ECLI: ECLI:NL:RBOBR:2024:3681

Titel: ECLI:NL:RBOBR:2024:3681 Rechtbank Oost-Brabant , 14-08-2024 / 24/522

Gerecht: Rechtbank Oost-Brabant

Datum uitspraak: 2024-08-14

Zaaknummer: 24/522

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBOBR:2024:3681

---

De minister heeft een veehouder een bestuurlijke boete van € 66.870,60 opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet. De veehouder heeft voor de vaststelling van de mestproductie door het melkvee in het kalenderjaar 2018 gebruik gemaakt van de berekening van de bedrijfsspecifieke excretie (BEX-berekening).  NVWA heeft de BEX-berekening gecontroleerd en onbetrouwbaar gevonden. De minister heeft de bevindingen van NVWA overgenomen. De veehouder heeft met zijn beroepsgronden blijk gegeven van een onjuiste en onvolledige lezing van de redenen waarom de minister de BEX-berekening buiten beschouwing laat. De rechtbank heeft de argumenten van de veehouder tegen de NVWA-bevindingen beoordeeld. De minister heeft niet van de BEX-berekening hoeven uitgaan. De rechtbank ziet geen aanleiding om de boete te matigen.

RECHTBANK OOST-BRABANT 
   
   
     Zittingsplaats 's-Hertogenbosch 
   
   
     Bestuursrecht 
   
   
     zaaknummer: SHE 24/522 
   
   
     uitspraak van de meervoudige kamer van 14 augustus 2024 in de zaak tussen 
   
     
       
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser 
     (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij), 
     
     
       en 
     
     
   
   
     de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de minister  
     (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa). 
     
     
   
   
     Inleiding 
     
     
       1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem door de minister opgelegde bestuurlijke boete wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw).  
     
     
     
       1.1. 
       Met een besluit van 10 januari 2023 (het boetebesluit) heeft de minister eiser een boete van € 66.870,60 opgelegd. Met het bestreden besluit op bezwaar van 15 december 2023 is de minister bij deze boete gebleven. De boete ziet op het kalenderjaar 2018.  
       
     
     
       1.2. 
       De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.  
       
     
     
       1.3. 
       Daarna heeft eiser aanvullende beroepsgronden en stukken ingediend.   
       
     
     
       1.4. 
       De rechtbank heeft het beroep op 17 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde, vergezeld door [naam] , en de gemachtigde van de minister, vergezeld door R. Selten, inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).   
       
     
   
   
     Wat aan het bestreden besluit voorafging  
     
     
       2.1. 
       Eiser exploiteert een melkveehouderij. Hij heeft zich voor 2018 aangemeld om gebruik te maken van een hogere gebruiksnorm dierlijke meststoffen (derogatie). Hij heeft voor de vaststelling van de mestproductie door het melkvee in het kalenderjaar 2018 gebruik gemaakt van de berekening van de bedrijfsspecifieke excretie (BEX-berekening).   
       
     
     
       2.2. 
       
         In een rapport van bevindingen van 12 maart 2021 (het rapport) staat dat NVWA op 18 maart 2020 van [naam] de BEX-berekening (versie 2018.09; hierna: de eerste BEX-berekening) heeft ontvangen en gecontroleerd. Het rapport bevat onder meer de volgende bevindingen: 
         " 6.1.1 Voorraad begin: 
         In de verkregen administratie is geen enkele onderbouwing opgenomen hoe deze 
         beginvoorraden bepaald en/of geadministreerd zijn. 
         (…) 
       
       
         6.1.2 
         
           
             Voorraad aanleg en verkoop; 
           
