die de modulaire bouwelementen aan het plaatsen waren, zich aan de bovenzijde langs de randen van de elementen begaven terwijl er geen doelmatige hekwerken, leuningen of andere vergelijkbare voorzieningen waren aangebracht. In plaats daarvan werd gebruik gemaakt van veiligheidsgordels met een vanglijn in combinatie met een valstopapparaat, te weten een katrol. Op basis van deze bevindingen kwam de minister tot de conclusie dat artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit was overtreden. Na zijn voornemen daartoe kenbaar te hebben gemaakt, heeft de minister aan [appellante] een eis tot naleving gesteld. Deze eis houdt in dat bij het verrichten van arbeid op de modulaire bouwelementen waarbij valgevaar aanwezig is, collectieve maatregelen genomen dienen te worden om vallen te voorkomen. Hierbij dient (tijdelijk) leuningwerk van minimaal één meter hoog en voorzien van een tussenleuning, aangebracht te worden langs de randen van de bouwelementen. In het besluit wordt vermeld dat deze eis betrekking heeft op het bouwen van de studentenwoningen te Utrecht en op toekomstige bouwprojecten. Er moet zo snel mogelijk, maar uiterlijk 10 juli 2018 zijn voldaan aan de eis. 
     3.       Tegen dit besluit heeft [appellante]bezwaar gemaakt, waarbij zij een deskundigenrapport van Royal Haskoning DHV (hierna: RHDHV) heeft ingebracht. Nadat het bezwaar bij besluit van 23 oktober 2018 niet-ontvankelijk is verklaard, heeft zij daartegen beroep ingesteld. Bij uitspraak van 27 mei 2019 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 23 oktober 2018 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen. Nadat in dit nieuwe besluit van 19 juli 2019 het bezwaar ongegrond is verklaard, heeft [appellante] daartegen beroep ingesteld. 
     4.       De rechtbank heeft de StAB als deskundige benoemd om haar te adviseren. De StAB heeft op 11 mei 2020 een schriftelijk verslag van haar onderzoek uitgebracht. Op dit verslag hebben partijen gereageerd. Daarna heeft de StAB een nader verslag uitgebracht op 29 september 2020. 
     Uitspraak van de rechtbank 
     5.       De rechtbank heeft het beroep van [appellante] gegrond verklaard en het besluit op bezwaar van 19 juli 2019 (hierna: het besluit op bezwaar) vernietigd, omdat de minister in dat besluit niet had beoordeeld of zich een situatie voordeed als bedoeld in artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. Op basis van de nadere toelichting die de minister op de zitting heeft gegeven en het StAB advies dat het standpunt van de minister onderschrijft, heeft de rechtbank vervolgens geoordeeld dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand kunnen blijven. Daarbij heeft zij overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het StAB-advies niet zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins gebreken bevat. 
     Gronden van het hoger beroep 
     6.       [appellante] is het niet eens met de conclusie van de rechtbank dat de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand kunnen blijven. Zij betoogt dat de rechtbank zich bij haar oordeel ten onrechte heeft gebaseerd op het verslag van de StAB. Dit verslag is volgens [appellante]niet zorgvuldig tot stand gekomen en bevat meerdere inhoudelijke gebreken. Over de totstandkoming van het verslag voert zij aan dat de betrokken deskundigen van de StAB niet de juiste expertise hebben. Wat de inhoud van het verslag betreft, voert zij ten eerste aan dat de StAB onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de rekenmethode van Kinney en Wiruth, die in het door haar ingebrachte deskundigenrapport van RHDHV is toegepast, niet geschikt is voor een beoordeling in het kader van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. Ten tweede voert zij aan dat de StAB niet goed heeft gemotiveerd waarom de vergelijking die RHDHV heeft gemaakt tussen haar bestaande werkmethode en de door de minister voorgeschreven werkmethode berust op een onjuiste invulling van de eis tot naleving.  Volgens [appellante] is voldaan aan de uitzondering van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit, waardoor de eis tot naleving ten onrechte in het besluit op bezwaar is gehandhaafd. 
