ECLI: ECLI:NL:CBB:2020:796

Titel: ECLI:NL:CBB:2020:796 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 03-11-2020 / 19/785

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2020-11-03

Zaaknummer: 19/785

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2020:796

---

Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet 
         Artikel 23, zesde lid, van de Meststoffenwet 
         Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden  
       
       
       
         Fosfaatrechten. Knelgevallenregeling. Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op 2 juli 2015 was niet 5% lager dan op de door appellante bij de melding bijzondere omstandigheden opgegeven alternatieve peildatum. Ook indien wordt gekeken naar de melkproductie in door appellante voorgestelde representatieve periode, voldoet appellante niet aan de 5% drempel.  
         Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. In dat verband is van belang dat appellante in 2014 fors heeft geïnvesteerd in de aankoop van een tweede locatie en tegelijkertijd heeft ingezet op een uitbreiding van de veestapel van 158 melk- en kalfkoeien naar 298 melk- en kalfkoeien. Anders dan appellante betoogt, is dit een forse uitbreiding die niet alleen kan worden verklaard met het argument van rendabel houden van de investeringen. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor een uitbreiding van deze omvang is dan ook niet gebleken. Het College acht deze beslissing niet navolgbaar.

uitspraak 
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 19/785  
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2020 in de zaak tussen 
     v.o.f. [naam 1] , te [plaats] , appellante 
     (gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigden: mr. drs. H.J.M. van Gellekom en mr. R. Kuiper) 
     
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.  
     
     
     
       Op 27 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan met oog op bouwwerkzaamheden. 
     
     
     
       Bij besluit van 20 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.  
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2020. Namens appellante zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
     
     
     
       Het College heeft na de zitting het onderzoek gesloten. 
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 
       
     
     
       1.3 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Uit de gecombineerde opgave van 2013 volgt dat zij op 1 april 2013 op haar bedrijf (locatie [locatie] ) 158 melk- en kalfkoeien en 93 stuks jongvee hield. In 2013 maakt appellante plannen om de stal (bouwjaar 1974) te verbouwen en te vergroten tot een capaciteit van 300 melkkoeien. In 2014 is gestart met de verbouwing en nieuwbouw van de stal. Appellante heeft een nabijgelegen woonboerderij met bedrijfsgebouwen en ondergrond, erf en tuin aan de [adres] in [plaats] gekocht voor € 1.230.000,- waarvan de levering op 10 april 2014 heeft plaatsgevonden. 
       
     
     
       2.2 
       Voor de aankoop van het bedrijf aan de [adres] en de verbouwing van de stal op de locatie [locatie] is appellante op 11 maart 2014 een financiering aangegaan voor een bedrag van € 2.540.000,-. Op 30 juli 2015 is appellante een financiering aangegaan voor een bedrag van € 140.000,-. In de periode december 2014 tot november 2015 heeft appellante, blijkens door haar overgelegde facturen, diverse investeringen gedaan in de bouw en inrichting van de nieuwe ligboxenstal. 
       
     
     
       2.3 
       Op 8 oktober 2014 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het uitbreiden van een rundveehouderij op de locatie [locatie] , op grond waarvan appellante 298 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee mocht houden. 
       
     
     
       2.4 
       Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 176 melk- en kalfkoeien en 129 stuks jongvee. 
       
       
         
           Besluiten van verweerder 
         
       
       
       
         3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8.096 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast van 577,77 kg omdat appellante niet volledig grondgebonden is. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht wederom vastgesteld op 8.096 kg. Verweerder heeft daarbij een korting toegepast van 700,90 kg. 
         Verweerder is in het bestreden besluit uitgegaan van een hogere totale melkproductie in 2015 (1.344.881 kg), wat resulteert in een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 7.611 kg. Verweerder heeft gelet hierop het excretieforfait ten opzichte van het primaire besluit gewijzigd van 38,4 kg naar 39,1 kg. Verweerder heeft het beroep van appellante op de knelgevallenregeling met oog op verbouwing niet gehonoreerd omdat appellante niet voldoet aan de 5%-drempel. 
       
