ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:2696

Titel: ECLI:NL:RVS:2020:2696 Raad van State , 11-11-2020 / 201905818/1/A3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2020-11-11

Zaaknummer: 201905818/1/A3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2020:2696

---

Bij besluit van 24 januari 2018 heeft de minister van Buitenlandse Zaken de aanvraag van [appellante] om een paspoort te verstrekken, afgewezen.  [appellante] is Nederlandse en woont sinds 2008 in Londen in het Verenigd Koninkrijk (hierna: het VK). Op 1 november 2010 heeft ze zich uitgeschreven uit de basisregistratie personen en haar nieuwe adres doorgegeven aan de gemeente Maastricht. Ze was op dat moment haar studieschuld aan het aflossen bij de Dienst Uitvoering Onderwijs. Ze verloor echter haar baan in het VK en stopte toen met aflossen. Daardoor heeft ze een betalingsachterstand opgelopen. De DUO heeft daarop haar persoonsgegevens laten opnemen in het Register Paspoortsignaleringen. Daarin staan de persoonsgegevens van personen van wie het vermoeden bestaat dat zij zich door verblijf in het buitenland aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van schulden zullen onttrekken.

201905818/1/A3. 
     Datum uitspraak: 11 november 2020 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     [appellante], wonend te [woonplaats], 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 juni 2019 in zaak nr. 18/4740 in het geding tussen: 
     [appellante] 
     en 
     de minister van Buitenlandse Zaken. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 24 januari 2018 heeft de minister de aanvraag van [appellante] om een paspoort te verstrekken, afgewezen. 
     Bij besluit van 29 mei 2018 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     Bij uitspraak van 17 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. 
     Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. 
     De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2020, waar [appellante] is verschenen. 
     Overwegingen 
         Inleiding 
     1.    [appellante] is Nederlandse en woont sinds 2008 in Londen in het Verenigd Koninkrijk (hierna: het VK). Op 1 november 2010 heeft ze zich uitgeschreven uit de basisregistratie personen en haar nieuwe adres doorgegeven aan de gemeente Maastricht. Ze was op dat moment haar studieschuld aan het aflossen bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: de DUO). Ze verloor echter haar baan in het VK en stopte toen met aflossen. Daardoor heeft ze een betalingsachterstand opgelopen. De DUO heeft daarop haar persoonsgegevens laten opnemen in het Register Paspoortsignaleringen (hierna: het register). Daarin staan de persoonsgegevens van personen van wie het vermoeden bestaat dat zij zich door verblijf in het buitenland aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van schulden zullen onttrekken. Aan personen die staan genoemd in het register wordt ingevolge de artikelen 25, 44 en 45 van de Paspoortwet in beginsel geen paspoort verstrekt. De minister heeft de aanvraag van [appellante] om een paspoort te verstrekken afgewezen. 
     Wetgeving 
     2.    De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak. 
     Aangevallen uitspraak 
     3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister voldoende heeft getoetst of de persoonsgegevens van [appellante] terecht in het register zijn opgenomen. Deze toets beperkt zich tot de vraag of de signalering evident onjuist is. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dat niet het geval was. [appellante] heeft in beroep gewezen op een rapport van de Nationale ombudsman (hierna: de Ombudsman) met nummer 2017/074, waarin een klacht over het te laat informeren door de DUO over een betalingsachterstand na een verhuizing naar het buitenland gegrond is verklaard. Er is echter geen sprake van een gelijk geval en het gelijkheidsbeginsel is niet geschonden. De weigering om een paspoort te verstrekken heeft [appellante] niet onevenredig benadeeld. Evenmin is de weigering in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). [appellante] kan met haar Nederlandse identiteitskaart reizen en daarmee in Oekraïne wonende familieleden in lidstaten van de Europese Unie of het VK ontmoeten. Ten slotte is de minister geen dwangsom verschuldigd aan [appellante] wegens het niet tijdig nemen van een besluit op haar paspoortaanvraag, aldus de rechtbank. 
     Hoger beroep 
     Geen paspoort verstrekt 
     4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister haar aanvraag mocht afwijzen. Ze heeft bij de DUO bekendgemaakt dat ze niet meer kon aflossen. Ze was daarom in de veronderstelling dat ze niet hoefde af te lossen. De DUO had bovendien eenvoudig contact met haar kunnen opnemen toen ze niet meer aan haar aflossingsverplichtingen voldeed. Haar adres in Londen was immers opgenomen in de Registratie Niet-ingezetenen (hierna: RNi). Het is disproportioneel om haar in het register op te nemen. Dit volgt ook uit het rapport van de Ombudsman. De gedragslijn op basis waarvan de DUO persoonsgegevens in het register laat opnemen, is gebaseerd op een pilot waarvan de criteria niet openbaar zijn. Het is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel om haar persoonsgegevens op basis daarvan in het register op te laten nemen. Er was bovendien geen reden meer om haar persoonsgegevens in het register te laten staan, omdat ze op 20 november 2017 een overeenstemming had bereikt met de DUO. 
