ECLI: ECLI:NL:RVS:2025:1157

Titel: ECLI:NL:RVS:2025:1157 Raad van State , 19-03-2025 / 202004292/1/R4

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2025-03-19

Zaaknummer: 202004292/1/R4

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2025:1157

---

Bij besluit van 21 november 2019 heeft het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit de hoeveelheid vloeibare biobrandstof die Lukoil in het register hernieuwbare energie heeft ingeboekt onder de nummers I.0008, I.0010, I.0011, I.0012, I.0013, I.0014, I.0015, I.0016. I.0017, I.0018, I.0019, I.0020, I.0021 en I.0022, ambtshalve vastgesteld op 1 kg per inboeking. Bij besluit van 23 juni 2020 heeft de NEa het door Lukoil hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.  Lukoil maakt deel uit van het Lukoil-concern, dat wereldwijd actief is in de productie van en handel in brandstoffen. Lukoil is gevestigd in Rotterdam en verhandelt bunkerbrandstoffen voor zeeschepen. Lukoil heeft voor het kalenderjaar 2018 veertien keer hernieuwbare energie ingeboekt in het register, bestaande uit in totaal 2.402.676 kg vloeibare biobrandstof. Hiervoor heeft Lukoil in het register 194.128 HBE’s ontvangen.

202004292/1/R4. 
     Datum uitspraak: 19 maart 2025 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak in het geding tussen: 
     Lukoil Benelux B.V., gevestigd te Rotterdam, 
     appellante, 
     en 
     het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: de NEa), 
     verweerder. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 21 november 2019 heeft de NEa de hoeveelheid vloeibare biobrandstof die Lukoil in het register hernieuwbare energie heeft ingeboekt onder de nummers I.0008, I.0010, I.0011, I.0012, I.0013, I.0014, I.0015, I.0016. I.0017, I.0018, I.0019, I.0020, I.0021 en I.0022, ambtshalve vastgesteld op 1 kg per inboeking. 
     Bij besluit van 23 juni 2020 heeft de NEa het door Lukoil hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     Tegen dit besluit heeft Lukoil beroep ingesteld. 
     De NEa heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend. 
     Lukoil heeft een nader stuk ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 31 mei 2022, waar Lukoil, vertegenwoordigd door mr. C.A.H. van de Sanden, destijds advocaat te Utrecht, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de NEa, vertegenwoordigd door mr. G.A. Dictus en mr. M. de Wit, beiden advocaat te Den Haag, mr. E. Huisman, [persoon] en mr. drs. S.J. Laman Trip, zijn verschenen. 
     Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en partijen in de gelegenheid gesteld een nadere reactie in te dienen. Partijen hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. 
     De Afdeling heeft vervolgens de zaak op de zitting behandeld op 28 augustus 2023, waar Lukoil, vertegenwoordigd door mr. C.A.H. van de Sanden, advocaat te Eindhoven, [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en de NEa, vertegenwoordigd door mr. G.A. Dictus, advocaat te Den Haag, en mr. drs. S.J. Laman Trip, zijn verschenen. 
     De Afdeling heeft het onderzoek aangehouden in afwachting van de beantwoording van prejudiciële vragen die de Franse Conseil d’État in zaak nr. C-624/22 aan het Hof van Justitie heeft gesteld. 
     Bij arrest van 29 juli 2024, ECLI:EU:C:2024:640, heeft het Hof van Justitie die prejudiciële vragen beantwoord. 
     Lukoil en de NEa hebben daartoe in de gelegenheid gesteld gereageerd op de betekenis van het arrest voor dit geschil. 
     De Afdeling heeft vervolgens de zaak op de zitting behandeld op 4 december 2024, waar Lukoil, vertegenwoordigd door mr. C.A.H. van de Sanden, advocaat te Eindhoven, mr. A. Danopoulos, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde C], en de NEa, vertegenwoordigd door mr. G.A. Dictus, advocaat te Den Haag, en mr. drs. S.J. Laman Trip, zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     Inleiding 
     1.       Ten tijde van het besluit van 23 juni 2020 gold de Richtlijn hernieuwbare energie (Richtlijn 2009/28/EG, hierna: de Richtlijn). Deze legt de lidstaten bindende algemene streefcijfers op voor het totale aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie en voor het aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het vervoer. Op grond van artikel 3, vierde lid, van de Richtlijn moet elke lidstaat erop toezien dat in 2020 minstens 10% van alle brandstof voor vervoer in die lidstaat bestaat uit hernieuwbare energie. 
     Deze richtlijn is geïmplementeerd in onder meer titel 9.7 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm). Op grond hiervan geldt voor bepaalde brandstofleveranciers die brandstoffen voor vervoer leveren aan de Nederlandse markt, een jaarverplichting om een bepaald deel van de geleverde brandstoffen voor vervoer te laten bestaan uit hernieuwbare energie. 