           Op het blad voorraad aanleg en verkoop staat in de categorie Grasland oogstproducten "balen 2018" vermeld. Tussen haakjes staat vermeld dat het om aankoop gaat. In de verkregen administratie waren twee facturen aanwezig afkomstig van Maatschap [naam] gericht aan [naam] te [woonplaats] betreffende balen gras. Volgens deze facturen gaat het om 64 + 68 = 132 balen gras. Op de bijbehorende analyse, 2018-Balen, staat op pagina 2 van 3 dat het 121 grote vierkanten pakken, ook wel balen genoemd, betreft. Dit zou kunnen betekenen dat er tussen het moment van leveren en analyseren mogelijk 11 balen 
           zijn opgevoerd en er dus ruwvoer aan de koeien verstrekt is zonder dat daar de hoeveelheid en de voederwaarde van bepaald is. 
           (…) 
           Er zijn kopieën van facturen opgevraagd bij [naam] B.V. te [plaats] voor het verrichte loonwerk bij [naam] te [plaats] . Daarbij is een factuur aangetroffen met nummer [factuurnummer] en datum 19-11-2018. Deze is gericht aan [naam] , [adres] , [postcode] [plaats] . Hierop staat achter de datum 07-11-2018 10 Bol Balenpers met wikkelen vermeld. Hieruit mag afgeleid worden dat er op 7 november 2018 10 balen kuilgras geoogst zijn bij gecontroleerde [naam] . In de BEX-berekening 2018 staan deze balen niet vermeld. Ook is er in de administratie geen analyseverslag aangetroffen wat hoort bij een eventueel genomen monster van deze balen. Tevens is er in de administratie geen document aangetroffen waaruit blijkt dat deze balen verkocht zijn. Kennelijk zijn deze balen 
           vervoederd zonder dat hiervan de hoeveelheid en de voederwaarde is bepaald. 
           Voornoemde factuur is eerder niet door ons ontvangen terwijl door ons uitdrukkelijk 
           aan dhr. [naam] was gevraagd om alle facturen betrekkende het oogsten van 
           gras toe te sturen. 
           (…) 
           Voorts staat in de categorie Grasland oogstproducten de kuil meng 2018 vermeld. Hierachter staat tussen haakjes aankoop vermeld. Dit zou betekenen dat alleen het gras geoogst is dat door middel van beweiding is opgenomen. Dit is volgens analyse van de BEX berekening 28.043 kg droge stof. Het bedrijf had in 2018 14,47 hectare grasland in gebruik dit zou een opbrengst per hectare betekenen van 1.938 kg droge stof per hectare. Dit is extreem laag. Zou de "aankoop" bij meng 2018 zonder opzet aangevinkt zijn zou er in totaal 38.500 + 28.043 = 66.543 kg droge stof geoogst zijn. Dit maakt een opbrengst van 4.599 kg droge stof per hectare. Volgens publicatie 1 van de WUR van 18-04-2019 was de gemiddelde grasopbrengst bij koeien- en kansen bedrijven 9.100 kg droge stof. Dit betekent dat de hoeveelheid geoogst gras bij het bedrijf slechts 50,5% van de gemiddelde oogst bij koeien- en kansen bedrijven was. Ons inziens bevestigt dit dat er eventuele gras geoogst is 
           waarvan de hoeveelheid en de voerderwaarde niet bepaald is en tevens niet is 
           opgenomen in de desbetreffende BEX-berekening. 
         
         
         
           In categorie "overige ruwvoer en bijproducten" staat vermeld dat er in 2018 343.711 kg droge stof pulp is aangevoerd met een gehalte van 2,06 fosfor gr per kg droge stof. Omdat dit onwaarschijnlijk is heb ik, Selten, contact opgenomen met de leverancier van de perspulp [naam] . Mij werd medegedeeld dat er voor perspulp elk jaar één analysemonster wordt gestoken. Deze wordt onderzocht en de uitslag dient voor alle leveringen perspulp in Nederland. In dit gesprek werd mij medegedeeld dat het fosforgehalte van perspulp in 2018 0,9 gr fosfor bedroeg. Kennelijk is per abuis een verkeerd gehalte in de BEX-berekening opgenomen dit is tevens bevestigd door adviseur [naam] . Wij hebben op dit punt de BEX-berekening aangepast en het door [naam] vermelde fosforgehalte voor perspulp 
           overgenomen. 
           Een kopie van de door ons verbeterde BEX-berekening [(versie 2019.07)] is als bijlage acht bij dit rapport gevoegd. 
         
         
       
       
         6.1.3 
         
           
             Gehalte fosfor per kilogram in het rantsoen : 
           Uit de nieuwe berekening blijkt dat het fosfaat-voordeel 58% is en de efficiëntie 
           voeding fosfaat 46,9. Het gehalte fosfor per kg droge stof bedraagt na deze 
           wijziging 2,31 gram. Een gehalte aan fosfor van 2,31 gram per kilo droge stof is erg 
           laag. 
           (…) 
           Een te laag fosforgehalte in het rantsoen kan leiden tot grote gezondheidsproblemen 
           bij het melkvee. Hiervan is uit de administratie en uit de contacten met de gecontroleerde en diens adviseur niets gebleken. Het gehalte aan fosfor in het rantsoen ligt zoals eerder beschreven onder de behoefte. Het grootste gedeelte van de fosfor die de koeien opnemen wordt via de melk uitgescheiden. Volgens een artikel op Groen Kennisnet [(…)] van 9 november 2019 ligt het fosforgehalte van de melk van de Nederlandse koeien tussen de 90 en 115 milligram per 100 gram melk. Bij het eerder omschreven fosforgehalte in het rantsoen ligt een erg laag fosforgehalte voor de hand. Het fosforgehalte in de melk van het bedrijf van 
           gecontroleerde ligt met 97 milligram per 100 gram melk binnen het gemiddelde. 
         
         
       
       
         6.1.4 
         
           
             Ruw eiwit gehalte in relatie met het ureumgehalte: 
           
           Met het melkureumgehalte in de tankmelk kan een schatting worden gedaan naar de stikstofexcretie van een melkkoe in de urine. De uitgescheiden stikstof in de urine is verantwoordelijk voor de vorming van ammoniak. Een hoog ureumgehalte geeft aan dat de koe veel stikstof uitscheidt. Een koe krijgt een hoog ureumgehalte als ze te veel eiwit opneemt. Eiwit dat de koe niet gebruikt zet ze namelijk om naar ureum. Het ruw eiwitgehalte is met 132 gram per kilo droge stof erg laag. Voor een acceptabele productie van het melkvee is een rantsoen 150 gram ruw eiwit gewenst. 
           Volgens een publicatie van de WUR [(…)] is een gehalte van ureum in de tankmelk 
           tussen de 20 en 30 mg per 100 gr normaal en boven de 30 mg hoog. Het ureumgehalte in de tankmelk van het bedrijf is met 32 mg dus hoog. Ter verduidelijking: het gemiddelde van het ureumgehalte in de tankmelk geleverd aan Friesland/Campina bedroeg in 2018 22,6 mg per 100 gram melk.  
         
         
         
           Volgens een artikel van Verantwoorde Veehouderij dd. 22 juni 2016 is er een duidelijke relatie tussen een hoog ruw eiwitgehalte in het rantsoen en een hoog ureumgehalte in de melk. 
           (…) 
           Zoals eerder aangegeven is het ureumgehalte met 32 mg hoog. Dit wijst op een hoog ruw eiwitgehalte in het rantsoen. Kennelijk komt het ruw eiwitgehalte van het rantsoen in de BEX berekening niet overeen met het ruw eiwitgehalte van het daadwerkelijk gevoerde rantsoen in 2018 wat geleid heeft tot een hoog ureumgehalte. 
         
         
       
       
         6.1.5 
         
           
             Mate van beweiding: 
           
           Volgens de BEX berekening is de mate van beweiding in 2018: beperkt weiden 120 dagen, 4,0 uur per dag. Volgens het bedrijfsoverzicht van CRV mineraal is de mate van beweiding in 2018: 120 dagen 6,0 uur per dag. In de GDI van 2019 is het bedrijf gevraagd naar de periode van beweiding in 2018. Het bedrijf gaf aan dat er in 2018 25 weken, dit is 175 dagen, 7 dagen per uur beweid is. De handreiking Bedrijfsspecifieke excretie schrijft voor dat de mate van beweiding moet worden bijgehouden. In de administratie is niets aangetroffen waaruit een waarheidsgetrouwe hoeveelheid weide-uren zou blijken. Kennelijk heeft men in de BEX berekening een laag aantal uren ingevuld, om zo te komen tot een lagere grasopname en daaruit voortvloeiende hogere excretie. 
         
         
       
       
         6.1.6 
         
           
             Toetsing koemodel: 
           
           Wij hebben de resultaten van BEX-berekening getoetst aan de hand van het door de 
           Wageningen- UR Livestock Research ontwikkeld koemodel. Bij deze toetsing komt naar voren: 
           - Stikstof gehalte van het rantsoen is te laag. 
           - De gerealiseerde voeropname is niet in overeenstemming met de opgegeven 
           rantsoensamenstelling. 
           - De gerealiseerde productie aan meetmelk is onwaarschijnlijk met de opgegeven 
           rantsoensamenstelling. 
           De actie volgens het koemodel is de BEX-berekening afwijzen." 
         
         
         
           Verder staat in het rapport dat NVWA op 18 mei 2020 van de adviseur van het bedrijf [naam] een aangepaste BEX-berekening heeft ontvangen. Deze BEX-berekening heeft NVWA niet geaccepteerd. Op 13 juli 2020 heeft NVWA opnieuw van de adviseur van het bedrijf [naam] een aangepaste BEX-berekening ontvangen. Na nadere bestudering heeft NVWA deze BEX-berekening (ook) als onbetrouwbaar aangemerkt.  
         
         
         
           NVWA heeft (vervolgens) de berekening van de gebruiksnormen op de forfaitaire gehaltes gebaseerd. Volgens NVWA leidt dat ertoe dat eiser ten aanzien van het kalenderjaar 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht. 
         
         
       
     
     
       2.3. 
       De minister heeft eiser bij brief van 25 mei 2022 laten weten dat hij, gelet op de bevindingen van NVWA, van plan is eiser boetes van in totaal  € 70.491,50 op te leggen. De minister is voornemens om een boete van € 59.282,50 op te leggen wegens overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm. In het voornemen staat dat eiser de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 5.420 kg stikstof, de stikstofnorm met 1.976 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 2.623 kg heeft overschreden. De minister heeft eiser in dit voornemen ook laten weten dat hij van plan is een boete op te leggen van € 11.209,– voor overtreding van de eigen mestverwerkingsplicht, omdat eiser 1.019 kg fosfaat te weinig heeft verwerkt.  
       
     
     
       2.4. 
       Eiser heeft op 22 juni 2022 zijn zienswijze gegeven over dit voornemen. Op 15 november 2022 heeft eiser een aangepaste BEX-berekening (versie 2018.15; hierna: de laatste BEX-berekening) ingediend.   
       
     
     
       2.5. 
       
         Bij het boetebesluit heeft de minister het in het voornemen vermelde boetebedrag gematigd, omdat er meer dan 26 weken zijn verstreken tussen de dagtekening van het rapport en de oplegging van de boete. De minister heeft de boete van in totaal  
         € 70.491,50, met 10% gematigd, naar € 66.870,60. Met het bestreden besluit is de minister bij de (gematigde) boete gebleven.  
       
       
     
   
   
     Beoordeling door de rechtbank 
     
     3. De rechtbank beoordeelt de aan eiser opgelegde boete. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.  
     
     4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
     
     
       
         Omvang van het geschil 
       
     
     
     5. Volgens eiser blijkt uit het bestreden besluit dat partijen alleen nog verdeeld zijn over enkele punten, namelijk (i) dat het wel (eiser) of niet (de minister) is toegestaan om verschillende BEX-berekeningen in het geding te brengen, en (ii) dat de minister ten aanzien van de NVWA-bevindingen over het afwijkend aantal balen kuilgras (132 versus 121 balen) en de 10 zoekgeraakte balen eraan voorbij is gegaan dat [naam] een worstcasebenadering heeft toegepast die hij (vervolgens) in de laatste BEX-berekening als aanpassing heeft verwerkt, en dat is gebleken dat de bevindingen over, kort gezegd, de balen voor de BEX-berekening nauwelijks enige betekenis hebben gehad.  
     
     
       5.1 
       Naar het oordeel van de rechtbank geeft eiser met zijn beroepsgronden blijk van een onjuiste en onvolledige lezing van de redenen waarom de minister de BEX-berekening buiten beschouwing laat. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat uit het boetebesluit blijkt dat de minister niet alleen de eerste BEX-berekening inhoudelijk heeft beoordeeld, maar ook de laatste BEX-berekening. Eiser heeft tijdens de zitting verklaard dat de laatste BEX-berekening de juiste BEX-berekening is. Uit het boetebesluit blijkt daarnaast dat de minister niet alleen de NVWA-bevindingen over de balen (paragraaf 6.1.2 van het rapport) heeft betrokken, maar ook andere bevindingen, zoals die zijn opgenomen in de paragrafen 6.1.1 tot en met 6.1.13 van het rapport (de desbetreffende bevindingen zijn hiervoor onder 2.2 weergegeven). Vervolgens heeft eiser in de bezwaarfase alleen de NVWA-bevindingen over de balen en de beweiding (paragraaf 6.1.5 van het rapport) aan de orde gesteld. Verder heeft eiser in de bezwaarfase erop gewezen dat de minister had moeten uitgaan van de laatste BEX-berekening zonder echter in te gaan op de in het boetebesluit vermelde redenen waarom de minister vindt dat ook die BEX-berekening buiten beschouwing moet blijven. In het bestreden besluit is de minister ingegaan op eisers bezwaargronden met betrekking tot, kort gezegd, de balen en de beweiding en heeft hij verder verwezen naar het boetebesluit en daarmee geen standpunten verlaten die in het boetebesluit zijn ingenomen. De minister heeft in het bestreden besluit weliswaar aangegeven dat slechts één BEX-berekening voor het bedrijf van eiser van toepassing kan zijn, maar dat neemt niet weg dat de minister ook de laatste BEX-berekening inhoudelijk heeft beoordeeld en deze beoordeling niet heeft prijsgegeven.   
       
       
         
           De NVWA-bevindingen 
         
       
       
       
         6.  Zoals de minister in zijn verweerschrift heeft toegelicht en uit het boetebesluit blijkt, heeft hij naast de NVWA-bevindingen over de balen en de beweiding, ook de NVWA-bevindingen over de beginvoorraden (paragraaf 6.1.1. van het rapport), het gehalte fosfor per kg in het rantsoen (paragraaf 6.1.3 van het rapport), het gehalte eiwit in het rantsoen in relatie met het ureumgehalte (paragraaf 6.1.4 van het rapport) en de grasopbrengsten (paragraaf 6.1.2 van het rapport) ten grondslag gelegd aan zijn conclusie dat de BEX-berekening buiten beschouwing blijft. Tijdens de zitting heeft de rechtbank deze bevindingen aan de orde gesteld en heeft eiser argumenten aangevoerd waarom hij het niet eens is met al deze bevindingen.  
       
       
     
     
       6.1. 
       Bij de beoordeling van eisers argumenten stelt de rechtbank voorop dat de minister over de BEX-berekening de volgende onweersproken toelichting heeft gegeven. Als een veehouder meent dat op zijn bedrijf de werkelijke excretie niet overeenkomt met de forfaits als opgenomen in de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Regeling), dan kan hij voor de onderbouwing van de werkelijke excretie gebruikmaken van de Handreiking bedrijfsspecifieke melkvee (Handreiking). De Handreiking moet worden gezien als een invulling van de vrije bewijsleer. In de Handreiking is vermeld welke gegevens moeten worden verzameld en bijgehouden en hoe met deze gegevens de werkelijke excretie op het bedrijf van de veehouder kan worden berekend. Wil met de BEX-berekening rekening worden gehouden dan moeten alle gegevens worden ingevuld en bewijsstukken worden bewaard. 
       
       
         
           Beginvoorraden (paragraaf 6.1.1 van het rapport) 
         
       
       
       
         7. De minister heeft tijdens de zitting erop gewezen dat er ten aanzien van de beginvoorraden voer op het bedrijf van eiser alleen getallen in de BEX-berekening zijn opgenomen. Eiser heeft ten tijde van de NVWA-controle geen administratie, zoals plattegronden over kuilen, overgelegd. De plattegronden die eiser bij zijn brief van 6 mei 2024 heeft overgelegd, heeft hij niet eerder overgelegd. Bovendien ontbreekt op die plattegronden een kuil.  
       
       
     
     
       7.1 
       Eiser voert aan dat de op 6 mei 2024 overgelegde stukken al bekend waren bij NVWA. Volgens eiser is het ook niet nodig om plattegronden te maken en is het voldoende dat de hoeveelheden voer in de BEX-berekening worden ingevoerd.  
       
     
     
       7.2 
       Voor zover eiser de bevinding van NVWA bestrijdt dat ten tijde van de controle geen administratie is overgelegd met betrekking tot de beginvoorraden voer op zijn bedrijf, stelt de rechtbank voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een boeterapport, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn . Niet in geschil is dat het rapport is opgesteld door Selten en J.P.A.M. Geerts, inspecteurs bij NVWA, en dat zij de BEX-berekening hebben gecontroleerd. De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan hun bevinding dat de van eiser ontvangen administratie geen documenten bevat met betrekking tot de beginvoorraden voer op het bedrijf van eiser. Gelet hierop hoefde de minister aan de eerst op 6 mei 2024 overgelegde documenten niet de door eiser gewenste waarde toe te kennen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de minister onweersproken heeft gesteld dat op de overgelegde plattegronden een kuil ontbreekt. Verder heeft de minister er terecht op gewezen dat de administratie van de veehouder documenten moet bevatten waaruit blijkt op welke manier de beginvoorraden van het veevoer op zijn bedrijf zijn bepaald. Door slechts getallen in de BEX-berekening in te voeren is niet vast te stellen dat het om de werkelijke beginvoorraden gaat.     
       
       
         
           Beweiding (paragraaf 6.1.5 van het rapport) 
         
       
       
       
         8. De minister verwijst voor wat betreft de beweiding naar de bevindingen van NVWA in paragraaf 6.1.5 van het rapport. Gelet op deze bevindingen is het volgens de minister mogelijk dat de door eiser in bezwaar overgelegde beweidingskalender pas na die controle is opgemaakt. Verder wijst de minister erop dat gegevens uit de beweidingskalender weliswaar overeenkomen met de beweidingsgegevens zoals opgenomen in de BEX-berekening, maar zij komen niet overeen met de beweidingsgegevens uit de Kringloopwijzer. Deze BEX-berekening en de Kringloopwijzer moeten echter op dit punt met elkaar overeenkomen, omdat de veehouder de Kringloopwijzer moet opsturen naar de melkafnemer.  
       
       
     
     
       8.1. 
       De rechtbank stelt vast dat in de BEX-berekening is vermeld: beperkt weiden 120 dagen, 4 uur per dag, terwijl in de Kringloopwijzer staat: beperkt weiden 210 dagen, 7 uur per dag. Tijdens de zitting is komen vast te staan dat eiser de Kringloopwijzer naar de melkafnemer heeft gestuurd. Eiser heeft ter zitting erkend dat ook de Kringloopwijzer de juiste weergave van beweiding moet bevatten. De stelling in beroep dat de BEX en de Kringloopwijzer in 2018 nog niet gelijk hoefden te zijn, doet er niet aan af dat er feitelijk slechts sprake kan zijn van een juiste weergave van beweiding. Eiser heeft echter geen verklaring kunnen geven voor de aanmerkelijke verschillen tussen de BEX-berekening en de Kringloopwijzer op dit punt. Daar komt bij dat eiser ook geen goede verklaring heeft kunnen geven waarom hij niet al ten tijde van de NVWA-controle de beweidingskalender heeft overgelegd. Het voorgaande betekent dat de minister niet van de in de BEX-berekening vermelde beweidingsgegevens heeft hoeven uit te gaan.  
       
       
         
           Balen kuilgras (paragraaf 6.1.2 van het rapport) 
         
       
       
       
         9. Eiser voert aan dat de minister ten aanzien van, kort gezegd, de balen voorbij is gegaan aan de worstcasebenadering van [naam] hierover. Eiser wijst erop dat de balen voor hem zo onvoordelig mogelijk in de laatste BEX-berekening zijn meegenomen. Verder wijst eiser erop dat de minister eraan voorbijgaat dat de bewuste balen nauwelijks enige rol van betekenis hebben gehad in de BEX-berekening. Zoals [naam] heeft uiteengezet gaat het bij de tien balen om 0,3% van de totale berekende opname en bij de 132 versus 121 balen eveneens om een verschil van 0,3% van de totale berekende opname. 
       
       
     
     
       9.1. 
       De rechtbank volgt eiser niet. Op de eerste plaats staat vast dat [naam] bij de worstcasebenadering de voorwaarden omtrent kleine voerkuilen uit de Handreiking heeft toegepast. Eiser heeft tijdens de zitting erkend dat het hier niet gaat om voerkuilen maar om kuilgras, dat de Handreiking geen ruimte biedt om de voorwaarden omtrent kleine voerkuilen van overeenkomstige toepassing te verklaren op kuilgras en dat voor kuilgras specifieke voorwaarden in de Handreiking gelden. Gelet hierop kan niet worden aangenomen dat met de worstcasebenadering – in de laatste BEX-berekening – de werkelijke situatie wordt weergegeven en valt ook niet vast te stellen of sprake is van een voor eiser ongunstige situatie. En, op de tweede plaats, zo al met eiser moet worden aangenomen dat het bij de tien balen om 0,3% van de totale berekende opname gaat en dat ook bij de 132 versus 121 balen het gaat om een verschil van 0,3% van de totale berekende opname, heeft die conclusie/bevinding op zichzelf nog geen doorslaggevende betekenis voor de rechtmatigheid van de opgelegde boete. Die moet in immers ook in samenhang worden bezien met de hiervoor besproken bevindingen met betrekking tot de beginvoorraad en de beweiding. Gelet hierop leidt de bevinding over de balen mede ertoe dat ook de laatste BEX-berekening buiten beschouwing moet worden gelaten.  
       
       
         
           Het gehalte fosfor per kg in het rantsoen, het gehalte eiwit in het rantsoen in relatie met het ureumgehalte (paragrafen 6.1.3, 6.1.4 en 6.1.6 van het rapport), 
         
       
       
       
         10. Eiser voert aan dat de afwijkende gehaltes aandachtspunten zijn. Als het bedrijf de BEX-methodiek volgt dan kan het niet verantwoordelijk worden gehouden voor de uitkomsten. De toetsing aan het koemodel is voor eiser, kort gezegd, niet inzichtelijk.  
       
       
     
     
       10.1. 
       De rechtbank stelt vast dat eiser niet bestrijdt dat genoemde rantsoengehaltes afwijkend zijn. Omdat gelet op de hiervoor besproken bevindingen over de beginvoorraden, beweiding en balen kuilgras niet kan worden aangenomen dat eiser aan de voorwaarden van de Handreiking heeft voldaan, lag het op zijn weg om een goede verklaring te geven voor de afwijkingen. Dat heeft eiser nagelaten. Verder staat vast dat NVWA het koemodel alleen heeft gebruikt als controlemiddel. Gelet op het voorgaande leiden ook de afwijkende gehaltes er mede toe dat de minister niet van de BEX-berekening heeft hoeven uitgaan.  
       
       
         
           Grasopbrengst (paragraaf 6.1.2 van het rapport)  
         
       
       
       11. De rechtbank stelt vast dat de desbetreffende bevinding van NVWA in het meest gunstige geval voor eiser erop neerkomt dat de hoeveelheid geoogst gras op zijn bedrijf slechts 50,5% van de gemiddelde oogst bij koeien- en kansen bedrijven was. Eiser heeft geen goede verklaring gegeven voor de – relatief – lage grasopbrengst. Hij heeft tijdens de zitting verklaard dat 2018 een droog jaar was en hij geen beregeningsinstallatie heeft. Deze verklaring overtuigt echter niet, alleen al omdat eiser een zo voor de hand liggende verklaring eerder naar voren had kunnen brengen en het dossier geen steun voor die verklaring biedt. De bevinding over de grasopbrengst leidt er mede toe dat de minister niet van de BEX-berekening heeft hoeven uitgaan.   
       
       
         
           Matiging boete?  
         
       
       
       12. Eiser vindt dat de boete gematigd moet worden. Hij stelt dat hij naar eer en geweten heeft gehandeld en dat hem geen enkel verwijt valt te maken. Hij wijst er verder op dat er geen overbemesting heeft plaatsgevonden en dat de boete hem onevenredig treft.  
       
     
     
       12.1 
       De rechtbank ziet geen aanleiding om de boete te matigen. Uit rechtsoverweging 6.1 volgt dat de veehouder de keuze en niet de verplichting heeft om van de BEX-berekening gebruik te maken. Van een professionele partij mag worden verwacht dat zij zich terdege informeert over de verplichtingen die de keuze voor de BEX meebrengt. Vast staat dat eiser dat niet heeft gedaan. Hij heeft voor de BEX een derde ingeschakeld en zich op die derde verlaten. Tijdens de zitting heeft eiser ook verklaard dat hij zelf niets van de BEX begreep. Als de BEX-berekening buiten beschouwing wordt gelaten, dan betekent dat nu eenmaal dat de forfaits als opgenomen in de Regeling van toepassing zijn. Er bestaat geen aanleiding voor matiging van de boete omdat deze disproportioneel zou zijn. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de minister de boete heeft vastgesteld conform de artikelen 57 en 59 van de Msw. 
       
       
     
   
   
     Conclusie en gevolgen 
     
     
       13.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
     
     
   
   
     Beslissing 
     
     
     
       De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, voorzitter, en mr. M.M.L. Wijnen en mr. J.F.C. Veelenturf, rechter, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2024.  
     
     
     
     
     
     
     
     
       
         
         
         
           
             
               griffier 
             
             
               rechter 
             
           
         
       
     
     
     
     
       Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
     
     
     
   
   
     Informatie over hoger beroep 
     Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.   
     
     
     
   
   
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 28 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:319