ECLI: ECLI:NL:RVS:2021:589

Titel: ECLI:NL:RVS:2021:589 Raad van State , 17-03-2021 / 201905907/1/R4

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2021-03-17

Zaaknummer: 201905907/1/R4

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2021:589

---

Bij besluit van 28 juli 2015 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat geweigerd aan Fastned B.V. een vergunning te verlenen voor het realiseren van aanvullende voorzieningen bij een energielaadpunt voor motorvoertuigen op de verzorgingsplaats Velder aan de rijksweg A2 te Liempde, gemeente Boxtel. Bij besluit van 25 juni 2019 heeft de minister een besluit op bezwaar genomen, waarbij de gevraagde vergunning alsnog is verleend. Fastned ontwikkelt en exploiteert energielaadpunten voor elektrische motorvoertuigen langs snelwegen. Deze laadpunten worden ook wel snellaadstations of oplaadstations genoemd. Een van die laadpunten ligt op de verzorgingsplaats Velder aan de rijksweg A2. Voor het exploiteren van dat laadpunt is op 7 mei 2014 een vergunning als bedoeld in de Wbr aan Fastned verleend. Die vergunning loopt af in 2029. Op 24 april 2015 heeft Fastned een vergunning gevraagd voor het uitbreiden van het energielaadpunt met een aantal aanvullende voorzieningen.

201905907/1/R4. 
     Datum uitspraak: 17 maart 2021 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak in het geding tussen: 
     EG Services (Netherlands) B.V., gevestigd te Breda, Velder B.V., gevestigd te Boxtel, en Vereniging Particuliere Rijkswegvergunningen van Tankstations, gevestigd te Rijswijk, (hierna tezamen en in enkelvoud: VPR) 
     appellanten, 
     en 
     de minister van Infrastructuur en Waterstaat, 
     verweerder. 
     Procesverloop 
     Voorgeschiedenis 
     Bij besluit van 28 juli 2015 heeft de minister geweigerd aan Fastned B.V. een vergunning als bedoeld in artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) te verlenen voor het realiseren van aanvullende voorzieningen bij een energielaadpunt voor motorvoertuigen op de verzorgingsplaats Velder aan de rijksweg A2 te Liempde, gemeente Boxtel. 
     Bij besluit van 5 april 2016 heeft de minister het door Fastned tegen het besluit van 28 juli 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     Bij uitspraak van 4 juli 2017 heeft de rechtbank Amsterdam, voor zover hier van belang, het door Fastned tegen het besluit van 5 april 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen binnen zes weken opnieuw op het bezwaar te beslissen. 
     Bij besluit van 29 augustus 2017 heeft de minister een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij de weigering van de gevraagde vergunning in stand is gelaten. 
     Bij uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:198, heeft de Afdeling, voor zover hier van belang, de uitspraak van de rechtbank van 4 juli 2017 bevestigd, het beroep van Fastned tegen het besluit van 29 augustus 2017 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. 
     Het nieuwe besluit 
     Bij besluit van 25 juni 2019 heeft de minister opnieuw een besluit op bezwaar genomen, waarbij de gevraagde vergunning alsnog is verleend. 
     Tegen dit besluit heeft VPR beroep ingesteld. 
     De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2020, waar VPR, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. V.J. Leijh, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K.E. Haan, mr. R. van Vliet en mr. D. Rietberg, zijn verschenen. Verder is het woord gevoerd door Fastned, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, advocaat te Amsterdam. 
     Overwegingen 
     Inleiding 
     1.       Fastned ontwikkelt en exploiteert energielaadpunten voor elektrische motorvoertuigen langs snelwegen. Deze laadpunten worden ook wel snellaadstations of oplaadstations genoemd. Een van die laadpunten ligt op de verzorgingsplaats Velder aan de rijksweg A2. Voor het exploiteren van dat laadpunt is op 7 mei 2014 een vergunning als bedoeld in de Wbr aan Fastned verleend. Die vergunning loopt af in 2029. 
     Op 24 april 2015 heeft Fastned een vergunning gevraagd voor het uitbreiden van het energielaadpunt met een aantal aanvullende voorzieningen. Het gaat daarbij om een gebouw met toiletten, een zithoek of lounge voor klanten en een ruimte waar klanten koffie en een broodje kunnen kopen. Buiten het gebouw wil Fastned een bandenpomp en een waterkraan realiseren. De gronden waar Fastned deze uitbreidingen heeft gepland, zijn eigendom van de Staat. 
     Op de verzorgingsplaats Velder is ook een bemand benzinetankstation met een shop aanwezig. 
     2.       De minister heeft de gevraagde vergunning in eerste instantie geweigerd. Bij besluiten van 5 april 2016 en 29 augustus 2017 heeft de minister de bezwaren van Fastned daartegen ongegrond verklaard. 
     Die besluiten zijn door de rechtbank respectievelijk door de Afdeling vernietigd. 
     De procedure waar het nu om gaat 
     3.       Bij besluit van 25 juni 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft de minister opnieuw beslist op de bezwaren van Fastned. Daarbij heeft de minister deze bezwaren gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en heeft hij het besluit van 28 juli 2015 (dat daarbij abusievelijk is aangeduid als 'het besluit van 24 april 2015') herroepen. 
     Verder heeft de minister bij het bestreden besluit aan Fastned alsnog een vergunning verleend voor het realiseren van de gevraagde aanvullende voorzieningen bij het laadstation op de verzorgingsplaats Velder. Hiertoe is de vergunning van 7 mei 2014 voor het laadstation gewijzigd, waarbij ook het realiseren van de aanvullende voorzieningen is toegestaan. 
     4.       VPR kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en heeft daartegen beroep ingesteld. 
     5.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
     Belanghebbendheid van EG Services, Velder en VPR 
     6.       Naar aanleiding van de door Fastned opgeworpen twijfel, is ter zitting ingegaan op de belanghebbendheid van EG Services, Velder en VPR. 
     Zoals in overweging 1 is vermeld, is op de verzorgingsplaats Velder een bemand benzinetankstation met een shop aanwezig. EG Services exploiteert die shop. Zij vreest dat zij (concurrentie)schade zal ondervinden van de aanvullende voorzieningen waarvoor Fastned vergunning heeft gevraagd. Om die reden is zij belanghebbende in deze procedure. 
     Verder is ter zitting onweersproken gesteld dat de betrokkenheid van Velder bij de exploitatie van het benzinetankstation is beëindigd, maar dat zij nog een procedure heeft lopen over schade die zij stelt te hebben geleden. VPR is een belangenvereniging waarbij Velder is aangesloten. Daarom ziet de Afdeling geen reden om hen niet aan te merken als belanghebbenden in deze zaak. 
     Beoordeling van het beroep 
     Belanghebbendheid van Fastned 
     7.       VPR betoogt dat Fastned geen belanghebbende is bij haar verzoek om vergunning. De aanvullende voorzieningen waarvoor vergunning is gevraagd, kunnen niet worden gerealiseerd omdat de Staat, als eigenaar van de gronden, daarvoor geen privaatrechtelijke toestemming wil verlenen. Daarom gaat het niet om een aanvraag als bedoeld van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De minister had het verzoek dan ook buiten behandeling moeten laten, zo voert VPR aan. 
     VPR stelt dat de belanghebbendheid moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten en omstandigheden die golden op het moment van het indienen van het verzoek om vergunning. Op dat moment was duidelijk dat de Staat geen privaatrechtelijke toestemming wilde verlenen voor het realiseren van de aangevraagde voorzieningen. En op dat moment was een civielrechtelijke procedure ook nog niet opgestart. Volgens VPR had de minister bij de ontvangst van het verzoek dan ook moeten vaststellen dat Fastned de gevraagde voorzieningen niet zou kunnen realiseren. 
     Voor zover latere omstandigheden wel kunnen worden meegenomen bij de beoordeling van de belanghebbendheid, stelt VPR dat de minister bij het nemen van het bestreden besluit had moeten vaststellen dat Fastned de gevraagde voorzieningen niet zal kunnen realiseren. VPR wijst daarbij op de brieven van het Rijksvastgoedbedrijf van 24 november 2015 en 9 juli 2019, waarin is aangekondigd dat geen privaatrechtelijke toestemming zal worden verleend voor het realiseren van de voorzieningen op gronden van de Staat. 
     Dat er een procedure bij de burgerlijke rechter loopt over het verlenen van de privaatrechtelijke toestemming, mag volgens VPR niet worden betrokken bij de beoordeling van de belanghebbendheid. Volgens VPR werkt dit het voeren van kostbare civielrechtelijke procedures in de hand en leidt dit tot rechtsonzekerheid. Vergunningen waarvan geen gebruik kan worden gemaakt, blijven immers boven de markt zweven. VPR stelt daarom dat, in een geval als hier aan de orde, eerst de procedure bij de burgerlijke rechter moet worden afgerond en dat daarna pas een vergunning als bedoeld in artikel 2 van de Wbr mag worden aangevraagd. 
     7.1.    De Afdeling stelt voorop dat het in deze procedure gaat om een nieuw besluit op bezwaar, waarbij aan Fastned een vergunning als bedoeld in artikel 2 van de Wbr is verleend. De beoordeling in deze zaak is daarom, ook wat betreft de belanghebbendheid, daartoe beperkt. 
     7.2.    Bij de beoordeling van de belanghebbendheid geldt de hoofdregel dat degene die een verzoek om vergunning indient in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het verzoek. 
     Zoals tussen partijen niet in geschil is, kan op deze hoofdregel in bijzondere situaties een uitzondering worden gemaakt, bijvoorbeeld als het gaat om een plan voor gronden die bij een ander in eigendom zijn. 
     In de zaak waar het nu om gaat, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister een uitzondering op de hiervoor omschreven hoofdregel had moeten maken. Het gaat hier om een particuliere ondernemer die voorzieningen wil realiseren op gronden die in eigendom zijn van de Staat op een verzorgingsplaats langs een rijksweg. Van zulke gronden zal deze ondernemer praktisch nooit eigenaar zijn. In dat geval zal dus altijd privaatrechtelijke toestemming nodig zijn van de Staat, die daarbij wordt vertegenwoordigd door het Rijksvastgoedbedrijf. De minister heeft ter zitting toegelicht, dat de algemene werkwijze in zaken als deze, waar een particulier voorzieningen wil realiseren op gronden die in eigendom zijn van de Staat, is dat eerst wordt besloten over het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 2 van de Wbr, omdat het toetsingskader bij het verlenen van dergelijke vergunningen beperkt is. Daarna neemt het Rijksvastgoedbedrijf een beslissing over het verlenen van privaatrechtelijke toestemming. Daarbij is het zeker niet ongebruikelijk dat de toestemming wordt verleend, in de vorm van het sluiten van een huurovereenkomst. 
     Hoewel het Rijksvastgoedbedrijf in dit geval in een eerder stadium heeft aangegeven dat geen toestemming aan Fastned zal worden verleend, heeft de minister bij het nemen van het bestreden besluit niet op voorhand aannemelijk hoeven achten dat Fastned de benodigde toestemming niet zal krijgen. Fastned heeft immers een procedure bij de burgerlijke rechter aangespannen, waarmee zij wil afdwingen dat toestemming wordt verleend. Zoals partijen ter zitting hebben bevestigd, was die procedure op het moment van het nemen van het bestreden besluit nog niet afgerond. Dat een dergelijke procedure volledig buiten beschouwing moet worden gelaten bij de beoordeling van de belanghebbendheid, zoals VPR heeft aangevoerd, volgt de Afdeling niet. Deze omstandigheid is immers mede van belang voor het antwoord op de vraag of Fastned de aangevraagde voorzieningen in de toekomst zal kunnen verwezenlijken en kan daarom worden meegenomen in de beoordeling. 
     Gelet op het voorgaande en gelet op het belang dat Fastned heeft bij het gebruik kunnen maken van de aan haar verleende vergunning, ziet de Afdeling op dit punt geen aanleiding om anders te oordelen dan zij in de uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:198, heeft gedaan. 
               Daarom slaagt het betoog niet. 
     Strijd met het bestemmingsplan 
     8.       VPR betoogt dat het realiseren van de vergunde aanvullende voorzieningen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2011" van de gemeente Boxtel. In dat plan zijn, naast de enkelbestemming "Verkeer - Snelverkeer", ook dubbelbestemmingen aan de gronden in kwestie toegekend, onder meer ter bescherming van natuurwaarden. De regels die daarvoor gelden, staan in de weg aan het realiseren van de aanvullende voorzieningen. 
     De strijdigheid met het bestemmingsplan kan niet worden weggenomen. Daarom is de verleende vergunning niet uitvoerbaar. De minister heeft dit niet onderkend, aldus VPR. 
     8.1.    De Afdeling overweegt dat in deze procedure alleen de bij het bestreden besluit verleende vergunning als bedoeld in artikel 2 van de Wbr ter beoordeling staat. De vraag of voor het realiseren van de aanvullende voorzieningen nog andere vergunningen of toestemmingen nodig zijn, hoeft niet te worden beantwoord. Daarom bestaat er geen reden om inhoudelijk in te gaan op het betoog van VPR dat het realiseren van de vergunde voorzieningen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. 
     8.2.    Voor zover VPR betoogt dat de minister de gevraagde vergunning had moeten weigeren omdat deze feitelijk niet uitvoerbaar is wegens strijd met het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling dat artikel 3 van de Wbr niet de mogelijkheid geeft om een vergunning als hier bedoeld te weigeren wegens de feitelijke onuitvoerbaarheid daarvan (vergelijk overweging 4.3 van de uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:198). 
     Dit betoog slaagt daarom niet. 
     Doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats 
     9.       VPR betoogt dat de minister de gevraagde vergunning had moeten weigeren omdat het realiseren van de aanvullende voorzieningen in strijd is met de eisen van doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats als bedoeld in artikel 3 van de Wbr. Volgens VPR had de minister zich bij het nemen van zijn besluit niet alleen mogen baseren op het rapport "Aanvullende voorzieningen laadstations verzorgingsplaatsen, beoordeling verkeersveiligheid en doelmatig gebruik" van Arcadis van 15 augustus 2017 (hierna: het rapport van Arcadis). De minister had ook het rapport "Aanvullende voorzieningen bij laadstations op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" van Prana Consult van oktober 2017 (hierna: het rapport van Prana Consult) in de afweging moeten betrekken. Volgens VPR blijkt uit het laatstgenoemde rapport dat zowel de doelmatigheid als de verkeersveiligheid zich tegen de vergunningverlening verzetten. 
     Voor het geval dit betoog niet slaagt, voert VPR aan dat de minister niet de noodzakelijke voorschriften heeft verbonden aan de verleende vergunning. Uit het rapport van Arcadis volgt dat er vijf parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd, dat er een loopverbinding moet worden aangelegd naar de voorzieningen van Fastned en dat er snelheidsbeperkende maatregelen moeten worden getroffen. Volgens VPR zijn al deze maatregelen ten onrechte niet in de vergunning voorgeschreven. 
     9.1.    In artikel 3 van de Wbr is, voor zover hier van belang, bepaald dat de weigering van een vergunning slechts kan geschieden ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken. 
     Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid zoals neergelegd in de "Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en is in 2011, 2013 en 2017 gewijzigd. 
     In de Kennisgeving is bepaald dat aanvragen zullen worden getoetst op onder andere de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid. 
     9.2.    De minister stelt zich op het standpunt dat het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is verzekerd. Daarom bestaat er volgens de minister geen reden om de gevraagde vergunning te weigeren. 
     Aan dit standpunt heeft de minister onder meer het rapport van Arcadis ten grondslag gelegd. In dat rapport is geconcludeerd dat de gevraagde aanvullende voorzieningen bij het energielaadpunt van Fastned doelmatig gebruikt kunnen worden. 
     In het kader van de beoordeling van de veiligheid is in het rapport van Arcadis onderkend dat het realiseren van de aanvullende voorzieningen zal leiden tot een wijziging van de loopstromen over de verzorgingsplaats. In de huidige situatie vinden er loopbewegingen plaats vanaf het energielaadpunt van Fastned naar, onder meer, de shop bij het benzinetankstation. Die loopbewegingen zullen verminderen als de klanten van Fastned ook bij het energielaadpunt terecht kunnen voor een kop koffie of toiletbezoek. Anderzijds zullen er na het realiseren van de gevraagde aanvullende voorzieningen ook loopbewegingen naar het energielaadpunt van Fastned plaatsvinden, vanaf het benzinetankstation of vanaf parkeerplaatsen elders op de verzorgingsplaats. Naar verwachting zal de toename van die laatstbedoelde loopbewegingen groter zijn dan de afname van de loopbewegingen door klanten van het energielaadpunt van Fastned. 
     Dit komt omdat het aantal elektrische auto's nu nog relatief beperkt is. Er zullen dan ook meer automobilisten op de verzorgingsplaats aanwezig zijn die gebruik maken van fossiele brandstoffen. Verder geldt voor een groot deel van de parkeerplaatsen op de verzorgingsplaats dat de loopafstand naar het energielaadpunt van Fastned kleiner is dan de loopafstand naar de shop bij het benzinetankstation. 
     Als de voorzieningen van Fastned worden bezocht, in plaats van de shop bij het benzinetankstation, kan dit volgens het rapport van Arcadis per saldo leiden tot een afname van de afgelegde afstand op de verzorgingsplaats. Tegelijkertijd vergroot dit ook de kans dat automobilisten hun voertuig parkeren op een van de parkeerplekken voor vrachtverkeer en bussen, omdat de loopafstand naar het energielaadpunt van Fastned dan nog kleiner is. Dat kan leiden tot een toename in het gemengd gebruik van de parkeervakken, wat vanuit een duidelijke inrichting van de verzorgingsplaats ongewenst is. Het is dan ook een aandachtspunt dat de parkeervakken voor vrachtverkeer en bussen zich in de directe nabijheid van het laadstation bevinden, aldus het rapport. 
     Verder is in het rapport van Arcadis vastgesteld dat niet overal op de verzorgingsplaats voorzieningen aanwezig zijn die de looproutes faciliteren. Hierdoor moeten voetgangers soms over de rijbaan lopen. 
     Op de verzorgingsplaats geldt echter een maximumsnelheid van 50 km/h. Op de rijbaan die langs het energielaadstation van Fastned voert, zijn geen voorzieningen die een lage rijsnelheid afdwingen. Daarom kan het gewenst zijn om, naast een reductie van de maximumsnelheid, een oversteek te faciliteren bij de rijbaan langs het energielaadstation. Dit leidt tot een concentratie van de oversteekbewegingen waardoor ook automobilisten het gewenste verwachtingspatroon krijgen ten aanzien van de aanwezigheid van overstekende voetgangers, zo is geconcludeerd in het rapport van Arcadis. 
     De maatregelen die in het rapport van Arcadis zijn aanbevolen, zullen volgens de minister worden uitgevoerd. De maximale snelheid op de verzorgingsplaats zal worden teruggebracht naar 30 km/h en er zal een voetgangersoversteekplaats naar het energielaadpunt worden aangelegd. Verder zullen er vijf parkeerplaatsen, waarvan één invalidenparkeerplaats, bij het energielaadpunt worden aangelegd, zo stelt de minister. 
     9.3.    In het rapport van Prana Consult is geconcludeerd dat het realiseren van de gevraagde aanvullende voorzieningen leidt tot een ongewenste versnippering van samenhangende functies. Volgens het rapport zal er een toename van loopstromen ontstaan en zal ook de onvoorspelbaarheid van 'informele' looproutes en oversteeksituaties toenemen. Dit leidt tot een verminderde verkeersveiligheid. Daar komt nog bij dat ter plaatse sprake is van hoge aanrijsnelheden. 
     Ook de aanwezigheid van parkeerplaatsen voor vrachtauto's en bussen draagt volgens het rapport bij aan de onoverzichtelijkheid en onveiligheid. De verkeersveiligheid zal bovendien afnemen als er nieuwe parkeerplaatsen bij het energielaadpunt van Fastned worden aangelegd. Dit leidt tot een verminderde zichtsituatie bij in- en uitparkeren en tot een verminderd zicht op bestuurders en passagiers, aldus het rapport. 
     9.4.    De minister stelt dat hij het rapport van Prana Consult in de besluitvorming heeft betrokken. Volgens de minister wijken de conclusies echter niet zodanig af van het rapport van Arcadis dat aan de betrouwbaarheid van dat laatstgenoemde rapport moet worden getwijfeld. De minister stelt dan ook dat hij bij het nemen van het bestreden besluit heeft kunnen afgaan op het rapport van Arcadis. Gelet op de inhoud van dat rapport en gezien de te treffen maatregelen op de verzorgingsplaats, zal volgens de minister geen sprake zijn van een verkeersonveilige situatie die noodzaakt tot het weigeren van de gevraagde vergunning. 
     9.5.    Wat VPR heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de minister hierin niet kan worden gevolgd. Hoewel het duidelijker was geweest als de minister in het bestreden besluit uitdrukkelijk op het rapport van Prana Consult was ingegaan, acht de Afdeling aannemelijk dat de minister dit rapport in zijn afweging heeft meegenomen. De minister was immers al op de hoogte van de inhoud van dit rapport in de procedure die heeft geleid tot de in het procesverloop genoemde uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:198. In die uitspraak is het rapport van Prana Consult weliswaar beoordeeld in relatie tot de vergunningverlening voor de verzorgingsplaats De Horn, maar - net als het rapport van Arcadis - heeft het rapport van Prana Consult grotendeels betrekking op de verzorgingsplaatsen Velder en De Horn gezamenlijk. 
     Verder legt het rapport van Prana Consult op sommige punten andere accenten en komt het rapport deels tot andere conclusies dan het rapport van Arcadis. In beide rapporten is namelijk geconcludeerd dat het realiseren van de door Fastned gevraagde aanvullende voorzieningen leidt tot een afname van de verkeersveiligheid. De rapporten verschillen echter over de vraag of met het treffen van maatregelen een acceptabel niveau van verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats kan worden bereikt. In het rapport van Arcadis is die vraag bevestigend beantwoord, terwijl in het rapport van Prana Consult wordt geconcludeerd dat het realiseren van de gevraagde aanvullende voorzieningen niet wenselijk is. 
     Dit maakt echter niet dat de minister zich niet op het rapport van Arcadis heeft mogen baseren. Het gaat hier immers om een waardering die in beide rapporten wordt gegeven op basis van dezelfde feiten. De minister heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verkeersveiligheid niet in de weg staat aan het verlenen van de gevraagde vergunning. 
     9.6.    Zoals hiervoor is overwogen, stelt de minister zich op het standpunt dat de maximale snelheid op de verzorgingsplaats moet worden teruggebracht naar 30 km/h en dat er een loopverbinding naar de aanvullende voorzieningen van Fastned moet worden aangelegd. 
     De Afdeling volgt de minister in zijn standpunt dat het niet mogelijk is om een voorschrift aan de vergunning te verbinden waarin een daartoe strekkende verplichting voor Fastned wordt opgenomen. Bij het bepalen van de maximumsnelheid en het inrichten van de verzorgingsplaats gaat het om maatregelen die Fastned niet kan treffen. De uitvoering van die maatregelen is in handen van de minister, die op dit punt wordt vertegenwoordigd door Rijkswaterstaat. In het verweerschrift en op de zitting heeft de minister echter verklaard dat de hiervoor vermelde maatregelen ook daadwerkelijk zullen worden getroffen. De Afdeling ziet geen reden om hieraan te twijfelen. 
     Bij de verlening van de vergunning is wel de randvoorwaarde gesteld dat minimaal vijf parkeerplaatsen, waarvan één invalidenparkeerplaats, bij het energielaadpunt worden aangelegd. Dat die parkeerplaatsen niet zijn ingetekend op de vergunningaanvraag, zoals VPR naar voren heeft gebracht, maakt niet dat de minister de gevraagde vergunning niet had mogen verlenen. In de voorschriften is bepaald dat het realiseren van de parkeerplaatsen met de afdeling Vergunningverlening moet worden afgestemd, voordat met de werkzaamheden mag worden begonnen. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hiermee is gewaarborgd dat de parkeerplaatsen zodanig zullen worden aangelegd dat de verkeersveiligheid is gewaarborgd. 
     Op deze punten bestaat daarom geen reden voor een vernietiging van het bestreden besluit. Het betoog slaag niet. 
     Relatie met de oorspronkelijke vergunning uit 2014 
     10.     VPR wijst erop dat de bij het bestreden besluit verleende vergunning juridisch is vormgegeven als een wijziging van de Wbr-vergunning die op 7 mei 2014 aan Fastned is verleend. VPR kan zich hiermee verenigen, voor zover dit betekent dat de looptijd van die vergunning ook gaat gelden voor de aanvullende voorzieningen. Volgens VPR mag de vergunningverlening er dus niet toe leiden dat voor alle voorzieningen een langere looptijd gaat gelden dan oorspronkelijk was toegestaan. 
     VPR stelt verder dat de minister ten onrechte geen integrale versie van de gewijzigde Wbr-vergunning heeft vastgesteld. Volgens haar is dit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 
     10.1.  Met VPR stelt de Afdeling vast dat de looptijd van de oorspronkelijke Wbr-vergunning bij het bestreden besluit niet is gewijzigd. Dit betekent dat de oorspronkelijke looptijd, die afloopt in 2029, zowel geldt voor de exploitatie van het energielaadpunt als voor de aanvullende voorzieningen. De minister heeft dit in het verweerschrift en op de zitting bevestigd. 
     Het betoog van VPR dat de vergunningverlening in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, volgt de Afdeling niet. De vergunde wijziging leidt niet tot een overzichtelijk vergunningenbestand. Er bestaat dan ook geen reden om te oordelen dat een nieuwe, geconsolideerde versie van de vergunning ten onrechte ontbreekt. 
     Deze beroepsgronden slagen niet. 
     Conclusie 
     11.     Het beroep is ongegrond. 
     12.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     verklaart het beroep ongegrond. 
     Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier. 
     De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.        
     De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
     Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2021 
     208. 
       
     BIJLAGE 
       
     Algemene wet bestuursrecht 
     Artikel 1:2 
     1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 
     2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. 
     3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. 
     Artikel 1:3 
     1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
     2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. 
     3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. 
     4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. 
     Wet beheer rijkswaterstaatswerken 
     Artikel 1 
     In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar zijn aard daartoe behoort. 
     Artikel 2 
     1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd: 
     a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden; 
     b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen. 
     2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. 
     3. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik van waterstaatswerken door of vanwege Onze Minister van Verkeer en Waterstaat in het kader van de aanleg, wijziging, verbetering of het beheer van die waterstaatswerken of de regeling van het verkeer over die waterstaatswerken. 
     Artikel 3 
     1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. 
     2. De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen. 
     Artikel 6 
     1. Onze Minister van Verkeer en Waterstaat kan de toegang tot een waterstaatswerk geheel of gedeeltelijk verbieden of beperken door een daartoe strekkende bekendmaking, geplaatst bij het betrokken waterstaatswerk, dan wel gedaan op een andere geschikte wijze. 
     2. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik door het openbaar verkeer.