     7.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank de bevindingen van de StAB te terughoudend heeft getoetst. Daarbij heeft de rechtbank volgens haar teveel beoordelingsruimte aan de minister gelaten. Bovendien heeft de rechtbank miskend dat de minister aan zijn besluit een zorgvuldige belangenafweging ten grondslag had moeten leggen. 
     Wettelijk kader 
     8.       Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak. 
     Beoordeling van het hoger beroep 
     De indringendheid van de toets door de rechtbank 
     9.       [appellante] betoogt dat de rechtbank indringender had moeten toetsen of de beoordelingsmethode van de StAB aan de hand van scenario’s adequaat was om de conclusie van de minister te dragen dat er geen sprake was van een situatie als bedoeld in artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. Ook had de rechtbank moeten beoordelen of de minister bij zijn besluit op bezwaar de betrokken belangen zorgvuldig heeft afgewogen. 
     9.1.    Uit het gebruik van de open term "grotere gevaren" in artikel 3.16, vijfde lid van het Arbobesluit volgt dat de minister beoordelingsruimte heeft. De rechtbank heeft aan de hand van de juiste toetsingsmaatstaf getoetst of de minister zich redelijkerwijs op het standpunt kon stellen dat geen sprake was van een situatie als bedoeld in artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. Omdat deze bepaling een op valgevaar toegespitste uitwerking betreft van de uitgangspunten die de werkgever in acht moet nemen bij zijn zorg voor de veiligheid en gezondheid van werknemers, is een belangenafweging niet meer aan de orde. De rechtbank hoefde daarom niet te toetsen of de minister bij zijn besluit op bezwaar een zorgvuldige belangenafweging had gemaakt. 
     Het betoogt slaagt niet. 
     De toets van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit 
     10.     Artikel 3.16 van het Arbobesluit bevat voorschriften voor het tegengaan van valgevaar, ter uitvoering van de verplichting van de werkgever te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers door het nemen van doeltreffende beschermingsmaatregelen. Het uitgangspunt daarbij is dat een steiger, stelling, bordes of werkvloer wordt aangebracht of dat hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen worden aangebracht. Het vijfde lid van artikel 3.16 bepaalt dat de werkgever in twee situaties mag kiezen voor andere dan in het eerste lid genoemde  voorzieningen: (1) als deze voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of (2) als het aanbrengen of wegnemen van deze voorzieningen grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen. De alternatieve voorzieningen kunnen bestaan uit vangnetten, veiligheidsgordels met vanglijnen of andere technische middelen die ten minste een zelfde mate van beveiliging geven. De voorzieningen op grond van het vijfde lid van artikel 3.16 van het Arbobesluit kunnen zowel een collectief als een individueel karakter hebben, maar maatregelen gericht op collectieve bescherming hebben voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming. 
     10.1.  Indien de werkgever zich beroept op een van de uitzonderingen van het vijfde lid van het artikel, is het vervolgens aan hem om te motiveren dat daarvan sprake is. Hij moet dan aannemelijk maken dat het aanbrengen van voorzieningen zoals genoemd in lid 1 niet mogelijk is of dat het aanbrengen van deze voorzieningen, in de gegeven omstandigheden, grotere gevaren voor de werknemers oplevert dan de arbeid ter beveiliging waarvan de voorziening dient. Daarbij wordt van de werkgever verwacht dat hij, bijvoorbeeld door middel van een risico-inventarisatie, onderzoekt of gebruik kan worden gemaakt van de in het eerste lid genoemde voorzieningen (zie de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2875). In het geval de minister van oordeel is dat de werkgever dit niet aannemelijk heeft gemaakt dan moet hij, in het licht van wat de werkgever aanvoert, bewijzen dat niet is voldaan aan wat het Arbobesluit voorschrijft in het kader van het voorkomen van valgevaar. Daarbij moet hij ook rekening houden met specifiek voor de branche ontwikkelde werkwijzen, praktijken en normen (zie de uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2226). 
     Het StAB-verslag 
     11.     [appellante] betoogt dat de rechtbank zich bij haar oordeel niet op het StAB verslag had mogen baseren. Hiertoe draagt zij twee gronden aan. 
