ECLI: ECLI:NL:CBB:2025:326

Titel: ECLI:NL:CBB:2025:326 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 10-06-2025 / 23/1642

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2025-06-10

Zaaknummer: 23/1642

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2025:326

---

Het College is van oordeel dat appellante meerdere wettelijke bepalingen van de Wtt 2018 heeft overtreden en dat DNB op grond van artikel 47 van de Wtt 2018 bevoegd was om aan appellante een aanwijzing te geven die strekt tot beëindiging van de overtredingen. De aanwijzing is in dit geval een geschikt noodzakelijk en evenwichtig middel, zodat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Vervolgens komt het College tot het oordeel dat DNB de onderdelen A, B en D van de gedragslijn heeft mogen opleggen en dat deze voldoende duidelijk omschreven en proportioneel zijn. Het College concludeert dat het hoger beroep niet slaagt, dat geen (extra) schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegekend en dat DNB geen proceskosten hoeft te vergoeden. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

uitspraak  
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 23/1642 
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juni 2025 op het hoger beroep van 
     Pan-Invest B.V., te Den Haag (PI) 
     (gemachtigden: mr. G.P. Roth en mr. P. Smith) 
     
     
       tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 juli 2023, kenmerk 21/5313, in het geding tussen 
     
     
     PI 
     en 
     De Nederlandsche Bank N.V. (DNB)  
     (gemachtigden: mr. J.W.M. Hagelaars en mr. R.H.J. van Houts) 
     
     
   
   
     Procesverloop in hoger beroep 
     
     
       PI heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 juli 2023  (aangevallen uitspraak). 
     
     
     
       DNB heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 
     
     
     
       De zitting was op 11 maart 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] namens PI, de gemachtigden van PI, de gemachtigden van DNB en mr. J. Roepnarain, [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] namens DNB. 
     
     
   
   
     Grondslag van het geschil 
     
     
       1.1 
       Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 
       
     
     
       1.2 
       PI is een trustkantoor als bedoeld in de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018). Naar aanleiding van enkele door PI gemelde incidenten, heeft DNB PI in 2019 geselecteerd om te bezoeken. Op 17, 18 en 19 februari 2020 heeft DNB ter plaatse een onderzoek uitgevoerd om vast te stellen in hoeverre de bedrijfsvoering van PI in overeenstemming is met de vereisten die voortvloeien uit onder meer de Wtt 2018, het Besluit toezicht trustkantoren 2018 (Btt 2018) en de Regeling toezicht trustkantoren 2018. In het bijzonder was het onderzoek gericht op de inrichting van de integere en beheerste bedrijfsvoering van PI. Hiertoe heeft DNB bij PI onder andere de systematische integriteitsrisicoanalyse (SIRA) geanalyseerd en meerdere dienstverleningsdossiers (DVD’s) beoordeeld.  
       
     
     
       1.3 
       Met de brief van 14 april 2020 heeft DNB PI in de gelegenheid gesteld te reageren op de bevindingen van haar onderzoek. Met de brief van 12 juni 2020 heeft PI daarop gereageerd. Vervolgens heeft DNB de bevindingen van het onderzoek neergelegd in het definitieve onderzoeksrapport van 23 juli 2020.  
       
     
     
       1.4 
       Op 5 november 2020 heeft DNB PI geïnformeerd over het voornemen om haar een aanwijzing te geven tot het volgen van een bepaalde gedragslijn. PI heeft daarop gereageerd met een zienswijze op 7 december 2020. 
       
     
     
       1.5 
       Met het besluit van 11 februari 2021 (aanwijzingsbesluit) heeft DNB aan PI op grond van artikel 47 van de Wtt 2018 een aanwijzing gegeven tot het volgen van een bepaalde gedragslijn met de onderdelen A (SIRA), B (Cliëntenonderzoek), C (Schriftelijke verklaring van het bestuur) en D (Voortgangsrapportage). PI heeft bezwaar gemaakt tegen het aanwijzingsbesluit.  
       
     
     
       1.6 
       Met het besluit van 11 juni 2021 heeft DNB onderdeel B en C van de gedragslijn gewijzigd in die zin dat de daarin opgenomen data worden gewijzigd van 11 augustus 2021 in 11 februari 2022 (onderdeel B) en 11 september 2021 in 11 maart 2022 (onderdeel C). 
       
     
     
       1.7 
       Met het besluit van 2 september 2021 (bestreden besluit) heeft DNB de bezwaren van PI ongegrond verklaard. DNB heeft de gedragslijn gehandhaafd wat betreft de onderdelen B (met uitsluiting van het tussen streepjes staande gedeelte), C en D. Met de herziene SIRA van 11 augustus 2021 heeft PI de tekortkomingen in de SIRA hersteld, zodat PI vanaf dat moment voldoet aan onderdeel A van de gedragslijn en dit onderdeel is uitgewerkt. Het verzoek om vergoeding van de proceskosten heeft DNB afgewezen.  
       
     
     
       1.8 
       Met het besluit van 22 december 2022 (wijzigingsbesluit) heeft DNB de gronden van PI tegen onderdeel C alsnog gegrond verklaard en dit onderdeel van de gedragslijn laten vervallen. DNB heeft daarbij een vergoeding toegekend voor de in bezwaar gemaakte kosten.  
       
     
   
   
     Aangevallen uitspraak 
     
     
       2	De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank aan PI een schadevergoeding toegekend van € 500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College zal, voor zover nodig, hieronder de relevante overwegingen van de rechtbank (gerangschikt naar onderwerp) weergeven. 
     
     
   
   
     Beoordeling van het geschil in hoger beroep 
     
     
       
         Samenvatting en leeswijzer 
       
     
     
     
       3.1 
       Het College merkt allereerst op dat partijen hun standpunten zowel in eerste aanleg als in hoger beroep schriftelijk uitvoerig hebben toegelicht. In verband met de leesbaarheid van de uitspraak zal het College zoveel mogelijk volstaan met een korte weergave van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd. 
       
     
     
       3.2 
       Het College zal hierna onder 4 tot en met 26 de overtredingen bespreken die DNB ten grondslag heeft gelegd aan het aanwijzingsbesluit. Per overtreding wordt c.q. worden het wettelijk kader, de standpunten van partijen (voor zover nodig), de overwegingen van de rechtbank en de beoordeling door het College weergegeven. Daarna volgt de tussenconclusie: het College is van oordeel dat PI de onder 4 genoemde wettelijke bepalingen heeft overtreden en dat DNB op grond van artikel 47 van de Wtt 2018 bevoegd was om aan PI een aanwijzing te geven die strekt tot beëindiging van de overtredingen.  
       
     
     
       3.3 
       Vervolgens beoordeelt het College onder 27 tot en met 32 of het geven van de aanwijzing evenredig is. Het College komt tot het oordeel dat de aanwijzing in dit geval een  geschikt, noodzakelijk en evenwichtig middel is, zodat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel.  
       
     
     
       3.4 
       Daarna beoordeelt het College onder 33 tot en met 38 de onderdelen van de gedragslijn. Het College komt tot het oordeel dat DNB onderdelen A, B en D van de gedragslijn heeft mogen opleggen en dat deze voldoende duidelijk omschreven en proportioneel zijn. Wat onderdeel A van de gedragslijn betreft heeft DNB op juiste wijze toepassing gegeven aan artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet op het wijzigingsbesluit behoeft onderdeel C van de gedragslijn geen bespreking meer. 
       
     
     
       3.5 
       Ten slotte concludeert het College onder 39 en 40 dat het hoger beroep van PI niet slaagt, dat geen (extra) schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegekend en dat DNB geen proceskosten hoeft te vergoeden. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.  
       
       
         
           Overtredingen 
         
       
       
       4 DNB heeft aan het aanwijzingsbesluit de volgende overtredingen ten grondslag gelegd: 
       1. Overtreding van artikel 14, derde lid, van de Wtt 2018 in samenhang met artikel 10 van het Btt 2018 doordat de SIRA niet adequaat was; 
       2. Overtreding van artikel 39 van de Wtt 2018 doordat PI niet alle gegevens zoals bedoeld in artikel 37 van de Wtt 2018 opneemt in de DVD’s; 
       3. Overtreding van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 doordat in vijf van de onderzochte DVD’s geen volledig cliëntenonderzoek was verricht door PI voordat zij een zakelijke relatie aanging en trustdiensten is gaan verlenen; 
       4. Overtreding van artikel 27, tweede lid, van de Wtt 2018 doordat PI in vijf van de onderzochte DVD’s niet het volledige cliëntenonderzoek heeft uitgevoerd; 
       a.	in vier DVD’s is het transactieprofiel niet specifiek genoeg, zoals bedoeld in artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018; 
       b.	in één DVD is de vermogenspositie van de ultimate beneficial owner (UBO) niet zoveel mogelijk met zekerheid vastgesteld, zoals bedoeld in artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wtt 2018. Daaruit volgt dat het ook niet mogelijk is om met zekerheid te bepalen of dit vermogen afkomstig uit legitieme bron, zoals bedoeld in artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wtt 2018; 
       c.	in twee DVD’s is de strekking waarmee de structuur is opgezet van de groep waartoe de doelvennootschap behoort niet vastgesteld, zoals bedoeld in artikel 27, tweede lid, aanhef en onder i, van de Wtt 2018; 
       5. Overtreding van artikel 26 van de Wtt 2018 doordat in twee DVD’s de integriteitsrisico's onvoldoende in beeld werden gebracht dan wel onvoldoende zijn ondervangen. 
       
       
         
           Was de SIRA adequaat ? 
         
         (De gestelde overtreding van artikel 14, derde lid, van de Wtt 2018 in samenhang met artikel 10 van het Btt 2018.)  
       
       
       
         
           Wettelijk kader 
         
       
       
     
     
       5.1 
       Artikel 14, derde lid, van de Wtt 2018 bepaalt dat ten behoeve van een integere en beheerste uitoefening van het bedrijf een trustkantoor met zetel in Nederland periodiek een analyse van de risico’s maakt voor de integere bedrijfsvoering. Het trustkantoor met zetel in Nederland heeft procedures, processen en maatregelen waarmee de geïdentificeerde risico’s gemitigeerd worden. 
       
     
     
       5.2 
       Artikel 10 van het Btt 2018 bepaalt dat een trustkantoor zorgdraagt voor: 
       a. een systematische analyse van integriteitrisico’s en een periodieke bijwerking daarvan; 
       b. het neerslaan van het beleid, bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de wet, in procedures en maatregelen; 
       c. voldoende kennis van het beleid en de procedures en maatregelen bij alle relevante bedrijfsonderdelen; 
       d. uitvoering, toetsing en aanpassing van het beleid en de procedures en maatregelen; 
       e. onafhankelijk toezicht op de uitvoering van het beleid en de procedures en maatregelen met betrekking tot de integere uitoefening van het bedrijf en het beschikken over procedures die erin voorzien dat gesignaleerde tekortkomingen of gebreken worden gerapporteerd aan de personen belast met de compliancefunctie; 
       f. procedures die erin voorzien dat gesignaleerde tekortkomingen of gebreken met betrekking tot de integere uitoefening van het bedrijf tot een gepaste bijstelling leiden. 
       
       
         
           Inhoudelijke beoordeling  
         
       
       
       6 De SIRA waarop het aanwijzingsbesluit is gebaseerd, is de SIRA die PI bij haar zienswijze op 7 december 2020 heeft aangeleverd. Het College gaat bij de beoordeling daarom ook uit van deze SIRA. 
       
       
         
           Betekenis instellingspecifiek 
         
       
       
     
     
       7.1 
       PI voert aan dat de manier waarop DNB het begrip instellingspecifiek invult niet volgt uit de relevante wettelijke bepalingen en de gegeven guidance.  
       
     
     
       7.2 
       De rechtbank heeft in haar uitspraak onder 9.2 tot en met 9.7 overwogen dat uit de relevante wettelijke bepalingen, de Memorie van Toelichting (MvT)  bij deze bepalingen, rechtspraak van het College, het Good practice document  en de ‘Richtlijn inzake de integriteits-risicoanalyse in de praktijk’ van Holland Quaestor, volgt dat de SIRA instellingspecifiek moet zijn. Het College onderschrijft deze overwegingen en maakt deze tot de zijne. Instellingspecifiek in deze context betekent dat PI inzichtelijk moet maken welke specifieke integriteitsrisico’s zij loopt en hoe die samenhangen met haar activiteiten. Daarbij is dus niet voldoende dat de integriteitsrisico’s van trustkantoren in het algemeen worden benoemd. De rechtbank heeft terecht verwezen naar de uitspraak van het College van 20 juli 2017.  De stelling van PI dat deze uitspraak niet van belang zou zijn, omdat een ander wettelijk kader van toepassing is en dat sprake is van een ander feitencomplex, is niet juist. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, bevat het in die uitspraak relevante artikel 10 van het Besluit prudentiële regels Wft eenzelfde verplichting als artikel 10 van het Btt 2018. Het specifieke feitencomplex is voor de uitleg van de normbepaling niet van belang.  
       
       
         
           Is de SIRA van PI instellingspecifiek? 
         
       
       
     
     
       8.1 
       Volgens PI is de SIRA van 7 december 2020 voldoende instellingspecifiek. 
       
     
     
       8.2 
       De rechtbank heeft daarover, voor zover hier van belang, in de aangevallen uitspraak het volgende overwogen: 
       
       
         “12.2 	Met DNB is de rechtbank van oordeel dat de scenario’s 1.6 (tax evasion), 
       
     
     
       1.7 ( 
       aggressive tax planning), 1.8 (avoidance of tax regulation), 4.3 (tax evasion), 
     
     
       4.4 ( 
       
         tax evasion) en 4.5 (tax evasion) niet instellingspecifiek zijn. Deze scenario’s zijn algemeen omschreven en daaruit blijkt op geen enkele manier of en in hoeverre eiseres met deze scenario’s te maken heeft. Alleen al op basis hiervan is voldoende vast komen te staan dat op dit punt de SIRA van eiseres niet aan de daaraan gestelde vereisten voldoet. 
         De vraag of scenario 1.1 niet instellingspecifiek is, wat bij eerste indruk wel het geval lijkt te zijn, laat de rechtbank daarom buiten beschouwing. 
         Ook wat eiseres over de scenario’s 2.2 en 3.1 t/m 3.8 heeft aangevoerd laat de rechtbank buiten beschouwing, omdat DNB deze in de bestreden besluitvorming niet als niet instellingspecifiek heeft aangemerkt.” 
       
       
     
     
       8.3 
       PI heeft in hoger beroep niet onderbouwd waarom deze overweging van de rechtbank niet juist is. Het College ziet dan ook geen aanleiding om de rechtbank op dit punt niet te volgen. De rechtbank heeft duidelijk gemotiveerd dat en waarom DNB terecht heeft geconcludeerd dat bepaalde scenario’s in de SIRA van 7 december 2020 niet instellingspecifiek zijn. 
       
