ECLI: ECLI:NL:CBB:2024:70

Titel: ECLI:NL:CBB:2024:70 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 06-02-2024 / 21/790, 21/791 en 21/1411

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2024-02-06

Zaaknummer: 21/790, 21/791 en 21/1411

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2024:70

---

Hoger beroep. Artikelen 47 en 54 lid 2 onder b Wtt 2018. Aanwijzing aan trustkantoor wegens overtredingen met betrekking tot het cliëntenonderzoek en transactiemonitoring is terecht opgelegd, wel voor één overtreding onvoldoende bewijs. Voldoende grond voor benoeming curator, maar de benoeming is strijd met het evenredigheidsbeginsel. Benoeming curator is bedoeld om een verdergaande greep op de bedrijfsvoering te verkrijgen. Daarom is een benoeming die alleen strekt tot een aansporing om de aanwijzing op te volgen niet toegelaten. Bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.

uitspraak 
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummers: 21/790, 21/791 en 21/1411 
     
     
     
       
         uitspraak van de meervoudige kamer van 6 februari 2024 op de hoger beroepen van: 
         
       
     
     De Nederlandsche Bank N.V., te Amsterdam (DNB) 
     (gemachtigden: mr. A.J. Boorsma, mr. C. de Rond en mr. W.J. Poot), 
     
     BK Corporate International B.V., 
     
       
         Brave Knight Netherlands B.V. en 
       
       
         Exclusive Company Management B.V. , 
       alle gevestigd te Alkmaar en kantoorhoudend te Amsterdam (BK Groep) 
       (gemachtigden: mr. F.M.A. 't Hart en mr. L. Stortelder)  
     
     
     
       tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 juni 2021, kenmerk ROT 20/599,  ROT 20/4332, ROT 20/6216 en ROT 21/62, in het geding tussen 
     
     
     
       BK Groep  
       en  
       DNB.  
     
     
     
   
   
     Procesverloop in hoger beroep 
     
     
       DNB en BK Groep hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 17 juni 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:5464). 
     
     
     
       DNB en BK Groep hebben een reactie op elkaars hogerberoepschriften ingediend en daarbij heeft BK Groep incidenteel hoger beroep ingesteld tegen die uitspraak. DNB heeft een reactie op het incidenteel hoger beroep ingediend.  
     
     
     
       De zitting was op 8 november 2023. Aan die zitting hebben de gemachtigden van BK Groep en DNB deelgenomen. Voor BK Groep waren verder aanwezig [naam 1] en [naam 2] en voor DNB W. Otten, mr. B.A.J. Hagen en mr. L. Ploegstra. 
     
     
   
   
     Grondslag van het geschil 
     
     
       1.1 
       Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 
       
     
     
       1.2 
       BK Groep bestaat, voor zover hier van belang, uit BK Corporate International B.V. en haar dochtermaatschappijen Brave Knight Netherlands B.V. en Exclusive Company Management B.V.. Zij mogen trustdiensten verlenen in de zin van artikel 1 van de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018). 
       
     
     
       1.3 
       BK Groep kwam in mei 2017 negatief in het nieuws en werd in verband gebracht met het faciliteren van witwaspraktijken. Naar aanleiding daarvan heeft DNB onderzoek verricht bij BK Groep. DNB stelde vast dat BK Groep in twee dossiers artikel 10, eerste lid, Wtt (oud) in samenhang met diverse artikelen uit de Regeling integere bedrijfsvoering Wtt 2014 (Rib) en de meldplicht op grond van artikel 16, eerste lid, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) heeft overtreden. 
       
     
     
       1.4 
       DNB heeft in de periode 29 mei 2018 tot en met 1 juni 2018 en op 20 juni 2018 nader onderzoek verricht naar de naleving van de Wtt (oud), de Rib en de Wwft door BK Groep. Daarbij richtte DNB zich op de vraag of BK Groep de risico's op witwassen bij cliënten voldoende onderkent en beheerst door het doen van deugdelijk (verscherpt) cliëntenonderzoek. DNB heeft daartoe zeven cliëntendossiers ( [naam 3] B.V., [naam 4] B.V., [naam 5] B.V., [naam 6] N.V., [naam 7] B.V., [naam 8] B.V. en [naam 9] B.V.) en financiële transacties van deze zakelijke relaties beoordeeld aan de hand van diverse risico-indicatoren. Bij brief van 31 juli 2018 heeft DNB BK Groep in de gelegenheid gesteld te reageren op haar bevindingen van het onderzoek. Bij brief van 1 oktober 2018 heeft BK groep daarop gereageerd. Vervolgens heeft DNB de bevindingen van het onderzoek neergelegd in het definitieve onderzoeksrapport van  29 november 2018 (definitieve onderzoeksrapport).  
       
     
     
       1.5 
       Op 11 april 2019 heeft DNB BK Groep geïnformeerd over haar voornemen om BK Groep een aanwijzing te geven tot het volgen van een bepaalde gedragslijn en ten aanzien van het bestuur van BK Groep een curator te benoemen. BK Groep heeft daarop gereageerd.  
       
       
         1.6.1 
         Op 9 juli 2019 heeft DNB aan BK Groep op grond van artikel 47 van de Wtt 2018 een aanwijzing gegeven tot het volgen van een bepaalde gedragslijn (aanwijzingsbesluit) en op grond van artikel 54, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 ten aanzien van het bestuur van BK Groep een curator benoemd (benoemingsbesluit). Daarbij heeft zij meegedeeld dat zij de kosten in verband met deze benoeming bij BK Groep in rekening zal brengen. 
         
       
       
         1.6.2 
         De in het aanwijzingsbesluit gegeven gedragslijn luidt, voor zover nog van belang, als volgt:  
         
         
           “De gedragslijn behelst dat BK [lees: BK Groep] uiterlijk op 10 januari 2020: 
           I. 	alle cliëntendossiers - waaronder de cliëntendossiers van de inactieve cliënten – heeft gereviseerd en de betreffende cliëntendossiers aantoonbaar in overeenstemming heeft gebracht met het wettelijk vereist cliëntenonderzoek conform artikelen 27 en 33 Wtt 2018 dan wel aantoonbaar en formeel de zakelijke relatie heeft beëindigd.  
           II. 	alle transacties die via de doelvennootschappen met een hoog risicoprofiel vanaf 1 september 2017 zijn verricht aan een onderzoek heeft onderworpen op basis van factoren die kunnen wijzen op een ongebruikelijk karakter, met inachtneming van artikel 35 Wtt 2018. Indien BK hierdoor ongebruikelijke transacties heeft gedetecteerd, dan dient BK deze transacties in samenhang te bezien met alle transacties die vóór september 2017 zijn verricht en ook deze transacties aan een dergelijk onderzoek te hebben onderworpen. (…)” 
         
       
       
         1.6.3 
         De in het benoemingsbesluit aan de curator gegeven opdracht luidt als volgt:  
         
         
           “De curator dient zich te laten leiden door het belang van de naleving van de Wtt 2018, de beheersing van integriteitsrisico’s, in het bijzonder de poortwachtersfunctie die BK [lees: BK Groep] dient te vervullen. 
           • De curator dient zich ervoor in te spannen dat BK de gedragslijn uit de aanwijzing adequaat, tijdig en volledig opvolgt. In het bijzonder dient de curator - met inachtneming van het plan van aanpak – erop toe te zien dat de revisie van alle cliëntendossiers en de (her)beoordelingen van transacties integraal (dus met voldoende diepgang) zullen worden uitgevoerd waardoor BK haar poortwachtersfunctie naar behoren vervult. 
           • De curator dient tweewekelijks, of zoveel vaker indien concrete ontwikkelingen daartoe aanleiding geven, aan DNB te rapporteren over de relevante ontwikkelingen.” 
         