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte in haar geval geen toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling (verbouwing). Problemen met de aannemer hebben geleid tot vertraging bij de verbouwing van de stal. Omdat daardoor de beschikbare stalruimte overvol werd heeft zij meer dieren dan gemiddeld af moeten voeren. Als gevolg hiervan is haar op de peildatum 2 juli 2015 een lager aantal fosfaatrechten toegekend. Als de aannemer niet voor de vertraging had gezorgd, had appellante op de referentiedatum de volledige stalcapaciteit van de verbouwde stal kunnen benutten. Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder – voor de beoordeling of is voldaan aan de 5%-drempel – had moeten kijken hoe de veebezetting zou zijn geweest zonder de bouwwerkzaamheden. Op grond daarvan komt zij op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw in aanmerking voor verhoging van haar fosfaatrechten. 
       
     
     
       4.2 
       Appellante voert aan dat verweerder er bij de vaststelling van de te hanteren melkproductie er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat door de problemen met de overvolle stal de melkproductie in 2015 aanmerkelijk lager uitviel dan gemiddeld en derhalve niet als representatief kan worden aangemerkt. Appellante stelt dat de melkproductie van 2014 als uitgangspunt dient te worden gehanteerd. Een vergelijking tussen de totale melkproductie in 2015 en in 2014 leidt tot de conclusie dat in 2015 sprake is van een daling van minimaal 5%, zodat daarmee wordt voldaan aan de 5%-drempel. Bij brief van 4 september 2020 heeft appellante ter onderbouwing van haar standpunt nadere stukken ingediend die zij ter zitting aan de hand van een berekening heeft toegelicht. Indien bij toepassing van de knelgevallenregeling wordt uitgegaan van een totale melkproductie in 2014 van 1.360.994 kg (aan de fabriek geleverde melk, antibioticamelk en aan kalveren vervoederde melk) en daaruit voortvloeiende gemiddelde melkproductie in 2014 per koe van 8.156,6 kg, leidt dit volgens appellante tot een hoger excretieforfait dan waar verweerder in het bestreden besluit van is uitgegaan, namelijk 41,3 kg. Appellante heeft ter zitting haar stelling dat verweerder bij de vaststelling van haar fosfaatrecht is uitgegaan van een onjuist gemiddeld aantal melkkoeien op de peildatum 2 juli 2015 (179) ingetrokken. 
       
     
     
       4.3 
       
         Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit voor individuele melkveehouders in 2013 niet voorzienbaar was. Appellante betoogt dat het College in haar uitspraken van 9 januari 2019 aangaande de voorzienbaarheid voorbij gaat aan de visie van de overheid en dat deze ook niet te rijmen zijn met de Wet verantwoorde groei melkveehouderij. Appellante heeft binnen het toen geldende perspectief dat ook de overheid aanhing, in 2013 gekozen om haar stal te verbouwen zodat deze zou voldoen aan de eisen van dierenwelzijn, en grondgebonden te werken. Met de aankoop van de nieuwe locatie (inclusief grond) was zij bovendien niet meer afhankelijk van opfokkers wat betreft jongvee. Appellante voert aan dat er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. De financiële gevolgen van het feit dat zij onvoldoende fosfaatrechten heeft voor de door haar beoogde bedrijfsvoering zijn zeer aanzienlijk. Ter onderbouwing daarvan verwijst zij naar de financiële rapportage van 25 mei 2018 opgesteld door Flynth adviseurs en accountants. 
         Zij wijst er op dat zij niet grootschalig heeft uitgebreid. De oude stal is vervangen waarbij appellante in omvang is gegroeid omdat de investering anders niet rendabel zou zijn en appellante voldoende grond had om de mest op af te zetten. De aankoop van het nabij gelegen bedrijf was ook noodzakelijk voor een goed rendement, omdat appellante zodoende de opfok van jongvee niet hoefde uit te besteden. Bovendien heeft appellante daarmee zo veel grond verworven om zodoende grondgebonden te blijven .  Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder een onjuiste maatstaf hanteert door een starter wel te compenseren, maar een bedrijfsopvolger die het bedrijf toekomstbestendig maakt met een nieuwe stal niet. Appellante vindt een toekenning van 80 tot 85% van de fosfaatrechten die zij nodig heeft voor de door beoogde productiecapaciteit redelijk. Daarmee heeft zij een mogelijkheid te overleven en behoort er toch ook nog een deel tot haar ondernemersrisico. 
       
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       Verweerder stelt zich op het standpunt dat de knelgevallenregeling juist is toegepast. Hij wijst er op dat de knelgevallenregeling niet is bedoeld voor toekenning van niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Bij de knelgevallenregeling wordt teruggekeken naar het verleden. Deze biedt geen ruimte om te kijken naar wat de situatie hypothetisch gezien op de peildatum zou zijn geweest als de bouwwerkzaamheden of de vertraging daarvan zich niet zou hebben voorgedaan. Uitgaande van door appellante opgegeven alternatieve peildatum 15 april 2015, zijnde de datum waarop zij is begonnen met de bouwwerkzaamheden, is er op de peildatum geen sprake van verlaging van het fosfaatrecht met minimaal 5%. Er is zelfs sprake van een verhoging ten opzichte van de alternatieve peildatum. 
       
     
     
       5.2 
       
         Voor wat betreft het betoog van appellante dat de melkproductie van 2014 had moeten worden betrokken bij de berekening van de fosfaatrechten, stelt verweerder dat overeenkomstig uitspraken van het College op dit punt, in beginsel de periode van 12 maanden kort voorafgaand aan het intreden van de buitengewone omstandigheid – althans de invloed daarvan op de melkproductie – dient te worden gehanteerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat in dit geval de periode gedurende 12 maanden voorafgaand aan de door haar opgegeven alternatieve peildatum van 15 april 2015 niet representatief is. Dat zij in de periode november 2014 tot en met juli 2015 een aanzienlijk aantal dieren zou hebben afgevoerd vanwege te volle stallen als gevolg van een vertraging in de bouw, is hiervoor onvoldoende. Ook heeft appellante niet aangegeven wat de invloed van deze afvoer op de melkproductie is geweest. 
         Nu verweerder niet beschikt over de gegevens om de melkproductie in de periode april 2014-mei 2015 vast te kunnen stellen, nodigt zij appellante uit de daarvoor benodigde (in de verweerschrift opgesomde) gegevens te overleggen. Indien appellante er niet in slaagt tijdig de benodigde gegevens te overleggen, dient uit te worden gegaan van de in het bestreden besluit gehanteerde melkproductie van 2015 .  Voor zover appellante vasthoudt aan de melkproductie van 2014 wijst verweerder er op dat uit de door appellante overgelegde CRV Mineraal van 2014 volgt dat de gemiddelde melkproductie per koe 7.440 kg was. Dit leidt derhalve niet tot een hoger excretieforfait. 
       
       
     
     
       5.3 
       Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Dat appellante genoodzaakt was de oude stal te vervangen en daarbij in omvang te groeien om de investering rendabel te houden en de noodzaak om voor een goed rendement het naburige bedrijf aan te kopen omdat zij dan de opfok van jongvee niet meer hoefde uit te besteden, zijn geen bijzondere omstandigheden die moeten leiden tot de conclusie dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante onderscheidt zich daarbij niet van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Verweerder wijst er op dat appellante een forse groei wenste te realiseren van 158 melkkoeien en 93 stuks jongvee naar 298 melkkoeien en 54 stuks jongvee in weerwil van naderende en aangekondigde productiebeperkende maatregelen. Vergeefse investeringen dienen dan ook voor rekening en risico van appellante te komen. Dat de stal oud was doet hieraan niet af. Eventuele vertraging bij de bouwwerkzaamheden en het als gevolg daarvan moeten afvoeren van dieren evenmin. Van een individuele en buitensporige last is volgens verweerder geen sprake. 
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
     
     
       6.1 
       Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op 2 juli 2015 was niet 5% lager dan op de door appellante bij de melding bijzondere omstandigheden opgegeven alternatieve peildatum 15 april 2015. Appellante voldoet in zoverre niet aan de voorwaarde voor toepassing van de knelgevallenregeling. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt bij toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Voor het betrekken van een stagnatie van de groei in de veebezetting als gevolg van onvoorziene vertragingen bij de verbouwwerkzaamheden, laat de regeling dan ook geen ruimte. 
       
       
         6.2.1 
         Het College begrijpt de grond van appellante over de te hanteren melkproductie aldus dat zij betoogt dat aanleiding is voor toepassing van de knelgevallenregeling gelet op het feit dat het fosfaatrecht uitgaande van de gemiddelde melkproductie per koe in 2015 minimaal 5% lager is door stress bij de dieren als gevolg van de verbouwing, dan indien wordt uitgegaan van de gemiddelde melkproductie per koe in 2014, voorafgaand aan de verbouwingswerkzaamheden toen de koeien een normale melkgift hadden. Daargelaten of een causaal verband kan worden aangenomen tussen de bouwwerkzaamheden en de verminderde melkproductie en of de door appellante gehanteerde periode – het jaar 2014 – als representatief kan worden aangemerkt, aangezien deze niet direct aansluit op de door appellante opgegeven alternatieve peildatum (zie ook de uitspraak van het College van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:248), voldoet appellante ook met deze benadering niet aan de 5% drempel. Het College overweegt daartoe als volgt. 
         
       
       
         6.2.2 
         
           Uitgaande van de totale melkproductie in 2014 zoals ook in de berekening van appellante weergegeven (1.255.859 kg geleverd aan de fabriek + 49.215 kg antibioticamelk + 55.920 kg aan kalveren vervoederde melk = totaal 1.360.994 kg) en het gemiddelde aantal dieren in 2014 volgens de CRV-registratie (167,8), komt de gemiddelde melkproductie per koe in 2014 uit op 8.111 kg. Bij een dergelijk gemiddelde hoort een excretieforfait van 40,6 kg. Als de dieren in 2015 hadden geproduceerd zoals zij in 2014 produceerden, dient voor de bepaling van het daarbij horende fosfaatrecht op de peildatum gerekend te worden met het excretieforfait 2014 en het aantal dieren op de peildatum. Dan komt het fosfaatrecht op 9.060,5 kg.  
           176 x 40,6 =	7.145,6 kg 
         
         74 x 6,6 =	710,4 kg 
         55 x 21,9 =	 1.204,5 kg 
         
           				9.060,5 
           Het verschil met het fosfaatrecht, uitgaande van de melkproductie in 2015 en het aantal dieren op de peildatum is 264 kg (9.060,5 kg – 8.796,5 kg). Ten opzichte van 2014 is er sprake van een daling van 2,9%.  
         
         
       
       
         6.2.3 
         
           Ook als wordt uitgegaan van de door appellante meer precies uitgerekende totale melkproductie in 2014 (1.361.336,5 kg) en een lager gemiddeld aantal dieren in 2014 zoals door appellante berekend op grond van de CRV-registratie per maand (166,9) en het daarbij behorende excretieforfait van 41,3 kg, wordt niet voldaan aan de 5%-drempel. In dat geval is sprake van een daling van het fosfaatrecht met 4,2 %. 
           176 x 41,3 kg =	7.268,8 kg 
         
         74 x 6,6 =	710,4 kg 
         55 x 21,9 =	 1.204,5 kg 
         				9.183,7 kg 
         
       
       
         6.2.4 
         Bij beide berekeningen zij nog aangetekend dat, zoals ter zitting is komen vast te staan, de hoeveelheid antibioticamelk een niet nader vastgestelde dubbeltelling met de aan kalveren vervoederde melk omvat, zodat de totale melkproductie in 2014 lager uitvalt, hetgeen een neerwaartse invloed heeft op het verschil tussen de hoeveelheid fosfaatrechten in 2014 en 2015.  
         
       
     
     
       6.3 
       Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 
       
     
     
       6.4 
       Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
       
         6.5.1 
         Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
         
       
       
         6.5.2 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.5.3 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.5.4 
         Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 25 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.5.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 
         
       
       
         6.5.5 
         In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 298 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie en stalcapaciteit) en de vastgestelde 8.096 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (176 melk- en kalfkoeien en 129 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
         
       
       
         6.5.6 
         
           In dat verband is van belang dat appellante in 2014 fors heeft geïnvesteerd in de aankoop van een tweede locatie en tegelijkertijd heeft ingezet op een uitbreiding van de veestapel van 158 melk- en kalfkoeien naar 298 melk- en kalfkoeien .  Anders dan appellante betoogt, is dit een forse uitbreiding die niet alleen kan worden verklaard met het argument van rendabel houden van de investeringen. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor een uitbreiding van deze omvang is dan ook niet gebleken. Daargelaten of appellante op de peildatum al dan niet beschikte over een Nbw-vergunning voor de tweede locatie. 
           Ook gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.  
           Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.  
         
         
       
       
         6.5.7 
         De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 
         
         
           
             Slotsom  
           
         
         
       
     
     
       7.1 
       Het beroep is ongegrond 
       
     
     
       7.2 
       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
       
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College verklaart het beroep ongegrond. 
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2020. 
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen