ECLI: ECLI:NL:CBB:2021:345

Titel: ECLI:NL:CBB:2021:345 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 30-03-2021 / 19/1471

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2021-03-30

Zaaknummer: 19/1471

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2021:345

---

Fosfaatrecht. Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 
       
       Tussen partijen is in geschil of op appellante een individuele en buitensporige last rust vanwege de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Volgens appellante komt dit – kort gezegd – omdat zij vanwege complexe juridische procedures pas na de peildatum 2 juli 2015 over een Nbw-vergunning beschikte. Daardoor hield zij op 2 juli 2015 nog niet het aantal dieren dat zij met haar uitbreiding beoogde te houden. Het College geeft appellante hierin inhoudelijk geen gelijk. Appellante is vroeg in 2008 begonnen met het investeren en door een provinciale verordening heeft zij tot aan november 2013 geen Nbw-vergunning kunnen aanvragen. Dit kan naar het oordeel van het College dan ook niet aan appellante worden tegengeworpen. Omdat appellante vanaf november 2013 juist weer wel over de mogelijkheid beschikte om deze vergunning aan te vragen, maar zij toen een bedrijfseconomische keuze heeft gemaakt om af te wachten met het aanvragen van de vergunning, is het College van oordeel dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Vanwege de nadere productiebeperkende maatregelen die op dat moment voorzienbaar waren, is deze keuze om af te wachten namelijk niet navolgbaar en dient dit voor eigen rekening en risico te komen van appellante. Wel is sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Het College laat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand.

uitspraak  
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 19/1471  
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen 
     Melkveebedrijf [naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante 
     (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: C. Zieleman LL.B). 
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
     
     
     
       Bij besluit van 27 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Appellante heeft nadere stukken ingediend. 
     
     
     
       Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2021. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
     
     
   
   
     Samenvatting 
     
     
       Tussen partijen is in geschil of op appellante een individuele en buitensporige last rust vanwege de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Volgens appellante komt dit – kort gezegd – omdat zij vanwege complexe juridische procedures pas na de peildatum 2 juli 2015 over een Nbw-vergunning beschikte. Daardoor hield zij op 2 juli 2015 nog niet het aantal dieren dat zij met haar uitbreiding beoogde te houden. Het College geeft appellante hierin inhoudelijk geen gelijk. Appellante is vroeg in 2008 begonnen met het investeren en door een provinciale verordening heeft zij tot aan november 2013 geen Nbw-vergunning kunnen aanvragen. Dit kan naar het oordeel van het College dan ook niet aan appellante worden tegengeworpen. Omdat appellante vanaf november 2013 juist weer wel over de mogelijkheid beschikte om deze vergunning aan te vragen, maar zij toen een bedrijfseconomische keuze heeft gemaakt om af te wachten met het aanvragen van de vergunning, is het College van oordeel dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Vanwege de nadere productiebeperkende maatregelen die op dat moment voorzienbaar waren, is deze keuze om af te wachten namelijk niet navolgbaar en dient dit voor eigen rekening en risico te komen van appellante. Wel is sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Het College laat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand. Voor appellante leidt dit dus niet tot een andere uitkomst, maar zij krijgt wel haar betaalde griffierecht en de proceskosten vergoed. 
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . Op 1 april 2008 hield zij 96 melk- en kalfkoeien en 67 stuks jongvee op haar bedrijf. Op 2 juli 2015 hield appellante 187 melk- en kalfkoeien en 129 stuks jongvee op haar bedrijf. 
       
     
     
       2.2 
       Op 1 augustus 2008 heeft appellante een kredietovereenkomst afgesloten voor een bedrag van € 2.133.823,-. Op 29 juni 2008 heeft zij voor € 96.400,- een gebruikte Astronaut A3 melkrobot gekocht. Appellante heeft op 22 juli 2009 een overeenkomst gesloten met [naam 4] B.V. voor de bouw van een mestkelder voor een bedrag van € 195.800,-. Op 1 februari 2010 heeft zij met [naam 4] B.V. een overeenkomst gesloten voor de bovenbouw van een stal voor een bedrag van € 486.100,-. Op 30 maart 2010 heeft zij voor € 16.000,- een Lely voorkoeler, drie koeborstels, een compressor en een krachtvoerbox gekocht. Daarnaast heeft appellante in de maanden maart tot en met juli 2010 geïnvesteerd in de aanschaf van Ecoroosters en de bouw en inrichting van een nieuwe stal. 
       
     
     
       2.3 
       Appellante heeft op 7 april 2009 een revisievergunning ontvangen, op basis waarvan zij 295 melk- en kalfkoeien en 151 stuks jongvee kan houden. Op 21 april 2009 heeft appellante een bouwvergunning gekregen voor het bouwen van een rundveestal. Aan haar is op 26 april 2011 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een agrarisch bedrijf met rundvee. Appellante heeft op 19 februari 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd, die op 2 februari 2017 aan haar is verleend. Op grond van deze Nbw-vergunning mag appellante 295 melk- en kalfkoeien en 151 stuks jongvee houden. 
       
       
         
           Besluiten van verweerder 
         
       
       
       
         3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 10.233 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaargronden van appellante over strijd met de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk verklaard en het beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) ongegrond verklaard. 
       
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellante voert – samengevat – aan dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken. Voor zover aanvullende maatregelen wel noodzakelijk zijn, levert het fosfaatrechtenstelsel volgens appellante ongeoorloofde staatssteun op, omdat klaarblijkelijk niet aan de norm van 50 mg/l wordt voldaan. Verder heeft verweerder het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd door het betoog over de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk te verklaren in plaats van inhoudelijk te beoordelen. 
       
     
     
       4.2 
       Appellante heeft daarnaast aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat dit het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante verkeert door het fosfaatrechtenstelsel in een uiterst penibele financiële situatie. Zij heeft – onder meer op de zitting – toegelicht dat zij vanwege complexe juridische procedures op de peildatum 2 juli 2015 nog niet beschikte over de door haar gewenste Nbw-vergunning. In 2010 is de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant in werking getreden. De gedachte daarbij was dat interim-uitbreiders, zoals appellante, via de door die Verordening opgerichte depositiebank konden salderen. Extern salderen kon op dat moment niet meer en er kon geen Nbw-vergunning worden aangevraagd volgens appellante. In november 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geoordeeld dat de depositiebank niet gebruikt mocht worden. Appellante heeft toen besloten om te wachten met het aanvragen van een nieuwe Nbw-vergunning in afwachting van de metingen voor haar definitieve emissiefactor. Op 31 april 2014 heeft zij de meetrapporten met een gemiddelde emissiefactor van 4,8 kg NH3 (ten opzichte van de eerder vastgestelde voorlopige 7,6 kg) ingediend bij de Technische adviescommissie van de Regeling ammoniak en veehouderij (TacRav-commissie). De TacRav-commissie heeft toen voorlopig geen besluit willen nemen omdat de meetprotocollen in twijfel werden getrokken. Appellante is daarom eind 2014 vanwege het naderende Programma Aanpak Stikstof en de daarmee gepaard gaande onzekerheid alsnog gaan investeren in ammoniakrechten. Op 19 februari 2015 heeft appellante een aanvraag gedaan voor een Nbw-vergunning. De aanvraag is op 26 november 2015 door de Omgevingsdienst Brabant Noord in behandeling genomen en na – kort samengevat – wederom juridische problemen is de Nbw-vergunning op 2 februari 2017 aan appellante verleend. Om die reden beschikte appellante op 2 juli 2015 niet over de gewenste Nbw-vergunning voor haar uitbreiding en hield zij op die datum dan ook niet het gewenste aantal koeien. Volgens appellante was het haar wél toegestaan door de provincie NoordBrabant om voorafgaand aan de vergunningverlening haar stal per 10 juni 2010 in gebruik te nemen, omdat zij een proefstal met duurzame en milieuvriendelijke ECO-vloer had. Appellante kon op basis van deze gedoogbeslissing echter niet meer koeien houden, dit was beperkt tot het in gebruik nemen van de stal. Tot slot heeft appellante ter onderbouwing van de individuele en buitensporige last een rapport van Alfa Accountants en Adviseurs van 29 juni 2018 overgelegd. 
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       Verweerder stelt zich op het standpunt dat de algemene beroepsgronden die betrekking hebben op het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij verwijst daarvoor mede naar de uitspraken van het College in eerdere procedures. 
       
     
     
       5.2 
       
         Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.  
         Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust.  
         Volgens verweerder staat vast dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 niet beschikte over de vereiste Nbw-vergunning voor het beoogde aantal melkkoeien en jongvee. Zij heeft haar Nbw-vergunning op 19 februari 2015 aangevraagd en deze is op 2 februari 2017 verleend. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:20I9:7, onder 5.5), waaruit volgt dat in geval een melkveehouder op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet beschikte over de vergunningen die nodig zijn voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding en waarin op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat er sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Het feit dat het vergunningverleningsproces geruime tijd in beslag heeft genomen, doet hier volgens verweerder niet aan af. Hij verwijst daarbij naar de uitspraken van het College van 17 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:890, onder 6.4) en 21 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:291, onder 6.3), waarin het College heeft geoordeeld dat vertraging in het vergunningverleningsproces, ook wanneer de vergunningsprocedure is vertraagd door omstandigheden waarop appellante geen invloed had, behoort tot het 
         ondernemersrisico van appellante. Dat appellante haar bedrijf gefaseerd wilde uitbreiden  
         is een ondernemerskeuze, waarvan de gevolgen in beginsel eveneens voor haar rekening dienen te komen. Appellante heeft gelet op het moment van uitbreiden en de voorzienbaarheid van nadere productiebeperkende maatregelen, een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding. Volgens verweerder zijn er geen individuele omstandigheden die buiten de invloedssfeer van appellante liggen die er voor gezorgd hebben dat er mogelijk een financiële last is ontstaan. Op de zitting heeft verweerder, nadat appellante toelichting heeft gegeven over het vergunningsverleningstraject, zich op het standpunt gesteld dat appellante vanaf eind 2013 na de uitspraak van de Afdeling weer de mogelijkheid had om een Nbwvergunning aan te vragen. Appellante heeft op dat moment de keuze gemaakt om dat nog niet te doen, terwijl de nadere productiebeperkende maatregelen gaandeweg voorzienbaar werden. 
       
       
     
     
       5.3 
       
         Verweerder is ten slotte van mening dat de bestreden beslissing zorgvuldig tot stand is 
         gekomen en voldoende is gemotiveerd en dat hij in de bestreden beslissing voldoende is  
         ingegaan op de door appellante aangevoerde gronden. Voor zover nodig heeft verweerder de motivering van de bestreden beslissing met het verweerschrift aangevuld, waardoor ook deze beroepsgrond naar het oordeel van verweerder niet slaagt. 
         
           Beoordeling  
         
       
       
       
         
           Nitraatrichtlijn en staatssteun 
         
       
       
     
     
       6.1 
       Verweerder is ten onrechte in het bestreden besluit niet ingegaan op de bezwaargronden van appellante over het ontbreken van een grondslag in de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun en heeft het bezwaar op deze punten ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De beroepsgrond van appellante dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd slaagt daarom. In beroep heeft verweerder alsnog een motivering gegeven waarom geen sprake is van strijdigheid met het fosfaatrechtenstelsel met de Nitraatrichtlijn en waarom geen sprake is van ongeoorloofde staatsteun. Die motivering is juist en volledig. De noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel is door het College bevestigd in een eerdere uitspraak in het kader van de toets van het stelsel aan artikel 1 van het EP. Het College verwijst in dat verband naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4). 
       
     
     
       6.2 
       Wat betreft het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, heeft verweerder ook op dit punt in beroep alsnog goed gemotiveerd waarom hiervan geen sprake is. Het College overweegt dat de Commissie bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland heeft goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EUwetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking is geen sprake van ongeoorloofde staatssteun (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6). 
       
