ECLI: ECLI:NL:RVS:2017:1766

Titel: ECLI:NL:RVS:2017:1766 Raad van State , 05-07-2017 / 201605870/1/R1

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2017-07-05

Zaaknummer: 201605870/1/R1

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2017:1766

---

Bij besluit van 30 juni 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Thermen Berendonck" vastgesteld.

201605870/1/R1. 
     Datum uitspraak: 5 juli 2017 
     
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     Uitspraak in het geding tussen: 
     
     1.    Sauna Oase B.V. gevestigd te Nederasselt, gemeente Heumen, en anderen (hierna: Sauna Oase en anderen) 
     2.    Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie, gevestigd te Arnhem, en IVN, Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie, afdeling Rijk van Nijmegen, gevestigd te Nijmegen (hierna: GNMF en IVN Rijk) 
     appellanten, 
     
     en 
     
     de raad van de gemeente Wijchen, 
     verweerder. 
     
     Procesverloop 
     
     Bij besluit van 30 juni 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Thermen Berendonck" vastgesteld. 
     
     Tegen dit besluit hebben Sauna Oase en anderen en GNMF en IVN Rijk beroep ingesteld. 
     
     De raad heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     Thermen Berendonck B.V. heeft een nadere uiteenzetting gegeven. 
     
     Sauna Oase en anderen, GNMF en IVN Rijk, de raad en Thermen Berendonck B.V. hebben nadere stukken ingediend. 
     
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2017, waar Sauna Oase en anderen, vertegenwoordigd door E. van Ingen Schenau, mr. D.H. Nas en mr. C.F. Geerdes, beiden advocaat te Nijmegen, GNMF en IVN Rijk, vertegenwoordigd door drs. T. Hooft en voormelde mr. Nas en mr. Geerdes, en de raad, vertegenwoordigd door mr. Y. Sieuwerts en mr. R. Benhadi, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Leisurelands B.V., vertegenwoordigd door ir. A.A.A. van der Linden, en Thermen Berendonck B.V., vertegenwoordigd door F.J. Dolman, voormelde mr. Benhadi en mr. A. de Waard, advocaat te Nijmegen, gehoord. 
     
     Overwegingen 
     
     Inleiding 
     
     1.    Het plan maakt dagrecreatieve voorzieningen gericht op wellness in het recreatiegebied de Berendonck, gelegen tussen Wijchen en Nijmegen, mogelijk en strekt tot herstel van de gebreken in het bij besluit van 13 maart 2014 door de raad vastgestelde bestemmingsplan "Thermen Berendonck", dat bij uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585, is vernietigd. Onder meer is in die uitspraak geoordeeld dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met dat plan wordt voorzien in een actuele regionale behoefte, zodat het in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is vastgesteld. 
     
         Sauna Oase en anderen en GNMF en IVN Rijk kunnen zich niet met het thans voorliggende plan verenigen. Zij stellen zich op het standpunt dat ook dit plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. 
     
     2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. 
     
     Beroep Sauna Oase en anderen 
     
     3.    Sauna Oase en anderen betogen dat ten aanzien van hun beroepsgrond dat het plan zich niet met de ladder voor duurzame verstedelijking verdraagt het relativiteitsvereiste niet aan hen kan worden tegengeworpen, zoals de Afdeling in de uitspraak van 20 mei 2015 heeft gedaan. In dit verband voeren zij aan dat de in die uitspraak neergelegde koerswijziging op het punt van het relativiteitsvereiste voor hen als een verrassing is gekomen en dat zij voorafgaande aan de uitspraak van 20 mei 2015 daarover niet zijn gehoord en ook niet in de gelegenheid zijn gesteld om hun visie te geven over de vraag of het bedrijfsgebouw waarvan Sanadome Real Estate B.V. eigenaar is, dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatiespecifieke eigenschappen heeft dat andersoortig gebruik dan het gebruik van het gebouw als wellnesscentrum - al dan niet door transformatie - niet of slechts onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort. Zij betogen voorts dat wellnesscentra schoolvoorbeelden zijn van objecten waarvoor vorenbedoelde mogelijkheden ontbreken. 
     
