ECLI: ECLI:NL:RBZWB:2024:4149

Titel: ECLI:NL:RBZWB:2024:4149 Rechtbank Zeeland-West-Brabant , 20-06-2024 / 24/3249

Gerecht: Rechtbank Zeeland-West-Brabant

Datum uitspraak: 2024-06-20

Zaaknummer: 24/3249

Proceduretype: Voorlopige voorziening

Onderwerp: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBZWB:2024:4149

---

Opheffing voorlopige voorziening

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT 
   
   
     Zittingsplaats Breda 
   
   
     Bestuursrecht 
   
   
     zaaknummer: BRE 24/3249 
   
   
     
       uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 juni 2024 in het verzoek van 
     
   
   
     
       Brabant Water N.V., uit 's-Hertogenbosch, verzoekster, 
     (gemachtigde: mr. [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ), 
     
     
       
         om toepassing van artikel 8:87, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (opheffing of wijziging voorlopige voorziening).  
         
       
       
         Als derde partij hebben aan het geding deelgenomen: 
     
     
   
   
     Stichting Het Noordbrabants Landschap, uit Haaren,  
     
       
         Brabantse Milieufederatie,  uit Tilburg,  
       samen: de oorspronkelijke eisers,  (gemachtigde:mr. [gemachtigde 3] ), 
     
     
     
       en 
     
     
   
   
     het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant (GS).  
     
     
   
   
     Inleiding 
     
     
       De oorspronkelijke eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van GS van 28 december 2020 om aan verzoekster een natuurvergunning te verlenen voor het onttrekken van een grotere hoeveelheid grondwater (van 14,7 miljoen m3 per jaar, naar  
       18 miljoen m3 per jaar) op de drinkwaterproductielocatie [locatie] aan de [adres] te Tilburg. 
     
     
     
       Dat beroep is behandeld op een zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank in Breda op 28 september 2023. In een tussenbeslissing van 8 januari 2024 heeft de rechtbank besloten tot benoeming van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat significante gevolgen voor Natura 2000-gebied [natuurgebied] als gevolg van de verhoging van de grondwateronttrekking niet kunnen worden uitgesloten, zag de rechtbank daarnaast aanleiding en noodzaak om in afwachting van het onderzoeksrapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, ( [deskundige] ) ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:80b, derde lid, van de Awb. De voorlopige voorziening bestaat eruit dat het bestreden besluit is geschorst tot einduitspraak is gedaan in beroep.  
     
     
     
       Verzoekster heeft de voorzieningenrechter op 9 april 2024 verzocht om opheffing van de schorsing op grond van artikel 8:87, eerste lid, van de Awb.  
     
     
     
       De voorzieningenrechter heeft dat verzoek op 6 juni 2024 op zitting behandeld. Namens verzoekster waren haar gemachtigde, [naam 1] (algemeen directeur), [naam 2] (sectordirecteur productie), [naam 3] (senior adviseur geohydrologie), [naam 4] (senior adviseur ecohydrologie) en [naam 5] (afdelingsmanager juridische zaken) aanwezig. Namens de oorspronkelijke eisers waren hun gemachtigde, [naam 6] (adjunct-directeur Brabantse Milieufederatie) en [naam 7] (adjunct-directeur Brabants Landschap) aanwezig. GS heeft voorafgaand aan de zitting per e-mailbericht medegedeeld niet bij de zitting aanwezig te zullen zijn.  
     
     
     
   
   
     Beoordeling door de voorzieningenrechter 
     
     1.	Wat zijn de feiten?  
     
     
       Aan de Tilburgsche Waterleiding Maatschappij N.V. is op 15 juni 1972 op grond van de Grondwaterwet Waterleidingbedrijven een watervergunning verleend voor het onttrekken van grondwater bij de drinkwaterproductielocatie [locatie] . In die vergunning is toestemming verleend voor een onttrekking van 70.000 m3 grondwater per etmaal, 1.620.000 m3 grondwater per maand en 18 miljoen m3 grondwater per jaar. Op 19 november 2007 is de watervergunning op naam van verzoekster gezet.  
     
     
     
       De maximale vergunde onttrekkingscapaciteit is in het verleden onbenut gebleven. In het verleden werd 14,7 miljoen m3 grondwater per jaar onttrokken. Verzoekster wil dit verhogen naar 18 miljoen m3 grondwater per jaar.  
     
     
     
       Op 17 juli 2019 heeft verzoekster een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) aangevraagd voor die verhoging, vanwege mogelijke verdrogingsgevolgen voor het Natura 2000-gebied ‘ [natuurgebied] ’.  
     
     
     
       GS heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast.  
     
     
     
       GS heeft op 25 juni 2020 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd, strekkende tot het verlenen van de aangevraagde vergunning. De oorspronkelijke eisers hebben bij brief van 3 augustus 2020 hun zienswijze kenbaar gemaakt. 
     
     
     
       Bij bestreden besluit heeft GS de vergunning verleend.  
     
     
     
       De oorspronkelijke eisers hebben daar op 8 februari 2021 beroep  tegen ingesteld.  
     
     
     
     
     
     
     
     2.	Wat is het wettelijk kader?  
     
     
       2.1 
       
         Op grond van artikel 8:87, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter een  
         voorlopige voorziening opheffen. Uit jurisprudentie  blijkt dat een verzoek om wijziging van de getroffen voorlopige voorziening slechts voor toewijzing in aanmerking kan komen, indien verzoekster terecht een beroep kan doen op feiten of omstandigheden die ten tijde van het beroep niet bekend waren en redelijkerwijs ook niet bekend konden zijn dan wel op nieuwe feiten of omstandigheden van na de uitspraak, die een dergelijk verzoek rechtvaardigen. Sinds 1 januari 2013 voorziet deze bepaling ook expliciet in de mogelijkheid om aan de voorzieningenrechter te vragen een door de bodemrechter met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb ambtshalve getroffen voorlopige voorziening op te heffen. 
       
       
     
     
       2.2 
       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 17 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 
       
     
     
       2.3 
       Het was op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verboden om zonder natuurvergunning een project te realiseren dat niet direct verband hield met of nodig was voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.  Een natuurvergunning kon alleen worden verleend, wanneer uit een passende beoordeling was gebleken dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast als gevolg van het project. 
       
     
     
       2.4 
       Als uit de passende beoordeling naar voren kwam dat significante negatieve effecten niet (volledig) uitgesloten kunnen worden, dan kon toch een natuurvergunning worden verleend voor het project, mits aan elk van de volgende voorwaarden werd voldaan: a. er geen alternatieven zijn; 
       b. er sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang en; 
       c. de nodige compenserende maatregelen worden getroffen. 
       Dit wordt de ADC-toets genoemd.  
       
     
     
       2.5 
       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
       
       
         
           3.	Waarom is ambtshalve een voorlopige voorziening getroffen?  
         
       
       
     
     
       3.1 
       In beroep is tussen partijen in geschil of een passende beoordeling is vereist voor het verhogen van de grondwateronttrekking van 14,7 miljoen m3 grondwater naar 18 miljoen m3 grondwater per jaar. Meer specifiek moet worden beoordeeld of uitgesloten kan worden dat het onttrekken van meer grondwater bij de drinkwaterproductielocatie [locatie] significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebied [natuurgebied] . De rechtbank was van oordeel dat onvoldoende zekerheid bestond over de vraag of dergelijke gevolgen konden worden uitgesloten. De door partijen overgelegde expertise-rapporten van [bedrijf 1] en [bedrijf 2] spreken elkaar op dit punt tegen. Uit verschillende ecologische stukken bleek dat het gebied kampt met verdroging en dat daarom een risico bestaat dat de verhoging van de grondwateronttrekking significante gevolgen zal hebben voor het natuurgebied. De rechtbank zag in de wens van GS om monitoringsvoorschriften op te nemen in de natuurvergunning extra reden voor twijfel of significante gevolgen kunnen worden uitgesloten. Gelet daarop achtte de rechtbank het noodzakelijk dat de [deskundige] als deskundige in het beroep onderzoek verricht naar de vraag of dergelijke significante gevolgen – op basis van de bestaande wetenschappelijke kennis over het gebied en de overgelegde expertiserapporten – kunnen worden uitgesloten. De rechtbank heeft de [deskundige] daarom opdragen onderzoek te verrichten, overeenkomstig de onderzoeksopdracht. 
       
     
     
       3.2 
       Omdat significante gevolgen voor Natura 2000-gebied [natuurgebied] als gevolg van de verhoging van de grondwateronttrekking op dit moment dus niet kunnen worden uitgesloten, zag de rechtbank aanleiding en noodzaak om in afwachting van het onderzoeksrapport van de [deskundige] ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:80b, derde lid, van de Awb. De voorlopige voorziening bestaat eruit dat het bestreden besluit is geschorst tot einduitspraak is gedaan in beroep.  
       
       
         
           4.	Welke gronden heeft verzoekster aangevoerd?  
         
       
       
     
     
       4.1 
       Verzoekster heeft verzocht om opheffing van de voorlopige voorziening, omdat volgens haar sprake is van verschillende nieuwe feiten en omstandigheden die een dergelijke opheffing rechtvaardigen.  
       
     
     
       4.2 
       Verzoekster heeft onder andere aangevoerd dat uit de tussenbeslissing van de rechtbank niet blijkt dat de rechtbank bekend was met de omstandigheid dat de grondwateronttrekking op 1 november 2022 al was verhoogd naar 18 miljoen m3 grondwater per jaar (in combinatie met intensieve hydrologische en ecologische monitoring). De rechtbank heeft bij het treffen van de voorlopige voorziening volgens verzoekster ten onrechte niet meegewogen dat een beperking van de grondwateronttrekking verstrekkende nadelige gevolgen heeft voor het algemeen belang van voldoende drinkwater in Noord-Brabant. Op grond van artikel 32, eerste lid, van de Drinkwaterwet is verzoekster verplicht om het leveren van voldoende drinkwater te waarborgen. De schorsing van het bestreden besluit leidt tot een beperking van de grondwateronttrekking tot maximaal 14,7 miljoen m3 grondwater in 2023. Uitgangspunt voor de leveringszekerheid is dat drinkwaterbedrijven een operationele reserve van 10% beschikbaar houden voor perioden met een piekvraag. Verzoekster kan nu niet meer aan deze eis voldoen. Daardoor is in de regio West-Brabant een acuut drinkwaterleveringsprobleem ontstaan en kan in de regio Midden-Brabant in 2026 niet meer aan iedereen water worden geleverd. Tot 2030 zijn geen redelijke alternatieven aanwezig.  
       
       
       
       
         
           5.	Wat is het oordeel van de voorzieningenrechter 
         
       
       
     
     
       5.1 
       De voorzieningenrechter zal het verzoek om opheffing van de ambtshalve getroffen voorlopige voorziening toewijzen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
       
     
     
       5.2 
       De natuurbeschermingswetgeving gaat uit van een ‘voorafgaande toestemmingsplicht’ voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Voor elk project, waarbij die significante gevolgen niet uitgesloten kunnen worden, moet een passende beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied. Een natuurvergunning kan vervolgens slechts worden verleend, nadat uit die passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zullen worden aangetast als gevolg van het project.  
       
     
     
       5.3 
       In die vergunningplicht ligt volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) het ‘voorzorgsbeginsel’ besloten. Het voorzorgsbeginsel is één van de grondslagen van het beleid van de Europese Unie om op milieugebied een hoog beschermingsniveau na te streven overeenkomstig artikel 191, tweede lid van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Door middel van de voorafgaande natuurvergunningplicht kan worden gegarandeerd dat beschermde gebieden niet worden aangetast als gevolg van projecten.  
       
     
     
       5.4 
       De voorzieningenrechter gaat er vanuit dat de rechtbank in haar tussenbeslissing vanuit deze grondregel uit het natuurbeschermingsrecht tot de conclusie is gekomen dat het noodzakelijk is om een voorlopige voorziening te treffen en de natuurvergunning te schorsen. Er is immers volgens de rechtbank onduidelijkheid over de vraag of uitgesloten kan worden dat de verhoogde grondwateronttrekking significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied [natuurgebied] . Verzoekster heeft geen passende beoordeling op laten stellen, die zekerheid biedt dat de natuurlijke kenmerken van dit Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast als gevolg van het project. 
       
       
         
           Nieuwe feiten of omstandigheden  
         
       
       
     
     
       5.5 
       
         De voorzieningenrechter stelt vast dat uit de tussenbeslissing van de rechtbank van  
         8 januari 2024 niet blijkt dat de rechtbank zich heeft gerealiseerd dat verzoekster met ingang van 1 november 2022 de grondwateronttrekking op de [locatie] al had verhoogd naar 18 miljoen m³ per jaar. Ook blijkt niet dat de rechtbank zich heeft gerealiseerd dat er acute problemen in de drinkwaterlevering in de regio’s Midden- en West-Brabant zouden ontstaan, als verzoekster niet langer 18 miljoen m³ grondwater mag onttrekken bij de [locatie] .  
       
       
     
     
       5.6 
       De voorzieningenrechter merkt deze omstandigheden dan ook aan als nieuwe feiten of omstandigheden, die een heroverweging van de getroffen voorlopige voorziening rechtvaardigen. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat de getroffen voorlopige voorziening een tijdelijke maatregel is in afwachting van de uitkomst van de beroepsprocedure. De voorzieningenrechter - of in dit geval de rechtbank - treft alleen een voorlopige voorziening als “onverwijlde spoed” dat vereist. Dat betekent dat sprake moet zijn van een situatie waarin de uitspraak in beroep niet afgewacht kan worden, omdat het onmogelijk zal zijn om eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit te herstellen (onomkeerbaarheid). 
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
     
     
       5.7 
       De voorzieningenrechter neemt in aanmerking dat verzoekster voldoende en onbetwist heeft onderbouwd dat een acuut drinkwaterprobleem is ontstaan in West- en Midden-Brabant sinds de schorsing van de natuurvergunning. Dat dit drinkwaterprobleem bestaat wordt bevestigd door het bestuurlijk toezichtsgesprek dat de Inspectie Leefomgeving en Transport inmiddels met verzoekster heeft gevoerd. Daarin heeft de inspectie haar zorgen over de veiligstelling van drinkwatervoorziening in Brabant overgebracht. Het gaat hier naar het oordeel van de voorzieningenrechter om een dringende reden van groot algemeen belang, omdat het er mogelijk toe kan leiden dat geen drinkwater meer kan worden geleverd aan bedrijven en in het geval van een calamiteit (bijvoorbeeld het breken van een leiding of een extreem hete zomer) ook niet aan huishoudens.  
       
     
     
       5.8 
       Daarnaast heeft verzoekster aannemelijk gemaakt dat in ieder geval tot 2030 geen alternatieven bestaan om dat probleem op te kunnen lossen. De winning uit alternatieve bronnen (bijvoorbeeld brak water) is voorlopig niet voorhanden en ook kan geen water van andere winningen en productiebedrijven worden aangevoerd. Het ophogen van de onttrekking bij andere winlocaties in Midden-Brabant en Oost-Brabant en het treffen van de daarvoor benodigde technische voorzieningen is niet mogelijk op korte termijn. 
       
     
     
       5.9 
       Ter zitting is verder toegelicht dat de grondwaterstand in het Natura 2000-gebied [natuurgebied] als gevolg van extreme regenval de afgelopen periode ongekend hoog was. Dat was ten tijde van de tussenbeslissing van de rechtbank niet het geval. Ter zitting is gemotiveerd toegelicht door een geohydroloog die werkzaam is bij verzoekster, dat de grondwaterstand (gelet op die uitzonderlijk hoge grondwaterstand) in het jaar 2024 niet zal dalen tot een peil lager dan de afgelopen vijf jaren, ook niet wanneer alsnog de volledige 18 miljoen m3 grondwater wordt onttrokken bij de locatie [locatie] .  
       
     
     
       5.10 
       In die omstandigheid, in combinatie met de dwingende reden van openbaar belang die is gelegen in het waarborgen van voldoende drinkwater in Noord-Brabant en de omstandigheid dat de rechtbank naar verwachting in het eerste kwartaal van 2025 uitspraak kan doen in beroep, ziet de voorzieningenrechter aanleiding tot toewijzing van het verzoek om opheffing van de schorsing van de natuurvergunning.  
       
       
         
           6.	Wat is de conclusie?  
         
       
       
     
     
       6.1 
       De voorzieningenrechter zal het verzoek om opheffing van de voorlopige voorziening toewijzen. Dat betekent dat verzoekster vanaf de datum van deze uitspraak weer gebruik mag maken van de natuurvergunning. Dit doet verzoekster op eigen risico  zolang de natuurvergunning niet onherroepelijk is. De overige door verzoekster aangevoerde gronden behoeven geen bespreking meer.  
       
     
     
       6.2 
       Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht wordt terugbetaald.	  
       
     
     
       6.3 
       Er is niet verzocht om vergoeding van de proceskosten. 
       
       
     
   
   
     De beslissing 
     
     
       De voorzieningenrechter:  
     
     
     
       
         wijst het verzoek om opheffing van de bij tussenbeslissing van 8 januari 2024 getroffen voorlopige voorziening toe; 
       
       
         heft de schorsing van de natuurvergunning die op 28 december 2020 aan verzoekster is verleend op; 
       
       
         bepaalt dat het door verzoekster betaalde griffierecht van € 371,- door de griffier wordt teruggestort. 
       
     
     
     
     
     
     
       
         
         
         
           
             
               griffier 
             
             
               voorzieningenrechter 
             
           
         
       
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 20 juni 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
     
     
   
   
     Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open. 
     
   
   
     Wettelijk kader  
     
     
       
         Habitatrichtlijn (Hrl) 
       
     
     
     
       
         Artikel 6, derde lid van de Hrl 
       
       Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden. 
     
     
     
       
         Wet natuurbescherming (Wnb) 
       
     
     
     
       
         Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb 
       
       Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. 
       
         Artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb  
       
       Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. 
     
     
     
       
         Artikel 2.8, derde lid, van de Wnb  
       
       Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. 
     
     
     
       
         Artikel 2.8, vierde lid, van de Wnb 
       
       In afwijking van het derde lid kan, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden: 
     
     
       
         er zijn geen alternatieve oplossingen; 
       
       
         het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en 
       
       
         de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. 
       
     
     
   
   
      Het beroep is ingediend bij de rechtbank Oost-Brabant. In een tussenbeslissing van 26 maart 2021 heeft de rechtbank Oost-Brabant de zaak verwezen naar de rechtbank Zeeland-West-Brabant, om door deze rechtbank verder te worden behandeld.  
   
   
      ABRvS 3 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1188; ABRvS 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2335, r.o. 6 en 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1225. 
   
   
      ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:129.  
   
   
      Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.  
   
   
      Artikel 2.8, derde lid, van de Wnb.  
   
   
      Af te leiden uit: ABRvS 30 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1729, r.o. 7 en ABRvS 6 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1446, r.o. 5.