       
         
           Vastlegging mitigerende werking 
         
       
       
     
     
       9.1 
       PI voert aan dat het vereiste dat de mitigerende werking van een beheersmaatregel moet worden vastgelegd, niet volgt uit de Wtt 2018, Btt 2018 of het Good practice document. PI heeft een mechanisme waarmee ze een koppeling tussen de beheermaatregelen in de SIRA en de effectiviteit van deze maatregelen kon maken.  
       
     
     
       9.2 
       De rechtbank heeft hierover in haar uitspraak het volgende overwogen: 
       
       
         “10. Het betoog van eiseres dat uit wet- en regelgeving niet blijkt dat de mitigerende werking van een beheersmaatregel moet worden vastgelegd, slaagt evenmin. 
         In artikel 14, derde lid, van de Wtt 2018 is bepaald en in de eerdergenoemde MvT is omschreven dat een trustkantoor procedures, processen en maatregelen heeft waarmee de geïdentificeerde risico’s worden gemitigeerd. De rechtbank ziet niet in hoe een trustkantoor aan deze verplichting kan voldoen, zonder de mitigerende werking van (beheers)maatregelen vast te leggen. Daar komt bij dat in de MvT staat toegelicht dat een beheerste bedrijfsvoering vergt dat de interne controleprocedures nauwkeurig zijn beschreven en vastgelegd en dat de beschreven regels en procedures steeds worden nageleefd. 
         Dat de mitigerende werking van beheersmaatregelen moet worden vastgelegd staat ook in het Good Practices-document (pagina 30). Hierin staat bijvoorbeeld dat het trustkantoor per scenario/brutorisico bekijkt welke beheersmaatregelen er tegenover staan en dat dit onder andere betekent dat het trustkantoor alle werkinstructies benoemt en op effectiviteit beoordeelt. Ook staat vermeld dat het trustkantoor een overzicht en waardering van beheersmaatregelen heeft. 
       
       
       
         […] 
       
       
     
     
       13.1 
       Eiseres betoogt dat de koppeling tussen risico en beheersmaatregel niet ontbreekt. Zij heeft door middel van het ‘Beleidsvoorstel Riskmanagement Framework’ (Beleidsvoorstel) en de ‘Instructie Mitigerende Maatregelen’ (Instructie) een koppeling tussen de beheersmaatregel en de veronderstelde effectiviteit gemaakt. Daarnaast maakt eiseres van een Integrity Risk Analysis gebruik, waarin concrete integriteitsrisico’s worden vastgesteld die op dossierniveau worden gezien en daarin staat expliciet welke bijzondere risico’s er in een dossier kunnen spelen. 
       
     
     
       13.2 
       
         Dit betoog slaagt niet. Net als DNB ziet de rechtbank niet in op welke wijze eiseres in de SIRA de koppeling tussen de beheersmaatregel en de veronderstelde effectiviteit daarvan heeft gemaakt. De Instructie, die volgens eiseres bij deze koppeling leidend is, maakt geen onderdeel van de SIRA uit en er wordt in de SIRA ook niet naar verwezen. 
         Ook de Integrity Risk Analysis maakt, zoals eiseres zelf aanvoert, geen onderdeel van de SIRA uit. Voor zover eiseres terecht aanvoert dat zij een SIRA gebruikt die gelijk of vergelijkbaar is met die van haar ‘peers’ betekent dat niet automatisch dat de SIRA aan de daaraan gestelde vereisten voldoet. Eiseres heeft dit argument verder niet onderbouwd en dus niet aannemelijk gemaakt dat DNB in met haar te vergelijken gevallen anders of willekeurig heeft gehandeld.” 
       
       
     
     
       9.3 
       PI heeft in hoger beroep niet onderbouwd waarom deze overwegingen van de rechtbank niet juist zijn. Het College ziet dan ook geen aanleiding om de rechtbank hierin niet te volgen.  
       
       10 Het College is met de rechtbank van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat PI ten tijde van het aanwijzingsbesluit, artikel 14, eerste en derde lid, van de Wtt 2018 heeft overtreden. 
       
       
         
           Waren de DVD’s in orde en zijn de cliëntonderzoeken goed vastgelegd?  
         
         (De gestelde overtreding van artikel 39 van de Wtt 2018 in samenhang met artikel 37 van de Wtt 2018.) 
       
       
       
         
           Wettelijk kader 
         
       
       
       11 Artikel 37, van de Wtt 2018 bepaalt dat: 	 
       1. Een trustkantoor dat of een introducerende instelling die uitvoering heeft gegeven aan de voorschriften in hoofdstuk 4 legt de daartoe gebruikte gegevens vast. 
       2. Een trustkantoor dat op grond van deze wet een persoon heeft geïdentificeerd en zijn identiteit heeft geverifieerd, of bij wie een cliënt is geïntroduceerd door een introducerende instelling met inachtneming van artikel 23, legt op opvraagbare wijze de in artikel 33 van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme bedoelde gegevens vast. 
       3. Een trustkantoor neemt redelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens actueel gehouden worden. 
       
       
         Artikel 39, van de Wtt 2018 bepaalt dat: 	 
       
       1. Een trustkantoor beschikt over een dienstverleningsdossier voor iedere cliënt. Het dienstverleningsdossier omvat informatie over de cliënt, de doelvennootschappen, de trustdiensten die worden verleend en, in voorkomend geval, de trust waarvoor het trustkantoor als trustee optreedt. 
       2. Een dienstverleningsdossier bevat ten minste de volgende bescheiden: 
       a. de schriftelijke overeenkomsten tussen het trustkantoor en de cliënt en, indien van toepassing, de doelvennootschap en andere overeenkomsten die het trustkantoor heeft gesloten ter zake van de door het trustkantoor geleverde trustdiensten; 
       b. het acceptatiememorandum, bedoeld in artikel 26, derde lid; 
       c. een overzicht van de door het trustkantoor geleverde trustdiensten; 
       d. de gegevens, bedoeld in artikel 37; 
       e. de vastlegging van incidenten en maatregelen, bedoeld in artikel 20, voor zover gerelateerd aan de desbetreffende doelvennootschap, cliënt of trustdienst; 
       f. indien er belastingadvies is ingewonnen door het trustkantoor, de cliënt of de doelvennootschap: 
       
         1°. het volledige advies voorzien van de volledige (statutaire) namen van de betrokken adviseurs en de datum van afgifte van het belastingadvies; 
         2°. vermelding of er uitvoering is gegeven aan het belastingadvies. 
       
       3. Een trustkantoor neemt redelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat het dienstverleningsdossier voldoende actueel gehouden wordt. 
       
       
         
           Inhoudelijke beoordeling 
         
       
       
     
     
       12.1 
       PI voert aan dat zij artikel 39 van de Wtt 2018 niet heeft overtreden. Artikel 39, tweede lid, van de Wtt 2018 schrijft voor welke gegevens een DVD moet bevatten, maar niet dat alle informatie in hetzelfde dossier moet worden opgeslagen. PI is van mening dat zij zelf mag beslissen hoe zij haar administratie inricht. PI had haar administratie zo vormgegeven dat ze relevante gegevens intern en met DNB kon delen. Zij gebruikt diverse systemen waarbij het mogelijk is om relatief snel en eenvoudig relevante informatie te verzamelen, zoals de Wtt 2018 voorschrijft.  
       
