ECLI: ECLI:NL:RVS:2022:77

Titel: ECLI:NL:RVS:2022:77 Raad van State , 12-01-2022 / 202006664/1/R1

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2022-01-12

Zaaknummer: 202006664/1/R1

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2022:77

---

Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft de raad van de gemeente Haarlem het bestemmingsplan "Boerhaavewijk" vastgesteld. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor een groot deel van de Boerhaavewijk, gelegen in het noordoostelijke deel van het stadsdeel Schalkwijk in Haarlem. Daarnaast voorziet het plan in beperkte mate in ruimtelijke ontwikkelingen. Lidl exploiteert een supermarkt in een gedeelte van het gebouw "Boerhaavepassage" op de hoek van de Professor Donderslaan en de Floris van Adrichemlaan. Zij wil uitbreiden en de begane grond volledig gebruiken ten behoeve van een supermarkt. Lidl kan zich dan ook niet met het plan verenigen voor zover op deze locatie een maximale bruto vloeroppervlak van 1.500 m² voor supermarkten is opgenomen op de begane grond.

202006664/1/R1. 
     Datum uitspraak: 12 januari 2022 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak in het geding tussen: 
     Lidl Nederland GmbH, gevestigd te Neckarsulm, Duitsland 
     appellant, 
     en 
     de raad van de gemeente Haarlem, 
     verweerder. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Boerhaavewijk" vastgesteld. 
     Tegen dit besluit heeft Lidl beroep ingesteld. 
     De raad heeft een verweerschrift ingediend. 
     Lidl heeft een nader stuk ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 15 oktober 2021, waar Lidl, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat in Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. L.M. Baas, M. Zorge-Schouten en N. Vrijbloed MSc, zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     Inleiding 
     1.       Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor een groot deel van de Boerhaavewijk, gelegen in het noordoostelijke deel van het stadsdeel Schalkwijk in Haarlem. Daarnaast voorziet het plan in beperkte mate in ruimtelijke ontwikkelingen. 
     Lidl exploiteert een supermarkt in een gedeelte van het gebouw "Boerhaavepassage" op de hoek van de Professor Donderslaan en de Floris van Adrichemlaan. Zij wil uitbreiden en de begane grond volledig gebruiken ten behoeve van een supermarkt. Lidl kan zich dan ook niet met het plan verenigen voor zover op deze locatie een maximale bruto vloeroppervlak (hierna: bvo) van 1.500 m² voor supermarkten is opgenomen op de begane grond. 
     2.       Tussen partijen is niet meer in geschil dat er een concreet initiatief voorlag waarvan de ruimtelijke aanvaardbaarheid kon worden beoordeeld. 
     Toetsingskader 
     3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. 
     Detailhandelsbeleid 
     4.       Lidl kan zich niet verenigen met de beperking van het maximale bvo van 1.500 m² voor supermarkten in artikel 6.1.1, onder e, van de planregels. Hiertoe voert Lidl aan dat zij, anders dan de raad stelt, niet alleen economische motieven naar voren heeft gebracht voor het opheffen van de beperking. Een supermarkt van moderne omvang houdt volgens haar het voorzieningenniveau in de wijk op peil. Lidl voert aan dat opheffing van de beperking er niet toe zal leiden dat de verzorgingsfunctie verloren zal gaan en dat de trekkersfunctie van de supermarkt niet zal vervallen vanwege het ontbreken van andere detailhandel. Dit omdat op dit moment niet de gehele begane grond als supermarkt in gebruik kan worden genomen, aangezien een deel van het pand in gebruik is bij een rijwielhandel. Verder staat een deel van het pand leeg, zodat van diversiteit aan winkels anders dan de supermarkt en de rijwielhandel nu al geen sprake is. Het voorzieningenniveau wordt volgens Lidl juist verbeterd ten opzichte van de huidige