ECLI: ECLI:NL:CBB:2021:49

Titel: ECLI:NL:CBB:2021:49 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 19-01-2021 / 19/902

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2021-01-19

Zaaknummer: 19/902

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2021:49

---

Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet 
         Artikel 23, zesde lid, van de Meststoffenwet 
         Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden  
       
       
       
         Fosfaatrechten - knelgevallenregeling - individuele en buitensporige last  
         Tussen partijen is niet in geschil dat bij de knelgevallenregeling moet worden uitgegaan van de dieraantallen op de peildatum in combinatie met de gemiddelde melkproductie per koe in 2014. Voor het door verweerder gehanteerde uitgangspunt dat appellante in 2014 gemiddeld 278,4 melk- en kalfkoeien hield vindt het College geen steun in dit CRV Mineraal bedrijfsoverzicht of anderszins in het dossier. In zoverre is het vervangingsbesluit onvoldoende gemotiveerd. 
         Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt.  
         Gelet op het geconstateerde motiveringsgebrek bij de toepassing van de knelgevallenregeling is het beroep gegrond. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante.

uitspraak 
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 19/902  
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 januari 2021 in de zaak tussen 
     Melkveebedrijf [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante 
     (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt). 
     
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.  
     
     
     
       Op 30 maart 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen. 
     
     
     
       Bij besluit van 10 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.  
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Bij besluit van 21 mei 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, onder intrekking van het bestreden besluit. 
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2020. Namens appellante is haar gemachtigde verschenen, vergezeld door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 
       
     
     
       1.3 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante heeft een melkveehouderij. Zij hield tot 13 april 2015 ook varkens (ruim 900 stuks). In 2015 heeft zij in eigen beheer twee jongveestallen gerenoveerd.  
       
     
     
       2.2 
       Rond 1 november 2014 was bij het melkvee sprake van diergezondheidsproblemen. 
       
     
     
       2.3 
       Appellante heeft sinds 2012 een overeenkomst gesloten met een opfokker om voor haar kalveren op te fokken tot (hoog) drachtige vaarzen. Op 2 juli 2015 stonden 196 stuks jongvee bij de opfokker. 
       
     
     
       2.4 
       Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 291 melk- en kalfkoeien en 30 stuks jongvee. 
       
       
         
           Besluiten van verweerder en omvang van het geschil 
         
       
       
     
     
       3.1 
       
         Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 12.467 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.  
         Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het beroep dat appellante heeft gedaan op de knelgevallenregeling met oog op dierziekte, afgewezen omdat appellante niet voldoet aan de 5%-drempel. Verweerder is bij de beoordeling van het beroep op de knelgevallenreling uitgegaan van een totale melkproductie in 2014 van 2.667.800 kg en een gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien in 2014 van 251,1. 
         Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder de bezwaren opnieuw ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder bij de beoordeling of toepassing dient te worden gegeven aan de knelgevallenregeling, de melkproductie in 2014 opgehoogd met aan kalveren vervoederde melk naar in totaal 2.720.350 kg. Verder heeft verweerder het gemiddelde aantal melk- en kalfkoeien in 2014 vastgesteld op 278,4. Ook uitgaande van deze gegevens komt verweerder tot de conclusie dat appellante niet voldoet aan de 5%-drempel. 
       
       
     
     
       3.2 
       Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard. 
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       
         Appellante voert aan dat verweerder de knelgevallenregeling onjuist heeft toegepast.  
         Zij vindt het principieel onjuist dat verweerder bij toepassing van de knelgevallenregeling alleen kijkt naar data in het verleden. Verder is volgens appellante, anders dan verweerder stelt, als gevolg een verminderde melkproductie vanwege de dierziekte wél sprake van een minimaal vijf procent lager fosfaatrecht op de peildatum. Verweerder heeft een verkeerde berekeningswijze gehanteerd omdat verweerder voor de dieraantallen ten onrechte is uitgegaan van twee tot het bedrijf horende UBN’s, terwijl één van de twee niet melkleverend is. Er heeft volgens appellante daarom bij het vervangingsbesluit ten onrechte een verhoging van het gemiddeld aantal melkkoeien in 2014 plaatsgevonden van 251,1 naar 278,4 dieren. 
       
       
     
     
       4.2 
       Appellante voert daarnaast, samengevat, aan dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Deze gronden kunnen, anders dan verweerder meent, bij wege van exceptieve toetsing aan de orde komen. Verweerder is hier, volgens appellante, ten onrechte niet op ingegaan. 
       
