ECLI: ECLI:NL:PHR:2000:AA5775

Titel: ECLI:NL:PHR:2000:AA5775 Parket bij de Hoge Raad , 12-05-2000 / C98/190HR

Gerecht: Parket bij de Hoge Raad

Datum uitspraak: 2000-05-12

Zaaknummer: C98/190HR

Proceduretype: 

Onderwerp: Civiel recht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Conclusie

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:PHR:2000:AA5775

---

-

Nr. C 98/190 HR                     Mr. Mok 
     Zitting 18 februari 2000            Conclusie inzake 
     DE STAAT (Ministeries van Volksgezondheid, Welzijn 
     en Sport en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) 
     tegen 
     1.   BEUSMEAT HOLDING B.V. 
     2.   BEUSMEAT TRADING B.V. 
     3.   BEUSMEAT PRODUCTS B.V. 
     4.   VAN RIJN VLEES VOORHOUT B.V. (niet verschenen) 
     Edelhoogachtbaar college, 
     1.  FEITEN 
     1.1. In dit kort geding staan maatregelen van de Nederlandse overheid ter bestrijding van Bovine 
     Spongiforme Encephalopathie (BSE, de gekkekoeienziekte) ter discussie. Deze maatregelen hebben o.m. 
     betrekking op de invoer en verwerking van runderkoppen. Verweerders in cassatie (Beusmeat c.s.) 
     hebben in kort geding buitenwerkingstelling, althans een verbod tot tenuitvoerlegging, van deze 
     maatregelen gevorderd. 
     1.2. Beusmeat c.s. houden zich bezig met de groothandel in vee, vlees en slachtproducten en de 
     verwerking daarvan. Een deel van deze activiteiten bestaat uit het inkopen en uitbenen van run- 
     derkoppen. 
     Het product dat bij het uitbenen van runderkoppen vrijkomt, het zogenaamde °kopvlees||, wordt 
     door Beusmeat c.s. doorverkocht. Het restproduct, dat na het uitbenen overblijft, is de runderschedel. 
     Dit product wordt gewoonlijk aan de verwerkende industrie verkocht. 
     1.3. Beusmeat c.s. kopen ongeveer 40 % resp. 10 % van de runderkoppen die zij uitbenen in Ne- 
     derland in, terwijl zij de overige 60% resp. 90% van bedrijven uit de overige lidstaten van de Europese 
     Unie betrekken. 
     Zij verkopen het kopvlees, met een gewicht van ongeveer 5 kilogram per kop, voor ongeveer  3 
     per kilogram, en de runderschedel, met inbegrip van de hersenen, ogen, tonsillen en het ruggenmerg, 
     voor ongeveer  1,50 à  2. 
     1.4. Op 21 en 22 augustus 1997 hebben de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en 
     de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij besluiten genomen tot wijziging van: 
     a) de Regeling aanwijzing hoog-risico-materiaal (Regeling HRM), 
     b) het Keuringsregulatief 1994, 
     c) de Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen&lt;(1).  Prod. I Beusmeat c.s. in eerste aanleg. 
     &gt;. 
     De gewijzigde regelingen zijn met ingang van 25 augustus 1997 in werking getreden. De drie 
     besluiten vormen onderdeel van de maatregelen van de Nederlandse overheid ter bestrijding van BSE. 
     Uit de stukken blijkt dat de staatssecretaris van VWS, op 23 augustus 1997, ook nog een besluit tot 
     ontheffing op grond van art. 12, tweede lid, van de Destructiewet heeft genomen&lt;(2).  De voornaamste bepalingen van de drie besluiten zijn vermeld in 
     de s.t. van de landsadvocate, § 1.3., p. 2-5. 
     &gt;. 
     1.5. De Regeling HRM is gebaseerd op art. 2, lid 2, Destructiewet. Ingevolge art. 1 
     van deze regeling worden onder meer als hoog-risico-materiaal aangewezen °de schedel, met inbegrip van 
     de hersenen, de ogen, de tonsillen en het ruggenmerg van runderen ouder dan één jaar||. Deze wijziging is 
     tevens doorgevoerd in het Keuringsregulatief 1994 en de Regeling uitvoer vers vlees en 
     vleesbereidingen. 
     De toelichting bij de drie besluiten vermeldt dat de regelingen vooruitlopen op de 
     inwerkingtreding van beschikking 97/534 van de Europese Commissie van 30 juli 1997&lt;(3).  PbEG L 216/95. 
     &gt; 
     houdende verbod, in verband met overdraagbare spongiforme encefalopathieën, op 
     het gebruik van risico-materiaal&lt;(4).  Prod. II Beusmeat c.s. in eerste aanleg. 
     &gt; (de Beschikking). 
     1.6. Uit de toelichting blijkt voorts dat de Staat (thans eiser tot cassatie) van 
     mening is, dat uit de drie regelingen voortvloeit dat de invoer uit en de uitvoer naar alle lidstaten van de 
     Europese Unie van voornoemd risico-materiaal verboden is. 
     De Staat zou de bevoegdheid tot het invoeren van dit in- en uitvoerverbod ontlenen aan art. 9, 
     lid 1, van richtlijn 89/662&lt;(5).  Richtlijn van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire 
     controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het 
     vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, PbEG L 
     395/13 van 30 december 1989. Vgl. s.t. raadslieden Beusmeat c.s., 
     nrs. 6-7, p. 3-4. 
     &gt; (de Richtlijn), en art. 19, lid 2 van richtlijn 
     90/675&lt;(6).  Richtlijn van de Raad van 10 december 1990, PbEG 1990, L 373/1. 
