ECLI: ECLI:NL:CBB:2020:755

Titel: ECLI:NL:CBB:2020:755 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 27-10-2020 / 18/2381, 18/2382 en 18/2383

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2020-10-27

Zaaknummer: 18/2381, 18/2382 en 18/2383

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2020:755

---

Bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 14 van de Meststoffenwet. Minister mag in beginsel uitgaan van rapport toezichthouder. Geen grond voor twijfel aan juistheid rapport. Forfait voor fosfaat in champost juist? Vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel geschonden?

uitspraak 
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummers: 18/2381, 18/2382 en 18/2383 
     
     
     
       
         uitspraak van de meervoudige kamer van 27 oktober 2020 op de hoger beroepen van: 
         
       
     
     
       1. [naam 1] B.V. te [plaats 1] , appellante sub 1 
     
       2. [naam 2] B.V., te [plaats 2] , appellante sub 2 
     
       3. [naam 3] B.V. te [plaats 3] , appellante sub 3, hierna gezamenlijk appellanten te noemen 
     (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij), 
     
     
       tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 september 2018, kenmerken AWB 17/4052, 17/4053 en 17/4165, in de gedingen tussen 
     
     
     
       appellanten 
     
     
     
       en 
     
     
     
       de  minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit  (voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken; hierna de minister of de staatssecretaris) 
       (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa). 
     
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 september 2018 (ECLI:NL:RBLIM:2018:8316, hierna ook: de aangevallen uitspraak). 
     
     
     
       Appellanten hebben aanvullende gronden ingediend op 9 en 10 oktober 2019. 
     
     
     
       Op 22 oktober 2019 heeft het College een regiezitting gehouden, waarbij naast de drie zaken van appellanten ook negen andere zaken aan de orde zijn gesteld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van de minister is tevens verschenen mr. H.J. Kram. 
     
     
     
       De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2020.  
     
     
     
       Namens appellanten sub 1 en sub 2 is verschenen [naam 4] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Appellante sub 3 heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Aan de zijde van appellanten is tevens verschenen [naam 5] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van de minister is tevens verschenen [naam 6] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
     
     
     
       De zaken zijn gevoegd behandeld met de zaak, geregistreerd onder zaaknummer 18/2323. Vervolgens heeft het College de zaken voor het doen van uitspraak gesplitst en bepaald dat heden uitspraak wordt gedaan. 
     
     
   
   
     Grondslag van het geschil  
     
     
       1.1 
       Voor een uitgebreide weergave van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 
       
     
     
       1.2 
       Appellanten exploiteren elk een champignonkwekerij. 
       
       
         
           18/2381 
         
       
     
     
       1.3 
       De NVWA heeft het bedrijf van appellante sub 1 gecontroleerd op de naleving van de regelgeving ten aanzien van meststoffen. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een afdoeningsrapport van de NVWA van 18 maart 2014, rapportnummer 77090. Op basis van dit rapport heeft de staatssecretaris geconcludeerd dat appellante sub 1 in de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 april 2013 artikel 14 van de Meststoffenwet (Msw) heeft overtreden.  
       
     
     
       1.4 
       Bij brief van 9 mei 2014 heeft de staatssecretaris appellante sub 1 medegedeeld voornemens te zijn haar een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van artikel 14 van de Msw in het kalenderjaar 2013. Appellante sub 1 heeft op 14 juli 2014 een zienswijze ingediend. 
       
     
     
       1.5 
       Bij besluit van 18 februari 2015 heeft de staatssecretaris appellante sub 1 een (gematigde) boete opgelegd ter hoogte van € 85.533,- wegens overtreding van artikel 14 van de Msw in het kalenderjaar 2013. Voor de hoogte van de boete is uitgegaan van het niet verantwoorden van 8.003 kilogram fosfaat. De staatssecretaris heeft de boete wegens overschrijding van de beslistermijn met meer dan 26 weken sedert de datum van het afdoeningsrapport van de NVWA gematigd met het maximale bedrag van € 2.500,-.  
       
     
     
       1.6 
       Tegen dit besluit heeft appellante sub 1 bezwaar gemaakt. 
       
     
     
       1.7 
       Bij besluit van 1 november 2017 heeft de minister het bezwaar van appellante sub 1 gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 18 februari 2015 herroepen, opnieuw berekend hoeveel kilogram fosfaat appellante sub 1 niet heeft verantwoord, de boete verminderd tot € 44.447,35 en € 326,67 toegekend als vergoeding van de door appellante sub 1 in verband met de indiening van het bezwaarschrift gemaakte kosten. Voor de hoogte van de boete is uitgegaan van het niet verantwoorden van 4.981 kilogram fosfaat. Dat zou neerkomen op een boete van € 54.791,-. Omdat er geruime tijd zat tussen het opmaken van het boeterapport (18 maart 2014) en het boetebesluit van 18 februari 2015, zou de staatssecretaris in beginsel de boete met 10% en maximaal € 2.500,- matigen tot € 52.291,-. De staatssecretaris heeft het totale boetebedrag wegens de overschrijding van een redelijke beslistermijn van twee jaar tussen de datum van het voornemen (9 mei 2014) en de datum van de beslissing op het bezwaarschrift (1 november 2017) echter verder gematigd met 15% (5% per half jaar) van € 52.291,- tot € 44.447,35. 
       
     
     
       1.8 
       Tegen het besluit van 1 november 2017 heeft appellante sub 1 beroep ingesteld. 
       
       
         
           18/2382 
         
       
     
     
       1.9 
       De NVWA heeft het bedrijf van appellante sub 2 gecontroleerd op de naleving van de regelgeving ten aanzien van meststoffen. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een afdoeningsrapport van de NVWA van 18 maart 2014, rapportnummer 77089. Op basis van dit rapport heeft de staatssecretaris geconcludeerd dat appellante sub 2 in de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 april 2013 artikel 14 van de Msw heeft overtreden.  
       
     
     
       1.10 
       Bij brief van 9 mei 2014 heeft de staatssecretaris appellante sub 2 medegedeeld voornemens te zijn haar een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van artikel 14 van de Msw in het kalenderjaar 2013. Appellante sub 2 heeft op 14 juli 2014 een zienswijze ingediend. 
       
     
     
       1.11 
       Bij besluit van 18 februari 2015 heeft de staatssecretaris appellante sub 2 een (gematigde) boete opgelegd ter hoogte van € 68.846,- wegens overtreding van artikel 14 van de Msw in het kalenderjaar 2013. Voor de hoogte van de boete is uitgegaan van het niet verantwoorden van 6.486 kilogram fosfaat. De staatssecretaris heeft de boete wegens overschrijding van de beslistermijn met meer dan 26 weken sedert de datum van het afdoeningsrapport van de NVWA gematigd met het maximale bedrag van € 2.500,-.  
       
     
     
       1.12 
       Tegen dit besluit heeft appellante sub 2 bezwaar gemaakt. 
       
     
     
       1.13 
       Bij besluit van 1 november 2017 heeft de minister het bezwaar van appellante sub 2 gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 18 februari 2015 herroepen, opnieuw berekend hoeveel kilogram fosfaat appellante sub 2 niet heeft verantwoord, de boete verminderd tot € 38.631,65 en € 326,67 toegekend als vergoeding van de door appellante sub 2 in verband met de indiening van het bezwaarschrift gemaakte kosten. Voor de hoogte van de boete is uitgegaan van het niet verantwoorden van 4.359 kilogram fosfaat. Dat zou neerkomen op een boete van € 47.949,-. Omdat er geruime tijd zat tussen het opmaken van het boeterapport (18 maart 2014) en het boetebesluit van 18 februari 2015, zou de staatssecretaris in beginsel de boete met 10% en maximaal € 2.500,- matigen tot € 45.449,-. De staatssecretaris heeft het totale boetebedrag wegens de overschrijding van een redelijke beslistermijn van twee jaar tussen de datum van het voornemen (9 mei 2014) en de datum van de beslissing op het bezwaarschrift (1 november 2017) echter verder gematigd met 15% (5% per half jaar) van € 45.449,- tot € 38.631,65. 
       
     
     
       1.14 
       Tegen het besluit van 1 november 2017 heeft appellante sub 2 beroep ingesteld. 
       
       
         
           18/2383 
         
       
     
     
       1.15 
       De NVWA heeft het bedrijf van appellante sub 3 gecontroleerd op de naleving van de regelgeving ten aanzien van meststoffen. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een afdoeningsrapport van de NVWA van 1 april 2014, rapportnummer 77996. Op basis van dit rapport heeft de staatssecretaris geconcludeerd dat appellante sub 3 in de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 april 2013 artikel 14 van de Msw heeft overtreden.  
       
     
     
       1.16 
       Bij brief van 9 mei 2014 heeft de staatssecretaris appellante sub 3 medegedeeld voornemens te zijn haar een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van artikel 14 van de Msw in het kalenderjaar 2013. Appellante sub 3 heeft op 14 juli 2014 een zienswijze ingediend. 
       
     
     
       1.17 
       Bij besluit van 18 februari 2015 heeft de staatssecretaris appellante sub 3 een (gematigde) boete opgelegd ter hoogte van € 34.922,- wegens overtreding van artikel 14 van de Msw in het kalenderjaar 2013. Voor de hoogte van de boete is uitgegaan van het niet verantwoorden van 3.402 kilogram fosfaat. De staatssecretaris heeft de boete wegens overschrijding van de beslistermijn met meer dan 26 weken sedert de datum van het afdoeningsrapport van de NVWA gematigd met het maximale bedrag van € 2.500,-.  
       
     
     
       1.18 
       Tegen dit besluit heeft appellante sub 3 bezwaar gemaakt. 
       
     
     
       1.19 
       
         Bij besluit van 1 november 2017 heeft de minister het bezwaar van appellante sub 3 gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 18 februari 2015 herroepen, opnieuw berekend hoeveel kilogram fosfaat appellante sub 3 niet heeft verantwoord, de boete verminderd tot € 5.511,82 en € 326,67 toegekend als vergoeding van de door appellante sub 3 in verband met de indiening van het bezwaarschrift gemaakte kosten. Voor de hoogte van de boete is uitgegaan van het niet verantwoorden van 655 kilogram fosfaat. Dat zou neerkomen op een boete van € 7.205,-. Omdat er geruime tijd zat tussen het opmaken van het boeterapport (1 april 2014) en het boetebesluit van 18 februari 2015, zou de staatssecretaris in beginsel de boete met 10% matigen tot € 6.484,50. De staatssecretaris heeft het totale boetebedrag wegens de overschrijding van een redelijke beslistermijn van twee jaar tussen de datum van het voornemen (9 mei 2014) en de datum van de beslissing op het bezwaarschrift (1 november 2017) echter verder gematigd met 15% (5% per half jaar) van € 6.484,50 tot  
         € 5.511,82. 
       
       
     
     
       1.20 
       Tegen het besluit van 1 november 2017 heeft appellante sub 3 beroep ingesteld. 
       
     
   
   
     Uitspraak van de rechtbank 
     
     
       2.	De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat de overtredingen door appellanten van artikel 14 van de Msw met de onderzoeksgegevens in de afdoeningsrapporten en de berekeningen die de minister op grond daarvan heeft gemaakt zijn aangetoond en dat de minister bevoegd was appellanten daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen. Appellanten hebben niet kunnen weerleggen dat zij champost hebben afgevoerd en de daarmee afgevoerde fosfaat niet kunnen verantwoorden. Bij het bepalen van de hoogte van de boetes is de minister van een juiste omvang van de overtredingen uitgegaan. Voorts heeft de rechtbank het beroep van appellanten op het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel verworpen. De rechtbank heeft de beroepen tegen de besluiten van 1 november 2017 ongegrond verklaard.  
     
     
   
   
     Beoordeling van het geschil in hoger beroep 
     
     
       3.1 
       De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang: 
       
       
         Artikel 14 
         1. Degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt kan steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd. 
         2. De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd. 
         3. De verantwoording door degene die dierlijke meststoffen produceert heeft mede betrekking op de hoeveelheid stikstof in de meststoffen. 
         4. Voor de toepassing van het eerste lid wordt op de geproduceerde of aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in mindering gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk wordt gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is gebruikt of opgeslagen. 
         Artikel 51 
         Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 14, eerste lid (…). 
       
       
       
         Artikel 58 
         1. Ingeval van overtreding van artikel 14, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat en € 7 per kilogram stikstof waarvan de afvoer niet kan worden verantwoord. 
         (…) 
       
       
     
     
       3.2 
       Het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) luidde ten tijde en voor zover van belang: 
       
       
         Artikel 53 
         1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt. 
         2. De vervoerder draagt er zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt ondertekend. 
         3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over: 
         a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer; 
         b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen; 
         c. de hoeveelheid meststoffen; en 
         d. het soort meststoffen. 
         (…) 
       
       
     
     
       3.3 
       De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) luidde ten tijde en voor zover van belang: 
       
       
         Artikel 1  
         1. In deze regeling wordt verstaan onder: 
         (…) 
         s. champost: product van paardenmest, ponymest, pluimveemest of een mengsel daarvan waarop champignons zijn geteeld; 
         (…) 
       
       
       
         Artikel 89 
         1. Indien dierlijke meststoffen afkomstig van paarden of pony's van een bedrijf worden afgevoerd naar een intermediaire onderneming waar tussenopslag van maximaal 48 uur van deze meststoffen plaatsvindt voordat deze meststoffen worden afgevoerd naar een onderneming waar deze meststoffen worden gebruikt voor de productie van substraat voor de teelt van champignons of van een grondstof voor de productie van dat substraat, kan de desbetreffende hoeveelheid dierlijke meststoffen, in zoverre in afwijking van artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de in bijlage I, tabel II, voor de desbetreffende mestsoort vermelde forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten. 
         2. Indien de in het eerste lid bedoelde dierlijke meststoffen die in tussenopslag hebben gelegen van de intermediaire onderneming worden afgevoerd naar een onderneming waar deze meststoffen worden gebruikt voor de productie van het in het eerst lid bedoelde substraat of grondstof, kan de desbetreffende hoeveelheid dierlijke meststoffen, in zoverre in afwijking van artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de in bijlage I, tabel II, voor de desbetreffende mestsoort vermelde forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten. 
         3. Indien dierlijke meststoffen afkomstig van paarden of pony's van een bedrijf worden afgevoerd naar een onderneming waar deze meststoffen worden gebruikt voor de productie van substraat voor de teelt van champignons of van een grondstof voor de productie van substraat, kan de desbetreffende hoeveelheid dierlijke meststoffen, in zoverre in afwijking van artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de in bijlage I, tabel II, voor de desbetreffende mestsoort vermelde forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten. 
         4. Indien het in het derde lid bedoelde substraat van een onderneming of een bedrijf wordt afgevoerd naar een bedrijf waar dit substraat wordt gebruikt voor de teelt van champignons, kan de desbetreffende hoeveelheid dierlijke meststoffen, in zoverre in afwijking van artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de in bijlage I, tabel II, voor de desbetreffende mestsoort vermelde forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten. 
         5. Indien het in het vierde lid bedoelde substraat in de vorm van champost van een bedrijf wordt afgevoerd naar een ander bedrijf, kan de desbetreffende hoeveelheid dierlijke meststoffen, in zoverre in afwijking van artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de in bijlage I, tabel II, voor de desbetreffende mestsoort vermelde forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten. 
       
       
       
         
           Bijlage I. Forfaitaire mineralengehalten in dierlijke mest 
         
         (…) 
         Tabel II behorend bij artikel 89 
       
       
       
         Omschrijving		Mestcode	Kg stikstof per ton	Kg fosfaat per ton 
         (…)			(…)		(…)			(…) 
         champost6		110		6,9			4,1 
       
       
       
         (…) 
         6. champost is het product dat van de champignonkweker wordt afgevoerd. 
       
       
     
     
       4.1 
       Appellanten voeren in hoger beroep het volgende aan. De rechtbank overweegt ten onrechte dat gebleken is van afvoer van champost. Appellanten hebben alleen mest na scheiding van champost afgevoerd onder (de niet geheel juiste) mestcode 116 (overige mestsoorten, College) als gevolg van de deelname aan het project ‘champost verwaarden’. Dit project zag op het gescheiden afvoeren van mest en dekaarde na scheiding van champost. Appellanten hebben alle dekaarde uit het project gelost bij [naam 7] , die dit ook heeft verklaard. Het oordeel van de rechtbank dat in beginsel van de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) dient te worden uitgegaan, gaat eraan voorbij dat er geen specifieke mestcode bestaat voor mest na scheiding van champost. Ook gaat de rechtbank ten onrechte uit van de op de VDM’s geregistreerde hoeveelheden. Substraat en dekaarde verliezen immers door het stomen van teeltcellen na een groeicyclus 60 tot 70 procent van hun gewicht. Er is sprake van een te hoog geschat gewicht. Voorts overweegt de rechtbank ten onrechte dat het toegepaste forfait voor fosfaat in champost juist is. De aanpassing van het forfait dat in 2013 gold, getuigt van een gewijzigd inzicht van de wetgever. De rechtbank verwijst ten onrechte naar de uitspraak van het College van 5 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:495) omdat het in die procedure ging om een veehouderijsector waarbij juist sprake is van veelvuldige aanpassing van de forfaits omdat daartoe regelmatig alle aanleiding is. Bij champost wordt anders dan in de veehouderijsector eigenlijk nimmer bemonsterd en geanalyseerd bij transporten en is eigenlijk altijd sprake van forfaits. Ook is het vertrouwensbeginsel geschonden. Bij een controle van de NVWA is de werkwijze van appellanten als het gaat om dekaarde en champost, die ten tijde van de controle niet anders was dan in de periode waarover de boete is opgelegd, vastgesteld en geaccordeerd door de NVWA. Juist deze werkwijze wordt in de bestreden besluiten met een boete bestraft. Tot slot beroepen appellanten zich op het gelijkheidsbeginsel. Er zijn immers geen andere champignontelers beboet die in dezelfde omstandigheden verkeren. Onder deze omstandigheden is het veeleer aan de minister om duidelijk te maken dat er geen bedrijven zijn die in dezelfde omstandigheden verkeren dan wel dat er wél andere boetebesluiten zijn genomen. In feite ontkent de minister ook met zoveel woorden niet de stelling van appellanten. Daarom valt niet in te zien dat de rechtbank de grief van appellanten zo gemakkelijk heeft verworpen. 
       
     
     
       4.2 
       De minister stelt zich op het standpunt dat appellanten (ook in hoger beroep) geen enkele onderbouwing geven van hun stelling dat de aanpassing van het forfait na het controlejaar getuigt van een gewijzigd inzicht van de wetgever. Een dergelijk gewijzigd inzicht zou minstens moeten blijken uit de toelichting bij de wijziging. Daarvan is in het geheel niet gebleken. Juist van het tegendeel is sprake: de wijziging vanaf 1 januari 2015 naar een waarde van 4,4 gram fosfaat per kilogram bleek niet representatief. Per 1 januari 2016 is het forfait voor gescheiden champost wederom vastgesteld op 4,1 gram fosfaat per kilogram. De minister heeft dan ook het juiste forfait toegepast nu sprake is van gescheiden champost en niet van dekaarde. Ook ten aanzien van het vertrouwensbeginsel heeft de rechtbank juist geoordeeld. Er is geen sprake van een concrete en ondubbelzinnige toezegging aan appellante sub 1 en al in het geheel niet aan appellante sub 2 en appellante sub 3. 
       
     
     
       5.1 
       Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van het College (grote kamer) van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343), komt uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 40-41) naar voren dat het voor de sturingskracht van het nieuwe systeem van gebruiksnormen essentieel is dat ter zake van de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd, alsmede dat, om een adequate verantwoording in de hele keten te verzekeren, het noodzakelijk is dat elke schakel in die keten via de normstelling zelfstandig en op gelijkwaardige wijze kan worden aangesproken op niet-verantwoorde mestafzet. Om de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker te kunnen volgen dient bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een vracht mest een door de leverancier en de afnemer te ondertekenen VDM te worden opgemaakt, waarmee de overgedragen hoeveelheden fosfaat en stikstof in de vracht worden verantwoord (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 54). De verantwoordingsplicht brengt mee dat van degene die zich beroept op een uitzondering op de verplichting een VDM op te maken kan worden gevergd dat aannemelijk wordt gemaakt dat deze uitzonderingssituatie zich heeft voorgedaan. Dit neemt niet weg dat de minister, indien hij ter zake van overtreding van artikel 14 van de Msw een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. 
       
     
     
       5.2 
       In zijn uitspraak van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652) heeft het College geoordeeld dat met de verantwoordingsverplichting, als bedoeld in artikel 14 van de Msw, in samenhang gelezen met de daarop gebaseerde, in het Uitvoeringsbesluit en de Uitvoeringsregeling vervatte, mineralenhoeveelheidbepalingsregels en artikel 51 van de Msw, in het licht van het bepaalde in artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) en artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en daarmee ook in het licht van het bepaalde in artikel 17 van het Handvest en artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het EVRM, voldoende voorzienbaar is welk gedrag tot beboeting leidt. De omstandigheid dat de samenstelling van aan- en afgevoerde mest wordt gebaseerd op analyse van monsters, de geproduceerde mest op forfaitaire gehalten en voor de voorraden de best beschikbare gegevens worden gebruikt - waarbij in beginsel de analyse van monsters leidend is - maakt dit niet anders.  
       
     
     
       5.3 
       In genoemde uitspraak van 18 december 2018 heeft het College voorts geoordeeld dat de norm neergelegd in artikel 14 van de Msw op zichzelf geen strijdigheid oplevert met de onschuldpresumptie zoals neergelegd in artikel 48 van het Handvest en artikel 6, tweede lid, van het EVRM.  
       
     
     
       5.4 
       Appellanten hebben ter zitting van het College hun beroep op de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652, 653 en 654) met betrekking tot het gebruik van geheime marges ingetrokken. Het College zal deze hogerberoepsgrond dan ook onbesproken laten. 
       
     
     
       5.5 
       Appellanten voeren aan dat zij alleen mest na scheiding van champost hebben afgevoerd onder (de niet geheel juiste) mestcode 116 (overige mestsoorten, College) als gevolg van de deelname aan het project ‘champost verwaarden’. 
       
       
         5.5.1 
         Zoals onder 5.1 al is overwogen, is het aan de minister om het bewijs te leveren van de feiten die hij ten grondslag legt aan het boetebesluit. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van een ondertekend rapport van een toezichthouder en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
         
       
       
         5.5.2 
         In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen grond te twijfelen aan de juistheid van de inhoud van de hiervoor genoemde afdoeningsrapporten. Het College overweegt hiertoe dat de enkele stelling van appellanten dat zij alleen mest na scheiding van champost hebben afgevoerd onder (de niet geheel juiste) mestcode 116 als gevolg van de deelname aan het project ‘champost verwaarden’, onvoldoende is om de in de afdoeningsrapporten opgenomen resultaten van het onderzoek door de NVWA-toezichthouders te ontzenuwen. Deze brengen mee dat appellanten over de controleperiode niet alle fosfaat in aangevoerd substraat hebben kunnen verantwoorden door middel van afgevoerde champost en voorraad. De minister heeft dit in de afdoeningsrapporten onderbouwd met tabellen waarin per week de aanvoer van substraat in tonnen en de afvoer aan de hand van het aantal VDM’s en de afgevoerde champost in tonnen zijn vermeld. Deze gegevens zijn gebaseerd op de administratie van appellanten en de op appellanten betrekking hebbende digitale dossiers van de minister. Dat appellanten mest na scheiding van champost hebben afgevoerd onder mestcode 116, is niet aannemelijk geworden gelet op de vermelding van mestcode 110 (champost) op de VDM’s waarvan de minister is uitgegaan. Onderzoek van de NVWA-toezichthouders heeft voorts uitgewezen dat (anders dan appellanten aanvoeren) niet aannemelijk is dat champost van appellanten in voorraad lag in een door hen gehuurde opslagloods. De door appellanten gestelde afvoer van dekaarde mist een concrete en verifieerbare onderbouwing (bijvoorbeeld met VDM’s). De verklaringen van [naam 7] kunnen niet als zodanig worden aangemerkt nu daaruit niet blijkt hoeveel dekaarde hij van appellanten zou hebben ontvangen en op welke data. Op grond van het hiervoor overwogene is het College met de rechtbank van oordeel dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de minister niet heeft mogen uitgaan van de hiervoor omschreven gegevens in de afdoeningsrapporten. De hogerberoepsgrond faalt. 
         
       
     
     
       5.6 
       Appellanten voeren aan dat het op de VDM’s vermelde gewicht te hoog is geschat omdat substraat en dekaarde door het stomen van teeltcellen na een groeicyclus 60 tot 70 procent van hun gewicht verliezen. 
       
       
         5.6.1 
         Appellanten hebben hun stelling over het gewichtsverlies van substraat en dekaarde als gevolg van de teeltcyclus niet op concrete en verifieerbare wijze onderbouwd. Dat had gelet op de informatie in de afdoeningsrapporten wel van appellanten mogen worden verwacht. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de minister mocht uitgaan van de op de VDM’s geregistreerde hoeveelheden champost. Gelet op artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit waren appellanten als leveranciers van dierlijke meststoffen medeverantwoordelijk voor de gegevens op de VDM’s. Voorts doet gewichtsverlies van substraat en dekaarde vóór de afvoer daarvan geen afbreuk aan het op een VDM vermelde gewicht van een vracht. Daarnaast hadden appellanten kunnen kiezen voor het (laten) wegen van vrachten in plaats van geschatte gewichten op de VDM’s te vermelden, hetgeen zij niet hebben gedaan. De hogerberoepsgrond faalt. 
         
       
     
     
       5.7 
       Appellanten voeren voorts aan dat na 2013 het forfait voor fosfaat in champost is gewijzigd en dat dit meebrengt dat het forfait in 2013 (4,1 kilogram fosfaat per ton champost) onjuist was. De minister stelt dat de wijziging van het forfait per 1 januari 2015 niet meebrengt dat sprake is van een gewijzigd inzicht van de wetgever.  
       
       
         5.7.1 
         De minister heeft aan de boetes wegens overtreding door appellanten van artikel 14 van de Msw ten grondslag gelegd dat appellante sub 1 over de periode 1 januari 2013 tot en met 28 april 2013 4.981 kilogram fosfaat niet heeft verantwoord, dat appellante sub 2 over de periode 1 januari 2013 tot en met 28 april 2013 4.359 kilogram fosfaat niet heeft verantwoord en dat appellante sub 3 over de periode 1 januari 2013 tot en met 30 april 2013 655 kilogram fosfaat niet heeft verantwoord. De minister is in zijn berekeningen van de hoeveelheden door appellanten verantwoorde fosfaat uitgegaan van het in 2013 geldende forfait van 4,1 kilogram fosfaat per ton champost.  
         
       
       
         5.7.2 
         Het College is evenals de rechtbank van oordeel dat de minister bij de berekening van de verantwoording van meststoffen over de periode 1 januari 2013 tot en met 28 respectievelijk 30 april 2013 geen andere norm voor het aantal kilogrammen fosfaat per ton champost heeft hoeven toepassen dan het in 2013 geldende forfait van 4,1 kilogram fosfaat per ton champost. Appellanten hebben geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat voor hun bedrijven andere, lagere, (dan de gemiddelde) normen zouden moeten worden gehanteerd. Voorts brengt de aanpassing van een forfait in een later jaar op zichzelf nog niet mee dat een eerder gehanteerd forfait onjuist was. Appellanten hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat de aanpassing van het forfait in 2015 getuigt van een gewijzigd inzicht van de wetgever, gelet op de uiteenzetting van de minister dat de verhoging van het forfait vanaf 1 januari 2015 niet representatief was en daarom per 1 januari 2016 weer is teruggebracht naar 4,1 kilogram fosfaat per ton champost. De hogerberoepsgrond faalt. 
         
       
     
     
       5.8 
       Appellanten stellen dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. De minister bestrijdt dit. 
       
       
         5.8.1 
         Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is volgens vaste rechtspraak van het College vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (zie de uitspraak van het College van 24 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:192).  
         
       
       
         5.8.2 
         Appellante sub 1 heeft geen aanknopingspunten verschaft voor het oordeel dat sprake is geweest van toezeggingen, andere uitlatingen of gedragingen van de zijde van de minister tegenover appellante sub 1 waaruit appellante sub 1 in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat zij handelde conform de meststoffenwetgeving. Nu ten opzichte van appellante sub 1 niet is gebleken van gewekt vertrouwen in de hiervoor omschreven zin is daarmee ook niet gebleken van gewekt vertrouwen ten opzichte van appellante sub 2 en appellante sub 3, die zich immers beroepen op gestelde uitlatingen jegens appellante sub 1. De hogerberoepsgrond faalt. 
         
       
     
     
       5.9 
       Appellanten stellen dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. De minister bestrijdt dit. 
       
       
         5.9.1 
         Zoals het College eerder heeft geoordeeld (ECLI:NL:CBB:2018:145), dient een bestuursorgaan bij de uitoefening van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Zoals het College eveneens al eerder heeft geoordeeld (ECLI:NL:CBB:2018:401), strekt het gelijkheidsbeginsel in het kader van het opleggen van bestuurlijke boetes niet zover dat de bevoegdheid tot het opleggen ervan onrechtmatig is uitgeoefend alleen omdat een eventuele andere overtreder niet is beboet. Dat kan anders komen te liggen als sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die duidt op willekeur in de handhavingspraktijk van het bevoegde bestuursorgaan. 
         
       
       
         5.9.2 
         Appellanten hebben evenals in eerste aanleg geen concrete gelijke andere gevallen genoemd waarin de minister geen boetes heeft opgelegd wegens overtreding van artikel 14 van de Msw. Voorts hebben appellanten niet (gemotiveerd) aangevoerd dat sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die duidt op willekeur in de handhavingspraktijk van de minister. De hogerberoepsgrond faalt. 
         
       
     
     
       5.10 
       
         Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
         
           Beslissing 
         
       
       
       
         Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. 
       
       
       
       
         Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. J.H. de Wildt en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2020. 
       
       
       
       
         De voorzitter is verhinderd		De griffier is verhinderd 
         de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.