     
     
       4.3 
       
         Appellante betoogt verder dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft het laatste kwartaal van 2014 de beslissing moeten nemen om haar jongvee, dat op dat moment werd opgefokt bij de opfokker, terug te halen gelet op onbevredigende opfokresultaten. Om het jongvee te kunnen huisvesten op haar bedrijf moesten de bestaande jongveestallen worden gerenoveerd. Daarnaast moest de varkenstak worden beëindigd om binnen de vergunningen ook ruimte te scheppen voor het houden van het jongvee. Ongeveer gelijktijdig met deze plannen kreeg appellante te maken met een dierziekte op haar bedrijf wat leidde tot een sterk verhoogde uitval van dieren. Het was volgens appellante niet verantwoord het jongvee onder deze omstandigheden terug te halen. Door deze bijzondere omstandigheid is de planning opgeschoven en had appellante op de peildatum aanzienlijk minder jongvee op haar bedrijf. Appellante vindt dat de op de peildatum bij de opfokker uitgeschaarde 196 stuks jongvee beschouwd moet worden als behorend bij haar melkveebedrijf, aangezien sprake is van een veterinaire eenheid. Het toegekende fosfaatrecht is onvoldoende om dit jongvee terug te halen en op haar bedrijf te houden. Zij kan met de dieren geen kant uit. Door het fosfaatrechtenstelsel ontstaat er voor haar een excessieve last. Verweerder heeft volgens appellante onvoldoende rekening gehouden met de bijzondere omstandigheid die zich in haar geval voordoet, namelijk de samenloop van de uitgeschaarde dieren – waarvoor zij geen fosfaatrechten krijgt – en de dierziekte. Ook de omstandigheid dat appellante de varkenstak heeft gestaakt om de melkveetak uit te bereiden en meer in het bijzonder het jongvee zelf te kunnen huisvesten, heeft verweerder ten onrechte niet betrokken in zijn afweging. 
         Ter onderbouwing van haar betoog dat zij in een financieel zeer benarde positie zit verwijst appellante naar de jaarrekening van 2018, alsmede naar een schadeberekening gebaseerd op 2017, opgesteld door Agro advies. Ter afwending van een faillissement was appellante voorts genoodzaakt fosfaatrechten te verkopen. Uit de jaarrekening van 2014 blijkt volgens appellante dat vóór invoering van het fosfaatrechtenstelsel de continuïteit van haar bedrijf voldoende verzekerd was. Zij had voorts de gerechtvaardigde veronderstelling dat na afschaffing van het melkquotum in haar begroting ongeveer € 345.000,- per jaar beschikbaar zou komen, hetgeen niet is gebeurd. Ook staat haar in het kader van een civiele procedure nog de betaling van de vordering van de opfokker te wachten. 
       
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       
         Verweerder stelt zich op het standpunt dat de knelgevallenregeling op een juiste wijze is toegepast. Niet in geschil is dat sprake was van diergezondheidsproblemen. Echter appellante voldoet niet aan de 5%-drempel. Verweerder stelt vast dat op de in de melding bijzondere omstandigheden aangegeven alternatieve peildatum van 1 november 2014, geen sprake was van meer dieren dan op de peildatum. Verweerder heeft daarom gerekend met het dieraantal op de peildatum, maar wel met de melkproductie van 2014 aangezien de dierziekte invloed had op de melkgift. Voor het meerekenen van de dieren die bij de opfokker stonden in de berekening van de 5% is volgens verweerder geen aanleiding omdat de dieren op de peildatum niet op het bedrijf van appellante werden gehouden en niet bij haar waren geregistreerd in het I&R-systeem. Evenmin is gebleken dat de fosfaatrechten ingevolge artikel 23, vijfde lid, van de Msw zijn overgedragen door de opfokker aan appellante. 
         Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat uit de dieraantallen in de jaren 2011 tot en met 2015 blijkt dat het elders onderbrengen van jongvee onderdeel was van de reguliere bedrijfsvoering van appellante. Met de hypothetische situatie dat de dieren waren teruggehaald naar het bedrijf kan volgens verweerder geen rekening worden gehouden. De knelgevallenregeling biedt daarvoor geen ruimte. 
       
       
     
     
       5.2 
       Verweerder betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel, gelet op de doelstelling van de Nitraatrichtlijn, rechtmatig is. Hij verwijst daartoe naar uitspraken van het College op dit punt. Verweerder bestrijdt voorts dat sprake is van ongeoorloofde staatsteun en verwijst hiertoe naar de goedkeuringsbeschikking van de Europese Commissie van 19 december 2017.   
       