     &gt;. 
     1.7. Art. 1 van de Beschikking wijst als gespecificeerd risicomateriaal o.m. aan: de 
     schedel, met inbegrip van de hersenen en de ogen, de tonsillen en het ruggenmerg van runderen van 
     meer dan twaalf maanden. 
     Art. 2 bepaalt dat het gebruik van gespecificeerd risicomateriaal voor welk doel dan ook 
     verboden is. 
     Art. 4 schrijft voor dat specifiek risicomateriaal in beginsel moet worden vernietigd door ver- 
     branding; slechts onder bijzondere voorwaarden zal een andere vorm van wegwerken dan wel gebruik 
     voor bepaalde doeleinden zijn toegestaan. 
     Volgens art. 7 mogen de lidstaten voor dieren die op hun eigen grondgebied werden geslacht 
     verdere maatregelen treffen. 
     1.8. Op grond van art. 10 van de Beschikking zou deze van toepassing zijn met ingang van 1 januari 
     1998. Ingrijpen van de Raad heeft ertoe geleid dat de inwerkingtreding van de door de Europese Com- 
     missie vastgestelde Beschikking al vier keer is uitgesteld. 
     De Beschikking was, ten tijde van het wijzen van het bestreden arrest (7 mei 1998) nog niet 
     in werking getreden&lt;(7).  Uit beschikking 98/248/EG van de Raad van 31 maart 1998 (Pb EG 
     1998 L102/26) en uit beschikking 98/745/ EG  van de Raad van 17 
     december 1998 (Pb EG 1998 L 358,/13) is af te leiden dat de 
     toepassing van de beschikking is uitgesteld tot 1 januari 1999  resp. 
     31 december 1999. (Vgl. s.t. landsadvocate onder 1.2, p. 2, 4.12, p. 
     15 en 4.14, p. 16, alsmede de bijlage bij deze s.t., nr. 19, p. 7). Over 
     de te nemen maatregelen bestond gebrek aan overeenstemming in 
     de Raad (de zgn. Landbouwraad) en in het Permanent Veterinair Co- 
     llege (PVC); vgl. s.t. landsadvocate, § 1.2., p. 2,  en de concl. voor het 
     in noot 12 te noemen arrest, § 1.7. en § 1.9. De belangrijkste 
     bezwaren van een meerderheid binnen het PVC waren de 
     aanwijzing van runderen als gespecificeerd risicomateriaal (SRM) en 
     het verplichte verbrandingsproces. 
     &gt; en dat is ook nu nog niet het geval. Bij beschikking van 14 december 1999 heeft 
     de Raad de datum waarop de Beschikking van toepassing wordt vastgesteld op 30 juni 2000&lt;(8).  Beschikking 99/881/EG van de Raad van 14 december 1999 (PbEG 
     1999 L 331/78). 
     &gt;. 
     1.9. In aansluiting op de genoemde regelgeving hebben de Productschappen voor 
     Vee, Vlees en Eieren (PVV) op 25 augustus 1997 aan de EG-runderslachterijen, 
     overige runderslachterijen en uitsnijderijbedrijven van runderkoppen in Nederland 
     een brief verzonden, vergezeld van een Tijdelijke regeling kanalisatie runderkoppen 
     (Kanalisatieregeling)&lt;(9).  Prod. III en IV  Beusmeat c.s. in eerste aanleg. 
     &gt;. Deze regeling geeft aan onder welke 
     voorwaarden het uitbenen van runderkoppen (van in Nederland geslachte runderen) mogelijk 
     blijft. 
     Zowel in de brief als in de Kanalisatieregeling wordt aangegeven dat de import van runderkop- 
     pen uit de overige landen van de Europese Unie ten gevolge van de hierboven genoemde regelgeving 
     onmogelijk is geworden. Art. 2 van de Kanalisatieregeling vermeldt dat de Destructiewet de invoer van 
     runderkoppen en schedels onmogelijk maakt. 
     1.10.  Bij brief van 16 september 1997&lt;(10).  Prod. V Beusmeat c.s. in eerste aanleg. 
     &gt; heeft de raadsman van Beusmeat c.s. de staatssecretaris van 
     VWS namens Beusmeat c.s. gesommeerd het invoerverbod in te trekken. Tevens heeft hij de Staat 
     aansprakelijk gesteld voor de schade die Beusmeat c.s. leden en zouden lijden ten gevolge van het 
     invoerverbod. 
     De staatssecretaris heeft, bij brief van 29 september 1997&lt;(11).  Prod. VI Beusmeat c.s. in eerste aanleg. Het vonnis in eerste aanleg 
     noemt per abuis: 26 september. 
     &gt;, laten weten geen gevolg te geven aan 
     deze sommatie en alle aansprakelijkheid van de Staat van de hand gewezen. 
     1.11.  Na het wijzen van het bestreden arrest van het gerechtshof in Den Haag op 7 mei 1998 en het 
     uitbrengen van het exploit van de cassatiedagvaarding op 9 juni 1998 heeft de Hoge Raad een arrest&lt;(12).  HR 19 juni 1998, NJ 1999, 219, m.nt. T. Koopmans. 
     &gt; 
     gewezen in een andere zaak, waarin een aanzienlijk deel van de problematiek, waar- 
     om het in de onderhavige zaak gaat, eveneens aan de orde is geweest. 
     2.  VERLOOP PROCEDURE 
     2.1.1.   Beusmeat c.s. hebben de Staat in kort geding gedagvaard 
     voor de president van de rechtbank in Den Haag. 