     2.       De NEa beheert het register hernieuwbare energie (hierna: het register). Het register bestaat uit rekeningen van leveranciers van brandstoffen voor vervoer, waarin zij kunnen inboeken hoeveel hernieuwbare energie zij aan de Nederlandse markt hebben geleverd. Voor deze inboekingen ontvangen de leveranciers in het register hernieuwbare brandstofeenheden (hierna: HBE’s). Eén gigajoule geleverde hernieuwbare energie staat gelijk aan één HBE. Nederlandse brandstofleveranciers die een jaarverplichting hebben, moeten elk jaar een bepaald aantal HBE’s op hun rekening hebben, die door de NEa worden afgeschreven. Om aan de jaarverplichting te voldoen kunnen zij via het register ook HBE’s kopen van een andere onderneming. HBE’s zijn overdraagbaar en vertegenwoordigen een bepaalde marktwaarde. Het is voor brandstofleveranciers zonder jaarverplichting ook mogelijk om geleverde hernieuwbare energie in te boeken op een rekening in het register, en daarvoor HBE’s te ontvangen, die zij vervolgens verhandelen. Alle inboekingen in het register moeten voldoen aan de bij of krachtens titel 9.7 van de Wm gestelde eisen. 
     3.       Lukoil maakt deel uit van het Lukoil-concern, dat wereldwijd actief is in de productie van en handel in brandstoffen. Lukoil is gevestigd in Rotterdam en verhandelt bunkerbrandstoffen voor zeeschepen. 
     Lukoil heeft voor het kalenderjaar 2018 veertien keer hernieuwbare energie ingeboekt in het register, bestaande uit in totaal 2.402.676 kg vloeibare biobrandstof. Hiervoor heeft Lukoil in het register 194.128 HBE’s ontvangen.   
     4.       Op 6 juni 2019 hebben twee inspecteurs van de NEa een inspectie bij Lukoil uitgevoerd gericht op de juistheid van de inboekingen in het register in het kalenderjaar 2018. Hierbij zijn tekortkomingen geconstateerd: volgens de NEa kan Lukoil niet aantonen dat in 2018 de door haar aan de Nederlandse markt geleverde hoeveelheid brandstof voor vervoer een hoeveelheid biobrandstof bevatte ter grootte van de hoeveelheid, die onder de nummers 1.0008, L0010, 1.0011,1.0012, 1.0013, 1.0014,1.0015,1.0016,1.0017,1.0018, L0019,1.0020,1.0021 en 1.0022 in het register is ingeboekt. Daarom heeft de NEa de leveringen vloeibare biobrandstof ambtshalve vastgesteld op 1 kg per inboeking. Dit besluit heeft van rechtswege tot gevolg dat de verkregen HBE’s worden afgeschreven. 
     De NEa heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit tot ambtshalve vaststelling ten grondslag gelegd dat Lukoil ten aanzien van de veertien inboekingen niet heeft aangetoond dat de geleverde brandstof fysiek een hoeveelheid biobrandstof bevatte die overeenkwam met de ingeboekte hoeveelheid. Volgens de NEa blijkt uit de door Lukoil overgelegde informatie dat de uit Polen afkomstige biobrandstof in Antwerpen is vermengd met fossiele brandstoffen, dat dit mengsel vervolgens is verscheept naar Vlissingen en daar is vermengd met stookolie, waarna de brandstof als bunkerbrandstof voor schepen is geleverd aan de Nederlandse markt. Uit de overgelegde informatie blijkt volgens de NEa niet hoe groot de component biobrandstoffen in de geleverde brandstoffen was na vermenging in Antwerpen. Daarmee voldoet Lukoil niet aan de vereisten van artikel 6, vierde lid, in samenhang gelezen met onderdeel 4 van bijlage 1 bij de Regeling energie vervoer (hierna: Rev). 
     Daarnaast heeft de NEa aan het besluit ten grondslag gelegd dat de hoeveelheden vloeibare brandstof die Lukoil onder de nummers I.0020, I.0021 en I.0022 heeft ingeboekt, niet, of in ieder geval niet volledig, in het kalenderjaar 2018 aan de Nederlandse markt zijn geleverd. Daarmee heeft Lukoil niet voldaan aan artikel 9.7.4.1, eerste lid, van de Wm. 
     5.       De relevante wet- en regelgeving, zoals die luidde ten tijde van belang, is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
     Beoordeling van het beroep 
     6.       Lukoil betoogt dat een grondslag ontbreekt voor een besluit tot ambtshalve vaststelling. Hiertoe voert Lukoil aan dat het aan de NEa is om aan te tonen dat de geleverde biobrandstof niet overeenkomt met de ingeboekte hoeveelheid biobrandstof en dat de NEa daar volgens Lukoil niet in is geslaagd. Lukoil betoogt dat de NEa niet heeft aangetoond dat er in Antwerpen vermenging met fossiele brandstoffen heeft plaatsgevonden. Volgens Lukoil heeft er geen, althans geen noemenswaardige, vermenging plaatsgevonden. 
     Verder betoogt Lukoil dat de NEa een onjuist beoordelingskader heeft toegepast door te eisen dat periodiek op moleculair niveau moet worden aangetoond dat de leveringen een hoeveelheid biobrandstof bevatten die correspondeert met de ingeboekte hoeveelheid. Die eis volgt volgens Lukoil niet uit de toepasselijke wet- en regelgeving en is in strijd met de Richtlijn. Uit zowel de Richtlijn als de Nederlandse regelgeving volgt volgens haar dat de hoeveelheid geleverde biobrandstof kan worden aangetoond door middel van een massabalanssysteem en een bedrijfsadministratie. In dat verband wijst Lukoil erop dat zij gebruik maakt van de regeling van de International Sustainability and Carbon Certification (hierna: ISCC-regeling), een duurzaamheidssysteem met als onderdeel daarvan een massabalans, dat door de Europese Commissie op grond van artikel 18, vierde lid, onder verwijzing naar artikel 17, van de Richtlijn is goedgekeurd. Op grond van het zevende lid van artikel 18, onder verwijzing naar artikel 17, van de Richtlijn mag de NEa haar daarom niet verplichten om aanvullend bewijs te leveren. Lukoil verzoekt de Afdeling om over de uitleg van de artikelen 17 en 18 van de Richtlijn prejudiciële vragen te stellen. 
     6.1.    De bevoegdheid van de NEa om het besluit tot ambtshalve vaststelling te nemen volgt uit artikel 9.7.4.13, eerste lid, van de Wm. Deze bepaling luidt als volgt: 
     "Indien naar het oordeel van het bestuur van de emissieautoriteit niet is voldaan aan de bij of krachtens deze paragraaf gestelde eisen voor het inboeken in het register van een hoeveelheid hernieuwbare energie vervoer […], kan het bestuur die hoeveelheid […] tot vijf jaar na het kalenderjaar van inboeken ambtshalve vaststellen." 
     6.2.    Uit het samenstel van bepalingen uit titel 9.7 van de Wm, het Besluit energie vervoer (hierna: Bev) en de Rev, volgt naar het oordeel van de Afdeling dat de inboeker die een aan de Nederlandse markt voor vervoer geleverde hoeveelheid vloeibare biobrandstof wil inboeken in het register, in zijn boekhouding onder meer moet aantonen dat de geleverde brandstof een hoeveelheid biobrandstof ter grootte van de inboeking bevatte en deze biobrandstof duurzaam was. Voor de door Lukoil ingeboekte biobrandstof volgt dit uit de artikelen 9.7.1.1, onderdeel "leveren aan de Nederlandse markt voor vervoer", van de Wm, artikel 9.7.4.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm, artikel 9.7.4.2, aanhef en onder c, van de Wm, artikel 7, zesde lid, van het Bev, artikel 6, vierde lid, van de Rev, en bijlage 1, aanhef en onderdeel 4, bij de Rev, zoals deze artikelen luidden ten tijde van belang (zie de bijlage). 
     6.3.    Gelet op dit toetsingskader was het aan Lukoil om aan te tonen dat de geleverde brandstof een hoeveelheid biobrandstof ter grootte van de inboeking bevatte. Als Lukoil dit niet heeft kunnen aantonen, dan heeft zij niet voldaan aan de eisen voor het inboeken in het register van een hoeveelheid hernieuwbare energie vervoer en was de NEa bevoegd tot het nemen van een besluit tot ambtshalve vaststelling. Hierbij volgt de Afdeling niet het betoog van Lukoil dat zij pas sinds 1 januari 2022 verplicht is om het biogene gehalte van een geleverde (bio)brandstof aan te tonen, omdat toen de aangepaste Bijlage 1, Deel B van de Rev in werking trad, op grond waarvan de inboeker op verzoek van de het bestuur van de NEa de fysieke hoeveelheid biobrandstof door middel van een monstername en analyse aan moest tonen. De verplichting om aan te tonen dat de hoeveelheid biobrandstof overeenkwam met de inboeking, gold ook al voor die datum. 
     Het betoog van Lukoil treft op dit punt geen doel. 
     6.4.    Verder wordt het betoog van Lukoil niet gevolgd dat de NEa in strijd met wet- en regelgeving als eis stelt dat periodiek, per (deel)levering door middel van een monster en analyse moet worden aangetoond dat de geleverde brandstof de ingeboekte hoeveelheid biobrandstof bevat. Uit de besluiten van 21 november 2019 en 23 juni 2020 volgt niet dat de NEa deze eis heeft gesteld en dat het niet voldoen daaraan aan die besluiten ten grondslag ligt. Zoals onder 6.3 is overwogen moet de inboeker wel aantonen dat de geleverde brandstof de ingeboekte hoeveelheid biobrandstof bevat. De NEa heeft in haar verweerschrift toegelicht dat een sluitende opslagtank- en overpompadministratie hiervoor voldoende is, als op enig moment in de distributieketen sprake is van een monster en analyse. Als door monstername en analyse de biogene aard van de brandstof in de vorige schakel van de keten is vastgesteld, dan staat voor de NEa de biogene aard van de brandstof - als die niet is bewerkt - ook vast op het moment van ontvangst in de volgende schakel. De inboeker kan dan de analyse uit de vorige schakel en de opslagtank- en overpompadministratie gebruiken om de aard van de brandstof aan te tonen. Als de biobrandstof wordt vermengd met een fossiele brandstof, dan geldt het bepaalde in artikel 6, derde lid, van de Rev. In dat geval wordt de biobrandstof bij deelleveringen uit de gemengde hoeveelheid in gelijke percentages aan die deelleveringen toegekend. De Afdeling volgt de NEa in het standpunt dat die toekenning redelijkerwijs alleen mogelijk is, als in de boekhouding goed wordt bijgehouden wat de mengverhoudingen van de biobrandstof en de fossiele brandstof zijn. Zonder deugdelijke boekhouding is na vermenging namelijk niet duidelijk wat de component biobrandstof in een deellevering van het mengsel is. 
     De Afdeling volgt de NEa dan ook dat als de boekhouding na vermenging met fossiele brandstoffen niet voldoende is bijgehouden, de biogene aard van de geleverde brandstof dan alleen nog kan worden aangetoond door voorafgaand aan de levering een monster te nemen van de (deel)levering. Uit het voorgaande volgt dat het bij een deugdelijke boekhouding niet vereist is om bij elke deellevering de biogene aard van de brandstof fysiek aan te tonen door middel van een monster en analyse. 
     6.5.    Tussen partijen is niet in geschil dat aan het begin van de distributieketen door middel van een bemonstering en een zogenaamde C14-analyse is vastgesteld dat de brandstof die afkomstig was uit Polen voor 51% bestond uit biobrandstof. 
     Maar de NEa stelt dat de brandstof in Antwerpen (verder) is vermengd met fossiele brandstof en dat Lukoil geen sluitende administratie heeft bijgehouden wat de mengverhoudingen van de deelleveringen waren. Omdat niet opnieuw een monster en analyse is afgenomen om de biogene aard vast te stellen, is volgens de NEa niet duidelijk wat de component aan biobrandstof is in de brandstof die Lukoil aan de Nederlandse markt heeft geleverd en is daardoor niet aangetoond dat de geleverde brandstof de in het register ingeboekte hoeveelheid vloeibare biobrandstof bevat. 
     Lukoil betoogt dat er in Antwerpen geen, of in ieder geval geen noemenswaardige, vermenging met fossiele brandstof heeft plaatsgevonden. 
     6.6.    De NEa heeft aan haar vaststelling dat in Antwerpen vermenging heeft plaatsgevonden, onder meer het inspectieverslag van 6 juni 2019 ten grondslag gelegd. Volgens dit verslag hebben de inspecteurs van de NEa gesproken met Butsan, de managing director van Lukoil, die verantwoordelijk is voor de inboekingen in het register. Tijdens deze inspectie is vastgesteld dat de uit Polen afkomstige brandstof op de locatie Sea Tank Terminal (STT) in Antwerpen wordt geleverd in de opslagtanks met nummers 801 en 803, waarin ook 100% fossiele brandstof van derden wordt gelost. Dit past volgens de NEa ook bij de informatie uit de zogenaamde "flowchart" in de presentatie die Lukoil heeft opgesteld en aan de NEa heeft verstrekt ter onderbouwing van de veertien inboekingen. Daarin is de mogelijkheid opgenomen dat de brandstof uit Polen in Antwerpen met fossiele brandstof wordt gemengd. Ook blijkt hieruit dat de brandstof vanuit Antwerpen mogelijk ook naar andere bestemmingen dan Vlissingen wordt vervoerd. 
     Naar het oordeel van de Afdeling is het niet uitgesloten dat de brandstof in Antwerpen is vermengd met fossiele brandstof. Op de zitting van 31 mei 2022 heeft Lukoil de stelling ingenomen dat het woord "blended" in de flowchart niet betekent dat er is vermengd, maar dat dit woord anders moet worden begrepen. De Afdeling volgt dit niet, omdat "vermengd" de gebruikelijke betekenis is van "blended" en er geen concrete aanknopingspunten zijn dat er in dit geval een afwijkende betekenis aan moet worden toegekend. 
     Verder stelt Lukoil dat er geen noemenswaardige vermenging heeft plaatsgevonden. Op de zitting heeft Lukoil toegelicht dat zij niet elke vermenging relevant acht, maar pas indien sprake is van een vermenging met minimaal 12% fossiele brandstof. Nog daargelaten dat Lukoil niet heeft aangetoond dat in dit geval sprake was van vermenging met minder dan 12% fossiele brandstof, volgt de Afdeling Lukoil niet in dit standpunt. De Afdeling ziet in de wet- en regelgeving namelijk geen grond voor het oordeel dat een vermenging met minder dan 12% fossiele brandstof niet relevant hoeft te worden geacht en Lukoil heeft dit standpunt desgevraagd ook niet kunnen onderbouwen. 
     6.7.    De Afdeling is verder van oordeel dat de NEa zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Lukoil met de door haar gebruikte massabalans van de ISCC-regeling niet kan aantonen dat de geleverde brandstof een hoeveelheid biobrandstof ter grootte van de inboeking bevatte. Het massabalanssysteem, als bedoeld in de artikelen 17 en 18 van de Richtlijn, heeft niet de functie die Lukoil eraan toekent, aangezien daarmee alleen de duurzaamheidskenmerken van de biobrandstof kunnen worden aangetoond. Deze massabalans gaat dus alleen over biobrandstof en niet het totale brandstofmengsel dat ook fossiele brandstoffen bevat. 
     Ter onderbouwing van dit oordeel verwijst de Afdeling naar het arrest van het Hof van Justitie van 29 juli 2024, BP France/Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, ECLI:EU:C:2024:640, punten 38 tot en met 57. Anders dan Lukoil heeft aangevoerd, doet het feit dat de zaak waarop het arrest betrekking heeft ging over co-verwerkte biobrandstoffen, aan het voorgaande niet af. In het arrest heeft het Hof uitgelegd dat de desbetreffende artikelen uit de Richtlijn alleen maar tot doel hebben om de duurzaamheidscriteria te regelen waaraan biobrandstoffen moeten voldoen en wat daarin de functie is van het massabalanssysteem. Het arrest heeft daarmee een bredere betekenis dan alleen voor co-verwerkte biobrandstoffen. Gelet daarop is volgens het Hof het vragen van aanvullend bewijs om te kunnen aantonen dat de geleverde brandstof een hoeveelheid biobrandstof ter grootte van de inboeking bevatte, niet in strijd met artikel 18 van de Richtlijn. 
     Omdat het Hof zich in dit arrest al heeft uitgesproken over het antwoord op de door Lukoil opgeworpen vraag, bestaat geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen in deze zaak. Zie de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335 (Cilfit), punten 13 en 14 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36. 
     6.8.    Gelet op de voorgaande overwegingen concludeert de Afdeling dat de NEa zich op het standpunt mocht stellen dat door Lukoil niet is voldaan aan de bij of krachtens paragraaf 9.7.4 van de Wet milieubeheer gestelde eisen voor het inboeken in het register van een hoeveelheid hernieuwbare energie vervoer. 
     Voor zover Lukoil nog aanvoert dat de inboekverificateur, Dekra Certifications B.V. (hierna: Dekra), heeft bevestigd dat de inboekingen in 2018, met uitzondering van de inboekingen I.0020, I.0021 en I.0022, in overeenstemming zijn met de relevante wet- en regelgeving, leidt dat niet tot een ander oordeel. Uit de Wm volgt niet dat de NEa aan de verificatieverklaring is gebonden. De NEa beschikte mede vanwege de inspectie bij Lukoil mogelijk over meer informatie dan de verificateur. Het blijft de verantwoordelijkheid van de inboeker dat de inboekingen aan de wettelijke eisen voldoen. Het is aan de NEa om te beoordelen of de inboekingen voldoen aan de eisen en of er reden is om een besluit tot ambtshalve vaststelling te nemen. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Evenredigheid 
     7.       Verder betoogt Lukoil dat het besluit van de NEa in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Gelet op alle omstandigheden is het volgens Lukoil onevenredig dat de hele jaarvracht aan biobrandstoffen op nihil is gezet. De NEa had nader moeten onderzoeken en motiveren of een minder ingrijpende vaststelling mogelijk was, aldus Lukoil. 
     7.1.    De Afdeling stelt vast dat uit voorgaande overwegingen volgt dat de NEa zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat Lukoil niet heeft voldaan aan de eisen voor het inboeken in het register. De NEa was op grond van artikel 9.7.4.13, eerste lid, van de Wm daarom bevoegd om de hoeveelheid hernieuwbare energie vervoer ambtshalve vast te stellen. Vanwege het ontbreken van een sluitende boekhouding is, zo heeft de NEa toegelicht, onduidelijk wat de component biobrandstof is in de vloeibare brandstof die Lukoil aan de Nederlandse markt voor vervoer heeft geleverd. Daardoor heeft de NEa geen aanknopingspunten om vast te stellen of en hoeveel vloeibare biobrandstof Lukoil in 2018 heeft geleverd aan de Nederlandse markt voor vervoer. Gelet op de doelstellingen van de Richtlijn en de systematiek van het register moeten de inboekingen in het register overeenkomen met de daadwerkelijk geleverde biobrandstof. Voor de NEa was het niet mogelijk om die hoeveelheid zelf vast te stellen. Het was aan Lukoil om de hoeveelheid geleverde biobrandstof door middel van een sluitende boekhouding aan te tonen. Dat heeft zij niet gedaan. 
     De Afdeling is van oordeel dat, omdat de hoeveelheid geleverde biobrandstof niet kan worden vastgesteld, de NEa de inboekingen ambtshalve op 1 kg per inboeking mocht vaststellen. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Artikel 17 EU-Handvest en artikel 1 Eerste protocol bij het EVRM 
     8.       Lukoil betoogt ten slotte dat de NEa met dit besluit in feite de eigendom van de HBE’s aan Lukoil heeft ontnomen, wat in strijd is met artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het EU-Handvest) en artikel 1 van het Eerste protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). 
     8.1.    De Afdeling wijst erop dat de eerder door de NEa bijgeschreven HBE’s niet in eigendom zijn geweest van Lukoil, maar voorlopig zijn bijgeschreven. Er had nog geen definitieve vaststelling plaatsgevonden. In zoverre is Lukoil geen eigenaar geweest van de HBE’s. Al omdat Lukoil niet voldaan heeft aan de eisen voor inschrijving, is er ook geen sprake van een legitieme verwachting van een toekomstige aanspraak op eigendom. Alleen al om die redenen is er geen sprake van strijd met artikel 17 van het 
     EU-Handvest en artikel 1 van het Eerste protocol bij het EVRM. 
     Conclusie 
     9.       Gelet op het voorgaande heeft de NEa op goede gronden ambtshalve de veertien leveringen vloeibare biobrandstof vastgesteld op 1 kg per inboeking. Wat Lukoil voor het overige heeft aangevoerd tegen het besluit van 23 juni 2020, behoeft geen bespreking meer. Die gronden hebben betrekking op de stelling van de NEa dat niet is gebleken dat de onder de nummers I.0020, I.0021 en I.0022 ingeboekte leveringen daadwerkelijk in 2018 zijn geleverd aan de Nederlandse markt. Bespreking van die gronden kan niet leiden tot een andere conclusie. 
     10.     Het beroep is ongegrond. 
     11.     De NEa hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     verklaart het beroep ongegrond. 
     Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier. 
     w.g. Jurgens 
     voorzitter 
     w.g. Kamphorst-Timmer 
     griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025 
     929-776 
       
     BIJLAGE 
       
     Richtlijn 2009/28/EG 
     Artikel 1 
     Voorwerp en toepassingsgebied 
     In deze richtlijn wordt een gemeenschappelijk kader vastgesteld voor het bevorderen van energie uit hernieuwbare bronnen. Voorts worden bindende nationale streefcijfers vastgesteld voor het totale aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie en voor het aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het vervoer. Zij stelt regels vast betreffende de statistische overdracht tussen lidstaten, gezamenlijke projecten tussen lidstaten onderling en met derde landen, garanties van oorsprong, administratieve procedures, voorlichting en opleiding en toegang tot het elektriciteitsnet voor energie uit hernieuwbare bronnen. Zij stelt duurzaamheidscriteria vast voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa. 
     Artikel 3 
     Bindende nationale algemene streefcijfers en maatregelen voor het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen 
     […] 
     4. Elke lidstaat ziet erop toe dat het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in alle vormen van vervoer in 2020 minstens 10% bedraagt van het eindverbruik van energie in het vervoer in die lidstaat. 
     […] 
     Artikel 5 
     Berekening van het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen 
     1. Het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in elke lidstaat wordt berekend als de som van: 
     a) het bruto-eindverbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen; 
     b) het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen voor verwarming en koeling; en 
     c) het eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in het vervoer. 
     […] 
     Onverminderd de tweede alinea van artikel 17, lid 1, worden biobrandstoffen en vloeibare biomassa die niet aan de duurzaamheidscriteria van artikel  17, leden 2 tot en met 6, voldoen, niet in aanmerking genomen. 
     Artikel 17 
     Duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa 
     1. Ongeacht of de grondstoffen op of buiten het grondgebied van de Gemeenschap werden geteeld, wordt energie uit biobrandstoffen en vloeibare biomassa enkel in aanmerking genomen voor de doeleinden genoemd onder a), b) en c) hieronder, indien ze voldoen aan de duurzaamheidscriteria van de leden 2 tot en met 6: 
     a) het meten van de naleving van de voorschriften van deze richtlijn inzake nationale streefcijfers; 
     b) het meten van de naleving van de verplichtingen tot het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen; 
     c) het in aanmerking komen voor financiële steun voor het verbruik van biobrandstoffen en vloeibare biomassa. 
     Biobrandstoffen en vloeibare biomassa die vervaardigd zijn uit niet van landbouw, aquacultuur, visserij of bosbouw afkomstige afvalstoffen en residuen hoeven, om in aanmerking te worden genomen voor de doeleinden genoemd onder a), b) en c), alleen te voldoen aan de duurzaamheidscriteria van lid 2. 
     […] 
     Artikel 18 
     Controle van de naleving van de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa 
     1. Wanneer biobrandstoffen en vloeibare biomassa in aanmerking moeten worden genomen voor de doeleinden, genoemd in artikel 17, lid 1, onder a), b) en c), verplichten de lidstaten de marktpartijen om aan te tonen dat voldaan is aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5. Zij verplichten de marktpartijen daartoe gebruik te maken van een massabalanssysteem dat: 
     a) toelaat leveringen van grondstoffen of biobrandstoffen met verschillende duurzaamheidskenmerken te mengen; 
     b) vereist dat informatie over de duurzaamheidskenmerken en omvang van de onder a) bedoelde leveringen aan het mengsel toegewezen blijven; en 
     c) voorziet dat de som van alle leveringen die uit het mengsel zijn gehaald dezelfde duurzaamheidscriteria heeft, in dezelfde hoeveelheden, als de som van alle leveringen die aan het mengsel worden toegevoegd. 
     […] 
     4. […] De Commissie kan besluiten dat vrijwillige nationale of internationale systemen waarbij normen worden bepaald voor de productie van biomassaproducten, accurate gegevens bevatten met het oog op de toepassing van artikel 17, lid 2, of aantonen dat leveringen van biobrandstoffen voldoen aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 3 tot en met 5. […] 
     […] 
     7. Als een marktpartij bewijsmiddelen of gegevens indient die zijn verkregen overeenkomstig een overeenkomst of systeem waarvoor een in lid 4 bedoeld besluit is genomen, mag een lidstaat de leverancier, voor zover dat besluit van toepassing is, niet verplichten om verder aan te tonen dat hij voldoet aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5, noch dat hij de in lid 3, tweede alinea, van dit artikel bedoelde gegevens over maatregelen verstrekt. 
     […] 
     Wet milieubeheer 
     Artikel 9.7.1.1 
     In deze titel en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: 
     […] 
     leveren aan de Nederlandse markt voor vervoer: uitslag tot verbruik als bedoeld in artikel 2 van de Wet op de accijns aan vervoer, dan wel leveren van minerale oliën door een houder van een vergunning voor een accijnsgoederenplaats als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, onderdeel b, van die wet aan een andere houder van een vergunning voor een accijnsgoederenplaats, voor zover de inboeker kan aantonen dat de hoeveelheid ingeboekte biobrandstof is uitgeslagen tot verbruik als bedoeld in artikel 2 van de Wet op de accijns aan vervoer; 
     Artikel 9.7.4.1 
     1. Een inboeker kan tot 1 maart van enig kalenderjaar inboeken in het register de in het direct aan die datum voorafgaande kalenderjaar door hem aan: 
     a.       de Nederlandse markt voor vervoer geleverde vloeibare biobrandstof die voldoet aan artikel 9.7.4.2; 
     [..] 
     2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de inboeker, bedoeld in het eerste lid. 
     Artikel 9.7.4.2 
     De in te boeken vloeibare biobrandstof: 
     a.       voldoet aan de eisen, gesteld krachtens artikel 9.2.2.6a, 
     b.       bevond zich direct voorafgaand aan de levering aan de Nederlandse markt voor vervoer op een locatie van de inboeker die door het door hem gehanteerde duurzaamheidsysteem is gecertificeerd, dan wel op een andere locatie voor zover die certificering zich over die locatie uitstrekt; en 
     c.       voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde eisen. 
     Artikel 9.7.4.5 
     1. Bij ministeriële regeling: 
     a.       worden regels gesteld over de bepaling van de ingeboekte hoeveelheid hernieuwbare energie vervoer; 
     b.       wordt bepaald op welke wijze de inboeker aantoont dat is voldaan aan de artikelen 9.7.4.2, 9.7.4.3 en 9.7.4.4; 
     c.       worden de bij het inboeken te vermelden gegevens bepaald; 
     d.       kunnen nadere regels worden gesteld voor het inboeken van vloeibare of gasvormige hernieuwbare brandstof. 
     2. De gegevens, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, worden door de inboeker bewaard gedurende ten minste vijf jaar na het kalenderjaar waarin de inboeking plaatsvond. 
     Artikel 9.7.4.13 
     1. Indien naar het oordeel van het bestuur van de emissieautoriteit niet is voldaan aan de bij of krachtens deze paragraaf gestelde eisen voor het inboeken in het register van een hoeveelheid hernieuwbare energie vervoer of de verificatie, bedoeld in artikel 9.7.4.12, kan het bestuur die hoeveelheid, de kenmerken van die hoeveelheid of de factor, bedoeld in artikel 9.7.4.8, tot vijf jaar na het kalenderjaar van inboeken ambtshalve vaststellen. 
     2. Indien uit de vaststelling, bedoeld in het eerste lid, volgt dat de inboeker te veel hernieuwbare brandstofeenheden heeft ontvangen voor de geleverde hoeveelheid hernieuwbare energie vervoer, wordt het aantal per soort hernieuwbare brandstofeenheden dat die inboeker te veel heeft ontvangen, afgeschreven van de rekening van die inboeker. 
     […] 
     Besluit energie vervoer 
     Artikel 7 
     1. Vloeibare biobrandstof die aan de Nederlandse markt voor vervoer geleverd wordt, kan slechts worden ingeboekt in het register door een onderneming die: 
     a. houder is van een vergunning voor een accijnsgoederenplaats als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, onderdeel b, van de Wet op de accijns voor minerale oliën; 
     b. geregistreerd geadresseerde is als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, onderdeel l, van de Wet op de accijns voor minerale oliën; of 
     c. importeur is. 
     2. De onderneming, genoemd in het eerste lid, onderdeel a, die vanaf een andere dan zijn eigen accijnsgoederenplaats levert aan de Nederlandse markt voor vervoer, voert een massabalanssysteem als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de richtlijn hernieuwbare energie over de andere accijnsgoederenplaats. 
     3. Vloeibare biobrandstof die wordt ingeboekt in het register voldoet aan de geldende duurzaamheidseisen, genoemd in artikel 17, tweede tot en met zesde lid, van de richtlijn hernieuwbare energie. 
     4. In afwijking van het derde lid voldoet vloeibare biobrandstof die vervaardigd is uit niet van landbouw, aquacultuur, visserij of bosbouw afkomstige afvalstoffen en residuen aan de geldende duurzaamheidseisen, genoemd in artikel 17, tweede lid, van de richtlijn hernieuwbare energie. 
     5. Voor vloeibare biobrandstof die wordt ingeboekt in het register is geen exploitatiesubsidie betaald. 
     6. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld voor het aantonen, bedoeld in artikel 9.7.1.1, onderdeel «leveren aan de Nederlandse markt voor vervoer». 
     Regeling energie vervoer 
     Artikel 6 
     1. De hoeveelheid vloeibare biobrandstof die wordt ingeboekt is de hoeveelheid in liters bij een temperatuur van 15 °C, dan wel de hoeveelheid in kilogram, die blijkens de massabalans van het gehanteerde duurzaamheidssysteem en de bedrijfsadministratie van de locatie van de inboeker is geleverd aan de Nederlandse markt voor vervoer. 
     2. Voor een hoeveelheid vloeibare biobrandstof die wordt ingeboekt stelt de inboeker ten behoeve van het bestuur van de emissieautoriteit een bewijs van duurzaamheid op. 
     3. Bij vermenging van een hoeveelheid vloeibare biobrandstof met een hoeveelheid vloeibare fossiele brandstof wordt de biobrandstof bij deelleveringen uit de gemengde hoeveelheid in gelijke percentages aan die deelleveringen toegekend. 
     4. Voor het aantonen dat een hoeveelheid ingeboekte vloeibare biobrandstof is uitgeslagen tot verbruik als bedoeld in artikel 2 van de Wet op de accijns aan vervoer, voldoet de inboeker aan de in bijlage 1 genoemde eisen. 
     5. Indien de geleverde hoeveelheid vloeibare biobrandstof als dubbel tellend ingeboekt wordt, dan komt de aard van de grondstof van het bewijs van duurzaamheid overeen met de aard van de grondstof van de dubbeltellingverklaring. 
     Artikel 10 
     1. De inboeker beschikt over een administratieve organisatie met maatregelen van interne beheersing die in opzet en werking waarborgen dat hij de hoeveelheid ingeboekte hernieuwbare energie vervoer juist verantwoordt. 
     2. Bij het inboeken van een hoeveelheid hernieuwbare energie vervoer vermeldt de inboeker de in bijlage 3 genoemde gegevens. 
     3. De inboeker beschikt over bewijsstukken met betrekking tot de gegevens, bedoeld in het eerste lid. 
     4. De inboeker vermeldt bij het inboeken de gegevens zoals die vermeld zijn op de bewijsstukken. 
     Bijlage 1 behorend bij artikel 6, vierde lid 
     De eisen voor het aantonen van uitslag tot verbruik van de ingeboekte vloeibare biobrandstof: 
     […] 
     4. Van halfzware olie en zware stookolie geleverd aan zeevaartschepen: 
     Uitslag tot verbruik, waarbij de inboeker, in zijn boekhouding, kan aantonen dat de geleverde halfzware olie en stookolie: 
     -een hoeveelheid biobrandstof ter grootte van de inboeking bevatte en deze biobrandstof duurzaam was; 
     -vanaf een locatie geleverd is waarover hij (voor de ingeboekte biobrandstof) de massabalans beheert; en 
     -aan een zeevaartschip in Nederland geleverd is ten behoeve van de voortstuwing. 
     […]