     
     
       5.3 
       Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel voorts niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Op zichzelf kan het feit dat sprake is geweest van een dierziekte er – nu er geen sprake is van een daling van 5% op de peildatum – niet toe leiden dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. Dierziekte is wel een omstandigheid die buiten de invloedssfeer ligt van appellante, maar verweerder wijst er op dat er andere omstandigheden spelen die van belang zijn bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder wijst er op dat er geen bewijsstukken zijn overgelegd waaruit blijkt dat de stallen zijn gerenoveerd, of dat vergunningen zijn verleend. De beslissingen om het jongvee terug te halen, de jongveestallen te renoveren en de varkenstak te beëindigen in 2014 en 2015 zijn genomen in een periode waarin melkveehouders een zekere mate van voorzichtigheid hadden moeten betrachten. Verweerder wil aannemen dat appellante financiële problemen heeft maar stelt dat deze niet het gevolg zijn van invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Mogelijk was daarvoor al sprake van financiële problemen. 
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
     
     
       6.1 
       Appellante heeft op de zitting aangegeven niet langer te betwisten dat aan haar geen fosfaatrechten toekomen voor de 169 stuks jongvee die op de peildatum waren uitgeschaard bij de opfokker. Het College zal de hierop betrekkende gronden van appellante hierna dan ook onbesproken laten. 
       
       
         6.2.1 
         De door appellante bepleite uitleg van de knelgevallenregeling – om niet alleen naar data in het verleden te kijken – stuit af op hetgeen omtrent de bedoeling van de wetgever blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling. Zoals eerder is overwogen in de uitspraak van het College van 9 januari 2019 ECLI:NL:CBB:2019:4, wordt bij de knelgevallenregeling teruggekeken naar het verleden. Er wordt een vergelijking gemaakt met de situatie die op 2 juli 2015 in redelijkheid voor een bedrijf mocht worden verwacht en waarvan, als gevolg van de in de bepaling genoemde buitengewone omstandigheden, geen sprake was (zie Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, nr. 3, p. 40 en Kamerstukken II, 2016-2017, 34 532, nr. 7, p. 47). Daarbij worden nog niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking genomen (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 532, nr. 7, p. 47).  
         
       
       
         6.2.2 
         
           Ten aanzien van de vraag of verweerder terecht heeft geconcludeerd dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de knelgevallenregeling omdat zij niet voldoet aan de 5%-drempel, overweegt het College als volgt. Partijen zijn het erover eens dat de dierziekte die het bedrijf van appellante heeft getroffen eind 2014 gevolgen heeft gehad voor de melkproductie. Tussen partijen is niet in geschil dat daarom bij de beoordeling van het beroep van appellante op de knelgevallenregeling moet worden uitgegaan van de dieraantallen op de peildatum in combinatie met de gemiddelde melkproductie per koe in 2014, zijnde de situatie voorafgaand aan het moment waarop de buitengewone omstandigheid (de dierziekte) zich voordeed.  
           De gemiddelde melkproductie per koe in 2014 wordt bepaald aan de hand van de totale melkproductie in 2014 gedeeld door het gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien in 2014. In geschil is het gemiddelde aantal melk- en kalfkoeien in 2014 dat moet worden gehanteerd bij de berekening van de gemiddelde melkproductie per koe. Verweerder is in het bestreden besluit uitgegaan van een gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien van 251,1. In het vervangingsbesluit heeft hij dat gewijzigd naar 278,4. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat dit blijkt uit de I&R-gegevens en het door appellante meegezonden CRV Mineraal bedrijfsoverzicht. Zoals appellante ter zitting ook heeft aangegeven blijkt uit dit CRV Mineraal bedrijfsoverzicht dat, voor zover hier van belang, appellante in 2014 gemiddeld 251,2 melk- en kalfkoeien heeft gehouden (diercategorie 100) en 27,2 weide- en zoogkoeien (diercategorie 120). Tezamen komt dit op 278,4 dieren. Echter alleen de dieren in diercategorie 100 zijn relevant voor de berekening van de gemiddelde melkproductie per koe. Voor het door verweerder gehanteerde uitgangspunt dat appellante in 2014 gemiddeld 278,4 melk- en kalfkoeien hield vindt het College dan ook geen steun in dit CRV Mineraal bedrijfsoverzicht of anderszins in het dossier. In zoverre is het vervangingsbesluit onvoldoende gemotiveerd. 
         
