ECLI: ECLI:NL:CBB:2020:829

Titel: ECLI:NL:CBB:2020:829 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 10-11-2020 / 18/2946

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2020-11-10

Zaaknummer: 18/2946

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2020:829

---

Msw. Artikel 23, zesde lid, van de Msw. Artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Msw. Artikel 1 EP. Fosfaatrechten. Geen individuele en buitensporige last. Geen knelgeval. Voor zover appellante in beroep heeft betoogd dat zij kampte met een uitbraak van een dierziekte op haar bedrijf, volgt het College verweerder in zijn standpunt dat appellante deze bijzondere omstandigheid op geen enkele wijze heeft aangetoond. Gelet hierop ziet het College geen aanleiding voor toepassing van de knelgevallenregeling ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw. Anders dan verweerder is het College van oordeel dat appellante met de door haar overgelegde stukken voldoende heeft aangetoond dat bij haar sprake was van een bedrijfsverplaatsing in verband met een publiek infrastructureel project in de zin van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Echter, het College volgt verweerder wel in zijn standpunt dat appellante niet voldoet aan de cumulatieve voorwaarde dat het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op 2 juli 2015 5% lager is dan op de alternatieve peildatum als gevolg van deze bijzondere omstandigheid. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt daarbij geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. De beroepsgrond slaagt niet. Zoals onder 6.5.3 is aangehaald, draagt appellante in principe zelf de risico’s van haar investeringsbeslissingen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante haar beslissingen om haar bedrijf te verplaatsen en uit te breiden, heeft genomen in de periode van 2012 tot aan de peildatum 2 juli 2015. In aanmerking genomen dat appellante haar oude locatie moest verkopen in verband met de aanleg van de publieke infrastructuur valt te begrijpen dat zij ervoor heeft gekozen haar bedrijf te verplaatsen en met het oog op een rendabele exploitatie op de nieuwe locatie uit te breiden. Echter, de genomen ondernemersbeslissingen zijn niet goed navolgbaar gelet op het moment waarop deze beslissingen zijn genomen en de mate waarin appellante heeft willen uitbreiden, zonder dat is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak. Voor melkveehouders had al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was.

uitspraak 
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 18/2946 
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2020 in de zaak tussen 
     
       
         Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante 
       (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij), 
     
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes). 
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.  
     
     
     
       Bij besluit van 18 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.  
     
     
     
       Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen. 
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen. 
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager (de 5%-drempel) is door, voor zover van belang, diergezondheidsproblemen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheid zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 
       
     
     
       1.3 
       Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht – kort gezegd – indien hij op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte door de realisatie van een natuurgebied. Ingevolge artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit vindt die verhoging niet plaats indien deze kleiner is dan vijf procent (de 5%-drempel) van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw.  
       
     
     
       1.4 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten  
         
       
       
     
     
       2.1 
       Aanvankelijk exploiteerde appellante een melkveehouderij aan de [locatie 1] (oude locatie) waar zij 80 melk- en kalfkoeien hield.  
       
     
     
       2.2 
       Op 30 maart 2009 heeft appellante een gesprek gehad met de provincie Noord-Brabant inzake de realisatie van de Ecologische hoofdstructuur (EHS) en de gevolgen daarvan voor appellante. In 2012 heeft appellante haar oude locatie verkocht aan de provincie Noord-Brabant met een akte van ruiling met Bureau Beheer Landbouwgronden in het kader van de realisatie van de EHS en zij heeft vervolgens een nieuwe bedrijfslocatie gekocht aan de [locatie 2] (nieuwe locatie). Ten behoeve van de aankoop van de nieuwe locatie heeft appellante op 9 november 2012 een hypotheekakte getekend voor een hypotheek van € 3.000.000,-. 
       
     
     
       2.3 
       Op 16 juli 2012 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het slopen van de bestaande stal en het bouwen van een nieuwe stal, een woning, een machineberging en bijbehoren. Op 26 mei 2014 heeft appellante een melding gedaan ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer die door de gemeente Zundert op 7 augustus 2014 is geaccepteerd voor het houden van 148 melk- en kalfkoeien, 148 stuks jongvee en 2 fokstieren. Op 23 juni 2015 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 148 melk- en kalfkoeien, 150 stuks jongvee en 2 fokstieren. 
       
     
     
       2.4 
       Op 20 juli 2012 heeft appellante een aannemingsovereenkomst gesloten voor een aanneemsom van € 1.390.000,- exclusief omzetbelasting ten behoeve van de bouw van een nieuwe rundveestal, een woning en machineberging. In juli 2012 heeft appellante een melkrobot aangeschaft. Op 18 september 2012 heeft appellante een financieringsovereenkomst gesloten met de [naam 3] voor een bedrag van € 2.384.000,- ter financiering van haar plannen. 
       