     Zij hebben o.m. gevorderd, tot het moment waarop in de 
     bodemprocedure over deze zaak zou zijn beslist, de in § 1.4. genoemde 
     besluiten buiten werking te stellen, althans de Staat te verbieden deze 
     besluiten ten uitvoer te leggen, voor zover die besluiten een 
     invoerverbod van runderkoppen uit de overige lidstaten van de EU 
     inhouden. 
     2.1.2.   De president heeft (roo. 3.2.-3.4.) overwogen dat 
     runderkoppen risicomateriaal bevatten en daarom door de 
     Beschikking worden getroffen. Dat Nederland door de Beschikking 
     wordt gebonden betekent niet dat het tot de inwerkingtreding 
     daarvan geen maatregelen mag nemen die op de Beschikking 
     vooruitlopen en die overigens niet verder gaan dan de beschikking. 
     De bevoegdheid tot het treffen van zulke maatregelen kan, nu in 
     Nederland BSE bij runderen is geconstateerd worden gebaseerd op art. 
     9, lid 1, van de Richtlijn, welke bepaling de staat van oorsprong de 
     mogelijkheid geeft tot het vaststellen van °..elke andere maatregel die 
     hij passend acht.|| Bovendien was volgens de president ook sprake van 
     maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid. 
     2.1.3.   Samenvattend oordeelde de president (ro. 3.6.): 
     °Gezien het gevaar voor de volksgezondheid en de noodzaak van een stringent controlesysteem, 
     zijn de huidige maatregelen die leiden tot de onmogelijkheid om runderkoppen in te voeren, niet 
     onrechtmatig, ook niet als zij worden bezien in het licht van de op handen zijnde verdere 
     Europese regelgeving.|| 
     2.1.4. Bij vonnis van 31 oktober 1997 heeft de president de vordering afgewezen. 
     2.2. Tegen dit vonnis zijn Beusmeat c.s. in hoger beroep gekomen bij het gerechtshof in Den Haag&lt;(13).  In hoger beroep hebben zij hun eis op een punt dat in cassatie niet 
     aan de orde is gewijzigd. 
     &gt;. 
     Bij arrest van 7 mei 1998 heeft het hof het vonnis van 31 oktober 1997 vernietigd en, de Staat 
     verboden, tot in de bodemprocedure zou zijn beslist, de bedoelde besluiten ten uitvoer te leggen voor 
     zover zij een verbod inhouden - reeds voor de inwerkingtreding van enige Europese wetgeving 
     waaruit een dergelijk verbod voortvloeit&lt;(14).  Deze voorwaarde lag niet in dit deel van de vordering van 
     Beusmeat c.s. besloten, maar wel in het andere deel daarvan, dat in 
     cassatie niet meer aan de orde is. 
     &gt; S tot het invoeren van 
     runderkoppen uit de overige lidstaten van de EU. 
     2.3. De Staat heeft tegen dit arrest (tijdig) beroep in cassatie ingesteld, onder 
     aanvoering van een cassatiemiddel dat uit verscheidene onderdelen bestaat. 
     Tegen Van Rijn Vlees Voorhout B.V. is verstek verleend&lt;(15).  Voor zover het handelingen in deze cassatieprocedure betreft doel 
     ik met °Beusmeat c.s.|| niet mede op Van Rijn Vlees Voorhout B.V. 
     &gt;. 
     2.4. Bij mijnerzijds op 10 februari 2000 bij de landsadvocaat ingewonnen informatie was aldaar 
     over de afhandeling van de door het hof genoemde bodemprocedure&lt;(16).  Zie hiervóór, § 2.2., 2e al. 
     &gt; 
     niets bekend. 
     3.  BESPREKING VAN HET CASSATIEMIDDEL 
     3.1.  Het middel is primair gericht tegen ro. 8 van het bestreden 
     arrest. Aldaar heeft het  hof overwogen: 
     ° De Staat stelt zich op het standpunt dat Nederland, als land waar twee gevallen van BSE zijn 
     geconstateerd, de °lidstaat&lt;(17).  De spelling van het woord °lidstaat|| (in het enkelvoud of 
     meervoud) heb ik gestandaardiseerd volgens de huidige, ook door 
     de Europese instellingen en in Europese regelgeving gehanteerde 
     schrijfwijze. Ook overigens heb ik, zelfs in citaten, de huidige 
     wettelijke spelling gevolgd (dus bijv. product||steeds met een c).. 
     &gt; van oorsprong|| is als bedoeld in de 
     tweede alinea van artikel 9, lid 1, RL 89/662, en dat de bestreden maatregelen zijn 
     maatregelen °die hij passend acht|| in de zin van die bepaling. Naar het oordeel van het hof kan die 
     lezing niet worden aanvaard. Uit het systeem van de richtlijn volgt dat de tweede alinea 
     uitsluitend betrekking heeft op verplichtingen en bevoegdheden van de lidstaten ten aanzien van onder 
     de richtlijn vallende producten en dieren die aldaar in het handelsverkeer worden gebracht. Voor 
     zover het hier gaat om de invoer van runderkoppen mist genoemde bepaling toepassing. 
     Nederland is immers land van bestemming. Waar artikel 9 in de derde en vierde alinea is gericht tot het 
     land van bestemming komt de Staat een beroep daarop overigens niet toe, nu gesteld noch gebleken 
     is dat aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 9 (constatering van een ziekte of 
     aandoening bij een steekproefcontrole; maatregelen beperkt tot de betrokken inrichting of 
     beschermingszone) voldaan is.|| 
     3.2.1. De onderdelen van het middel, geformuleerd in de nrs. 7-11, lenen zich tot gezamenlijke 
     behandeling. 