         De rechtbank heeft daarnaast niet onderkend dat de weigering om een paspoort te verstrekken in strijd is met het recht om zonder beperkingen te mogen reizen in andere lidstaten van de Europese Unie. Weliswaar kon ze een identiteitskaart aanvragen, maar daarmee zou ze zich alsnog in een nadeliger positie bevinden dan personen die zich alleen in Nederland bevinden. Van hen wordt het paspoort niet afgenomen. De minister heeft zelfs geweigerd om haar een voorwaardelijk paspoort te verstrekken. Het financiële belang van de overheid mag niet zwaarder wegen dan de Europese vrijheden. Het besluit is ook in strijd met artikel 8 van het EVRM. Doordat ze geen paspoort heeft, kan ze de begraafplaats van haar overleden grootouders en peetoom buiten de Europese Unie niet bezoeken. Ook heeft ze familieleden die minderjarig zijn en die niet eenvoudig naar haar toe kunnen komen, aldus [appellante]. 
     -    Evident onjuist 
     4.1.    Zodra de tot weigering bevoegde autoriteit, in dit geval de minister, een aanvraag ontvangt tot verstrekking van een reisdocument aan een persoon, die in het register staat vermeld, moet hij zich ervan overtuigen in hoeverre de gronden tot weigering of vervallenverklaring nog bestaan. De wetgever acht het onwenselijk dat de bezwaren van in dit geval de DUO op hun inhoud zouden worden getoetst door de minister. De minister dient marginaal te toetsen. Dit volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 26, thans artikel 25, van de Paspoortwet (Kamerstukken II 1987/88, 20 393, nr. 3, blz. 48-50 en 63). Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:845. Dit houdt in de praktijk in dat de minister inlichtingen moet inwinnen bij de DUO over de actualiteit van het register en het bestaan van de schulden die aan de opname in het register ten grondslag liggen. Als de vermelding van [appellante] in het register evident onjuist was, mocht de minister het verstrekken van het paspoort niet weigeren. 
     4.2.    De minister heeft de DUO verzocht om aan te geven of de gronden voor opname in het register nog bestonden, wat de stand van zaken was wat betreft een eventuele overeenstemming met [appellante] en wat de actuele hoogte was van de betalingsachterstand. De DUO heeft op 8 en 13 maart 2018 medegedeeld dat de gronden voor de signalering nog bestonden, geen betalingsregeling met [appellante] was overeengekomen, de betalingsachterstand was opgelopen tot een bedrag van € 3.273,09 en de totale schuld was opgelopen tot een bedrag van € 6.945,35. Dat [appellante] een studieschuld had, heeft ze niet betwist. Ze heeft wel betwist dat ze moest aflossen. Ze heeft echter niet onderbouwd dat ze, voordat ze stopte met aflossen, contact heeft gehad met de DUO en dat ze hadden afgesproken dat haar maandelijkse aflosbedrag op nihil werd gesteld. Dit heeft ze weliswaar zelf verklaard, maar ze heeft geen brieven of e-mails van de DUO overgelegd waaruit dit blijkt. Het was haar verantwoordelijkheid om het aflossen en het tijdelijk stopzetten van de aflossing van haar studieschuld goed te regelen. Nu niet is gebleken dat [appellante] haar schuld niet hoefde af te lossen, en ze wel was gestopt met aflossen, bestaat er geen reden om te twijfelen aan de mededeling van de DUO dat ze een betalingsachterstand had. [appellante] heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat er wel een betalingsregeling was overeengekomen. Dit was ze, naar eigen zeggen, telefonisch overeengekomen, maar dit volgt niet uit correspondentie met de DUO. Ten tijde van het besluit van 24 januari 2018 was er onduidelijkheid over een eventuele betalingsregeling, maar bij e-mail van 29 maart 2018, dus voor het besluit op bezwaar, heeft de DUO de voorwaarden voor een betalingsregeling duidelijk uiteengezet. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij voor het besluit van 29 mei 2018 met dit voorstel akkoord was gegaan. Ter zitting heeft ze te kennen gegeven dat ze pas vanaf juni 2018 in overeenstemming met het voorstel is gaan aflossen. 