     
     
       2.5 
       Op 5 augustus 2013 is de nieuwe stal in gebruik genomen en is appellante begonnen met melken. 
       
     
     
       2.6 
       Op 2 juli 2015 hield appellante 96 melk- en kalfkoeien en 102 stuks jongvee. 
       
       
         
           Besluiten van verweerder 
         
       
       
       
         3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.142 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.  
       
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellante voert aan dat verweerder de knelgevallenregeling onjuist heeft toegepast. Bij haar is namelijk sprake van een bijzondere omstandigheid. Zij voldoet wel aan de voorwaarde dat haar fosfaatrecht op 2 juli 2015 minimaal 5% lager is dan waarover zij zonder de noodgedwongen bedrijfsverplaatsing op verzoek van de overheid zou hebben beschikt. Zij verzoekt daarom haar fosfaatrecht met toepassing van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit te verhogen met inachtneming van de alternatieve peildatum van 1 augustus 2013. Vanwege de aanleg van de EHS door de provincie Noord-Brabant heeft appellante haar bedrijf moeten verplaatsen. Met de verplaatsing en uitbreiding van haar bedrijf naar de nieuwe locatie is zij in 2012 gestart. In augustus 2013 is de nieuwe locatie in gebruik genomen en is appellante gestart met melken op het nieuwe bedrijf. Als appellante niet zou zijn verplaatst op verzoek van de provincie dan zou zij de uitbreidingsvergunning op de oude locatie hebben gerealiseerd en zou de veebezetting op de peildatum hoger zijn geweest. 
       
     
     
       4.2 
       Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Appellante verwijst in dit verband naar wat is aangevoerd in de procedures bij de rechtbank Den Haag en het gerechtshof Den Haag over de Regeling fosfaatreductieplan 2017, namelijk dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, omdat er geen ‘fair balance’ is, de regelgeving niet voorzienbaar was en er niet is voorzien in overgangsrecht.  
       
     
     
       4.3 
       Voorts betoogt appellante dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit die richtlijn te behalen. Subsidiair voert appellante aan dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake, omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Verder heeft verweerder het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd door haar betoog ten aanzien van de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk te verklaren in plaats van inhoudelijk te beoordelen. 
       
     
     
       4.4 
       Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Er zijn namelijk bijzondere omstandigheden aanwezig, te weten de bedrijfsverplaatsing en grote financiële problemen. Zij heeft voor de peildatum 2 juli 2015, met name in 2012 en 2013, forse onomkeerbare investeringen gedaan voor de verplaatsing en uitbreiding van haar bedrijf op de nieuwe locatie. Zij beoogde uit te breiden van 80 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee op de oude locatie naar 148 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee op de nieuwe locatie. Vanaf augustus 2013 heeft appellante de nieuwe locatie in gebruik genomen en zou zij binnen een aantal jaren op het gewenste niveau van veebezetting komen. Door het fosfaatrechtenstelsel wordt haar bedrijfsvoering echter ernstig in gevaar gebracht. Appellante heeft hierbij betoogd dat er geen mogelijkheden zijn tot schadebeperking. Haar onbenutte stalruimte kan niet voor andere activiteiten worden gebruikt en omschakeling naar een andere veehouderijtak stuit op dusdanige milieutechnische en planologische problemen dat dit niet mogelijk is. 
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat hij een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Hij betwist allereerst dat sprake is van bijzondere omstandigheden op het bedrijf van appellante, te weten natuur/ infrastructuur en dierziekte, gelet op de door appellante overgelegde bewijsstukken. Daarnaast voldoet zij niet aan de 5%-drempel ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw in combinatie met artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Hiertoe heeft verweerder de gegevens op de peildatum 2 juli 2015 vergeleken met de gegevens en dieraantallen op 1 augustus 2013, de datum waarop appellante stelde dat de bijzondere omstandigheden op haar bedrijf intraden conform haar melding bijzondere omstandigheden. Op 2 juli 2015 is het fosfaatrecht zonder generieke korting 5.607,3 kg, terwijl op basis van de gegevens op 1 augustus 2013 (met 77 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee) het fosfaatrecht zonder generieke korting op 4.378,1 kg en dus lager zou uitkomen. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt hierover nader uiteengezet en overwogen dat in geval van appellante op de peildatum sprake was van groei in verband met haar uitbreiding. Volgens verweerder kan met niet-gerealiseerde groei geen rekening worden gehouden; de wetgever heeft bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening. 
       
     
     
       5.2 
       Verweerder stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij zet de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteen en wijst op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat sprake is van overschrijding van het mestproductieplafond waarmee de invoering van het fosfaatrechtenstelsel wordt gerechtvaardigd. Van ongeoorloofde staatssteun is geen sprake, omdat de Europese Commissie (Commissie) heeft geconcludeerd dat het fosfaatrechtenstelsel een vorm van staatssteun is, maar deze verenigbaar heeft verklaard met de interne markt op grond van de Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (2014/C 200/01). 
       
