ECLI: ECLI:NL:RVS:2004:AR2170

Titel: ECLI:NL:RVS:2004:AR2170 Raad van State , 15-09-2004 / 200304448/1

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2004-09-15

Zaaknummer: 200304448/1

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2004:AR2170

---

Bij besluit van 24 juni 2003, kenmerk 035836/10/34, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de naamloze vennootschap "N.V. Elektriciteits-Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ" (hierna: EPZ) een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een elektriciteitscentrale op het perceel Zeedijk 32, kadastraal bekend gemeente Borssele, sectie A, nummers 829 (ged.), 1066, 1067, 1225, 1226 (ged.) en 1227, sectie M, nummers 771 en 772 en sectie O, nummer 293 (ged.). Dit besluit is op 3 juli 2003 ter inzage gelegd.

200304448/1. 
       Datum uitspraak: 15 september 2004 
     
     
     
       AFDELING 
       BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     
     Uitspraak in het geding tussen: 
     
     
       1.    de vereniging "de Zeeuwse Milieufederatie", gevestigd te Goes, 
       2.    de coöperatie "Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.", gevestigd te Nijmegen, 
       appellanten, 
     
     
     en 
     
     
       het college van gedeputeerde staten van Zeeland, 
       verweerder. 
     
     
     1.    Procesverloop 
     
     Bij besluit van 24 juni 2003, kenmerk 035836/10/34, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de naamloze vennootschap "N.V. Elektriciteits-Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ" (hierna: EPZ) een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een elektriciteitscentrale op het perceel Zeedijk 32, kadastraal bekend gemeente Borssele, sectie A, nummers 829 (ged.), 1066, 1067, 1225, 1226 (ged.) en 1227, sectie M, nummers 771 en 772 en sectie O, nummer 293 (ged.). Dit besluit is op 3 juli 2003 ter inzage gelegd. 
     
     Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 11 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde datum, en appellante sub 2 bij brief van 4 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2003, beroep ingesteld. 
     
     Bij brief van 12 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. 
     
     De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 11 maart 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. 
     
     Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder en EPZ. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden. 
     
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd mr. J.E. Dijk, gemachtigde, appellante sub 2, vertegenwoordigd door drs. M. Visschers, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door P.M. Witkam en ing. A. Goud, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is EPZ als partij gehoord, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, ir. M. Würdemann, J.B.J. van den Bergen en A.P. Jobse, gemachtigden. 
     
     2.    Overwegingen 
     
     2.1.    Bij het bestreden besluit is, voorzover in de onderhavige procedure van belang, een revisievergunning verleend voor een elektriciteitscentrale met een netto elektrisch vermogen van 406 MWe. De hoofdbrandstof voor deze centrale is steenkool. De verleende revisievergunning maakt het mogelijk om naast steenkool maximaal 600 kiloton secundaire brandstoffen (biomassa en afvalstoffen) te stoken. Op grond van de vigerende vergunningen uit 1984 en 2000 wordt in de huidige situatie naast steenkool maximaal 120 kiloton secundaire brandstoffen meegestookt. 
     
     2.2.    Appellante sub 2 heeft aangevoerd dat de aanvraag buiten behandeling had moeten worden gelaten, omdat het milieueffectrapport (MER) niet deugdelijk is. In dit kader heeft appellante betoogd dat de in het MER beschreven voorgenomen activiteit niet vergelijkbaar is met de vergunde activiteit, aangezien de vergunning (veel) hogere emissies mogelijk maakt dan die welke in het MER zijn vermeld. Volgens appellante dient daarom een nieuwe MER gemaakt te worden. 
     
     2.2.1.    Ingevolge artikel 7.27, eerste lid, van de Wet milieubeheer neemt het bevoegd gezag een besluit bij de voorbereiding waarvan een MER moet worden gemaakt, niet dan nadat toepassing is gegeven aan de artikelen 7.12 tot en met 7.26. 
     
         Ingevolge artikel 7.28, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, laat het bevoegd gezag een aanvraag om een besluit als bedoeld in artikel 7.27 buiten behandeling indien: 
     
     a. bij het indienen van de aanvraag geen MER is overgelegd; 
     
     b. ten aanzien van het overgelegde MER artikel 7.18, eerste lid, toepassing heeft gevonden. 
     
         Ingevolge artikel 7.18, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, deelt, indien het bevoegd gezag van oordeel is dat een aan hem overgelegd MER, mede gelet op de daarvoor overeenkomstig artikel 7.15 gegeven richtlijnen, niet voldoet aan de bij of krachtens de artikelen 7.10 en 7.11 gestelde regels, dat onder opgave van redenen uiterlijk zes weken na de in artikel 7.17, tweede lid, bedoelde datum mede aan degene die het rapport heeft gemaakt. 
     
         Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, bevat een MER ten minste: 
     
     b. een beschrijving van de voorgenomen activiteit en van de wijze waarop zij zal worden uitgevoerd, alsmede van de alternatieven daarvoor, die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen, en de motivering van de keuze voor de in beschouwing genomen alternatieven. 
     
     e. een beschrijving van de gevolgen voor het milieu, die de voorgenomen activiteit, onderscheidenlijk de beschreven alternatieven kunnen hebben, alsmede een motivering van de wijze waarop deze gevolgen zijn bepaald en beschreven. 
     
     2.2.2.    De Afdeling stelt vast dat bij de aanvraag een MER is overgelegd en dat de activiteit waarop de aanvraag betrekking heeft, overeenkomt met de voorgenomen activiteit en wijze waarop zij zal worden uitgevoerd, zoals beschreven in het MER. Er bestaat dan ook in zoverre geen grond voor het oordeel dat verweerder de aanvraag met toepassing van artikel 7.28, eerste lid, van de Wet milieubeheer buiten behandeling had moeten laten. Indien – zoals appellante stelt - de aan de vergunning verbonden emissiegrenswaarden afwijken van hetgeen in het MER omtrent de emissies is vermeld, doet dat aan het vorenstaande niet af, aangezien dit aspect niet ziet op de vraag of de aanvraag wordt gedekt door het MER, maar op de verhouding tussen de vergunning enerzijds en de aanvraag en het MER anderzijds. Deze beroepsgrond kan derhalve niet slagen. 
     
     2.3.    Appellante sub 2 heeft betoogd dat de aanvraag buiten behandeling had moeten worden gelaten, aangezien deze niet voldoet aan de eisen van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer en diverse tekortkomingen vertoont. 
     
         De Afdeling overweegt dat gelet op de stukken geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan de vereisten die het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer daaraan stelt of dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Deze grond slaagt evenmin. 
     
     2.4.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd. 
     
         Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt. 
     
         Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten. 
     
     2.5.    Appellanten sub 1 en sub 2 hebben –kort samengevat- betoogd dat de emissienormen voor de verschillende stoffen die de inrichting emitteert in de vergunning te hoog zijn vastgesteld. 
     
     2.5.1.    Verweerder staat op het standpunt dat het beschermingsniveau dat door de vergunning geboden wordt, ruim voldoende is. 
     
     2.5.2.    De Afdeling stelt het volgende vast. In de aanvraag voor de revisievergunning is vermeld dat afhankelijk van de markt het totale brandstofpakket van de elektriciteitscentrale bestaat uit: 
     
     - kolen met een stookwaarde van 20 MJ/kg (gemiddelde worst-case kwaliteit); 
     
     - kolen met een stookwaarde van 23 MJ/kg (gemiddelde samenstelling); 
     
     - kolen met fosforovengas; 
     
     - kolen met fosforovengas en maximaal 25% secundaire brandstoffen; 
     
     - kolen met maximaal 25% secundaire brandstoffen. 
     
     Met dit laatste wordt bedoeld dat met de aangevraagde 600 kiloton secundaire brandstoffen maximaal 25% van de te stoken hoeveelheid kolen wordt vervangen. 
     
         Uit tabel 5.1.2 van de aanvraag is af te leiden wat de emissieconcentraties van verschillende stoffen, zoals SO2 en NOx, zullen zijn bij het stoken van kolen samen met het verwachtingspakket secundaire brandstoffen (eerste kolom van deze tabel, de voorgenomen activiteit) en het enkel stoken van een worst-case pakket kolen (tweede kolom, basissituatie). Deze emissieconcentraties zijn op basis van technische gegevens en een daarvoor ontwikkeld rekenmodel vastgesteld. 
     
         Verder zijn in de laatste kolom (derde kolom) van tabel 5.1.2 de op basis van de Circulaire “energiewinning uit biomassa en afval” van 11 april 2002, van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Circulaire) te bepalen/berekenen emissieconcentratienormen aangegeven voor het worst-case kolenpakket en het meestoken van maximaal 25% secundaire brandstoffen na toepassing van de zogenoemde mengregel. 
     
         In de aanvraag wordt vervolgens verwezen naar het, als bijlage 2 bij de aanvraag gevoegde, MER waarin de bij de voorgenomen activiteit (het stoken van kolen en het verwachtingspakket secundaire brandstoffen) behorende te verwachten jaarvrachten van geëmitteerde componenten zijn opgenomen. 
     
