ECLI: ECLI:NL:RBNHO:2023:4579

Titel: ECLI:NL:RBNHO:2023:4579 Rechtbank Noord-Holland , 25-05-2023 / 21/2160

Gerecht: Rechtbank Noord-Holland

Datum uitspraak: 2023-05-25

Zaaknummer: 21/2160

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBNHO:2023:4579

---

Vergunningen cacaofabriek Koog aan de Zaan niet volgens regelgeving 
         De milieu- en natuurvergunningen voor de cacaofabriek van OLAM in Koog aan de Zaan zijn niet verleend in overeenstemming met de regelgeving. Dat heeft de rechtbank in twee verschillende zaken geoordeeld. De zaken waren onder andere aangespannen door OLAM en milieuorganisatie Mobilisation for the Environment (MOB).  
         In de fabriek worden cacaobonen bewerkt en verwerkt. Daarbij komen verschillende stoffen vrij, waaronder ammoniak en Vluchtige organische stoffen (VOS). Voor de fabriek zijn verschillende vergunningen nodig. Zonder de juiste vergunningen mag de fabriek niet worden gebruikt. 
         De rechtbank heeft uitspraak gedaan in twee zaken. In de ene zaak draaide het om de vraag of de door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad verleende milieuvergunning in stand kan blijven. In de andere zaak draaide het om de vraag of Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland de natuurvergunning terecht heeft geweigerd omdat die niet nodig is. 
         De milieuvergunning 
         In 2021 heeft het college van Zaanstad aan OLAM een milieuvergunning verleend. In deze vergunning staat onder meer dat OLAM elk jaar moet meten wat de uitstoot van VOS en stikstofoxide is. OLAM moet daarover jaarlijks een rapport uitbrengen. Ook is in de vergunning opgenomen wat de maximale uitstoot van VOS mag zijn en staat in de vergunning wat de grenswaarde is voor de uitstoot van ammoniak. OLAM is het niet eens met die meetverplichting. MOB vindt dat de gemeente de toegestane waardes voor uitstoot van ammoniak en de uitstootconcentratie van VOS in de vergunning naar beneden moet bijstellen.  
         Oordeel rechtbank 
         De rechtbank oordeelt dat het college de meetverplichting niet mocht opleggen. Uit Europese regelgeving blijkt weliswaar dat er een meetverplichting van toepassing is op fabrieken die oliehoudende zaden verwerken en plantaardige oliën raffineren. Maar het college heeft niet goed onderbouwd dat het verwerken en bewerken van cacaobonen hieronder valt.  
         De rechtbank oordeelt ook dat het college de waardes voor uitstoot van VOS te ruim heeft gesteld. Gebleken is namelijk dat OLAM al aan strengere en lagere waardes kan voldoen. Daarnaast heeft het college voor de uitstoot van ammoniak een hogere maximale grenswaarde opgenomen dan de wettelijke norm. Dit is alleen onder bepaalde voorwaarden toegestaan. Aan die voorwaarden wordt niet voldaan. Het college was dus niet bevoegd deze ruimere en minder strenge grenswaarde in de vergunning op te nemen.  
       
       
       
         De natuurvergunning 
         In 2019 heeft OLAM een natuurvergunning aangevraagd voor de bedrijfsvoering van de hele fabriek, waaronder een nieuwe stoomketel op biomassa. Gedeputeerde Staten hebben geweigerd OLAM een natuurvergunning te verlenen voor het gebruik van de fabriek omdat die niet nodig zou zijn. Volgens gedeputeerde staten leidt de aangevraagde situatie bij de fabriek niet tot een toename van de neerslag van stikstof in het omliggende beschermde natuurgebied (Natura 2000- gebied) in vergelijking met de uitgangssituatie. De uitgangssituatie is 10 juni 1994, het moment dat het Natura 2000-gebied werd aangewezen.  
         Volgens MOB is een natuurvergunning wel nodig. Omdat die natuurvergunning er niet is en de fabriek van OLAM toch in gebruik is, wordt door OLAM de wet overtreden, vindt MOB. MOB heeft Gedeputeerde Staten daarom ook verzocht om handhavend op te treden tegen OLAM, vanwege het overtreden van de wet. Dit verzoek is afgewezen door Gedeputeerde Staten omdat OLAM geen natuurvergunning nodig zou hebben. Het beroep van MOB richt zich tegen die afwijzing. 
         Oordeel rechtbank 
         Om te beoordelen of een de natuurvergunning noodzakelijk is, moet de rechtbank een vergelijking maken tussen de gevolgen van het bestaande project in de uitgangssituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Alleen als de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding minder nadelig zijn voor het Natura 2000-gebied dan in de toegestane situatie op de uitgangsdatum, is geen natuurvergunning nodig.  
         De rechtbank oordeelt dat Gedeputeerde Staten niet goed hebben gemotiveerd waarom in dit geval geen natuurvergunning nodig is. De rechtbank oordeelt dat niet kan worden vastgesteld wat de toegestane situatie op 10 juni 1994 was. Daardoor kan ook niet worden gesteld dat de activiteiten waarvoor nu een vergunning wordt gevraagd minder nadelige gevolgen hebben voor het Natura 2000-gebied ten opzichte van de uitgangssituatie. De beslissing van Gedeputeerde Staten kan volgens de rechtbank niet in stand blijven.  
       
       
       Dat geldt ook voor de beslissing van Gedeputeerde Staten om niet handhavend op te treden. Omdat deze beslissing is gebaseerd op het standpunt dat er geen natuurvergunning nodig is, kan ook deze beslissing niet in stand blijven. De rechtbank draagt Gedeputeerde Staten op om opnieuw te beoordelen of OLAM voor de bedrijfsvoering van de hele fabriek een natuurvergunning nodig heeft. En ook op het verzoek om handhavend op te treden moet Gedeputeerde Staten opnieuw beslissen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND 
   
   
     Zittingsplaats Haarlem 
   
   
     Bestuursrecht 
   
   
     zaaknummers: HAA 21/1942, HAA 21/2160 en HAA 21/2209  
   
   
     
       uitspraak van de meervoudige kamer van 25 mei 2023 in de zaken tussen 
     
     1.  Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB) , uit Nijmegen  
     (gemachtigden: mr. M. Haan en mr. drs. H.M. Zwetsloot) (HAA 21/1942), 
     2.  De besloten vennootschap Olam Cocoa B.V. (hierna: OLAM) , uit Wormer,  
     (gemachtigden: mr. A. Holtland en mr. I.F. Kieft) (HAA 21/2160), 
     3.  [eiser 3] en [naam 1] (hierna: [eiser 3] ) , uit [woonplaats] (HAA 21/2209).  
     
     
       en 
     
     
   
   
     het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad, verweerder 
     (gemachtigden: mr. S.A.J. van der Horst en mr. Y. Kliphuis). 
     
     
       Als derde-partijen nemen aan het geding deel: 
     
     1.  MOB , uit Nijmegen,  
     (gemachtigden: mr. M. Haan en mr. drs. H.M. Zwetsloot) (in HAA 21/2160),  
     2.  OLAM , uit Wormer, 
     (gemachtigden: mr. A. Holtland en mr. I.F. Kieft) (in HAA 21/1942 en HAA 21/2209), en 
     3.  [eiser 3] ,  uit [woonplaats] (in HAA 21/2160).  
     
     
   
   
     Inleiding 
     
     
       Bij besluit van 24 maart 2021 (de revisievergunning) heeft verweerder aan OLAM een nieuwe, de gehele inrichting omvattende omgevingsvergunning onder voorschriften verleend voor haar inrichting gelegen aan de Stationsstraat 76 te Koog aan de Zaan (de inrichting).  
     
     
     
       Bij besluit van 24 maart 2021 (het besluit maatwerkvoorschriften) heeft verweerder (ambtshalve) maatwerkvoorschriften gesteld voor de inrichting.  
     
     
     
       MOB, OLAM en [eiser 3] hebben tegen de revisievergunning en het besluit maatwerkvoorschriften beroep ingesteld.  
     
     
     
       Verweerder heeft onder toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stukken onder geheimhouding naar de rechtbank gestuurd.  
     
     
     
       Bij beslissingen van 30 september 2021, 7 oktober 2021 en 19 januari 2023 heeft de rechtbank bepaald dat beperking van de kennisneming van die stukken gerechtvaardigd is.  
     
     
     
       MOB, OLAM en [eiser 3] hebben de rechtbank (ter zitting) toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend om van die stukken kennis te nemen en mede op grondslag daarvan uitspraak te doen.  
     
     
     
       Verweerder heeft verweerschriften ingediend. 
     
     
     
       MOB, OLAM en [eiser 3] hebben aanvullende beroepschriften ingediend. In haar aanvullende beroepschrift heeft OLAM een aantal beroepsgronden ingetrokken. 
     
     
     
       De rechtbank heeft de beroepen op 31 januari 2023 op zitting behandeld. MOB is vertegenwoordigd door haar gemachtigden. OLAM is vertegenwoordigd door haar gemachtigden, [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] . Partij [eiser 3] is verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, bijgestaan door [naam 7] en ing. [naam 8] .  
     
     
     
       Bij brief van 2 februari 2023 heeft MOB een aantal beroepsgronden ingetrokken.  
     
     
     
       De rechtbank heeft het onderzoek heropend en de brief van 2 februari 2023 van MOB daarbij betrokken. Daarna heeft zij het onderzoek weer gesloten.  
     
     
     
       De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.  
     
     
   
   
     Beoordeling door de rechtbank 
     
     
       
         Conclusie  
       
     
     
       1.1 
       De beroepen van MOB en OLAM zijn gegrond. Het beroep van [eiser 3] is ongegrond.  
     
     
       1.2 
       De rechtbank zal hierna uitleggen hoe zij tot haar oordeel is gekomen. Zij zal eerst de feiten en omstandigheden schetsen (rechtsoverweging (r.o. 3)). Vervolgens zal zij de afzonderlijke beroepsgronden van MOB, OLAM en [eiser 3] bespreken. De rechtbank bespreekt daarbij eerst een aantal beroepsgronden van [eiser 3] en MOB die niet aan specifieke vergunning- en/of maatwerkvoorschriften zijn te relateren (r.o. 4 tot en met 7). De rechtbank zal daarna ingaan op de beroepsgronden die zijn gericht tegen vergunningvoorschriften van de revisievergunning (vanaf r.o. 8) en vervolgens op die die zijn gericht tegen het besluit maatwerkvoorschriften (vanaf r.o. 12). De rechtbank bespreekt de beroepsgronden in chronologische volgorde van de bestreden vergunning-/en maatwerkvoorschriften. De beroepsgrond van MOB over de terinzagelegging zal de rechtbank als laatste afzonderlijk bespreken (r.o. 15). Afsluitend zal de rechtbank een oordeel geven over het terugbetalen van het griffierecht en het vergoeden van gemaakte proceskosten (r.o. 16 en 17). 
       