     4.3.    De DUO heeft een gedragslijn opgesteld waarin is bepaald in welke gevallen hij personen laat opnemen in het register. Dit is het geval als de totale schuld hoger is dan € 5.000,00 en er sprake is van een betalingsachterstand van minimaal twaalf maandelijkse termijnen. Deze gedragslijn is een pilot en is niet algemeen bekendgemaakt. De DUO heeft deze, nadat hiernaar navraag was gedaan door de minister en [appellante], wel aan hen bekendgemaakt. Dat [appellante] niet eerder wist wanneer de DUO ertoe overging om persoonsgegevens in het register op te laten nemen, maakt niet dat de gedragslijn in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Daarbij betrekt de Afdeling dat bekend mag worden verondersteld dat de DUO deze bevoegdheid heeft, omdat dat in de artikelen 22 en 25 van de Paspoortwet is bepaald. De minister heeft beoordeeld of de DUO conform de gedragslijn heeft gehandeld en heeft met juistheid vastgesteld dat dit het geval is. 
     4.4.    [appellante] heeft haar adreswijziging doorgegeven aan de gemeente Maastricht. Haar adres in het VK is opgenomen in de RNi. Het was daardoor voor de DUO mogelijk om haar adres te achterhalen. [appellante] heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat zij de DUO heeft bericht over haar verhuizing en de verandering in haar situatie of dat zij heeft geïnformeerd naar haar aflosverplichtingen. Enige tijd na haar vestiging in het VK is zij zonder bericht gestopt met aflossen. Omdat ze vanuit het buitenland was gestopt met aflossen, heeft de minister het bij de DUO gerezen vermoeden dat ze zich aan de verplichting tot het aflossen van haar studieschuld onttrok niet evident onjuist hoeven achten. De inhoud van het rapport van de Ombudsman waarnaar zij heeft verwezen, leidt niet tot een ander oordeel. Daaruit volgt weliswaar dat van de DUO verwacht mag worden dat hij, voordat een betalingsachterstand hoog oploopt, een adresonderzoek start, maar daarin staat ook dat van de betrokkene verwacht mag worden dat die in de gaten houdt hoe het zit met haar aflosverplichtingen en zelf contact opneemt met de DUO om daarnaar te informeren. Zoals vastgesteld heeft [appellante] dat niet gedaan. Bovendien had dit rapport betrekking op een andere situatie dan die van [appellante], nu de klacht was ingediend door een persoon die voor vertrek naar het buitenland nog niet was begonnen met aflossen omdat haar aflossingsbedrag op nihil was gesteld en haar vertrek ertoe leidde dat de nihilstelling niet meer automatisch werd verlengd. 
     4.5.    Hoewel er voor de DUO andere mogelijkheden bestonden om [appellante] te bewegen om weer tot aflossen over te gaan, leidt dat er niet toe dat de minister tot het oordeel moest komen dat de DUO er niet toe mocht overgaan om [appellante] in het register te laten opnemen. De minister diende namelijk slechts te beoordelen of de vermelding van [appellante] in het register evident onjuist was. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat dit niet het geval was. 
     -    Het EVRM 
     4.6.    Voor zover de weigering het paspoort te verstrekken al een inmenging is in het in artikel 8 van het EVRM neergelegde recht op een gezins- en familieleven, is die inmenging voorzien bij wet. Daarnaast is de inmenging, voor zover daarvan sprake is, noodzakelijk in een democratische samenleving in het belang van het economisch welzijn van het land. Zie ook de hiervoor genoemde uitspraak van 14 maart 2018. De rechtbank heeft het door [appellante] gedane beroep op artikel 8 van het EVRM terecht verworpen. 
     -    Het Europees recht 
     4.7.    Het vrij verkeer van personen binnen de Europese Unie is vastgelegd in artikel 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit recht niet wordt beperkt als gevolg van de weigering het paspoort te verstrekken. Daarvoor is van belang dat [appellante] wel een Nederlandse identiteitskaart kreeg. Vergelijk de hiervoor genoemde uitspraak van 14 maart 2018. Een identiteitskaart is geldig in alle lidstaten van de Europese Unie. De wijze waarop [appellante] werd geïnformeerd over de mogelijkheid om een identiteitskaart aan te vragen, valt buiten de omvang van dit geding en daarover wordt daarom geen oordeel gegeven. Het onderscheid tussen personen die zich alleen in Nederland bevinden en personen die zich in andere lidstaten bevinden, is gerechtvaardigd, omdat het invorderen van schulden problematischer is bij personen die in het buitenland verblijven. [appellante] heeft verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van 13 december 2005, Marks & Spencer II, ECLI:EU:C:2005:763, punt 44. Hierin is overwogen dat een derving van belastinginkomsten niet kan worden aangemerkt als een dwingende reden van algemeen belang die kan worden ingeroepen ter rechtvaardiging van een maatregel die in beginsel in strijd is met een fundamentele vrijheid. In dit geval is er echter geen sprake van een maatregel die in strijd is met een fundamentele vrijheid, omdat [appellante] in bezit kon komen van een Nederlandse identiteitskaart en daarom niet beperkt werd in haar recht om vrij te reizen binnen de Europese Unie. Alleen al daarom is dit arrest niet relevant. 