         
       
       
         1.6.4 
         Met het besluit van 17 juli 2019 (aanvullend benoemingsbesluit) heeft DNB BK Groep meegedeeld dat – kort gezegd – haar bestuur wordt toegestaan om zonder goedkeuring van de curator te verrichten: (-) alle rechtshandelingen die nodig zijn om BK Groep als trustkantoor in stand te houden en (-) alle rechtshandelingen die BK Groep als bestuurder/gevolmachtigde van een doelvennootschap verricht en nodig zijn voor de instandhouding, de reguliere bedrijfsvoering en/of administratie van de doelvennootschap. 
         
       
       
         1.6.5 
         Met het besluit van 25 juli 2019 (wijzigingsbesluit) heeft DNB het aanvullend benoemingsbesluit gewijzigd in die zin dat het bestuur van BK Groep alle rechtshandelingen zonder goedkeuring van de curator mag verrichten, met uitzondering van rechtshandelingen die verband houden met de opvolging van de aanwijzing.  
         
       
       
         1.6.6 
         Met het besluit van 20 december 2019 (bestreden besluit 1), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft DNB het bezwaar van BK Groep tegen het aanwijzingsbesluit en het benoemingsbesluit zoals aangevuld en gewijzigd met het aanvullend benoemingsbesluit en het wijzigingsbesluit ongegrond verklaard. 
         
       
       
         1.7.1 
         Met het besluit van 9 januari 2020 (verlengingsbesluit) heeft DNB de aan het aanwijzingsbesluit en het benoemingsbesluit verbonden termijnen verlengd tot 20 maart 2020. 
         
       
       
         1.7.2 
         Met het besluit van 7 juli 2020 (bestreden besluit 2), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft DNB het bezwaar van BK Groep tegen het verlengingsbesluit ongegrond verklaard. 
         
       
       
         1.8.1 
         Met het besluit van 4 mei 2020 (kostenbesluit 1) heeft DNB bij BK Groep de kosten van de curator over de periode juli tot en met december 2019 in rekening gebracht. 
         
       
       
         1.8.2 
         Met het besluit van 15 oktober 2020 (bestreden besluit 3), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft DNB het bezwaar van BK Groep tegen kostenbesluit 1 ongegrond verklaard.  
         
       
       
         1.9.1 
         Met het besluit van 12 augustus 2020 (kostenbesluit 2) heeft DNB bij BK Groep de kosten van de curator over de periode 1 januari tot en met 20 maart 2020 in rekening gebracht. 
         
       
       
         1.9.2 
         BK Groep heeft tegen het kostenbesluit 2 bezwaar gemaakt. DNB heeft ingestemd met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).  
         
       
     
   
   
     Uitspraak van de rechtbank 
     
     
       2.	De rechtbank heeft de beroepen gegrond verklaard en de bestreden besluiten voor zover haar oordeel daartoe aanleiding gaf en het kostenbesluit 2 vernietigd. Voor zover hier nog van belang heeft de rechtbank het benoemingsbesluit, het verlengingsbesluit voor zover dat ziet op de benoeming van de curator en het kostenbesluit 1 herroepen. Het College zal de relevante overwegingen van de rechtbank hierna (gerangschikt naar onderwerp) weergeven. 
     
     
   
   
     Beoordeling van het geschil in hoger beroep 
     
     
       
         Overtredingen 
       
     
     
     
       3.1.1 
       DNB heeft aan het aanwijzingsbesluit en het benoemingsbesluit de volgende overtredingen ten grondslag gelegd.  
       
     
     
       3.1.2 
       DNB heeft in zes van de zeven onderzochte cliëntendossiers vastgesteld dat BK Groep onvoldoende cliëntenonderzoek heeft verricht en aldus artikel 27, tweede en derde lid, aanhef en onder d, van de Wtt 2018 (voorheen: artikelen 13, 14 en 19 van de Rib) heeft overtreden. In vier dossiers ( [naam 3] B.V., [naam 4] B.V., [naam 6] N.V. en [naam 7] B.V.) heeft BK Groep geen dan wel onvoldoende onderzoek verricht naar de herkomst van het vermogen van de ultimate benificiary owner (UBO). In één dossier ( [naam 7] B.V.) heeft BK Groep verzuimd onderzoek te verrichten naar de ratio van de structuur die was bedoeld om de identiteit van de UBO te verhullen en in een ander dossier ( [naam 6] N.V.) is - ondanks een plotselinge verandering in de wijze van financieren en de aanwezigheid van verhoogde witwasrisico’s - geen nader onderzoek verricht naar de structuur van de vennootschap en de wijze waarop deze is gefinancierd. Verder heeft BK Groep geen periodieke review verricht bij inactieve cliënten. DNB wijst daarbij naar het dossier [naam 8] B.V. ( [naam 8] ) waarin BK Groep sinds 2014 geen enkele periodieke review heeft verricht. Verder had de BK Groep nog 25 van dergelijke cliënten bij wie ten minste twee jaar geen cliëntenonderzoek was verricht. 
       
     
     
       3.1.3 
       DNB heeft in zes van de zeven onderzochte cliëntendossiers vastgesteld dat BK Groep geen adequate transactiemonitoring heeft verricht en aldus artikel 27, tweede lid, onder k, en derde lid, onder d, van de Wtt 2018 (voorheen: artikel 13, tweede lid, onder d, van de Rib) heeft overtreden. DNB heeft in dit verband specifiek gewezen op de dossiers [naam 3] B.V. en [naam 4] B.V. waarin een opvallende waardestijging of waardedaling na een overdracht van activa heeft plaatsgevonden. In beide dossiers heeft BK Groep deze transacties niet als ongebruikelijk aangemerkt, omdat een zogenoemde objectieve indicator van witwassen ontbrak. Daarmee geeft BK Groep volgens DNB een te enge interpretatie aan het begrip ongebruikelijke transactie, omdat ook voor een transactie die mogelijk verband houdt met witwassen op BK Groep een meldplicht rust.  
       
     
     
       3.1.4 
       Wat betreft de plicht om incidenten onverwijld te melden heeft DNB in drie van de zeven onderzochte dossiers vastgesteld dat BK Groep dat niet heeft gedaan en aldus artikel 20 van de Wtt 2018 heeft overtreden (voorheen: artikel 11 van de Rib). 
       
     
     
       3.2 
       Over het begaan van de overtredingen heeft de rechtbank het volgende overwogen:  
       
       
         “5.3 (…) De juistheid van de stelling van BK Groep dat zij ook bij inactieve cliënten een periodieke review heeft uitgevoerd, heeft DNB niet kunnen vaststellen in de door haar onderzochte dossiers en wordt ook niet ondersteund door de - in aanwezigheid van drie toezichthouders afgelegde - verklaring van compliance officer [naam 11] . Dit terwijl het om dossiers met verhoogde risico’s ging en BK Groep dat zelf ook had geconstateerd. 
       
       
     
     
       5.4 
       In tegenstelling tot wat BK Groep stelt, heeft DNB de (omvangrijke) reactie van BK Groep van 1 oktober 2018 naar aanleiding van de voorlopige bevindingen en de definitieve bevindingen van 29 november 2018 in haar besluitvorming betrokken. DNB hoefde daarbij niet op ieder afzonderlijk punt in te gaan, maar kon volstaan met een reactie op de essentiële punten van BK Groep. Voor het oordeel dat DNB nader onderzoek had moeten doen of meer inlichtingen had moeten vragen, acht de rechtbank geen grond aanwezig. 
       
     
     
       5.5 
       De resultaten van eerdere onderzoeken waarnaar BK Groep verwijst, doen niet af aan de onderzoeksbevindingen van DNB (…). Stichting AQTO heeft geen specifiek onderzoek verricht naar de daadwerkelijke toepassing van het beleid en de procedures in concrete cliëntendossiers zoals DNB dat wel heeft gedaan en het rapport van Deloitte bevat geen oordeel of conclusie over de naleving van de relevante wetgeving. (…) Dat DNB in 2015 zelf onderzoek heeft verricht bij BK Groep en toen heeft besloten geen herstelmaatregel op te leggen, maakt niet dat zij nu - na nieuw onderzoek - niet heeft kunnen besluiten tot het opleggen van een aanwijzing. Het voorgenomen boetebesluit uit 2015 had betrekking op een beperkter en ander feitencomplex en zag op een andere periode (2014). (…) in de (…) bevindingenbrief van 5 december 2017 is vastgesteld dat BK Groep in de dossiers van [naam 12] B.V. en [naam 13] Inc. overtredingen van de Wtt (oud), Rib Wtt (oud) en Wwft heeft begaan. DNB heeft BK Groep erop gewezen dat zij aan herstel moet werken, herhaling moet voorkomen en DNB daarover moet informeren. Daarna bleek dat BK Groep de zakelijke relatie met [naam 12] inmiddels had beëindigd en met [naam 13] kort nadien zou beëindigen, zodat voor het opleggen van herstelmaatregelen (…) geen grond meer aanwezig was. Wel (…) heeft DNB besloten aan Brave Knight Netherlands B.V. een bestuurlijke boete op te leggen voor overtreding van artikel 16, eerste lid, van de Wwft met betrekking tot het dossier [naam 12] en aan [naam 14] voor het feitelijk leidinggeven aan deze overtreding. De beroepen in deze procedures (ROT 19/6321 en ROT 19/6323) (…) is heden ook uitspraak gedaan. 
       
     
     
       5.6 
       Naar het oordeel van de rechtbank heeft DNB (…) BK Groep de gestelde overtredingen (…) begaan en dus niet heeft voldaan aan de (…) op haar rustende verplichtingen. (…) Wat er ook zij van de ter zitting door BK Groep naar voren gebrachte stellingen met betrekking tot [naam 3] B.V. en [naam 8] B.V., DNB heeft in meerdere andere dossiers punten benoemd op grond waarvan zij terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van de genoemde overtredingen. BK Groep heeft in beroep onvoldoende onderbouwd dat de constateringen van DNB in die andere dossiers niet kloppen. (…)” 
       
       
         3.3.1 
         BK Groep herhaalt dat van enige normschending geen sprake is nu uit de diverse diepgaande, door gerespecteerde organisaties verrichte onderzoeken niet van een normschending is gebleken en DNB zelf in 2015 onderzoek heeft verricht naar naleving van de Wtt en daarbij ook geen normschendingen heeft geconstateerd. Verder wijst BK Groep erop dat DNB het onderzoek onzorgvuldig heeft verricht en daaruit bovendien niet de conclusie valt te trekken dat sprake is van de gestelde normschending door BK Groep. In dat verband herhaalt zij haar reactie van 1 oktober 2018 waarin zij op de onderzoeksbevindingen van DNB van 31 juli 2018 heeft gereageerd.    
         
       
       
         3.3.2 
         BK Groep voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen periodieke review heeft verricht bij inactieve cliënten. Het is niet duidelijk naar welke verklaring van de compliance officer de rechtbank in r.o. 5.3 verwijst. Uit de verklaring van de compliance officer op 1 juni 2018 blijkt niet dat inactieve cliënten niet werden gereviewd. Verder heeft de rechtbank de reactie van BK Groep op het verrichte onderzoek buiten beschouwing gelaten en heeft zij niet in ogenschouw genomen dat DNB de meest lastige klantendossiers heeft geselecteerd. 
         
       
     
     
       3.4 
       DNB heeft gemotiveerd verweer gevoerd.  
       
       
         3.5.1 
         Wat betreft het cliëntenonderzoek bij inactieve cliënten overweegt het College als volgt.  
         
       
       
         3.5.2 
         Artikel 27, eerste lid, van de Wtt 2018 bepaalt – kort gezegd en voor zover hier van belang – dat een trustkantoor voor het aangaan van een zakelijke relatie gericht op het verlenen van de trustdiensten, alsmede bij het verlenen van die trustdiensten, onderzoek verricht naar de cliënt en de doelvennootschap. Het onderzoek stelt het trustkantoor in staat om met betrekking tot de doelvennootschap een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties uit te oefenen, teneinde zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen dat deze overeenkomen met de kennis die het trustkantoor heeft van de doelvennootschap, het integriteitrisicoprofiel en het transactieprofiel van de doelvennootschap (artikel 27, tweede lid, aanhef en onder k, van de Wtt 2018). Verder stelt het onderzoek het trustkantoor in staat om met betrekking tot de cliënt een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties uit te oefenen teneinde zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen dat deze overeenkomen met het integriteitrisicoprofiel van de cliënt met zo nodig een onderzoek naar de bron van de middelen die bij de zakelijke relatie of de trustdienst worden gebruikt (artikel 27, derde lid, aanhef en onder d, van de Wtt 2018). 
         