       
         
           Wet- en regelgeving 
         
         2.	De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
       
       
       
       
       
         
           Feiten en omstandigheden  
         
       
     
     
       3.1 
       
         OLAM drijft een inrichting voor het be- en verwerken van cacaobonen naar onder meer cacaomassa, -boter en -poeder. De inrichting is vergunningplichtig op grond van categorie 4, lid 4.4, onder c en categorie 6, lid 6.3, van bijlage I, onderdeel C, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). De inrichting omvat verder een zogenaamde IPPC-installatie die valt onder categorie 6.4, onder b en sub ii, van bijlage I van de Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en van de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (RIE). Daarnaast zijn op een deel van de activiteiten binnen de inrichting rechtstreeks werkende algemene regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) van toepassing.  
         In de inrichting worden na de voorreiniging van de cacaobonen de doppen gescheiden van de kern van de cacaobonen. Wat overblijft wordt aangeduid als de nib. De nib wordt vervolgens verwerkt (geprepareerd, gedroogd, gebrand en gemalen) in drie productiegebouwen, namelijk 1) Branden Malen West (BMW), 2) Branden Malen Oost (BMO) en 3) de eind 2018 in gebruik genomen productielijn High Flavor Cocoa (HFC). Nadat de nib is geprepareerd, gedroogd en gebrand, wordt deze vermalen tot cacaomassa die vervolgens wordt geperst tot cacaoboter en cacaokoek. Ten slotte wordt de cacaokoek vermalen tot cacaopoeder en wordt de cacaoboter in dozen verpakt en/of per tankauto aan de klant geleverd. In de inrichting bevindt zich een regeneratieve thermische naverbrander (RTO) voor het nabehandelen van afgassen die vrijkomen bij de processtap preparen en malen van cacaobonen in de BMW. In 2021 is ook een RTO geplaatst waarop de afgassen van de processen preparen en malen van de BMO en alle processen van de HFC zijn aangesloten.  
       
       
     
     
       3.2 
       Op 4 juni 2015 heeft OLAM een aanvraag om een nieuwe, de gehele inrichting omvattende omgevingsvergunning (zogeheten revisievergunning) op grond van artikel 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bij verweerder ingediend. Aanleiding voor de aanvraag vormde de invoering en actualisatie van de RIE, het borgen van de Beste Beschikbare Technieken (BBT) voor geur- en luchtemissies, de ouderdom van de vigerende vergunningen (1994) en de onoverzichtelijkheid van de vergunningssituatie. Aanleiding voor de aanvraag vormde voorts het realiseren van een nieuwe biomassa-installatie ter vervanging van de stoominstallatie voor de verbranding van cacaodoppen ten behoeve van het opwekken van stoom voor het be- en verwerken van de cacaobonen alsmede het vergroten van het stikstofreservoir van 28.000 liter naar 49.000 liter binnen de inrichting.  
       
     
     
       3.3 
       Op 17 december 2019 heeft OLAM bij Gedeputeerde Staten van Noord-Holland een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb).  
       
     
     
       3.4 
       
         Verweerder heeft vervolgens de revisievergunning verleend en het besluit maatwerkvoorschriften genomen. Bij het besluit maatwerkvoorschriften heeft verweerder maatwerkvoorschriften gesteld voor de inrichting voor onder meer de ammoniak  
         (NH3)-emissie, de NH3-opleveringsemissiemeting, de meetfrequentie van NH3 en een onderzoek naar een gaswastechniek of alternatieve maatregel(en) voor de NH3-emissie. 
       
       
     
     
       3.5 
       De revisievergunning en het besluit maatwerkvoorschriften zijn op 8 oktober 2021 in werking getreden (na intrekking van het verzoek om voorlopige voorziening).  
       
       
         
           Beoordeling beroepen 
         
       
       
       
         
           Aanhaken natuurtoestemming 
         
       
     
     
       4.1 
       
        [eiser 3] betoogt dat de ammoniakgeur, stikstof- en fijnstofneerslag afkomstig van de inrichting funest zijn voor het gruttobestand in de Natura 2000-gebieden die de inrichting omsluiten.  
       
     
     
       4.2 
       Voor zover [eiser 3] heeft bedoeld te betogen dat voor de inrichting tevens een vergunning op grond van de Wnb is vereist en dat ten onrechte geen sprake is geweest van het aanhaken van de natuurtoestemming, overweegt de rechtbank als volgt. OLAM heeft de aanvraag om een revisievergunning op grond van de Wabo bij verweerder ingediend in 2015 en in 2019 heeft OLAM afzonderlijk een aanvraag om een vergunning op grond van de Wnb bij Gedeputeerde Staten van Noord-Holland ingediend. De revisievergunning is op 24 maart 2021 verleend. Ten tijde van de beslissing op de aanvraag om revisievergunning lag er dus een aanvraag om een vergunning op grond van de Wnb. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:387, volgt dat in dat geval geen verplichting bestaat tot aanhaken van een natuurtoestemming.  
       
     
     
       4.3 
       De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
         
           Toename emissies 
         
       
     
     
       5.1 
       
        [eiser 3] betoogt dat de revisievergunning en het besluit maatwerkvoorschriften zullen leiden tot een toename van emissies. Wetenschappelijk bewijs dat daardoor geen schade voor de volksgezondheid optreedt ontbreekt.  
       
     
     
       5.2 
       Volgens verweerder wordt met de revisievergunning en het besluit maatwerkvoorschriften ten opzichte van de vergunde situatie in 1994 een groot aantal stappen gezet om de emissies van de inrichting van OLAM te beperken. Zo golden er in 1994 bijvoorbeeld geen emissiegrenswaarden voor NH3, maar was de uitstoot beperkt tot wat was vergund aan activiteiten. Daarnaast blijkt uit een onderzoek van de GGD van 11 juni 2021 dat de effecten die de inrichting op de concentraties Vluchtige organische stoffen (VOS) en NH3 in de omgeving veroorzaakt zo laag zijn dat de GGD geen gezondheidseffecten verwacht. In een rapport van [naam 9] is bovendien onderzoek gedaan naar de gevolgen van de inrichting vanwege ammoniak, stikstofoxide (NOx) en ultrafijnstof.  
       
     
     
       5.3 
       
         Met de vergunningvoorschriften 6.4 onder a, 6.6 onder a en de maatwerkvoorschriften 1 en 2 heeft verweerder emissiegrenswaarden voor VOS en NH3 gesteld ten aanzien van de inrichting. Niet is gebleken dat in de vergunde situatie in 1994 meer emissie van VOS en NH3 vanwege activiteiten binnen de inrichting was toegestaan. Van een toename van emissies ten opzichte van die vergunde situatie is dan ook geen sprake. De vraag of verweerder met genoemde vergunning- en maatwerkvoorschriften te ruime emissiegrenswaarden voor VOS en NH3 heeft gesteld zal de rechtbank in respectievelijk de rechtsoverwegingen 10 en 12 van deze uitspraak bespreken.  
         
          [eiser 3] heeft de onderzoeksrapporten van de GGD en [naam 9] verder niet inhoudelijk bestreden en ook geen tegenrapport van een andere deskundig te achten persoon of organisatie ingebracht, zodat er geen aanleiding bestaat aan de juistheid van de in de rapporten van de GGD en [naam 9] vermelde conclusies te twijfelen.  
       
     
     
       5.4 
       De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
         
           Wijze van meten 
         
         6.	Hetgeen [eiser 3] heeft aangevoerd over de wijze van het verrichten van metingen binnen de inrichting, namelijk dat die methodologisch niet juist is, is niet onderbouwd. Het betoog slaagt reeds daarom niet.  
       
       
       
         
           Overschrijding van normen voor Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) 
         
       
     
     
       7.1 
       MOB voert aan dat verweerder de revisievergunning heeft verleend terwijl hij zelf heeft geconcludeerd dat bij ongereinigde emissies van de afgassen prepareren, malen en branden van de verscheidene productiegebouwen de norm voor ethanal uit het Activiteitenbesluit wordt overschreden en dat dit mogelijk ook het geval zal zijn na het toepassen van reinigingstechnieken. Door onder die omstandigheden een vergunning te verlenen, handelt verweerder volgens MOB in strijd met artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit en met de minimalisatieverplichting neergelegd in artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit. Door zonder deugdelijk beeld van de daadwerkelijke uitstoot van ethanal vergunning te verlenen, handelt verweerder verder in strijd met de voorbereidingsplicht van artikel 3:2 Awb.  
       
     
     
       7.2 
       De rechtbank overweegt dat ethanal een ZZS is als bedoeld in bijlage 12a van de Activiteitenregeling. Omdat in de BREF Voedingsmiddelen en Zuivel voor ethanal geen BBT-conclusie is opgenomen, is afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit rechtstreeks van toepassing op de inrichting. De emissie van ZZS naar de lucht staat niet ter beoordeling bij de verlening van de revisievergunning. Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder dan ook niet gehouden om in het kader van de revisievergunning onderzoek te doen naar de emissie van ethanal.  
       
     
     
       7.3 
       Het betoog van MOB slaagt niet.  
       
       
         
           De revisievergunning 
         
         
           
           Voorschrift 1.1  
         
       
     
     
       8.1 
       OLAM voert aan dat aan voorschrift 1.1 ten onrechte geen implementatietermijn is gekoppeld.  
       
     
     
       8.2 
       
         In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder aangegeven dat voorschrift 1.1 wat hem betreft naar aanleiding van de beroepsgrond van OLAM kan worden aangepast en een voorstel gedaan voor een gewijzigd voorschrift 1.1. Het gewijzigde voorschrift 1.1 dat verweerder voorstelt luidt als volgt: 
         
           “De vergunninghouder beheerst de milieubelasting die door de inrichting wordt veroorzaakt en streeft waar mogelijk naar vermindering daarvan. Daartoe beschikt vergunninghouder binnen 24 maanden na het in werking treden van de omgevingsvergunning over een milieubeheersysteem (MBS), zoals beschreven in BBT-conclusie 1 van de BREF Voedingsmiddelen en Zuivel van 4 december 2019. Hiervoor dient vergunninghouder binnen zes maanden na het in werking treden van de omgevingsvergunning een plan van aanpak in te dienen bij het bevoegd gezag (p/a: de directeur van de Omgevingsdienst NZKG).” 
         
       
       
     
     
       8.3 
       OLAM heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat zij kan instemmen met de wijziging van voorschrift 1.1 zoals verweerder heeft voorgesteld.  
       
     
     
       8.4 
       Het beroep van OLAM is reeds gelet op het voorgaande gegrond. De revisievergunning komt voor vernietiging in aanmerking voor zover het vergunningvoorschrift 1.1 betreft. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door aan de revisievergunning een nieuw vergunningvoorschrift 1.1 te verbinden op de wijze zoals onder het kopje “Beslissing” is vermeld. De rechtbank zal bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde vergunningvoorschrift 1.1.  
       
       
         
           Voorschriften 6.2 onder c, 6.3 onder b, 6.4 onder c, 6.5 onder b en 6.6 onder c 
         
       
     
     
       9.1 
       
         OLAM voert verder aan dat in de voorschriften 6.2 onder c, 6.3 onder b, 6.4 onder c, 6.5 onder b en 6.6 onder c een jaarlijkse verplichte emissiemeting is opgenomen zonder dat in de revisievergunning deugdelijk is gemotiveerd waarom. Aan de jaarlijkse meetverplichting ligt blijkens de revisievergunning ten grondslag dat op de verwerking van cacaobonen de sector “Verwerking van oliehoudende zaden en raffinage van plantaardige oliën” van toepassing is. Daarom zijn volgens verweerder ook de BBT-conclusies 5 en 31 van toepassing op de inrichting. OLAM stelt zich echter op het standpunt dat zij geen activiteiten binnen de inrichting uitvoert die binnen de omschrijving van genoemde sector vallen. OLAM verwerkt cacaobonen en geen oliehoudende zaden en raffineert ook geen plantaardige oliën. De activiteiten “verwerken van cacao” en “verwerken van oliehoudende zaden en raffinage van plantaardige oliën” hebben op Europees niveau ook een eigen NACE -code. De jaarlijkse meetverplichting van de emissie van VOS en stof die is opgenomen in BBT-conclusie 5 is daarom volgens OLAM niet op de inrichting van toepassing.  
         Voor stof geldt bovendien dat de jaarlijkse meetverplichting binnen de genoemde sector waar de inrichting volgens OLAM niet onder valt ook alleen geldt voor de specifieke processen “Transport en preparatie van zaden, drogen en koelen van meel”. Die processen worden (ook) niet uitgevoerd binnen de inrichting, aldus OLAM. 
         Voor NOx schrijft BBT-conclusie 5 daarnaast in het geheel geen meetfrequentie voor in de genoemde sector.   
         De jaarlijkse meetverplichtingen hebben vergaande gevolgen voor OLAM. Zij moet de metingen laten uitvoeren door een meetbedrijf en dat heeft behoorlijk wat voeten in de aarde. Het meetbedrijf dat OLAM doorgaans inschakelt, SGS, is namelijk vijf weken met twee tot zes personen volcontinu bezig om de jaarlijkse metingen te verrichten. Dit vergt een enorme logistieke inspanning om voor elke deelmeting de juiste producten en capaciteiten te draaien. Dit leidt ertoe dat OLAM niet altijd kan produceren wat op dat moment door de klant wordt gevraagd.  
         Ter zitting heeft OLAM aanvullend betoogd dat in de BREF Voedingsmiddelen en zuivel van december 2019 verschillende hoofdstukken voor verschillende sectoren zijn opgenomen. Het verwerken van oliehoudende zaden en raffinage van plantaardige oliën valt onder hoofdstuk 11 van de BREF. Cacaoverwerking valt onder hoofdstuk 16, de overige sectoren, meer specifiek sector 16.8 “Confectionery”. Cacaobewerking valt gelet op de opbouw van de BREF dus onder een andere sector dan die van het verwerken van oliehoudende zaden en die andere sector wordt niet genoemd in BBT-conclusie 5, aldus OLAM. 
       
       
     
     
       9.2 
       
         In de revisievergunning is vermeld dat op de verwerking van cacaobonen de sector “Verwerking van oliehoudende zaden en raffinage van plantaardige oliën” van toepassing is. 
         Dat betekent volgens verweerder dat naast de algemene BBT-conclusies ook BBT-conclusie 5 en 31 van toepassing zijn op de inrichting. Omdat op de monitoring van de emissie van VOS BBT-conclusie 5 van toepassing is, betekent dit, aldus verweerder, dat jaarlijks de emissie in de afgassen van de RTO BMW en de RTO – SCR BMO/HFC moet worden gemeten. Voor de monitoring van stof en NOx heeft verweerder genoemde BBT conclusie als referentie genomen, zodat een compleet inzicht ontstaat in de emissiesituatie en het functioneren van de installatie. Ook de emissie van stof en NOx in de afgassen van de RTO BMW en de RTO – SCR BMO/HFC moet daarom jaarlijks worden gemeten.  
         Ter zitting heeft verweerder gesteld dat BBT-conclusie 5 een van de algemene BBT conclusies is die generiek van toepassing is op de voedingsindustrie. Dit volgt volgens verweerder uit artikel 6.4, sub b, van bijlage I van de RIE. De bewerking van cacaobonen valt gelet op hoofdstuk 16 en 17 van de BREF Voedingsmiddelen en zuivel onder de sector “Voedingsmiddelen en zuivel”. De bewerking van cacaobonen valt volgens verweerder onder “verwerking van oliehoudende zaden en raffinage van plantaardige oliën”. Uit cacaobonen (zaden van de cacaoboom) wordt namelijk onder meer cacaoboter onttrokken.   
       
       
       
         9.3.1 
         
           Voorschrift 6.2 onder c luidt: 
           “ Puntbronnen stof (S) 
           
             c) Binnen drie maanden na het in werking treden van deze omgevingsvergunning dient de concentratie van stof (S) in de afgassen van voorschrift 6.2, onder a genoemde emissiepunten en -bronnen éénmalig, en vervolgens jaarlijks bij overschrijding van de grensmassastroom van stof (S), te zijn vastgesteld aan de hand van emissiemetingen. Uiterlijk drie maanden na de emissiemetingen worden de resultaten inclusief toetsing aan de emissiegrenswaarde van voorschrift 6.2, onder a, overgelegd aan Burgemeester en Wethouders (…).” 
           
         
         
       
       
         9.3.2 
         
           Voorschrift 6.3 onder b luidt: 
           
             “RTO BMW 
           
         
       
     
     
       6.3 
       
         b) Binnen drie maanden na het in werking treden van deze omgevingsvergunning, en vervolgens jaarlijks, dient bij Burgemeester en Wethouders (...) een emissierapport te zijn ingediend waarin aan de hand van emissiemetingen bij de maximaal milieubelastende situatie de emissie concentratie van stof (SO en S), VOS (CxHy) en NOx (gA.5) in de afgassen van de uitlaat van de RTO BMW is bepaald. Uiterlijk drie maanden na de emissiemetingen worden de resultaten daarvan inclusief toetsing aan de emissiegrenswaarden voorschrift 6.3, onder a, overgelegd aan Burgemeester en Wethouders (…).” 
       
       
       
         9.3.3 
         
           Voorschrift 6.4 onder c luidt:  
           
             “Afgassen branden BMW 
           
         
       
     
     
       6.4 
       
         c) Na 36 maanden dient jaarlijks bij Burgemeester en Wethouders (…) een emissierapport te zijn ingediend waarin aan de hand van emissiemetingen bij de maximaal milieubelastende situatie de emissie concentratie van VOS (…) in de afgassen van proces branden BMW is bepaald. (…).” 
       
       
         9.3.4 
         
           Voorschrift 6.5 onder b luidt:  
           
             “RTO BMO/HFC 
           
         
       
     
     
       6.5 
       
         b) Binnen drie maanden na het in werking treden van deze omgevingsvergunning, en vervolgens jaarlijks, dient bij Burgemeester en Wethouders (...) een emissierapport te zijn ingediend waarin aan de hand van emissiemetingen bij de maximaal milieubelastende situatie de emissie concentratie van stof (SO en S), VOS (CxHy) en NOx (gA.5) in de afgassen van de uitlaat van de RTO – SCR BMO/HFC is bepaald. Uiterlijk drie maanden na de emissiemetingen worden de resultaten daarvan inclusief toetsing aan de emissiegrenswaarden voorschrift 6.5, onder a, overgelegd aan Burgemeester en Wethouders (…).” 
       
       
       
         9.3.5 
         
           Voorschrift 6.6 onder c luidt voor zover van belang: 
           
             “Afgassen branden BMO 
           
         
       
     
     
       6.6 
       
         c) Na 36 maanden dient jaarlijks bij Burgemeester en Wethouders (…) een emissierapport te zijn ingediend waarin aan de hand van emissiemetingen bij de maximaal milieubelastende situatie de emissie concentratie van VOS (CxHy) in de afgassen van proces branden BMO is bepaald. Uiterlijk drie maanden na de emissiemetingen worden de resultaten daarvan inclusief toetsing aan de emissiegrenswaarden voor VOS (CxHy) van 50 mg/Nm3 overgelegd aan Burgemeester en Wethouders (…).” 
       
       
       
         9.4.1 
         De rechtbank overweegt als volgt. Het Uitvoeringsbesluit EU 2019/2031 van de Commissie van 12 november 2019 tot vaststelling, op grond van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad, van conclusies over de beste beschikbare technieken (BBT-conclusies) voor de voedingsmiddelen-, dranken- en zuivelindustrie (BBT-conclusies voedingsmiddelen-, dranken- en zuivelindustrie) is gepubliceerd op 4 december 2019. Het Best Available Techniques (BAT) Reference Document for the Food, Drink and Milk Industries (BREF voedingsmiddelen-, dranken- en zuivelindustrie) is eveneens gepubliceerd in december 2019.  
         
       
       
         9.4.2 
         
           In de bijlage bij de BBT-conclusies voedingsmiddelen-, dranken- en zuivelindustrie is, voor zover van belang, onder het kopje “Toepassingsgebied” het volgende vermeld:  “Deze BBT-conclusies hebben betrekking op de volgende in bijlage I bij Richtlijn 2010/75/EU omschreven activiteiten: 
           
             - Punt 6.4, onder b): De bewerking en verwerking behalve het uitsluitend verpakken, van de volgende grondstoffen, al dan niet eerder bewerkt of onbewerkt, voor de fabricage van levensmiddelen of voeder van: (…).”  
           
           Niet in geschil is dat de activiteiten binnen de inrichting van OLAM vallen onder de activiteiten die zijn genoemd onder 6.4, sub b, van bijlage 1 van de RIE. 
         
         
       
       
         9.4.3 
         
           In hoofdstuk 1, 1. Algemene BBT-conclusies, paragraaf 1.2 “Monitoring” van de BBT-conclusies voedingsmiddelen-, dranken- en zuivelindustrie is, voor zover van belang, vermeld:  “BBT 5. De BBT is om geleide emissies naar lucht met ten minste de onderstaande frequentie en overeenkomstig de EN-normen te monitoren.”  Daaronder is een tabel opgenomen. 
           Uit deze tabel volgt dat voor de stof/parameter “stof” binnen de sector “Verwerking van oliehoudende zaden en raffinage van plantaardige oliën”, binnen het specifieke proces “Transport en preparatie van zaden, drogen en koelen van meel” een minimale monitoringsfrequentie geldt van eenmaal per jaar en dat de monitoring betrekking heeft op BBT 31.  
           Verder volgt uit de tabel dat voor de stof/parameter “TVOS (Totaal aan vluchtige organische stoffen)” binnen de sector “Verwerking van oliehoudende zaden en raffinage van plantaardige oliën” een minimale monitoringsfrequentie geldt van eenmaal per jaar. 
           Uit de tabel volgt ook dat voor de stof/parameter “NOx” binnen de sector “Verwerking van vlees” en “Productie van suiker” en minimale monitoringsfrequentie geldt van eenmaal per jaar.  
         
         
       
       
         9.4.4 
         
           Hoofdstuk 11 van de BREF voedingsmiddelen-, dranken- en zuivelindustrie heeft betrekking op “11 Oilseed processing and vegetable oil refining”. Oilseed processing (or crushing) is daarin omschreven als  “… the processing of oleaginous seeds, such as rape, soya or sunflower, for the production of crude vegetable oils and protein-rich meals. Crude oils generally need further processing (refining) to render them suitable for consumption. The protein-rich meals are used for animal feeding.” 
           Hoofdstuk 16 van de BREF voedingsmiddelen-, dranken- en zuivelindustrie beschrijft de “Overige sectoren”. In hoofdstuk 16.8 “Confectionery”, onder het kopje “Cocoapowder” staat:  “Cocoa powder is produced by the hydraulic pressing of cocoa liquor to express cocoa butter and to reduce the fat content of the press cake to the desired level. The expressed cocoa butter is used in the manufacture of chocolate. The press cake is pulverised to produce a cocoa powder. The final product is then packaged.” 
           In hoofdstuk 17 “17 Best available techniques (BAT) conclusions for the food, drink and milk industries” is onder het kopje “Scope” vermeld:  “These BAT conclusions concern the following activities specified in Annex I to Directive 2010/75/EU: 
           
             - 6.4 (b) Treatment and processing, other than exclusively packaging, of the following raw materials, whether previously processed or unprocessed, intended for the production of  food or feed from.” 
           
         
         
       
       
         9.4.5 
         De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat de BBT-conclusies en de BREF voedingsmiddelen-, dranken- en zuivelindustrie als zodanig gelden voor de inrichting van OLAM omdat daarbinnen activiteiten als omschreven onder 6.4, sub b, van bijlage I van de RIE plaatsvinden. Dat wat is vermeld bij de specifiek genummerde BBT-conclusies is, anders dan verweerder ter zitting heeft gesteld, echter niet generiek van toepassing op de inrichting, maar geldt alleen dan voor de inrichting indien binnen de inrichting activiteiten plaatsvinden die bij die specifiek genummerde BBT-conclusies zijn omschreven.  
         
       
       
         9.4.6 
         
           Met de enkele stelling dat uit cacaobonen (zaden van de cacaoboom) cacaoboter wordt onttrokken heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet deugdelijk onderbouwd dat de activiteiten van OLAM zijn aan te merken als het verwerken van oliehoudende zaden en raffinage van plantaardige oliën als bedoeld in BBT-conclusie 5. Verweerder heeft niet aan de hand van objectieve gegevens inzichtelijk gemaakt dat cacaobonen oliehoudende zaden zijn. Terwijl OLAM er in haar aanvullende beroepschrift van 20 januari 2023 op heeft gewezen dat de activiteit “het verwerken van cacaobonen” enerzijds en de activiteiten “het verwerken van oliehoudende zaden” en  
           “de raffinage van plantaardige oliën” op Europees niveau een eigen NACE-code hebben. Ter zitting heeft OLAM ook onderbouwd waarom haar activiteiten vallen onder hoofdstuk 16 en niet onder hoofdstuk 11 van de BREF Voedingsmiddelen voedingsmiddelen-, dranken- en zuivelindustrie, welk hoofdstuk ziet op de verwerking van oliehoudende zaden en raffinage van plantaardige oliën. Verweerder heeft deze betogen van OLAM niet (voldoende) weersproken. De rechtbank gaat er, omdat de activiteiten binnen de inrichting van OLAM een eigen NACE-code hebben en gelet op de uitleg van OLAM ter zitting, van uit dat de activiteiten binnen de inrichting van OLAM niet zijn aan te merken als “het verwerken van oliehoudende zaden en raffinage van plantaardige oliën”.  
         
         
       
       
         9.4.7 
         
           Gelet op het voorgaande is BBT-conclusie 5 niet van toepassing op de inrichting en geldt deze dus niet voor stof en VOS. Omdat binnen de inrichting daarnaast geen sprake is van het verwerken van vlees en de productie van suiker is BBT-conclusie 5 evenmin van toepassing op NOx.  
           Verweerder is er gelet hierop in de revisievergunning ten onrechte van uitgegaan dat voor VOS een monitoringsfrequentie geldt van eenmaal per jaar op grond van BBT-conclusie 5. Verweerder heeft daarom niet onder de enkele verwijzing naar die BBT-conclusie in de vergunningvoorschriften 6.3 onder b, 6.4 onder c, 6.5 onder b en 6.6 onder c een jaarlijkse meetverplichting ten aanzien van VOS voor OLAM kunnen opnemen. Die vergunningvoorschriften berusten in zoverre – in strijd met artikel 3:46 van de Awb – op een ondeugdelijke motivering en komen in zoverre voor vernietiging in aanmerking.  
           Verweerder heeft in het verlengde hiervan de jaarlijkse monitoringsfrequentie van BBT-conclusie 5 ook niet als referentie kunnen hanteren bij het opnemen van een meetverplichting in de vergunningvoorschriften 6.2 onder c, 6.3 onder b en 6.5 onder b ten aanzien van stof en NOx. Die vergunningvoorschriften komen (ook) in zoverre wegens een ondeugdelijke motivering voor vernietiging in aanmerking.  
         
         
       
     
     
       9.5 
       De beroepsgrond van OLAM slaagt. Indien verweerder wederom een meetfrequentie in de vergunningvoorschriften wenst op te nemen, ligt het voor de hand dat hij voor het te kiezen controleregime aansluiting zoekt bij artikel 2.8 van het Activiteitenbesluit en de daarbij behorende tabel 2.8. Het is aan verweerder te bepalen of hij meegaat in het voorstel van OLAM om voor de meetfrequentie ten aanzien van VOS, stof en NOx aansluiting te zoeken bij controleregime 3 dat is opgenomen in tabel 2.8.  
       
       
         
           Voorschriften 6.4 onder a en 6.6 onder a 
         
       
     
     
       10.1 
       
         MOB en [eiser 3] betogen dat OLAM met de voorschriften 6.4 onder a en 6.6 onder a ten onrechte tot oktober 2024 de tijd heeft gekregen te voldoen aan de strengere emissiegrenswaarden voor VOS. OLAM had al veel eerder passende maatregelen kunnen nemen om aan de normen te voldoen, maar heeft dat toen uit kostenoverwegingen niet gedaan. De emissierechten wat betreft VOS dienen zoveel mogelijk te worden beperkt. Zeker omdat OLAM een biomassacentrale wil oprichten te midden van een hoge concentratie bewoning.  
         MOB volgt verweerder bovendien niet in zijn stelling ter zitting dat de hier bedoelde voorschriften zo moeten worden gelezen dat indien eenmaal wordt voldaan aan de strengere emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3 (50 milligram per normaal kuub) voor VOS, OLAM daarvan niet meer mag afwijken. De voorschriften bieden daartoe volgens MOB onvoldoende waarborgen.  
       
       
     
     
       10.2 
       
         Verweerder heeft in de revisievergunning vermeld dat indien in BBT-conclusies geen concrete referentiewaarden zijn opgenomen voor de bepaling van de emissiegrenswaarde voor de activiteit, de emissie-eisen van afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit voor de IPPC-installatie het referentiekader vormen. Te meer omdat deze emissie-eisen voortkomen uit het normatieve deel van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR) dat vanaf 1 januari 2016 is opgenomen in het Activiteitenbesluit. In de afgassen van het proces prepareren, branden, malen van cacaomassa en boterbereiding is de emissie van VOS relevant. Voor VOS is geen met BBT geassocieerd emissieniveau in BBT-conclusies opgenomen. Daarom heeft verweerder voor de beoordeling van emissies van VOS artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit als referentiekader gehanteerd. Omdat sprake is van emissie van VOS in de stofklasse gO.1 en gO.2 dient de totale concentratie van VOS te worden getoetst aan de emissiegrenswaarde die hoort bij stofklasse gO.2, namelijk 50 mg/Nm3.   
         De door verweerder berekende concentratie van VOS bij de processtappen prepareren, branden en malen in de BMW, BMO en HFC was ten tijde van het verlenen van de revisievergunning hoger dan deze grenswaarde. In de ongereinigde stroom van branden BMW was de concentratie van VOS ten tijde van het verlenen van de revisievergunning volgens verweerder 129 mg/Nm3 (2,58 keer zoveel) en in de ongereinigde stroom van branden BMO 95 mg/Nm3 (1,9 keer zoveel). Omdat OLAM niet direct na het verlenen van de revisievergunning aan de referentiewaarde van 50 mg/Nm3 kon voldoen, heeft verweerder voor beide ongereinigde stromen tijdelijk, tot 36 maanden na het in werking treden van de vergunning, de voorschriften 6.4 onder a en 6.6 onder a voor VOS gesteld die overeenkomen met de bestaande, ongesaneerde situatie. Een termijn van 36 maanden voor de afwijkende, tijdelijke emissiegrenswaarden heeft verweerder redelijk geacht om OLAM tijd te geven voor onderzoek naar het toepassen van een reinigingstechniek waarmee aan de emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3 kan worden voldaan. 
       
       
       
         10.3.1 
         
           Voorschrift 6.4 onder a van de revisievergunning luidt:  
           
             “Afgassen branden BMW.  
           
         
       
     
     
       6.4 
       
         a) Tot uiterlijk 36 maanden na het in werking treden van de vergunning mag de emissieconcentratie van VOS (CxHy) in de afgassen van proces branden BMW ten hoogste 129 mg/Nm3 bedragen. Daarna geldt een maximale emissieconcentratie van 50 mg/Nm3.” 
       
       
       
         10.3.2 
         
           Voorschrift 6.6 onder a van de revisievergunning luidt: 
           
             “Afgassen branden BMO.  
           
         
       
     
     
       6.6 
       
         a) Tot uiterlijk 36 maanden na het in werking treden van de vergunning mag de emissieconcentratie van VOS (CxHy) in de afgassen van proces branden BMO ten hoogste 95 mg/Nm3 bedragen. Daarna geldt een maximale emissieconcentratie van 50 mg/Nm3.” 
       
       
     
     
       10.4 
       
         MOB en [eiser 3] hebben naar het oordeel van de rechtbank nog belang bij een beoordeling van hun beroepsgronden tegen de vergunningvoorschriften 6.4 onder a en 6.6 onder a, ondanks dat uit rapporten inmiddels is gebleken dat OLAM voldoet aan de in die voorschriften opgenomen emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3 van VOS.  
         Het (ongewijzigd) in stand laten van de voorschriften 6.4 onder a en 6.6 onder a leidt ertoe dat OLAM op basis van de revisievergunning nog tot oktober 2024 de ruimte heeft de emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3 te overschrijden, zonder dat daartegen handhavend kan worden opgetreden.  
         Beoordeeld moet daarom worden of verweerder OLAM op zichzelf ten tijde van de revisievergunning 36 maanden de tijd heeft kunnen geven om aan de emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3 te voldoen en zo ja of verweerder dit heeft kunnen doen zonder in de voorschriften te bepalen dat reeds aan die grenswaarde moet worden voldaan zodra er aan wordt voldaan ook al was de termijn van 36 maanden nog niet verstreken.  
       
       
     
     
       10.5 
       
         Op grond van artikel 2.6, derde lid, van de Wabo mag het bevoegde gezag bij het verlenen van een revisievergunning de bestaande rechten (die de vergunninghouder ontleent aan eerdere vergunning(en)), niet al te zeer inperken. Het bevoegde gezag mag bij het verlenen van de revisievergunning deze rechten niet wijzigen, anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van de mogelijkheid tot het wijzigen van de voorschriften (artikel 2.31 van de Wabo) of het intrekken van de vergunning (artikel 2.33 van de Wabo). Aan OLAM is bij eerdere vergunningen toestemming verleend voor het uitoefenen van activiteiten die tot emissie van VOS (kunnen) leiden. In eerdere aan OLAM verleende vergunningen zijn geen emissiegrenswaarden voor VOS opgenomen.  
         Ten tijde van het verlenen van de revisievergunning waren er geen onderzoeksrapporten voorhanden waaruit bleek dat OLAM door toepassing van BBT kon voldoen aan een emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3 voor VOS. Verweerder heeft daarom aan OLAM (bij voorschrift 6.7 onder a) een onderzoeksplicht opgelegd naar een reinigingstechniek. In het verweerschrift heeft verweerder concreet gemotiveerd uiteengezet waarom een termijn voor het verrichten van dat onderzoek van 36 maanden, welke termijn in feite uiteenvalt in 12 maanden voor onderzoek en 24 maanden voor het implementeren van een reinigingstechniek, redelijk is te achten.  
       
       
     
     
       10.6 
       MOB en [eiser 3] hebben niet concreet onderbouwd dat OLAM ten tijde van het verlenen van de revisievergunning al kon voldoen aan de emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3. Niet gezegd kan dan ook worden dat om die reden geen aanleiding bestond OLAM de ruimte te geven te onderzoeken of aan die grenswaarde kon worden voldaan. MOB en [eiser 3] hebben evenmin concreet onderbouwd dat een onderzoekstermijn van 36 maanden in dit geval op zichzelf onredelijk lang is voor het verrichten van een dergelijk onderzoek. In zoverre slagen hun beroepsgronden niet. 
       
     
     
       10.7 
       Het betoog van MOB dat in de voorschriften hier aan de orde onvoldoende is geborgd dat – zoals verweerder ter zitting heeft gesteld – indien OLAM eenmaal aan de emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3 voldoet, zij daarvan niet meer mag afwijken, slaagt wel. Op grond van de huidige formulering van de voorschriften 6.4 onder a en 6.6 onder a heeft OLAM tot oktober 2024 (36 maanden na inwerkingtreding van de vergunning) de ruimte om de ruimere emissiegrenswaarden van respectievelijk 129 mg/Nm3 en 95 mg/Nm3 te benutten. OLAM voldoet blijkens meetrapporten inmiddels aan de emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3. Een waarborg dat OLAM nu niet meer van die norm mag afwijken, bevatten de voorschriften niet. Met MOB is de rechtbank van oordeel dat dit wel had gemoeten. Verweerder heeft ten onrechte niet in de voorschriften 6.4 onder a en 6.6 onder a bepaald dat een maximale emissieconcentratie van 50 mg/Nm3 geldt zodra daaraan wordt voldaan, ook als de onderzoekstermijn van 36 maanden nog niet is verstreken. Aan OLAM is daardoor ten onrechte te veel emissieruimte voor VOS vergund in de periode waarin zij al aan de emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3 voldoet, maar de termijn van 36 maanden nog niet is verstreken. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de voorschriften 6.4 onder a en 6.6 onder a aldus onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. Het beroep van MOB is gegrond. De rechtbank vernietigt de voorschriften voor zover daarin niet is bepaald dat een maximale emissieconcentratie van 50 mg/Nm3 voor VOS geldt vanaf het moment dat daaraan wordt voldaan wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door aan de revisievergunning gewijzigde vergunningvoorschriften 6.4 onder a en 6.6 onder a te verbinden op de wijze zoals onder het kopje “Beslissing” is vermeld. De rechtbank bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vergunningvoorschrift 6.4 onder a en 6.6 onder a voor zover deze zijn vernietigd. 
       
       
         
           Voorschrift 6.7 onder a  
         
       
       
         11.1.1 
         OLAM betoogt dat voorschrift 6.7 onder a niet zorgvuldig tot stand is gekomen.  
         
       
       
         11.1.2 
         MOB en [eiser 3] betogen dat OLAM ten onrechte twaalf maanden de tijd heeft gekregen om onderzoek te doen naar passende maatregelen om aan de emissiegrenswaarde voor VOS te voldoen. 
         
       
     
     
       11.2 
       
         Voorschrift 6.7 onder a van de revisievergunning luidt: 
         
           “Onderzoek branden BMW en BMO.  
         
       
     
     
       6.7 
       
         a) Binnen 12 maanden na het in werking treden van deze omgevingsvergunning dient bij Burgemeester en Wethouders (…) een onderzoeksrapport te zijn ingediend waarmee vergunninghouder aangeeft op welke wijze voldaan gaat worden aan de emissiegrenswaarde van VOS (CxHy) van 50 mg/Nm3 voor in de afgassen van het proces branden BMW en BMO. In het onderzoeksrapport is het volgende opgenomen: 
       
       
         - de technische en financiële uitwerking en reductiepotentieel van een gaswasinstallatie, of tenminste een daaraan gelijkwaardige alternatieve maatregel voor de verwijdering van VOS (CxHy) uit de afgassen van het proces branden BMW en BMO, 
       
       
         - het effect van de maatregel(en) op de kwaliteit en lozing van het afvalwater.”  
       
       
     
     
       11.3 
       Met voorschrift 6.7 onder a heeft verweerder een integrale onderzoeksplicht aan OLAM opgelegd naar het toepassen van een reinigingstechniek. In het verweerschrift stelt verweerder dat uit rapporten van 9 mei 2022 en 12 oktober 2022 die OLAM heeft aangeleverd (inmiddels) blijkt dat wordt voldaan aan de emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3 waarvan op grond van de voorschriften 6.4 onder a en 6.6 onder a voor VOS in de processen branden BMW en branden BMO mocht worden afgeweken. De metingen zijn verricht onder de maximale milieubelastende productiesituatie. Volgens verweerder hoeft OLAM daarom geen verdere uitvoering te geven aan voorschrift 6.7 onder a.  
       
     
     
       11.4 
       Voor zover OLAM haar beroepsgrond tegen voorschrift 6.7 onder a niet (ook) heeft bedoeld in te trekken, is gesteld noch gebleken dat zij belang heeft behouden bij de beoordeling daarvan. De rechtbank laat deze beroepsgrond van OLAM daarom buiten bespreking.  
       
     
     
       11.5 
       Gesteld noch gebleken is verder dat MOB en [eiser 3] belang hebben behouden bij de beoordeling van hun beroepsgronden tegen voorschrift 6.7 onder a. De rechtbank laat daarom ook de beroepsgronden van MOB en [eiser 3] tegen dit voorschrift buiten bespreking.  
       
       
         
           Het besluit maatwerkvoorschriften 
         
       
       
       
         
           Maatwerkvoorschriften 1, 2 en 4 
         
       
       
         12.1.1 
         
           MOB betoogt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij OLAM bij maatwerkvoorschriften 1 en 2 heeft toegestaan de op grond van het Activiteitenbesluit voor NH3 geldende norm te overschrijden. Verweerder zelf acht een ongereinigde stroom, waarbij niet wordt voldaan aan de met de BBT overeenkomende emissiegrenswaarden en die resulteert in een hogere jaarvracht, niet meer acceptabel. Door het plaatsen van een gaswasser kan OLAM volgens verweerder aan de norm voor NH3 voldoen. De geografische ligging van de inrichting, de plaatselijke milieuomstandigheden of de technische kenmerken van de betrokken installatie, geven in dit geval geen grond voor het bij wijze van maatwerkvoorschriften stellen van minder strengere normen. Het installeren van een gaswasser is ook kosteneffectief. OLAM heeft, hoewel zij daartoe in de gelegenheid was, de installatie van een gaswasser om haar moverende redenen nog niet afdoende onderzocht. Het geven van meer tijd voor onderzoek naar de gekozen reinigingstechniek en of alternatieve maatregelen is onredelijk en kan op zichzelf bezien ook niet ten grondslag worden gelegd aan het stellen van maatwerkvoorschriften. De in de maatwerkvoorschriften 1 en 2 gegeven termijn om de voor NH3 geldende normen te overschrijden is verder onredelijk lang.  
           MOB volgt verweerder verder niet in zijn stelling ter zitting dat de hier bedoelde voorschriften zo moeten worden gelezen dat indien eenmaal wordt voldaan aan de emissiegrenswaarde van 30 mg/Nm3 voor NH3, OLAM daarvan niet meer mag afwijken. De maatwerkvoorschriften bieden daartoe volgens MOB onvoldoende waarborgen.  
         
         
       
       
         12.1.2 
         
          [eiser 3] betoogt dat OLAM ten onrechte twaalf maanden de tijd heeft gekregen om onderzoek te doen naar passende maatregelen om aan de emissiegrenswaarde van 30 mg/Nm3 voor NH3 te voldoen. OLAM had al veel eerder passende maatregelen kunnen nemen om aan de normen te voldoen, maar heeft dat toen uit kostenoverwegingen niet gedaan. De emissierechten wat betreft NH3 dienen zoveel mogelijk te worden beperkt. Zeker omdat OLAM een biomassacentrale wil oprichten te midden van een hoge concentratie bewoning. 
         
       
       
         12.1.3 
         OLAM betoogt dat verweerder met maatwerkvoorschrift 2 ten onrechte de emissiegrenswaarden van NH3 heeft aangescherpt ten opzichte van het ontwerpbesluit alsook dat het daarmee in verband staande maatwerkvoorschrift 4 onder a niet zorgvuldig tot stand is gekomen.  
         
       
       
         12.2.1 
         
           In het besluit maatwerkvoorschriften is vermeld dat de emissie van NH3 relevant is in de afgassen van het proces prepareren, branden, malen van cacaomassa en boterbereiding. De emissie is niet genoemd in BBT-conclusies, zodat afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit hierop van toepassing is. In artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit is voor  NH3 (gA.3) een emissiegrenswaarde vastgelegd van 30 mg/Nm3.  
           De door verweerder berekende concentratie van NH3 bij de processtappen prepareren, branden en malen in de BMW, BMO en HFC was ten tijde van het nemen van het besluit maatwerkvoorschriften hoger dan deze grenswaarde. In de ongereinigde stroom van branden BMW was de concentratie van NH3 ten tijde van het besluit maatwerkvoorschriften volgens verweerder 73 mg/Nm3 en in de ongereinigde stroom van branden BMO 171 mg/Nm3.  
           Verweerder acht een ongereinigde stroom en hoge jaarvracht niet acceptabel. Hij verwijst in dit verband ook naar het door hem ondertekende Schone Lucht Akkoord waarbij verweerder zich heeft gecommitteerd om luchtverontreiniging zo veel mogelijk tegen te gaan dan wel verder te beperken. In ongereinigde stroom is veel stikstof in de vorm van NH3 aanwezig en OLAM behoort ook na de implementatie van de RTO BMO/HFC tot de vijf grootste NH3 emittenten van Nederland.  
           Met een gaswasser kan volgens verweerder worden voldaan aan de emissiegrenswaarde van 30 mg/Nm3 voor NH3. In maatwerkvoorschrift 4 heeft verweerder een integrale onderzoeksplicht voor OLAM opgelegd naar het toepassen van een reinigingstechniek.   
           Een termijn van 36 maanden voor de afwijkende, tijdelijke emissiegrenswaarden acht verweerder redelijk om OLAM tijd te geven voor het onderzoek. Kosteneffectiviteit is volgens verweerder slechts één van de aspecten bij het stellen van een maatwerkvoorschrift.  
         
         
       
       
         12.2.2 
         In het verweer stelt verweerder dat uit rapporten van 9 mei 2022 en 12 oktober 2022 blijkt dat kan worden voldaan aan de emissiegrenswaarde van 30 mg/Nm3 voor NH3 voor het proces branden BMW en daarmee aan maatwerkvoorschrift 1. Bij het proces branden BMO wordt op dit moment nog niet aan de emissiegrenswaarde voldaan, maar uit het rapport van 10 mei 2021 van RoyalHaskoning blijkt dat ook binnen dat proces aan de emissiegrenswaarde kan worden voldaan door het installeren van een gaswasser.  
         
       
       
         12.3.1 
         
           Maatwerkvoorschrift 1 luidt: 
           
             “1) De emissieconcentratie van NH3 (GA.3) in de ongereinigde afgassen van het proces branden BMW mag tot uiterlijk 36 maanden na het in werking treden van dit maatwerkvoorschrift, in afwijking van artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer, ten hoogste 73 mg/Nm3 bedragen.” 
           
         
         
       
       
         12.3.2 
         
           Maatwerkvoorschrift 2 luidt: 
           
             “2) De emissieconcentratie van NH3 (GA.3) in de ongereinigde afgassen van het proces branden BMO mag tot uiterlijk 36 maanden na het in werking treden van dit maatwerkvoorschrift, in afwijking van artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer, ten hoogste 171 mg/Nm3 bedragen.” 
           
         
         
       
       
         12.3.3 
         
           Maatwerkvoorschrift 4 luidt: 
           
             “4) a) Binnen 12 maanden na het in werking treden van dit maatwerkvoorschrift dient bij Burgemeester en Wethouders (…) een onderzoeksrapport te zijn ingediend waarmee vergunninghouder aangeeft op welke wijze aan de emissiegrenswaarde van NH3 (gA.3) van 30 mg/Nm3 voldaan gaat worden voor de afgassen van proces branden BMW en BMO. In het onderzoeksrapport is het volgende opgenomen: 
           
         
         
           - de technische en financiële uitwerking en reductiepotentieel van een gaswasinstallatie, of tenminste een daaraan gelijkwaardige alternatieve maatregel voor de verwijdering van NH3 (gA.3) uit de afgassen van het proces branden BMW en BMO, 
         
         
           - het effect van de maatregel(en) op de kwaliteit en lozing van het afvalwater.” 
         
         
       
     
     
       12.4 
       
         MOB en [eiser 3] hebben naar het oordeel van de rechtbank nog belang bij een beoordeling van hun beroepsgronden tegen maatwerkvoorschrift 1, ondanks dat uit een rapport inmiddels is gebleken dat OLAM voldoet aan de in dat voorschrift opgenomen emissiegrenswaarde van 30 mg/Nm3 van NH3 bij het proces branden BMW.  
         Het (ongewijzigd) in stand laten van maatwerkvoorschrift 1 leidt ertoe dat OLAM op basis van het besluit maatwerkvoorschriften nog tot oktober 2024 de ruimte heeft de emissiegrenswaarde van 30 mg/Nm3 te overschrijden, zonder dat daartegen handhavend kan worden opgetreden. Aan maatwerkvoorschrift 2 is thans nog niet voldaan, zodat ook nog belang bestaat bij een beoordeling van de daartegen gerichte beroepsgronden.  
       
       
       
         12.5.1 
         
           De rechtbank zal eerst beoordelen of verweerder op zichzelf bevoegd was de maatwerkvoorschriften 1 en 2 te stellen.  
           Artikel 2.7 van het Activiteitenbesluit bepaalt onder welke omstandigheden een maatwerkvoorschrift kan worden gesteld. Afwijken met een maatwerkvoorschrift kan leiden tot strengere emissiegrenswaarden, maar ook tot minder strenge grenswaarden. In het geval van minder strenge eisen, zoals hier aan de orde is, kan dit alleen het geval zijn als toepassing van de beste beschikbare technieken tot buitensporig hoge kosten zou leiden, als gevolg van de geografische ligging, plaatselijke milieuomstandigheden of technische kenmerken van de betrokken installatie. 
         
         
       
       
         12.5.2 
         Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder niet bevoegd tot het stellen van de maatwerkvoorschriften 1 en 2 waarbij minder strengere emissiegrenswaarden zijn gesteld voor NH3 dan die gelden op grond van het Activiteitenbesluit. Verweerder heeft niet onderbouwd dat aan de toepassingsvoorwaarden genoemd in artikel 2.7, eerste lid, van het Activiteitenbesluit wordt voldaan. Niet is onderbouwd dat de geografische ligging, de plaatselijke milieuomstandigheden of de technische kenmerken van de betrokken installatie tot het stellen van maatwerkvoorschriften aanleiding heeft gegeven. Weliswaar heeft verweerder aan OLAM een verplichting opgelegd tot het overleggen van een onderzoeksrapportage (over de toepassing van een reinigingstechniek), maar nu verweerder, door OLAM onbetwist, heeft aangegeven dat een gaswasser als BBT heeft te gelden en als zodanig kosteneffectief is, bestond voor het stellen van maatwerkvoorschriften 1 en 2 geen grond. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 2.7, eerste lid van het Activiteitenbesluit niet is voldaan. Het betoog van MOB slaagt derhalve. De rechtbank vernietigt daarom de maatwerkvoorschriften 1 en 2. 
         
       
     
     
       12.6 
       Omdat de maatwerkvoorschriften 1 en 2 reeds naar aanleiding van de daartegen door MOB gerichte beroepsgrond voor vernietiging in aanmerking komen, komt de rechtbank niet toe aan een bespreking van de beroepsgrond van [eiser 3] dat OLAM met de maatwerkvoorschriften 1 en 2 te veel emissieruimte voor NH3 heeft gekregen. De rechtbank komt om dezelfde reden niet toe aan een bespreking van de beroepsgrond van OLAM dat verweerder maatwerkvoorschrift 2 bij het besluit maatwerkvoorschriften ten opzichte van het ontwerpbesluit ten onrechte heeft aangescherpt. Ook komt de rechtbank niet toe aan een bespreking van de beroepsgrond van MOB dat de maatwerkvoorschriften niet borgen dat indien wordt voldaan aan de norm uit het Activiteitenbesluit, deze daarna niet meer mag worden overschreden.  
       
     
     
       12.7 
       Maatwerkvoorschrift 4 heeft geen zelfstandige betekenis. Aan dit maatwerkvoorschrift komt alleen betekenis toe in de samenhang met de maatwerkvoorschriften 1 en 2. Omdat die beide voorschriften worden vernietigd, vernietigt de rechtbank ook maatwerkvoorschrift 4.  
       
       
         
           Maatwerkvoorschrift 6  
         
       
     
     
       13.1 
       
         OLAM betoogt dat de metingen die verweerder met maatwerkvoorschrift 6 vereist onnodig vergaand en niet uitvoerbaar zijn. Volgens OLAM wordt er, gelet op artikel 2.8, vierde lid, van het Activiteitenbesluit, normaliter alleen een controleregime 4 in de vorm van een continue meting verlangd indien sprake is van een storingsfactor van F> 3000. De meetverplichting van maatwerkvoorschrift 6 is echter niet gebaseerd op een storingsfactor. Omdat de verplichting eerst bij het besluit maatwerkvoorschriften is opgelegd heeft OLAM daar bovendien geen rekening mee kunnen houden bij het ontwerpen van haar apparatuur. Daarin is geen meetapparatuur ingebouwd. Het is voor OLAM in de praktijk niet mogelijk de metingen vanaf de inwerkingtreding van het besluit maatwerkvoorschriften te verrichten. Daarvoor zijn circa zes maanden nodig.  
         Daar komt bij dat op 26 oktober 2021, 17 maart 2022 en 31 oktober 2022 opleveringsmetingen zijn gedaan. Uit de rapporten van die metingen blijkt dat bij OLAM geen sprake is van storingsfactor F>3000 of 300<F< 3000 bij sterke fluctuaties en dat ver onder de waarden is gebleven. De rapporten geven geen enkele aanleiding voor toepassing van controleregime 4. Zelfs als de conclusie is dat dat regime van toepassing zou moeten zijn, dan nog bestaat dat meetregime uit drie opties en is er geen reden om zonder meer een continue meting verplicht te stellen. Ondanks de toezegging gedaan bij brief van 8 oktober 2021 maatwerkvoorschrift 6 in te trekken als uit een opleveringsmeting volgt dat er geen noodzaak (meer) bestaat een continue meting op te nemen, heeft verweerder het maatwerkvoorschrift nog niet ingetrokken. 
         Ter zitting heeft OLAM aanvullend betoogd dat bij de uitlaat van de RTO BMO/HFC een hele gering emissie van NH3 is gemeten. Verweerder heeft daar ook gemeten en kwam uit op een lage emissie van 1,7 mg/Nm3. Ter onderbouwing van het opleggen van een continue meting stelt verweerder dat OLAM een grote uitstoter is, maar op dit specifieke punt is OLAM geen grote uitstoter. Er bestond dan geen aanleiding een strenger meetregime op te leggen. Verweerder gaat er bovendien ten onrechte van uit dat sprake is van een batchproces dat fluctuaties impliceert. Er is echter geen sprake van een batchproces, maar van een continuproces, met een fractie batch.  
       
       
     
     
       13.2 
       
         In het besluit maatwerkvoorschriften is vermeld dat verweerder op basis van de vracht van NH3 vaststelt dat de storingsemissie van NH3 op basis van de aangevraagde productiecapaciteit, productportfolio en emissiekengetal in de afgassen van de RTO BMO/HFC omvangrijk is, namelijk 49 kg per uur. Omdat volgens verweerder ten tijde van het nemen van het besluit maatwerkvoorschriften onvoldoende inzicht bestond in de fluctuaties in het proces heeft hij in het belang van de bescherming van het milieu op grond van artikel 2.8, vierde lid, van het Activiteitenbesluit een continue meetverplichting voor de emissie van NH3 in de afgassen van de RTO-SCR BMO/HFC in maatwerkvoorschrift 6 opgelegd.   
         In het verweerschrift stelt verweerder dat het technisch mogelijk is meetapparatuur in te bouwen. Daarbij komt dat OLAM ten behoeve van het regelen van het proces al gebruik maakt van een NH3-continue emissie-monitoring. Verder heeft OLAM de termijn van zes maanden niet onderbouwd en moet maatwerkvoorschrift 6 in samenhang worden bezien met maatwerkvoorschrift 5 en geldt daarom een termijn van drie maanden in plaats van direct na inwerkingtreding.  
         Ter zitting heeft verweerder in aanvulling hierop gesteld dat OLAM nu een tijdelijke maatregel heeft getroffen om aan de grenswaarde voor NH3 te voldoen, maar OLAM gaat nog een definitieve maatregel treffen om aan de emissieconcentratie ammoniak te voldoen. Er is volgens verweerder sprake van een batchproces. In het emissierapport dat bij de aanvraag zat zijn wisselende emissies vermeld. 
       
       
     
     
       13.3 
       
         Maatwerkvoorschrift 6 luidt: 
         
           “Meetfrequentie emissie NH3 (gA.3) [artikel 2.8, vierde lid Activiteitenbesluit milieubeheer] 
         
         
           6) De emissie van NH3 (gA.3) in de afgassen van de RTO – SCR BMO/HFC dient continue te worden gemeten. (…).” 
         
       
     
     
       13.4 
       
         De rechtbank stelt voorop dat zij moet beoordelen of er ten tijde van het besluit maatwerkvoorschriften grondslag bestond voor verweerder maatwerkvoorschrift 6 te stellen. Feiten en omstandigheden die zich na het nemen van het besluit hebben voorgedaan kan de rechtbank niet bij de beoordeling betrekken.  
         Gelet op artikel 2.8, vierde lid, van het Activiteitenbesluit wordt de mate van controle van emissies gebaseerd op de grootte van de storingsfactor die is opgenomen in tabel 2.8. Uit die tabel volgt dat kan worden gekozen voor controleregime 4 (continue meting) bij ofwel sterke fluctuaties én een storingsfactor 300<F< 3000 ofwel in geval van een storingsfactor F > 3000. 
         Niet in geschil is dat de storingsfactor ten tijde van het besluit maatwerkvoorschriften 300<F<3000 bedroeg. Daarnaast is volgens verweerder uit een emissierapport dat OLAM bij de aanvraag had gevoegd gebleken dat de concentratie van ammoniak fluctueert en dat een gewogen emissiekengetal is bepaald omdat de concentraties in de afgassen fluctueren. OLAM heeft dit niet bestreden. Aan de voorwaarden om bij maatwerkvoorschrift controleregime 4 op te leggen was ten tijde van het besluit maatwerkvoorschriften dus voldaan. 
         Verweerder heeft binnen controleregime 4 gekozen voor de controlevorm van de continue meting. Verweerder heeft hiervoor in redelijkheid kunnen kiezen teneinde de NH3-emissies goed te kunnen blijven monitoren in het belang van de bescherming van het milieu. Ten tijde van het nemen van het besluit maatwerkvoorschriften bestond nog onvoldoende inzicht in de fluctuaties in het proces.  
       
       
     
     
       13.5 
       De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
         
           Monitoringsvoorschriften NH3 schieten te kort 
         
       
     
     
       14.1 
       
         MOB voert aan dat er geen afdoende monitoringsvoorschriften bestaan met betrekking tot de emissienormen voor ammoniak. Er gelden zelfs geheel geen monitoringsvoorschriften voor de normen uit maatwerkvoorschriften 1 en 2. De ammoniakemissies hoeven slechts te worden berekend. Voor zover verweerder verwijst naar maatwerkvoorschriften 5 en 6, stelt MOB dat deze niet toezien op de ongereinigde afgassen van BMW en BMO, maar op de afgassen die middels een ROT/SCR worden gereinigd. Er is dus wel degelijk sprake van alleen een berekening. Dit, terwijl de RIE en het Bor in het geval van een IPPC-installatie metingen voorschrijven. 
         Zelfs als verweerder een keuze zou hebben ten aanzien van de monitoringswijze, dan kan in het geval van OLAM worden geconcludeerd dat metingen noodzakelijk zijn. OLAM staat in de nationale top 5 van ammoniakuitstoters en heeft met haar uitstoot een landelijke impact. Bovendien gaat het hier om ongereinigde afgassen. Logischerwijs is het dan ook in het belang van het milieu dat deze afgassen nauwgezet gemonitord worden om de schade aan het milieu zoveel mogelijk te beperken en naleving en handhaving van de maatwerkvoorschriften te borgen. 
       
       
     
     
       14.2 
       
         Omdat de rechtbank tot de conclusie is gekomen dat verweerder niet bevoegd was maatwerkvoorschriften 1 en 2 te stellen en deze maatwerkvoorschriften heeft vernietigd, laat de rechtbank deze beroepsgrond verder buiten bespreking. Nu de maatwerkvoorschriften 1 en 2 zijn vernietigd, is afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit, waaronder de voor NH3 opgenomen norm, direct en rechtstreeks op OLAM van toepassing. De vraag of OLAM al dan niet aan deze norm (van 30mg/Nm3) voldoet is niet in deze procedure aan de orde, maar kan aan de orde worden gesteld in een eventuele handhavingsprocedure.   
         
           Gebrekkige terinzagelegging 
         
       
     
     
       15.1 
       MOB voert aan dat de terinzagelegging onzorgvuldig en onvolledig is geweest, omdat er ten onrechte milieu-informatie – emissiegegevens – zijn achtergehouden. Op grond van artikel 3.10 van de Wabo in samenhang met afdeling 3.4 van de Awb en artikel 19.1.b van de Wet milieubeheer (Wm) is het bestuursorgaan verplicht het ontwerpbesluit en het definitieve besluit met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het besluit gezamenlijk ter inzage te leggen. Ook het Verdrag van Aarhus vereist dat alle relevante informatie beschikbaar wordt gesteld met het oog op een doeltreffende inspraakprocedure en rechtstoegang. Weggelakte milieu-informatie kwalificeert als zodanige informatie. Het afwegingskader werd gevormd door de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). De mogelijkheid om milieu-informatie op grond van deze wet geheim te houden is zeer beperkt. Veronderstelde concurrentiegevoeligheid van de informatie is geen reden. De stelling van verweerder dat het achterhouden van emissiegegevens toelaatbaar is zolang totalen aan emissies openbaar zijn is niet navolgbaar. Het is immers van groot belang dat de juistheid van de eindconclusies kan worden gecontroleerd. Dat kan niet als gevolg van de achtergehouden emissiegegevens. MOB is in haar rechtspositie aangetast. Het besluit is daarom onzorgvuldig voorbereid en genomen in strijd met de actieve openbaarmakingsplicht. 
       
     
     
       15.2 
       Verweerder heeft ingestemd met het verzoek om geheimhouding van OLAM omdat gegevens met betrekking tot de totalen aan emissies openbaar zijn en omdat uit de geheim gehouden gegevens de productiecapaciteit en type product per installatie kan worden afgeleid alsmede informatie over afnemers en afzetmarkten, marktpositie en marktaandeel. Deze gegevens zijn aangemerkt als bedrijfs- en fabricagegegevens bedoeld in artikel 19.3 Wm en 10, eerste lid, onder c, van de Wob. Op grond van een recent verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) is besloten alsnog een deel van de informatie te openbaren, te weten ten aanzien van de hulpstoffen ammonia en natronloog. Op grond van artikel 5, eerste lid, onder c, van de Woo ziet verweerder geen reden andere informatie over het productieproces openbaar te maken. In het besluit zijn alle emissiegrenswaarden neergelegd. Verder zijn de metingen openbaar. Anders dan MOB stelt is de impact op het milieu dan ook duidelijk. Uit de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4422 leidt verweerder af dat, met het oog op commerciële belangen, niet elke informatie die enig of direct verband houdt met emissies in het milieu openbaar hoeft te worden gemaakt. 
       
       
         15.3.1 
         
           In onderdeel E. Besluit is onder “Geheimhouding” opgenomen dat is besloten:  
           “6.	In te stemmen met het verzoek tot geheimhouding van: 
         
         - De aard en verbruiksgegevens van 4 specifieke hulpstoffen. 
         - Detailinformatie omtrent het aantal productielijnen, de verwerkingscapaciteit daarvan en de aard en de jaarlijkse hoeveelheid van diverse productsoorten (alkalisatiegraden) per productlijn.” 
         
       
       
         15.3.2 
         Bij besluit van 11 januari 2023 heeft verweerder de geheimhouding waarmee in de onderhavige besluitvorming is ingestemd deels opgeheven. Het gaat om specifieke hulpstoffen, te weten ammonia (emissiegegeven) en natronloog (overige milieu-informatie). De beroepen richten zich op grond van artikel 6:19 van de Awb niet van rechtswege tegen dit besluit, omdat MOB noch [eiser 3] daarbij belang heeft. OLAM heeft, zo volgt uit het besluit van 11 januari 2023, expliciet aangegeven tegen de openbaarmaking van de aard en verbruiksgegevens van deze twee hulpstoffen geen bezwaar te hebben.  
         
       
     
     
       15.4 
       De rechtbank overweegt verder het volgende. MOB heeft aan haar betoog de aanname ten grondslag gelegd dat verweerder mogelijk ten onrechte – want in strijd met de actieve openbaarmakingsverplichting ingevolge het Verdrag van Aarhus – emissiegegevens  achter heeft gehouden waardoor het voor MOB onmogelijk is gemaakt om de eindconclusies vervat in de onderhavige besluitvorming te kunnen controleren. In zoverre kan het door MOB aan het adres van verweerder gemaakte verwijt naar haar aard en in het kader van deze procedure (zijnde niet een bijzondere openbaarmakingsregeling zoals bijvoorbeeld de Wet open overheid) slechts betrekking hebben op haar gronden die zien op de maatwerkvoorschriften 1 en 2 (en 4). Gelijk hiervoor reeds is vermeld heeft de rechtbank deze maatwerkvoorschriften vernietigd omdat verweerder tot het stellen daarvan niet bevoegd was. MOB heeft daarmee het doel dat haar met het voeren van deze procedure in zoverre voor ogen stond bereikt. Daarmee is het procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond van MOB over de gebrekkige terinzagelegging komen te vervallen. In zo’n situatie is de bestuursrechter niet gehouden uitspraak te doen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 28 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1145 en van 29 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4404. De rechtbank komt daarom niet meer toe aan een inhoudelijke beoordeling.   
       
       
         
           Griffierecht  
         
       
     
     
       16.1 
       Omdat de rechtbank de beroepen van MOB en OLAM gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan elk van hen het door hen betaalde griffierecht vergoedt. 
       
     
     
       16.2 
       Omdat de rechtbank het beroep van [eiser 3] ongegrond verklaart, krijgt [eiser 3] het griffierecht niet terug.  
       
       
         
           Proceskosten 
         
       
     
     
       17.1 
       De rechtbank veroordeelt verweerder in de door MOB gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,00 en een wegingsfactor 1). Voor een verdere vergoeding van proceskosten (reiskosten) bestaat geen aanleiding. 
       
     
     
       17.2 
       
         De rechtbank veroordeelt verweerder in de door OLAM gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,00 en een wegingsfactor 1).  
         De rechtbank begroot de kosten verder op € 33,32 (2 x € 16,66) aan reiskosten gemaakt door twee vertegenwoordigers van OLAM (openbaar vervoer per bus en trein (2e klasse) van Uitgeest naar Haarlem en terug). 
         Het totaal van de door verweerder aan OLAM te vergoeden kosten bedraagt aldus  € 1.707,32 (€ 1.674,00 + € 33,32). 
       
       
     
     
       17.3 
       
        [eiser 3] krijgt geen vergoeding van proceskosten. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is ook overigens niet gebleken.  
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank  
     
     
     - verklaart de beroepen van MOB en OLAM gegrond; 
     - vernietigt de revisievergunning voor zover het betreft de vergunningvoorschriften:  
     
       ⸰ 1.1,  
       ⸰ 6.2 onder c, 6.3 onder b, 6.4 onder c, 6.5 onder b en 6.6 onder c voor zover daarin jaarlijkse meetverplichtingen voor OLAM zijn opgenomen, 
       ⸰ 6.4 onder a en 6.6 onder a voor zover daarin niet is bepaald dat een maximale emissieconcentratie van 50 mg/Nm3 voor VOS geldt vanaf het moment dat daaraan wordt voldaan,  
     
     - verbindt aan de revisievergunning: 
     
       ⸰ een nieuw vergunningvoorschrift 1.1 dat luidt: “ De vergunninghouder beheerst de milieubelasting die door de inrichting wordt veroorzaakt en streeft waar mogelijk naar vermindering daarvan. Daartoe beschikt vergunninghouder binnen 24 maanden na het in werking treden van de omgevingsvergunning over een milieubeheersysteem (MBS), zoals beschreven in BBT-conclusie 1 van de BREF Voedingsmiddelen en Zuivel van 4 december 2019. Hiervoor dient vergunninghouder binnen zes maanden na het in werking treden van de omgevingsvergunning een plan van aanpak in te dienen bij het bevoegd gezag (p/a: de directeur van de Omgevingsdienst NZKG).” ,  
       ⸰ gewijzigde vergunningvoorschriften 6.4 onder a en 6.6 onder a waarin tussen de passages “het in werking treden van de vergunning” en “mag” wordt toegevoegd:  “of zoveel eerder als aan de emissieconcentratie van 50 mg/Nm3 voor VOS wordt voldaan.” ,  
       en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde vergunningvoorschrift 1.1 en de vergunningvoorschriften 6.4 onder a en 6.6 onder a voor zover deze zijn vernietigd; 
     
     - vernietigt het besluit maatwerkvoorschriften voor zover het de maatwerkvoorschriften 1, 2 en 4 betreft;  
     - draagt verweerder op, indien hij de deels vernietigde vergunningvoorschriften 6.2 onder c, 6.3 onder b, 6.4 onder c, 6.5 onder b en 6.6 onder c (in aangepaste vorm) opnieuw wenst te stellen, dat te doen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; 
     - verklaart het beroep van [eiser 3] ongegrond; 
     - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,00 aan MOB te vergoeden; 
     - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,00 aan OLAM te vergoeden; 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van MOB tot een bedrag van € 1.674,00, 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van OLAM tot een bedrag van  € 1.707,32.  
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter,  mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van  mr. P.C. van der Vlugt en mr. W.I.K. Baart, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2023. 
     
     
     
     
     
     
     
       
         
         
         
           
             
               griffiers 
             
             
               voorzitter 
               
               
               
               
               
               
               
               
               
             
           
         
       
     
     Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
     
   
   
     Informatie over hoger beroep 
     Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.   
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
       BIJLAGE 
     
     
     
       
         Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 
       
     
     
     
       Artikel 2.6 
     
     3 Het bevoegd gezag kan de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende omgevingsvergunningen ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van artikel 2.31 of 2.33. 
     
     
       Artikel 2.14 
     
     1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e: 
     (…) 
     c. neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht: 
     1°.dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast; (…).  
     
     
       Artikel 3.10	     
     
     1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op: 
     (…) 
     c. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e; (…). 
     
     
       
         Activiteitenbesluit milieubeheer 
       
     
     
     
       Artikel 2.4 
     
     2 Emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht worden zoveel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt. 
     
     
       Artikel 2.5	      
     
     1. Indien de som van de onder normale procesomstandigheden gedurende één uur optredende massastromen van stoffen in de stofcategorieën ZZS, sA en gO naar de lucht binnen eenzelfde stofklasse vanuit alle puntbronnen in de inrichting de in tabel 2.5 opgenomen grensmassastroom van die stofklasse overschrijdt, is de emissieconcentratie van die stofklasse per puntbron niet hoger dan de in tabel 2.5 opgenomen emissiegrenswaarde behorende bij die stofklasse. 
     
     
       
         
         
         
         
         
         
         
           
             
               
                 Tabel 2.5 
               
             
           
           
             
               
                 Stofcategorie 
               
             
             
               
                 Stofklasse 
               
             
             
               
                 Grensmassastroom 
               
             
             
               
                 Emissiegrenswaarde 
               
             
           
           
             
               (…) 
             
             
               
             
             
               
             
             
               
             
             
               
             
             
               
             
           
           
             
                gA 
             
             
               gA.3 
             
             
               150 
             
             
               g/uur 
             
             
               30 
             
             
               mg/Nm3 
             
           
           
             
               (…)  
             
             
               
             
             
               
             
             
               
             
             
               
             
             
               
             
           
           
             
               gO 
             
             
               gO.2 
             
             
               500 
             
             
               g/uur 
             
             
               50 
             
             
               mg/Nm3 
             
           
         
       
     
     
     
       Artikel 2.7 
     
     1. Indien de geografische ligging, de plaatselijke milieuomstandigheden of de technische kenmerken van de betrokken installatie daartoe aanleiding geven, kan het bevoegd gezag de emissiegrenswaarden voor de stofcategorieën S, sO, sA, gA en gO, bedoeld in de artikelen 2.5 en 2.6, met uitzondering van de emissiegrenswaarden voor stoffen waarvoor in de hoofdstukken 3, 4 en 5 eisen aan emissies naar de lucht zijn gesteld, bij maatwerkvoorschrift niet van toepassing verklaren en andere emissiegrenswaarden vaststellen, dan wel andere eisen stellen om luchtverontreiniging te voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is zoveel mogelijk te beperken. 
     3 Bij maatwerkvoorschriften op grond van het eerste en tweede lid worden in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken toegepast. 
     10 Het bevoegd gezag kan tevens, in het belang van de bescherming van het milieu, maatwerkvoorschriften stellen met betrekking tot het controleren van emissies naar de lucht, bedoeld in de artikelen 2.5 en 2.6, en alle activiteiten waarvoor bij of krachtens de hoofdstukken 3 en 4 eisen aan emissies naar de lucht zijn gesteld indien: 
     (…) 
     d. de grootte van de emissies die kunnen optreden bij storing aan de emissiebeperkende techniek, daartoe aanleiding geven. 
     
     
       Artikel 2.8 
     
     4 De controle van emissies wordt gebaseerd op de grootte van de storingsfactor, bedoeld in tabel 2.8. Het bevoegd gezag kan, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, bij maatwerkvoorschrift van de in tabel 2.8 opgenomen controlevormen afwijken. 
     
     
       
         
         
         
         
           
             
               
                 Tabel 2.8 
               
             
           
           
             
               
                 storingsfactor F 
               
             
             
               
                 Controleregime 
               
             
             
               
                 Mogelijke controlevormen 
               
             
           
           
             
               F < 3 
             
             
               0 
             
             
               ERP’s cat. B 
             
           
           
             
               3 < F < 30 
             
             
               1 
             
             
               Meting eenmalig + ERP’s cat. B 
             
           
           
             
               30 < F < 300 
             
             
               2 
             
             
               Meting 1 x per 3 jaar + ERP’s cat. B 
             
           
           
             
               300 < F < 3.000 
             
             
               3 
             
             
               Meting 1 x per jaar + ERP’s cat. B 
               Bij sterke fluctuaties: controleregime 4 
             
           
           
             
               F > 3.000 
             
             
               4 
             
             
               Continue meting of 
               ERP’s cat. A of 
               Meting 2 x per jaar + ERP’s cat. B 
             
           
         
       
     
     
     
     
       
         Wet milieubeheer 
       
     
     
     
       Artikel 19.3	  
     
     1. Indien in een stuk ten aanzien waarvan bij of krachtens deze wet of door afdeling 3.4 of 3.6 van de Algemene wet bestuursrecht openbaarmaking wordt voorgeschreven, milieu-informatie voorkomt of uit zodanig stuk milieu-informatie kan worden afgeleid, waarvan de geheimhouding op grond van artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid gerechtvaardigd is, kan het bevoegd gezag op een daartoe strekkend schriftelijk verzoek van de belanghebbende toestaan dat deze ten behoeve van de openbaarmaking een, door het bevoegd gezag goedgekeurde, tweede tekst overlegt, waarin die informatie niet voorkomt, onderscheidenlijk waaruit deze niet kan worden afgeleid. Het bevoegd gezag maakt van deze bevoegdheid slechts gebruik met betrekking tot bedrijfsgeheimen en beveiligingsgegevens. Bij een algemene maatregel van bestuur krachtens deze wet kunnen ter uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie gegevens worden aangewezen waarvoor de in de eerste volzin bedoelde bevoegdheid eveneens geldt. 
     
     
       
         Algemene wet bestuursrecht 
       
     
     
     
       Artikel 3:2	  
       Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. 
     
     
     
       Artikel 3:46	  
       Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. 
     
     
     
     
     
     
   
   
     De NACE-code is een code die door de Europese Unie en haar lidstaten toegekend wordt aan een bepaalde klasse van economische activiteiten. Dit is bedoeld als hulpmiddel bij het opstellen van economische statistieken en overzichten. Veel bedrijven oefenen verschillende activiteiten uit.