     3.1.    De raad stelt dat, zoals reeds in de uitspraak van 20 mei 2015 is overwogen, de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro opgenomen norm niet strekt ter bescherming van de belangen van Sauna Oase B.V. en anderen, zodat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste in zoverre aan de vernietiging van het plan in de weg staat. In dit verband stelt de raad zich op het standpunt dat, in geval er leegstand zou optreden als gevolg van de realisatie van Thermen Berendonck, niet aannemelijk is gemaakt dat de bedrijfsbebouwing voor een wellnesscomplex, meer specifiek de bedrijfsbebouwing voor het Sanadome, dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatiespecifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik dan het gebruik van die bebouwing als wellnesscomplex - al dan niet door transformatie - niet of slechts onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort. De raad wijst op de mogelijkheid om ter plaatse van het Sanadome een zorghotel met bijbehorende faciliteiten, een afkickcentrum/behandelkliniek, een verzorgingshuis of een revalidatiecentrum te exploiteren. Dat het terrein is ingericht als kuuroord en in dat kader over een aantal specifieke objecten beschikt, bijvoorbeeld baden en whirlpools, staat daaraan niet in de weg, aldus de raad. 
     
     3.2.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: 
     
     "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept." 
     
     3.3.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. 
     
     3.4.    Zoals in de uitspraak van 20 mei 2015 is overwogen, kan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro onder omstandigheden strekken tot bescherming van de belangen van een concurrent en dienen als de desbetreffende concurrent stelt dat het besluit in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro daarbij feiten en omstandigheden naar voren te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat de in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten. 
     
     3.5.    Voor relevante leegstand als hiervoor bedoeld is onvoldoende dat de voorziene ontwikkeling, die mogelijk wordt gemaakt door een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning, leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de betreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw, is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatiespecifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand. 
     
     3.6.     De Afdeling is van oordeel dat weliswaar niet op voorhand is uitgesloten dat de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling kan leiden tot een verminderde vraag en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van Sauna Oase en anderen, maar, zoals hiervoor is overwogen, is dat op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het plan tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. Dat is niet anders in het geval de omzetdaling leidt tot beëindiging van hun bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van de bij hen in gebruik zijnde bedrijfsgebouwen. 
     
         Het is de vraag of bijzondere omstandigheden tot een ander oordeel aanleiding dienen te geven. Sauna Oase en anderen hebben in hun beroepschrift aangevoerd dat vrijwel alle bouwkundige voorzieningen en locatiespecifieke eigenschappen enkel tot doel hebben om het object Sanadome als een wellnesscentrum te exploiteren. Zij wijzen daarbij onder meer op het grote aantal in- en uitpandige thermen, de twee natuurlijke waterbronnen bij het complex en de speciale en omvangrijke waterbehandelingsapparatuur. Volgens hen behoort gelet op het specifieke karakter van die voorzieningen andersoortig gebruik niet tot de mogelijkheden. Ter zitting hebben Sauna Oase en anderen naar voren gebracht dat andersoortig gebruik niet zozeer onmogelijk is, als wel dat een andere exploitatie financieel niet haalbaar is. Er dient, zo stellen zij, in geval van bedrijfsbeëindiging fors te worden afgeschreven op het op wellness-activiteiten afgestemde gebouwencomplex en de daarin aanwezige apparatuur ter bewaking van de kwaliteit van het water in de baden. 
     
         Met hetgeen Sauna Oase en anderen hebben aangevoerd hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijfsgebouw waarvan Sanadome Real Estate B.V. eigenaar is, dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatiespecifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik dan het gebruik van het gebouw als wellnesscentrum - al dan niet door transformatie - niet of slechts onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort. De Afdeling betrekt daarbij dat Sauna Oase en anderen hun betoog ter zake niet hebben onderbouwd met bouwkundige en financiële gegevens van ter zake deskundige derden. De Afdeling acht niet uitgesloten dat realisatie van één van de door de raad genoemde alternatieven tot de mogelijkheden behoort. De aanwezigheid van baden en van waterbehandelingsapparatuur staat op zichzelf niet in de weg aan het vestigen van bijvoorbeeld een zorghotel of een revalidatiecentrum, maar kan daarvoor een functie hebben. De hotelkamers kunnen ten dienste staan van een andere invulling van de gebouwen. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat ten aanzien van de overige bedrijfsgebouwen van appellanten niet is aangevoerd dat een andere invulling is uitgesloten dan wel zeer bezwaarlijk is. 
     
         Voorts doet zich niet de situatie voor dat als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van de bedrijfsgebouwen van Sauna Oase en anderen leegstand zal ontstaan. 
     
          Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken van feiten of omstandigheden die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. De in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis staat daarom aan inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van Sauna Oase en anderen over de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. 
     
     3.7.     Hetgeen Sauna Oase en anderen overigens hebben aangevoerd in verband met hun betoog dat aan hen het relativiteitsvereiste niet kan worden tegengeworpen, kan gelet op het voorgaande buiten beschouwing blijven. 
     
     3.8.    Het beroep van Sauna Oase en anderen is ongegrond. 
     
     Beroep GNMF en IVN Rijk 
     
     4.    GNMF en IVN Rijk betogen, onder verwijzing naar het rapport van BSP van 14 september 2016 "Thermen Berendonck: robuustheid ladderonderbouwing?" (hierna: het rapport van BSP) dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld. Ten onrechte heeft geen regionale afstemming plaatsgevonden. In het rapport dat de raad wat betreft de regionale behoefte aan het plan ten grondslag heeft gelegd, is Sanadome ten onrechte als kuuroord aangemerkt, waardoor de behoefteraming vertekend is. Het is onduidelijk hoe in voormeld rapport tot aantallen in de behoefteraming is gekomen. Daardoor is onverklaarbaar waarom de regionale vraag afwijkt van de vraag in het eerder opgestelde rapport. Voorts betogen GNMF en IVN Rijk dat benchmarkvergelijking geen geschikte methode is bij het ladderonderzoek. Ten onrechte zijn de wellnessfaciliteiten bij hotels, fitnesscentra en vakantieparken niet meegenomen. Ook stellen zij zich op het standpunt dat de plancapaciteit onvolledig in kaart is gebracht en dat het te verwachten leegstandseffect is onderschat. Ten onrechte is niet gekeken naar alternatieve locaties binnen bestaand stedelijk gebied. Ook is ten onrechte geen rekening gehouden met alternatieve passende ontsluitingen.     
     
     4.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: 
     
     "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden: 
     
     a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte; 
     
     b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en; 
     
     c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."     
     
     Onderzoeken     
     
     4.2.    In het rapport van Van Spronsen & Partners van 13 april 2016, "Rapportage Toetsing plannen Thermen Berendonck te Wijchen, Ladder voor duurzame verstedelijking" (hierna: de Ladderonderbouwing) zijn de effecten op bestaand aanbod berekend voor enerzijds een normaal scenario en anderzijds een maximaal scenario. In het normale scenario is Thermen Berendonck als saunabedrijf meegenomen en Sanadome als kuuroord. Er is dan geen effect op de bezoekersaantallen voor Sanadome. In het maximale scenario is Thermen Berendonck als saunabedrijf en tevens als kuuroord meegenomen en Sanadome als kuuroord. Voor Sanadome bedraagt dan de verwachte afname 12,3%. Voor de onderzochte kuuroorden als geheel geldt in dit scenario een daling van gemiddeld 11,6%, als gevolg van een daling in sauna- en kuurgasten. Wat betreft het verwachte effect op de leegstand wordt in de Ladderonderbouwing opgemerkt dat de realisatie van Thermen Berendonck niet per definitie leidt tot leegstand als gevolg van sluiting en faillissement. Voor zover faillissement optreedt, kan, met het treffen van de juiste maatregelen, een doorstart worden gemaakt of kan een nieuwe aanbieder instappen. Voor zover leegstand optreedt, leert de praktijkervaring dat deze leegstand teniet wordt gedaan door herinvulling van de bestaande gebouwen. 
     
         In de notitie van Van Spronsen & Partners "Aanvullende Laddernotitie Thermen Berendonck Wijchen" van 17 november 2016 (hierna: de Aanvullende laddernotitie) zijn de volgens de opstellers kenmerkende verschillen tussen saunabedrijven en kuuroorden uiteengezet. 
     
         In de notitie van Van Spronsen & Partners "Nadere reactie ten behoeve van de zitting" van 26 april 2017 is in aanvulling op de eerder berekende scenario’s een zogeheten maximaal-maximaal scenario uitgewerkt. Daarin is er enerzijds de variant waarbij Thermen Berendonck als sauna is beschouwd en Sanadome als sauna van middelgrote omvang en anderzijds de variant waarbij Thermen Berendonck een sauna is en Sanadome een sauna van landelijke omvang. In het eerste geval is het verwachte effect op Sanadome een afname van 11% wat betreft de bezoekersaantallen. In het tweede geval bedraagt die afname 10,7%. 
     
     Toelaatbaarheid beroepsgronden 
     
     4.3.    Voor zover de raad zich op het standpunt stelt dat bepaalde door GNMF en IVN Rijk naar voren gebrachte gronden over de ladder voor duurzame verstedelijking buiten behandeling dienen te blijven, overweegt de Afdeling dat geen ruimte bestaat voor nieuwe beroepsgronden die uit het oogpunt van een efficiënte geschilbeslechting alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. In de uitspraak van 20 mei 2015 is geen definitief oordeel gegeven over de beroepsgrond van GNMF en IVN Rijk dat het in die procedure voorliggende bestemmingsplan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Aan het thans voorliggende plan, dat strekt tot herstel van de gebreken in het eerder vastgestelde plan ten behoeve van de realisatie van Thermen Berendonck, is door de raad een nieuw rapport ten grondslag gelegd ter onderbouwing van de verenigbaarheid van de bouw van het voorgenomen thermencomplex met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, te weten de Ladderonderbouwing. Onder deze omstandigheden bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat bepaalde beroepsgronden buiten inhoudelijke bespreking dienen te blijven, omdat deze tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. 
     
     Regionale afstemming 
     
     4.4.    Wat betreft de regionale afstemming overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting staat dat naar aanleiding van de zienswijze van de provincie op het ontwerpbestemmingsplan Berendonck, meermalen overleg heeft plaatsgevonden met de provincie over het bestemmingsplan voor het thermencomplex. Daarbij zijn volgens de plantoelichting onderbouwende onderzoeken zoals een markt- en brancheonderzoek en de toets aan provinciale beleidslijnen en regels besproken. De toets aan de rijks- en provinciale ladder duurzame verstedelijking is in nauw overleg met de provincie uitgevoerd, aldus de plantoelichting. Uit de zienswijzennota blijkt dat het college van burgemeester en wethouders en de raad van de gemeente Nijmegen hebben kennis genomen van het ontwerpplan en daartegen zienswijzen hebben ingediend. Daaruit volgt ook dat er geen regionale afspraken zijn gemaakt over wellnessbedrijven. Zowel het college als de raad hebben berust in de beantwoording van de zienswijzen en geen beroep ingesteld. Naar het oordeel van de Afdeling ligt aan het plan voldoende regionale afstemming ten grondslag. 
     
     Onderscheid sauna’s en kuuroorden 
     
     4.5.    De Afdeling stelt vast dat Sanadome en de overige door de raad als kuuroorden gekwalificeerde wellnessbedrijven in de berekening van het aanbod zijn meegenomen. Voor zover GNMF en IVN Rijk betogen dat in de Ladderonderbouwing Sanadome ten onrechte als kuuroord is aangemerkt, waardoor de behoefteraming vertekend is en er geen wezenlijk onderscheid bestaat tussen saunabedrijven en kuuroorden, en de regionale behoefte berekend had moeten worden voor de wellnessmarkt in zijn geheel, overweegt de Afdeling dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat wat betreft het maken van een behoefteraming in de wellnessmarkt geen onderscheid kan worden gemaakt tussen kuuroorden en saunabedrijven. In dit verband is het standpunt van de raad dat Sanadome gelet op de aanwezige kuurfaciliteiten zoals thermale baden gevuld met thermaal water uit twee natuurlijke hulpbronnen, het ontbreken van saunacabines en de gerichtheid op kort verblijf van 1 of 2 nachten als kuuroord is te kwalificeren, niet onredelijk. Dat, zoals in de rapportages van BSP is vermeld, beide typen bedrijven zijn gericht op het aanbieden van wellness en ontspanning, betekent op zichzelf niet dat binnen de wellnessmarkt geen onderscheid kan worden gemaakt tussen deelmarkten. De omstandigheid dat vanuit het perspectief van de bezoekers, al dan niet met een gezondheidsmotief, er geen verschil hoeft te zijn tussen beide typen wellnessbedrijven als het gaat om een wellnesservaring, neemt de verschillen waar in de rapportages van Van Spronsen & Partners op wordt gewezen niet weg. 
     
     Aantallen behoefteraming           
     
     4.6.    Voor zover GNMF en IVN Rijk betogen dat het onduidelijk is hoe in de Ladderonderbouwing tot aantallen in de behoefteraming is gekomen en dat daardoor volgens hen onverklaarbaar is waarom de regionale vraag afwijkt van de vraag in het eerder opgestelde rapport, is van belang dat in hoofdstuk 6 van de Ladderonderbouwing is toegelicht hoe de bezoekersaantallen, behoefteraming en bezoekersaandelen tot stand zijn gekomen. In paragraaf 3.3 van de Aanvullende laddernotitie is daar ook op ingegaan. Omdat in de Ladderonderbouwing tevens de kuuroorden zijn opgenomen, is sprake van een stijging van de bezoekersaantallen. Dit verklaart volgens de raad de afwijkende regionale vraag. Het gaat bij het nieuwe rapport volgens de raad ook om een volledige herberekening. In paragraaf 3.7 van de Aanvullende laddernotitie wordt ingegaan op de verschillen in bezoekersaandelen tussen de oude en de nieuwe Ladderonderbouwing. 
     
         De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling de behoefteraming voldoende inzichtelijk gemaakt. 
     
     Benchmarkvergelijking       
     
     4.7.    Wat betreft het betoog van GNMF en IVN Rijk, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:715, dat benchmarkvergelijking geen geschikte methode is bij het ladderonderzoek, stelt de raad dat de in paragraaf 6.3 van de Ladderonderbouwing opgenomen informatie over Thermen Bussloo slechts is bedoeld als achtergrondinformatie over de initiatiefnemers van de voorgenomen ontwikkeling. Aan het onderzoek ligt volgens de raad uitsluitend een "fair-marketshare" onderzoek ten grondslag en geen benchmarkvergelijking. In zoverre mist het betoog feitelijke grondslag. 
     
     Wellnessfaciliteiten 
     
     4.8.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad wat betreft het betoog dat de wellnessfaciliteiten bij hotels, fitnesscentra en vakantieparken ten onrechte niet zijn meegenomen, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dergelijke faciliteiten aanvullend zijn op de hoofdactiviteit en niet op één lijn zijn te stellen met saunabedrijven en kuuroorden die zich als hoofdactiviteit richten op de wellnessbeleving. 
     
     Plancapaciteit       
     
     4.9.    Voor zover GNMF en IVN Rijk stellen dat de - harde en zachte -plancapaciteit onvolledig in kaart is gebracht, overweegt de Afdeling dat Fitland XL, hoewel feitelijk niet gerealiseerd, is meegenomen in het bestaande aanbod, zoals blijkt uit de Aanvullende laddernotitie en de Ladderonderbouwing. Wat betreft het wellnesscomplex bij de Kraaijenbergse Plassen in Cuijk is niet duidelijk of de realisatie daarvan door kan gaan, gelet op politieke gevoeligheden ter plaatse. In ieder geval is dat project niet opgenomen in een vastgesteld ruimtelijk besluit, aldus de raad. De Afdeling ziet niet in dat dit standpunt onredelijk is. 
     
     Leegstandseffecten   
     
     4.10.    In verband met het betoog van GNMF en IVN Rijk dat de leegstandseffecten in het aan het plan ten grondslag gelegde onderzoek te laag zijn ingeschat, overweegt de Afdeling dat de raad de mogelijke scenario’s voldoende heeft onderzocht. Daarbij is ook rekening gehouden met varianten waarin zowel Thermen Berendonck als Sanadome als saunabedrijf zouden functioneren. De in kaart gebrachte verwachte negatieve effecten op de bezoekersaantallen voor Sanadome lopen uiteen van een daling van 10,7% tot een daling van 12,3%. GNMF en IVN Rijk hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze effecten te laag zijn ingeschat. Dat volgens hen het bezoekersaantal van Thermen Berendonck in het maximaal scenario van 296.640 ook in het maximaal-maximaal scenario had moeten worden opgevoerd, in plaats van 146.792, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. De raad heeft zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat een enkel getal niet geïsoleerd kan worden beschouwd, los van het geheel van gegevens in de desbetreffende tabel. De Afdeling acht niet onredelijk dat voor een juiste vergelijking tussen Thermen Berendonck en Sanadome de bezoekers van Sanadome die meerdaags, in het hotel, verblijven buiten beschouwing worden gelaten, nu de planregeling voor Thermen Berendonck ter plaatse geen hotel mogelijk maakt. De in de periode van 17 tot en met 23 maart 2017 verzamelde gegevens over de postcode en bezoekfrequentie van bezoekers van Sanadome, wat daar ook van zij, zijn op zichzelf onvoldoende voor twijfel aan de juistheid van de gegevens die de raad aan het plan ten grondslag heeft gelegd. De wijze van uitwerking in de diverse scenario’s geeft een beeld gelet waarop de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake zal zijn van onaanvaardbare leegstand. Daarbij acht de Afdeling niet aannemelijk dat een andere invulling van de bedrijfsgebouwen van Sanadome niet mogelijk of zeer bezwaarlijk is. Hiervoor verwijst de Afdeling naar haar hiervoor gegeven oordeel onder 3.6 ter zake van het beroep van Sauna Oase en anderen. 
     
     Bestaand stedelijk gebied       
     
     4.11.    Wat betreft het betoog van GNMF en IVN Rijk dat geen onderzoek is verricht naar alternatieve locaties binnen bestaand stedelijk gebied, overweegt de Afdeling dat de raad in de plantoelichting op basis van de Ladderonderbouwing verantwoording heeft afgelegd aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro. In de plantoelichting is vermeld dat ook onderzoek is verricht naar alternatieve locaties binnen en buiten bestaand stedelijk gebied. In de Ladderonderbouwing wordt genoemd welke locatie-eigenschappen vereist zijn en welke alternatieve locaties in beschouwing zijn genomen. In de Ladderonderbouwing wordt vervolgens geconcludeerd dat, gelet op vereiste locatie-eigenschappen, andere locaties geen volwaardig alternatief kunnen zijn voor het in het onderhavige plan voorziene thermencomplex. De raad heeft voor het geval dat het plangebied niet kan worden aangemerkt als bestaand stedelijk gebied naar het oordeel van de Afdeling inzichtelijk gemaakt dat binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio niet kan worden voorzien in de actuele regionale behoefte door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, De Afdeling betrekt daarbij dat de raad randvoorwaarden ter zake van de geschiktheid van een locatie mag hanteren en dat die randvoorwaarden in dit geval onder meer betrekking hebben op de aanwezigheid van water en groen, de mogelijkheid van een buitenruimte, privacy voor de bezoekers en de benodigde schaalgrootte van in totaal 2,7 ha. GNMF en IVN Rijk betogen ten onrechte dat met de toets aan de gestelde locatie-eisen niet is gekeken naar mogelijkheden van herstructurering, transformatie en dergelijke als bedoeld in voormeld artikelonderdeel. Voorts betekent de omstandigheid dat de locatie niet geheel aan alle gestelde locatie-eisen voldoet, niet dat het onderzoek naar alternatieven tekort schiet. 
     
     Derde trede 
     
     4.12.    In de Ladderonderbouwing is onderzocht in hoeverre het plangebied, gebruikmakend van de verschillende middelen van vervoer, passend is ontsloten. Er wordt in de Ladderonderbouwing geconcludeerd dat de locatie multimodaal is ontsloten en dat de geplande voorzieningen en aanpassingen op het gebied van parkeren, wegennet, fietspaden en openbaar vervoer reeds zijn gerealiseerd of worden gerealiseerd. Het bestemmingsplan voldoet hiermee volgens de plantoelichting aan trede 3 van de ladder. 
     
         Hetgeen GNMF en IVN Rijk hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre in overeenstemming is met de ladder voor duurzame verstedelijking. 
     
     Conclusie 
     
     4.13.    De Afdeling ziet gelet op het vorenstaande geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld. 
     
         Het betoog faalt. 
     
     5.    De beroep van GNMF en IVN Rijk is ongegrond. 
     
     Proceskosten 
     
     6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
     
     Beslissing 
     
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     
     verklaart de beroepen ongegrond. 
     
     Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier. 
     
     w.g. Van Sloten    w.g. Zwemstra 
     voorzitter    griffier 
     
     Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017 
     
     91.