     4.8.    Het betoog faalt. 
     Ingebrekestelling 
     5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister binnen twee weken na haar ingebrekestelling een besluit heeft genomen. De minister heeft haar bovendien misleid door haar op 8 januari 2018 telefonisch mee te delen dat ze geen verdere correspondentie meer moest sturen nu ze bij de minister geen besluit kon afdwingen, aldus [appellante]. 
     5.1.    Van een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is sprake als de belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk maant om alsnog een bepaald besluit te nemen. Daarvoor moet voldoende duidelijk zijn op welke aanvraag het geschrift betrekking heeft, dat belanghebbende zich op het standpunt stelt dat het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag heeft beslist en dat belanghebbende erop aandringt dat een zodanige beslissing alsnog wordt genomen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4682. 
         Op 8 januari 2018 heeft [appellante] gevraagd om een update over de aanvraag van haar paspoort. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister dit, gelet op het voorgaande, niet als een ingebrekestelling heeft hoeven aanmerken. Op 9 januari 2018 heeft [appellante] wederom een e-mail gestuurd, waarin zij heeft verzocht om zo snel mogelijk een paspoort te verstrekken. Deze e-mail heeft de minister wel als ingebrekestelling aangemerkt. Vervolgens diende hij binnen twee weken een besluit te nemen. Deze termijn van twee weken vangt aan op de dag na die waarop de ingebrekestelling door het bestuursorgaan is ontvangen, dus op 10 januari 2018, en eindigt op de veertiende dag na de dag van ontvangst van de ingebrekestelling, dus op 23 januari 2018. Het besluit op de aanvraag is op 24 januari 2018 genomen en dus na twee weken en één dag. Het gevolg hiervan is dat de minister een dwangsom moet betalen aan [appellante] van € 20,00. De rechtbank heeft dat niet onderkend. 
     5.2.    Met betrekking tot de gestelde misleiding in een telefoongesprek naar aanleiding van de e-mail van 8 januari 2018, heeft [appellante] een klacht ingediend bij de minister, wat daarvoor ook de juiste procedure is. De Afdeling kan hierover geen oordeel geven. 
     5.3.    Het betoog slaagt. 
     Slotsom 
     6.    Het hoger beroep is, gelet op overweging 5.1, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 mei 2018 van de minister alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 29 mei 2018 dient te worden vernietigd, voor zover de minister heeft besloten geen dwangsom te betalen. De Afdeling zal de minister opdragen een dwangsom van € 20,00 te betalen aan [appellante] en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
     7.    De minister dient op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     I.    verklaart het hoger beroep gegrond; 
     II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 juni 2019 in zaak nr. 18/4740; 
     III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; 
     IV.    vernietigt het besluit van de minister van Buitenlandse Zaken van 29 mei 2018, kenmerk 0043/2018-NP, voor zover de minister heeft besloten geen dwangsom te betalen; 
     V.    bepaalt dat de minister een dwangsom betaalt aan [appellante] van € 20,00 (zegge: twintig euro); 
     VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit; 
     VII.    veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 645,00 (zegge: zeshonderdvijfenveertig euro), waarvan € 525,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 
     VIII.    gelast dat de minister van Buitenlandse Zaken aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. 
     Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier. 
     De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    
     De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
     Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2020 
     582-851. 
       
     BIJLAGE 
       
     Paspoortwet 
     Artikel 1 
     In deze wet wordt verstaan onder: 
     […]; 
     k. Onze Minister: Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in zijn hoedanigheid van Minister van het Koninkrijk; 
     l. Onze Minister die het aangaat: Onze Minister in Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten die het aangaat; 
     […]. 
     Artikel 22 
     Weigering of vervallenverklaring kan geschieden op verzoek van Onze Minister die het aangaat, […] indien het gegronde vermoeden bestaat dat een persoon, 
     […] 
     b. die nalatig is in het nakomen van zijn verplichting tot terugbetaling van door de overheid aan hem verstrekte geldleningen, subsidies of renteloze voorschotten, 
     […], 
     zich door verblijf buiten de grenzen van een der landen van het Koninkrijk aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van de verschuldigde gelden zal onttrekken. 
     Artikel 25 
     1. De autoriteiten, bedoeld in de artikelen 18 tot en met 24, richten het verzoek tot weigering […] onder vermelding van de bezwaren die tegen een persoon bestaan en de gronden die hebben geleid tot het vermoeden, bedoeld in de artikelen 18, 20 tot en met 23a en 24, aan Onze Minister […]. 
     […]. 
     3. Onze Minister […] vermeldt, indien een verzoek als bedoeld in het eerste lid voldoet aan de voorwaarden van een van de artikelen 18 tot en met 24, de persoon op wie het verzoek betrekking heeft dan wel de persoon ten aanzien van wie bij hem […] gronden tot weigering […] bestaan, in een door Onze Minister bij te houden register. In dat geval vermeldt dit register geen andere gegevens van de betrokken persoon dan die, bedoeld in artikel 3, vanwege welke autoriteit, krachtens welke bepaling van paragraaf 1 van dit hoofdstuk en om welke reden de betrokken persoon in het register is vermeld, alsmede de datum van vermelding in het register. 
     4. Onze Minister […] deelt de autoriteiten die bevoegd zijn een reisdocument te verstrekken dan wel in te houden, mede, aan welke personen die ingevolge het bepaalde in het derde lid in het register zijn vermeld, een reisdocument kan worden geweigerd, moet worden geweigerd […]. De autoriteiten die bevoegd zijn een reisdocument te verstrekken dan wel in te houden, houden een administratie bij van de mededelingen die zij op grond van de vorige volzin ontvangen. 
     […]. 
     Artikel 40 
     1. Bevoegd tot het verstrekken van nationale paspoorten, reisdocumenten voor vluchtelingen en reisdocumenten voor vreemdelingen, zijn: 
     […]; 
     d. in het buitenland: Onze Minister van Buitenlandse Zaken, voor zover het personen betreft die zich buiten het Koninkrijk bevinden; 
     […]. 
     Artikel 44 
     1. Bevoegd tot weigering of vervallenverklaring van reisdocumenten op de gronden genoemd in hoofdstuk III zijn de autoriteiten die ingevolge artikel 40 bevoegd zijn tot verstrekking daarvan. 
     2. Zodra een tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit een aanvraag in behandeling neemt betreffende een persoon ten aanzien van wie een mededeling als bedoeld in artikel 25, vierde lid, is gedaan, dan wel een ingevolge artikel 52 of 53 ingehouden reisdocument heeft ontvangen, overtuigt hij zich ervan of de gronden tot weigering of vervallenverklaring ten aanzien van betrokkene nog bestaan. 
     […]. 
     4. Indien de gronden tot weigering of vervallenverklaring nog blijken te bestaan, deelt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit de aanvrager respectievelijk de houder terstond doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag onderscheidenlijk de inhouding mede dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren dan wel het ingehouden reisdocument vervallen te verklaren, tenzij de aanvrager respectievelijk de houder hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, ten einde met de autoriteit bij wie de gronden bestaan een zodanige overeenstemming te bereiken dat tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument of teruggave van het ingehouden reisdocument dan wel verstrekking van een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, kan worden overgegaan. 
     Artikel 45 
     1. Indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, door de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan aan de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit wordt medegedeeld, dat overeenstemming is bereikt met de aanvrager respectievelijk de houder, dan wel indien de gronden bij de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit zelf bestaan, door deze een dergelijke overeenstemming is bereikt, wordt zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken overeenkomstig de bereikte overeenstemming het aangevraagde reisdocument verstrekt of het ingehouden reisdocument teruggegeven dan wel het reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, verstrekt. 
     2. Indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, geen mededeling wordt gedaan als bedoeld in het eerste lid, dan wel de aanvrager respectievelijk de houder geen verzoek doet als bedoeld in artikel 44, vierde lid, gaat de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit tot weigering of vervallenverklaring over, tenzij hij van oordeel is dat de aanvrager respectievelijk de houder door deze beslissing onevenredig zou worden benadeeld. In dat geval verstrekt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit na overleg met de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan het aangevraagde reisdocument of geeft hij het ingehouden reisdocument terug dan wel verstrekt hij een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde. 
     […]. 
     Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden 
     Artikel 8 
     1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. 
     2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. 
     Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie 
     Artikel 21 
     1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. 
     […]. 
     Algemene wet bestuursrecht 
     Artikel 4:17 
     1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing. 
     2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag […]. 
     3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. 
     […].