     Deze onderdelen komen op het volgende neer. 
     3.2.2. Nederland is weliswaar niet het land van oorsprong van de runderkoppen, maar wel van de 
     uit de runderkoppen te produceren vleesproducten. 
     Uit dien hoofde is de Staat bevoegd passende maatregelen in de zin van art. 9, lid 1, tweede 
     alinea, van de Richtlijn te treffen. 
     3.2.3. Volgens het middel is het uitvaardigen van een invoerverbod van runderkoppen uit de ove- 
     rige lidstaten van de EU zo?n passende maatregel. 
     Hierbij moet, aldus de Staat, in aanmerking worden genomen dat Nederland als lidstaat van be- 
     stemming van de runderkoppen geen enkele controlemogelijkheid heeft, daar de in art. 9, lid 1, derde 
     en vierde alinea, bedoelde steekproefcontrole een volstrekt onbruikbaar middel is om BSE te con- 
     stateren. Voorts zouden de risico?s in verband met BSE in aanmerking moetenworden genomen. 
     3.3. Het hof (ro. 8) was kennelijk van oordeel dat het invoerverbod, in de aangegeven - 
     omstandigheden niet als passende maatregel in de zin van art. 9, lid 1, tweede alinea, van de Richtlijn, 
     kan worden aangemerkt. 
     Het overweegt immers dat °uit het systeem van de richtlijn volgt dat de tweede alinea uit- 
     sluitend betrekking heeft op verplichtingen en bevoegdheden van de lidstaten ten aanzien van onder 
     de richtlijn vallende producten en dieren die aldaar in het handelsverkeer worden gebracht.|| 
     3.3.1. De vraag is of als land van oorsprong, dat de in de richtlijn bedoelde verplichtingen en be- 
     voegdheden bezit, het land te gelden heeft waar de oorspronkelijke grondstof in het verkeer is ge- 
     bracht dan wel, althans ook, het land waar een daaruit vervaardigd halffabrikaat in het verkeer is 
     gebracht, zoals het middel verdedigt (zie hiervóór, § 3.2.2.). 
     3.3.2. Alvorens op deze vraag, en de Europeesrechtelijke consequenties ervan, in te gaan, behandel 
     ik eerst enkele als prealabel te beschouwen verweren van Beusmeat c.s., nl. 
     1) dat het standpunt van de Staat dat Nederland land van oorsprong is ten aanzien van de uit de 
     runderkoppen te vervaardigen vleesproducten een ontoelaatbaar novum in cassatie vormt; 
     2) dat Nederland geen land van oorsprong kan zijn ten aanzien van bovenbedoelde vleesproducten, 
     omdat geen ingrijpende bewerking van de runderkoppen heeft plaatsgevonden&lt;(1).  S.t. raadslieden Beusmeat c.s. nr. 15, p. 5, nr. 19-33, p. 6-10 en nr. 
     41-42, p. 12-13 en dupliek idem, nr. 6, p.2-3. 
     &gt;. 
     Indien deze verweren juist zijn, kan het middel niet slagen. 
     3.3.3. (Ad 1). Bij memorie van antwoord&lt;(2).  Nr. 32, p. 10. Vgl. repliek in cassatie nr. 4, p. 2-3. 
     &gt; heeft de Staat betoogd dat Nederland lidstaat van oorsprong 
     is van producten waarin runderkoppen (gespecificeerd risico-materiaal) gebruikelijk worden 
     verwerkt. 
     Dat betekent dat de bedoelde stelling geen novum in cassatie is. 
     3.3.4. (Ad 2). Het hof is er (ro. 13) van uitgegaan dat Nederland het land van oorsprong is van de na 
     uitbening overgebleven runderschedels. Dit uitbenen gaat uit de aard der zaak vooraf aan het 
     produceren van bovenbedoelde vleesproducten. 
     In ro. 13 ligt dus besloten dat Nederland ook ten aanzien van deze producten als land van 
     oorsprong heeft te gelden. Dit oordeel van het hof staat als onbestreden (er is geen incidenteel beroep 
     in cassatie ingesteld) vast. 
     3.3.5. Ten overvloede merk ik echter op dat het onderhavige oordeel mij ook juist voorkomt. 
     Vermelding verdienen in dit verband de in art. 1 van de Richtlijn aangehaalde bijlage A en art. 9 
     lid 4 van de Richtlijn.  In bijlage A wordt een aantal richtlijnen opgesomd terzake van producten van 
     dierlijke oorsprong die onder de Richtlijn vallen. Uit de bijlage blijkt dat er aparte richtlijnen bestaan 
     voor vers vlees enerzijds en vleesproducten anderzijds. Voorts noemt art. 9, lid 4, van de Richtlijn 
     naast elkaar "de in art. 1 bedoelde producten", "de producten van oorsprong" en "de daarvan afgeleide 
     producten". 
     3.3.6. Ook als men aanneemt dat alleen het land van oorsprong gerechtigd en verplicht is passende 
     maatregelen te nemen&lt;(3).  S.t. raadslieden Beusmeat c.s., nr. 37, p. 11. 
     &gt;, is aan deze eis in casu voldaan. 
     Het tweede genoemde verweer faalt derhalve eveneens. 
     3.4.1. Een andere vraag is echter of de genomen maatregelen als passend kunnen 
     worden aangemerkt. 
     Het hof meende van niet. Het heeft door de Staat gedane beroepen op de Richtlijn en op art. 30 
     (ex art. 36&lt;(4).  In het vervolg zal ik dit artikel zonder meer aanduiden als art. 30. 
     &gt;) van het EG-verdrag verworpen. 
     3.4.2.1.   In de considerans van de Richtlijn staat onder meer: 
     - dat het de bedoeling is de veterinaire controles uiteindelijk uitsluitend te laten plaatsvinden in het 
     land van verzending en dat daartoe de essentiële eisen op het gebied van de bescherming van de 
     volksgezondheid en de diergezondheid moeten worden geharmoniseerd; 
     - dat deze aanpak inhoudt dat meer vertrouwen wordt gesteld in de veterinaire controles die in het 
     land van verzending worden verricht; 
     - dat in het land van bestemming de veterinaire controles op de plaats van bestemming 
     steekproefsgewijs kunnen worden verricht. 
     3.4.2.2.   Art. 1 van de Richtlijn luidt: 
     °De lidstaten zien erop toe dat de veterinaire controles op produkten van dierlijke oorsprong die 
     vallen onder de in bijlage A vermelde richtlijn of art. 14 en die zijn bestemd om in de handel te 
     worden gebracht, onverminderd het bepaalde in art. 6&lt;(5).   Art. 6 van de Richtlijn heeft betrekking op controles op plaatsen 
     waar producten uit derde landen op het in bijlage I van richtlijn 
     90/675/EEG omschreven grondgebied kunnen worden 
     binnengebracht. 
     &gt;, niet 
     meer aan de grenzen, maar overeenkomstig deze richtlijn worden uitgevoerd.|| 
     3.4.2.3.   De artt. 3 en 4 van de Richtlijn bevatten voorschriften over de controle door het land van 
     oorsprong. 
     De artt. 5 - 8 bevatten voorschriften over de controle door het land van bestemming. Art. 5, lid 
     1, sub a, luidt: 
     °De lidstaten van bestemming passen de volgende controlemaatregelen toe: 
     a) de bevoegde autoriteit kan op de plaats van bestemming van de goederen via steekproefsge- 
     wijze en niet-discriminerende controles nagaan of aan art. 3 is voldaan; zij kan bij die ge- 
     legenheid monsters nemen. 
     Beschikt de bevoegde autoriteit van de lidstaat van doorvoer of van de Lid-Staat van be- 
     stemming over gegevens die een overtreding doen vermoeden, dan kunnen er bovendien nog 
     controles worden verricht tijdens het vervoer van de goederen op haar grondgebied met 
     inbegrip van de controle van de overeenstemming van de vervoermiddelen.|| 
     3.4.2.4.   Art. 8 heeft betrekking op de in art. 7 bedoelde gevallen, de invoer van producten uit 
     derde landen op het in bijlage I van richtlijn 90/675/EEG omschreven grondgebied. Ook in dit art. ligt 
     de nadruk op controles door de lidstaat van verzending. 
     Het artikel bevat onder meer een regeling voor het geval dat op grond van de in art. 7 bedoelde 
     controles herhaalde nalatigheid wordt geconstateerd. Van belang is m.n. de op één na-laatste alinea van 
     lid 1 van dit artikel: 
     °Op verzoek van één van de twee betrokken lidstaten moet de Commissie - indien nalatigheden in 
     het advies van de deskundige worden bevestigd - volgens de procedure van artikel 17 passende 
     maatregelen treffen waarbij in het uiterste geval de lidstaten zelfs kunnen worden gemachtigd 
     om het binnenbrengen op hun grondgebied van de uit deze inrichting afkomstige producten 
     voorlopig te verbieden. Die maatregelen moeten zo spoedig mogelijk volgens de procedure van 
     artikel 17 worden bevestigd of opnieuw worden bezien.|| 
     3.4.2.5.   Art. 9 valt onder hoofdstuk III, gemeenschappelijke bepalingen, en geeft een regeling 
     voor het geval dat in n van de lidstaten bepaalde ziektes, zoönoses of andere aandoeningen uitbreken. 
     Ook art. 9 maakt een onderscheid tussen de controlemogelijkheden van het land van oorsprong 
     en die van het land van bestemming. Anders dan art. 8, zegt art. 9 van de Richtlijn niets over de 
     mogelijkheid om een invoerverbod uit te vaardigen. 
     3.4.3. De aangehaalde en weergegeven bepalingen maken duidelijk dat de Richtlijn uitgaat van een 
     systeem waarbij dubbele controles van producten en controles van producten aan de binnengrenzen 
     worden tegengegaan. 
     Een product moet worden gecontroleerd in het land waar het wordt geproduceerd. Het land van 
     bestemming moet in beginsel op deze controle vertrouwen. Het land van bestemming heeft beperkte 
     controlemogelijkheden. 
     Alleen in bijzondere gevallen, wanneer er aanwijzingen zijn dat de voorschriften worden over- 
     treden, gaan deze controlemogelijkheden verder dan het uitvoeren van steekproefsgewijze controles. 
     3.4.4. Art. 9, lid 1, van de Richtlijn geeft aan lidstaten van oorsprong een ruime bevoegdheid door 
     hun toe te staan elke andere maatregel vast te stellen die zij passend achten&lt;(6).  De raadslieden van Beusmeat c.s. geven dit criterium onder 34, p. 
     10 van hun s.t. m.i. niet geheel juist weer. 
     &gt;. 
     Toch is het met het stelsel van de Richtlijn moeilijk verenigbaar dat het land 
     van oorsprong van een vleesproduct zonder meer een invoerverbod mag 
     uitvaardigen terzake van een grondstof daarvoor, waarvan een ander land het land 
     van oorsprong is. Dit laatste product is in het stelsel van de Richtlijn immers reeds 
     gecontroleerd door dit andere land&lt;(7).  Vgl. s.t. raadslieden Beusmeat c.s., nr. 34, p. 10. 
     &gt;. 
     3.4.5. Een invoerverbod is op grond van art. 9 van de Richtlijn is echter wel in het 
     systeem van de Richtlijn in te passen, indien er duidelijke aanwijzingen zijn dat de runderkoppen niet 
     aan de door de Richtlijn voorgeschreven eisen voldoen of dat de controles in het land waar de 
     runderkoppen vandaan komen niet juist worden uitgevoerd. 
     Een aanwijzing hiervoor is, behalve in de in afd. 3.4.5. aangehaalde bepalingen, te vinden in art. 
     9, lid 4, van de Richtlijn, over de door de Commissie vast te stellen maatregelen. Deze bepalingen 
     hebben betrekking op  °de in art. 1 van de Richtlijn bedoelde producten" en, als dat gezien 
     omstandigheden nodig is, voor "de producten van oorsprong of de daarvan afgeleide producten.|| 
     3.4.6.1.   De Staat heeft betoogd dat de mogelijkheid om steekproefsgewijs te controleren in ge- 
     vallen als hier bedoeld  ontbreekt, daar steekproefcontrole een onbruikbaar middel is om BSE te 
     constateren&lt;(8).  Cassatiedagvaarding nr. 9, p. 6. 
     &gt;. 
     Daarnaast heeft de Staat in feitelijke instanties betoogd dat er 
     geen (afdoende) controles kunnen plaatsvinden in de lidstaat van oorsprong van de 
     runderkoppen. Gezien de lange incubatietijd van BSE zegt een zogenaamde BSE-vrije 
     status weinig over de werkelijke aanwezigheid van BSE. 
     3.4.6.2.   Alleen door het nemen van een weefselproef uit de hersenen kan men 
     vaststellen of een dier drager van het BSE-agens is. Dit is een kostbare proef waarbij 
     bovendien de kop verloren gaat&lt;(9).  Vgl. repliek in cassatie, nr. 5, p. 3-4 en de aldaar genoemde 
     vindplaatsen: pleitnotities landsadvocaat d.d. 23 oktober 1997, nr. 
     37, p. 13, m.v.a. Staat, nr. 35, p. 11 en pleitnotities landsadvocaat 
     d.d. 9 maart 1998, nr. 11, p. 6. 
     &gt;. 
     In deze omstandigheden biedt art. 9, lid 1, van de Richtlijn een 
     voldoende basis voor een invoerverbod van runderkoppen door Nederland als land van 
     oorsprong van uit die runderkoppen te produceren vleesproducten. 
     3.4.6.3.   Hierbij speelt mede een rol dat de bevoegdheid van de lidstaat van 
     oorsprong ruim geformuleerd is. Zoals in § 3.4.4. bleek, mag hij de maatregelen 
     vaststellen die hij passend acht. In ieder geval is dit invoerverbod niet 
     onmiskenbaar onverbindend&lt;(10).  Vgl. concl. bij het in noot 12 genoemde arrest, § 3.4 en § 3.5 
     alsmede de aldaar aangehaalde rechtspraak. 
     &gt;. 
     Van dubbele controles is in beginsel geen sprake, hetgeen - 
     samenhangt met het feit dat de Beschikking nog niet in werking is getreden. In het land 
     van oorsprong worden (nog) geen door communautaire maatregelen voorgeschreven 
     controles of maatregelen uitgevoerd. 
     3.4.7. Uit het voorgaande volgt dat de door de Staat genomen maatregelen niet in 
     strijd met de Richtlijn zijn. De klachten die de Staat tegen de oordelen van het hof in 
     de roo. 7 en 8 heeft aangevoerd treffen derhalve doel. 
     3.5.1. In de roo. 9-12 heeft het hof het subsidiaire beroep van de Staat op art. 30 
     van het EG-verdrag verworpen en art. 28 (ex art. 30) onverminderd van toepassing 
     geacht. 
     3.5.2.1.   In de eerste plaats heeft het hof overwogen (ro. 9), dat toepassing van 
     art. 30 afstuit op de omstandigheid dat art. 9 van de Richtlijn mede voorziet in de 
     harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn ter bescherming van de gezondheid 
     van mens en dier. 
     Voor nationale maatregelen is daarom geen plaats meer. 
     3.5.2.2.   In de tweede plaats oordeelde het hof (ro. 11) dat een even 
     doeltreffende bescherming van de gezondheid en het leven van mens en dier zou 
     kunnen worden bereikt door een maatregel die minder belemmerend voor de 
     tussenstaatse handel is. Het doelde daarmee op een in ro. 10 weergegeven systeem, 
     dat hiervóór kort beschreven is in § 1.9. 
     3.5.3. Rechtens zijn de eisen die het hof aan een nationale beschermingsmaatregel 
     op grond van art. 30 van het EG-verdrag wil stellen juist: 
     °Bij gebrek aan harmonisatie en indien de nationale maatregel niet verder gaat dan nodig is om 
     een van de doelstellingen opgesomd in artikel 30 te bereiken, rechtvaardigt dit artikel deze 
     maatregel, ook al bevat hij een formele discriminatie of sorteert hij een discriminerend effect.||&lt;(11).  K. Lenaerts/P. van Nuffel, Europees recht in hoofdlijnen, 1999, nr. 
     165, p. 189; zie voorts Kapteyn/VerLoren van Themaat, Inleiding 
     tot het recht van de Europese Gemeenschappen, 1995, § 3.3.1., p. 
     386-388 (door K.J.M. Mortelmans); R.H. Lauwaars/C.W.A. 
     Timmermans, Europees recht in kort bestek, 1999, p. 208; R. 
     Barents/L.J.Brinkhorst, Grondlijnen van Europees recht, 1999, p. 
     338-339. 
     &gt; 
     3.5.4. De Staat bestrijdt evenwel de opvatting van het hof. Er zou geen volledige 
     harmonisatie bestaan en van onevenredigheid zou geen sprake zijn. 
     3.5.5. Het middel (onderdeel 12) verdedigt dat van volledige harmonisatie geen sprake is, omdat de 
     Richtlijn een leemte vertoont. Die stelling is als volgt uitgewerkt&lt;(12).  S.t. landsadvocate, § 4.7, p. 13. 
     &gt;: 
     °De vraag, tot welke maatregelen een lidstaat bevoegd is, indien 
     deze zowel kan worden beschouwd als land van bestemming ter zake van de 
     ingevoerde risicoproducten als in de hoedanigheid van land van oorsprong 
     voorzover het de uit die ingevierde producten te verwerken (nieuwe) 
     risicoproducten betreft, wordt door de Richtlijn niet beantwoord. De Richtlijn 
     voorziet derhalve niet in alle maatregelen die nodig zijn om de gezondheid van 
     mens en dier te beschermen. In die zin kan van volledige harmonisatie dan ook 
     niet worden gesproken.|| 
     3.5.6. Beusmeat c.s. hebben hier tegenovergesteld&lt;(13).  Dupliek, nr, 7, p. 3. 
     &gt;: 
     "Het enkele feit dat niet expliciet is bepaald tot het nemen van welke maatregelen het land be- 
     voegd is dat land van bestemming is ten aanzien van het halffabrikaat en land van oorsprong 
     ten aanzien van het eindproduct, kan niet tot de conclusie leiden dat voor die situatie geen 
     oplossing is gegeven in de Richtlijn. Het ligt immers voor de hand dat een dergelijke lidstaat  ten 
     aanzien van het halffabrikaat de maatregelen kan nemen die lidstaten van bestemming kunnen 
     nemen en ten aanzien van het eindproduct de maatregelen die lidstaten van oorsprong kunnen 
     nemen. In ieder geval kan door interpretatie van de Richtlijn voor dat geval een oplossing 
     binnen het kader van de Richtlijn worden gevonden en is niet reeds het enkele feit dat de 
     omschreven situatie niet expliciet geregeld is aanleiding te constateren dat sprake is van een 
     leemte.|| 
     3.5.7.1.   Dat er geen sprake is van volledige harmonisatie, doordat de Richtlijn leemtes openlaat, is 
     in het voorgaande (afd. 3.4.) al gebleken. 
     3.5.7.2.   Art. 9, lid 1 van de Richtlijn verwijst op verschillende plaatsen naar communautaire voor- 
     schriften. Deze voorschriften moeten tot stand komen overeenkomstig art. 9, lid 4. 
     Dit heeft de Commissie gedaan door de Beschikking vast te stellen. Aangezien de Beschikking nog 
     niet in werking is getreden, kan men nog niet van volledige harmonisatie spreken en is nog niet 
     voorzien in alle maatregelen die nodig zijn om de bescherming van de in art. 30 van het EG-verdrag 
     genoemde belangen te waarborgen. Belanghebbenden, waaronder de lidstaten, komt dus nog een 
     beroep op dit artikel toe. 
     3.5.7.3.   Anders dan Beusmeat c.s. stellen&lt;(14).  S.t. van hun raadslieden, nr. 38, p. 11 en nr. 46, p. 13. 
     &gt; , is art. 7 van de Richtlijn hier niet relevant. Dit artikel 
     heeft betrekking op controles op plaatsen waar dieren of producten uit derde landen op het in bijlage 
     I van richtlijn 90/675/EEG omschreven grondgebied kunnen worden binnengebracht. 
     De bepaling van art. 9, lid 4, van de Richtlijn is wel vergelijkbaar met de door Beusmeat c.s. 
     aangehaalde bevoegdheid van de Commissie op grond van art. 7 van de Richtlijn om maatregelen vast 
     te stellen, doch deze maatregelen zijn nog niet in werking getreden. 
     3.5.8.     In de roo. 10 en 11 van zijn arrest heeft het hof overwogen dat een beroep op art. 30 van 
     het EG-verdrag ook niet kan slagen omdat de door de Staat getroffen maatregel, het invoerverbod, niet 
     evenredig aan het beoogde doel en mitsdien niet noodzakelijk is. 
     3.5.9. Onderdeel 13 bestrijdt ro. 11 met een motiveringsklacht. 
     Het onderdeel acht het oordeel van het hof dat een even doeltreffende bescherming van de 
     gezondheid van mens en dier kan worden bereikt door een maatregel naar analogie van de Kana- 
     lisatieregeling, die minder verstrekkend is dan een invoerverbod, onbegrijpelijk. 
     Dit oordeel is uitsluitend gebaseerd op een mededeling van de Staat ter terechtzitting dat, 
     wanneer er ten aanzien van uit andere lidstaten afkomstige runderkoppen soortgelijke afspraken zou- 
     den zijn of worden gemaakt met de bevoegde organisaties in die andere Lidstaten, de bescherming 
     van de volksgezondheid evenzeer gewaarborgd zou zijn. 
     3.5.10.1.  Zonder nadere motivering is inderdaad niet begrijpelijk dat het hof uit deze theoretische 
     constatering door de Staat heeft afgeleid dat zulke afspraken ook daadwerkelijk gemaakt konden 
     worden. 
     Ook in dit verband is van belang dat de inwerkingtreding van de Beschikking reeds vier maal is 
     uitgesteld, omdat men het in de Raad over de inhoud ervan niet eens heeft kunnen worden. (Vgl. 
     hiervóór, § 1.8., met noot 8). 
     3.5.10.2.  In dit verband wijs ik nog op het arrest-Denkavit uit 1979&lt;(15).  HvJ EG 8 november 1979, zaak 251/78 (Denkavit Futtermittel 
     GmbH t. Land Nordrhein-Westfalen),  Jur. 1979, p. 3369, TVVS 
     1980, p. 194 (M.R.M.). 
     &gt;. 
     Hierin heeft het Hof beslist dat wanneer door samenwerking tussen de autoriteiten van de 
     lidstaten de op grond van (het huidige) art. 30 van het EG-verdrag nog toegelaten grenscontroles 
     kunnen worden vergemakkelijkt en verlicht, de met de zorg voor de volksgezondheid belaste in- 
     stanties moeten nagaan of de in het kader van de samenwerking afgegeven bewijsstukken niet een 
     vermoeden scheppen dat de ingevoerde goederen voldoen aan de vereisten van de nationale 
     gezondheidswetgeving. Zulks zou moeten bijdragen tot een verlichting van de controles die worden 
     verricht wanneer de goederen de grens tussen twee lidstaten overschrijden. 
     In het licht van deze uitspraak is van belang dat de Staat in de onderhavige zaak gemotiveerd 
     heeft gesteld dat aan een zogenaamde BSE-vrije status, welke sommige lidstaten hebben, weinig belang 
     kan worden gehecht. 
     3.5.11.    Uit het voorgaande volgt dat het hof ook het subsidiaire beroep van de Staat op art. 30 
     van het EG-verdrag ten onrechte heeft verworpen. 
     Het hof heeft de juiste criteria toegepast, maar op ondeugdelijke of onvoldoende gronden aan- 
     genomen dat hieraan niet was voldaan. 
     3.6. Strijd met regels van Europees recht staat ten minste zo weinig vast dat de Staat terecht het 
     belang van de volksgezondheid de doorslag heeft laten geven. 
     3.7.1. Ten slotte stip ik nog aan of er aanleiding zou kunnen zijn een prejudiciële beslissing aan het 
     HvJEG te vragen, m.n. over de uitleg van de Richtlijn, i.h.b. art. 9, lid 1, daarvan. 
     3.7.2. Dezelfde vraag is al aan de orde geweest in het in noot 12 genoemde arrest en daarop heeft 
     uw Raad toen in negatieve zin beslist. Ik verwijs naar ro. 3.3. van dat arrest, naar hfdst. 9 van de 
     conclusie voor dat arrest en naar de noot van Koopmans, sub 1. 
     Ook hier gaat het om een kort geding, zodat art. 234, derde alinea, van het EG-verdrag niet van 
     toepassing is. 
     3.7.3. De situatie is in zoverre niet gewijzigd dat de inwerkingtreding van de beschikking nog altijd 
     over enkele maanden te verwachten is. 
     Het herhaalde uitstel kan weliswaar enige twijfel aan de inwerkingtreding wekken, maar daar 
     staat tegenover dat de Raad ook had kunnen beslissen dat de beschikking in het geheel niet in wer- 
     king zou treden, doch zich slechts tot (herhaald) uitstel heeft beperkt. 
     3.7.4. Evenals twee jaar geleden acht ik het vragen van een prejudiciële beslissing in de gegeven 
     omstandigheden niet opportuun. Dat geldt hier te sterker omdat, zoals het hof heeft vermeld, een 
     bodemprocedure aanhangig is&lt;(16).  Overigens is bij het HvJEG al een verzoek om een prejudiciële 
     beslissing over de uitleg van art. 9, lid 1, van de Richtlijn aanhangig. 
     Het verzoek daartoe is gedaan door Het Majesty's Court of Appeal in 
     Northern Ireland (zaak C-477/98). Op 10 februari 2000 had, voor 
     zover na te gaan, de advocaat-generaal bij het HvJ nog niet 
     geconcludeerd. 
     &gt;. 
     3.8. Uit het voorgaande vloeit voort dat het middel, zowel in zijn primaire als in 
     zijn subsidiaire klacht slaagt. 
     Het hof heeft, naar het mij voorkomt, op onjuiste gronden het vonnis van de president vernie- 
     tigd. Na vernietiging van 's hofs arrest kan de Hoge Raad de zaak, door bekrachtiging van het vonnis 
     van de president zelf afdoen. 
     4.  CONCLUSIE 
     Ik concludeer tot vernietiging van het bestreden arrest van het 
     gerechtshof in Den Haag en tot bekrachtiging van het vonnis dat de 
     president van de rechtbank in Den Haag op 31 oktober 1997 in deze 
     zaak heeft gewezen. 
     Voorts concludeer ik tot veroordeling van verweersters in 
     cassatie in de cassatiekosten en in de kosten die in beide feitelijke 
     instanties zijn gevallen. 
     De procureur-generaal 
     bij de Hoge Raad der Nederlanden, 
     plv.