         In de brief van 27 april 2004, waarbij EPZ een reactie geeft op het uitgebrachte deskundigenrapport, heeft zij gesteld dat uit de aanvraag volgt dat ten aanzien van het stookpakket kolen en het stookpakket kolen met schone biomassa de limieten van het Besluit emissie-eisen stookinstallaties (BEES-A) worden aangevraagd. In het geval dat naast kolen niet-schone stromen worden meegestookt, worden eveneens emissieconcentratienormen voor stof, SO2, HCl, HF, CO en CxHy aangevraagd, die worden berekend onder andere aan de hand van de mengregel. De getallen waarvan bij de toepassing van de mengregel moet worden uitgegaan, volgen volgens EPZ uit tabel 5.1.0 van de aanvraag. Verder zijn in de aanvraag ook emissieconcentratienormen opgenomen voor de componenten Hg, Cd+Tl, de som van de overige zware metalen en dioxinen en furanen. 
     
     2.6.    In hoofdstuk 15 van de voorschriften behorende bij het bestreden besluit heeft verweerder normen opgenomen die gelden in het geval kolen in combinatie met niet-schone biomassa worden gestookt. 
     
         Vast staat dat de waarden voor Cafval en Cproces opgenomen in de A- en B-tabellen van hoofdstuk 15 van de voorschriften niet overeenkomen met de waarden uit de tabellen 5.1.0 en 5.1.2 uit de aanvraag. Verweerder stelt, blijkens het bestreden besluit, dat hij bij de beoordeling van de activiteiten en het opstellen van de vergunningvoorschriften is uitgegaan van een gemiddelde kwaliteit kolen. De Afdeling overweegt dat hoewel verweerder blijkbaar een gemiddeld pakket tot uitgangspunt heeft genomen, de concentratie-eisen die verweerder heeft opgenomen in de voorschriften hoger zijn dan bij het verwachtingspakket van de voorgenomen activiteit en zelfs hoger liggen dan hetgeen door EPZ is aangevraagd op basis van een worst-case pakket kolen en het meestoken van niet-schone biomassa. Hieruit volgt dat de emissiegrenswaarden die aan de hand van de mengregel (die is neergelegd in voorschrift 15.2) kunnen worden afgeleid, eveneens hoger zijn dan de waarden opgenomen in de derde kolom van tabel 5.1.2 van de aanvraag. 
     
         Verweerder stelt te hebben aangesloten bij de normen in het Ontwerp-Besluit verbranden afvalstoffen (Ontwerp-Bva), doch blijkens het bestreden besluit heeft verweerder, in het kader van wat hij het overgangsrecht noemt, besloten om de waarde voor Cproces van NOx, SO2 en stof niet uit het Ontwerp-Bva over te nemen, maar uit te gaan van de waarden opgenomen in het BEES-A (die gelden voor het stoken van enkel kolen of kolen in combinatie met schone biomassa). Voor SO2 betekent dit dat in de vergunning een waarde van 400 mg/m3 en voor stof een Cproces –waarde van 50 mg/m3 is opgenomen. Verweerder stelt dat lagere waarden in praktijk niet realiseerbaar zijn. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is echter gebleken dat EPZ met betrekking tot de emissie van SO2 en stof kan voldoen aan de veel lagere waarden die blijken uit de aanvraag om vergunning, namelijk 200 mg/m3 respectievelijk 20 mg/m3. Ook de Cafval –waarden zijn in de aanvraag lager dan in de vergunning. Verweerder heeft dit ook niet weersproken. Verweerder heeft naar het oordeel van de Afdeling dan ook onvoldoende gemotiveerd waarom hij voor SO2 en stof gekozen heeft voor de normen in de A- en B-tabellen van hoofdstuk 15 van de voorschriften. 
     
         Ten aanzien van de emissie van NOx bij het stoken van kolen in combinatie met niet-schone biomassa, overweegt de Afdeling dat in de derde kolom van tabel 5.1.2 van de aanvraag voor NOx geen emissieconcentratie is aangevraagd, doch is uitgegaan van een systeem van emissiehandel. Uit die tabel blijkt echter ook dat indien biomassa wordt meegestookt, uitgegaan kan worden van een concentratie-eis van 450 mg/m3. Verweerder merkt bovendien in het bestreden besluit naar aanleiding van de bedenkingen op dat EPZ voldoet aan de emissielimiet van 450 mg/m3 die is neergelegd in het convenant dat in de jaren negentig is gesloten tussen de samenwerkende energieproducenten en de rijksoverheid. Gelet hierop acht de Afdeling de motivering van verweerder om in het kader van het overgangsrecht voor NOx te kiezen voor de norm van 650 mg/m3 uit het BEES-A en deze in de vergunning op te nemen onvoldoende draagkrachtig. 
     
