ECLI: ECLI:NL:RBDHA:2025:4677

Titel: ECLI:NL:RBDHA:2025:4677 Rechtbank Den Haag , 25-03-2025 / 21/4020

Gerecht: Rechtbank Den Haag

Datum uitspraak: 2025-03-25

Zaaknummer: 21/4020

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBDHA:2025:4677

---

Ambtshalve wijziging van voorschriften van de omgevingsvergunning voor het onderdeel milieu. PGS 29:2016. NFPA 11. Tank-typicals. Brandscenario's. Blusvoorzieningen. Reformatio in peius. Foamdam. Schuimsysteem. Overgangstermijn voor het doen van aanpassingen.

RECHTBANK DEN HAAG 
     
     
       Bestuursrecht 
     
     
     
       zaaknummer: SGR 21/4020  
     
     
       uitspraak van de meervoudige kamer van 25 maart 2025 in de zaak tussen 
     
      [eiseres] B.V. te [vestigingsplaats] , eiseres 
     (gemachtigde: mr. B. Ebben), 
     
     
       en 
     
     
     het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, verweerder.  
     (gemachtigden: mr. H. Vermeulen en B. Romijn) 
     
   
   
     Procesverloop 
     
     
       In het besluit van 26 april 2021 (bestreden besluit 1) heeft verweerder diverse voorschriften van de omgevingsvergunning voor het onderdeel milieu voor de inrichting van eiseres aan de [adres 1] en [adres 2] te [plaats] gewijzigd.  
     
     
     
       Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       De voorzieningenrechter heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) als deskundige benoemd en verzocht een spoeddeskundigenbericht uit te brengen. Op 16 augustus 2021 heeft de STAB een verslag uitgebracht. Hierop heeft eiseres schriftelijk gereageerd.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.  
     
     
     
       In de uitspraak van 6 september 2021 heeft de voorzieningenrechter beslist op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres en bestreden besluit 1 geschorst voor wat betreft drie voorschriften en die voorschriften bij wijze van voorlopige voorziening gewijzigd.  
     
     
     
       In het besluit van 8 december 2023 (bestreden besluit 2) heeft verweerder bestreden  
       besluit 1 gewijzigd door onder meer een aantal voorschriften in te trekken en te vervangen door nieuwe voorschriften. 
     
     
     
       Eiseres heeft een schriftelijke reactie op bestreden besluit 2 ingediend. 
     
     
     
       De rechtbank heeft de STAB als deskundige benoemd. De STAB heeft op 30 mei 2024 een deskundigenbericht uitgebracht. Hierop heeft eiseres schriftelijk gereageerd. 
     
     
     
       De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2025 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordiger door [naam] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.  
     
     
   
   
     Inleiding 
     
     
       
         Overgangsrecht 
       
     
     
     
       1.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.4, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een ambtshalve besluit waarbij op de voorbereiding van dat besluit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van toepassing is en waarvan het ontwerp van dat besluit vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk is. Het besluit tot wijziging van de voorschriften van de omgevingsvergunning is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerpbesluit is op 16 februari 2021 ter inzage gelegd. Op deze beroepsprocedure blijft dan ook het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing tot het besluit onherroepelijk is. 
     
     
     
       1.1. 
       De voor dit beroep relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.  
       
       
         
           Totstandkoming van de bestreden besluiten 
         
       
       
       
         2.	Eiseres drijft een inrichting, gelegen aan de [adres 1] en [adres 2] te [plaats] . Het is een inrichting voor de op- en overslag van vloeibare minerale olieproducten, organische chemicaliën en (gevaarlijke) afvalstoffen. Voor deze activiteiten is op 15 juni 2007 aan eiseres een revisievergunning verleend.  
       
       
     
     
       2.1. 
       Een deel van de activiteiten van eiseres valt onder de reikwijdte van de Richtlijn voor de veilige bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks (PGS 29), als aangewezen informatiedocument over beste beschikbare technieken (BBT). Het doel van PGS 29 is het verkleinen en beheersen van veiligheidsrisico’s. In deze procedure is aan de orde versie 1.1 van de PGS 29, van december 2016 (hierna te noemen: PGS 29:2016). 
       
     
     
       2.2. 
       Ten behoeve van het bestreden besluit heeft eiseres informatie aangeleverd aan verweerder. Deze informatie staat in de gap-analyse van [bedrijfsnaam] van 31 augustus 2018 met als titel “PGS29 Informatiedocument”. Hierin zijn de activiteiten van eiseres getoetst aan PGS 29:2016. Uit de gap-analyse volgt welke voorschriften uit PGS 29:2016 van toepassing zijn op de inrichting van eiseres, of, hoe en wanneer eiseres aan de betreffende voorschriften invulling kan geven en waarnaar nog (aanvullend) onderzoek moet worden verricht.  
       
     
     
       2.3. 
       In bestreden besluit 1 heeft verweerder met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) onder meer een aantal vergunningvoorschriften behorende bij de omgevingsvergunning van 15 juni 2007 ingetrokken. Verweerder heeft verder vervangende voorschriften aan de omgevingsvergunning van 15 juni 2007 verbonden en diverse definities van begrippen gewijzigd.  
       
     
     
       2.4. 
       In bestreden besluit 2 heeft verweerder onder meer diverse voorschriften van de bij bestreden besluit 1 verleende omgevingsvergunning ingetrokken en vervangen door nieuwe voorschriften.  
       
     
   
   
     Het beroep van eiseres 
     
     
       3.	Eiseres is het niet eens met bestreden besluiten 1 en 2. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van eiseres van rechtswege mede betrekking op bestreden besluit 2.  
     
     
     
       3.1. 
       Het beroep van eiseres is gericht tegen voorschrift 1.2.6 in bestreden besluit 1 en tegen de definitie van het begrip “tank” en de voorschriften 1.2.4.h, 1.3.8.h, 1.9.7.h, 1.9.24.h en 1.9.28.h in bestreden besluit 2. 
       
     
     
       3.2. 
       Eiseres heeft de beroepsgronden tegen de voorschriften 1.9.11.h en 1.9.25.h uit bestreden besluit 2 ingetrokken. Eiseres heeft verder opgemerkt dat geen bezwaren meer bestaan tegen voorschrift 1.9.30.h, zoals opgenomen in bestreden besluit 2. De rechtbank zal daarom in deze uitspraak niet op deze voorschriften ingaan. 
       
     
   
   
     Beoordeling door de rechtbank 
     
     
       
         Bestreden besluit 1 
       
     
     
     
       
         Voorschrift 1.2.6 
       
     
     
     
       4.	Voorschrift 1.2.6 is in bestreden besluit 2 niet gewijzigd. Aan de orde is dan ook voorschrift 1.2.6 zoals dat is opgenomen in bestreden besluit 1. Dit voorschrift luidt als volgt: 
       “Vergunninghouder moet inventariseren welke bestaande tankputdijken aan de tankputzijde en tankputbodems voorzien zijn van een vloeistofkerende voorziening. Op basis van de inventarisatie moet vergunninghouder binnen een termijn van 12 maanden na het in werking treden van dit voorschrift een renovatieplan bij het bevoegde gezag indienen als blijkt dat de vloeistofkerende voorziening hersteld moet worden. In het renovatieplan moet worden vermeld de aard van de herstelwerkzaamheden en de hiervoor benodigde termijnen om de bestaande tankputdijken en tankputbodems, die vloeistofkerend waren uitgevoerd, te herstellen.  
     
     
     
       Indien bestaande tankputdijken aan de tankputzijde van tankputten en tankputbodems niet vloeistofkerend zijn, mogen de opgeslagen stoffen en de aanwezige mengsels in de opslagtanks voor maximaal 50% bestaan uit stoffen die zijn aangewezen als prioritair gevaarlijke stof volgens de Europese kaderrichtlijn water. Daarnaast mogen de aanwezige stoffen en stoffenmengsels in opslagtanks niet de mogelijkheid hebben tot het vormen van zaklagen die kunnen ophopen in de ondergrond, de zogenaamde DNapls (Dense Nonaqueous Phase Liquids). Op grond van het rapport van vergunninghouder “Tauw 6 april 2016, bij DCMR geregistreerd onder nummer 9999853303”, blijkt dat hieraan wordt voldaan, omdat vergunninghouder deze stoffen niet opslaat.  
     
     
     
       Nieuwe tankputdijken aan de tankputzijde van tankputten en tankputbodems moeten vloeistofkerend zijn.” 
     
     
     
       4.1. 
       Eiseres betoogt dat dit voorschrift verder gaat dan BBT en dat de noodzaak van het voorschrift onduidelijk is. Eiseres voert hiertoe ten eerste aan dat in voorschrift 2.3.9 van PGS 29:2016 alleen is voorgeschreven dat een risicostudie moet worden uitgevoerd, zonder dat hieraan een verplichting tot het aanpassen van tankputten door middel van een vloeistofkerende voorziening dan wel een verbod op het opslaan van stoffen is gekoppeld. Eiseres voert ten tweede aan dat voorschrift 1.2.6 een ruimere definitie bevat van prioritair gevaarlijke stoffen, namelijk vloeistoffen die voor meer dan 50% bestaan uit stoffen die zijn aangewezen als prioritair gevaarlijke stof volgens de Europese Kaderrichtlijn water of stoffen die DNapl zijn. Volgens PGS 29:2016 gaat het bij prioritair gevaarlijke stoffen om stoffen die aan beide vereisten voldoen, dus vloeistoffen die voor meer dan 50% bestaan uit stoffen die zijn aangewezen als prioritair gevaarlijke stof volgens de Europese Kaderrichtlijn water en die daarnaast DNapl zijn, aldus eiseres. 
       
     
     
       4.2. 
       De STAB constateert in het deskundigenbericht dat voorschrift 1.2.6 op twee punten verder gaat dan voorschrift 2.3.9 van PGS 29:2016. Ten eerste geeft verweerder een andere invulling aan het begrip “prioritair gevaarlijke stoffen”. Hierdoor vallen meer producten onder de definitie van “prioritair gevaarlijke stoffen”. Verder legt voorschrift 1.2.6 opslagbeperkingen op voor de bestaande tankputten die geen vloeistofkerende voorziening hebben. Deze opslagbeperking in dit voorschrift gaat verder dan voorschrift 2.3.9 van de PGS 29:2016, op basis waarvan een risicostudie moet worden uitgevoerd.  
       
     
     
       4.3. 
       Ter zitting heeft verweerder erkend dat voorschrift 1.2.6 verder gaat dan voorschrift 2.3.9 van PGS 29:2016. Verweerder heeft erkend dat voorschrift 1.2.6 op de wijze waarop het in bestreden besluit 1 is geformuleerd daarom niet in stand kan blijven.  
       
     
     
       4.4. 
       Ter zitting hebben partijen overeenstemming bereikt over aanpassing van de tekst van voorschrift 1.2.6. Partijen zijn het erover eens dat de eerste alinea kan blijven staan. De tweede alinea van het voorschrift moet worden vervangen door de zinsnede: “Bij een productwissel van prioritair gevaarlijke stoffen voert vergunninghouder een risicostudie uit voor alle tankputten met daarin tanks die zullen worden gebruikt voor opslag van die prioritair gevaarlijke stoffen.” Daaraan wordt toegevoegd de tekst uit artikel 2.3.9 van PGS 29:2016 vanaf de woorden “Uitgangspunten zijn”.  
       
     
     
       4.5. 
       De rechtbank ziet daarom aanleiding om het beroep gegrond te verklaren, voorschrift 1.2.6 in bestreden besluit 1 te vernietigen en zelf in de zaak te voorzien, door te voorzien in het voorschrift waarover partijen ter zitting overeenstemming hebben bereikt. Vergunningvoorschrift 1.2.6 wordt daarmee vervangen door de in het dictum van deze uitspraak opgenomen tekst.  
       
       
         
           Bestreden besluit 2 
         
       
       
       
         
           De toelichting op het begrip “tank” 
         
       
       
       
         5.	Eiseres voert aan dat onduidelijk is wat verweerder heeft beoogd met de toevoeging van de definitie van het begrip “tank”.  
       
       
     
     
       5.1. 
       Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat in bestreden besluit 2 een definitie is toegevoegd van het begrip “tank” en dat het opnemen van deze definitie geen inhoudelijke wijziging behelst. Verweerder heeft deze definitie opgenomen om te verduidelijken dat tanks met een drijvend dak voorzien van een geventileerd geodetisch dak (tank-typical 4) vallen onder de reikwijdte van voorschrift 1.9.7.h.  
       
     
     
       5.2. 
       De rechtbank stelt vast dat eiseres het niet eens is met voorschrift 1.9.7.h. Volgens eiseres heeft verweerder tanks met een drijvend dak die zijn voorzien van een geodetisch dak (tank-typical 4) ten onrechte onder de reikwijdte van dit voorschrift gebracht. De rechtbank bespreekt de beroepsgrond tegen dit voorschrift in overweging 8 en verder. Eiseres heeft verder geen zelfstandige gronden aangevoerd tegen de definitie van het begrip “tank”. Nu verweerder bovendien heeft toegelicht dat deze definitie geen inhoudelijke wijziging behelst, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat deze definitie zoals opgenomen in bestreden besluit 2 niet in stand kan blijven.  
       
       
         
           Voorschrift 1.2.4.h. 
         
       
       
       
         6.	Eiseres voert aan dat in voorschrift 1.2.4.h een deel van de toelichting is verwijderd. Deze ‘toelichting 1’ stond wel bij voorschrift 1.2.4 in bestreden besluit 1. Verweerder heeft toegelicht dat het niet de bedoeling was dat ‘toelichting 1’ in voorschrift 1.2.4.h niet meer terugkomt. Eiseres heeft ter zitting naar aanleiding hiervan medegedeeld dat indien de tekst van ‘toelichting 1’ aan voorschrift 1.2.4.h wordt toegevoegd, aan haar beroepsgronden ten aanzien van dit voorschrift tegemoet is gekomen. Verweerder heeft hiermee ingestemd. 
       
       
     
     
       6.1. 
       De rechtbank zal het beroep van eiseres daarom ook in zoverre gegrond verklaren en voorschrift 1.2.4.h vernietigen voor zover ‘toelichting 1’ hierin niet is opgenomen. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, door deze toelichting aan het vergunningvoorschrift toe te voegen.  
       
       
         
           Voorschrift 1.3.8.h 
         
       
       
       7. Eiseres voert over voorschrift 1.3.8.h aan dat het verbod op loopbruggen niet zou mogen gelden voor de loopbrug tussen de tanks in de tankputten 15 en 16. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat deze loopbrug voldoet aan de vereisten in dit voorschrift en daarom niet verwijderd hoeft te worden. Eiseres heeft daarop gereageerd dat hiermee aan haar beroepsgrond tegemoet is gekomen. De rechtbank ziet gelet hierop geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift 1.3.8.h niet in stand kan blijven.   
       
       
         
           Voorschrift 1.9.7.h 
         
       
       
       8. Voorschrift 1.9.7.h stelt eisen aan de blusinstallaties binnen de inrichting van eiseres. Eiseres beschikt over meerdere tanks met zogenoemde uitwendige drijvende daken. Daarnaast beschikt eiseres over tanks met een zelfdragend geodetisch dak met daaronder een drijvend dak. Partijen verschillen onder meer van mening over de vraag of laatstgenoemde drijvende daken in het kader van de brandveiligheid moeten worden beschouwd als interne of uitwendige drijvende daken. Dit is onder andere van belang voor het antwoord op de vraag welke eisen gesteld worden aan het materiaal van de zogenoemde foamdammen die aanwezig zijn op de drijvende daken.  
       
     
     
       8.1. 
       Voorschrift 1.9.7 in bestreden besluit 1 luidde – voor zover hier van belang - als volgt: 
       
       
         “Tanks met extern drijvend dak moeten zijn voorzien van een stationaire blusinstallatie in of op de rimseal die voldoet aan NFPA 11.” 
       
       
     
     
       8.2. 
       In bestreden besluit 2 is voorschrift 1.9.7 ingetrokken en is daarvoor in de plaats gekomen voorschrift 1.9.7.h. Dit voorschrift luidt – voor zover hier van belang – als volgt: 
       
       
         “Een tank met een drijvend dak voorzien van een (geventileerd) geodetisch dak (tank-typical 4) en/of een tank met uitwendig drijvend dak (tank-typical 3) moet zijn voorzien van een stationaire blusinstallatie in of boven de rimseal die voldoet aan NFPA 11.”  
       
       
     
     
       8.3. 
       
         Eiseres is het niet eens met voorschrift 1.9.7.h. Eiseres voert hiertoe als eerste aan dat het toepassingsbereik van dit voorschrift in bestreden besluit 2 is uitgebreid. Voorschrift 1.9.7 in bestreden besluit 1 was volgens eiseres alleen van toepassing op tanks met een uitwendig drijvend dak (tank-typical 3). In voorschrift 1.9.7.h in bestreden besluit 2 is hieraan toegevoegd dat het voorschrift ook van toepassing is op tanks met drijvend dak voorzien van een geodetisch dak (tank-typical 4). Deze aanpassing is gedaan naar aanleiding van haar bezwaar en zij is hierdoor in een slechtere positie gekomen. Dit levert volgens eiseres strijd op met het verbod op reformatio in peius.  
         Eiseres voert verder aan dat verweerder geen wettelijke grondslag heeft om het toepassingsbereik van het voorschrift op deze manier uit te breiden. Eiseres voert hiertoe aan dat dit voorschrift een vertaling is van artikel 4.2.8 van PGS 29:2016. Dat voorschrift ziet alleen op tanks met een uitwendig drijvend dak (tank-typical 3). Voor zover verweerder dit voorschrift ook heeft laten zien op tanks met een drijvend dak voorzien van een geodetisch dak (tank-typical 4) is geen sprake van BBT. Verweerder heeft daarom het toepassingsbereik van dit voorschrift niet kunnen uitbreiden met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo, aldus eiseres.  
         Eiseres voert verder aan dat verweerder ten onrechte uit bijlage A bij PGS 29:2016 en uit NFPA 11 afleidt dat tanks met een uitwendig drijvend dak (tank-typical 3) en tanks met een drijvend dak voorzien van een geodetisch dak (tank-typical 4) wat betreft de stationaire blusinstallatie in de rimseal aan dezelfde eisen moeten voldoen. Volgens eiseres volgt uit appendix A van PGS 29:2016 alleen dat de brandscenario’s van beide tanks gelijk zijn. Dit betekent echter niet dat ook de blusinstallaties aan dezelfde eisen moeten voldoen. Eiseres voert verder aan dat dit ook niet uit NFPA 11 valt af te leiden. NFPA 11 stelt immers alleen eisen aan het materiaal van de foamdam van tanks met een uitwendig drijvend dak (tank-typical 3). Uit NFPA 11 volgt volgens eiseres niet dat deze materiaaleisen aan de foamdam ook gelden voor tanks met een drijvend dak voorzien van een geodetisch dak (tank-typical 4). Dit volgt volgens eiseres niet uit artikel 5.4.2.3.1 van NFPA 11, omdat dat artikel alleen betrekking heeft op het ontwerp van het schuimsysteem. Dat het schuimsysteem hetzelfde moet zijn volgens dit artikel, betekent niet dat hetzelfde geldt voor de foamdam. Volgens eiseres is de foamdam immers geen onderdeel van het schuimsysteem, maar van het dak van een tank. Eiseres wijst in dit verband naar de definitie van schuimsysteem in artikel 3.3.17 in de NFPA 11. Verder voert eiseres aan dat de foamdam niet vastzit aan het schuimsysteem bovenaan de tank, maar aan het drijvende dak. Ten slotte voert eiseres aan dat in artikel 3.3.30.2 en 3.3.30.3 van bijlage A van de NFPA 11 de foamdam wordt beschreven als karakteristiek van het dak.  
       
       
     
     
       8.4. 
       
         Verweerder stelt zich op het standpunt dat in voorschrift 1.9.7.h geen sprake is van de uitbreiding van het toepassingsbereik ten opzichte van voorschrift 1.9.7 in bestreden besluit 1. Dit laatste voorschrift zag volgens verweerder ook al op tanks met een drijvend dak met een geventileerd geodetisch dak (tank-typical 4). Dit is in voorschrift 1.9.7.h alleen verduidelijkt, zodat volgens verweerder geen sprake is van reformatio in peius. De grondslag van de aanpassing van het voorschrift is de actualisatieplicht in artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, aangezien sprake is van nieuwe BBT, namelijk PGS 29:2016.  
         Anders dan eiseres betoogt, is volgens verweerder artikel 4.2.8 van PGS 29:2016 ook van toepassing op tanks met een drijvend dak met een geventileerd geodetisch dak (tank-typical 4). Dit volgt uit bijlage A bij PGS 29:2016, waarin staat dat de brandscenario’s gelijk zijn, en uit artikel 5.4.2.3.1 van NFPA 11. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de blusvoorzieningen bij zowel tanks met een uitwendig drijvend dak als bij tanks met een geventileerd geodetisch dak, moeten zijn afgestemd op het scenario van een full surface tankbrand. De aanwezigheid van een geventileerd geodetisch dak betekent volgens verweerder niet dat voor de betreffende tanks gesproken kan worden van een inwendig drijvend dak. Verweerder wijst er in dit verband op dat een geventileerd geodetisch dak niet voldoende wordt geacht om brand te weerstaan. Volgens verweerder zijn de foamdammen geen onderdeel van het dak maar van het schuimsysteem. Het schuimsysteem kan namelijk niet op de juiste manier functioneren zonder de foamdammen. De foamdammen zorgen ervoor dat het schuim wordt opgevangen zodat kan worden uitgegaan van het brandscenario rimbrand. Zonder de foamdammen verspreidt het schuim zich over het dak en kan niet meer van dit scenario worden uitgegaan, aldus verweerder.  
       
       
     
     
       8.5. 
       
         De STAB constateert in het deskundigenbericht met betrekking tot voorschrift 1.9.7.h. het volgende:  
         “In PGS 29:2016, bijlage A is over het tanktype met een geodetisch dak het volgende aangegeven: “Als het inwendige drijvende dak is gebouwd overeenkomstig API 650 appendix G en het geodetisch dak met wandconstructies voorzien is van ventilatieopeningen, zijn de brandscenario’s gelijk aan een extern drijvend daktank zonder geodetisch dak”. Dat voor beide tank-typicals van dezelfde brandscenario’s moet worden uitgegaan, betekent volgens de STAB dat voor beide tank-typicals moet worden uitgegaan van het rimbrand- en full surface brandscenario (bij escalatie) en dat de blusvoorzieningen voor die scenario’s moeten zijn bedoeld en daarop uitgelegd. Voorschrift 4.2.8 van PGS 29:2016 regelt dat tanks met een extern drijvend dak (tank-typical 3) moeten zijn voorzien van een stationaire blusinstallatie in de rimseal die voldoet aan NFPA 11. Volgens de STAB is dit met voorschrift 1.9.7.h ook voorgeschreven voor tanks met een drijvend dak met een geventileerd geodetisch dak (tank-typical 4).  
       
       
       
         De STAB constateert dat NFPA 11 – net als PGS 29:2016 – ervan uitgaat dat tanks met een drijvend dak voorzien van een (geventileerd) geodetisch dak (tank-typical 4) voor het ontwerp van het schuimsysteem moeten worden gezien als een uitwendig drijvend dak (tank-typical 3). Over de beroepsgrond dat bepaling 5.4.2.3.1. van de NFPA 11 alleen betrekking heeft op het schuimsysteem merkt de STAB op dat de uitwerking en dimensionering van een schuimsysteem afhankelijk is van het ontwerp van de blusvoorziening wat betekent dat de bepaling 5.4.2.3.1 ook betrekking heeft op het schuimsysteem ( de rechtbank begrijpt: de blusvoorziening) . Zo zal de uitvoering van een blusvoorziening met of zonder foamdam van invloed zijn op de uitwerking en dimensionering van het schuimsysteem. Bij het ontbreken van een foamdam zal het schuimvolume dat moet kunnen worden opgebracht, afwijkend zijn van het geval van een ontwerp met foamdam. De verspreiding van het schuim is in dat geval immers niet beperkt tot het gebied tussen de tankwand en de foamdam – daar waar de rimsealbrand zich zal bevinden – maar zal zich over het gehele tankdak kunnen verspreiden.” 
       
       
     
     
       8.6. 
       De rechtbank oordeelt als eerste dat eiseres terecht betoogt dat het toepassingsbereik van voorschrift 1.9.7.h is uitgebreid ten opzichte van voorschrift 1.9.7. Dit laatste voorschrift had alleen betrekking op tanks met een extern drijvend dak. Dit betreft de tank-typical 3. Voorschrift 1.9.7.h ziet ook op tanks met een drijvend dak voorzien van een (geventileerd) geodetisch dak. Dit betreft de tank-typical 4. Volgens de definitie van tanks in bestreden besluit 2 zijn de tank-typical 3 en 4 twee verschillende type tanks. Dit betekent dat onder voorschrift 1.9.7.h. een tank type valt (tank-typical 4) dat niet viel onder voorschrift 1.9.7. Eiseres heeft toegelicht dat als gevolg van de uitbreiding van het toepassingsbereik 43 extra tanks per direct aan dit voorschrift moeten voldoen. Een aantal van deze tanks beschikt volgens eiseres over een aluminium foamdam, terwijl dit volgens verweerder niet is toegestaan.  
       
     
     
       8.7. 
       De rechtbank moet vervolgens de vraag beantwoorden of met de uitbreiding van het toepassingsbereik van dit voorschrift het verbod op reformatio in peius is geschonden. In dat kader overweegt de rechtbank dat reformatio in peius zich niet voordoet als het bestuursorgaan ook los van het aanhangig gemaakte bezwaar of beroep bevoegd is het bestreden besluit (ambtshalve) ten nadele van betrokkene te wijzigen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval ambtshalve, met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo, het voorschrift mocht wijzigen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat NFPA 11 dezelfde eisen stelt aan het schuimsysteem, inclusief de foamdam, van zowel tanks met een uitwendig drijvend dak (tank-typical 3) als tanks met drijvend dak voorzien van een geventileerd geodetisch dak (tank-typical 4).  
       
     
     
       8.8. 
       De rechtbank overweegt hiertoe dat zij eiseres niet volgt in haar betoog dat de foamdam onderdeel is van het dak en niet van het schuimsysteem. De rechtbank acht hierbij redengevend dat de foamdam weliswaar vast zit aan het (drijvende) dak, maar geen functie heeft als dak. De foamdam heeft louter een functie ten behoeve van het schuimsysteem. Verweerder heeft in de bestreden besluiten toegelicht dat de functie van de foamdam is om het blusschuim, dat vanaf de bovenkant van de tank aan de binnenzijde van de tankwand in de tank wordt ingebracht, naar de afdichting (rimseal) van het drijvend dak met de tankwand te geleiden. De foamdam zorgt ervoor dat bij de afdichting een gootje ontstaat. Als brand ontstaat langs de tankwand en de seal, kan het blussysteem een mengsel van schuim en water in het gootje spuiten, zodat de brand onder in het gootje snel gedoofd kan worden. De STAB concludeert bovendien dat de aanwezigheid van een foamdam van invloed is op de uitwerking en dimensionering van het schuimsysteem. Bij het ontbreken van een foamdam zal het schuimvolume dat moet kunnen worden opgebracht, afwijkend zijn van het geval van een ontwerp met foamdam. Dit betekent dat de foamdam naar het oordeel van de rechtbank onderdeel is van het schuimsysteem. 
       
       
         8.8.1. 
         De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel. Dat in bepalingen 3.3.30.2 en 3.3.30.3 van bijlage A van NFPA 11 (versie 2024) staat dat een extern of intern drijvend dak een foamdam kan hebben (“might or might not have a foam dam”), betekent niet dat een foamdam onderdeel is van het drijvend dak en niet van het schuimsysteem. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank alleen dat een drijvend dak kan worden uitgerust met een foamdam. Als een dak met een foamdam wordt uitgerust, blijft die ten dienste staan van het schuimsysteem. Dat een foamdam niet is genoemd bij de opsomming van verschillende typen schuimsystemen in artikel 3.3.17 van NFPA 11 leidt ook niet tot het oordeel dat de foamdam geen deel uitmaakt van het schuimsysteem. De rechtbank overweegt hiertoe dat artikel 3.3.17.1 een ‘fixed system’ noemt, waarbij het gaat om de volledige schuiminstallatie. Daartoe behoort naar het oordeel van de rechtbank ook de foamdam, aangezien die van belang is voor de dimensionering en werking van het schuimsysteem. 
         
       
     
     
       8.9. 
       De rechtbank overweegt vervolgens dat eiseres terecht betoogt dat NFPA 11 in bepaling 5.3.5.4 eisen stelt aan het materiaal van een foamdam. Deze bepaling is opgenomen in paragraaf 5.3, die ziet op tanks met een uitwendig drijvend dak (tank-typical 3). Eiseres betoogt ook terecht dat NFPA 11 in paragraaf 5.4, die ziet op tanks met een drijvend dak voorzien van een geodetisch dak (tank-typical 4), niet een bepaling heeft die eisen stelt aan het materiaal van een foamdam. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank echter uit bepaling 5.4.2.3.1 van NFPA 11 kunnen afleiden dat deze tanks op dit punt aan dezelfde eisen moeten voldoen als tanks met een uitwendig drijvend dak (tank-typical 3). In deze bepaling staat immers dat deze tanks voor het ontwerp van een rimsealblussysteem op eenzelfde manier moeten worden behandeld als tanks met een uitwendig drijvend dak (tank-typical 3) ten behoeve van het ontwerp van het schuimsysteem. Zoals de rechtbank hiervoor het overwogen maakt de foamdam deel uit van dit schuimsysteem. 
       
     
     
       8.10. 
       Dit betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat op grond van NFPA 11 tanks met een uitwendig drijvend dak (tank-typical 3) en tanks met een drijvend dak voorzien van een geventileerd geodetisch dak (tank-typical 4) voor het ontwerp van het rimsealblussysteem aan dezelfde eisen moeten voldoen ten behoeve het ontwerp van het schuimsysteem. Verweerder heeft zich vervolgens op het standpunt mogen stellen dat artikel 4.2.8 van PGS 29:2016 waarin staat dat tanks met een extern drijvend dak (tank-typical 3) moeten zijn voorzien van een stationaire blusinstallatie in de rimseal die voldoet aan NFPA 11, ook van toepassing is op tanks met een drijvend dak voorzien van een geventileerd geodetisch dak (tank-typical 4) die op dit punt aan dezelfde eisen moeten voldoen. De rechtbank ziet bevestiging voor dit oordeel in PGS 29:2022 (versie 1) van maart 2023, waarin bij voorschrift 4.2.8 expliciet is toegevoegd dat dit voorschrift van toepassing is op tanks met een uitwendig drijvend dak (tank-typical 3) en tanks met een drijvend dak voorzien van een geodetisch dak (tank-typical 4).  
       
     
     
       8.11. 
       De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder in bestreden besluit 2 het toepassingsbereik van voorschrift 1.9.7.h heeft uitgebreid ten opzichte van 1.9.7, door hier ook tanks met een drijvend dak voorzien van een geventileerd geodetisch dak (tank-typical 4) onder te brengen. Anders dan eiseres betoogt, was verweerder op grond van artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo, bevoegd ambtshalve het voorschrift op deze manier te wijzigen, zodat geen sprake is van reformatio in peius. Verweerder stelt zich immers terecht op het standpunt dat sprake is van nieuwe BBT in voorschrift 4.2.8 van PGS 29:2016 in samenhang met NFPA 11.  
       
     
     
       8.12. 
       De rechtbank volgt eiseres verder niet in haar betoog dat het voorschrift, voor zover dit haar verplicht tot vervanging van de aluminium foamdam van tanks met een drijvend dak voorzien van een geventileerd geodetisch dak (tank-typical 4), onevenredig is en niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. De STAB heeft in dit verband vastgesteld dat een foamdam van koolstofstaal, roestvaststaal of een ander voldoende brandwerend materiaal voldoet aan het hiervoor geldende geheel van voorschriften. Een aluminium foamdam is volgens de STAB alleen bruikbaar bij tank typicals 3 en 4 als daarvan de gelijkwaardigheid is aangetoond. Eiseres heeft toegelicht dat zij testen heeft laten verrichten om aan te tonen dat de brandbestendigheid van een aluminium foamdam gelijkwaardig is aan die van een stalen foamdam, maar dat zij er nog niet in is geslaagd deze gelijkwaardigheid aan te tonen. De rechtbank overweegt dat eiseres daarmee niet aannemelijk heeft gemaakt dat het aanpassen van de foamdammen op grond van dit voorschrift vanwege onevenredigheid niet van haar kan worden verwacht dan wel dat dit niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. 
       
       
         
           Voorschrift 1.9.24.h en 1.9.28.h 
         
       
       
       
         9.	Voorschrift 1.9.24.h luidt – voor zover hier van belang – als volgt: 
         “De opslagtanks moeten zijn voorzien van een eigen stationaire koelvoorziening tegen opwarming door een externe brand behalve in situaties zoals beschreven in de voorschriften 1.9.25h, 1.9.26, 1.9.27, 1.9.28.h en 1.9.29 van de vergunning.” 
       
       
     
     
       9.1. 
       
         Voorschrift 1.9.28.h luidt – voor zover hier van belang – als volgt: 
         “In tankputten met uitsluitend tanks met een drijvend dak voorzien van een (geventileerd) geodetisch dak (tank-typical 4) en/of tanks met een uitwendig drijvend dak (tank-typical 3) mag de stationaire koeling op de tank achterwege blijven, mits de afstand tussen de tanks zo groot is dat bij een brand in een naburige tank een hittebelasting van 10 kW/m² niet kan worden overschreden en het brandrisico in de omgeving gering is. 
       
       
       
         Hierbij geldt als referentiescenario voor tanks die voldoen aan de definitie voor tank-typical 3 of tank-typical 4 het volgende. Voor tanks met detectie in of boven de ‘rim-seal’ en een stationair rim-blussysteem dat voldoet aan NFPA 11 is dit een rim-brand. Zonder deze voorzieningen is dit een tankbrand” 
       
       
     
     
       9.2. 
       Eiseres betoogt dat ten onrechte in voorschrift 1.9.28.h voor tanks voorzien van een (geventileerd) geodetisch dak (tank-typical 4) is voorgeschreven dat het stationair rim-blussysteem moet voldoen aan NFPA 11 om uit te gaan van het scenario rimbrand. Eiseres betoogt dat in voorschrift 1.9.24.h ten onrechte is voorgeschreven dat indien het stationair rim-blussysteem hieraan niet voldoet deze tanks moeten zijn voorzien van een eigen stationaire koelvoorziening. Eiseres voert hiertoe aan dat NFPA 11 geen eisen stelt aan het rimsealblussysteem van tanks voorzien van een (geventileerd) geodetisch dak (tank-typical 4). Eiseres heeft toegelicht dat deze tanks beschikken over een aluminium foamdam, terwijl dit volgens verweerder niet is toegestaan. Eiseres voert verder aan dat dit voorschrift niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Het voorschrift is bovendien onevenredig. Eiseres voert in dit verband aan dat een aluminium foamdam voor wat betreft brandbestendigheid minstens gelijkwaardig is aan staal.  
       
     
     
       9.3. 
       De rechtbank overweegt dat deze beroepsgrond niet slaagt. De rechtbank heeft hiervoor in overweging 8.10 reeds overwogen dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat op grond van NFPA 11 tanks met een uitwendig drijvend dak (tank-typical 3) en tanks met een drijvend dak voorzien van een geventileerd geodetisch dak (tank-typical 4) voor het ontwerp van het rimsealblussysteem aan dezelfde eisen moeten voldoen ten behoeve het ontwerp van het schuimsysteem. De rechtbank heeft in 8.12 reeds overwogen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het aanpassen van de foamdammen op grond van dit voorschrift vanwege onevenredigheid niet van haar kan worden verwacht dan wel dat dit niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. 
       
       
         
           Overgangstermijn 
         
       
       
       
         10.	Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte niet heeft voorzien in een overgangstermijn om de tanks met een aluminium foamdam aan te passen om aan de voorschriften 1.9.7.h, 1.9.24.h en 1.9.28.h te voldoen. Hierdoor is zij direct in overtreding van deze voorschriften. Eiseres voert aan dat zij voornemens is de aluminium foamdammen te vervangen door foamdammen van roestvrijstaal. Die aanpassingen vergen een aanzienlijke inspanning en kunnen niet op korte termijn worden gerealiseerd. Dit wil zij doen bij de eerstvolgende productwissel waarbij de tank wordt schoongemaakt of bij het eerstvolgende groot onderhoud. Voor een derde van de tanks staat het groot onderhoud gepland in de komende drie jaar, voor nog een derde over 4 tot 9 jaar en voor het laatste derde over 10 jaar of later. Eiseres heeft toegelicht dat in de tanks die over 10 jaar aan de beurt zijn voor groot onderhoud geen brandbare stoffen zullen worden opgeslagen. Eiseres voert aan dat het beter is voor het milieu dat de aanpassingen worden gedaan bij het groot onderhoud. Hiervoor is het immers nodig dat de tanks worden leeggemaakt, schoongemaakt en dat afval wordt afgevoerd. Dat leidt tot extra emissies naar de lucht, tot extra afval en tot extra arbeidsveiligheidsrisico’s. Bovendien zijn de kosten aanzienlijk hoger wanneer de aanpassingen niet tegelijk met het groot onderhoud worden gedaan. Volgens eiseres levert het bovendien geen risico’s op als de foamdammen niet direct worden aangepast. Eiseres wijst in dit verband naar het rapport van VOTOB van 3 mei 2023. Daarin staat dat het risico op een rimsealbrand met een intern direct contact drijvend dak zeer laag is. Mocht een rimsealbrand toch ontstaan, dan is deze nog steeds goed te bestrijden als de foamdam faalt. Het is voorts weinig aannemelijk dat een rimsealbrand bij een intern drijvend dak zich ontwikkelt tot een tankbrand (volledig oppervlakte scenario). Mocht dit scenario zich voordoen, dan zijn bedrijven in staat deze te bestrijden, aldus het rapport van VOTOB.  
       
       
     
     
       10.1. 
       Verweerder heeft in reactie op het concept-deskundigenbericht van de STAB opgemerkt uit te gaan van een overgangstermijn van 3 jaar om aan de voorschriften te voldoen. Deze termijn verstrijkt op 31 augustus 2025.   
       
     
     
       10.2. 
       De STAB concludeert in het deskundigenbericht dat zolang voor aluminium foamdammen geen gelijkwaardigheid is aangetoond, eiseres op basis van de voorschriften ofwel de aluminium foamdammen moet vervangen door foamdammen van bijvoorbeeld roestvaststaal, ofwel de blus- en koelvoorzieningen moet aanpassen omdat er van een full surface tankbrand en niet meer van een rimsealbrand moet worden uitgegaan. Beide mogelijkheden vergen een aanzienlijke inspanning. De STAB constateert in het deskundigenbericht verder dat het zeker niet zo is dat een falend blussysteem altijd zal leiden tot een full surface tankbrand, vooral omdat een beginnende (rimseal)brand in een vroeg stadium zal worden ontdekt en kan worden bestreden. De kans op een full surface tankbrand wordt door een falend blussysteem echter wel vergroot. Uit voorzorg is het full surface brandscenario daarom maatgevend geacht voor de beoordeling van de benodigde  blus- en koelvoorzieningen bij eiseres. In het geval van een full surface tankbrand is volgens de STAB in beginsel sprake van voldoende slagkracht om deze brand te bestrijden en verdere escalatie te voorkomen door blussing en koeling van nabijgelegen tanks. Voorkomen moet worden dat een tankputbrand ontstaat door catastrofaal falen van een tank. Een volledig ontwikkelde tankbrand komt zelden voor en dit geldt zeker voor een grote tankputbrand. Vanuit dit oogpunt is er geen sprake van een acuut risico en kan volgens de STAB een overgangstermijn worden gehanteerd voor het aanbrengen van de vereiste voorzieningen. Verweerder hanteert een overgangstermijn van drie jaar. Deze overgangstermijn verstrijkt op 31 augustus 2025 en is volgens de STAB te kort en biedt geen oplossing voor het merendeel van de tanks die in de tussentijd nog niet zijn aangepast.  
       
     
     
       10.3. 
       De rechtbank stelt vast dat in de voorschriften 1.9.7.h, 1.9.24.h en 1.9.28.h niet is voorzien in een overgangstermijn, zodat eiseres de aanpassingen per direct moet uitvoeren om niet in overtreding te zijn.  
       
     
     
       10.4. 
       De rechtbank overweegt dat het onevenredig is om deze voorschriften op te leggen zonder te voorzien in een redelijke overgangstermijn. Daarbij vindt de rechtbank in het bijzonder van belang dat eiseres de aanpassingen niet direct kan doorvoeren en dat er volgens het deskundigenbericht geen sprake is van een acuut risico. De rechtbank overweegt dat volgens het deskundigenbericht een overgangstermijn kan worden gehanteerd, maar dat de termijn die verweerder heeft genoemd in zijn reactie op het concept-deskundigenbericht te kort is.  
       
     
     
       10.5. 
       De rechtbank concludeert dan ook dat bestreden besluit 2, wat betreft de voorschriften 1.9.7.h, 1.9.24.h en 1.9.28.h, is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb, voor zover in deze voorschriften geen redelijke overgangstermijn is geboden. De rechtbank zal de voorschriften 1.9.7.h, 1.9.24.h en 1.9.28.h in zoverre vernietigen. Verweerder dient ten aanzien van deze voorschriften een nieuw besluit te nemen, waarin wordt voorzien in een redelijke overgangstermijn om aan deze voorschriften te voldoen. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om op dit punt zelf in de zaak te voorzien, omdat het voor de rechtbank onvoldoende duidelijk is hoe lang deze overgangstermijn dient te zijn. Op zitting heeft verweerder toegelicht dat zij bereid is mee te denken over de duur van een overgangstermijn op basis van een door eiseres opgesteld plan van aanpak voor het verrichten van de aanpassingen. Partijen dienen daarom met elkaar in gesprek te gaan om tot een redelijke overgangstermijn te komen. 
       
     
   
   
     Conclusie en gevolgen 
     
     
       11.	Het beroep is gegrond. Bestreden besluit 1 wordt vernietigd voor zover het betreft voorschrift 1.2.6. Bestreden besluit 2 wordt vernietigd voor zover het betreft voorschrift 1.2.4.h, voor zover ‘toelichting 1’ hierin niet is opgenomen, en voorschriften 1.9.7.h, 1.9.24.h en 1.9.28.h, voor zover hierin niet is voorzien in een redelijke overgangstermijn. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, voor zover het betreft de vernietiging van voorschrift 1.2.6. in bestreden besluit 1 en het vernietigde deel van voorschrift 1.2.4.h in bestreden besluit 2. De rechtbank draagt daarnaast verweerder op om een nieuw besluit te nemen, voor zover het betreft het vernietigde deel van de voorschriften 1.9.7.h, 1.9.24.h en 1.9.28.h in bestreden besluit 2. 
     
     
     
       11.1. 
       Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.  
       
     
     
       11.2. 
       De rechtbank veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiseres heeft gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.721,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het geven van een schriftelijke uiteenzetting in reactie op bestreden besluit 2, 0,5 punt voor het geven van een schriftelijke reactie naar aanleiding van het deskundigenbericht van de STAB en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1). 
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank: 
     
     - verklaart het beroep gegrond; 
     - vernietigt bestreden besluit 1 voor zover het betreft voorschrift 1.2.6; 
     - vernietigt bestreden besluit 2 voor zover het betreft voorschrift 1.2.4.h, voor zover in dit voorschrift ‘toelichting 1’ niet is opgenomen, en voorschriften 1.9.7.h, 1.9.24.h en 1.9.28.h, voor zover hierin niet is voorzien in een redelijke overgangstermijn; 
     - bepaalt dat voorschrift 1.2.6 overeenkomstig onderstaande tekst komt te luiden;  
     
     
       	Vergunningvoorschrift 1.2.6: 
       “Vergunninghouder moet inventariseren welke bestaande tankputdijken aan de tankputzijde en tankputbodems voorzien zijn van een vloeistofkerende voorziening. Op basis van de inventarisatie moet vergunninghouder binnen een termijn van 12 maanden na het in werking treden van dit voorschrift een renovatieplan bij het bevoegd gezag indienen als blijkt dat de vloeistofkerende voorziening hersteld moet worden. In het renovatieplan moet worden vermeld de aard van de herstelwerkzaamheden en de hiervoor benodigde termijnen om de bestaande tankputdijken en tankputbodems, die vloeistofkerend waren uitgevoerd, te herstellen.  
     
     
     
       Bij een productwissel van prioritair gevaarlijke stoffen voert vergunninghouder een risicostudie uit voor alle tankputten met daarin tanks die zullen worden gebruikt voor opslag van die prioritair gevaarlijke stoffen. Uitgangspunten zijn een volledige belasting van de tankput conform de vereiste opvangcapaciteit en het voorkomen van een blijvende bodemverontreiniging. Onder prioritair gevaarlijke stoffen worden vloeistoffen verstaan die voor meer dan 50% bestaan uit aquatoxische stoffen, die aangemerkt zijn als prioritair gevaarlijk op de prioritaire stoffenlijst van de Europese Kaderrichtlijn Water en DNAPL.  
       Deze risicostudie moet minimaal de volgende aspecten beschouwen:  
       - 	specifieke eigenschappen van de stof (bijvoorbeeld mate van verspreiding in de bodem, al dan niet onder invloed van blusschuim);  
       - 	specifieke eigenschappen van de bodem (bijvoorbeeld mate van doorlaatbaarheid, adsorptievermogen, grondwaterniveau, enz.);  
       - 	omvang van de op te ruimen verontreiniging na verwijderen vrij product;  
       - 	technische, financiële en operationele mogelijkheden van volledig herstel van de bodemkwaliteit tot het niveau van voor de calamiteit;  
       - 	conclusie of op basis van voorgaande punten het redelijkerwijs voorkomen van een blijvende bodemverontreiniging bereikt wordt. 
     
     
     
       Nieuwe tankputdijken aan de tankputzijde van tankputten en tankputbodems moeten vloeistofkerend zijn.”; 
     
     
     - bepaalt dat aan voorschrift 1.2.4.h de volgende toelichting wordt toegevoegd:  
     
     
       	“toelichting 1 
       De wanden/dijken van de tankput worden ontworpen op de statische vloeistofdruk bij maximale vulling. De dynamische belasting (grote uitstroomscenario’s) hoeft niet in het ontwerp te worden meegenomen.”; 
     
     
     - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde voorschrift 1.2.6 van bestreden besluit 1 en van het vernietigde deel van voorschrift 1.2.4.h van bestreden besluit 2; - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen waarin voor de voorschriften 1.9.7.h, 1.9.24.h en 1.9.28.h is voorzien in een redelijke overgangstermijn; 
     - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden; 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres, tot een bedrag van € 2.721,-  
     
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzitter, en mr. A.C. de Winter en  
       mr. R.S. Wijling, leden, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2025. 
     
     
     
     
     
     
     
     
       
         
         
         
           
             
               griffier 
             
             
               voorzitter 
             
           
         
       
     
     
     
     
       Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
     
     
     
   
   
     Informatie over hoger beroep 
     Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.   
     
   
   
     Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving 
     
     
       
         Wabo 
       
     
     
     
       Artikel 2.30 
     
     
       
         Voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334). 
       
       
         Bij algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van het milieu regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop het eerste lid wordt toegepast met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën inrichtingen. Bij de maatregel kan worden bepaald dat daarbij gestelde regels slechts gelden in daarbij aangewezen categorieën gevallen. 
       
     
     
     
       Artikel 2.31 
     
     1. b. Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.  
     
     
       Artikel 2.31a 
     
     1. Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, verbindt het bevoegd gezag voor zover nodig voorschriften aan de omgevingsvergunning die strekken tot toepassing van andere technieken dan die waaromtrent ingevolge artikel 2.8, eerste lid, tweede volzin, in of bij de aanvraag om de vergunning gegevens of bescheiden zijn verstrekt. 
     
     
       
         Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) 
       
     
     
     
       Artikel 9.2 
       Het bevoegd gezag houdt bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken en monitoringeisen rekening met de relevante BBT-conclusies en Nederlandse informatiedocumenten over beste beschikbare technieken, die zijn opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage. 
     
     
     
       In de bijlage behorende bij artikel 9.2 van de Mor is vermeld:  
     
     - Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS), PGS 29: Richtlijn voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks.  
     
     
     
       
         PGS 29:2016 
       
     
     
     
       Artikel 2.3.9 
       Voor nieuwe situaties en bestaande situaties met vloeistofkerende voorziening geldt  
       dat de tankputzijde van de putdijk en de tankputbodem vloeistofkerend moeten zijn.  
       Voor bestaande situaties waarbij de tankput niet vloeistofkerend is geldt dat de  
       vergunninghouder bij tankputten zonder vloeistofkerende voorziening binnen drie  
       maanden na in werking treding van de vergunning ter goedkeuring aan het bevoegd  
       gezag een risicostudie moet hebben verricht voor alle tankputten met daarin tanks  
       gebruikt voor de opslag van de prioritair gevaarlijke stoffen. Uitgangspunten zijn een  
       volledige belasting van de tankput conform de vereiste opvangcapaciteit en het  
       voorkomen van een blijvende bodemverontreiniging.  
       Onder prioritair gevaarlijke stoffen worden vloeistoffen verstaan die voor meer dan  
       50% bestaan uit aquatoxische stoffen, die aangemerkt zijn als prioritair gevaarlijk op  
       de prioritaire stoffenlijst van de Europese Kaderrichtlijn Water en DNAPL.  
       Deze risicostudie moet minimaal de volgende aspecten beschouwen:  
     
     - specifieke eigenschappen van de stof (bijvoorbeeld mate van verspreiding in de  
     bodem, al dan niet onder invloed van blusschuim);  
     - specifieke eigenschappen van de bodem (bijvoorbeeld mate van doorlaatbaarheid,  
     adsorptievermogen, grondwaterniveau, enz.);  
     - omvang van de op te ruimen verontreiniging na verwijderen vrij product;  
     - technische, financiële en operationele mogelijkheden van volledig herstel van de  
     bodemkwaliteit tot het niveau van voor de calamiteit;  
     - conclusie of op basis van voorgaande punten het redelijkerwijs voorkomen van een  
     blijvende bodemverontreiniging bereikt wordt. 
     
     
       Artikel 4.2.8 
       Tanks met extern drijvend dak moeten zijn voorzien van een stationaire blusinstallatie  
       in de rimseal die voldoet aan NFPA 11. De brandweer moet een primaire bluspoging  
       van een rimsealbrand kunnen uitvoeren zonder de tanks te betreden.   
       Voor een secundaire poging op het dak moet de tank zijn voorzien van een droge  
       stijgleiding die voldoet aan functionaliteitseisen van NEN 1594 of een  
       aansluitmogelijkheid (storz 75 mm, nokafstand 81 mm) op de primaire blusleiding en  
       een veilig te betreden top- en omloopbordes. 
     
     
     
       Bijlage A 
       Geodetisch dak  
       Zelfdragend koepelvormig tankdak al dan niet voorzien van een inwendig drijvend dak.   
     
     
     
       
         Toelichting:  
       
       
         Als het inwendige drijvende dak is gebouwd overeenkomstig API 650 appendix G en het  
       
       
         geodetische dak met wandconstructie voorzien is van ventilatieopeningen, zijn de  
       
       
         brandscenario’s gelijk aan een extern drijvend daktank zonder geodetisch dak. 
       
     
     
     
     
       
         NFPA 11 
       
     
     
     
       3.3.17 Foam System Types. 
     
     
     
       3.3.17.2 Fixed Systems. A complete installation in which foam is piped from a central foam station, discharging through fixed delivery outlets to the hazard to be protected with permanently installed pumps where required. 
     
     
     
       5.3.5.4 Foam Dam Design Criteria. 
     
     
     
       5.4.2.3.1 Where the basis for design is a seal fire, the covered (internal) floating roof tank shall be treated as equivalent to an open-top floating roof tank of the same diameter for the purpose of foam system design.