       
       
         3.5.3 
         BK Groep heeft ten aanzien van doelvennootschap [naam 8] na 26 juni 2014 geen reviews gedocumenteerd in het door DNB onderzochte dossier, zodat het College het ervoor houdt dat BK Groep sinds 26 juni 2014 geen periodieke review heeft verricht. Met de (latere) reviews van de [naam 10] -structuur – waar [naam 8] onderdeel van is – voldeed BK Groep niet aan haar plicht [naam 8] als doelvennootschap periodiek te reviewen. Dat BK Groep [naam 8] als inactief had aangemerkt, maakt dat niet anders. Omdat zij die periodieke review hier niet heeft verricht, heeft BK Groep artikel 27, tweede lid, aanhef en onder k, van de Wtt 2018 (voorheen: artikel 13, tweede lid, onder d, van de Rib) overtreden. In zoverre faalt het betoog van BK Groep. 
         
       
       
         3.5.4 
         Anders dan de rechtbank is het College van oordeel dat DNB niet heeft aangetoond dat BK Groep geen periodieke review heeft verricht bij de 25 inactieve cliënten. DNB baseert zich enkel op het [naam 8] dossier en op de verklaring van de compliance officer [naam 11] op 1 juni 2018 zonder dat DNB die 25 dossiers zelf heeft onderzocht. Het [naam 8] dossier bevat geen gegevens over periodieke reviews in de andere 25 dossiers. Verder blijkt uit de verklaring van de compliance officer niet duidelijk en ondubbelzinnig dat BK Groep in de afgelopen jaren in al die 25 dossiers geen periodieke review heeft verricht. DNB heeft daarmee onvoldoende bewijs bijgedragen dat BK Groep in die 25 dossiers artikel 27, tweede lid, aanhef en onder k, van de Wtt 2018 (voorheen: artikel 13, tweede lid, onder d, van de Rib) heeft overtreden. In zoverre slaagt het betoog van BK Groep. 
         
       
       
         3.5.5 
         Wat betreft de overige overtredingen is het College met de rechtbank van oordeel dat BK Groep die heeft begaan. Zoals op de zitting duidelijk is geworden, betwist BK Groep niet zozeer de in het definitieve onderzoeksrapport vastgestelde feiten, maar is zij het niet eens met de door DNB daaraan verbonden kwalificaties. DNB heeft in het besluit van 9 juli 2019 gemotiveerd uiteengezet dat en waarom BK Groep niet heeft voldaan aan de op haar rustende wettelijke verplichtingen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het verwijzen naar de reactie van 1 oktober 2018 en het zonder nadere specificatie stellen dat DNB daarop onvoldoende is ingegaan, onvoldoende is om die reactie punt voor punt te beoordelen ter toetsing van de rechtmatigheid van het bestreden besluit 1. Anders dan BK Groep aanvoert betekent dit niet dat de rechtbank die reactie buiten beschouwing heeft gelaten. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat de resultaten van eerdere onderzoeken niet afdoen aan het definitieve onderzoeksrapport dat aan de besluitvorming ten grondslag ligt. Dat, zoals BK Groep nog aanvoert, DNB de meest lastige klantendossiers heeft geselecteerd, neemt, wat daar ook van zij, niet weg dat BK ook bij die klantendossiers de op haar rustende verplichtingen dient na te leven. Ook in zoverre faalt het betoog van BK Groep.  
         
         
           
             De aanwijzing 
           
         
         
       
     
     
       4.1 
       Over de aanwijzing heeft de rechtbank het volgende overwogen:  
       
       
         “(…) DNB heeft de overtredingen niet ten onrechte als ernstig aangemerkt, nu het om verschillende langdurige overtredingen gaat van de kernbepalingen van de Wtt 2018 (…). BK Groep heeft haar rol als poortwachter, een kerntaak van een trustkantoor, hierdoor niet adequaat vervuld. 
       
       
       
         Uit het dossier blijkt dat DNB in het verleden herhaaldelijk heeft gewezen op de noodzaak van (structurele) verbeteringen bij BK Groep. Het compliance remediation hersteltraject dat BK Groep in 2017 is gestart, heeft, zoals naar voren komt uit de resultaten van het onderzoek van DNB uit 2018, niet tot het beoogde resultaat geleid. Uit het onderzoek blijkt dat BK Groep structureel tekortschoot in de naleving van meerdere toepasselijke kernbepalingen. Gelet hierop hoefde DNB er niet van uit te gaan dat BK Groep uit eigen beweging structureel adequaat cliëntenonderzoek, waaronder voortdurende controle op de zakelijke relaties en hun transacties, zou gaan verrichten. 
       
       
       
         De omstandigheid dat BK Groep, voordat de aanwijzing is opgelegd, een plan van aanpak heeft opgesteld, betekent niet dat DNB van het opleggen van een aanwijzing had moeten afzien. DNB heeft voldoende gemotiveerd dat het plan van aanpak slechts globaal van opzet was en te weinig houvast bood. Het plan gaf geen concrete invulling van het cliënten- en transactieonderzoek. Met andere woorden, het plan vermeldt wel wat BK Groep wil gaan doen, maar niet of onvoldoende hoe zij dat gaat aanpakken. Daarnaast bood ook de voortgangsrapportage van 4 juli 2019 geen zicht op adequaat en spoedig herstel. Gelet op deze omstandigheden hoefde DNB niet aan te nemen dat BK Groep op eigen initiatief en binnen afzienbare termijn alle overtredingen adequaat en structureel zou beëindigen en heeft DNB in redelijkheid gebruik kunnen maken van haar bevoegdheid tot het opleggen van een aanwijzing.” 
       
       
     
     
       4.2 
       BK Groep betoogt dat als er al sprake is van een normschending, deze niet zo ernstig is dat deze een aanwijzing rechtvaardigt. Zij wijst erop dat zij op 14 mei 2019 een uitgebreid en concreet (en vergaand) plan van aanpak had voorgelegd dat voorzag in de realisatie van de gedragslijnen die in de voorgenomen aanwijzing waren opgenomen. Dit en het feit dat al concrete resultaten met het plan van aanpak werden behaald (voortgangsrapportage van 9 juli 2019), maakte dat DNB niet mocht overgaan tot het opleggen van een aanwijzing. De eindrapportage is aan DNB toegezonden op 20 maart 2020. Verder overweegt de rechtbank ten onrechte dat DNB niet hoefde aan te nemen dat BK Groep op eigen initiatief alle overtredingen adequaat en structureel zou beëindigen, want zij heeft doorlopend gewerkt aan compliance en door middel van diverse trajecten op eigen initiatief vooruitgang geboekt. Ter onderbouwing daarvan verwijst BK Groep naar de compliance kwartaalrapportage uit juni 2018. Tot slot betoogt BK Groep dat het opleggen van de aanwijzing in strijd is met het handhavingsbeleid dat van normconform gedrag uitgaat. De voorgeschiedenis van BK Groep kenmerkt zich door meerdere onderzoeken met een positieve afloop. Er was geen aanleiding voor een handhavingsmaatregel, wetende dat BK Groep bezig was een plan van aanpak uit te voeren. 
       
     
     
       4.3 
       DNB heeft gemotiveerd verweer gevoerd.  
       
       
         4.4.1 
         Op grond van artikel 47 van de Wtt 2018 kan DNB een ieder die niet voldoet aan een ingevolge deze wet op hem rustende verplichting een aanwijzing geven om binnen een door DNB gestelde redelijke termijn ten aanzien van in de aanwijzingsbeschikking aan te geven onderwerpen een bepaalde gedragslijn te volgen. Ter zake van de door DNB hiervoor onder 3.5.3 en 3.5.5 genoemde overtredingen was DNB bevoegd om met het aanwijzingsbesluit aan BK Groep de aanwijzing te geven de gedragslijn te volgen zoals weergegeven onder 1.6.2. Daaraan doet niet af dat, zoals hiervoor onder 3.5.4 is overwogen, DNB niet heeft aangetoond dat BK Groep geen periodieke review heeft verricht bij de 25 inactieve cliënten. De hiervoor onder 3.5.3 en 3.5.5 genoemde overtredingen vormen immers op zichzelf voldoende grond voor het opleggen van die gedragslijn.  
         
       
       
         4.4.2 
         Zowel ten tijde van het aanwijzingsbesluit als ten tijde van het bestreden besluit 1 hanteerde DNB het handhavingsbeleid van de Autoriteit Financiële Markten en DNB, zoals dit is gepubliceerd in de Staatscourant van 11 juli 2008, nr. 132 (Handhavingsbeleid). Volgens dit beleid is de strategie van DNB erop gericht dat eenieder zich uit eigen beweging normconform gedraagt, maar wanneer deze strategie niet tot het gewenste resultaat leidt of naar verwachting zal leiden, wordt in beginsel normconform gedrag afgedwongen door de inzet van wettelijke handhavingsinstrumenten, waaronder het geven van een aanwijzing. Bij haar keuze om BK Groep een aanwijzing te geven heeft DNB de ernst en duur van de overtredingen en het zwaarwegend belang bij de rol van BK Groep als poortwachter meegewogen. Het door DNB met ingang van 2 november 2020 gevoerde handhavingsbeleid (Stcrt. 2 november 2020, nr. 56540), leidt naar het oordeel van het College niet tot een andere (lees: voor BK Groep gunstigere) uitkomst. Voor de conclusie dat het aanwijzingsbesluit in strijd is met het door DNB gevoerde handhavingsbeleid ziet het College geen aanknopingspunt.  
         
       
       
         4.4.3 
         De aanwijzing strekt ertoe dat BK Groep de vastgestelde overtredingen van de Wtt 2018 herstelt. De aanwijzing is daarvoor een geschikt middel. Verder is de aanwijzing noodzakelijk. Met de rechtbank oordeelt het College dat sprake is van ernstige overtredingen, nu het om verschillende langdurige overtredingen gaat van kernbepalingen van de Wtt 2018 (en de voorlopers daarvan). Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft BK Groep haar rol als poortwachter op grond van de Wtt 2018 hierdoor niet adequaat vervuld. Daarnaast heeft de rechtbank terecht en op goede gronden overwogen dat niet viel te verwachten dat BK Groep op eigen initiatief en binnen afzienbare termijn alle overtredingen adequaat en structureel zou beëindigen. Het plan van aanpak van BK Groep en de kwartaalrapportage uit 2018 maken dat niet anders. Ondanks dat DNB BK Groep al herhaaldelijk had gewezen op de noodzaak van structurele verbeteringen, is BK Groep pas ná het voornemen tot het geven van een aanwijzing met een plan van aanpak gekomen. DNB heeft, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, overtuigend uiteengezet dat en waarom het plan van aanpak slechts globaal van opzet was en te weinig houvast bood en aldus geen concrete invulling gaf van het cliënten- en transactieonderzoek. Verder kan uit de kwartaalrapportage uit 2018 wel worden afgeleid dat BK Groep aan haar compliance werkte en op dit punt wellicht ook vooruitgang boekte, maar dat neemt niet weg dat BK Groep daarna nog steeds haar kernverplichtingen van de Wtt 2018 niet ten volle naleefde. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het geven van de aanwijzing in de gegeven omstandigheden toch onredelijk bezwarend is voor BK Groep, is niet gebleken. Van strijd met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel is geen sprake. 
         
       
     
     
       4.5 
       Uit het voorgaande volgt dat het betoog van BK Groep faalt.  
       
       
         
           De benoeming van de curator 
         
       
     
     
       5.1 
       DNB heeft bij de benoeming van een curator rekening gehouden met de toezichthistorie, de ernst en de duur van de overtredingen en het zwaarwegend belang bij de rol van BK Groep als poortwachter. De overtredingen op het gebied van cliëntenonderzoek (waaronder transactiemonitoring) zijn ernstige overtredingen en brachten het adequaat functioneren van BK Groep als trustkantoor ernstig in gevaar. DNB had onvoldoende vertrouwen dat BK Groep op eigen initiatief en binnen afzienbare termijn alle overtredingen adequaat en structureel ging beëindigen. Dat, en de persoonlijke betrokkenheid van de bestuurder [naam 14] bij sommige doelvennootschappen (als bestuurder en/of aandeelhouder) en de uitvoering van het plan van aanpak (als voorzitter van de projectgroep), waren voor DNB reden een ter zake kundig en onafhankelijk persoon te benoemen die geen onderdeel uitmaakt van BK Groep zelf en erop toeziet dat het bestuur de aanwijzing opvolgt en die zo nodig ingrijpt om de aanwijzing te laten uitvoeren. BK Groep dient zelf de aanwijzing uit te voeren en draagt daarvoor zelf de verantwoordelijkheid, terwijl de curator erop toeziet dat de revisie van de cliëntendossiers en de (her)beoordelingen van transacties integraal (dus met voldoende diepgang) worden uitgevoerd. 
       
     
     
       5.2 
       Over de benoeming van de curator heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:  
       
       
         “8.3 (…) heeft DNB terecht vastgesteld dat BK Groep gedurende langere tijd niet heeft voldaan aan meerdere essentiële voorschriften die gelden voor trustkantoren. DNB heeft terecht gewezen op de ernst, lange duur en het patroon van de overtredingen, die door BK Groep zijn begaan op het gebied van cliëntenonderzoek en transactiemonitoring en die het in haar als poortwachtersrol te stellen vertrouwen ernstig ondermijnen. (…) Gelet op het voorgaande heeft DNB terecht vastgesteld dat ten tijde van het benoemingsbesluit sprake was van ernstige overtredingen van deze wet die een adequate functionering van het trustkantoor ernstig in gevaar brengen, zodat er voldoende grond bestond een curator te benoemen. 
       
       
     
     
       8.4 
       Het betoog van BK Groep dat de combinatie van een aanwijzing en benoeming van een curator in strijd is met de wettelijke systematiek van artikel 54 van de Wtt 2018 en de proportionaliteitsgedachte die daaraan ten grondslag ligt, slaagt niet. De wettekst, de wetsgeschiedenis noch de rechtspraak staan eraan in de weg dat het opleggen van een aanwijzing wordt gecombineerd met de benoeming van een curator. (…) 
       
     
     
       8.5 
       De beroepsgrond van BK Groep dat het benoemen van een curator wiens taak beperkt is tot het toezien op opvolging van de aanwijzing strijdig is met de wetssystematiek slaagt. (…) 
       
     
     
       8.6 
       Naar het oordeel van de rechtbank strookt de aan de curator gegeven opdracht, zoals opgenomen in het benoemingsbesluit (…), niet met de tekst en strekking van artikel 54, derde lid, van de Wtt 2018 (…). De opdracht dat de curator ‘zich ervoor dient in te spannen’ en ‘erop toe dient te zien’ is te vaag en te licht geformuleerd en niet in lijn met de figuur curator als bedoeld in artikel 54 van de Wtt 2018. Kenmerkend voor de figuur van de curator is dat hij (mede) het beleid bepaalt en instructies geeft. Ook DNB stelt (…) dat ingrijpen in de besluitvorming inherent is aan de benoeming van een curator. Dat in het wijzigingsbesluit (…) is bepaald dat het bestuur van BK Groep is toegestaan dat zij alle rechtshandelingen zonder goedkeuring van de curator kan verrichten met uitzondering van de rechtshandelingen die verband houden met de opvolging van de aanwijzing doet hieraan niet af. Slechts is bedoeld (blijkens p. 2) de bevoegdheden van het bestuur ten aanzien van de oorspronkelijke opdracht verder te verruimen. Bovendien is niet duidelijk welke  rechts handelingen het bestuur van BK zou kunnen of moeten verrichten om aan de aanwijzing te voldoen. Uit de correspondentie blijkt dat de curator zijn taak niet zo heeft opgevat als in de wet is neergelegd. In e-mails (…) schrijft hij: ‘dat is niet mijn taak’, ‘het is niet de curator maar (het bestuur van) BK die verantwoordelijk is voor de opvolging van de aanwijzing en het is DNB die aan het eind van de rit beoordeelt of volledig aan de aanwijzing is voldaan’, ‘zonder te beoordelen of BK met dit document een correcte invulling geeft’ en ‘ik ga niet op de stoel van het bestuur zitten’ en bijvoorbeeld in het curatorverslag no. 2 (…) op p. 6: ‘opeens gaat het over mijn curatorrol (…) ik zie er op toe dat de opvolging van de aanwijzing op een goede manier gebeurt’. Deze taakopvatting van de curator is gelet op (…) de opdracht door DNB zonder meer begrijpelijk, maar de wetgever gaat uit van een meer sturende en besluitvormende taak van de curator. In praktijk is gebleken dat de beperkte opdracht en taakopvatting tot onduidelijkheid (…) en problemen bij het bestuur van de BK Groep hebben geleid en dat een aantal malen tevergeefs om goedkeuring/commitment is gevraagd. Gelet op de tekst en de strekking van de wet zijn deze verzoeken begrijpelijk. De curator heeft echter geen duidelijke instructies gegeven aan het bestuur van de BK Groep of besluiten genomen ter opvolging van de aanwijzing. 
       
     
     
       8.7 
       Aangezien de aan de curator gegeven opdracht in strijd is met artikel 54 van de Wtt 2018, is het beroep (ROT 20/599), voor zover gericht tegen het benoemingsbesluit, gegrond. (…)” 
       
       
         5.3.1 
         DNB betoogt dat de rechtbank het beginsel van hoor- en wederhoor heeft geschonden. Het oordeel van de rechtbank over de opdracht van de curator kwam voor haar als een verrassing. Volgens DNB was er geen sprake van een volwaardig partijdebat over de principiële vraag welke opdracht een curator als bedoeld in artikel 54, derde lid, van de Wtt 2018 kan of moet krijgen. BK Groep heeft enkel stellingen aangevoerd over de combinatie van het opleggen van een aanwijzing en het noemen van een curator. De rechtbank heeft partijen ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over de vraag of de Wtt 2018 kaders stelt met betrekking tot de opdracht van de curator. 
         
       
       
         5.3.2 
         Dat betoog faalt naar het oordeel van het College. BK Groep heeft namelijk in de procedure bij de rechtbank uitdrukkelijk aan de orde gesteld dat het geven van een aanwijzing niet mocht worden gecombineerd met het benoemen van een curator wiens taak beperkt is tot het toezien op de opvolging van de aanwijzing. Daarbij is de (reikwijdte van de) opdracht van de curator van belang waarover de rechtbank ook heeft geoordeeld. Overigens heeft hierover in hoger beroep alsnog een volwaardig debat plaatsgevonden. 
         
       
       
         5.4.1 
         DNB betoogt verder dat het oordeel van de rechtbank geen steun vindt in de tekst of strekking van de wet of in de wetsgeschiedenis en maatwerk in de weg staat. Artikel 54, derde lid, van de Wtt 2018 stelt geen kaders of eisen met betrekking tot de opdracht aan een curator en staat niet in de weg aan een opdracht met de strekking dat de curator toeziet op de opvolging van een aanwijzing, en waarbij het de bestuurders van het trustkantoor is toegestaan om een groot aantal rechtshandelingen zonder instemming van de curator te verrichten. In de tweede plaats wijst DNB erop dat de wetgever zich niet heeft uitgelaten over de inhoud of zwaarte van de opdracht die DNB aan een curator kan dan wel moet geven. Voor zover de rechtbank haar overwegingen heeft ontleend aan de memorie van toelichting bij (de voorloper van) artikel 1:76 van de Wet op het financieel toezicht (Wft), gaat de rechtbank eraan voorbij dat de wetgever later afstand heeft genomen van deze toelichting. In de toelichting in de vierde nota van wijziging van de Wft (Kamerstukken II, 2005/2006, 29708, nr. 19) is niet opgenomen dat de curator een van de personen zal zijn die het beleid bepaalt. Het evenredigheidsbeginsel brengt met zich dat DNB bij de toepassing van haar bevoegdheden rekening houdt met de omstandigheden van het geval, waaronder de belangen van de overtreder. Bij het benoemen van een curator moet DNB dan ook beoordelen welke opdracht aan deze curator passend is, gezien enerzijds de met het besluit te dienen doelen en anderzijds de gevolgen van het benoemingsbesluit (inclusief de daarin opgenomen opdracht) voor de betrokken instelling. Het oordeel van de rechtbank beperkt deze ruimte, omdat het DNB niet langer vrij staat om een curator de opdracht te geven met de strekking dat hij toeziet op de naleving van een aanwijzing en alleen ingrijpt in de besluitvorming als dat met het oog op de naleving van de aanwijzing nodig zou zijn. 
         
       
       
         5.4.2 
         BK Groep betoogt (in het incidenteel hoger beroep gericht tegen de overwegingen 8.3 en 8.4 van de aangevallen uitspraak) dat DNB het benoemingsbesluit niet mocht nemen, omdat er geen sprake was van normschending, er niet is voldaan aan de wettelijke grondslag voor het benoemen van een curator en de combinatie van het geven van een aanwijzing en de benoeming van een curator die louter ziet op de naleving van die aanwijzing niet is toegestaan. Ook betoogt BK Groep dat de curator zijn taak niet adequaat heeft vervuld. BK Groep wijst onder meer erop dat als er al sprake is van de gestelde normschending deze de benoeming van een curator niet rechtvaardigt, omdat de grond dat de uitoefening van het trustkantoor ernstig gevaar loopt hier niet aan de orde was. DNB heeft niet eerder herstelmaatregelen opgelegd, terwijl ook uit de beperkte taak van de curator niet erop duidt dat sprake is van een situatie waarin de adequate functionering van het trustkantoor `ernstig in gevaar' is. Verder heeft DNB niet gemotiveerd waaruit in concreto dit ernstige gevaar zou bestaan. Het enkele feit dat sprake is van een schending van een wettelijke norm is daartoe onvoldoende. BK Groep wijst er verder op dat de Wtt 2018 niet de mogelijkheid biedt om het geven van een aanwijzing te combineren met het benoemen van een curator. Volgens BK sluit de in artikel 54, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 genoemde grond uit dat op voorhand – dus voorafgaand aan de niet opgevolgde aanwijzing – een curator kan worden benoemd en is in de wettelijke systematiek een proportionaliteitsgedachte verwerkt. Eerst dient de instelling de kans te krijgen een aanwijzing naar behoren op te volgen. DNB had anders moeten volstaan met een aanstelling van een curator zonder aanwijzing. Volgens BK Groep is de aanwijzing zinloos indien al een curator is benoemd, omdat deze elke door hem gewenste beslissing kan nemen en bestuurders wettelijk verplicht zijn hun medewerking te verlenen. 
         
       
       
         5.5.1 
         Op grond van artikel 54, eerste lid, van de Wtt 2018 kan DNB een curator benoemen indien het trustkantoor niet voldoet aan hetgeen ingevolge deze wet is bepaald. Het tweede lid bepaalt dat het benoemingsbesluit slechts wordt genomen: a. nadat door het trustkantoor niet of niet volledig binnen de gestelde termijn aan een aanwijzing gevolg is gegeven; of b. indien een overtreding ingevolge deze wet een adequate functionering van het trustkantoor ernstig in gevaar brengt en dat trustkantoor voorafgaand in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen over het voorgenomen besluit. 
         
       
       
         5.5.2 
         In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 54 van de Wtt 2018  (Kamerstukken II, 2017-2018, 34910, nr. 3, p. 73) staat onder meer het volgende: 
         
         
           “Op grond van deze bepaling kan DNB een trustkantoor onder curatele plaatsen. Dit artikel komt inhoudelijk overeen met artikel 25 Wtt. Het kan onder omstandigheden nodig zijn om een verdergaande greep op de bedrijfsvoering van een trustkantoor te verkrijgen. Het besluit tot de benoeming van een curator kan in twee situaties worden genomen, namelijk indien het lichtere instrument van een aanwijzing tot onvoldoende resultaat leidt, dan wel indien het adequaat functioneren van het trustkantoor in gevaar is. In beide gevallen dient er op grond van het eerste lid sprake te zijn van een overtreding van het ingevolge deze wet bepaalde. Omdat het benoemen van een curator een vergaand en zwaarwegend instrument is, zal het hierbij gaan om ernstige overtredingen. De onderhavige bepaling is overgenomen van artikel 25 van de Wtt en materieel gelijk aan artikel 1:76 van de Wft. (…)” 
         
         
       
       
         5.5.3 
         In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1:76 van de Wft (Kamerstukken II, 2005-2006, 29708, nr. 19, p 410) staat, voor zover hier van belang, het volgende: 
         
         
           “Dit artikel creëert de mogelijkheid dat de toezichthouder in specifieke omstandigheden een curator benoemt bij een financiële onderneming. (…) Naast de aanwijzingsbevoegdheid van artikel 1:58 kan het onder omstandigheden noodzakelijk zijn om bij financiële ondernemingen (…) verdergaande greep te krijgen op de bedrijfsvoering, indien gestelde regels (dreigen te) worden overtreden. Indien het nog niet opportuun is om de activiteiten te beëindigen, de vergunning in te trekken of de noodregeling aan te vragen, kan gebruik worden gemaakt van de curatele. (…) Wat betreft het proces van de inzet van het instrument van de curator wordt aangesloten bij de systematiek van artikel 1:58. In beginsel geeft de toezichthouder altijd eerst een aanwijzing om een bepaalde gedragslijn te volgen. Indien dat instrument niet tot het gewenste resultaat leidt kan de benoeming van een curator volgen. (…) Het eerste tot en met het vierde lid geven aan in welke gevallen en op welke wijze de AFM en DNB een curator kunnen benoemen. Op basis van het eerste lid en het tweede lid, onderdeel a, kunnen zowel de AFM en de DNB een curator benoemen nadat een financiële onderneming hetgeen bij of krachtens dit voorstel is bepaald, heeft overtreden én bovendien niet of niet volledig binnen de gestelde termijn aan een aanwijzing van de toezichthouder heeft voldaan. (…) Niet altijd zal het echter mogelijk zijn om voorafgaand aan de benoeming van de curator een aanwijzing te geven. Een dergelijke benoeming zonder voorafgaande aanwijzing maken de onderdelen b en c van het tweede lid van 1:59 mogelijk. Hierbij moet gedacht worden aan die gevallen waarbij de normovertreding en de daaruit volgende consequenties zeer ingrijpend zijn én deze consequenties bovendien nog niet (volledig) zijn ingetreden. In deze gevallen moet de benoeming van een curator er voor zorg dragen dat deze consequenties worden voorkomen of 
           beperkt. Enerzijds betreft dit gevallen waarbij de functionering van de financiële onderneming acuut gevaar loopt (onderdeel b), (…). (…) Uiteraard zullen de toezichthouders de inzet van deze bevoegdheid, evenals dat in het verleden is gebeurd, met terughoudend betrachten. Enkel de ernstige normovertredingen bieden voldoende basis om een curator in te zetten. Veelal zal het gaan om een instelling die meerdere overtredingen in een relatief kort tijdsbestek begaat en waarbij de inrichting van de bedrijfsvoering zodanig is dat deze daar debet aan is. Immers, bij een enkele overtreding ligt het meer voor de hand om te reageren met een dwangsom dan wel een boete. De proportionele inzet van het handhavingsinstrumentarium staat in een dergelijk geval veelal de benoeming van een curator in de weg. (…)” 
         
         
       
       
         5.5.4 
         Het College heeft hiervoor al overwogen dat BK Groep de Wtt 2018 had overtreden. Daarmee faalt de beroepsgrond dat aan die materiële toepassingsvoorwaarde van artikel 54, eerste lid, van de Wtt 2018 niet is voldaan. 
         