situatie, omdat voor de bestaande leegstand een modernere supermarkt in de plaats komt. Onder verwijzing naar een artikel van DTNP stelt Lidl dat een supermarkt er juist voor zorgt dat overige winkels in de buurt worden bezocht en niet andersom. Als de supermarkt minder aantrekkelijk is, zal de trekkersrol van de supermarkt vervallen en het combinatiebezoek met omliggende winkels afnemen, wat tot leegstand zal leiden. Het niet meewerken aan een uitbreiding is volgens Lidl juist in strijd met het "Detailhandelsbeleid Regio Zuid-Kennemerland 2018-2021". In dat verband wijst zij erop dat als zij niet mag uitbreiden, het niet is uitgesloten dat zij niet meer wil investeren in deze locatie. In de Boerhaavewijk zal dan geen supermarkt meer aanwezig zijn, zodat niet in de behoefte van inwoners kan worden voorzien om op aanvaardbare afstand hun dagelijkse boodschappen te kunnen doen. Verder voert Lidl aan dat gelet op de groei van het inwonersaantal in de Boerhaavewijk voldoende marktruimte voor een supermarkt aanwezig is en niet te vrezen is voor een aantasting van de hoofdwinkelstructuur. Ook past uitbreiding in de "Gebiedsvisie Boerhaavewijk", zo stelt Lidl. Onder verwijzing naar het "Wijzigingsoverzicht bestemmingsplan Boerhaavewijk" stelt Lidl verder dat de raad haar belangen niet in zijn beoordeling heeft betrokken, aangezien hij haar belang op voorhand niet ruimtelijk relevant heeft geacht. 
     4.1.    Blijkens de verbeelding zijn aan het pand waar Lidl haar supermarkt exploiteert de bestemming "Gemengd - 4" en de functieaanduiding "detailhandel" toegekend. 
     Artikel 6.1 van de planregels luidt: 
     De voor 'Gemengd - 4' aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
     6.1.1 Begane grond 
     […] 
     e. detailhandel tot een maximum van 2300 m2 bvo, waarvan maximaal 1500 m2 bvo supermarkt ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel'; 
     […]" 
     4.2.    Op de zitting is komen vast te staan dat Lidl eigenaar is van het gehele pand en dat zij de gehele begane grond wil gebruiken voor een supermarkt. De lange zijde en een deel van de korte zijde van het pand gebruikt Lidl als winkelruimte en magazijn. In de rest van de korte zijde van het pand staan twee winkelunits leeg en is in de overgebleven winkelunit een rijwielhandel gevestigd. 
     4.3.    De raad acht uitbreiding van een supermarkt op deze locatie niet gewenst op grond van de "Detailhandelsvisie Haarlem Winkelstad" (hierna: detailhandelsvisie). Deze detailhandelsvisie is gericht op het concentreren van winkels op sterke winkellocaties ter behoud en versterking van de hoofdwinkelstructuur. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat Haarlem een hiërarchisch onderscheid kent in de winkelgebieden, bestaande uit een centrum, twee stadsdelen en vijf wijkwinkelcentra. Daaronder liggen de nog kleinere winkelgebieden. Om de hoofdwinkelstructuur te versterken wordt daarom niet meegewerkt aan uitbreiding van supermarkten buiten de wijkwinkelcentra. In de detailhandelsvisie (op p. 27) staat dat de gemeente Haarlem aanvragen voor solitaire vestigingen van grootschalige supermarkten in principe afwijst. Gezien de beleidsdoelen voor Haarlem, de beperkte marktruimte en erop inspelend dat er minder fysieke winkels nodig zijn door het veranderende koopgedrag van de consument en er wel meer behoefte is aan meer concentratie op sterke winkellocaties, werkt de gemeente Haarlem alleen mee aan een wens om een grotere supermarkt te realiseren als deze is gevestigd in een wijkwinkelcentrum met goede toekomstverwachtingen voor de verkoop van dagelijkse goederen. Onderhavige locatie ligt niet in een dergelijk wijkwinkelcentrum. Door medewerking aan uitbreiding van deze supermarkt zou volgens de raad een solitaire vestiging ontstaan, wat hij niet wenselijk vindt, omdat dat afbreuk doet aan de hoofdwinkelstructuur. 
     De beperking is aldus opgenomen om de hoofdwinkelstructuur te behouden en versterken. Daarnaast is de beperking volgens de raad nodig voor de bescherming van het stedelijk niveau en ter voorkoming van aantasting van de leefbaarheid in de woonbuurten, waarbij de ruimtelijke uitstraling van belang wordt geacht. Bij de ruimtelijke uitstraling gaat het volgens de raad om het behoud van een goede mix van detailhandelsfuncties, reden waarom solitaire supermarkten niet worden gefaciliteerd. Met een mix van detailhandelsfuncties blijft daarnaast de sociale functie van het winkelcluster behouden in het kader van de leefbaarheid. Een solitaire supermarkt doet volgens de raad daarnaast afbreuk aan de ruimtelijke uitstraling van een bouwblok en de sociale functie van een winkelcluster, omdat een gesloten gevel van een supermarkt een andere, minder uitnodigende uitstraling heeft dan een diversiteit aan kleine detailhandel of een mix van beide. 
     4.4.    De Afdeling acht het door de raad gehanteerde beleid dat in beginsel niet wordt meegewerkt aan solitaire vestigingen van grootschalige supermarkten en dat supermarkten zoveel mogelijk in de nabijheid van een wijkwinkelcentrum worden gerealiseerd, zodat beide elkaar versterken, niet onredelijk. Omdat deze locatie niet tot een dergelijk wijkwinkelcentrum behoort, staat het detailhandelsbeleid aan medewerking van de gewenste uitbreiding in de weg. Daarbij heeft de raad belang mogen hechten aan het behoud van een mix van detailhandelsfuncties waarmee de sociale functie van het bestaande winkelcluster in deze buurt behouden kan blijven. Hiermee wordt de leefbaarheid in de buurt gediend en wordt voorkomen dat er één gesloten gevelwand van een supermarkt ontstaat met een andere, minder uitnodigende uitstraling dan de uitstraling die een diversiteit aan kleine detailhandel of een mix van beide geeft. Dat, zoals Lidl stelt, van een beperkte marktruimte voor supermarkten geen sprake is, betekent niet dat de raad in dit geval niet aan het detailhandelsbeleid, voor zover daarmee is beoogd te voorkomen dat één solitaire grote supermarkt wordt gevestigd, mocht vasthouden. 
     4.5.    Op de zitting heeft Lidl er nog op gewezen dat het plan niet uitsluit dat ter plaatse één detailhandelsvestiging komt van een andere soort dan een supermarkt en dat in die situatie geen sprake zou zijn van diversiteit. In zoverre is volgens Lidl het plan niet consistent. De raad heeft daarop geantwoord dat een dergelijke vestiging niet in strijd zou zijn met de detailhandelsvisie en dat het beleid erop gericht is om solitaire vestiging van supermarkten tegen te gaan. De solitaire vestiging van andersoortige detailhandel is volgens de raad op deze locatie en met deze oppervlakte zo hypothetisch, dat daar geen beleid voor is gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad deze beleidskeuze mogen maken. Een plan wordt niet inconsistent om de enkele reden dat daarin geen rekening is gehouden met zeer onwaarschijnlijke of hypothetische mogelijkheden. 
     4.6.    Over het betoog van Lidl dat het niet meewerken aan een uitbreiding juist in strijd is met het detailhandelsbeleid, omdat het niet uitgesloten is dat zij, als zij de supermarkt niet mag uitbreiden, niet meer wil investeren in een supermarkt op deze locatie met als gevolg dat de bewoners niet langer hun dagelijkse boodschappen op een aanvaardbare afstand kunnen doen, overweegt de Afdeling dat als Lidl niet meer wil investeren in deze locatie, dit niet betekent dat er geen andere supermarkt voor in de plaats kan komen. Het plan staat ter plaatse immers een supermarkt toe. Voor zover Lidl op de zitting heeft betoogd dat de raad in dit geval had moeten afwijken van het detailhandelsbeleid, omdat het volgens haar niet mogelijk is om de twee leegstaande winkelunits op de begane grond te verhuren en er daarom onaanvaardbare leegstand ontstaat, volgt de Afdeling dit betoog niet. Lidl heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk is om de twee leegstaande units te verhuren. Het ligt op de weg van Lidl om met stukken te onderbouwen dat zij concrete pogingen heeft gedaan om de units te verhuren. Weliswaar heeft Lidl op de zitting toegelicht dat de unit naast de fietsenwinkel gedurende zeven of acht jaar en de unit daartussenin al ongeveer twee jaar leeg staat en dat het niet mogelijk is geweest om een duurzaam huurcontract te sluiten, maar zij heeft dit niet met stukken onderbouwd. Bovendien heeft Lidl op de zitting toegelicht dat zij in de afgelopen jaren niet actief heeft gezocht naar nieuwe huurders. Verder heeft de raad op de zitting toegelicht dat het economisch belang van Lidl wel relevant is geacht bij de beoordeling of de beperking dient te worden opgeheven, maar dat de opheffing van de beperking gelet op de detailhandelsvisie niet aanvaardbaar wordt geacht. De Afdeling ziet in de stelling van Lidl dat de raad haar belangen op voorhand niet ruimtelijk relevant heeft geacht geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad haar belangen niet in zijn beoordeling heeft betrokken. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad in de zienswijzenfase heeft beoordeeld of de beperking kan worden opgeheven met het oog op een goede ruimtelijke ordening. 
     Het betoog faalt. 
     4.7.    De raad heeft de door Lidl gevraagde medewerking mogen weigeren met een beroep op zijn beleid en de daarbij gemaakte afweging. Nu één weigeringsgrond al voldoende is om de beperking van de omvang van het bvo voor een supermarkt niet op te heffen, komt de Afdeling niet toe aan de beroepsgronden waarin Lidl aanvoert dat de raad ten onrechte stelt dat opheffing van de beperking leidt tot een toename van de parkeervraag en dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom het woon- en leefklimaat wordt aangetast vanwege de toename van de parkeervraag. Dit geldt ook voor zover Lidl bij de hierna te bespreken beroepsgrond over de Dienstenrichtlijn argumenten heeft aangevoerd over parkeren. 
     Dienstenrichtlijn 
     5.       Lidl betoogt dat het in artikel 6.1.1, onder e, van de planregels opgenomen maximale bvo voor supermarkten in strijd is met artikel 15, derde lid, onder c, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: Dienstenrichtlijn). Volgens Lidl wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat de beperking evenredig moet zijn. Op de zitting heeft Lidl nader toegelicht dat de beperking ter plaatse niet coherent en systematisch wordt toegepast, omdat het plan niet uitsluit dat ter plaatse zich maar één winkel kan vestigen. Verder voert Lidl aan dat de maatregelen niet tot effect hebben dat daarmee de door de raad nagestreefde doelen worden bereikt. De planologische regeling sluit niet aan op de ambities van de detailhandelsvisie. Volgens Lidl heeft de raad niet aannemelijk gemaakt dat de beperking effectief is voor het behouden van de fijnmazige winkelstructuur en de diversiteit van winkels in het Boerhaavecluster. Ook heeft de raad niet onderbouwd dat de beperking geschikt is voor deze specifieke situatie. In dat verband wijst Lidl erop dat een beperkte uitbreiding van de supermarkt juist voldoet aan de door de raad geformuleerde ambities. In de huidige trend waarbij "food" steeds meer aan belang wint, dienen supermarkten zich meer te profileren en een steeds grotere variatie aan producten, productlijnen of aanvullende diensten aan te bieden. Dit vraagt om extra ruimte, nog los van de extra ruimte voor meer comfort in zijn algemeenheid, zowel voor de bezoekers als de medewerkers van supermarkten. Het opheffen van de beperking speelt dus juist in op de behoefte en het koopgedrag van de lokale consument in het verzorgingsgebied in de directe omgeving. Bovendien is in de huidige situatie geen sprake van een mix van winkels maar juist van leegstand. Daarmee is de wijk in ieder geval niet gediend. Anders dan waar de raad van uitgaat, kan een bestaande mix ook niet worden behouden. Lidl voert verder aan dat de raad ten onrechte niet heeft onderzocht of de nagestreefde doelen niet met minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt. De raad had volgens Lidl er ook voor kunnen kiezen om de beperking gedeeltelijk op te heffen, zodat er niet voor hoeft te worden gevreesd dat Lidl de ruimte van de rijwielhandel in de toekomst in gebruik zal nemen. Ook had de raad ervoor kunnen kiezen om detailhandelsmeters toe te voegen en het bestemmings- en bouwvlak uit te breiden, zodat er mogelijkheden hadden bestaan voor meer reguliere detailhandel en Lidl de mogelijkheid had gehad om uit te breiden. 
     5.1.    Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt: 
     "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. 
     2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen: 
     a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; 
     […] 
     3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: 
     a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; 
     b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; 
     c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. 
     […]" 
     5.2.    De Afdeling stelt vast dat Lidl kan worden aangemerkt als dienstverrichter in de zin van de Dienstenrichtlijn. Verder stelt de Afdeling  vast dat de beperking in artikel 6.1.1, onder e, van de planregels een eis is in de zin van artikel 4, onder 7, van de Dienstenrichtlijn en dat deze beperking is te beschouwen als een territoriale of kwantitatieve beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. 
     5.3.    Tussen partijen is verder niet in geschil of de planregeling in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Ook is tussen partijen niet in geschil of de planregeling voldoet aan de voorwaarden van noodzakelijkheid als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling zal hierna toetsen of in dit geval is voldaan aan de voorwaarden van evenredigheid als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. 
     5.4.    In het kader van de evenredigheid staat ter beoordeling of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de regeling geschikt is en niet verder gaat dan nodig om de daarmee beoogde doelen te bereiken en of die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt. 
     5.5.    Over het betoog van Lidl dat de beperking niet coherent en systematisch is, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof (bijvoorbeeld het arrest van 10 maart 2009, Hartlauer Handelsgesellschaft mbH, ECLI:EU:C:2009:141, en het arrest van 12 januari 2010, Domnica Petersen, ECLI:EU:C:2010:4) is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. Bij het coherentievereiste gaat het erom of de raad zijn doelen zoals hiervoor onder 4.3 weergegeven op een samenhangende en systematische wijze nastreeft. Om deze doelen te bereiken moet volgens de raad worden voorkomen dat (buiten de wijkwinkelcentra) solitaire supermarkten zich vestigen. De raad heeft toegelicht dat het detailhandelsbeleid is gericht op het concentreren van winkels op sterke winkellocaties ter versterking van de hoofdwinkelstructuur. Om de hoofdwinkelstructuur te versterken wordt daarom niet meegewerkt aan uitbreiding van supermarkten buiten de wijkwinkelcentra. Dit beleid wordt volgens de raad al vijf jaar effectief ingezet. De Afdeling ziet in wat Lidl heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad dit doel niet coherent en systematisch nastreeft. 
     Voor zover Lidl op de zitting erop heeft gewezen dat het plan niet uitsluit dat ter plaatse zich maar één winkel kan vestigen, overweegt de Afdeling dat, zoals hiervoor onder 4.5 is overwogen, het detailhandelsbeleid hier niet aan in de weg staat, zo lang het geen solitaire supermarkt betreft. 
     Het betoog faalt in zoverre. 