     
     
       5.3 
       Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust in de zin van artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit stelt hij zich op het standpunt dat appellante niet heeft aangetoond dat in haar geval sprake is van een bijzondere omstandigheid, terwijl de bewijslast hiervan op haar rust. Dat de continuïteit van het bedrijf van appellante in gevaar zou zijn, geeft onvoldoende aanleiding om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt hierover nader uiteengezet en overwogen dat het bedrijf van appellante niet individueel afwijkend is van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Dat appellante haar bedrijf moest verplaatsen kan in haar geval niet leiden tot het aannemen van een individuele en buitensporige last, omdat deze verplaatsing gepaard is gegaan met een uitbreiding. Appellante had ten tijde van haar investeringsbeslissingen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten, nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Desondanks hield zij vast aan de uitbreiding van haar bedrijf naar 148 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee. Dit behoort in beginsel tot het ondernemersrisico van appellante. Appellante heeft de noodzaak om uit te breiden niet verder uiteengezet of onderbouwd. Er zijn geen individuele omstandigheden die buiten de invloedsfeer van appellante liggen die er voor gezorgd hebben dat er mogelijk een financiële last is ontstaan. In dat verband wijst verweerder erop dat appellante in 2019 450 kg fosfaatrecht heeft bijgekocht. Aan een beoordeling van de financiële last en de bijbehorende financiële rapportage komt verweerder dan ook niet toe. Gelet op het voorgaande is in geval van appellante geen sprake van navolgbare investeringsbeslissingen. Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit niet gebrekkig is gemotiveerd. 
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
     
     
       6.1 
       Voor zover appellante in beroep heeft betoogd dat zij kampte met een uitbraak van een dierziekte op haar bedrijf, volgt het College verweerder in zijn standpunt dat appellante deze bijzondere omstandigheid niet heeft aangetoond. Gelet hierop ziet het College geen aanleiding voor toepassing van de knelgevallenregeling ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw. Ten aanzien van de bedrijfsverplaatsing van appellante stelt het College vast dat zij stukken heeft overgelegd die zien op correspondentie met de provincie Noord-Brabant en een akte van ruiling die zij is aangegaan met Bureau Beheer Landbouwgronden met betrekking tot de ruil van haar oude locatie aan de provincie voor haar nieuwe locatie. Anders dan verweerder is het College van oordeel dat appellante hiermee voldoende heeft aangetoond dat bij haar sprake was van een bedrijfsverplaatsing in verband met een publiek infrastructureel project, te weten de aanleg van de EHS, in de zin van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Echter, het College volgt verweerder wel in zijn standpunt dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op 2 juli 2015 5% lager is dan op de alternatieve peildatum als gevolg van deze bijzondere omstandigheid. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt daarbij geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid, in dit geval de bedrijfsverplaatsing vanwege de aanleg van publieke infrastructuur, en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015. Het College is van oordeel dat appellante geen succesvol beroep kan doen op de knelgevallenregeling. De beroepsgrond slaagt niet. 
       
     
     
       6.2 
       Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 
       
     
     
       6.3 
       Het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert slaagt niet. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).  
       
     
     
       6.4 
       Appellante maakt niet aannemelijk dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
       
         6.5.1 
         Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
         
       
       
         6.5.2 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.5.3 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.5.4 
         Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van Schipper Accountants B.V. van 25 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.5.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 
         
       
       
         6.5.5 
         In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 148 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de situatie conform de Nbw-vergunning) en de vastgestelde 5.142 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (96 melk- en kalfkoeien en 102 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.  
         
       
       
         6.5.6 
         Zoals onder 6.5.3 is aangehaald, draagt appellante in principe zelf de risico’s van haar investeringsbeslissingen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante haar beslissingen om haar bedrijf te verplaatsen en uit te breiden, heeft genomen in de periode van 2012 tot aan de peildatum 2 juli 2015. In aanmerking genomen dat appellante haar oude locatie moest verkopen in verband met de aanleg van de EHS valt te begrijpen dat zij ervoor heeft gekozen haar bedrijf te verplaatsen en met het oog op een rendabele exploitatie op de nieuwe locatie uit te breiden. Echter, de genomen ondernemersbeslissingen zijn niet goed navolgbaar gelet op het moment waarop deze beslissingen zijn genomen en de mate waarin appellante heeft willen uitbreiden, zonder dat is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak. Voor melkveehouders had al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was. Vanaf 2009 zijn maatregelen aangekondigd in verband met de afschaffing van het melkquotum. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat haar uitbreiding voor appellante meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, laat het College de door appellante overgelegde financiële rapportage verder onbesproken. 
         
       
       
         6.5.7 
         De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet. 
         
         
           
             Slotsom  
           
         
         
       
     
     
       7.1 
       Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. 
       
     
     
       7.2 
       In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).  
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     
       
         verklaart het beroep ongegrond; 
       
       
         draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden; 
       
       
         veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-. 
       
     
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2020. 
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd de uitspraak		De griffier is verhinderd de uitspraak 
       te ondertekenen	te ondertekenen