       
         
           Artikel 1 van het EP 
         
       
       
     
     
       6.3 
       Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 
       
     
     
       6.4 
       Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
       
         6.4.1 
         Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
         
       
       
         6.4.2 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.4.3 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.4.4 
         Over de betekenis van financiële rapporten als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapport aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval plan 1 van het rapport) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 
         
       
       
         6.4.5 
         In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 295 melk- en kalfkoeien en 151 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 10.233 kg fosfaatrecht, die is gebaseerd op het aantal dieren dat appellante op 2 juli 2015 op haar bedrijf hield, namelijk 187 melk- en kalfkoeien en 129 stuks jong jongvee. Het College wil, mede gelet op het overgelegde rapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel hard wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
         
       
       
         6.4.6 
         Zoals hiervoor onder 6.4.3 genoemd, is het voor de navolgbaarheid van belang op welk tijdstip de investeringsbeslissing is genomen. In dat verband is van belang dat appellante in een relatief vroeg stadium, vanaf 2008, is begonnen met investeren. Door de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant uit 2010 heeft appellante haar uitbreidingsplannen echter niet kunnen realiseren, omdat zij geen Nbw-vergunning kon aanvragen. Pas na de uitspraak van de Afdeling in november 2013 zou voor appellante weer de mogelijkheid bestaan een dergelijke aanvraag te doen. Dat appellante haar uitbreidingsplannen die zij in 2008 is gestart eind 2013 dus nog niet had gerealiseerd, kan in het licht van de navolgbaarheid dan ook niet worden tegengeworpen aan appellante. Vanaf dat moment in november 2013 was het voor appellante echter weer mogelijk om een Nbw-vergunning aan te vragen. Zij heeft toen de keuze gemaakt om eerst een definitief meetrapport af te wachten om een mogelijk lagere ammoniakemissiefactor vast te laten stellen. Weliswaar is het begrijpelijk dat appellante de wens had een lagere emissiefactor te behalen zodat zij minder ammoniakrechten zou moeten bijkopen, maar in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, nam appellante met deze keuze in 2014 een risico. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Dat de TacRav-commissie kennelijk geen besluit heeft willen nemen omdat de meetprotocollen in twijfel werden getrokken en de op 19 februari 2015 aangevraagde Nbw-vergunning (vanwege onder meer juridische problemen) pas op 2 februari 2017 is verleend, zijn omstandigheden die in het verlengde liggen van de eerder genoemde keuze. Vertragingen in het verkrijgen van de Nbwvergunning komen, ook wanneer de vergunningsprocedure is vertraagd door omstandigheden waarop appellante geen invloed had, voor haar rekening en risico (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:291, onder 6.3) en kunnen niet worden afgewenteld op het collectief. Overigens geldt dat ook als het vergunningverleningstraject appellante geen parten had gespeeld, er een bijzondere omstandigheid nodig is om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Ondanks de vroege investeringen is, naast het voorgaande, geen bijzondere omstandigheid aangedragen waarom de stal ondanks het vroege moment van investeren nog niet volstond op de peildatum. 
       
       
         6.4.7 
         Het College komt dan ook tot de conclusie dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.  
         
         
           
             Slotsom  
           
         
         
       
     
     
       7.1 
       Het beroep is vanwege het geconstateerde motiveringsgebrek (onder 6.1 en 6.2) gegrond. Het College vernietigt het bestreden besluit. Dit leidt voor appellante echter niet tot een andere uitkomst. In het beroep heeft verweerder alsnog een juiste motivering gegeven op de beroepsgronden van appellante over de strijdigheid met de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun. Dit betekent dat het College de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand laat. Verweerder hoeft dus geen nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. 
       
     
     
       7.2 
       Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder wel het griffierecht dat appellante heeft betaald vergoeden. Ook wordt verweerder veroordeeld in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). 
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     
     - verklaart het beroep gegrond; 
     - vernietigt het bestreden besluit; 
     - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven; 
     - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden; 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.068,-. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2021. 
     
     
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.