ECLI: ECLI:NL:CBB:2021:413

Titel: ECLI:NL:CBB:2021:413 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 20-04-2021 / 19/1239

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2021-04-20

Zaaknummer: 19/1239

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2021:413

---

artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet 
         artikel 23, zesde lid, van de Meststoffenwet 
         artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet 
         artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit 
         artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) 
       
       
       
         Fosfaatrechten. Het beroep op de startersregeling faalt.  
         Fosfaatrechtenvaststelling niet in strijd met artikel 1 van het EP. De keuze van appellante om te verhuizen naar een andere locatie waar zij de beschikking kon hebben over zowel een nieuwe stal als een woning acht het College te begrijpen. Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat tegelijkertijd een uitbreiding van de veestapel vereist was om de bedrijfscontinuïteit te waarborgen. Dit maakt echter in dit geval nog niet dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. In dit verband is van belang dat appellante weliswaar al in 2008 samen met de verpachter plannen heeft gemaakt om haar bedrijf te verplaatsen en uit te breiden, maar dat pas in 2012 met de wijziging van het bestemmingsplan concrete stappen zijn gezet voor de oprichting van het melkveebedrijf op de nieuwe locatie. Vervolgens heeft de verpachter pas in 2013 en 2014 de benodigde vergunningen voor de realisatie van het bedrijf en uitbreiding van de veestapel verkregen en in juli 2014 opdracht gegeven voor de nieuwbouw. Deze ontwikkelingen vonden plaats rondom de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015, in een periode dat voor de veehouderij steeds duidelijker kon zijn dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en zij productiebeperkende maatregelen kon verwachten. Hierop diende appellante bij de keuze om haar uitbreidingsplannen door te zetten, bedacht te zijn. Gezien het tijdstip waarop de investeringsbeslissingen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum (in 2007) en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (in 2009) niet navolgbaar. De gevolgen van de ondernemerskeuzes die zij in de periode 2012 – 2014 heeft gemaakt dienen daarom naar het oordeel van het College voor haar rekening en risico te blijven. Daarbij neemt het College mede in aanmerking dat de kosten van de bouw van de nieuwe stal en bedrijfswoning door de verpachter zijn gedragen. Weliswaar komen die kosten tot uitdrukking in de door appellante te betalen pachtsom, maar uiteindelijk berust het financiële risico van die investering niet bij appellante maar bij de verpachter.  
         Geen ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. 
         Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding. 
         Immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.

uitspraak  
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 19/1239  
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 april 2021 in de zaak tussen 
     Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante 
     (gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: mr. T. Meijer), 
     
     
       en 
     
     
     de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat. 
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
     
     
     
       Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen. 
     
     
     
       Bij besluit van 6 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.  
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 januari 2021. De maten van appellante, [naam 2] en [naam 3] zijn verschenen. Hun gemachtigde en de boekhouder van appellante, [naam 4] , hebben via een telefoonverbinding aan de zitting deelgenomen. Ook zijn ter zitting gehoord [naam 5] en [naam 6] , laatstgenoemde via een telefoonverbinding. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
     
     
     
       Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn. 
     
     
     
     
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 
       
     
     
       1.3 
       
         Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw (de startersregeling).  
         Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar: 
       
       a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee; 
       b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015; 
       c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking; 
       d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de Msw; 
       e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de Msw. 
       
     
     
       1.4 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante exploiteerde in pacht een melkveebedrijf gecombineerd met een schapentak. Appellante was sinds 2008, in samenspraak met de verpachter, voornemens haar bedrijf te verhuizen naar de locatie [locatie] en haar melkveestapel uit te breiden. Het bestemmingsplan voorzag niet in het vestigen van een melkveebedrijf op de [locatie] . Op 6 februari 2012 heeft de verpachter daarom een grondexploitatieovereenkomst gesloten met de gemeente Zwolle. Op 17 december 2012 is het bestemmingsplan gewijzigd. Vervolgens heeft de verpachter op 19 februari 2013 een omgevingsvergunning (bouwen) verkregen. Op 17 januari 2014 heeft appellante een melding Activiteitenbesluit ingediend voor de oprichting van haar melkveebedrijf met 125 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee. Op 16 mei 2014 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verkregen voor het houden van ten hoogste 125 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee. Op 11 juli 2014 heeft de verpachter een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van het melkveebedrijf. In april 2015 was de bouw gereed. In mei 2015 heeft appellante het nieuwe bedrijf in gebruik genomen. Op 7 december 2015 heeft appellante een pachtovereenkomst getekend voor de boerderij en bedrijfswoning ter hoogte van afgerond € 110.887,- per jaar.   
       
     
     
       2.2 
       Appellante hield op de peildatum van 2 juli 2015 op haar bedrijf 43 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee. In 2015 en 2016 heeft appellante voor afgerond € 40.000,- vee aangekocht.  
       
     
     
       2.3 
       In 2018 heeft appellante 1.500 kg fosfaatrechten verworven en 25 kg fosfaatrechten geleased. Appellante heeft de aankoop en lease gefinancierd met een onderhandse lening met de verpachter voor een bedrag ter hoogte van € 370.000,-. 
       
       
         
           Besluiten van verweerder  
         
       
       
       
         3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.120 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
       
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte haar beroep op de startersregeling heeft afgewezen. Appellante erkent dat ze niet tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met het produceren van melk, maar dit betreft melkproductie op de oude locatie van appellante. Appellante is verhuisd met haar bedrijf. In april 2015 is de locatie opgeleverd en in mei 2015 heeft appellante de locatie in gebruik genomen. Op de nieuwe locatie zat geen bestaand melkveebedrijf toen appellante hiernaartoe verhuisde. Er is zodoende geen sprake van voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf. Appellante heeft bovendien een nieuw UBN-nummer en relatienummer gekregen.  
       
     
     
       4.2 
       Appellante heeft betoogd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er bestaat geen evenwicht tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van appellante. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat het niet voorzienbaar was. Dit blijkt uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij. Indien de invoering van het fosfaatrechtenstelsel wel voorzienbaar wordt geacht, is hooguit sprake van gedeeltelijke voorzienbaarheid zodat verweerder de schade van appellante die voortvloeit uit het fosfaatrechtenstelsel gedeeltelijk dient te vergoeden. Verweerder heeft nagelaten tijdig alternatieve maatregelen te nemen. Hierdoor heeft verweerder verwijtbaar gehandeld en is appellante onevenredig getroffen door de late invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Bovendien is er sprake van een individuele en buitensporige last omdat de situatie van appellante zich in bijzondere mate onderscheidt van die van andere melkveehouders. Appellante was vanwege de slechte staat van het oude bedrijf en de woning gedwongen te verhuizen. De woning was zo slecht geïsoleerd dat de gezondheid van de hele familie eronder leed. Daarnaast noopte de financiële situatie van appellante tot verhuizing. Op de oude locatie had appellante slechts ruimte voor 25 melk- en kalfkoeien en 170 schapen. Dit leverde niet voldoende inkomsten op om de bedrijfscontinuïteit te waarborgen. Vanaf 2008 is appellante bezig geweest met de realisatie van de verhuizing. Het bestemmingsplan voorzag echter niet in het vestigen van een melkveebedrijf op de nieuwe locatie. Hierdoor heeft de verhuizing veel vertraging opgelopen. Voor de peildatum 2 juli 2015 zijn uiteindelijk alle noodzakelijke vergunningen verkregen. Op 2 juli 2015 was de verbouwing echter nog niet volledig gereed en was de veestapel nog niet op het beoogde peil. Appellante is onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan om de verhuizing te realiseren. Appellante heeft een financiering afgesloten met de verpachter voor de bouw van het melkveebedrijf en de aanschaf van fosfaatrechten. Verder heeft appellante de pachtovereenkomst moeten vernieuwen in december 2015. Appellante stelt dat het sluiten van de pachtovereenkomst na 2 juli 2015 haar niet mag worden tegengeworpen, omdat de bestaande pachtverhouding het niet noodzakelijk maakte om meteen alles te regelen en de bouw eerst moest worden afgerond. Op basis van de toegekende fosfaatrechten kan appellante niet voldoen aan haar betalingsverplichtingen. Ter onderbouwing van het betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last heeft appellante een rapport van DLV advies & resultaat (DLV) van 16 mei 2018 overgelegd. 
       
     
     
       4.3 
       Appellante stelt zich verder op het standpunt dat haar ten onrechte geen ontheffing ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw is verleend. In dit verband heeft zij aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet heeft onderkend dat haar bezwaarschrift geacht moet worden ook een daartoe strekkend verzoek in te houden. Verweerder heeft ten onrechte niet gemotiveerd op dat verzoek beslist.  
       
     
     
       4.4 
       Indien komt vast te staan dat verweerder te weinig fosfaatrechten heeft toegekend, is verweerder volgens appellante schadeplichtig. Appellante staat open voor een financiële compensatie van de schade, zodat daarmee zelf fosfaatrechten kunnen worden aangekocht. Indien en voor zover het College meent dat de invoering van het stelsel van fosfaatrechten gedeeltelijk voorzienbaar was, dient verweerder de met het niet voorzienbare deel samenhangende schade van appellante te vergoeden.  
       
     
     
       4.5 
       Appellante verzoekt om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn op grond van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Het melkveebedrijf van appellante voldoet niet aan alle voorwaarden van de startersregeling. Appellante is niet tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 gestart met de melkproductie. Appellante produceerde ver voor 1 januari 2014 op de locatie Steenwetering al melk. Verweerder is van mening dat er sprake is van een voortzetting dan wel doorstart van een bestaand melkveebedrijf op een andere locatie. Van het starten van een nieuw bedrijf is dan ook geen sprake. Dat op de nieuwe locatie eerder geen melkveebedrijf was gevestigd doet daar volgens verweerder niet aan af. 
       
     
     
       5.2 
       Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De sanering van de ene locatie ten behoeve van de andere locatie, vertraging in de vergunningverlening en het exploiteren van een nieuw bedrijf zijn ondernemerskeuzes die binnen de invloedssfeer van appellante liggen. De gevolgen van deze keuzes komen in beginsel voor rekening en risico van appellante. Verweerder acht de investeringen in de uitbreiding gezien het tijdstip waarop deze beslissing is genomen niet navolgbaar. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Daarom dienen de vergeefse investeringen als gevolg van de uitbreiding voor risico en rekening van appellante te komen. Bovendien heeft appellante na de peildatum de pachtovereenkomst gesloten. Melkveehouders die na 2 juli 2015 hebben besloten te investeren, moesten er rekening mee houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbijgaat aan op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte. Zodoende bestaat er in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 EP. Verweerder benadrukt verder dat niet gebleken is dat het bedrijfseconomisch noodzakelijk was om het aantal melkkoeien te vervijfvoudigen. Bovendien had van appellante verwacht mogen worden dat zij geld opzij had gezet voor vervanging van de stal (en eventueel de woning).  
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
     
     
       6.1 
       Het College stelt vast dat appellante niet voldoet aan alle cumulatieve voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Alleen al hierom heeft verweerder het beroep van appellante op de startersregeling terecht afgewezen. De wetgever heeft de regeling voor knelgevallen bewust beperkt gehouden, mede om te voorkomen dat de benodigde generieke korting groter zou uitvallen (zie onder meer Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, nr. 3, p. 20). Dat er gevallen zijn waarin, zoals bij appellante, deze regeling nadelig uitpakt, is inherent aan het hanteren van dergelijke voorwaarden. De regeling laat geen ruimte om in afwijking van hetgeen is gesteld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit de startersregeling op haar van toepassing te verklaren. De beroepsgrond slaagt niet.  
       
     
     
       6.2 
       Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, slaagt niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 
       
     
     
       6.3 
       Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
       
         6.4.1 
         Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
         
       
       
         6.4.2 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.4.3 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.4.4 
         Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van DLV) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 
         
       
       
         6.4.5 
         In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 125 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 3.120 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (43 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel (stevig) wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Dat geldt ook voor de gevolgen van de keuze in 2018 om – toen het fosfaatrechtenstelsel was ingevoerd – 1.500 kg fosfaatrechten aan te kopen. Dat de consequenties hiervan, gegeven de geschetste nijpende financiële situatie, zwaar zijn, kan niet tot een ander oordeel leiden.  
         
         
       
       
         6.4.6 
         Appellante heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het noodzakelijk was om de oude stal aan te passen in verband met dierenwelzijnseisen. Het College acht ook begrijpelijk dat appellante wegens gezondheidsproblemen gerelateerd aan de staat van de woning destijds heeft gekozen voor een nieuw te bouwen woning. In zoverre is de keuze van appellante om te verhuizen naar een andere locatie waar zij de beschikking kon hebben over zowel een nieuwe stal als een woning, te begrijpen. Appellante heeft aan de hand van de financiële rapportage en overgelegde jaarrekeningen aannemelijk gemaakt dat tegelijkertijd een uitbreiding van de veestapel vereist was om de bedrijfscontinuïteit te waarborgen. Dit maakt echter in dit geval nog niet dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. In dit verband is van belang dat appellante weliswaar al in 2008 samen met de verpachter plannen heeft gemaakt om haar bedrijf te verplaatsen en uit te breiden, maar dat pas in 2012 met de wijziging van het bestemmingsplan concrete stappen zijn gezet voor de oprichting van het melkveebedrijf op de nieuwe locatie. Vervolgens heeft de verpachter pas in 2013 en 2014 de benodigde vergunningen voor de realisatie van het bedrijf en uitbreiding van de veestapel verkregen en in juli 2014 opdracht gegeven voor de nieuwbouw. Deze ontwikkelingen vonden plaats rondom de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015, in een periode dat voor de veehouderij steeds duidelijker kon zijn dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en zij productiebeperkende maatregelen kon verwachten. Hierop diende appellante bij de keuze om haar uitbreidingsplannen door te zetten, bedacht te zijn. Gezien het tijdstip waarop de investeringsbeslissingen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum (in 2007) en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten (in 2009) waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsbeslissingen in 2014 en 2015 een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De gevolgen van de ondernemerskeuzes die zij in die periode heeft gemaakt dienen daarom naar het oordeel van het College voor haar rekening en risico te blijven. Daarbij neemt het College mede in aanmerking dat de kosten van de bouw van de nieuwe stal en bedrijfswoning door de verpachter zijn gedragen. Weliswaar komen die kosten tot uitdrukking in de door appellante te betalen pachtsom, maar uiteindelijk berust het financiële risico van die investering niet bij appellante maar bij de verpachter.  
         
       
       
         6.4.7 
         De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het College ziet, nu geen sprake is van een individuele en buitensporige last, geen (andere) gronden voor het oordeel dat verweerder appellante een ontheffing had moeten verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Het bestreden besluit, waarin is ingegaan op de vraag of sprake is van schending van artikel 1 van het EP en waarin mede naar aanleiding van die beoordeling is geconcludeerd dat geen reden bestaat voor verlening van een ontheffing als hiervoor bedoeld, is voldoende gemotiveerd. Voor de door appellante gewenste gedeeltelijke schadeloosstelling of financiële compensatie bestaat gelet op het vorenstaande geen ruimte. 
         
       
     
     
       7.1 
       Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekendgemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 20 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 1 jaar en 1 maand overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten ruim 1 jaar en 2 maanden – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten ruim 1 jaar en 10 maanden – heeft geduurd.  
       
     
     
       7.2 
       In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). Van de overschrijding is na afronden een periode van 9 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 5 maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – 9 maanden – voor rekening van verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.125,- (9/14 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 375,- (5/14 x € 1.500,-) aan appellante.  
       
       
         
           Slotsom  
         
       
       
     
     
       8.1 
       Het beroep is ongegrond.  
       
     
     
       8.2 
       Het College ziet aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag. 
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     - verklaart het beroep ongegrond;  
     - veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 1.125,-; 
     - veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 375,-; 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50; 
     - veroordeelt de Staat in de proceskosten tot een bedrag van € 133,50. 
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2021. 
     
     
     
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd 	De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen