ECLI: ECLI:NL:RBGEL:2025:4109

Titel: ECLI:NL:RBGEL:2025:4109 Rechtbank Gelderland , 28-05-2025 / ARN 23/2809

Gerecht: Rechtbank Gelderland

Datum uitspraak: 2025-05-28

Zaaknummer: ARN 23/2809

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBGEL:2025:4109

---

Wro. Planschade. Directe planschade. Passieve risicoaanvaarding. Ten onrechte passieve risicoaanvaarding tegengeworpen op basis van documenten waarvan niet vast staat of die openbaar zijn gemaakt (geen objectieve voorzienbaarheid). Geen subjectieve voorzienbaarheid bij passieve risicoaanvaarding.

RECHTBANK GELDERLAND 
     
     
       Zittingsplaats Arnhem 
     
     
     
       Bestuursrecht 
     
     
     
       zaaknummer: ARN 23/2809  
       
         
         uitspraak van de meervoudige kamer van  
       
     
     
     
       
         in de zaak tussen 
       
       
         
         
          [eiseres]
         , uit [plaats] , eiseres 
       (gemachtigden: mr. H.X. Botter en mr. M. Buitenhuis) 
     
     
     
       en 
     
     
     
       
         het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tiel , het college  
       (gemachtigde: mr. B. Oudenaarden) 
     
     
     
     
       
         Inleiding 
       
     
     
     
       1.1. 	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 4 juli 2022 op haar verzoek om planschade. Met het bestreden besluit van 6 april 2023 op het bezwaar van eiseres is het college, met een aanvullende motivering, bij het eerste besluit gebleven.  
     
     
     
       1.2. 	De rechtbank heeft het beroep op 16 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:  
     
     - namens eiseres: [persoon A] , [persoon B] en gemachtigden;  
     - namens het college: [persoon C] , [persoon D] , [persoon E] ( [adviesbureau 1] ) en gemachtigde. 
     
     
     
       
         Totstandkoming van het besluit 
       
     
     
     
       2.1.	Eiseres exploiteert sinds 1985 een coatingbedrijf aan de [locatie 1] in [plaats] . Zij produceert hier harsen en coatings voor onder andere oppervlaktebehandeling van blikken frisdrank en andere verpakkingsmaterialen voor gebruik in de voedingsmiddelenindustrie. Deze activiteiten oefende zij uit onder het bestemmingsplan “Uitbreidingsplan Tiel West 1 Partiële herziening 1964 nr. 3” (vastgesteld op 23 december 1964) binnen de bestemming  “handel en nijverheid” (het oude planologische regime).  
     
     
     
       2.2.	Op 31 augustus 2015 (ontvangen 2 september 2015) heeft eiseres bij het college een verzoek om directe planschade ingediend als gevolg van de inwerkingtreding van (1) het bestemmingsplan “ Tiel -West” (vastgesteld op 15 februari 2012 voor een kleine strook aan de zuidkant van het perceel van eiseres) en (2) het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan 1] ” (vastgesteld op 13 juli 2013 voor het grootste deel van het perceel van eiseres)  (beiden: het nieuwe planologische regime). Eiseres stelt dat deze bestemmingsplannen de bouw- en gebruiksmogelijkheden van haar bedrijf hebben wegbestemd en dat zij hierdoor geen coatingbedrijf zoals zij dat sinds 1985 deed, meer kan uitoefenen. Eiseres heeft de totale waardedaling met een partijdeskundig waarde-advies  laten begroten op € 5.665,753. 
     
     
     
       2.3.	Op 15 april 2016 heeft planschadeadviesbureau [adviesbureau 2] een planschade-advies gegeven. Uit dat advies volgt samengevat dat:  - het nieuwe planologisch regime leidt tot aanzienlijk nadeel door beperking van gebruiks- en bouwmogelijkheden;  
     
     - er geen aanleiding bestaat om aan eiseres actieve of passieve risicoaanvaarding tegen te werpen; 
     - er geen drempel geldt voor het normaal maatschappelijk risico.   
     
      [adviesbureau 2] begroot de schade op € 294.990,- ( Tiel West) en € 2.515.436,- ( [bestemmingsplan 1] ), totaal: € 2.810.426,-.  
     
     
       2.4.	Vervolgens heeft het college aan de [adviesbureau 1] ( [adviesbureau 1] ) een second opinion gevraagd. Op 4 mei 2016 heeft [adviesbureau 1] advies uitgebracht, gevolgd door een eindadvies van 12 juni 2020, samengevat:  
     
     - komt [adviesbureau 1] tot een andere planvergelijking dan [adviesbureau 2] voor het noordoostelijk deel van het perceel waar de bestemming ‘bedrijf’ is gaan gelden;  
     - neemt [adviesbureau 1] passieve risicoaanvaarding aan.  
     
      [adviesbureau 1] heeft ook een nieuwe taxatie gedaan.  
     
     
       2.6.	Eiseres heeft op 5 november 2020 een zienswijze ingediend op de adviezen van [adviesbureau 1] met een tegenadvies van [adviesbureau 3] van 3 november 2020 en een partij-deskundig waarde-advies van [adviesbureau 4] van 30 november 2020.  
     
     
     
       2.7.	Met het besluit van 28 juni 2022 heeft het college beslist op het planschadeverzoek van eiseres. Daarbij heeft het college:  
     
     - aan eiseres een financiële tegemoetkoming toegekend van € 66.000,- voor het nadeel dat resteert voor de zuidelijke strook (bestemmingsplan Tiel West);  
     - besloten dat eiseres de planologische wijziging op het noordwestelijk deel passief heeft aanvaard (€ 1,9 miljoen);  
     - besloten de schade op het noordoostelijk deel te compenseren met een vervangend bestemmingsplan (€ 1,3 miljoen).  
     Samengevat wordt in het besluit overwogen dat een aanzienlijk deel van het perceel niet meer kan worden gebruikt en bebouwd voor bedrijvigheid (totaal bebouwd oppervlak van 41.110 m2 naar 17.700 m2), op het overige deel nog maar een beperkt aantal bedrijfscategorieën is toegestaan en dat geen dienstwoningen meer zijn toegestaan. 
     
     
       2.8.	Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Op 3 januari 2023 heeft de bezwarencommissie geadviseerd over dit bezwaar. Met het bestreden besluit op bezwaar van 6 april 2023 is het college bij het eerste besluit gebleven en heeft hierbij een aanvullende motivering toegevoegd. Eiseres vindt dat de planschade niet juist is beoordeeld en te laag is vastgesteld. 
       2.9. 	In de tussentijd heeft het college op 21 december 2022 het compenserende bestemmingsplan “ [bestemmingsplan 2] ” ter inzage gelegd. Daarop heeft eiseres op 13 januari 2023 een zienswijze ingediend (onder andere omdat het zuidelijk deel van het perceel niet in het bestemmingsplan was meegenomen). De zienswijze heeft geleid tot een gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan op 19 april 2023. Het compenserende bestemmingsplan is inmiddels onherroepelijk.  
     
     
     
     
       
         Beoordeling door de rechtbank 
       
     
     
     
       3.1.	De rechtbank beoordeelt het besluit over het planschadeverzoek van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres in deze volgorde:   
     
     
       
         Algemene beroepsgronden 
       
       
         Compensatie in natura  
       
       
         Passieve risicoaanvaarding  
       
       
         Uitgangspunten tegemoetkoming  
       
       
         Normaal maatschappelijk risico  
       
     
     
     
       3.2. 	De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
     
     
   
   
     
       1 Algemene beroepsgronden 
     
     
       
         Planschadeprocedureverordening 
       
     
     
       4.1. 
       
         Eiseres stelt dat het college geen second opinion van [adviesbureau 1] mocht vragen. Hiervoor geeft de Planschadeprocedureverordening tegemoetkoming in planschade gemeente Tiel (de verordening) geen mogelijkheid.  
         Ten eerste kan dat volgens artikel 7, lid 2, van de verordening alleen als er behoefte bestaat aan extra specifieke deskundigheid. Daarvan is niet gebleken. 
         Ten tweede staat de structuur van de verordening in de weg aan een second opinion want er geldt een beslistermijn van acht weken na het eerste advies. 
         Ten derde heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat er zulke twijfels aan het advies van [adviesbureau 2] zijn dat een second opinion nodig was. Bovendien was het niet nodig om [adviesbureau 1] in te schakelen want de risicoaanvaarding is een juridische beoordeling. Op de zitting heeft eiseres toegelicht dat het haar vooral gaat om de persoon die een second opinion geeft. Volgens eiseres kan dat niet degene zijn die ook al namens het college op het concept-planschadeadvies heeft gereageerd, zoals [adviesbureau 1] hier heeft gedaan.  
       
       
     
     
       4.2. 
       De juridische grondslag voor het vragen van een second opinion aan [adviesbureau 1] is te vinden in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Indien een bestuursorgaan, na kennisneming van een advies, concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies heeft, mag het onder verwijzing naar het zorgvuldigheidsbeginsel een second opinion vragen. Daarvoor is, anders dan eiseres kennelijk meent, geen specifieke grondslag in de verordening vereist. 
       
     
     
       4.3. 
       De rechtbank is van oordeel dat het college in dit geval in redelijkheid om een second opinion heeft kunnen vragen. Het college heeft op de zitting toegelicht dat hij twijfels had over het conceptadvies van [adviesbureau 2] en die twijfels in eerste instantie werden bevestigd door [adviesbureau 1] . Vervolgens zijn die twijfels na het definitieve advies van [adviesbureau 2] niet weggenomen, zodat het college aan [adviesbureau 1] een second opinion heeft gevraagd. De omstandigheid dat SOAZ eerder geadviseerd heeft over het conceptadvies van [adviesbureau 2] , betekent niet dat het college dit adviesbureau niet mocht inschakelen voor een second opinion omdat daaraan geen enkel wettelijk voorschrift in de weg staat. De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
         
           Verslag hoorzitting 
         
         5.	Over de beroepsgrond van eiseres dat een verslag van de hoorzitting bij het bestreden besluit ontbreekt, heeft het college op de zitting erkend dat het verslag ontbreekt. Dit is in strijd met artikel 7:13, zesde lid, van de Awb en dus een gebrek. De beroepsgrond slaagt. Onder overweging 27 zal de rechtbank ingaan op de gevolgen hiervan. 
       
       
     
   
   
     
       2 Compensatie in natura  
     
     6. De compensatie in natura ziet op het noordoostelijk deel van het perceel van eiseres. Voor dat deel van het perceel van eiseres is voor (een gedeeltelijk) herstel van de planologische mogelijkheden het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan 2] ” vastgesteld.  
     
     
       
         Ingetrokken beroepsgronden 
       
     
     7. Eiseres heeft van haar beroepsgronden over compensatie in natura de beroepsgronden over (a) de te ruime termijn voor het onherroepelijk worden van het compenserende bestemmingsplan en (d) de onzekerheid voor rechtsopvolgers ingetrokken, zodat deze geen bespreking meer behoeven. 
     
     
       
         Meer compensatie in natura? 
       
     
     
       8.1. 
       Eiseres stelt dat ze liever voor haar hele perceel compensatie in natura krijgt dan alleen herstel van de planologische mogelijkheden op het huidige bedrijfsperceel. Bij de keuze voor een gedeeltelijke compensatie in natura lijkt alleen een financiële afweging een rol te spelen. Verder staat in de plantoelichting op het compenserende bestemmingsplan dat zij in het vorige bestemmingsplan abusievelijk te beperkt is bestemd.    
       
     
     
       8.2. 
       De beroepsgrond slaagt niet omdat de voorkeur van degene die schade lijdt voor een bepaalde wijze van compenseren niet doorslaggevend is. Het bestuursorgaan mag bij het tegemoetkomen in de schade uitgaan van de wijze van compenseren die de laagste kosten met zich brengt.  Dat eiseres in het vorige bestemmingsplan abusievelijk te beperkt bestemd zou zijn, doet niet af aan de keuze van het college om deze schade (deels) in natura te herstellen. Voor het andere deel van de schade heeft het college aan eiseres een tegemoetkoming in geld toegekend.   
       
       
         
           Planvergelijking compenserend plan  
         
       
     
     
       9.1. 
       Eiseres is het er niet mee eens dat het compenserende plan haar bebouwingsmogelijkheden verkleint. In het compenserende plan mogen gebouwen namelijk alleen in een bouwvlak worden gebouwd. Het bebouwingspercentage is door het compenserende plan vanaf 19 april 2023 maar 60%, terwijl onder het oude regime geen bouwvlak bestond en het hele bestemmingsvlak bebouwd kon worden met zowel gebouwen, als bouwwerken. Eiseres heeft dit ook al in haar zienswijze naar voren gebracht maar dit heeft niet tot een gewijzigde vaststelling van het compenserende plan geleid.   
       
     
     
       9.2. 
       Zoals hiervoor (in r.o. 8.2) is overwogen, mag het bestuursorgaan bij het tegemoetkomen in de schade uitgaan van de wijze van compenseren die de laagste kosten met zich brengt. Het college heeft in de reactie op de zienswijzennota bij het compenserende plan toegelicht dat dat plan bewust niet alle bouwmogelijkheden herstelt omdat dat vanuit ruimtelijk oogpunt niet wenselijk is. Voor de resterende schade heeft het college aan eiseres daarom een tegemoetkoming in geld toegekend. Dat het compenserende plan niet alle bouwmogelijkheden herstelt, maakt dus niet dat het besluit over het planschadeverzoek niet deugt. Dat is ook de reden dat de zienswijze op dit punt niet is gevolgd. Overigens is wel tegemoetgekomen aan de zienswijze door het te bebouwen areaal opnieuw te waarderen waarbij is uitgegaan van een kleiner maximaal bebouwingspercentage. De beroepsgrond slaagt niet. 
       
       
         
           Restschade 
         
       
     
     
       10.1. 
       Eiseres stelt onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling  dat het college haar restschade had moeten vergoeden. Die restschade bestaat uit de gestegen bouwkosten die niet zijn meegenomen in het compenserende plan. Als eiseres de nu wegbestemde mogelijkheden namelijk al in 2013 had kunnen bouwen, waren de bouwkosten veel lager geweest. Van eiseres kan niet worden verlangd dat zij daarvoor een apart verzoek om schadevergoeding indient.   
       
     
     
       10.2. 
       Zoals het college in de beslissing op bezwaar, aansluitend bij de reactie van [adviesbureau 1] op het bezwaar van 14 oktober 2022, heeft onderbouwd, kan bij compensatie in natura weliswaar aanspraak bestaan op restschade maar dat geldt voor het deel van de planologische mogelijkheden dat niet volledig in natura is hersteld. In deze zaak heeft eiseres voor dat deel een geldbedrag toegekend gekregen. Daarbij geldt dat alleen aanspraak kan bestaan op planschade in de vorm van inkomensderving of waardevermindering van een onroerende zaak.  Voor zover de door eiseres bedoelde bouwkosten daar al onder zouden vallen, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij die bouwkosten daadwerkelijk heeft, dan wel zou hebben gemaakt of concrete bouwplannen had, dat zij hierdoor concrete schade heeft geleden en wat de omvang van die schade dan zou zijn. De beroepsgrond slaagt niet.  
       
     
   
   
     
       3 Passieve risicoaanvaarding  
     
     
       11.1. 
       Het college heeft voor een deel van de schade passieve risicoaanvaarding tegengeworpen. De passieve risicoaanvaarding gaat over het noordwestelijke deel van het perceel binnen bestemmingsplan [bestemmingsplan 1] (de percelen die een groenbestemming hebben gekregen).  
       
     
     
       11.2. 
       Het college heeft passieve risicoaanvaarding tegengeworpen omdat eiseres voor dit deel van de gronden na vaststelling van het Masterplan Stationsgebied Tiel  (het Masterplan) er rekening mee had moeten houden dat de planologische mogelijkheden van deze gronden zouden verslechteren. Eiseres zou tot de vaststelling van het ontwerpbestemmingsplan en de voorbereidingsbescherming daaraan voorafgaand geen concrete poging hebben gedaan om haar planologische mogelijkheden uit het oude regime te verwezenlijken.  
       
       
         
           Voorzienbaarheid 
         
       
     
     
       12.1. 
       
         Volgens eiseres zijn de door [adviesbureau 1] genoemde beleidsdocumenten (het Masterplan en de Gebiedsvisie) geen openbaar gemaakte concrete beleidsvoornemens op basis waarvan eiseres had kunnen en moeten voorzien dat er op korte termijn een groenbestemming voor het noordwestelijk deel van het perceel zou gaan gelden. Verder zijn ook de presentaties van 13 maart 2007 en 19 februari 2008 over het concept-Masterplan geen openbaar gemaakte concrete beleidsvoornemens. 
         Eiseres voert aan dat het Masterplan niet openbaar is gemaakt. Dat plan zou op de gemeentelijke website zijn gepubliceerd maar dat is niet terug te vinden. Ook het concept-Masterplan is niet openbaar gemaakt. Dat daarover presentaties hebben plaatsgevonden, is niet voldoende voor openbaarmaking.  
         Verder is het Masterplan, en daarmee ook de Gebiedsvisie waarin het Masterplan is opgenomen, geen concreet beleidsvoornemen. De uitgangspunten uit dit plan bevinden zich namelijk nog maar in het beginstadium en het plan kent een doorlooptijd van 20-30 jaar. Het was daarom niet te verwachten dat het noordwestelijk deel van het perceel al in juli 2013 een groenbestemming zou krijgen. In het bijzonder niet omdat uit het Masterplan kan worden afgeleid dat alleen het gebied ten oosten van de [locatie 2] snel (binnen vijftien jaar) zou worden ontwikkeld en dat het niet voor de hand lag dat het gebied ten westen daarvan (waaronder het perceel van eiseres) op korte termijn vrij zou komen. Weliswaar is het noordwestelijk perceel in het Masterplan aangeduid voor een stadsentree en te transformeren groen maar tegelijkertijd vermeldt het Masterplan dat de invulling van deze gronden voor de langere termijn onvoorspelbaar bleef.  
         Tot slot gold al vanaf 1 april 2010 voorbereidingsbescherming zodat haar in ieder geval vanaf dat moment geen passieve risicoaanvaarding kon worden tegengeworpen. 
       
       
     
     
       12.2. 
       
         Het college stelt dat het Masterplan is vastgesteld in een openbare raadsvergadering op 17 september 2008 en dat het plan toen openbaar is gemaakt op de gemeentelijke website. Voor de vaststelling heeft er op 13 maart 2007 een informatieavond plaatsgevonden waarbij ook een vertegenwoordiger van eiseres aanwezig was en is het concept-Masterplan op 19 februari 2008 gepresenteerd, voor welke presentatie de eerdere deelnemers waren uitgenodigd. Verder is het vastgestelde Masterplan met een brief van 13 januari 2009 aan eiseres gestuurd. Het college verwijst tot slot naar een eerdere rechtbankuitspraak waaruit zou volgen dat het Masterplan openbaar is gemaakt. 
         Een ander relevant stuk is de Gebiedsvisie Tiel - West die op 17 maart 2010 door de gemeenteraad is vastgesteld.  
       
       
       
         12.3.1. 
         Het bestuursorgaan betrekt bij zijn beslissing op een planschadeverzoek in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.  Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat aanvrager zich daadwerkelijk bewust was van het risico. 
         
       
       
         12.3.2. 
         
           Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren.  
           Voor de bevestigende beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden van zijn onroerende zaak zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. 
         
         
         
           
             Openbare beleidsvoornemens? 
           
         
       
       
         12.4.1. 
         Het college kon op de zitting niet bevestigen dat het Masterplan destijds op de website van de gemeente is gepubliceerd, nog daargelaten dat publicatie op de gemeentelijke website in principe niet voldoende is voor openbaarmaking.  Ook vaststelling in een raadsvergadering alleen is daarvoor onvoldoende.  De rechtbank is daarom van oordeel dat het Masterplan geen openbaar gemaakt beleidsvoornemen is, zodat de beroepsgrond alleen al hierom slaagt. Ook van de door het college genoemde Gebiedsvisie Tiel – West is niet vast komen te staan dat dat een openbaargemaakt beleidsvoornemen is. Voor zover de gemachtigde van het college op de zitting nog heeft gewezen op een uitspraak waarin bij het ontbreken van objectieve voorzienbaarheid, subjectieve voorzienbaarheid wordt tegengeworpen , constateert de rechtbank dat de uitspraken van de Afdeling over deze vorm van voorzienbaarheid alleen gaan over actieve risicoaanvaarding en niet over passieve risicoaanvaarding, zoals in dit geval. De rechtbank is van oordeel dat subjectieve voorzienbaarheid geen rol speelt bij passieve risicoaanvaarding, nu dit naar aard verschilt van actieve risicoaanvaarding. Bij actieve risicoaanvaarding gaat het immers om het nemen van een eigen, actieve investeringsbeslissing waarbij een redelijk handelend koper wordt geacht een weloverwegen keuze te maken en bij die keuze de planologische situatie zal moeten betrekken. Bij passieve risicoaanvaarding is dat niet zo omdat in dat geval een verzoeker om planschade is geconfronteerd met een verandering van de planologische situatie van zijn eigendom en diegene in zoverre alleen een keuze heeft om bestaande planologische mogelijkheden al dan niet te benutten.   
         
       
       
         12.4.2. 
         Ook uit de door het college genoemde eerdere rechtbankuitspraak, leidt de rechtbank niet af dat het Masterplan openbaar is gemaakt, want in die uitspraak was het al dan niet openbaar zijn van het beleidsvoornemen niet in geschil.  
       
       
         12.4.3. 
         Voor zover het college bij het verweerschrift nog de woonvisie heeft toegezonden en heeft gesteld dat ook in zoverre risicoaanvaarding zou kunnen worden tegengeworpen, heeft de gemachtigde van het college op de zitting verklaard dat dit stuk alleen ten overvloede is toegezonden. 
         
       
       
         12.4.4. 
         Het voorgaande betekent dat het betoog slaagt en dat het bestreden besluit om die reden moet worden vernietigd voor zover daarin aan eiseres passieve risicoaanvaarding is tegengeworpen voor het noordwestelijk deel van het perceel op basis van documenten waarvan niet is vast komen te staan dat die openbaar zijn gemaakt. De andere beroepsgronden over de passieve risicoaanvaarding bespreekt de rechtbank daarom niet. De rechtbank gaat in rechtsoverweging 27 verder in op de gevolgen van dit gebrek. Voor eventuele vervolgbesluitvorming gaat de rechtbank hierna nog wel op de andere beroepsgronden van eiseres in. 
         
       
     
   
   
     
       4 Uitgangspunten tegemoetkoming 
     
     13. Eiseres stelt dat [adviesbureau 1] bij de waardering van de schade van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan, zodat het college niet op de adviezen van [adviesbureau 1] mocht afgaan. Eiseres heeft dit in haar zienswijze van 5 november 2020 al bestreden met een juridisch advies van [adviesbureau 3] van 3 november 2020 en partijdeskundige waarde-adviezen van [adviesbureau 4] van 27 oktober en 20 november 2020, maar daar is niets mee gebeurd. Specifiek zijn de adviezen van [adviesbureau 1] volgens eiseres op de volgende punten onjuist:   
     - begroting waardevermindering;  
     - onderscheid waarde bebouwbare en onbebouwbare grond;  
     - waarde bouwvlak / perceeloppervlak;  
     - prijsverschil bouwblok / overig terrein / verkaveling;  
     - lagere categorieën bedrijvigheid;  
     - geen taxatierapport.  
     
     
       
         Toetsingskader 
       
     
     14. De bestuursrechter kan een taxatie slechts terughoudend toetsen. Daarbij is van belang dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen.   
     De maatstaf bij de te verrichten toetsing is niet de eigen waardering door de rechter van de nadelen van de planologische wijziging, maar de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat het bestuursorgaan, gelet op de motivering van het advies van de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige, zich bij de besluitvorming niet in redelijkheid op dat deskundigenoordeel heeft kunnen baseren. Dit laat onverlet dat de besluitvorming dient te voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en dat de rechter de besluitvorming daaraan dient te toetsen. 
     
     
       
         Algemeen 
       
     
     15. Het college heeft de zienswijze van eiseres van 5 november 2020 inclusief bijlagen voorgelegd aan [adviesbureau 1] voor een reactie. [adviesbureau 1] heeft hier in een schriftelijk stuk van 17 mei 2021 op gereageerd en die reactie ligt ten grondslag aan het primaire besluit van 4 juli 2022. De zienswijze van eiseres heeft wel geleid tot aanpassing van het oorspronkelijke advies van [adviesbureau 1] van 12 juni 2020, maar niet tot een hogere tegemoetkoming. Dat er met de zienswijze ‘niets zou zijn gebeurd’, zoals eiseres stelt, is dus niet juist.   
     
     
     
     
       
         Begroting waardevermindering 
       
     
     
     
       
         Prijsontwikkeling  
       
     
     
       16.1. 
       Ten eerste stelt eiseres dat [adviesbureau 1] ten onrechte geen rekening heeft gehouden met een prijsontwikkeling van de m2-prijzen tussen het bestemmingsplan Tiel West (2012) en het bestemmingsplan [bestemmingsplan 1] .   
       
     
     
       16.2. 
       Zoals het college al in de beslissing op bezwaar, mede via de reactie van [adviesbureau 1] op het bezwaar van eiseres van 14 oktober 2022, heeft onderbouwd is voor de hier aan de orde zijnde bedrijfsmatige onroerende zaken geen sprake geweest van wezenlijke prijsontwikkelingen tussen beide peildata (15 mei 2012 en 11 oktober 2013). In de reactie van [adviesbureau 1] staat verder dat ook partijdeskundige [adviesbureau 4] zelf heeft onderbouwd dat het prijspeil voor het bedrijventerrein de afgelopen 10 jaar niet of nauwelijks is veranderd. Eiseres heeft daar in beroep verder niets tegenover gesteld. De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
         
           Waardebepaling op basis van m2 of handhaving bestaande bebouwing?  
         
       
     
     
       17.1. 
       
         Eiseres stelt dat, op basis van het waarde-advies van [adviesbureau 4] van 30 november 2020, de prijs zou moeten worden bepaald op basis van het aantal m2 bedrijfsgrond en niet op basis van de handhaving van bestaande gebouwen (gebouw 10). Als al is gerekend op basis van bestaande gebouwen, dan had dit ook voor de andere gebouwen moeten gebeuren. 
         Gelet op de aard van de gebouwen en de indeling van het terrein is het onaannemelijk dat die zich zonder kostbare aanpassingen lenen voor potentiële kopers en zal een substantiële periode van leegstand volgen, die geen goede invloed heeft op de waarde. [adviesbureau 4] heeft in haar advies daarom de waarde voor en na de planologische wijziging bepaald op basis van de m2-prijs voor bedrijfsgrond.    
         In het verlengde hiervan stelt eiseres dat er geen onderbouwing ten grondslag ligt aan het door [adviesbureau 1] gehanteerde afwijkende bedrag voor bedrijfsgebouw 10.   
       
       
     
     
       17.2. 
       
         Het college heeft in het primaire besluit, met een reactie van [adviesbureau 1] van 17 mei 2021, onderbouwd dat er geen reden is om de waardering van [adviesbureau 1] qua uitgangspunten, bedragen en conclusies onjuist te achten. In die reactie onderbouwt [adviesbureau 1] waarom de waardebepaling door [adviesbureau 4] niet klopt, onder andere omdat [adviesbureau 4] van de oude waarde van bedrijfsgronden van € 135/m2 (op basis van diverse referenties) uit gaat, terwijl die referenties niet vergelijkbaar zijn met de locatie van eiseres. Verder geldt dat [adviesbureau 4] voor alle gronden dit bedrag hanteert, terwijl er ook een onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen de waarde van gronden voor lichte en zware bedrijvigheid.  
         Wat betreft de waardering kon [adviesbureau 1] volstaan met het bepalen van het waardeverschil dat terugkomt in de grondprijs, met één uitzondering, namelijk gebouw 10. Wat betreft dit gebouw heeft [adviesbureau 1] juist specifiek rekening gehouden met de mogelijkheid voor hergebruik omdat sloop namelijk een onnodig hoge desinvestering (kapitaalvernietiging) oplevert. Voor de andere gebouwen en installaties op het terrein geldt dat niet. 
         Verder is in de second opinion van [adviesbureau 1] van 14 november 2018 onderbouwd waarom gebouw 10 (v.v.o. 2.492 m2) een waardedaling ondergaat. Dat er geen onderbouwing aan het afwijkende bedrag voor gebouw 10 ten grondslag ligt of dit ook voor de andere gebouwen had moeten gebeuren, is dus niet juist en ook door [adviesbureau 1] al weerlegd. 
       
       
     
     
       17.3. 
       Vervolgens heeft eiseres in haar bezwaarschrift van 26 september 2022 en haar beroepsgronden van 8 juni 2023 deze grond uit haar zienswijze letterlijk herhaald zonder te onderbouwen waarom het standpunt van het college en [adviesbureau 1] niet juist is. In de beslissing op bezwaar de reactie van [adviesbureau 1] op het bezwaar van 14 oktober 2022 en het verweerschrift van 3 januari 2025 wordt dit terecht opgemerkt. De beroepsgrond slaagt daarom niet.  
       
       
         
           Te lage grondprijzen? 
         
       
     
     
       18.1. 
       Volgens eiseres hanteert [adviesbureau 1] te lage grondprijzen (gemiddeld bebouwd en onbebouwd € 85,00/m2). Dit zou € 135,00/m2 moeten zijn voor schone, onbebouwde grond voor bedrijventerreinen. Dat de door [adviesbureau 4] genoemde referenties ten noorden van de snelweg liggen is onvoldoende om de adviezen van een deskundig taxateur terzijde te leggen.    
       
     
     
       18.2. 
       Zowel in de reactie op de zienswijze van eiseres van 17 mei 2021 die ten grondslag ligt aan het primaire besluit, als in de reactie op het bezwaar van eiseres van 14 oktober 2022 die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, heeft [adviesbureau 1] onderbouwd waarom niet kan worden uitgegaan van € 135,00/m2 zoals [adviesbureau 4] aandraagt. Zo’n prijs wordt volgens [adviesbureau 1] alleen betaald voor locaties die in allerlei opzichten beduidend gunstiger liggen en beter ontsloten liggen, meer bouwmogelijkheden (qua hoogte en oppervlakte) bieden en geen ‘last’ hebben van nabijgelegen woningen / milieugevoelige objecten. Verder maakt [adviesbureau 4] ten onrechte geen onderscheid tussen gronden voor lichte en zware bedrijvigheid. Dat [adviesbureau 1] alleen niet in het advies van [adviesbureau 4] zou zijn meegegaan omdat de referentieobjecten ten noorden van de snelweg zouden liggen is dus niet juist. Eiseres heeft verder niets tegenover deze reactie van [adviesbureau 1] gesteld en daarmee onvoldoende onderbouwd dat het college niet van deze (deskundige) reactie van [adviesbureau 1] mocht uitgaan. De beroepsgrond slaagt niet. 
       
       
         
           Ongunstige situering bouwvlakken  
         
       
     
     
       19.1. 
       Volgens eiseres heeft [adviesbureau 1] ten onrechte geen rekening gehouden met de ongunstige situering van de bouwvlakken. Dit leidt tot een lagere waarde dan € 135,00/m2 voor kavels die buiten het bouwvlak vallen.   
       
     
     
       19.2. 
       Het college erkent, met de reactie van [adviesbureau 1] van 17 mei 2021, dat de situering van de bouwvlakken (op het oostelijk deel van het perceel) weliswaar ongunstig is maar dat eiseres dat risico passief heeft aanvaard door de eerdere bouwmogelijkheden niet te benutten. Daarvoor had zij onder het oude regime de tijd tussen 15 maart 2012 (het voorontwerp-bestemmingsplan [bestemmingsplan 1] ) en 8 maart 2013 (terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan [bestemmingsplan 1] ) de tijd. Eiseres heeft hier niets tegenover gesteld zodat deze beroepsgrond niet slaagt.  
       
       
         
           Waardeberekening oud regime 
         
         20.	De beroepsgrond dat de waardeberekening van de gronden onder de oude planologie niet genoegzaam is gemotiveerd, is niet onderbouwd en slaagt daarom niet.   
       
       
       
         
           Onderscheid bebouwbare en onbebouwbare grond / Bouwvlak of perceelvlak / Prijsverschil 
         
       
     
     
       21.1. 
       
         Eiseres stelt, onder verwijzing naar haar deskundigenadviezen bij de zienswijze van november 2020, dat [adviesbureau 1] ten onrechte onderscheid maakt tussen de waarde van bebouwbare grond (320 m2) en niet-bebouwbare grond (2.900 m2). Daarbij gaat [adviesbureau 1] onder het nieuwe regime ten onrechte uit van het geheel bebouwen van bouwvlakken zonder rekening te houden met het geldende bebouwingspercentage van 60%. De herberekening die het college voor het noordelijk deel heeft gedaan, had het college ook voor het zuidelijke deel van het perceel moeten maken.   
         Verder heeft [adviesbureau 4] onderbouwd dat in de praktijk een vaste prijs per m2 wordt gehanteerd zonder onderscheid en zonder prijsverschil tussen het bouwvlak en het overige terrein. [adviesbureau 1] gaat ten onrechte uit van bedragen van € 120,- voor bebouwde en € 45,- voor onbebouwde grond omdat daaraan geen onderbouwing of taxatierapport ten grondslag ligt. 
       
       
     
     
       21.2. 
       
         Het college heeft op de adviezen van eiseres gereageerd, via de reactie van [adviesbureau 1] van 17 mei 2021. Nadat eiseres deze grond in bezwaar heeft herhaald, heeft de [adviesbureau 1] hier ook in de reactie op het bezwaar van 14 oktober 2022 op gereageerd. Daarin is onderbouwd waarom de waarde-adviezen van en waardering door [adviesbureau 4] niet maken dat het eerdere waarde-advies van [adviesbureau 1] niet klopt.  
         Specifiek in beide reacties van [adviesbureau 1] is toegelicht dat een onderscheid is gemaakt tussen bebouwbare en onbebouwbare grond omdat onder het oude regime aan de zuidzijde ook een voorgevelrooilijn lag en vóór deze lijn niet mocht worden gebouwd. Van de hele strook die in het nieuwe regime Tiel West is opgenomen (circa 3.280 m2) blijkt 2.900 m2 voor de voorgevelrooilijn (buiten het bouwvlak) te vallen en slechts 380 m2 binnen het oorspronkelijke bebouwbare oppervlak. De grond van eiseres over het bebouwingspercentage is aanleiding geweest om de berekening van de waarde van de gronden onder het nieuwe regime [bestemmingsplan 1] te herzien. [adviesbureau 1] licht hierover toe dat eiseres terecht heeft aangegeven dat het te bebouwen areaal als gevolg van het maximale bebouwingspercentage iets kleiner is dan de omvang van het bouwvlak.  
         De enkele stelling van eiseres dat deze herberekening ook voor het zuidelijke deel van het perceel had moeten plaatsvinden, is onvoldoende voor het oordeel dat het college niet van het advies van [adviesbureau 1] heeft mogen uitgaan.  
         De beroepsgrond slaagt niet. 
       
       
       
         
           Verkaveling / Lagere categorieën bedrijven 
         
       
     
     
       22.1. 
       Eiseres verwijst naar haar waarde-adviezen van [adviesbureau 4] . Daarin staat dat [adviesbureau 1] er geen rekening mee houdt dat door het toestaan van lagere categorieën bedrijven er altijd sprake moet zijn van verkaveling, waarbij ontsluitingswegen moeten worden aangelegd. Verkaveling zal er toe leiden dat maar 70-80% van de gronden uitgeefbaar is. De andere meters zijn niet bruikbaar en leveren alleen maar extra kosten op door de aanleg van infrastructuur. Dat leidt tot extra schade. Ook heeft [adviesbureau 1] geen rekening gehouden met de beperkte situeringsmogelijkheden van gebouwen. Dat er voor dit aspect sprake is van passieve risicoaanvaarding betekent niet dat dit niet hoeft te worden meegenomen in de schadebegroting.    
       
     
     
       22.2. 
       
         Het college heeft met een advies van [adviesbureau 1] van 17 mei 2021 gereageerd op de adviezen van [adviesbureau 4] . Daarin schrijft [adviesbureau 1] dat, nog afgezien van dat een andere verkaveling mogelijk is, het bebouwingspercentage wordt genomen van de gronden met een bedrijfsbestemming als geheel zodat van een laag effectief bebouwingspercentage geen sprake hoeft te zijn. Verder geldt dat wegen, paden en parkeervoorzieningen binnen de bedrijfsbestemming zijn toegestaan, zodat bij een gunstige situering daarvan juist een effectief hoger bebouwpaar percentage op de uit te geven kavels is te bewerkstelligen.  
         Zoals volgt uit r.o. 19, is [adviesbureau 1] wel degelijk ingegaan op de situering van de gebouwen en heeft het college zich, met dit advies van [adviesbureau 1] , op het standpunt heeft kunnen stellen dat passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen wat betreft de bouwmogelijkheden. In dat geval is een begroting van de schade niet nodig.  De beroepsgrond slaagt niet.  
         
           Taxatierapport 
         
       
     
     
       23.1. 
       Eiseres stelt dat [adviesbureau 1] een taxatierapport had moeten uitbrengen. Een complexe situatie als deze rechtvaardigt dat. Eiseres heeft wel een deskundig taxateur in de arm genomen, [adviesbureau 4] . Het lag dan ook voor de hand om van de bedragen uit deze taxatie uit te gaan.  
       
     
     
       23.2. 
       De rechtbank is van oordeel dat het college zich in redelijkheid heeft kunnen baseren op de adviezen van [adviesbureau 1] . Weliswaar zijn de adviezen van [adviesbureau 1] niet vastgelegd in een formeel/volledig taxatierapport, maar dat is ook niet vereist bij de begroting en waardering van planschade. Uit rechtspraak leidt de rechtbank namelijk af dat de waardering van onroerende zaken plaatsvindt door ‘het toepassen van een taxatiemethode’, waarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de betreffende deskundige een rol mogen spelen.  Daarin leest de rechtbank niet dat de waardering van planschade alleen met een formeel en volledig taxatierapport is toegestaan. Bovendien heeft [adviesbureau 1] in haar adviezen onderbouwd dat in dit specifieke geval geen volledig taxatierapport is uitgebracht omdat het volledig taxeren van de waarde van een onroerende zaak voor een object als dit met daarop een veelheid aan technische voorzieningen, installaties en dergelijke meer, uitermate gecompliceerd is. Verder is een taxatierapport volgens [adviesbureau 1] niet nodig, omdat bij de begroting van de schade in dit geval kan worden volstaan met het bepalen van het waardeverschil dat terugkomt in de grondprijs (met uitzondering van gebouw 10). Overigens heeft [adviesbureau 1] in haar reactie vastgesteld dat ook de door eiseres ingeschakelde taxateur [adviesbureau 4] een soortgelijke benadering heeft gekozen en geen volledig taxatierapport heeft uitgebracht. De beroepsgrond slaagt niet.  
       
     
   
   
     
       5 Normaal maatschappelijk risico 
     
     
       24.	Het college heeft voor de schade van het vervallen van de gebruiksmogelijkheden (met name bestaande uit het beperken van bedrijfscategorieën van 4.3 naar categorieën 1 en 2) voor het oostelijk deel van het perceel van eiseres als normaal maatschappelijk risico een drempel gehanteerd van 3%. 
     
     
     
       
         Reformatio in peius 
       
     
     
       25.1. 
       Eiseres stelt dat het college in het eerste besluit op haar planschadeverzoek uitging van een drempel van 2% normaal maatschappelijk risico, terwijl dat in de beslissing op bezwaar 3% is geworden. Waar ze bij een drempel van 2% nog aanspraak maakte op schadevergoeding, komt de schade bij een drempel van 3% volledig voor haar eigen rekening. Daardoor is zij slechter geworden van haar bezwaar en dat is in strijd met het verbod van reformatio in peius.  
       
     
     
       25.2. 
       Het bezwaarschrift mag er niet toe leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn. Dat betekent dat het bestuursorgaan het besluit, voor zover het door het bezwaarschrift wordt bestreden, moet heroverwegen en moet nagaan of dit tot een voor de indiener gunstiger resultaat leidt. 
     
     
       25.3. 
       
         Van strijd met het verbod van reformatio in peius is geen sprake omdat eiseres niet in een ongunstigere positie is gekomen na de heroverweging in bezwaar. Hoewel dit niet expliciet in het primaire besluit staat, en eiseres mogelijk uit eerdere adviezen van de [adviesbureau 1] (van 12 juni 2020 en 17 mei 2021) de indruk heeft gekregen dat een drempel van 2% ook nog een optie was, kan uit het primaire besluit wel worden afgeleid dat ook toen al een drempel van 3% is gehanteerd. Uit de uitkomst van dat besluit bleek namelijk al dat de schade volledig voor rekening van eiseres is gelaten. Zou een drempel van 2% zijn gehanteerd, dan had zij wel een deel van de schade vergoed gekregen.   
         Juist omdat dit niet duidelijk uit het primaire besluit volgde, heeft het college in de heroverweging op advies van de bezwarencommissie met een aparte bijlage bij de beslissing op bezwaar alsnog expliciet in het bestreden besluit onderbouwd dat een drempel van 3% is gehanteerd. Van strijd met het verbod van reformatio in peius is dan ook geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.    
       
       
       
         
           De gehanteerde drempel 
         
       
     
     
       26.1. 
       
         Eiseres stelt dat het college ten onrechte een drempel van 3% heeft toegepast. Volgens eiseres hoort hier helemaal geen drempel te gelden. De forfaitaire drempel van 2% is namelijk niet van toepassing op directe planschade. 
         Nu heeft het college zelfs een hogere drempel van 3% toegepast maar daar was geen aanleiding voor want er is geen sprake van een normale maatschappelijke ontwikkeling en als dat al zo was, dan lag die niet in de lijn der verwachtingen.   
         Bij een fabriek die hier al lang is toegestaan, kan niet worden verwacht dat die vijftig jaar later wordt wegbestemd, laat staan dat de bestemming groen en water wordt. Alleen al daarom is geen sprake van een normale maatschappelijke ontwikkeling op het noordwestelijk deel van het perceel. Voor het deel dat weer wordt terugbestemd op het noordoostelijk deel, is automatisch al geen sprake van een normale maatschappelijke ontwikkeling. 
         Ook was er voor de locatie op de lange termijn een perspectief van woningbouw maar dat strookt niet met het recent vastgestelde bestemmingsplan (19 april 2023) waarin de woningbouwplannen zijn vernietigd. Er is dus helemaal geen noodzaak (meer) om de bedrijfsbestemming te beperken.  
         Verder heeft ook geen evenredigheidsafweging plaatsgevonden, terwijl eiseres in haar eigendom en bedrijfsvoering wordt aangetast. Het nadeel is enorm (ruim vijf miljoen euro). Uit het besluit blijkt niet dat hiermee rekening is gehouden, maar dat had wel gemoeten. 
       
       
       
         26.2.1. 
         Wat betreft het noordwestelijk deel van het perceel (bestemming groen en water) heeft het college passieve risicoaanvaarding tegengeworpen. In dat geval is het bepalen van de omvang van de schade niet nodig.  De rechtbank heeft echter in r.o. 11-12 over de beroepsgronden van eiseres over het noordwestelijk deel van haar perceel overwogen dat het college geen passieve risicoaanvaarding kon aannemen zonder dat vaststaat of sprake is van openbaargemaakte beleidsvoornemens. In een eventueel vervolgbesluit zal, voor zover het college toch aan het bepalen van de omvang van de schade toekomt, alsnog aandacht moeten worden besteed aan een eventuele drempel voor het normaal maatschappelijk risico voor het noordwestelijk deel van het perceel. 
         
       
       
         26.2.2. 
         Voor het oostelijk deel van het perceel heeft de rechtbank in r.o. 19 overwogen dat het college er van uit mocht gaan dat sprake was van passieve risicoaanvaarding voor wat betreft de vervallen bouwmogelijkheden. Een schadebegroting is dan niet nodig.  
         
       
       
         26.2.3. 
         Voor het vervallen van de gebruiksmogelijkheden op het oostelijk deel van het perceel heeft het college de drempel op 3% bepaald. Hierover staat in de beslissing op bezwaar:   
         
         
           
             “Het hanteren van een drempel van 3% wegens normaal maatschappelijk risico, mede gezien de jurisprudentie in soortgelijke gevallen, niet onredelijk. In het advies d.d. 12 juni 2020 heeft [adviesbureau 1] al onderbouwd dat een drempel van 2% in ieder geval redelijk is. in het advies d.d. 17 mei 2021 en het meest recente advies d.d. 14 oktober 2022 geeft [adviesbureau 1] aan dat gezien de meest recente jurisprudentie ook een drempel van 3% redelijk is. Wij sluiten ons daarbij aan.” 
           
         
         
         
           In een bijlage bij de beslissing op bezwaar is een nadere onderbouwing gegeven van de drempel van 3%:  
         
         
         
           
             “Onderbouwing gehanteerde drempel normaal maatschappelijk risico 
           
         
         
         
           
             In het nader advies van [adviesbureau 1] d.d. 17 mei 2021 is de volgende onderbouwing opgenomen 
           
           
             voor de gehanteerde drempel voor het normaal maatschappelijk risico: 
           
         
         
         
           
             Het toepassen van een drempel wegens normaal maatschappelijk risico achten wij ook in overeenstemming met jurisprudentie. Vergelijk bijvoorbeeld ABRvS 3 oktober 2018, 
           
           
             ECLI:NL:RVS:2018:3192, Breda. Daarin was ook sprake van een oud oorspronkelijk 
           
           
             planologisch regime (zelfs veel minder oud dan hier aan de orde: Breda: 1994, Tiel : 1964), 
           
           
             waarvan inmiddels alles aannemelijk was dat het vervangen zou gaan worden door een 
           
           
             nieuw bestemmingsplan waarin de planologie aan de hand van het op dat moment geldende 
           
           
             beleid en de maatschappelijke ontwikkelingen van dat moment zou worden aangepast. Net 
           
           
             als in Tiel , was ook in Breda voor de veel langere termijn sprake van een perspectief voor 
           
           
             woningbouw. Ook in Breda was sprake van een planologische beperking die op dat moment 
           
           
             veel verder ging dan uit het op dat moment openbaar bekende beleid volgde (alle 
           
           
             mogelijkheden vóór detailhandel werden door weg bestemd, terwijl het beleid wel degelijk 
           
           
             nog ruimte bood voor detailhandel in niet-dagelijkse goederen). De met inachtneming 
           
           
             hiervan toegepaste drempel van 3% wegens normaal maatschappelijk risico werd door de 
           
           
             Afdeling geaccordeerd. 
           
         
         
         
           
             Zie zeer recent ook ABRvS 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:554, Lelystad, waarin de 
           
           
             Afdeling in een geval van het verhogen van de ondergrens van de minimale omvang van 
           
           
             bouwkavels voor woningen naar minimaal 5.000 m2 zelf een drempel toepast van 5%. 
           
         
         
         
           
             In het licht hiervan, is de door ons eerder geadviseerde drempel van 2% dus geenszins 
           
           
             irreëel en zou zelfs een wat hogere drempel - waarbij wij denken aan 3% - redelijk geacht 
           
           
             kunnen worden. 
           
         
         
         
           
             In voorliggend voorstel is gekozen om een drempel van 3% te hanteren op basis van de 
           
           
             volgende overwegingen: 
           
         
         
         
           
             Uit bovengenoemde jurisprudentie blijkt dat reeds met een planologisch regime dat veel 
           
           
             minder oud was dan in het geval van PPG een drempel van 3% niet onredelijk wordt geacht. Er is in het onderhavige geval sprake van een ‘oud’ planologisch regime waarbij er, gelet op de omliggende gronden en actuele maatschappelijke inzichten met betrekking tot milieu(-gevoelige functies), redelijkerwijs rekening mee moet worden gehouden dat het 
           
           
             bestemmingsplan op enig moment vervangen zou gaan worden met inachtneming van 
           
           
             geldend beleid en maatschappelijke ontwikkelingen. Bovendien is er op de langere termijn 
           
           
             een perspectief voor woningbouw. 
           
         
         
         
           
             Een drempel van 3% is daarom redelijk, zoals [adviesbureau 1] ook heeft overwogen.” 
           
         
         
       
       
         26.3.1. 
         
           Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.  
           Het bestuursorgaan dient de beantwoording van de vraag of de schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt naar behoren te motiveren. Het is in beginsel met het oog op de uniformiteit en de voorspelbaarheid van de eventuele tegemoetkoming in schade aanvaardbaar dat het bestuursorgaan ten aanzien van het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico werkt met een vaste drempel. Dat komt de rechtszekerheid ten goede, aangezien de vraag of schade buiten het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico valt daarmee eenvoudig kan worden beantwoord. Het bestuursorgaan zal, als daartoe op grond van de door de benadeelde verschafte gegevens aanleiding bestaat, moeten beoordelen of deze drempel ook onverkort toepassing kan vinden in de omstandigheden van het geval. 
           Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als normaal maatschappelijk risico als drempel hanteert dan wel op een tegemoetkoming in mindering brengt, geldt dat er zwaardere eisen aan de motivering worden gesteld. 
           De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. 
         
         
       
       
         26.3.2. 
         
           In de lijn der verwachting liggende normale maatschappelijke ontwikkeling 
           Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. 
           In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. 
           Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. 
           De omstandigheid dat een bepaalde functie in een bepaald gebied thuis hoort betekent op zichzelf nog niet dat als uitgangspunt heeft te gelden dat nieuwvestiging van deze functie in dat gebied als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd. 
           De omstandigheid dat een bepaalde planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken, betekent op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. 
         
         
       
       
         26.3.3. 
         
           De omstandigheid dat de schadeveroorzakende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. 
           In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten. 
         
         
       
       
         26.3.4. 
         Dat er geen wettelijk minimumforfait geldt voor de drempel bij directe planschade, betekent niet dat bij directe planschade geen drempel mag worden gehanteerd. Schade die behoort tot het normaal maatschappelijk risico moet namelijk redelijkerwijs ten laste blijven van de aanvrager en het is daarbij in beginsel aanvaardbaar dat het bestuursorgaan werkt met een vaste drempel. Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als normaal maatschappelijk risico als drempel hanteert dan wel op een tegemoetkoming in mindering brengt, geldt dat er zwaardere eisen aan de motivering worden gesteld. 
         
       
       
         26.4.1. 
         
           De rechtbank is van oordeel dat het college het toepassen van een drempel van 3% in dit geval voldoende heeft gemotiveerd en dat hij in zoverre in redelijkheid op de adviezen van [adviesbureau 1] heeft mogen afgaan. Dat het gaat om een fabriek die hier al lang is toegestaan en sommige planologische mogelijkheden in natura zijn hersteld, is onvoldoende voor het oordeel dat geen sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling die niet in de lijn der verwachtingen zou liggen. Wat betreft de herstelde planologische mogelijkheden in natura is geen drempel toegepast.  
           Dat er recent een bestemmingsplan voor woningbouw - naar de rechtbank begrijpt in de omgeving van het bedrijf van eiseres - is vernietigd, kan geen rol spelen omdat dat is gebeurd na het bestreden besluit. Overigens betekent de vernietiging van een bestemmingsplan voor woningbouw ook niet dat daarmee het perspectief op woningbouw op deze locatie er niet meer is.  
         
         
       
       
         26.4.2. 
         
           De beroepsgrond dat het bestreden besluit geen blijk geeft van een afweging of de schade in de vorm van waardevermindering van de onroerende zaak onevenredig is, slaagt. Bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico moet namelijk ook de vraag worden betrokken of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak.  Hierover staat in het bestreden besluit geen motivering. Weliswaar heeft het college in het verweerschrift geschreven dat zij zich ervan heeft vergewist dat de schade aanzienlijk was en mede daarom is besloten tot compensatie in natura, en dat de schade niet feitelijk is geleden want slechts tijdelijk is geweest, maar die onderbouwing geeft onvoldoende blijk van een afweging of de schade onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Het college zal dit daarom nader moeten motiveren.   
           Overigens heeft de rechtbank in r.o. 11-12 overwogen dat het college voor (een groot deel van) de schade geen passieve risicoaanvaarding heeft kunnen tegenwerpen op basis van documenten waarvan niet vaststaat dat die zijn openbaargemaakt. Mocht het college in een vervolgbesluit wel toekomen aan het bepalen van de omvang van deze schade, dan zal het college ook in zoverre een onderbouwing van de evenredigheid van de schade ten opzichte van de waardevermindering moeten geven.  
         
         
         
         
           
             Conclusie en gevolgen 
           
         
         
       
     
     
       27.1. 
       Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit gebreken heeft. Zo kon het college (voor het noordwestelijk deel van het perceel) niet passieve risicoaanvaarding tegenwerpen op basis van documenten waarvan niet is vast komen te staan dat die openbaar zijn gemaakt (Masterplan en Gebiedsvisie). Ook ontbreekt een motivering van de evenredigheid van de schade ten opzichte van de waardevermindering van de onroerende zaak. Tot slot ontbreekt een verslag van de hoorzitting in bezwaar.   
       
     
     
       27.2. 
       Dit betekent dat het college opnieuw een besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet geen mogelijkheden om het geschil finaal te beslechten door bijvoorbeeld een tussenuitspraak waarmee het college de gebreken kon herstellen omdat voor een nieuw besluit nader onderzoek en een nadere onderbouwing van het college nodig zijn voor in ieder geval dat deel van de schade waarvoor tot nu toe passieve risicoaanvaarding was tegengeworpen.  
       
     
     
       27.3. 
       Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De proceskosten zijn € 1.814,00  voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 907,00 en een wegingsfactor 1). 
       
       
       
       
       
       
       
         
           Beslissing 
         
       
       
       
         De rechtbank: 
       
       
         
           verklaart het beroep gegrond;  
         
         
           vernietigt het bestreden besluit; 
         
         
           draagt het college op om een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen met inachtneming van deze uitspraak;  
         
         
           bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,00 aan eiseres moet vergoeden; 
         
         
           draagt het college op tot betaling van de proceskosten van € 1.814,00 aan eiseres. 
         
       
       
       
       
         Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzitter, mr. M.J.M. Verhoeven en mr. M.A.A. Soppe, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op  
       
       
       
       
       
       
       
       
         
           
           
           
             
               
                 Griffier 
               
               
                 voorzitter 
               
             
           
         
       
       
       
       
         Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
       
       
       
       
         
           Informatie over hoger beroep 
         
         Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.   
       
       
     
   
   
      Als bedoeld in artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). 
   
   
      Partijdeskundig waarde-advies van [adviesbureau 4] van 30 november 2020.  
   
   
      Zie bijvoorbeeld AbRvS 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:856, r.o. 12.1. 
   
   
      Zie AbRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 5.41. 
   
   
      AbRvS 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1186. 
   
   
      Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro. 
   
   
      Vastgesteld door de gemeenteraad op 17 september 2008. 
   
   
      Rb. Gelderland 16 maart 2020, ECLI:NL:RBGEL:2020:1798. 
   
   
      Artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro. 
   
   
      ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 5.21. 
   
   
      ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 5.32-5.33. 
   
   
      AbRvS 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:552 r.o. 9.8-9.9. 
   
   
      ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6653/ 
   
   
      ABRvS 31 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5465, r.o. 20. 
   
   
      ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 8.1 
   
   
      Zie AbRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 4.4. 
   
   
      De second opinion van 4 mei 2016, de update van de second opinion van 14 november 2018, het nadere advies van 12 juni 2020, de reactie op de zienswijze van 17 mei 2021 en de reactie op het bezwaar van 14 oktober 2022. 
   
   
      Zie bijvoorbeeld AbRvS 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2598, r.o. 8.1. 
   
   
      ABRvS 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4734, r.o. 9.1. 
   
   
      Artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro. 
   
   
      Eiseres verwijst naar AbRvS 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3026. 
   
   
      AbRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 5.16. 
   
   
      AbRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 5.1, 5.7, 5.8 en 5.9. 
   
   
      AbRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 5.10-5.12. 
   
   
      AbRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 5.13. 
   
   
      AbRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 5.1, 5.7 en 5.8. 
   
   
      AbRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 5.13.