     5.6.    Wat betreft het betoog over de effectiviteit van de regeling in het plan, overweegt de Afdeling dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie een maatregel al voor de evenredigheidstoets slaagt indien hij kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling en dat deze niet noodzakelijkerwijs zelfstandig deze doelstelling hoeft te verwezenlijken. De Afdeling stelt voorop dat Lidl de noodzaak en effectiviteit van het detailhandelsbeleid op zichzelf niet bestrijdt. De Afdeling begrijpt Lidl zo dat zij betoogt dat de toepassing van het detailhandelsbeleid op deze locatie niet effectief is, omdat nu sprake is van leegstand, zodat een mix van winkels niet kan worden behouden. 
     De raad moet een specifieke onderbouwing geven die is afgestemd op de aard van de beperking zoals die hier aan de orde is en die de Afdeling in staat moet stellen om objectief te beoordelen of de beperking evenredig is. De raad heeft toegelicht dat de beperking nodig is voor de bescherming van het stedelijk niveau en ter voorkoming van aantasting van de leefbaarheid in de woonbuurten, waarbij de ruimtelijke uitstraling van belang wordt geacht. Bij de ruimtelijke uitstraling gaat het volgens de raad om het behoud van een goede mix van detailhandelsfuncties, reden waarom solitaire supermarkten niet worden gefaciliteerd. Met een mix van detailhandelsfuncties blijft daarnaast de sociale functie van het winkelcluster behouden in het kader van de leefbaarheid. Een solitaire supermarkt doet volgens de raad afbreuk aan de ruimtelijke uitstraling van de Boerhaavepassage en de sociale functie van het winkelcluster, omdat een gesloten gevel van de supermarkt een andere, minder uitnodigende uitstraling heeft dan een diversiteit aan kleine detailhandel of een mix van beide. Daarmee blijft, zoals de raad ter zitting heeft toegelicht, de sociale functie van het winkelcluster als dynamische pool, zoals die blijkt uit de "Gebiedsvisie Boerhaavewijk", behouden. 
     Niet in geschil is dat het pand waarin Lidl is gevestigd in de dynamische pool ligt als beschreven in de "Gebiedsvisie Boerhaavewijk". In deze gebiedsvisie is de uitstraling van de Boerhavepassage als een te verbeteren opgave voor de Boerhaavewijk opgenomen. Lidl heeft niet aannemelijk gemaakt dat de raad met het vorenstaande niet een voldoende specifieke onderbouwing heeft gegeven voor zijn standpunt dat opheffing van de beperking van de omvang van het bvo voor een supermarkt in de weg zal staan aan de uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening gewenste uitstraling van de Boerhaavepassage. Dat nu sprake is van leegstand, maakt dit niet anders, omdat dat de huidige situatie betreft en Lidl niet aannemelijk heeft gemaakt dat het niet mogelijk is om de twee leegstaande units te verhuren. 
     Het betoog faalt in zoverre. 
     5.7.    De raad heeft verder redelijkerwijs kunnen concluderen dat het plan niet verder gaat dan nodig is om de beoogde doelen te bereiken en dat de doelen niet met andere minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt. De raad heeft in reactie op de voorbeelden van Lidl over de gedeeltelijke opheffing van de beperking of de uitbreiding van het bestemmings- en bouwvlak, uiteengezet dat de eerste maatregelen die Lidl voorstelt onvoldoende tegemoet komt aan het voorkomen van het verlies van diversiteit en dat de voorgestelde maatregel tot uitbreiding van het totale winkelareaal niet in de ruimtelijke structuur van de omgeving van de Boerhaavepassage past. De Afdeling acht dit standpunt redelijk, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat de raad artikel 6.1.1, onder e, van de planregels wat het maximale bvo voor een supermarkt betreft in strijd met artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn heeft vastgesteld. 
     Het betoog faalt. 
     Conclusie 
     6.       Het beroep is ongegrond 
     7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     verklaart het beroep ongegrond 
     Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. van Helvoort, griffier. 
     De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.        
     De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
     Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022 
     877