ECLI: ECLI:NL:CBB:2020:414

Titel: ECLI:NL:CBB:2020:414 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 23-06-2020 / 18/443 en 18/2275

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2020-06-23

Zaaknummer: 18/443 en 18/2275

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2020:414

---

Regeling Fosfaatreductieplan 2017, knelgevallenregeling, grondgebondenheid, individuele buitensporige last, hardheidsclausule.

uitspraak  
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     zaaknummers: 18/443 en 18/2275   
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juni 2020 in de zaak tussen 
     maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante  
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluiten van 5 juli 2017, 3 augustus 2017, 23 september 2017 en 25 november 2017 (de primaire besluiten 1 tot en met 4) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 566,- voor periode 1, van € 381,- voor periode 2, van € 249,- voor periode 3 en van € 208,- voor periode 4. 
       Bij besluit van 21 februari 2018 (bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard.  
       Bij besluit van 31 augustus 2018 (bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen primair besluit 4 ongegrond verklaard.  
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen beide bestreden besluiten.  
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
       Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna het College het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gesloten. 
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
   
   
     De Regeling 
     
     1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal. 
     2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal. 
     3. In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Op verzoek van de melkveehouder kan verweerder het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal GVE dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd. Daarvoor geldt onder andere als voorwaarde dat de melkveehouder aantoont dat het referentieaantal daardoor minimaal 5% lager is (5%-drempel). Deze bepaling maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van de peildatum. In artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit) is voor het vaststellen van de fosfaatrechten in 2018 een aanvullend knelgeval opgenomen, namelijk indien op het melkveebedrijf op de peildatum tijdelijk minder melkvee werd gehouden door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of het onderhoud van publieke infrastructuur. Ook hiervoor geldt de 5%-drempel. Verweerder acht deze bepaling van overeenkomstige toepassing bij het antwoord op de vraag of sprake is van een knelgeval in de zin van de Regeling, maar heeft artikel 12, tweede lid, van de Regeling niet aangevuld. Indien een dergelijk knelgeval zich voordoet, maakt verweerder gebruikt van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule. 
     
     
       
         Beroep 
       
     
     4. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Verweerder heeft appellante voor periode 1 tot en met 4 solidariteitsgeldsommen opgelegd omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante in ieder van die periodes hoger was dan het referentieaantal. Appellante kan zich hier niet in vinden en heeft beroep ingesteld. 
     
     
       
         Grondslag Regeling 
       
     
     5. Appellante betoogt allereerst dat een wettelijke grondslag voor de Regeling ontbreekt. Artikel 13, eerste lid, van de Landbouwwet heeft de bevordering van melkproductie als doel, die in het geheel niet verbonden is met derogatie, terwijl de Regeling juist het behoud van derogatie als doel heeft. Nu er geen wettelijke grondslag is voor de Regeling moet deze onverbindend worden verklaard, aldus appellante. 
     
     6. Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), heeft de minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Op grond van de overwegingen van die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
     
     
       
         Knelgevallenregeling en grondgebondenheid 
         7.	Appellante betoogt dat verweerder te summier is ingegaan op haar betoog dat de knelgevallenregeling toegepast had moeten worden. Zo heeft de heer [naam 1] vanaf december 2007 problemen gehad met zijn nieren, waarna hij afhankelijk werd van dialyse en in 2010 een donornier heeft ontvangen. Nadat hij weer aan het werk kon gaan, werd besloten de N18 aan te leggen. Hoewel met die aanleg pas op 5 september 2016 is begonnen, heeft de voorgeschiedenis daarvan een grote invloed gehad op het bedrijf, nu lange tijd niet duidelijk was op welke gronden, onder meer van het bedrijf zelf, de N18 precies zou worden aangelegd. Daardoor heeft appellante al sinds 2011 problemen het bedrijf op orde te krijgen en heeft zij minder dieren kunnen houden dan was gepland. Bovendien kreeg zij door de vertraging met de N18 pas op 10 juni 2015 een Nb‑vergunning, op basis waarvan zij 71 melkkoeien en 50 stuks jongvee mocht houden. Dit aantal had zij echter op 2 juli 2015 nog niet bereikt en mag zij nu door de Regeling ook niet meer bereiken. Deze bijzondere omstandigheden heeft zij tijdig bij verweerder gemeld, maar verweerder is daar in de bestreden besluiten slechts summier op ingegaan. Verder heeft verweerder zich in de bestreden besluiten ten onrechte op het standpunt gesteld dat er geen causaal verband bestaat tussen de ziekte van de heer [naam 1] en het lage referentieaantal op de peildatum, aldus appellante. 	Volgens appellante is verweerder ten slotte evenmin ingegaan op haar betoog dat haar bedrijf als grondgebonden had moeten worden aangemerkt, nu zij dat onder normale omstandigheden jarenlang is geweest en door de hiervoor gemelde omstandigheden alleen in het peiljaar niet.	 	Gelet op het voorgaande zijn de bestreden besluiten in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel, aldus appellante.   
     
     
     
       7.1 
       Niet in geschil is dat appellante vóór 1 april 2017 een verzoek heeft ingediend om als knelgeval te worden aangemerkt. Verweerder heeft dit verzoek beoordeeld en zich terecht op het standpunt gesteld dat weliswaar sprake is geweest van ziekte van de heer [naam 1] , maar dat niet aan de voorwaarde is voldaan dat op de peildatum van 2 juli 2015 het referentieaantal minimaal 5% lager was als gevolg van deze ziekte. Voorts heeft verweerder in de bestreden besluiten met juistheid uiteengezet dat er, gelet op de ingangsdatum van 1 januari 2008 die appellante voor de ziekte heeft opgegeven en de stukken die zij heeft ingediend ter onderbouwing van haar beroep op de knelgevallenregeling, geen causaal verband valt vast te stellen tussen de bijzondere omstandigheid (ziekte) en het lagere referentieaantal.  	Verweerder heeft voorts in de bestreden besluiten uiteengezet dat ook een verkleining van de veestapel als gevolg van een infrastructureel project als een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 12 van de Regeling kan worden aangemerkt. Ook hiervoor geldt evenwel dat niet aan de voorwaarde is voldaan dat op de peildatum van 2 juli 2015 het referentieaantal minimaal 5% lager was als gevolg van de aanleg van de N18. Dit betekent dat verweerder zich terecht, en voldoende gemotiveerd, op het standpunt heeft gesteld dat de knelgevallenregeling van artikel 12 van de Regeling niet op de situatie van appellante van toepassing is. 
     
     
       7.2 
       
         Uit artikel 1, aanhef en onder j, van de Regeling, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling landbouwtelling en gecombineerde opgave 2015, volgt dat voor de vraag of een bedrijf grondgebonden is, gekeken wordt naar de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond op 15 mei 2015, zoals die door het bedrijf zelf is opgegeven in de Gecombineerde Opgave 2015. Niet in geschil is dat de fosfaatproductie van appellante in 2015 groter was dan haar fosfaatruimte. Dit betekent dat het bedrijf reeds daarom terecht als niet-grondgebonden is aangemerkt. Dat, naar appellante heeft gesteld, de hoeveelheid grond die zij tot haar beschikking had per jaar schommelde als gevolg van de aanleg van de N18, maakt dit niet anders, nu uit de Regeling volgt dat voor de grondgebondenheid alleen de situatie in 2015 van belang is. Daar komt bij dat uit de enkele omstandigheid dat appellante in sommige jaren meer grond tot haar beschikking had dan in andere jaren, zoals 2015, niet kan worden afgeleid dat zij reeds daarom in die jaren wel grondgebonden zou zijn geweest. Dat hangt immers niet alleen af van het oppervlak, maar ook van het type grond (grasland of bouwland bijvoorbeeld) en van de in die jaren gerealiseerde fosfaatproductie. De berekening die in het verweerschrift is gemaakt van de fosfaatproductie en -ruimte van appellante in 2014, waaruit blijkt dat zij ook in dat jaar, ondanks ruim 5 ha meer grond, niet grondgebonden was en die door appellante niet is betwist, illustreert dit.  	Het betoog van appellante slaagt niet. 
         
           Individuele buitensporige last 
           8.	Appellante betoogt verder dat de Regeling in haar individuele geval onverbindend moet worden verklaard vanwege strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (artikel 1 EP). In dit kader wijst zij op het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 4 mei 2017, waarin is uitgesproken dat de Regeling jegens de eisers buiten toepassing dient te worden gelaten omdat er sprake is van een regeling die een onevenredige last op eisers legt, die in deze vorm niet voorzienbaar was en waarvoor geen enkele compensatie is geboden, waardoor sprake is van schending van artikel 1 EP. Ook voor appellante geldt dat er sprake is van de omstandigheden die hebben geleid tot een situatie waarbij de uitvoering van de Regeling leidt tot onevenredige nadelige gevolgen die het gevolg zijn van de peildatum van 2 juli 2015. Juist met deze bijzondere omstandigheden is bij de totstandkoming van de Regeling op geen enkele wijze rekening gehouden, aldus appellante.  	Tevens voert appellante aan dat geen dan wel onvoldoende blijk is gegeven van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel bij de oplegging van bestreden heffingen. Er dient immers op basis van dat beginsel een afweging plaats te vinden waarbij de gevolgen van de maatregel worden afgezet tegen het doel en het effect van de maatregel. Zoals blijkt zijn de gevolgen voor haar bedrijf groot. Er dient vee afgevoerd te worden en er volgen financiële consequenties. Dit staat niet in verhouding tot het doel en effect van de Regeling, het behoud van derogatie, aldus appellante. 
       
       
     
     
       8.1 
       Tegen het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 is hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Den Haag, dat daarin op 31 oktober 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:3067) uitspraak heeft gedaan. Uit dit arrest volgt dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag ten onrechte heeft geoordeeld dat de Regeling voor de eisende bedrijven buiten toepassing had moeten worden gelaten. Voor zover appellante betoogt dat haar situatie vergelijkbaar is met die van de eisende bedrijven in die zaken en de Regeling daarom buiten toepassing moet worden gelaten, faalt dit reeds daarom. 
       
     
     
       8.2 
       De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen. 
     
     
       8.3 
       De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen. 
     
     
       8.4 
       Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. 
     
     
       8.5 
       Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). 
     
     
       8.6 
       Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9). 
       
     
     
       8.7 
       
         Appellante heeft eerst op 24 november 2014 een Nb-vergunning aangevraagd voor het uitbreiden van haar veestapel. Deze vergunning is op 10 juni 2015 verleend. Met verweerder is het College van oordeel dat het op het moment van de aanvraag, kort voor de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015, voor een veehouderij duidelijk kon zijn dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en zij productiebeperkende maatregelen kon verwachten. Verder is niet gebleken dat uitbreiding van het bedrijf noodzakelijk was.  	Voor zover ten tijde of na verlening van de Nb-vergunning appellante investeringsverplichtingen is aangegaan, acht het College de beslissing hiertoe, gezien het moment van deze beslissing en het ontbreken van een noodzaak hiervoor, niet navolgbaar.  	Dat, naar tussen partijen niet in geschil is, de uitbreidingsplannen van appellante zijn vertraagd door de aanleg van de N-weg, maakt het voorgaande niet anders. Zoals het College in voormelde uitspraak van 23 juli 2019 heeft overwogen, had het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft, in 2009, en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante heeft aangegeven dat zij, na de ziekte van één van haar vennoten in de periode 2007-2010, vanwege de aanleg van de weg sinds 2011 problemen had haar bedrijf op orde te krijgen. Voor zover appellante hiermee betoogt dat zij al in 2011 investeringsverplichtingen zou zijn aangegaan als het traject van de aanleg van de weg niet zou hebben gespeeld, geldt dat dit tijdstip ook na 2009 is gelegen en dat dus ook op dat moment al te verwachten was dat er maatregelen ter beperking van ongeremde groei van melkveehouderijen zouden komen. Voor zover appellante stelt te hebben gewacht met het uitbreiden van de veestapel totdat meer duidelijkheid bestond over de aanleg van de weg, betreft dit een keuze waarvan de gevolgen bij de toepassing van de Regeling voor rekening van appellante dienen te blijven.  	Het betoog slaagt niet. 
         
           Hardheidsclausule 
         
         9.	Appellante betoogt verder dat verweerder de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule had moeten toepassen. Op grond van dit artikel heeft verweerder haar situatie voorgelegd aan het zogenaamde 'driehoeksoverleg', maar het is niet duidelijk welke partijen aan dit overleg deelnamen en op basis van welke wettelijke bevoegdheid dit overleg plaatsvond. Evenmin is duidelijk op basis van welke criteria wordt bepaald of verweerder ontheffing van de Regeling kan verlenen. Bovendien heeft verweerder op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt waarom hij in haar geval geen ontheffing verleent, aldus appellante. 9.1	Artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet luidt als volgt:  “Onze Minister kan in door hem te bepalen gevallen of groepen van gevallen tot gehele of gedeeltelijke restitutie overgaan van hetgeen ingevolge het bepaalde krachtens het eerste lid is betaald en gehele of gedeeltelijke ontheffing verlenen van een krachtens het eerste lid opgelegde verplichting tot het betalen van een geldsom.” 
       
       
     
     
       9.2 
       Uit de bestreden besluiten volgt dat verweerder het bezwaar van appellante heeft voorgelegd aan het driehoeksoverleg, waarin bezwaren werden besproken die zich eventueel lenen voor toepassing van de hardheidsclausule. Voorts volgt uit de bestreden besluiten dat verweerder geen aanleiding heeft gezien van die clausule gebruik te maken. In dit kader heeft verweerder uiteengezet dat de ziekte van de vennoot daarvoor geen reden is, omdat geen causaal verband bestaat tussen het lage referentieaantal en de ziekte in 2008. Evenmin was de aanleg van de N18 een reden om de hardheidsclausule toe te passen, aldus verweerder. Daartoe heeft hij uiteengezet dat weliswaar is besloten om, buiten artikel 12, tweede lid, van de Regeling om, de aanleg van de weg als een bijzondere omstandigheid aan te merken, maar dat geen aanleiding bestaat om in het geval van appellante ook van de andere voorwaarden uit die bepaling af te wijken.  
     
     
       9.3 
       Naar het oordeel van het College heeft verweerder hiermee voldoende gemotiveerd waarom hij geen aanleiding heeft gezien in het geval van appellante van de hardheidsclausule gebruik te maken. Zoals hiervoor onder 3 is uiteengezet, beschouwt verweerder artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit van overeenkomstige toepassing bij het antwoord op de vraag of sprake is van een knelgeval in de zin van de Regeling, maar heeft hij artikel 12, tweede lid, van de Regeling daarmee niet aangevuld. Indien een dergelijk knelgeval zich voordoet, maakt verweerder gebruik van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule, maar houdt verweerder wel vast aan de andere voorwaarden uit artikel 12, tweede lid, van de Regeling, waaronder de 5%drempel. Het College acht dit, gelet op de ook in deze voorwaarden tot uitdrukking komende doelstelling van de Regeling, geen onredelijke toepassing van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Nu appellante niet voldoet aan de drempel, heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat geen aanleiding bestaat de hardheidsclausule toe te passen. 	Dat verweerder tot zijn standpunt is gekomen na contact met een overleg waarvan appellante niet duidelijk is wie daaraan deelnamen en op grond waarvan dit overleg in het leven is geroepen, doet niet ter zake. Uit artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet volgt immers dat de discretionaire bevoegdheid alleen verweerder toekomt, en niet dat hij daarvoor anderen moet raadplegen. Dat hij dat in dit geval wel heeft gedaan, staat hem vrij en geeft aan dat hij bij de beslissing die bevoegdheid niet te gebruiken niet over een nacht ijs is gegaan, maar doet er niet aan af dat alleen hij de bevoegdheid kan gebruiken en moet motiveren waarom hij van toepassing daarvan in het geval van appellante heeft afgezien. 	Het betoog faalt. 
       
       
         
           Verrekening melkgelden	 
         
         10.	Appellante betoogt ten slotte dat de verrekening met de melkgelden onrechtmatig is, nu het niet mogelijk is om een boete van overheidswege voortvloeiende uit een ministeriële regeling te verrekenen met een contractuele verplichting. Immers de zuivelverwerker is op grond van de melkleveringsovereenkomst verplicht af te nemen en daarvoor te betalen en appellante is op grond van de overeenkomst verplicht melk te leveren. Dit staat los van 'van overheidswege' opgelegd boetes, aldus appellante.  
       
       
     
     
       10.1 
       Naar het oordeel van het College heeft de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter. Daarmee valt deze handeling buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen. 
     
   
   
     Conclusie 
     11. De beroepen van appellante zijn ongegrond. 
     12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College 
     
     
     
       - verklaart de beroepen ongegrond.  
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2020. 
     
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd de uitspraak 		w.g. I.S. Ouwehand te ondertekenen