     Zij voert aan dat de totstandkoming van het verslag niet zorgvuldig was. 
     Ook voert zij aan dat de inhoud van het verslag meerdere gebreken bevat, onder meer ten aanzien van de gebruikte rekenmethode en de voorgeschreven werkwijze. Hieronder zal de Afdeling deze gronden beoordelen. Daarbij geldt het uitgangspunt dat de bestuursrechter mag afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), tenzij dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:96). 
     -totstandkoming- 
     12.     Het betoog van [appellante] over de totstandkoming van het verslag heeft betrekking op de twee deskundigen van de StAB die betrokken zijn geweest bij het onderzoek en het verslag, ing. P.A.J. Boers en 
     ir. J.N. Schinkel. Zij stelt dat deze deskundigen niet over de juiste expertise beschikken op het gebied van valgevaar. Hierbij baseert zij zich op de informatie die over deze deskundigen is opgenomen op de website van de StAB. 
     12.1   Uit de informatie op de website van de StAB blijkt dat Boers, die de opsteller is van het verslag, hoger veiligheidskundige is. Hij heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat Arbo veiligheid een grote rol speelde in de opleiding en dat de beoordelingsmethode van Kinney en Wiruth en het onderwerp valgevaar daarin aan de orde zijn geweest. De website vermeldt dat beide betrokken deskundigen expertise hebben op het vakgebied "veiligheid en straling", dat onder meer betrekking heeft op gevaar in relatie tot bouwwerken. In de beschrijving van het vakgebied wordt toegelicht dat het bij het onderwerp veiligheid vaak gaat om het kritisch beoordelen van technische rapporten zoals risicoanalyses. Op basis van het voorgaande ziet de Afdeling, evenals als de rechtbank, geen aanleiding om te twijfelen aan de bekwaamheid van de twee betrokken deskundigen om de vragen van de rechtbank over valgevaar te beantwoorden. 
     Het betoog slaagt niet. 
     -de gebruikte rekenmethode- 
     13.     Volgens [appellante] heeft de StAB onvoldoende gemotiveerd waarom de rekenmethode die RHDHV heeft toegepast niet geschikt is om te beoordelen of er sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 3.15, vijfde lid van het Arbobesluit. Het gaat om de rekenmethode van Kinney en Wiruth, waarmee het risico van een taak kan worden berekend. Het risico wordt berekend volgens de formule: risico (R) = waarschijnlijkheid (W) x blootstellingsfactor (B) x effect (E). RHDHV heeft deze rekenmethode gebruikt om de risico’s van de bestaande werkmethode van [appellante] te vergelijken met de risico’s van de door de minister voorgeschreven werkmethode. Dat deed zij door de risico’s van de verschillende taken waarbij sprake is van valgevaar bij elkaar op te tellen om te komen tot een totaal risicoscore van de werkmethode en vervolgens de totaalscores van de twee werkmethodes met elkaar te vergelijken. De uitkomst van deze berekening was een totaal risicoscore van 52,7 voor het werken volgens de bestaande werkmethode van [appellante] en een totaal risicoscore van 56,45 voor de voorgeschreven werkmethode, waardoor RHDHV tot de conclusie komt dat de voorgeschreven werkmethode een groter risico oplevert dan de bestaande werkmethode van [appellante]. 
     13.1   De StAB heeft tegen de toepassing van deze rekenmethode ingebracht dat de risico’s van de afzonderlijke taken niet bij elkaar opgeteld mogen worden om tot een totaal risicoscore voor de gehele werkmethode te komen. Zij licht toe dat de risicoscore van een bepaalde werktaak niet een absoluut getal is waarmee vervolgens verder gerekend kan worden. Het gaat om een relatieve score die bedoeld is als hulpmiddel om de risico’s per werktaak te kunnen vergelijken. Daarom kunnen aan de som van de risicoscores per werktaak volgens het StAB geen conclusies worden verbonden over het totale risico van de werkmethode, zoals RHDHV heeft gedaan. Verder blijkt uit het StAB-verslag dat er ook geen andere rekenmethode beschikbaar is waarmee op kwantitatieve wijze kan worden bepaald of sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. 
     13.2   [appellante] heeft bij haar reactie op het StAB-verslag in beroep een deskundigenrapport ingebracht van hoogleraar veiligheid en rampenbestrijding dr. B.J.M. Ale, waarin geconcludeerd wordt dat de methode van Kinney en Wiruth kan worden gebruikt voor het vergelijken van werkmethoden. Het optellen van de risico’s per werktaak is volgens deskundige Ale niet per definitie een probleem, hoewel er rekening mee moet worden gehouden dat het gaat om een kwalitatieve methode waarin het getal dat wordt toegekend aan de verschillende factoren subjectief is. In dit geval heeft RHDHV de factoren W en E bij beide werkmethoden gelijk gehouden. Alleen de factor B verschilt per werkmethode. Die factor is in tijd meetbaar en kan daarom objectief worden vastgesteld. De deskundige Ale komt dan ook tot de conclusie dat de methode van Kinney en Wiruth door deze modificatie op de juiste wijze is toegepast door RHDHV. Ook dr.ir. P.H.A.J.M. van Gelder, hoogleraar veiligheidskunde, komt in het deskundigenrapport dat [appellante] in hoger beroep heeft ingebracht tot de conclusie dat de methode van Kinney en Wiruth zoals gehanteerd in het rapport van RHDHV, geschikt is om het standpunt te onderbouwen dat er sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. 
     13.3   In haar nader verslag van 29 september 2020 heeft de StAB zich op het standpunt gesteld dat de rekenmethode van Kinney en Wiruth weliswaar kan worden toegepast met de modificatie die RHDHV heeft aangebracht, maar dat de factor W niet gelijk is bij de beide werkmethoden. Wanneer gebruik wordt gemaakt van leuningwerk in plaats van individuele valpreventie, leidt dit namelijk tot een lagere waarschijnlijkheid dat een medewerker zal vallen. Dit kan volgens het StAB worden afgeleid uit het feit dat collectieve beschermingsmaatregelen op grond van de Arbowet voorrang hebben boven individuele beschermingsmaatregelen. Ook wijst zij erop dat een valstopapparaat een val niet voorkomt, maar de gevolgen daarvan slechts beperkt. De StAB stelt dat daardoor de randvoorwaarde vervalt om de rekenmethode van Kinney en Wiruth toe te passen voor de vergelijking in het kader van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. 
     [appellante] betwist dit. Zij brengt hier in haar hogerberoepschrift tegen in dat er niet in algemene zin geconcludeerd kan worden dat collectieve voorzieningen meer bescherming bieden tegen valgevaar dan individuele voorzieningen, zoals de deskundige Ale tijdens de zitting bij de rechtbank heeft toegelicht. Ook kan volgens haar in dit specifieke geval niet worden geconcludeerd dat de factor W hoger zou moeten zijn bij de individuele voorzieningen die zij gebruikt dan bij de collectieve voorziening die de minister heeft voorgeschreven. Zij licht toe dat haar medewerkers duidelijke werkinstructies krijgen en te allen tijde zijn aangelijnd als zij op hoogte werken. 
     13.4   In hoger beroep heeft [appellante] een rapport van deskundige Van Gelder ingebracht, waarin een kwantitatieve risicoanalyse is uitgevoerd van de beide werkmethodes. Deze analyse leidt tot dezelfde conclusie als de risicoanalyse met gebruik van de rekenmethode van Kinney en Wiruth, namelijk dat de bestaande werkmethode van [appellante] met gebruik van een valstopapparaat een kleiner risico oplevert dan de voorgeschreven werkmethode met gebruik van tijdelijke randbeveiliging. In het rapport licht Van Gelder toe dat hij nader heeft beoordeeld of de kans op vallen per tijdseenheid - de factor W - inderdaad gelijk verondersteld kon worden voor de bestaande en de voorgeschreven werkmethode. Na het bestuderen van 37 videobeelden, kwam Van Gelder tot de conclusie dat het gaat om vergelijkbare kansen per tijdseenheid. 
     13.5   De Afdeling komt, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat [appellante] met de deskundigenrapporten die zij heeft ingebracht voldoende heeft gemotiveerd dat de conclusie van de StAB over de toepasbaarheid van de rekenmethode van Kinney en Wiruth niet kan worden gevolgd. Niet alleen heeft de StAB in de loop van het geschil een ander standpunt ingenomen over de reden dat de methode niet toepasbaar is, ook heeft zij niet door middel van een eigen risicobeoordeling aannemelijk gemaakt dat de conclusie van RHDHV dat de voorgeschreven werkmethode een groter risico oplevert, onjuist is. Verder heeft zij niet draagkrachtig gemotiveerd waarom de factor W in dit concrete geval niet gelijk zou zijn bij beide werkmethodes. 
     13.6   Het betoog slaagt. Gelet op het bovenstaande, had het StAB-verslag op dit punt niet ten grondslag mogen worden gelegd aan het oordeel van de rechtbank. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister in hoger beroep de uitkomst van de kwantitatieve risicoanalyse uitgevoerd door Van Gelder, die op basis van een andere rekenmethode tot dezelfde conclusie komt als RHDHV, niet heeft betwist. 
     -de voorgeschreven werkwijze- 
     14.     [appellante] betoogt dat de StAB in haar verslag ten onrechte stelt dat er veiligere methoden zijn voor het plaatsen van tijdelijk leuningwerk dan de methode die RHDHV in haar vergelijking heeft betrokken. Zij voert op dit punt aan dat de voorstellen die de StAB doet voor alternatieve methoden ofwel niet toepasbaar zijn op de modulaire bouwunits waar zij mee werkt ofwel dat deze methoden meer risico’s met zich brengen dan de methode waarop RHDHV zich heeft gebaseerd in haar vergelijking. Volgens [appellante] had de StAB nader moeten motiveren waarom de vergelijking die RHDHV heeft gemaakt tussen de bestaande werkmethode van [appellante] en de door de minister voorgeschreven werkmethode berust op een onjuiste invulling van de eis tot naleving. 
     14.1   De rechtbank heeft op dit punt overwogen dat het aan [appellante] is om aannemelijk te maken dat er geen vormen van collectieve maatregelen mogelijk zijn en dat de uitzondering van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit op haar situatie van toepassing is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellante] onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er geen manier is om op veilige wijze collectieve voorzieningen aan te brengen. 
     14.2   Met de overweging en het oordeel van de rechtbank is de Afdeling het niet eens. Het is weliswaar aan [appellante] om aannemelijk te maken dat de uitzondering waar zij zich op beroept van toepassing is, maar dit betekent niet dat zij aannemelijk moet maken dat het onmogelijk is om te werken met tijdelijk leuningwerk. Waar het om gaat, is dat de vergelijking tussen de bestaande en de voorgeschreven werkmethode wordt gebaseerd op een redelijke invulling van de eis tot naleving. Het feit dat er ook alternatieve invullingen mogelijk zijn, zoals benoemd door de StAB, betekent niet dat de door RHDHV aan de vergelijking ten grondslag gelegde methode voor het plaatsen van tijdelijk leuningwerk geen redelijke invulling was van de eis tot naleving. Bovendien wordt in het StAB-verslag niet gemotiveerd dat deze alternatieve methoden ook daadwerkelijk toepasbaar zijn bij de werkzaamheden van [appellante]en waarom deze veiliger worden geacht te zijn. De StAB heeft daarover in haar nadere reactie van 13 augustus 2020 toegelicht dat het doel van deze suggesties ook niet was om een alomvattende oplossing te bieden, maar om verder te kijken dan in de vergelijkende beoordeling van RHDHV is gedaan. 
     Het betoog slaagt. 
     14.3   Gelet op het bovenstaande, volstaat het StAB-verslag op dit punt niet als motivering van het standpunt dat de uitzondering van artikel 3.16, vijfde lid, niet van toepassing is. 
     -conclusie over het StAB-verslag- 
     15.     Gelet op haar overwegingen onder 13.5, 13.6, 14.2 en 14.3 komt de Afdeling tot het oordeel dat het StAB-verslag zodanige gebreken bevat dat dit niet ten grondslag mocht worden gelegd aan het oordeel van de rechtbank dat de uitzondering van artikel 3.16, vijfde lid, niet van toepassing is. Dit betekent dat de gebrekkige motivering in het besluit op bezwaar niet is hersteld. De rechtbank heeft dus ten onrechte de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten. 
     Conclusie 
     16.     Het hoger beroep van [appellante] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden vernietigd voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 19 juli 2019 in stand zijn gelaten. De minister moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. De minister moet de proceskosten vergoeden. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     I.        verklaart het hoger beroep gegrond; 
     II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 31 mei 2021 in zaak nr. 19/3376, voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 19 juli 2019 in stand zijn gelaten; 
     III.      draagt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; 
     IV.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; 
     V.      veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante]. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1750,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 
     VIII.    gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante]. de door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 vergoedt. 
     Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier. 
     w.g. Den Ouden 
     voorzitter 
     w.g. Soffner 
     griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024 
     818-1032 
       
     BIJLAGE | Wettelijk kader 
       
     Arbeidsomstandighedenwet 
     Artikel 3 
     1.       De werkgever zorgt voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met de arbeid verbonden aspecten en voert daartoe een beleid dat is gericht op zo goed mogelijke arbeidsomstandigheden, waarbij hij, gelet op de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening, het volgende in acht neemt: 
     […] 
     b.       tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd worden de gevaren en risico's voor de veiligheid of de gezondheid van de werknemer zoveel mogelijk in eerste aanleg bij de bron daarvan voorkomen of beperkt; naar de mate waarin dergelijke gevaren en risico's niet bij de bron kunnen worden voorkomen of beperkt, worden daartoe andere doeltreffende maatregelen getroffen waarbij maatregelen gericht op collectieve bescherming voorrang hebben boven maatregelen gericht op individuele bescherming; slechts indien redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat maatregelen worden getroffen die zijn gericht op individuele bescherming, worden doeltreffende en passende persoonlijke beschermingsmiddelen aan de werknemer ter beschikking gesteld; 
     […] 
     Artikel 27 
     1.       Een daartoe aangewezen toezichthouder kan aan een werkgever een eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd. 
     2.       Een eis vermeldt van welke regelen hij de wijze van naleving bepaalt en bevat de termijn waarbinnen eraan moet zijn voldaan. 
     3.       De werkgever is verplicht om aan de eis te voldoen. De werknemers zijn verplicht aan de eis te voldoen voor zover zulks bij de eis is bepaald. De werkgever draagt zorg dat de werknemers van de op hen rustende verplichting zo spoedig mogelijk in kennis worden gesteld. 
     4.       Voor de toepassing van de vorige leden worden met een werkgever gelijkgesteld: de in artikel 16, zevende, achtste en negende lid, bedoelde personen voor zover het betreft de krachtens dat artikel omschreven verplichtingen. 
     5.       Een eis kan worden gesteld tot naleving van de artikelen 3, 4, 5, 6, 8, 11, 13, eerste lid, eerste volzin, en tweede tot en met vierde lid, zevende lid, onder b, negende en tiende lid, 14, eerste lid, tweede lid, onder a tot en met f, vierde en vijfde lid, 14a, tweede, derde en vierde lid, 15, eerste en derde lid, 16, voor zover dat bij de krachtens dat artikel gestelde regels is bepaald, 18 en 19. 
     6.       Een eis kan worden gesteld tot naleving van artikel 14, tweede lid, onder g, h en j, waarbij voor de toepassing van het eerste tot en met derde lid de bedrijfsarts met de werkgever gelijk wordt gesteld en tot naleving van artikel 14, tweede lid, onder i, waarbij voor de toepassing van het eerste tot en met derde lid de in artikel 14, eerste lid, bedoelde personen met de werkgever gelijk worden gesteld. 
     Arbeidsomstandighedenbesluit 
     Artikel 3.16. Voorkomen valgevaar 
     1.       Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen. 
     […] 
     5.       Indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, zijn ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.