ECLI: ECLI:NL:RVS:2019:3535

Titel: ECLI:NL:RVS:2019:3535 Raad van State , 23-10-2019 / 201900753/1/A2

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2019-10-23

Zaaknummer: 201900753/1/A2

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2019:3535

---

Bij besluit van 16 augustus 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van haar voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015 afgewezen.

201900753/1/A2. 
     Datum uitspraak: 23 oktober 2019 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     [appellante], wonend te [woonplaats], 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 december 2018 in zaak nr. 17/6910 in het geding tussen: 
     [appellante] 
     en 
     de Belastingdienst/Toeslagen. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 16 augustus 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van haar voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015 afgewezen. 
     Bij besluit van 7 november 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     Bij uitspraak van 21 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 november 2017 vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht. 
     Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. 
     De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     [appellante] heeft een nader stuk ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2019, waar [appellante] en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. E.J.E. Groothuis, zijn verschenen. 
     Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. 
     Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten. 
     Overwegingen 
     Voorgeschiedenis 
     1.    [appellante] heeft voorschotten kinderopvangtoeslag ontvangen voor de opvang van haar zoon bij [kinderdagverblijf] in 2014 en 2015. Bij besluiten van 21 mei 2015 en 5 juni 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten kinderopvangtoeslag voor [appellante] over deze jaren herzien en op nihil gesteld. Bij besluit van 14 november 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] tegen voornoemde besluiten gerichte bezwaren ongegrond verklaard omdat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij de volledige kosten van kinderopvang over 2014 en 2015 heeft betaald. Bij uitspraak van 14 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen laatstgenoemd besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. De Afdeling heeft het hiertegen ingestelde hoger beroep van [appellante] bij uitspraak van 24 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1366) ongegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank bevestigd. 
     Herziening 
     2.    [appellante] heeft de Belastingdienst/Toeslagen op 6 juli 2017 verzocht haar voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015 te herzien. De Belastingdienst/Toeslagen heeft dit verzoek afgewezen bij het besluit van 16 augustus 2017, gehandhaafd bij besluit van 7 november 2017. De Belastingdienst/Toeslagen heeft ook nu aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij de opvangkosten over 2014 en 2015 (tijdig) volledig heeft betaald. 
     Het wettelijk kader 
     3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
     De uitspraak van de rechtbank 
     4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het verzoek om herziening terecht is afgewezen. Het indienen van een op artikel 21a van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) gebaseerd verzoek om herziening was niet mogelijk omdat de kinderopvangtoeslag voor de berekeningsjaren 2014 en 2015 nog niet definitief was vastgesteld. Omdat dit niet aan het besluit op bezwaar ten grondslag is gelegd, heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen op basis van een onjuiste motivering is gekomen tot afwijzing van het herzieningsverzoek, maar de rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het om die reden vernietigde besluit in stand gelaten. 
     Het hogerberoepschrift 
     5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verzoek om herziening terecht is afgewezen. Zij voert hiertoe aan dat zij heeft aangetoond dat zij de kosten voor kinderopvang over 2014 en over 2015 tot en met mei 2015 volledig heeft voldaan. 
     Kon [appellante] een verzoek om herziening doen? 
     6.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:773) kan de Belastingdienst/Toeslagen een voorschot herzien op grond van artikel 16, vijfde lid, van de Awir, zolang de tegemoetkoming niet is vastgesteld en toegekend. 
     Toen [appellante] bij brief van 6 juli 2017 verzocht om herziening van haar voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015 was de kinderopvangtoeslag voor [appellante] over deze jaren nog niet definitief berekend en vastgesteld. Ter zitting is gebleken dat ook nu nog geen definitieve berekening en vaststelling over deze jaren heeft plaatsgevonden. Daarnaast blijkt uit de brief van 6 juli 2017 niet dat het verzoek van [appellante] is gebaseerd op artikel 21a van de Awir. Dit betekent, zoals de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting ook heeft erkend, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een verzoek om herziening in dit geval niet mogelijk was. 
     7.    Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte niet beoordeeld of de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek om herziening van [appellante] terecht heeft afgewezen omdat zij niet heeft aangetoond dat zij de kosten (tijdig) volledig heeft voldaan. 
     Heeft [appellante] aangetoond dat zij de kosten volledig heeft voldaan? 
     Berekeningsjaar 2014 
     7.1.    Vaststaat dat [appellante] in 2014 € 15.769,00 aan kosten voor kinderopvang heeft gehad en dat de Belastingdienst/Toeslagen zelf een bedrag van € 12.635,00 direct aan [kinderdagverblijf] heeft overgemaakt. Niet in geschil is dat [appellante] een bedrag van € 959,70 per bank heeft betaald aan [kinderdagverblijf]. Daarnaast heeft [appellante] kwitanties overgelegd van door haar gestelde contante betalingen. De Belastingdienst/Toeslagen stelt zich echter terecht op het standpunt dat onverklaard blijft waarom deze kwitanties - die deels afwijken van eerder overgelegde kwitanties - niet eerder zijn overgelegd en dat deze bovendien niet worden ondersteund door bankafschriften waaruit blijkt van corresponderende geldopnames. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de kwitanties dan ook niet als bewijs van de door [appellante] gestelde contante betalingen hoeven accepteren. 
     Dit betekent dat [appellante] van het totaalbedrag aan kosten van € 15.769,00 voor kinderopvang over 2014 een bedrag van € 2.174,30 niet heeft aangetoond te hebben voldaan. 
     Berekeningsjaar 2015 
     7.2.    Vaststaat dat [appellante] in 2015 € 15.937,00 aan kosten voor kinderopvang heeft gehad. De Belastingdienst/Toeslagen heeft een bedrag van € 4.919,00 direct aan [kinderdagverblijf] overgemaakt. Daarnaast is niet in geschil dat [appellante] met de door haar overgelegde bankafschriften een bedrag van € 3.002,00 heeft verantwoord. Voor het overige heeft zij, afgezien van betalingen op 10 april 2017 van in totaal € 120,00, welke betalingen de dienst terecht buiten beschouwing heeft gelaten, geen betalingsbewijzen overgelegd. 
     Dit betekent dat [appellante] van het totaalbedrag aan kosten van € 15.937,00 voor kinderopvang over 2015 een bedrag van € 8.016,00 niet heeft aangetoond (tijdig) te hebben voldaan. 
     Heeft de omstandigheid dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij de kosten volledig heeft betaald als gevolg dat zij in het geheel geen recht heeft op voorschotten kinderopvangtoeslag? 
     8.    Voor zover [appellante] betoogt dat het niet redelijk is dat de Belastingdienst/Toeslagen heeft besloten dat zij - ondanks dat zij en haar partner hebben gewerkt, hun zoon naar de opvang is gegaan en zij kosten heeft voldaan - in het geheel geen recht heeft op voorschotten, overweegt de Afdeling als volgt. 
     De jurisprudentie van de Afdeling 
     8.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2829) volgt uit artikel 18 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, gelezen in verbinding met artikel 1.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wko), dat degene die kinderopvangtoeslag ontvangt moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft betaald en wat de hoogte daarvan is. 
     Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling moet, om voor kinderopvangtoeslag in aanmerking te komen, worden aangetoond dat het gehele bedrag aan kosten dat blijkens de gemaakte afspraken over kinderopvang over een jaar verschuldigd is, daadwerkelijk is betaald. Indien een deel van de kosten aantoonbaar is voldaan, kan geen aanspraak worden gemaakt op een lagere tegemoetkoming (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1114 en 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610). De Afdeling heeft daarbij geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de Wko hem geen ruimte biedt bij de vaststelling van een voorschot kinderopvangtoeslag, tegemoetkoming of terugvordering rekening te houden met dat deel van de kosten dat wel aantoonbaar is betaald. Voor zover rechtbanken tot een ander oordeel kwamen, heeft de Afdeling deze uitspraken vernietigd. 
     8.2.    Op de hiervoor beschreven hoofdregel bestaat een aantal uitzonderingen. 
     8.3.    Zo gaat de dienst er bij afrondingsverschillen, dat wil zeggen bij kleine verschillen tussen de totale kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, van uit dat alle kosten van kinderopvang zijn voldaan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:773). Hetzelfde geldt in het geval dat gegevens bij de vraagouder zijn opgevraagd, deze zijn overgelegd en vervolgens bij de Belastingdienst/Toeslagen een langere periode (minimaal drie jaar) zijn blijven liggen zonder vervolgstappen van de dienst. De eventueel daardoor ontstane bewijsnood van de vraagouder wordt de ouder niet tegengeworpen. 
     In het geval het totale bedrag aan voorschotten hoger was dan de totale kosten van kinderopvang, is geen sprake van een afrondingsverschil als hiervoor bedoeld (uitspraak van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:137), maar dat laat onverlet dat onder bepaalde omstandigheden sprake kan zijn van een zodanig klein verschil dat de Belastingdienst/Toeslagen niet kan tegenwerpen dat de kosten in dit geval niet zijn voldaan (uitspraak van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1333). 
     8.4.    De Belastingdienst/Toeslagen aanvaardt de kosten van kinderopvang ook indien zij niet ten tijde van de opvang of kort daarna zijn gemaakt, mits aannemelijk wordt gemaakt dat tijdige voldoening niet mogelijk was en een door partijen overeengekomen uitstel van de voldoening tijdig aan hem wordt doorgegeven en binnen een redelijke termijn de kosten alsnog worden voldaan. 
     8.5.    Verder kan in gevallen waarin de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten lopende het toeslagjaar heeft stopgezet, terwijl de opvang wel doorliep en de dienst bij de stopzetting van het voorschot niet de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht en in strijd met de voor opschorting geldende regels heeft gehandeld, een uitzondering worden gemaakt op de regel dat de kosten voor het hele jaar moeten zijn voldaan. Dit leidt er in zo'n geval toe dat over de periode vóór de stopzetting en over de periode ná de stopzetting afzonderlijk moet worden bezien of is voldaan aan de voorwaarden om voor kinderopvangtoeslag in aanmerking te komen (uitspraak van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:589). Om in zo'n geval ook aanspraak te hebben over het gedeelte van het berekeningsjaar na het tijdstip van de stopzetting, is het voldoende dat is aangetoond dat tijdig uitstel van betaling is verkregen, dat sprake is van betalingsonmacht en dat het bedrag dat voor eigen rekening komt wel tijdig is betaald (uitspraak van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:806). 
     Toepassing van deze jurisprudentie in de onderhavige zaak 
     8.6.    Voor beide jaren zou toepassing van deze jurisprudentie betekenen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt stelt dat [appellante] geen recht heeft op voorschotten kinderopvangtoeslag. Zij heeft immers voor een groot deel van de kosten niet aangetoond dat zij deze heeft voldaan en niet is gebleken dat tijdige voldoening niet mogelijk was. In hetgeen [appellante] naar voren heeft gebracht, is bovendien geen grond gelegen om aan te nemen dat zij onder één van de in overweging 8.3 en volgende opgenomen uitzonderingen valt. 
     8.7.    Dit zou betekenen dat [appellante] - hoewel zij een aanzienlijk deel van de kosten heeft voldaan en niet in geschil is dat haar kind opvang heeft genoten - in het geheel geen recht heeft op voorschotten kinderopvangtoeslag over de jaren 2014 en 2015. Dit zou bovendien als gevolg hebben dat zij alle door haar ontvangen voorschotten moet terugbetalen, waarmee zij aanzienlijk meer moet terugbetalen dan het bedrag aan kosten dat zij niet aantoonbaar heeft betaald. Ook kan dit betekenen dat het terug te betalen bedrag wordt verrekend met eventueel nog te ontvangen voorschotten. Dit kan langdurig grote gevolgen hebben voor [appellante] en haar gezin. 
     De Afdeling komt terug van de eerdere jurisprudentie 
     8.8.    Hoewel de jurisprudentie als samengevat onder 8.1. bestendig is, heeft de Afdeling aanleiding gezien om dat oordeel te heroverwegen en thans tot het hierna vervatte oordeel te komen (zie ook de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2019:3536). Daartoe is het volgende van belang. 
     8.9.    Zoals hiervoor is overwogen, heeft de Afdeling tot nu het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd dat om voor kinderopvangtoeslag in aanmerking te komen moet worden aangetoond dat het gehele bedrag aan kosten dat over een jaar verschuldigd is daadwerkelijk is betaald. 
     8.10.    Onder 8.7. is vastgesteld dat dit vergaande consequenties kan hebben voor [appellante]. Door het grote aantal vergelijkbare zaken dat in de loop der jaren aan de Afdeling is voorgelegd, zijn de ernst en omvang van de financiële gevolgen van de jurisprudentie als hiervoor beschreven in meerdere gevallen kenbaar geworden. Het is de Afdeling in deze periode niet gebleken dat dergelijke gevolgen in ernst of omvang zijn afgenomen. Deze zaak staat dus niet op zichzelf. Verschillende publicaties bevestigen dat gezinnen in situaties zoals hier aan de orde in grote financiële problemen terecht kunnen komen. De Afdeling wijst in dat verband op de publicatie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (hierna: de WRR), ‘Eigen schuld? Een gedragswetenschappelijk perspectief op problematische schulden' (WRR-Verkenning, nr. 33 van 30 juni 2016) en naar het rapport van de Nationale Ombudsman van 9 augustus 2017, ‘Geen powerplay maar fair play. Onevenredig harde aanpak van 232 gezinnen met kinderopvangtoeslag’. Daarnaast wijst de Afdeling op het rapport van de WRR ‘Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid‘ (WRR-rapport nr. 97 van 24 april 2017). 
     8.11.    In artikel 1.7, eerste lid, van de Wko is bepaald dat de hoogte van de tegemoetkoming afhankelijk is van de draagkracht en de hoogte van de kosten van kinderopvang in het berekeningsjaar. In het licht van het voorgaande komt de Afdeling thans tot een uitleg van die bepaling waarbij  uit deze bepaling, op zichzelf en in samenhang met artikel 1.52, eerste lid, wordt afgeleid dat de Belastingdienst/Toeslagen wettelijk gezien ruimte heeft om ook een recht op kinderopvangtoeslag vast te stellen als de aanvrager een deel van de kosten van kinderopvang heeft voldaan. Dit brengt mee dat, anders dan de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610), de Belastingdienst/Toeslagen bij de bepaling van het recht op voorschotten kinderopvangtoeslag kan beoordelen welk bedrag aan kinderopvangtoeslag moet worden vastgesteld indien een deel van de kosten is betaald. Bij deze beoordeling moet de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen. Daarbij mogen, ingevolge het tweede lid van artikel 3:4 van de Awb, de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 
     8.12.    In vergelijkbare zaken waarin het nadere voorschot of de definitieve berekening op nihil is gesteld, heeft de Afdeling aan de Belastingdienst/Toeslagen gevraagd wat de reden ervan is dat dergelijke ingrijpende consequenties worden verbonden aan het niet aantonen van volledige betaling van de gestelde kosten. De Belastingdienst/Toeslagen heeft, samenvattend weergegeven, allereerst geantwoord dat een andere benadering ertoe zou leiden dat aanvragers - gevraagd naar de daadwerkelijke kosten - in de verleiding zullen komen te hoge kosten van opvang op te geven. Wanneer het gevolg van te hoge opgave niet langer zou zijn dat toeslag geheel wordt geweigerd, kunnen aanvragers het erop aan laten komen of controle plaatsvindt. Vindt deze niet plaats, dan ontvangen zij een te hoge toeslag, gerelateerd aan de te hoog opgegeven kosten. Vindt controle wel plaats, dan zou in een andere dan de gevolgde benadering bijstelling naar een lager toeslagbedrag plaatsvinden, waarmee de stimulans om correcte opgave te doen zou komen te ontbreken. De Afdeling kan de gedachtegang van de Belastingdienst/Toeslagen op zichzelf volgen, maar is van oordeel dat deze niet moet leiden tot het meest vergaande gevolg dat geen enkele aanspraak op toeslag bestaat als vaststaat dat een gedeelte van de kosten wel is betaald. 
     De Belastingdienst/Toeslagen heeft ter verdediging van haar huidige lijn daarnaast aangevoerd dat kinderopvangtoeslag is bedoeld als tegemoetkoming en dat de aanvrager dus steeds een deel van de kosten, aangeduid als eigen bijdrage, zelf moet betalen. Als gekozen zou worden voor een "toekenning naar evenredigheid" zou dit de kans verkleinen dat de aanvrager de eigen bijdrage betaalt, aldus de Belastingdienst/Toeslagen. De Afdeling onderschrijft dat de regeling van de kinderopvangtoeslag veronderstelt dat altijd een gedeelte van de kosten door de aanvrager zelf wordt gedragen. De vrees dat als de Belastingdienst/Toeslagen op een te hoge kostenopgaaf niet langer zou reageren met een nihilstelling, dit zal leiden tot een toename van gevallen waarin de eigen bijdrage niet wordt betaald, deelt de Afdeling evenwel niet. Immers, ook wanneer de definitieve berekening geschiedt aan de hand van de aangetoonde kosten, brengt de berekeningssystematiek mee dat de aanspraak op kinderopvangtoeslag de kosten niet volledig zal dekken en dat dus een deel van de kosten voor rekening van de aanvrager komt. Als het voorschot het uiteindelijke toeslagbedrag overschrijdt, leidt dit tot een vordering van de Belastingdienst/Toeslagen op de aanvrager. 
     De Belastingdienst/Toeslagen heeft er ook op gewezen dat een te hoog aangevraagd en toegekend voorschot het niet wenselijke gevolg kan hebben dat de daadwerkelijk gemaakte lagere kosten hieruit volledig kunnen worden voldaan. Deze constatering is juist, maar staat los van de kwestie die aan de orde is, te weten de vraag welk gevolg dient te worden verbonden aan het niet aantonen van volledige betaling van de kosten die zijn opgegeven in de fase waarin de Belastingdienst/Toeslagen overgaat tot definitieve berekening van de toeslag. Ook bij voortzetting van de huidige werkwijze door de Belastingdienst/Toeslagen bestaat altijd het risico dat aanvragen te ruim worden gedaan, dat de voorschotten die de aanvraag plegen te volgen te hoog worden toegekend en dat de daadwerkelijke kosten hiermee volledig gefinancierd kunnen worden. 
     8.13.    De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat de door de Belastingdienst/Toeslagen gegeven redenen de bij het besluit van 7 november 2017 toegepaste lijn niet langer rechtvaardigen. Binnen het geldende wettelijke kader is het mogelijk tot een andere berekening te komen die minder ingrijpende gevolgen heeft. In het licht van het voorgaande heeft de Belastingdienst/Toeslagen onvoldoende gemotiveerd waarom hij geen aanleiding heeft gezien de voorschotten over 2014 en 2015 te herzien. 
     Het betoog slaagt. 
     8.14.    Het gevolg van deze nieuwe uitleg van de wettelijke bepalingen is dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de kinderopvangtoeslagen meer mogelijkheden krijgt om in individuele gevallen maatwerk te leveren. Daarbij worden het belang van het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik en de gerechtvaardigde belangen van de burger meer met elkaar in evenwicht gebracht. 
     Slotsom 
     9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep van [appellante] tegen het besluit van 7 november 2017 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:4, tweede lid, en 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Belastingdienst/Toeslagen dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 
     10.    Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar van [appellante] opnieuw moet beoordelen, waarbij de dienst moet uitgaan van de nieuwe uitleg van artikel 1.7 van de Wko, zoals hiervoor beschreven onder 8.11. Als [appellante] het niet eens is met het nieuwe besluit op bezwaar, hoeft zij niet eerst in beroep bij de rechtbank, maar mag zij meteen in beroep komen bij de Afdeling. 
     De Afdeling heeft geen aanleiding gezien het geschil definitief te beslechten, waarbij van belang is geacht dat het eerst aan de Belastingdienst/Toeslagen is om te beoordelen hoe hij het door de dienst gevolgde beleid in overeenstemming wil brengen met de thans gewijzigde jurisprudentie. Om de Belastingdienst/Toeslagen in staat te stellen zich hier goed over te beraden, zal de Afdeling de dienst een termijn van 26 weken geven om het nieuwe besluit op bezwaar te nemen. 
     11.     Het ligt op de weg van de Belastingdienst/Toeslagen te bepalen hoe hij om zal gaan met andere gevallen waarin hij eerder heeft beslist dat geen recht bestaat op kinderopvangtoeslag omdat niet is aangetoond dat de kosten volledig zijn voldaan. 
     12.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     I.    verklaart het hoger beroep gegrond; 
     II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 december 2018 in zaak nr. 17/6910; 
     III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; 
     IV.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 7 november 2017 (kenmerk BOB KO); 
     V.    draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en dit besluit bekend te maken; 
     VI.    bepaalt dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; 
     VII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 220,00 (zegge: tweehonderdentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. 
     Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, mr. H.G. Sevenster en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier. 
     w.g. Hagen    w.g. Van Dokkum 
     voorzitter    griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019 
     480-902. 
     BIJLAGE 
       
     Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen 
     Artikel 16 
     "[…] 
     5. De Belastingdienst/Toeslagen kan het voorschot herzien, met dien verstande dat het voorschot daarbij niet kan worden verlaagd indien op het tijdstip van de herziening ten minste vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar. 
     […]." 
     Artikel 21a 
     "In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende." 
     Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen 
     Artikel 1.7 
     "De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van: 
     a. de draagkracht, en 
     b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door: 
     1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar, 
     2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en 
     3º. de soort kinderopvang. 
     […]" 
     Artikel 1.52 
     "1. Kinderopvang geschiedt op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau en de ouder. 
     […]"