         
       
       
         6.2.3 
         
           Indien wel zou moeten worden aangenomen dat uitgegaan moet worden van een gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien in 2014 van 251,2, zoals lijkt te volgen uit de CRV Mineraal bedrijfsoverzicht, dan zou dat tot gevolg hebben dat appellante de 5%-drempel haalt. 
           Het College heeft daartoe te volgende berekening gemaakt. 
           De totale melkproductie in 2014 die verweerder heeft gehanteerd wordt niet bestreden. Uitgaande daarvan en van een gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien van 251,2, komt de gemiddelde melkproductie per koe in 2014 op 10.829,42 kg. Daarbij hoort een excretieforfait van 49,3 kg. Indien deze forfaitaire productie wordt vermenigvuldigd met het aantal melk- en kalfkoeien dat werd gehouden op de peildatum, opgeteld met de fosfaatrechten van het jongvee op de peildatum, is sprake van in totaal 14.671,2 kg fosfaatrechten.  
           Dat is de situatie die geldt zonder dat sprake was van de buitengewone omstandigheid van de dierziekte. Afgezet tegen de fosfaatrechten op de peildatum (13.594,5 kg) is op de peildatum sprake van een fosfaatrecht dat meer dan 5% (7,34%) lager is. Appellante heeft er dan ook belang bij dat verweerder het vervangingsbesluit ten aanzien van het gemiddelde aantal melk- en kalfkoeien voorziet van een aanvullende motivering. 
         
         
       
       
         6.2.4 
         Het College wijst er hierbij op dat, evenals bij de vaststelling van het op een bedrijf rustend fosfaatrecht, ook bij de beoordeling of toepassing moet worden gegeven aan de knelgevallenregeling al het melkvee dat wordt gehouden door het bedrijf dient te worden betrokken. Anders dan appellante lijkt te betogen, biedt de Meststoffenwet geen ruimte om een onderscheid te maken naar verschillende UBN’s van één bedrijf.  
         
       
     
     
       6.3 
       Het betoog van appellante dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615). Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt ook. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 
       
     
     
       6.4 
       Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
       
         6.5.1 
         Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
         
       
       
         6.5.2 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.5.3 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.5.6 
         
           Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.5.2 weergegeven vergelijking neer op 3.148,5 kg, zijnde de hoeveelheid fosfaatrechten die appellante misloopt voor haar op de peildatum uitgeschaarde jongvee. 
           Het College wil wel aannemen dat appellante hierdoor financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. Alhoewel in het geval van appellante geen grote investeringen zijn gedaan, heeft zij wel beslissingen genomen die haar bedrijfsvoering hebben beïnvloed. In zoverre acht het College dit uitgangspunt ook van toepassing op appellante. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
         
         
       
       
         6.5.7 
         
           Niet is gebleken dat het noodzakelijk was voor appellante om het uitgeschaarde jongvee terug te halen. Dat zij de overeenkomst met de opfokker om haar moverende redenen heeft beëindigd, staat er niet aan de weg dat zij ervoor had kunnen kiezen het jongvee elders te stallen. Van een bedrijfseconomische noodzaak om het jongvee op haar eigen bedrijf te stallen is het College niet gebleken. Uit het verloop van de dieraantallen van appellante vanaf 2011 tot en met 2015, zoals weergegeven in het verweerschrift, blijkt voorts dat appellante in deze periode structureel weinig jongvee heeft gehouden. Het uitscharen van jongvee lijkt gelet hierop onderdeel te zijn van de reguliere bedrijfsvoering van appellante. Van een bijzondere situatie die buiten de macht van appellante lag, is niet gebleken. 
           Het College stelt voorts vast dat niet is gebleken of appellante op de peildatum beschikte over alle benodigde vergunningen om ook het uitgeschaarde jongvee op haar bedrijf te houden. Maar ook in het geval zij daar wel over zou beschikken acht het College de beslissing eind 2014 om het jongvee terug te halen en haar beslissing in 2015 om de varkenstak te beëindigen, gezien het tijdstip waarop deze zijn genomen en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen daarvoor, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. 
           Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.  
         
         
       
       
         6.5.8 
         De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het vervangingsbesluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 
         
         
           
             Slotsom  
           
         
         
       
     
     
       7.1 
       Het beroep gericht tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk. 
       
     
     
       7.2 
       Gelet op hetgeen is overwogen onder 6.2.2, is het beroep is gegrond. Het College vernietigt het vervangingsbesluit, behoudens voor zover daarbij het bestreden besluit is ingetrokken. Het College ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat aan de hand van een nadere motivering al dan niet een nieuwe berekening dient plaats te vinden ter beantwoording van de vraag of aanleiding is voor toepassing van de knelgevallenregeling. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
       
     
     
       7.3 
       
         Omdat het College het beroep gegrond verklaart, bepaalt het College dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
         Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Voor vergoeding van gemaakte kosten voor een deskundige ziet het College geen aanleiding, nu met oog daarop geen facturen of urenstaat is overgelegd. 
         Voor vergoeding van de kosten in de bezwaarprocedure is geen aanleiding. 
       
       
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     
     - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk; 
     - verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond; 
     - vernietigt het vervangingsbesluit behoudens de intrekking van het bestreden 	besluit; 
     - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; 
     
       
         draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden; 
       
       
         veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.068,-. 
       
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2021. 
     
     
     
     
       
         De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen