ECLI: ECLI:NL:RVS:2025:3580

Titel: ECLI:NL:RVS:2025:3580 Raad van State , 30-07-2025 / 202206557/1/R3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2025-07-30

Zaaknummer: 202206557/1/R3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2025:3580

---

Bij besluit van 21 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deventer aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd (hierna: last onder dwangsom 1). Daarin is [appellant] opgedragen om alle zonder omgevingsvergunning opgerichte bouwwerken op het perceel [locatie] te Deventer en van de openbare ruimte bij het perceel geheel te verwijderen en verwijderd te houden. Deze last ging over een aanbouw, overkapping, tuinhuis, poort en hekwerk. [appellant] woont op het perceel. Het college heeft tijdens verschillende controles vastgesteld dat er bouwwerken op en rondom het perceel waren opgericht. Deze bouwwerken waren volgens het college illegaal aanwezig, onder meer omdat er voor de bouw van deze bouwwerken geen omgevingsvergunning was verleend, wat in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.

202206557/1/R3. 
     Datum uitspraak: 30 juli 2025 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     [appellant], wonend in Deventer, 
     appellant, 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 26 oktober 2022 in zaken nrs. 21/1324 en 22/702 in het geding tussen: 
     [appellant] 
     en 
     het college van burgemeester en wethouders van Deventer. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 21 december 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd (hierna: last onder dwangsom 1). Daarin is [appellant] opgedragen om alle zonder omgevingsvergunning opgerichte bouwwerken op het perceel [locatie] te Deventer (hierna: het perceel) en van de openbare ruimte bij het perceel geheel te verwijderen en verwijderd te houden. Deze last ging over een aanbouw, overkapping, tuinhuis, poort en hekwerk. 
     Bij besluit van 7 juli 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard (hierna: besluit op bezwaar 1). Daarbij heeft het college het besluit van 21 december 2020 gedeeltelijk herroepen, waardoor de last niet langer ging over de aanbouw en overkapping. 
     Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van dwangsommen van in totaal € 7.500,00, omdat het tuinhuis, de poort en het hekwerk nog aanwezig waren (hierna: invorderingsbesluit 1). 
     Bij besluit van 21 oktober 2021 heeft het college opnieuw een last onder dwangsom opgelegd (hierna: last onder dwangsom 2). Daarin is [appellant] opgedragen om alle zonder vergunning opgerichte bouwwerken op of nabij het perceel [locatie] in Deventer en de nabij gelegen openbare ruimte te verwijderen en verwijderd te houden. Deze last ging over een tuinhuis en hekwerk. 
     Bij besluit van 9 maart 2022 heeft het college het door [appellant] tegen het 
     besluit van 21 oktober 2021 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: besluit op bezwaar 2). 
     Bij besluit van 21 maart 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van dwangsommen van in totaal € 15.000,00, omdat het tuinhuis en het hekwerk nog aanwezig waren (hierna: invorderingsbesluit 2). 
     Bij besluit van 9 juni 2022 heeft het college invorderingsbesluit 2 ingetrokken voor zover een dwangsom van € 7.500,00 is ingevorderd voor het aanwezige hekwerk. Daardoor werd alleen nog een dwangsom van € 7.500,00 ingevorderd voor de aanwezigheid van het tuinhuis. 
     Bij uitspraak van 26 oktober 2022 heeft de rechtbank de beroepen van [appellant] tegen de lasten onder dwangsom 1 en 2 en invorderingsbesluit 1 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen invorderingsbesluit gegrond verklaard en invorderingsbesluit 2 vernietigd voor zover daarbij de verbeurde dwangsom van € 7.500,00 is ingevorderd voor de aanwezigheid van het hekwerk. 
     Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. 
     Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.A.D. Bloemsma, advocaat in Deventer, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Ichoh, advocaat in Almelo, zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 
     1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. 
     Bij besluiten van 21 december 2020 en 21 oktober 2021 heeft het college aan [appellant] de lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 
     Inleiding 
     De besluiten 
     2.       [appellant] woont op het perceel. Het college heeft tijdens verschillende controles vastgesteld dat er bouwwerken op en rondom het perceel waren opgericht. Deze bouwwerken waren volgens het college illegaal aanwezig, onder meer omdat er voor de bouw van deze bouwwerken geen omgevingsvergunning was verleend, wat in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. 
     3.       Het college heeft [appellant] daarom last onder dwangsom 1 opgelegd. Daarin is [appellant] opgedragen om, binnen drie maanden na de verzenddatum van deze last, alle zonder vergunning opgerichte bouwwerken van het perceel en uit de openbare ruimte geheel te verwijderen en verwijderd te houden. Dit ging over een aanbouw, overkapping, tuinhuis, poort en hekwerk. Als [appellant] hier niet tijdig aan zou voldoen, zou hij per aanwezig bouwwerk een dwangsom van € 2.500,00 verbeuren. Bij beslissing op bezwaar 1 heeft het college besloten dat de last niet langer ging over de aanbouw en de overkapping. 
     Het college heeft vervolgens in totaal € 7.500,00 aan dwangsommen ingevorderd, omdat uit controles bleek dat het tuinhuis, de poort en het hekwerk niet tijdig waren verwijderd. 
     4.       Omdat het college daarna heeft geconstateerd dat [appellant] het hekwerk en het tuinhuis nog altijd niet had verwijderd, heeft het last onder dwangsom 2 opgelegd. Daarin is [appellant] opgedragen de bouwwerken binnen acht weken te verwijderen en verwijderd te houden. Per aanwezig bouwwerk na deze termijn zou hij een dwangsom van € 7.500,00 verbeuren. 
     Omdat [appellant] niet tijdig aan deze last heeft voldaan is het college overgegaan tot invordering van € 15.000,00. Het college heeft dat later teruggebracht tot € 7.500,00 alleen nog voor de aanwezigheid van het tuinhuis. 
     Het beroep bij de rechtbank 
     5.       [appellant] heeft tegen allebei de besluiten op bezwaar beroep ingesteld. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht hadden deze beroepsprocedures automatisch betrekking op de invorderingsbesluiten. 
     6.       De rechtbank heeft in haar uitspraak het beroep tegen invorderingsbesluit 2 gegrond verklaard voor zover daarmee een dwangsom van € 7.500,00 is ingevorderd voor het aanwezige hekwerk. Voor dit deel is invorderingsbesluit 2 vernietigd. 
     Voor het overige zijn de beroepen ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij geoordeeld dat de bouwwerken zijn gebouwd in strijd met artikel 2.1, aanhef en onder a, van de Wabo. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat er geen concreet zicht was op legalisatie. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het belang dat eiser stelt te hebben bij het tuinhuis omdat hij zich vanwege zijn spannings- en angstklachten af en toe moet kunnen terugtrekken niet zo zwaarwegend is dat het college daarom van handhaving had moeten afzien. 
     De regelgeving 
     7.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
     Leeswijzer 
     8.       [appellant] heeft in hoger beroep verschillende gronden aangevoerd tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover die gaat over de lasten onder dwangsom en de besluiten op bezwaar daarover. [appellant] heeft op zitting verklaard dat hij over de invorderingsbesluiten alleen aanvoert dat deze niet in stand kunnen blijven, omdat de daaraan ten grondslag liggende lasten onder dwangsom herroepen moeten worden. Daarom wordt hieronder eerst ingegaan op de beroepsgronden over de lasten onder dwangsom en de besluiten op bezwaar. Daarna wordt kort ingegaan op het betoog van [appellant] over de invorderingsbesluiten. 
     De hoger beroepsgronden over de lasten onder dwangsom 
     Ingetrokken beroepsgrond 
     9.       [appellant] heeft op zitting de beroepsgrond ingetrokken dat het college onvoldoende onderzocht heeft of het tuinhuis, de poort en het hekwerk onder het overgangsrecht vallen. 
     Overtredingen 
     10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank tot het oordeel had moeten komen dat het college onvoldoende heeft aangetoond dat er op het moment van het opleggen van de lasten onder dwangsom sprake was van overtredingen. Daarnaast betoogt [appellant] dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld bij het voorbereiden van last onder dwangsom 1, omdat die oorspronkelijk ging over zeven bouwwerken, wat inmiddels is teruggebracht naar twee bouwwerken. 
     10.1.  De rechtbank heeft geoordeeld dat de bouwwerken in strijd zijn met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. In deze bepaling staat dat het verboden is om een bouwwerk te bouwen zonder omgevingsvergunning. Het college heeft in verschillende controlerapporten die aan de lasten onder dwangsom en de besluiten op bezwaar ten grondslag liggen, geconstateerd dat het tuinhuis, de poort en het hekwerk aanwezig waren. Vaststaat dat er geen vergunningen zijn verleend voor de bouw van deze bouwwerken. In de besluiten op bezwaar heeft het college verder verwezen naar de adviezen van de bezwaarschriftencommissie, waarin geconcludeerd is dat er geen sprake is van vergunningvrije bouwwerken. 
     De Afdeling heeft de verschillende bouwwerken op dit punt gecheckt, maar ziet in de enkele stelling van [appellant] dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake is van overtredingen, en ook verder, geen aanleiding om te oordelen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat er sprake is van een overtreding van deze bepaling. 
     Het betoog slaagt op dit punt niet. 
     10.2.  De Afdeling ziet in het terugbrengen van het aantal bouwwerken waartegen handhavend werd opgetreden geen grond voor het oordeel dat het besluit op bezwaar 1 in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is. De rechtbank is daarom terecht niet tot dit oordeel gekomen. 
     De Afdeling overweegt daarvoor dat in een beroepsprocedure over een last onder dwangsom, in eerste instantie wordt opgekomen tegen het besluit op bezwaar. In besluit op bezwaar 1 heeft het college het handhavend optreden teruggebracht naar drie bouwwerken, namelijk het tuinhuis, de poort en het hekwerk. De kritiek van [appellant] raakt het besluit op bezwaar 1 niet. 
     Dat in last onder dwangsom 2 niet langer handhavend werd opgetreden tegen de poort is daarnaast het gevolg van het verwijderen van de poort door [appellant]. Het college heeft dit voor het eerst tijdens een controle van 3 augustus 2021 geconstateerd, nadat besluit op bezwaar 1 al was genomen. 
     Het betoog slaagt ook op dit punt niet. 
     Evenredigheid van handhavend optreden 
     11.     [appellant] heeft verschillende gronden aangevoerd waarmee hij betoogt dat handhavend optreden in zijn situatie onevenredig is. De Afdeling zal deze gronden hieronder bespreken. 
     12.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. 
     Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. 
     Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. 
     Concreet zicht op legalisatie 
     13.     [appellant] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college te weinig onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheid om de geconstateerde overtreding van het tuinhuis te legaliseren. [appellant] voert daarvoor aan dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijsel in de uitspraak van 26 maart 2021, met kenmerk 21/361, het college heeft opgedragen om te onderzoeken of het tuinhuis kan blijven staan. Het college heeft dat volgens [appellant] ten onrechte afgewezen omdat het tuinhuis zou zijn uitgebreid. [appellant] stelt dat er geen sprake is geweest van een uitbreiding, maar van een toevoeging van een afdak, die later ook weer is verwijderd. 
     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ook om andere redenen had moeten oordelen dat er concreet zicht op legalisatie van het tuinhuis was. Daarvoor voert hij aan dat de grond waarop het tuinhuis staat door verjaring eigendom van [appellant] kan zijn geworden, of het tuinhuis daardoor onderdeel zou worden van de standplaats. Daardoor vervalt het argument van het college om niet mee te werken aan legalisatie van het tuinhuis, zo stelt [appellant]. 
     13.1.  De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft in zijn uitspraak van 26 maart 2021 geoordeeld dat er geen sprake was van concreet zicht op legalisatie en daarover als volgt overwogen: 
     "Verzoeker heeft ter zitting bevestigd dat hij niet bereid is een omgevingsvergunning voor de bouwwerken aan te vragen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit verzoeker kan worden tegengeworpen. Het feit dat verzoeker weinig vertrouwen heeft dat een dergelijke aanvraag objectief in behandeling wordt genomen, kan geen reden zijn van indiening af te zien.(…) 
     Nu verzoeker heeft aangegeven niet bereid/in staat te zijn een omgevingsvergunning aan te vragen, is van concreet zicht op legalisatie. geen sprake." 
     13.2.  De Afdeling leest in de uitspraak van de voorzieningenrechter geen opdracht aan het college om verder te onderzoeken of het tuinhuis gelegaliseerd kan worden. Daarbij heeft het college in de lasten onder dwangsom niet, zoals [appellant] stelt, geconcludeerd dat er geen concreet zicht is op legalisatie omdat het tuinhuis zou zijn uitgebreid. De Afdeling ziet daarom al in wat [appellant] heeft aangevoerd geen reden waarom de rechtbank had moeten oordelen dat het college onvoldoende onderzocht heeft of er sprake was van een concreet zicht op legalisatie van het tuinhuis. 
     Het betoog slaagt op dit punt niet. 
     13.3.  De Afdeling ziet in wat [appellant] over verjaring heeft aangevoerd ook geen reden om aan te nemen dat er sprake was van concreet zicht op legalisatie van het tuinhuis. De rechtbank heeft daarin terecht geen reden gezien waarom het college verplicht was om van handhavend optreden af te zien. 
     De Afdeling overweegt dat het tuinhuis voor het grootste deel was gebouwd op gronden waarop in het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Deventer, stad en dorpen deel A" onder meer de bestemming "Bouwregel-25" was opgenomen. Artikel 208.1.1, onder a van de planregels, bepaalt dat gebouwen op deze gronden alleen zijn toegestaan op een plaats die aangeduid is als bouwvlak. Dat is hier niet het geval. Voor de legalisering van de bouw van het tuinhuis is daarom ook een omgevingsvergunning nodig voor dit met het bestemmingsplan strijdig gebruik, zoals geregeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. 
     De Afdeling overweegt dat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2134, onder 7.1. Dat [appellant] mogelijk de eigendom van de gronden door verjaring zou hebben gekregen, of het tuinhuis daardoor onderdeel is geworden van de standplaats, heeft in dit verband geen betekenis. 
     Het betoog slaagt ook op dit punt niet. 
     Belangen [appellant] en belangen handhaving 
     14.     [appellant] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belang bij het laten staan van het tuinhuis. Hij stelt dat hij het tuinhuis gebruikt om zich terug te trekken, wat zijn gezondheid ten goede komt. [appellant] voert verder aan dat het college geen rekening heeft gehouden met zijn financiële positie. [appellant] betoogt verder dat het college ten onrechte geen reden heeft gegeven waarom handhavend wordt opgetreden. 
     14.1.  [appellant] heeft in een brief van 16 november 2020 aan het college aangegeven dat hij vanwege gezondheidsredenen gebruik maakt van het tuinhuis om zich terug te trekken. Daarbij heeft hij een verklaring overgelegd van een regiobehandelaar van Transfore, waar hij op dat moment in behandeling was. Daarin staat: 
     "Het doel van de behandeling is om aan de slag te gaan met spanningsklachten en angstklachten. U heeft in uw thuissituatie een plek nodig waar u zich kunt terugtrekken zodat u deze klachten kunt reguleren." 
     14.2.  In last onder dwangsom 1 merkt het college over [appellant]’ gezondheid en de noodzaak van het hebben van een tuinhuis op dat volstaan zou kunnen worden met de overige bouwwerken op het perceel. Naast de woonwagen is er namelijk ook nog een schuur, een overkapping en een aanbouw aanwezig. 
     14.3.  In de verklaring van Transfore staat dat [appellant] een plek nodig heeft waar hij zich kan terugtrekken. Het college heeft dit betrokken bij het besluit waarin last onder dwangsom 1 is opgelegd, maar is tot de conclusie gekomen dat het tuinhuis niet noodzakelijk is om een plek te creëren waar [appellant] zich terug kan trekken. [appellant] heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom het college ten onrechte tot deze conclusie is gekomen, maar zijn betoog over zijn gezondheid steeds herhaald. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarmee het belang van de gezondheid van [appellant] bij de besluitvorming betrokken en mocht het college tot de conclusie komen dat het belang van [appellant] bij het behoud van het tuinhuis niet zo zwaarwegend is, dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien. De rechtbank is daarom terecht tot het oordeel gekomen dat deze omstandigheden niet zo zwaarwegend zijn dat het college van handhavend optreden af had moeten zien. 
     Het betoog slaagt op dit punt niet. 
     14.4.  Ook in wat [appellant] verder heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college om een evenredig besluit te nemen van handhavend optreden af had moeten zien. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het doel van het handhavend optreden is om de bestaande overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt dit ook uit de verschillende besluiten van het college. Het feit dat [appellant] een financieel risico loopt als een overtreding plaatsvindt, betekent niet dat het college daarom van handhaving had moeten afzien. Die financiële prikkel is juist bedoeld om het voortbestaan van de overtreding te voorkomen. 
     Het betoog slaagt ook op dit punt niet. 
     Onduidelijkheid voor [appellant] 
     15.     [appellant] betoogt verder dat het voor hem onduidelijk was wat precies van hem gevraagd werd te doen met het tuinhuis. [appellant] stelt dat het college in het verleden namelijk eerst heeft aangegeven dat hij het tuinhuis moest verplaatsen en later dat hij een vergunning kon aanvragen voor het tuinhuis. Vervolgens is [appellant] meegedeeld dat hij geen vergunning krijgt voor het tuinhuis en dat hij dit af moet breken, zo stelt hij. [appellant] betoogt dat de rechtbank onder deze omstandigheden had moeten oordelen dat niet van hem verwacht kan worden dat hij het tuinhuis afbreekt. 
     15.1.  De Afdeling stelt vast dat het college in een brief van 22 juli 2020 aan [appellant] heeft aangegeven dat het voornemens is om handhavend op te treden. In dit voornemen staat dat het college niet bereid is om mee te werken aan legalisatie van het tuinhuis. Ditzelfde standpunt heeft het college in de lasten onder dwangsom 1 en 2 ingenomen, waarbij het college [appellant] heeft opgedragen om het tuinhuis te verwijderen. De Afdeling ziet daarom niet in waarom het voor [appellant] onduidelijk was wat van hem werd gevraagd. De rechtbank heeft in het betoog van [appellant] daarom terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college om deze reden van handhavend optreden af had moeten zien. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Misbruik van bevoegdheid 
     16.     [appellant] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college zijn bevoegdheid tot handhavend optreden misbruikt. Daarvoor voert [appellant] eerst aan dat het college handhavend optreedt tegen het hekwerk, vanwege een geschil over de omvang van het terrein dat [appellant] huurt. Over het tuinhuis voert [appellant] aan dat de gemeente als verhuurder van de grond, het gebruik van het tuinhuis al 35 jaar heeft toegestaan. [appellant] betoogt dat de gemeente eerst haar privaatrechtelijke mogelijkheden had moeten aanwenden om tot een oplossing te komen, aangezien de relatie tussen hem en de gemeente hier in eerste instantie een civielrechtelijke relatie is. 
     16.1.  Het college stelt zich op het standpunt dat niet gehandhaafd wordt om een privaatrechtelijk geschil op te lossen. Zoals onder 14.4 is overwogen, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het doel van het handhavend optreden is om de bestaande overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden en blijkt dit ook uit de besluitvorming. In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat het college handhavend heeft opgetreden voor een ander doel dan dat het college heeft aangegeven. De rechtbank heeft daarom naar het oordeel van de Afdeling terecht niet geoordeeld dat het college misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om handhavend op te treden. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Onuitvoerbaarheid last 
     17.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat [appellant] niet in staat was om uitvoering te geven aan de last. Daarvoor voert hij aan dat  hij vanwege het gebrek aan financiële middelen niet in staat was een derde partij in te schakelen om bijvoorbeeld het hekwerk te laten verwijderen. Daarnaast kon hij ook geen bekenden om hulp vragen, omdat de last onder dwangsom is opgelegd tijdens de coronapandemie, zo stelt [appellant]. 
     17.1.  De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat de rechtbank tot het oordeel had moeten komen dat de last onuitvoerbaar was. De Afdeling overweegt daarvoor dat het feitelijk mogelijk was om de bouwwerken te verwijderen. [appellant] heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom hij zelf niet in staat was om binnen de door het college gestelde termijnen uitvoering te geven aan de last. Daarnaast vindt de Afdeling het enkele feit dat de lasten zijn opgelegd tijdens de coronapandemie onvoldoende om aan te nemen dat het onmogelijk was om bekenden om hulp te vragen. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Hoogte dwangsom 
     18.     [appellant] betoogt dat de hoogte van de dwangsom onevenredig is. Daarvoor voert hij aan dat hij beperkte financiële middelen heeft. 
     18.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De financiële omstandigheden van een overtreder mogen in beginsel geen rol spelen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. De Afdeling verwijst hiervoor naar bijvoorbeeld haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, onder 7.1. 
     De Afdeling ziet in de stelling van [appellant] dat geen rekening is gehouden met zijn financiële draagkracht, geen reden waarom de rechtbank had moeten oordelen dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. 
     Het betoog slaagt niet. 
     De invorderingsbesluiten 
     19.     Zoals onder 8 is overwogen heeft [appellant] verklaard dat hij over de invorderingsbesluiten alleen aanvoert dat deze niet in stand kunnen blijven wanneer de daaraan ten grondslag liggende lasten onder dwangsom vernietigd moeten worden. De betogen van [appellant] over de lasten onder dwangsom slagen echter niet. Aangezien de lasten onder dwangsom daardoor in stand blijven, slaagt het betoog van [appellant] over de invorderingsbesluiten ook niet. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Conclusie 
     20.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. 
     21.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
     22. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     bevestigt de aangevallen uitspraak. 
     Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Brouwers, griffier. 
     w.g. Verburg 
     lid van de enkelvoudige kamer 
     w.g. Brouwers 
     griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025 
     1080 
       
     Bijlage  
       
     Algemene wet bestuursrecht 
     Artikel 5:39 
     1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. 
     Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 
     Artikel 2.1 
     1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
     a. het bouwen van een bouwwerk, 
     b. (…) 
     c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, 
     Planregels bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Deventer, stad en dorpen deel A" 
     208.1 Bouwregels 
     Ter plaatse van de 'Bouwregel-25' gelden de volgende regels: 
     208.1.1 Gebouwen 
     gebouwen mogen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' worden gebouwd;