     
     
       12.2 
       Het College is het met PI eens dat het in beginsel aan PI is hoe zij haar administratie vormgeeft, zolang de DVD’s voldoen aan de in de WTT 2018 gestelde eisen. Uit de MvT bij artikel 39 van de Wtt 2018  blijkt dat een trustkantoor per cliënt moet beschikken over een dossier met informatie over de trustdienstverlening aan de betreffende cliënt (DVD). Het dossier moet de informatie omvatten die in het tweede lid wordt genoemd, waaronder de overeenkomsten met de cliënt en de doelvennootschap, het acceptatie memorandum, informatie over de trustdienstverlening en de gegevens die gebruikt zijn voor de naleving van de cliëntenonderzoeksverplichtingen. Daarbij gaat het om de gegevens die op grond van artikel 37 van de Wtt 2018 moeten worden vastgelegd. Daarnaast staat in de MvT dat DVD’s permanent bij een trustkantoor aanwezig moeten zijn en actueel moeten worden gehouden. Personen die werkzaamheden verrichten voor het trustkantoor, zoals een compliance officer of een auditor, moeten in staat zijn om in korte tijd kennis te nemen van de trustdienstverlening aan een cliënt, de daaraan verbonden integriteitrisico’s en de wijze waarop voldaan is aan de verplichtingen van de onderhavige wet.  
       
     
     
       12.3 
       Uit het voorgaande volgt dat PI moet beschikken over een goed toegankelijk dossier dat bestaat uit alle gegevens die op grond van artikelen 37 en 39 van de Wtt 2018 moeten worden vastgelegd. DNB heeft gesteld dat PI hier niet aan heeft voldaan.  
       
     
     
       12.4 
       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak op dit punt het volgende overwogen: 
       
       
       
       
         “16.4 […] 
         Toen DNB bij eiseres in het kader van een onderzoek verschillende DVDs opvroeg bevatten deze DVDs niet alle informatie en documentatie die daarin hoort te zitten. Dit op zich wordt ook niet door eiseres ontkend. Blijkbaar was de koppeling tussen de verschillende digitale locaties bij eiseres dus niet zodanig dat van één dossier kon worden gesproken dat één geheel vormt. 
       
     
     
       16.5 
       
         Vervolgens moet eiseres aantonen dat zij wel over de ontbrekende informatie en documentatie beschikte. Hiervoor is van belang dat DNB in beginsel ervan mag uitgaan dat eiseres alle beschikbare en relevante informatie heeft verstrekt. De rechtbank verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 15 oktober 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:8566, en de uitspraak van het CBb van 2 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:101, over de vergelijkbare verplichting van het cliëntenacceptatiedossier. Eiseres heeft dit echter niet aangetoond. 
         Zij stelt in beroep wel dat de ontbrekende informatie en documentatie al op het moment van het geven van de aanwijzing in haar bezit waren, maar heeft dat verder niet onderbouwd. Daar komt bij dat DNB, anders dan eiseres aanvoert, wel betwist dat die informatie en documentatie in het bezit van eiseres waren.” 
       
       
     
     
       12.5 
       Het College ziet geen aanleiding om de rechtbank hierin niet te volgen. In hoger beroep heeft PI aangevoerd dat zij wel alle relevante informatie heeft overgelegd en dat deze informatie relatief snel en eenvoudig is te verzamelen, maar zij heeft dit niet nader onderbouwd. Gelet hierop is het College met de rechtbank van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat PI artikel 39 van de Wtt 2018 in samenhang met artikel 37 van de Wtt 2018 heeft overtreden.  
       
       
         
           Is sprake geweest van voortijdige dienstverlening en is toereikend onderzoek uitgevoerd?  
         
         (De gestelde overtredingen van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018, artikel 26, eerste lid, van de Wtt 2018 en artikel 27, tweede lid, van de Wtt 2018.)  
       
       
       
         
           Wettelijk kader 
         
       
       
       13 Artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 bepaalt dat het een trustkantoor is verboden een zakelijke relatie aan te gaan of een trustdienst te verlenen, tenzij het trustkantoor of een introducerende instelling cliëntenonderzoek heeft verricht en dit cliëntenonderzoek heeft geleid tot het in de artikelen 27 tot en met 30a, 33 en 34 bedoelde resultaat en er redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de juistheid of volledigheid van dit resultaat. (Verbod van voortijdige dienstverlening.) 
       
       
         Artikel 26, eerste lid, van de Wtt 2018 bepaalt dat een trustkantoor kennis heeft van het doel van hetgeen de cliënt beoogt met de trustdienstverlening en onderzoekt, mede aan de hand van de uitkomst van het in dit hoofdstuk voorgeschreven cliëntenonderzoek, of aan die dienstverlening integriteitrisico’s zijn verbonden. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat naar gelang de uitkomst van het onderzoek een trustkantoor zich ervan vergewist dat integriteitrisico’s verbonden aan zijn dienstverlening adequaat zijn ondervangen.  
       
       
       
         Artikel 27, eerste lid, van de Wtt 2018 bepaalt dat een trustkantoor voor het aangaan van een zakelijke relatie gericht op het verlenen van trustdiensten, alsmede bij het verlenen van die trustdiensten, onderzoek verricht naar de client en de doelvennootschap. 
         Het tweede lid bepaalt, voor zover hier van belang, dat het onderzoek het trustkantoor in staat stelt om met betrekking tot de doelvennootschap: 
         […] 
       
       b. het transactieprofiel van de doelvennootschap vast te stellen; 
       […] 
       d. de vermogenspositie van de uiteindelijk belanghebbende van de doelvennootschap zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen; 
       e. zoveel mogelijk met zekerheid te bepalen dat […] het aan de vermogenspositie verbonden vermogen als bedoeld in onderdeel d uit legitieme bron afkomstig zijn; 
       […] 
       i. de strekking waarmee de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort is opgezet vast te stellen. 
       
       
         
           Inhoudelijke beoordeling 
         
       
       
       
         
           Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 (transactieprofielen) 
         
       
       
       14 PI voert aan dat geen sprake is van een overtreding. De transactieprofielen die PI gebruikt, worden opgesteld met inachtneming van de brochure ‘Good Practices Transactiemonitoring voor Trustkantoren’ en de Richtlijn Transactiemonitoring uit 2017 van HQ. Elke transactie doorloopt bij PI een vaste monitoringsprocedure die is gericht op het detecteren van afwijkende en ongebruikelijke transacties. Deze procedure is uitgeschreven in de ‘Instructie bepaling bandbreedtes’. Aan de hand van de Instructie en de overige procedures binnen PI komt zij tot een transactieprofiel dat voldoet aan alle eisen die DNB aan een transactieprofiel stelt. Daarbij voert PI aan dat zij de ruimte heeft om naar eigen inzicht invulling te geven aan de wettelijke verplichting van het transactieprofiel en dat zij dat ook heeft gedaan. Dat DNB en de rechtbank deze invulling anders willen zien, betekent niet dat PI de Wtt 2018 overtreedt. Het is aan DNB om duidelijk te maken bij welke transacties de door PI gehanteerde bandbreedtes onvoldoende zijn onderbouwd. De rechtbank heeft geconstateerd dat de besluitvorming van DNB op dit punt niet duidelijk is, maar heeft hier ten onrechte geen consequenties aan verbonden. 
       
     
     
       15.1 
       In artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 is het vaststellen van een transactieprofiel als verplichting opgenomen. Zoals de rechtbank heeft overwogen onder 19.2 van de aangevallen uitspraak, blijkt uit de eerdergenoemde MvT  dat een transactieprofiel actueel, volledig en specifiek moet zijn om een waardevolle bijdrage aan het monitoren van transacties te kunnen leveren. Deze eisen zijn in het door PI en de rechtbank genoemde document ‘Good Practices Transactiemonitoring voor Trustkantoren’ nader toegelicht. Daarnaast staat in dit document ook dat het transactieprofiel overzichtelijk, onderbouwd en vastgelegd moet zijn. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.  
       
     
     
       15.2 
       Zoals de rechtbank heeft overwogen onder 19.4 van de aangevallen uitspraak, volgt hieruit dat het de verantwoordelijkheid is van PI om ervoor te zorgen dat de transactieprofielen zo specifiek mogelijk zijn. Daarnaast is het aan haar om te onderbouwen waarom bepaalde bandbreedtes worden gehanteerd.  
       
     
     
       15.3 
       De rechtbank heeft in haar uitspraak per transactieprofiel waarop de overtreding ziet, beoordeeld of PI aan voornoemde verantwoordelijkheid heeft voldaan. Zij heeft zich daarbij beperkt tot die transacties waarbij voldoende duidelijk uit de besluitvorming blijkt dat PI volgens DNB een overtreding heeft begaan en waarbij uit de beroepsgronden blijkt dat PI dit ook zo heeft begrepen. De andere transacties die in de besluitvorming aan de orde zijn gekomen heeft de rechtbank buiten beschouwing gelaten. Die zijn PI dus niet tegengeworpen en zijn niet betrokken bij de beoordeling of PI een overtreding heeft begaan. Anders dan PI heeft aangevoerd heeft de rechtbank dus wel consequenties verbonden aan de onduidelijke besluitvorming van DNB, in voor PI gunstige zin. 
       
     
     
       15.4 
       Vervolgens heeft de rechtbank in overwegingen 21.1 tot en met 24.4 van de aangevallen uitspraak ten aanzien van vier DVD’s beoordeeld of deze transactieprofielen voldoen aan de eisen. De rechtbank heeft vastgesteld dat DNB terecht heeft geconcludeerd dat PI de door haar bepaalde bandbreedtes onvoldoende heeft onderbouwd. PI heeft tegen de beoordeling van de afzonderlijke transactieprofielen geen nieuwe gronden aangevoerd. Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank hierover in rechtsoverwegingen 21.1 tot en met 24.4 van de aangevallen uitspraak en maakt die tot de zijne.  
       
       16 Het voorgaande betekent dat DNB terecht heeft vastgesteld dat PI voor wat betreft deze transactieprofielen artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 heeft overtreden.  
       
       
         
           Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wtt 2018 (vermogenspositie UBO)  
         
       
       
       17 PI voert aan dat zij in het dossier waarin volgens DNB onvoldoende onderzoek is gedaan naar de vermogenspositie van de UBO dit onderzoek zelf heeft verricht. Op basis van dit onderzoek heeft zij geconcludeerd waarop de totale omvang van het vermogen van de UBO moet worden geschat en dat dit vermogen een legitieme herkomst heeft. Het gaat om een bekend persoon en er zijn procedures gevoerd over de herkomst en gerechtigden tot dat vermogen. Verder zijn er verklaringen van een advocaat en heeft PI zicht op de dividendbetalingen waarvan een gedeelte ten goede is gekomen aan de UBO. PI heeft aantoonbaar gemaakt op welke wijze het vermogen is verzameld en heeft hiermee afdoende invulling gegeven aan de inspanningsverplichting die op haar rust. De extra inspanningen die DNB verlangt, volgen niet uit het wettelijk kader of de door DNB gegeven guidance.  
       
     
     
       18.1 
       De rechtbank heeft in 25.5 en 25.6 van de aangevallen uitspraak overwogen dat PI wel documentatie heeft overgelegd om het vermogen van de UBO nader te onderbouwen, maar dat zij daarbij niet de vertaalslag heeft gemaakt naar wat de waarde van de (voormalige) bezittingen/functies is of is geweest en hoe dat heeft bijgedragen aan haar inschatting van het vermogen van de UBO. Wat PI in beroep heeft aangevoerd is volgens de rechtbank onvoldoende onderbouwing voor de schatting dat het vermogen van de UBO. Zonder een onderbouwde indicatie over de omvang en opbouw van het vermogen is het volgens de rechtbank ook niet mogelijk om met zoveel mogelijk zekerheid te bepalen dat het vermogen van de UBO uit legitieme bron afkomstig is. 
       
     
     
       18.2 
       Het College ziet geen aanleiding om hierover anders te oordelen. De rechtbank heeft voldoende gemotiveerd waarom zij tot dit oordeel is gekomen. Tijdens de zitting heeft PI nader uitgelegd hoe het onderzoek in dit DVD is verlopen. Hoewel het College begrijpt dat het voor PI lastig was om het vermogen van de UBO in dit specifieke geval nauwkeuriger vast te stellen dan zij nu heeft gedaan, had zij haar onderzoeksverrichtingen naar het vermogen van de UBO en ook haar overwegingen om wel of niet de dienstverlening met deze cliënt voort te zetten, aantoonbaar moeten vastleggen. Door dit niet te doen, heeft zij niet onderbouwd dat zij de vermogenspositie zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld. Hierdoor heeft zij evenmin met zoveel mogelijk zekerheid bepaalt dat het vermogen uit legitieme brom afkomstig is.  
       
       19 Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat PI artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wtt 2018 heeft overtreden.  
       
       
         
           Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder i, van de Wtt 2018 (strekking van de structuur)  
         
       
       
       20 PI is van mening dat zij de strekking van de structuur in het DVD waarin volgens DNB onvoldoende onderzoek is gedaan voldoende heeft vastgesteld. PI heeft onder meer toegelicht welke onderzoeksactiviteiten zij heeft verricht. Het betreft een familiestructuur met als strekking de erfbelasting te beperken. Hoewel een en ander wellicht nauwkeuriger opgeschreven had kunnen worden, betekent dit niet dat PI niet wist wat de structuur was.  
       
     
     
       21.1 
       In de MvT  staat dat op grond van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder i, van de Wtt 2018 het trustkantoor verplicht is om naast de relevante onderdelen van de structuur, ook de strekking vast te stellen waarmee die structuur is opgezet. Zowel de strekking van de groepsstructuur, als van de doelvennootschap zelf, moet bekend zijn bij het trustkantoor. Hiervoor moet het trustkantoor in de eerste plaats navraag doen bij haar cliënt. Ook moet het trustkantoor vaststellen of de opgegeven strekking van de groepsstructuur ook de feitelijke strekking daarvan is. Dit vergt kennis van de sectoren waarin de doelvennootschap en andere onderdelen van de groepsstructuur actief zijn. Waar een structuur mede om fiscale redenen zou zijn opgezet, moet een trustkantoor ook dit kunnen controleren. 
       
     
     
       21.2 
       De rechtbank heeft onder 26.4 van de aangevallen uitspraak overwogen dat uit de door PI overgelegde gegevens (CAD Notes) niet blijkt dat de strekking van de structuur het beperken van de erfbelasting is. Daarin wordt namelijk niet over erfbelasting gesproken, maar over het vermijden van dubbele belasting op uitkeringen uit een onderneming, het realiseren van vermogenswinst uit de verkoop van die onderneming en het mogelijk genieten van uitstel van belastingheffing op kapitaalwinsten. De in bezwaar en beroep verklaarde strekking van de structuur komt dus niet overeen met de strekking zoals die in de CAD Notes is omschreven. Daar heeft PI niets concreets tegenover gesteld. Het College onderschrijft deze overwegingen van de rechtbank.  
       
       22 Tijdens de zitting heeft PI verklaard dat de strekking van de structuur van een organisatie kan veranderen, maar dat dat een lastig proces is. Dit kost veel tijd en is niet van de ene op de andere dag geregeld. Het College begrijpt dat de strekking van een structuur kan veranderen en dat dit tijd kost, maar stelt ook vast dat PI een dergelijk veranderingsproces in dit dossier niet heeft vastgelegd. De conclusie blijft daarom dat PI  de strekking van de structuur niet heeft vastgesteld en onderbouwd in het DVD, zoals artikel 27, tweede lid, aanhef en onder i, van de Wtt 2018 voorschrijft.  
       
       
         
           Artikel 26 van de Wtt 2018 (integriteitsrisico’s) 
         
       
       
       23 PI voert aan dat in beide DVD’s waarin DNB een overtreding heeft geconstateerd, zij zich voldoende heeft vergewist van de mogelijke integriteitsrisico’s en dat deze voldoende zijn ondervangen. PI heeft nadien een nadere onderbouwing gegeven dan wel nader onderzoek gedaan en volgens PI zijn geen integriteitsrisico’s gebleken.  
       
     
     
       24.1 
       Volgens de MvT moet een trustkantoor op grond van artikel 26 kennis hebben van het doel van zijn dienstverlening aan de cliënt of aan de doelvennootschap en onderzoeken of aan het verlenen van trustdiensten integriteitrisico’s zijn verbonden. Uit de definitie van integriteitrisico vloeit voort dat een trustkantoor onder meer moet onderzoeken of zijn dienstverlening kan worden misbruikt ten behoeve van overtreding van een wettelijk voorschrift. Daarnaast strekt het begrip zich uit tot de mogelijke betrokkenheid bij handelingen die ingaan tegen wat volgens het ongeschreven recht betaamt. Het onderzoek naar integriteitrisico’s vergt dat trustkantoren voldoende informatie inwinnen om te voorkomen dat hun dienstverlening wordt misbruikt. Deze onderzoeksplicht is een doorlopende verplichting. Een trustkantoor moet zich er op grond van het tweede lid van artikel 26 verder van vergewissen dat de vastgestelde integriteitrisico’s adequaat zijn ondervangen. Hierbij wordt erkend dat het volledig uitsluiten van enig integriteitsrisico niet altijd gerealiseerd kan worden. 
       
     
     
       24.2 
       Uitgaande van dit kader heeft de rechtbank in de overwegingen 29.1 tot en met 30.4 van de aangevallen uitspraak de beroepsgronden van PI in beide dossiers besproken en verworpen. De rechtbank concludeert dat DNB terecht heeft vastgesteld dat PI artikel 26, eerste lid, van de Wtt 2018 heeft overtreden. PI heeft in hoger beroep geen nieuwe informatie of omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat PI ten tijde van de aanwijzing en het bestreden besluit wel voldoende onderzoek heeft gedaan naar de integriteitsrisico’s. Het College verwijst daarom naar de overwegingen van de rechtbank en maakt deze tot de zijne. 
       
       
         
           Artikel 23 van de Wtt 2018 (vroegtijdige dienstverlening) 
         
       
       
       25 Omdat het cliëntenonderzoek in een deel van de door DNB onderzochte DVD’s niet aan de wettelijke vereisten voldeed en PI in die dossiers wel een zakelijke relatie is aangegaan, heeft PI ook het verbod op vroegtijdige dienstverlening van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 overtreden. 
       
       
         
           Tussenconclusie 
         
       
       
       26 Gelet op wat onder 5.1 tot en met 25 is overwogen, heeft PI de onder 4 genoemde bepalingen overtreden en was DNB op grond van artikel 47 van de Wtt 2018 bevoegd om aan PI een aanwijzing te geven die strekt tot beëindiging van de overtredingen. Het College merkt daarbij op dat het handhavingsbeleid van DNB als uitgangspunt heeft dat overtredingen niet worden gedoogd. 
       
       
         
           Is het geven van een aanwijzing evenredig?  
         
       
       
       27 PI voert aan dat de aanwijzing in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Volgens PI is het besluit van DNB niet geschikt, niet noodzakelijk en onredelijk bezwarend. De maatregel beperkt PI onnodig in haar bedrijfsvoering. DNB probeert normen te handhaven die niet uit de Wtt 2018 voortvloeien en PI was al op vrijwillige basis bezig met het opvolgen van de aanwijzing van DNB. Wat betreft de evenwichtigheid van het besluit voert PI aan dat ten tijde van de overtredingen niet duidelijk was hoe bepaalde normen uit de Wtt 2018 moesten worden ingevuld, zij extern advies daarover heeft ingewonnen en PI meermaals om guidance heeft gevraagd aan DNB, maar die niet heeft gekregen. Ook benadrukt PI dat zij de Wtt 2018 niet bewust heeft overtreden en naar eer en geweten heeft gehandeld.  
       
       28 In beginsel is verwijtbaarheid niet van belang voor het ontstaan van een reparatoire handhavingsbevoegdheid. DNB heeft echter in haar handhavingsbeleid opgenomen dat verwijtbaarheid een rol kan spelen bij de vraag welke maatregel wordt opgelegd. DNB heeft op dit punt aangevoerd dat PI er niet in is geslaagd om aan de op haar rustende verplichtingen te voldoen, dat dit voor haar eigen rekening en risico komt en haar daarom ook kan worden verweten. DNB verwijst voor de evenwichtigheid ook naar de toezichthistorie en de ernst van de overtredingen. Op grond van alle omstandigheden heeft DNB beoordeeld welk handhavingsinstrument het meest effectief en passend is. DNB heeft daarbij de negatieve gevolgen van het geven van een aanwijzing aan PI, die met name eruit bestaan dat zij een toezichtantecedent oploopt en de aanwijzing in beginsel zal worden gepubliceerd, onderkend en meegewogen. 
       
       29 Zoals hieronder zal worden toegelicht, slaagt het beroep van PI op het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel niet. Op grond van voornoemde bepaling mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het College gaat bij het vormen van zijn oordeel uit van de vragen of het aanwijzingsbesluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of het op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Omdat sprake is van een handhavingsbesluit waarbij geen derde-belanghebbenden betrokken zijn, toetst het College indringend. 
       
       30 De aanwijzing strekt ertoe dat PI de overtredingen van de Wtt 2018 beëindigt en zich houdt aan de hierin opgenomen gedragsregels.  
       
     
     
       30.1 
       PI heeft niet beargumenteerd dat een aanwijzing daarvoor geen geschikt middel is. 
       
     
     
       30.2 
       Wat betreft de noodzakelijkheid van de aanwijzing is het College met de rechtbank van oordeel dat DNB de toezichthistorie van PI mocht meenemen in haar belangenafweging om handhavend op te treden. Tussen 2005 en 2020 heeft DNB meerdere toezichtonderzoeken uitgevoerd bij PI. Naar aanleiding van een aantal van deze onderzoeken heeft DNB geconcludeerd dat de integere bedrijfsvoering diverse tekortkomingen vertoont en is aan PI gevraagd deze te herstellen. Er zijn toen geen formele of informele maatregelen opgelegd. 
       
     
     
       30.3 
       DNB onderkent dat PI inspanningen heeft verricht om de overtredingen te beëindigen en dat een deel van de overtredingen ook is beëindigd, maar stelt ook dat het ingebrachte plan van aanpak onvoldoende specifiek was, waardoor onduidelijk was of en hoe alle door DNB geconstateerde tekortkomingen tijdig en adequaat zouden worden geadresseerd. Het College volgt hier ook de rechtbank in haar conclusie dat PI weliswaar bezig was met het herstellen van de tekortkomingen, maar dat zij daarmee nog niet zo ver was gevorderd dat het opleggen van de aanwijzing niet (meer) noodzakelijk was.  
       
     
     
       30.4 
       Het College neemt hierbij ook in aanmerking dat DNB de overtredingen terecht als ernstig heeft aangemerkt. Zoals de rechtbank in overweging 34.4 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen, gaat het om overtredingen die de poortwachtersfunctie raken. De wetgever heeft voor een systeem met poortwachters gekozen om de integriteit van het Nederlandse financiële stelsel te beschermen. Om deze poortwachtersfunctie te kunnen vervullen moeten trustkantoren hun bedrijfsvoering zo inrichten dat integriteitrisico’s worden gesignaleerd en kunnen worden beheerst. Niet alleen het trustkantoor en zijn medewerkers zelf moeten zich zodanig gedragen dat aantasting van de reputatie van het trustkantoor en van de financiële markten wordt voorkomen, ook de cliënten van het trustkantoor mogen geen onaanvaardbaar risico vormen. In dat kader wordt van trustkantoren verwacht dat zij bij hun dienstverlening voortdurend onderzoeken of hun cliënten betrokken zijn bij niet-integer handelen, zoals bijvoorbeeld witwassen of financieren van terrorisme. Dit vergt een bijzondere inspanning van trustkantoren. 
       
     
     
       31.1 
       Het College ziet in wat PI heeft aangevoerd geen aanleiding om DNB niet te volgen in de afweging die is gemaakt. Een aanwijzing is een relatief licht handhavingsmiddel en het betreft de eigen verantwoordelijkheid van PI om aan de op haar op grond van de Wtt 2018 rustende verplichtingen te voldoen. Gesteld noch gebleken is dat PI daardoor zodanig nadeel lijdt dat van onevenwichtigheid sprake is. Zoals zij zelf stelt is zij bezig aan de aanwijzing te voldoen. 
       
       32 Gelet op het voorgaande is het geven van de aanwijzing als zodanig niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De proportionaliteit van de verschillende onderdelen van de aanwijzing komt hieronder aan de orde. 
       
       
         
           De in de aanwijzing gegeven gedragslijn 
         
       
       
       33 Uit de MvT  bij artikel 47 van de Wtt 2018 blijkt dat een aanwijzing erop moet zijn gericht om ervoor te zorgen dat de geadresseerde zich aan de regels van de Wtt 2018 en de onderliggende regelgeving houdt. Om dit te bereiken moet de aanwijzing een bepaalde gedragslijn bevatten die ervoor zorgt dat de geconstateerde overtreding ordentelijk wordt beëindigd. De in het aanwijzingsbesluit gegeven gedragslijn luidt, voor zover van belang, als volgt: 
       
       
         A. SIRA 
         PI dient uiterlijk twee maanden na dagtekening van de aanwijzing, derhalve uiterlijk op 11 april 2021, haar systematische integriteitrisicoanalyse (SIRA) waar nodig te herzien of nieuw op te stellen om de vereisten uit de Wtt 2018 na te kunnen leven. PI dient hierbij met name in acht te nemen artikel 14, derde lid, van de Wtt 2018 in samenhang met artikel 10 van het Btt 2018 en in samenhang bezien met paragraaf 2.1 (van de aanwijzing). Zo nodig dient PI ook haar beleid, procedures en maatregelen in dit verband te herzien om de vereisten uit de Wtt 2018 op de juiste wijze te kunnen naleven. 
       
       
       
         B. Cliëntenonderzoek 
         PI dient uiterlijk zes maanden na dagtekening van de aanwijzing, derhalve uiterlijk op 11 augustus 2021, te bewerkstelligen dat - ten aanzien van alle cliënten en doelvennootschappen waarmee PI de relatie aangaat of continueert - alle DVD’s aantoonbaar voldoen aan de normen zoals bedoeld in de artikelen 26, eerste en tweede lid, 27, tweede lid en 39, tweede lid, aanhef en onder d, in samenhang met artikel 37, van de Wtt 2018. Het voorgaande brengt met zich dat de DVD’s waar nodig worden gecompleteerd en dat adequaat is vastgelegd welke afweging is gemaakt om een cliënt te accepteren of te behouden dan wel om de zakelijke relatie te beëindigen. 
       
       
       
         D. Voortgang 
         DNB acht het noodzakelijk om gedurende het hersteltraject inzicht te houden in de voortgang, om zo nodig tussentijds te kunnen bijsturen. Daarom dient PI DNB maandelijks schriftelijk te informeren over de voortgang van het opvolgen van (de onderdelen van) deze gedragslijn. Te beginnen een maand na dagtekening van de aanwijzing, derhalve voor het eerst op 11 maart 2021. DNB verwacht dat PI bij de eerste voortgangsrapportage een (herzien) plan van aanpak toestuurt, met concrete stappen dan wel herstelwerkzaamheden en tijdslijnen om tijdig aan bovenvermelde gedragslijn te kunnen voldoen. 
       
       
       
         
           Onderdeel A van de gedragslijn (SIRA) 
         
       
       
       34 PI betoogt dat onderdeel A van de gedragslijn onduidelijk is en dat DNB specifieker had moeten beschrijven wat er moest worden aangepast aan haar SIRA. Dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft onder 11.2 en 11.3 van haar uitspraak overwogen dat DNB in de bestreden besluitvorming voldoende duidelijk heeft uitgelegd waarom de SIRA van PI niet voldoet. Daarbij is een opsomming gegeven van wat DNB bij de SIRA aan gebreken heeft geconstateerd. Vervolgens is toegelicht hoe DNB deze constateringen verder heeft uitgelegd. Het College is het ook op dit onderdeel eens met de rechtbank. Dat DNB niet in detail heeft voorgeschreven hoe PI per integriteitsrisico aan de verplichting moet voldoen, doet hier niet aan af. Zoals de rechtbank heeft overwogen onder 11.4 van haar uitspraak is het aan PI om een beheerste en integere bedrijfsuitoefening te voeren en daarvoor te inventariseren welke integriteitsrisico’s zich voordoen, daarop beleid te formuleren en dat beleid zo nodig aan te passen om de integere uitoefening blijvend te waarborgen. Anders dan PI heeft betoogd, ziet het College hierin geen innerlijke tegenstrijdigheid. Zoals hiervoor al overwogen heeft PI de ruimte zelf haar bedrijfsvoering te bepalen zolang het resultaat maar wordt bereikt, namelijk dat aan de wettelijke eisen wordt voldaan. De gedragslijn is erop gericht het overtreden van die eisen ongedaan te maken. PI heeft uiteindelijk ook een voldoende instellingspecifieke SIRA opgesteld. Er kan dan ook niet worden gezegd dat PI niet wist waaraan zij moest voldoen. Onderdeel A is dus proportioneel. 
       
       35 PI voert aan dat het bestreden besluit op onderdeel A van de gedragslijn in strijd is met artikel 7:11 van de Awb. Zij meent dat onderdeel A herroepen had moeten worden omdat PI ten tijde van het bestreden besluit aan dit onderdeel van de aanwijzing had voldaan. Dit betoog faalt. 
       
     
     
       35.1 
       Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, vindt – kort gezegd – op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het primaire besluit plaats. Hoofdregel is dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit moet heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid. Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het primaire besluit destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich na de eerdere weigering of oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Onder die feiten en omstandigheden vallen inspanningen die de overtreder heeft gedaan om de overtreding geheel of gedeeltelijk te beëindigen. Het College heeft eerder overwogen dat deze wijze van heroverwegen ook geldt voor een aanwijzing zoals hier aan de orde. 
       
     
     
       35.2 
       
         DNB heeft in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat ten tijde van het aanwijzingsbesluit de SIRA van 7 december 2020 niet voldeed aan de vereisten van de Wtt 2018. Het College heeft hierboven onder 6 tot en met 10 overwogen dat ten tijde van het aanwijzingsbesluit sprake was van een overtreding op dit punt. DNB heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat ten tijde van de heroverweging de tekortkomingen zijn hersteld met de herziene SIRA van 11 augustus 2021 en dat daarmee dit onderdeel van de gedragslijn is uitgewerkt. DNB heeft in zijn beslissing dus feiten en omstandigheden meegenomen die zich na het geven van de aanwijzing hebben voorgedaan. Met de rechtbank is het College van oordeel dat DNB terecht het aanwijzingsbesluit op dit onderdeel niet heeft herroepen. Herstelhandelingen van na een overtreding maken namelijk de oorspronkelijke overtreding niet met terugwerkende kracht ongedaan. Verder heeft het herstel niet plaatsgevonden voordat de aanwijzing werd opgelegd maar pas daarna en naar aanleiding daarvan. DNB heeft daarom terecht volstaan met een intrekking van onderdeel A voor de toekomende tijd bij de beslissing op bezwaar (het bestreden besluit). Hiermee heeft DNB artikel 7:11 van de Awb op een juiste wijze toegepast.  
         
           Onderdeel B van de gedragslijn (Cliëntenonderzoek) 
         
       
       
       
         36	PI voert aan dat onderdeel B van de gedragslijn geen betrekking kan hebben op DVD’s die niet zijn onderzocht en ook niet op toekomstige dossiers. Dit blijkt volgens PI ook uit de MvT bij artikel 47 van de Wtt 2018, waarin staat dat een aanwijzing voorziet in het beëindigen van een geconstateerde overtreding. Verder heeft DNB volgens PI niet steeds duidelijk gemaakt hoe PI de specifieke tekortkomingen had moeten herstellen. 
       
       
     
     
       37.1 
       Het College heeft onder 11 tot en met 25 overwogen dat PI artikelen 26, eerste en tweede lid, 27, tweede lid en 39, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wtt 2018 in samenhang met artikel 37 van de Wtt 2018 heeft overtreden. DNB kan dan ook een gedragslijn opleggen om overtreding van deze bepalingen te beëindigen. Dat niet alle DVD’s van PI zijn gecontroleerd of uiteindelijk aan de overtredingen ten grondslag zijn gelegd, betekent niet dat niet in alle DVD’s moet worden voldaan aan deze bepalingen van de Wtt 2018. Het betekent ook niet dat de gedragslijn niet mag worden opgelegd voor de overige DVD’s. De aanwijzing is ervoor bedoeld te zorgen dat ook in de andere DVD’s wordt voldaan aan de wettelijke bepalingen. Een andere uitleg zou betekenen dat PI met de gedragslijn alleen wordt verplicht om zich in de gecontroleerde DVD’s aan de bepalingen van de Wtt 2018 te houden, terwijl zij dit niet hoeft te doen in haar overige DVD’s. Het College verwijst naar zijn uitspraak van 6 februari 2024. 
       
     
     
       37.2 
       In het bestreden besluit heeft DNB het deel  - ten aanzien van alle cliënten en doelvennootschappen waarmee PI de relatie aangaat of continueert -  uit onderdeel B van de gedragslijn geschrapt. Hiermee is dus geen sprake (meer) van een gedragslijn die ziet op toekomstige dossiers, zodat de beroepsgrond in zoverre geen verdere bespreking behoeft.  
       
     
     
       37.3 
       Dat DNB onderdeel B van de gedragslijn te vaag heeft omschreven, volgt het College niet. Zo zijn in het bestreden besluit per DVD concrete voorbeelden gegeven van documenten die ontbreken. Verder heeft de rechtbank in overweging 19.4 van de aangevallen uitspraak terecht overwogen dat het niet aan DNB is om concreet te maken wat bijvoorbeeld de verschillende transactieprofielen precies moeten zijn. Het is aan PI om dit vast te stellen en te onderbouwen en om zo aan haar verplichtingen te voldoen. Het College ziet verder ook geen aanleiding om het opleggen van onderdeel B van de gedragslijn niet proportioneel te achten. 
       
       
       
         
           Onderdeel D van de gedragslijn (Voortgang) 
         
       
       
       38 Het College volgt de rechtbank in haar oordeel dat onderdeel D van de gedragslijn niet in strijd is met het nemo tenetur-beginsel, zoals in overweging 33 van de aangevallen uitspraak is overwogen. De voortgangsrapportages die PI volgens onderdeel D van de gedragslijn aan DNB moet verstrekken dienen er alleen toe om vast te stellen dat de overtredingen ook daadwerkelijk zijn beëindigd. Zij kunnen niet dienen tot onderbouwing van een eventueel op een later tijdstip op te leggen bestraffende sanctie. Het is om die reden niet nodig om in de aanwijzing de restrictie op te nemen dat het te verstrekken materiaal niet ook in verband met een ‘criminal charge’ tegen PI zal worden gebruikt. Het College ziet evenmin aanleiding om het opleggen van dit onderdeel van de gedragslijn niet proportioneel te achten. 
       
       
         
           Redelijke termijn 
         
       
       
       39 De rechtbank heeft een schadevergoeding van € 500,- toegekend vanwege de overschrijding van de redelijke termijn met minder dan een half jaar. Het (pro forma) bezwaarschrift is ingediend op 23 maart 2021. Dit betekent dat ten tijde van de uitspraak van het College vier jaren en drie maanden zijn verstreken. De redelijke termijn in de totale procedure is dan ook met minder dan een half jaar overschreden, zodat in hoger beroep geen (extra) schadevergoeding wordt toegekend.  
       
       
         
           Slotsom 
         
       
       
       40 Het hoger beroep slaagt niet. DNB hoeft geen proceskosten te vergoeden.  
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College bevestigt, voor zover aangevochten, de aangevallen uitspraak. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. M.P. Glerum en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juni 2025. 
     
     
     
     
     
     
     
     
       w.g. J.L. Verbeek					w.g. F. Willems 
     
   
   
      ECLI:NL:RBROT:2023:6973 
   
   
      Kamerstukken 2017/2018, 34 910, nr. 3 
   
   
      ‘De integriteitsrisicoanalyse, meer waar dat moet, minder waar dat kan’ 
   
   
      ECLI:NL:CBB:2017:274 
   
   
      Zie noot 2, pagina 64  
   
   
      Zie noot 2, pagina 53 
   
   
      Zie noot 2, pagina 55 
   
   
      Zie noot 2, pagina 50 en 51 
   
   
      Zie noot 2, pagina 3 
   
   
      Zie noot 2, pagina 68 
   
   
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 18 oktober 2022, ECLI:NL:CBB:2022:707, onder 7.1. 
   
   
      ECLI:NL:CBB:2024:70