       
       
         5.5.5 
         Anders dan BK Groep aanvoert volgt uit artikel 54 van de Wtt 2018, noch uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling dat een curator pas mag worden benoemd indien is gebleken dat het trustkantoor de aanwijzing niet opvolgt. Het gaat ook blijkens het voegwoord “of” achter de punt komma in het tweede lid om twee afzonderlijke situaties (genoemd onder a en b) waarin de toezichthouder een curator kan benoemen. Verder is het College met de rechtbank van oordeel dat artikel 54 van de Wtt 2018, noch de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, noch rechtspraak eraan in de weg staat dat de toezichthouder een aanwijzing combineert met de benoeming van een curator. Voor de conclusie dat, zoals BK groep aanvoert, de aanwijzing zinloos is als al een curator is benoemd, bestaat geen grond.  
         
       
       
         5.5.6 
         DNB heeft de curator benoemd op grond van artikel 54, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018. Dit betekent dat sprake dient te zijn van – kort gezegd – een overtreding van de Wtt 2018 die een adequate functionering van het trustkantoor ernstig in gevaar brengt. Meer in het bijzonder volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling dat het moet gaan om meerdere en ernstige (norm)overtredingen in een relatief kort tijdsbestek en waarbij de inrichting van de bedrijfsvoering zodanig is dat deze daar debet aan is. Verder volgt uit de wetsgeschiedenis dat de benoeming van een curator ertoe strekt een verdergaande greep op de bedrijfsvoering van een trustkantoor te verkrijgen, alsook dat het benoemen van een curator een vergaand en zwaarwegend instrument waarvan de aanwending met terughoudendheid wordt betracht.  
         
       
       
         5.5.7 
         Met de rechtbank is het College van oordeel dat de door BK Groep begane overtredingen ernstige (norm)overtredingen zijn van de Wtt 2018 die een adequate functionering van het trustkantoor ernstig in gevaar brengen zodat voldoende grond bestond een curator te benoemen. Als trustkantoor dient BK Groep als poortwachter te fungeren door zich voorafgaand en tijdens haar dienstverlening in te spannen om te voorkomen dat het Nederlandse financieel stelsel wordt gebruikt voor het witwassen van geld, het financieren van terrorisme of voor andere handelingen die ingaan tegen hetgeen volgens het ongeschreven recht of in het maatschappelijk verkeer betaamt (Kamerstukken II, 2017-2018, 34910, nr. 3, p. 3). Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen en zoals hiervoor ook al over de aanwijzing is overwogen, heeft BK Groep gedurende lange tijd niet voldaan aan verschillende essentiële voorschriften die gelden voor trustkantoren en hoefde DNB niet ervan uit te gaan dat BK Groep uit eigen beweging structureel cliëntenonderzoek zou gaan verrichten, noch dat BK Groep op eigen initiatief en binnen afzienbare termijn alle overtredingen adequaat en structureel zou beëindigen. BK Groep vulde haar functie als poortwachter structureel niet dan wel onvoldoende in. Daarom mocht DNB aannemen dat het adequaat functioneren van BK Groep als trustkantoor in gevaar was. Daaraan doet op zichzelf genomen niet af dat DNB niet eerder herstelmaatregelen aan BK Groep heeft opgelegd en evenmin dat, zoals BK Groep stelt, de curator slechts een beperkte taak had. 
         
       
       
         5.5.8 
         Het voorgaande neemt niet weg dat DNB niet duidelijk heeft gemaakt dat en/of op welke wijze de benoeming van de curator ertoe strekte een verdergaande greep op de bedrijfsvoering van BK Groep te verkrijgen. Uit het benoemingsbesluit, het aanvullend benoemingsbesluit en het wijzigingsbesluit volgt dat de opdracht van de curator er slechts uit bestond erop toe te zien dat BK Groep de aanwijzing zou opvolgen. Verder heeft DNB met het wijzigingsbesluit het bestuur van BK Groep de bevoegdheid gegeven zonder goedkeuring van de curator alle rechtshandelingen te verrichten met uitzondering van rechtshandelingen die verband houden met de opvolging van de aanwijzing en aldus de taak van de curator verstrekkend beperkt. Op de zitting is ook duidelijk geworden dat in de praktijk weinig rechtshandelingen overbleven waarvoor de curator nog goedkeuring moest geven. In zoverre is de benoeming van de curator – met slechts de opdracht toe te zien op de opvolging van de aanwijzing – geen geschikt en noodzakelijk middel. Voor zover DNB de opvolging van de aanwijzing door BK Groep beter in de gaten had willen houden, had zij (de inhoud van) de aanwijzing daarop kunnen afstemmen. De benoeming van een curator strekt niet tot aansporing (‘een stok achter de deur’) om de aanwijzing op te volgen, maar om een verdergaande greep op de bedrijfsvoering te verkrijgen. 
         
       
       
         5.5.9 
         De conclusie is dat de benoeming van de curator in strijd is met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Dat wat partijen verder tegen de aangevallen uitspraak hebben aangevoerd over de benoeming van de curator, de verlenging van de termijn van de benoeming van de curator en de bij BK Groep in rekening gebrachte kosten van de curator behoeft geen nadere bespreking.  
         
         
           
             Slotsom 
             
           
         
       
     
     
       6.1 
       Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van DNB, het hoger beroep van BK Groep en het incidentele hoger beroep van BK Groep ongegrond zijn. Het College zal de aangevallen uitspraak dan ook, met verbetering van de gronden, bevestigen. 
       
     
     
       6.2 
       Het College veroordeelt DNB in de door BK Groep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van de reactie op het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). 
       
     
     
       6.3 
       Op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van DNB een griffierecht van € 541,- geheven. 
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College:  
     
     - bevestigt de aangevallen uitspraak;  
     - veroordeelt DNB in de proceskosten van BK Groep tot een bedrag van € 1.750,-; 
     - bepaalt dat van DNB een griffierecht van € 541,- wordt geheven. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. A. Venekamp en mr. P. Glazener, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op  6 februari 2024. 
     
     
     
     
     
     
     
     
       w.g. R.C. Stam						w.g. A. Graefe