         Gelet op het voorgaande acht de Afdeling ook het betoog van verweerder, naar aanleiding van de ingebrachte bedenkingen, dat in de kolom “voorgenomen activiteit” van tabel 5.1.2 de concentraties van de verschillende stoffen zijn aangegeven, welke in feite de jaargemiddelde concentraties zijn waar EPZ aan moet voldoen, onvoldoende onderbouwd. Naar het oordeel van de Afdeling kan, nu de normstelling in de vergunning veel ruimer is, niet worden gezegd dat deze normstelling noodzakelijkerwijs leidt tot jaargemiddelde concentraties die beduidend liggen onder dit niveau. 
     
     2.7.    Voorts overweegt de Afdeling dat verweerder in het bestreden besluit met betrekking tot de emissie van cadmium en thallium en zware metalen expliciet heeft opgemerkt dat naast een concentratienorm  jaarvrachten gelden, waaraan voldaan moet worden. Deze vrachten zijn volgens verweerder lager dan het product van de concentratienorm en het debiet. Wat betreft cadmium en thallium is volgens verweerder 5 kg de maximale hoeveelheid die geëmitteerd mag worden en wat zware metalen betreft is 338 kg de maximale jaarvracht. 
     
         De Afdeling overweegt dat verweerder zich blijkens het verweerschrift voor deze jaarvrachten heeft gebaseerd op tabel 7.2.1 van het MER. De Afdeling stelt vast dat het MER blijkens het dictum van het bestreden besluit geen onderdeel van dit besluit uitmaakt. Nu in de voorschriften behorende bij het bestreden besluit, noch in de aanvraag deze jaarvrachten genoemd worden, is EPZ, in tegenstelling tot hetgeen verweerder meent, niet gehouden deze jaarvrachten na te leven. Nu op grond van de in de A- en B-tabellen van hoofdstuk 15 van de voorschriften opgenomen concentratie-eisen veel grotere jaarvrachten mogelijk zijn dan waar verweerder van uitgaat, acht de Afdeling het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende gemotiveerd. 
     
     2.8.    De Afdeling overweegt ten aanzien van de emissie van fluoride het volgende. Blijkens het deskundigenbericht kan uit de in het milieu-effectrapport vermelde gegevens worden afgeleid dat de sinds 1999 in de publicatie voor fluoride opgenomen MTR-waarde van 0,05 mg/m3 als jaargemiddelde reeds wordt overschreden, derhalve zonder het in werking zijn van de aangevraagde verandering. Verweerder heeft hierin geen aanleiding gezien om de emissie van fluoride door de verandering van de inrichting verder te beperken of de vergunning te weigeren, op grond van de overweging dat de bijdrage van de verandering van de inrichting aan de heersende achtergrondconcentraties zeer gering is. De Afdeling acht dit een onvoldoende motivering voor het toestaan van het nog verder overschrijden van de MTR-waarden, waarbij de emissie van fluoride door de inrichting toeneemt van ongeveer 40 naar ongeveer 70 ton, nu uit de publicatie blijkt dat het MTR (Maximaal Toelaatbaar Risiconiveau) moet worden beschouwd als een minimumkwaliteitsniveau. 
     
     2.9.    Gelet op het voorgaande acht de Afdeling de motivering in het bestreden besluit ten aanzien van de voor de inrichting vastgestelde emissie-eisen onvoldoende draagkrachtig. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepen zijn gegrond. Nu de emissie van schadelijke stoffen bepalend is voor de vraag of vergunning kan worden verleend, dient het gehele besluit te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven derhalve geen bespreking. 
     
     2.10.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. 
     
     3.    Beslissing 
     
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 
     
     Recht doende in naam der Koningin: 
     
     I.    verklaart de beroepen gegrond; 
     
     II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 24 juni 2003, kenmerk 035836/10/34; 
     
     III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland in de door appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Zeeland te worden betaald aan appellante sub 1; 
     
     veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland in de door appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 49,87; het bedrag dient door de provincie Zeeland te worden betaald aan appellante sub 2; 
     
     IV.    gelast dat de provincie Zeeland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (€ 232,00 voor appellante sub 1 en € 232,00 voor appellante sub 2) vergoedt. 
     
     Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.I. van Koten, ambtenaar van Staat. 
     
     
       w.g. Boll    w.g. Van Koten 
       Voorzitter     ambtenaar van Staat 
     
     
     Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2004 
     
     324.