ECLI: ECLI:NL:RVS:2019:1818

Titel: ECLI:NL:RVS:2019:1818 Raad van State , 05-06-2019 / 201805664/1/A3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2019-06-05

Zaaknummer: 201805664/1/A3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2019:1818

---

Bij besluit van 23 augustus 2017 heeft de burgemeester aan [appellant] een vergunning onder voorschriften verleend voor de exploitatie van een seksbedrijf ten behoeve van raamprostitutie op het perceel [locatie] te Alkmaar.

201805664/1/A3. 
     Datum uitspraak: 5 juni 2019 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], gevestigd te Alkmaar, 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 mei 2018 in zaak nr. 18/509 in het geding tussen: 
     [appellant] 
     en 
     de burgemeester van Alkmaar. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 23 augustus 2017 heeft de burgemeester aan [appellant] een vergunning onder voorschriften verleend voor de exploitatie van een seksbedrijf ten behoeve van raamprostitutie op het perceel [locatie] te Alkmaar. 
     Bij besluit van 22 januari 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     Bij uitspraak van 29 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. 
     Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. 
     De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     De burgemeester heeft een nader stuk ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. V. Platteeuw, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. Smit, advocaat te Alkmaar, en mr. A.R. Wester, zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     Inleiding 
     1.    [appellant] heeft een prostitutiebedrijf in Alkmaar. Daarvoor heeft hij een exploitatievergunning nodig. Die vergunning heeft hij van de burgemeester van Alkmaar gekregen. Aan die vergunning zijn voorschriften verbonden. Een daarvan is dat de prostitué(e)s niet jonger dan 21 jaar oud mogen zijn. [appellant] is het met dit voorschrift niet eens. De vraag die in deze uitspraak voorligt is, of de burgemeester dit voorschrift aan de vergunning mag verbinden. 
     Wettelijk kader 
     2.    De toepasselijke bepalingen uit Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: Dienstenrichtlijn), de Grondwet, de Gemeentewet en de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Alkmaar (hierna: APV) zijn opgenomen in een bijlage die deel uit maakt van deze uitspraak. 
     Aangevallen uitspraak 
     3.    De rechtbank heeft overwogen dat alleen de verbodsbepaling uit de APV om prostitué(e)s jonger dan 21 jaar te laten werken aan het door [appellant] bestreden voorschrift van de vergunning ten grondslag ligt en dat de burgemeester daarom alleen hoefde te toetsen of die bepaling in strijd is met hogere regelgeving. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het stellen van een leeftijdsgrens voor prostitué(e)s in de APV past binnen de bevoegdheidsgrens van artikel 151a van de Gemeentewet. Over artikel 19, derde lid, van de Grondwet heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] niet met succes een beroep kan doen op het recht van vrije keuze van arbeid. Dat recht strekt in dit geval niet tot bescherming van zijn belang. Bovendien is de minimumleeftijd uit artikel 3:8, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV geen kwestie van openbare orde, waardoor het relativiteitsvereiste niet hoeft te worden gecorrigeerd. Voor zover van belang heeft de rechtbank over de Dienstenrichtlijn overwogen dat de minimumleeftijd daarmee niet in strijd is omdat de maatregel een dwingende reden van algemeen belang dient en evenredig is. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat de exceptieve toetsing niet zo ver gaat dat ook eventuele gebreken in de totstandkoming van de APV bij de toetsing worden betrokken. Artikel 3:8, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV is niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus de rechtbank. 
     Hoger beroep 
     APV    - Exceptieve toetsing van artikel 3:6, eerste lid, aanhef en onder g van de APV? 
     4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 3:6, eerste lid, aanhef en onder g, van de APV niet exceptief hoefde te worden getoetst. De burgemeester heeft zijn bevoegdheid om het voorschrift aan de vergunning te verbinden ook aan deze bepaling ontleend en niet alleen aan artikel 3:8, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV, aldus [appellant]. 
     4.1.    Bepalingen uit de APV kunnen exceptief worden getoetst als zij aan het besluit ten grondslag zijn gelegd. In artikel 3:6 van de APV staan de gronden waarop een vergunning kan worden geweigerd. Bij de beoordeling van de aanvraag heeft de burgemeester moeten beoordelen of zich één van deze weigeringsgronden voordeed. De burgemeester heeft vastgesteld dat bij [appellant] geen prostitué(e)s werken die jonger dan 21 jaar zijn. De weigeringsgrond van artikel 3:6, eerste lid, aanhef en onder g, van de APV was dus niet aan de orde en de burgemeester heeft de vergunning verleend. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat artikel 3:6, eerste lid, aanhef en onder g, van de APV door de burgemeester niet ten grondslag is gelegd aan het voorschrift in de exploitatievergunning. De burgemeester hoefde daarom niet de gestelde strijdigheid met hogere regelgeving van artikel 3:6, eerste lid, aanhef en onder g, van de APV te toetsen. 
         - Is de leeftijdsgrens in strijd met hogere regelgeving? 
     Gemeentewet 
     5.    [appellant] betoogt dat de bovengrens van de in artikel 151a van de Gemeentewet gegeven regelgevende bevoegdheid van de gemeenteraad wordt overschreden door een minimumleeftijd voor prostitué(e)s van 21 jaar te eisen. De wetgever heeft het mogelijk gemaakt om voorschriften inzake de bedrijfsvoering aan de vergunning te verbinden die zien op de verbetering van de positie en status van prostitué(e)s. Het stellen van voorwaarden aan de leeftijd van prostitué(e)s, ziet op de rechtsverhouding tussen de exploitant en de prostitué(e)s en valt daarbuiten, aldus [appellant]. 
     5.1.    Artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet bepaalt dat de raad een verordening kan vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling. De gemeenteraad van Alkmaar heeft dat gedaan in hoofdstuk 3 van de APV. Daarin zijn bepalingen ten behoeve van de regulering van prostitutie, de seksbranche en aanverwante onderwerpen opgenomen. Met artikel 3:8, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV heeft de gemeenteraad een leeftijdseis voor prostitué(e)s geïntroduceerd. De raad heeft blijkens de toelichting op de APV besloten dit te doen omdat met name jonge prostitué(e)s vatbaar voor en slachtoffer van misstanden als dwang, misbruik en mensenhandel zijn. Bovendien zijn prostitué(e)s van 21 jaar en ouder weerbaarder dan zeer jonge prostitué(e)s. De kans dat zij ook op andere wijze in hun onderhoud kunnen voorzien, is groter en een eventuele gewenste uitstap gemakkelijker. 
         De in artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet gegeven bevoegdheid van de raad is in de bewoordingen ruim en algemeen geformuleerd. De bevoegdheid om een verordening op te stellen is opgenomen in verband met het opheffen van het bordeelverbod en dit te vervangen door strafbaarstelling van vormen van exploitatie van prostitutie waarbij geweld, misbruik van overwicht of misleiding dan wel minderjarigen zijn betrokken. Dit heeft volgens de memorie van toelichting (Kamerstukken II, vergaderjaar 1996-1997, 25 437, nr. 3, blz. 1) vier hoofddoelstellingen: beheersing en regulering van exploitatie van prostitutie, verbetering van de bestrijding van exploitatie van onvrijwillige prostitutie, bescherming van minderjarigen tegen seksueel misbruik en bescherming van de positie van sekswerkers. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het verhogen van de minimumleeftijd van prostitué(e)s past binnen de doelstelling van het beschermen van prostitué(e)s. Daarvoor is, anders dan [appellant] stelt, niet noodzakelijk dat in de toelichting de groep van 18 tot en met 20-jarigen en de leeftijdsgrens van 21 jaar expliciet in relatie tot die hoofddoelstelling zijn vermeld. 
         Zoals de rechtbank verder terecht heeft overwogen worden met het verhogen van de leeftijdsgrens geen nadere regels gesteld over de rechtsverhouding tussen exploitant en prostitué(e)s. De verhoging van de leeftijdsgrens leidt er niet toe dat de exploitant en de prostitué(e)s niet langer vrij zijn in het invullen van de aard van hun onderlinge rechtsverhouding. De rechtbank heeft daarmee voldoende gemotiveerd dat de maatregel in zoverre niet verder gaat dan waartoe artikel 151a van de Gemeentewet strekt. 
         [appellant] heeft zijn stelling dat de maatregel ertoe leidt dat prostitué(e)s jonger dan 21 jaar de illegaliteit in worden gedreven niet met cijfermatig onderzoek gemotiveerd. In het door de burgemeester overgelegde rapport Prostitutie in Nederland anno 2014 van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie Centrum (hierna: het WODC-rapport) is vermeld dat brede steun van betrokkenen is voor de verhoging van de leeftijd en dat er een overgangsperiode moet komen voor de prostitué(e)s jonger dan 21 jaar die nu al werken. Verder is de APV-bepaling overgenomen uit de model-APV van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG) en zijn bij de totstandkoming daarvan verschillende organisaties betrokken, waaronder vertegenwoordigers van de prostitutiebranche. Gelet op de brede steun voor het verhogen van de minimumleeftijd naar 21 jaar, ziet de Afdeling onvoldoende aanknopingspunten voor het standpunt van [appellant], dat de maatregel niet zal leiden tot betere bescherming van jongere prostitué(e)s. 
         De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de raad van de gemeente Alkmaar niet buiten de omvang van zijn bevoegdheid is getreden door artikel 3:8, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV vast te stellen. 
     Grondwet 
     6.    [appellant] betoogt voorts dat zijn belang valt onder de bescherming van het recht op vrije arbeidskeuze. Door het instellen van de minimumleeftijd wordt hij beperkt in zijn exploitatiemogelijkheden en lijdt hij schade, aldus [appellant]. 
     6.1.    Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. 
     6.2.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. 
     6.3.    De vrijheid van arbeidskeuze, zoals gewaarborgd in artikel 19, derde lid, van de Grondwet, verleent een recht op vrije keuze van arbeid, maar niet een recht op arbeid als zodanig. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 2 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:6) heeft de vrijheid van arbeidskeuze zowel betrekking op arbeid in dienstbetrekking als op zelfstandige arbeid in bedrijf en beroep, betaalde en onbetaalde arbeid, arbeid als hoofdberoep en als nevenwerkzaamheid. [appellant] beroept zich als exploitant niet op zijn recht op vrije arbeidskeuze, maar op het recht op vrije arbeidskeuze van prostitué(e)s die bij hem een kamer huren. Door de minimumleeftijdregel wordt zijn recht op vrije arbeidskeuze niet beperkt. Dat deze regel de vrije arbeidskeuze van de prostitué(e)s zou beperken, is geen belang dat strekt tot bescherming van het belang van [appellant], zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Dat hij als exploitant wordt beperkt en schade zal lijden, maakt voorts niet dat zijn belangen te vereenzelvigen zijn met de belangen van de prostitué(e)s. 
         De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het besluit van 22 januari 2018 wegens strijd met artikel 19, derde lid, van de Grondwet. 
     Dienstenrichtlijn 
     7.    [appellant] betoogt verder dat de leeftijdsgrens onevenredig is en daarom in strijd is met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. De maatregel is niet geschikt omdat het de prostitué(e)s jonger dan 21 jaar uitsluit van de werkzaamheden en de illegaliteit indrijft. Bovendien is het mogelijk om met het stellen van kwaliteitseisen en meer controle en toezicht van de gemeente hetzelfde doel te bereiken, aldus [appellant]. 
     7.1.    Het doel van het instellen van een minimumleeftijd is een van de maatregelen die gezamenlijk misstanden in de prostitutie moeten voorkomen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat dit een dwingende reden van algemeen belang is. De Afdeling vindt steun voor dit oordeel in het arrest van het Hof van 14 oktober 2004, zaak C-36/02, Omega, (ECLI:EU:C:2004:614), punt 34, waarin het Hof heeft overwogen dat de Unierechtelijke rechtsorde onbetwistbaar de eerbied voor de menselijke waardigheid als algemeen rechtsbeginsel beoogt te verzekeren en dat het geen twijfel lijdt dat het doel van bescherming van de menselijke waardigheid met het Unierecht verenigbaar is. 
     7.2.    De rechtbank heeft voorts op goede gronden geoordeeld dat de maatregel evenredig is. De maatregel gaat niet zo ver, dat prostitutie geheel wordt verboden en de leeftijdsgrens is niet zo hoog gesteld dat slechts een beperkte groep prostitué(e)s resteert. Uit het hiervoor vermelde WODC-rapport blijkt dat de gemiddelde startleeftijd 28 jaar is. Verder is van belang dat op landelijk niveau, zoals onder meer blijkt uit het inmiddels ingetrokken wetsvoorstel "Wet regulering prostitutie en bestrijding van misstanden seksbranche" (hierna: het wetsvoorstel Wrp), consensus bestaat over de zorgen met betrekking tot de groep 18- tot 21-jarigen en de wenselijkheid om misstanden met betrekking tot die groep te voorkomen. Door de groep van 18- tot 21-jarigen uit te sluiten van het werken als prostitué(e) kan dat doel worden bereikt. 
         Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de maatregel om de leeftijdsgrens voor prostitué(e)s te verhogen geschikt is om het daarmee nagestreefde doel te bereiken. De rechtbank mocht, anders dan [appellant] stelt, daarbij in aanmerking nemen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de groep 18- tot 21-jarigen als gevolg van de maatregel juist in de illegaliteit zal verdwijnen en dat met de maatregel juist een tegengesteld effect zal worden bereikt. Als het bevoegd gezag gemotiveerd aannemelijk heeft gemaakt dat een maatregel geschikt is om het doel te bereiken, kan niet worden volstaan met de enkele stelling dat met de maatregel juist het tegenovergestelde wordt bereikt. Enige onderbouwing van die stelling mocht van [appellant] worden gevraagd. 
         De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat de maatregel niet verder gaat dan noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat met het stellen van kwaliteitseisen en meer controle en toezicht door de gemeente, de door hem voorgestelde alternatieven, het beoogde doel van de bescherming van de groep 18- tot 21-jarigen ook kan worden verzekerd. Van belang daarbij is dat het niet mogelijk is om het niet-nakomen van gemaakte afspraken te handhaven terwijl het niet naleven van het vergunningvoorschrift wel kan worden gehandhaafd. 
     Algemene rechtsbeginselen 
     8.    [appellant] betoogt tenslotte dat alleen regels mogen worden gesteld als daarmee het algemeen belang dat de gemeente behartigt wordt gewaarborgd en die regels noodzakelijk zijn. Er was geen aanleiding voor het vaststellen van artikel 3:8, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV omdat in Alkmaar de afgelopen jaren geen misstanden zijn geweest en de bepaling moet daarom buiten toepassing worden gelaten, aldus [appellant]. 
     8.1.    Het wetsvoorstel Wrp is in 2009 bij de Tweede Kamer ingediend. Het wetsvoorstel omvatte de invoering van een verplicht en grotendeels uniform vergunningenstelsel voor de uitoefening van een seksbedrijf. In het wetsvoorstel was ook de verhoging van de minimumleeftijd van 18 naar 21 jaar opgenomen om jonge vrouwen en mannen te beschermen tegen misstanden. Jongvolwassenen zijn kwetsbaar en kunnen vaak moeilijker voor zichzelf opkomen in de omgang met klanten en exploitanten. 
         Omdat het wetsvoorstel nog steeds niet was aangenomen, heeft de VNG in 2015 het prostitutiehoofdstuk van de model-APV vooruitlopend op de wet aangepast. Ook de gemeenteraad van Alkmaar heeft wegens het tijdsverloop bij besluit van 23 juni 2016 hoofdstuk 3 van de APV gewijzigd. In de beleidsnota "Uitwerking Hoofdstuk 3 APV Prostitutie Alkmaar 2016" (Gemeenteblad, nr. 21156, 13 februari 2017) is vermeld hoe dit hoofdstuk van de APV tot stand is gekomen en hoe ermee moet worden omgegaan. In de beleidsnota is onder meer vermeld dat in de regio een werkgroep Prostitutie is opgericht om te bezien hoe misstanden tegen kunnen worden gegaan. Het tegengaan van misstanden in de prostitutiebranche is een algemeen belang dat onder meer door de gemeente wordt behartigd. De werkgroep bestond uit vertegenwoordigers uit de gemeenten van de eenheid Noord-Holland, Regionaal Informatie- en Expertisecentrum, Belastingdienst, het Openhaar Ministerie, politie en GGD. De raad heeft in navolging van de VNG en de nationale wetgever aangenomen dat het verhogen van de leeftijd van prostituees noodzakelijk is wegens de kwetsbaarheid van jonge prostitué(e)s binnen een sector die gevoelig is voor misstanden. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel Wrp (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 885, nr. 3, blz. 2) en het eerder genoemde WODC-rapport blijkt dat voor het verhogen van de leeftijd brede steun bestaat. Ten tijde van de procedure bij de Afdeling hadden 117 gemeenten de minimumleeftijd verhoogd naar 21 jaar. Ook de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen onderschrijft in haar reactie op het gewijzigde wetsvoorstel Wrp dat de verhoging van de leeftijd naar 21 jaar belangrijk is. Wel was discussie over de positie van prostitué(e)s die op het moment van het verhogen van de leeftijd naar 21 jaar wel al werkzaam zijn in een seksbedrijf maar nog niet die leeftijd hebben bereikt en over de strafbaarstelling van prostitué(e)s zelf. 
         Gezien deze feiten en omstandigheden heeft de raad in redelijkheid artikel 3:8, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV kunnen vaststellen. De raad heeft daarbij in redelijkheid minder gewicht hoeven toekennen aan de zakelijke belangen van de exploitanten. Dat zich de afgelopen jaren volgens [appellant] geen misstanden hebben voorgedaan, hoefde de raad ook niet van grote betekenis te achten omdat exploitanten in Alkmaar al sinds enige jaren met de gemeente hebben afgesproken dat zij alleen werkruimten aan prostitué(e)s van 21 jaar en ouder verhuren. 
         Het betoog slaagt niet. 
     9.    De Afdeling vindt dat de leeftijdsgrens niet in strijd is met hogere regelgeving. Artikel 3:8, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV hoeft dus niet buiten toepassing te worden gelaten en de burgemeester mocht dit voorschrift aan de vergunning verbinden. 
     Slotsom 
     10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 
     11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     bevestigt de aangevallen uitspraak. 
     Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier. 
     w.g. Bijloos    w.g. Van Tuyll van Serooskerken 
     voorzitter    griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2019 
     290. 
       
     BIJLAGE 
       
     Dienstenrichtlijn 
     Artikel 4 
     Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: 
     […] 
     8) „dwingende redenen van algemeen belang": redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid; 
     […] 
     Artikel 9 
     1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan: 
     a) het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter; 
     b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; 
     c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn. 
     […] 
     Artikel 10 
     1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. 
     2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn: 
     a) niet-discriminatoir; 
     b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; 
     c) evenredig met die reden van algemeen belang; 
     d) duidelijk en ondubbelzinnig; 
     e) objectief; 
     f) vooraf openbaar bekendgemaakt; 
     g) transparant en toegankelijk. 
     […] 
     Grondwet 
     Artikel 19 luidt: 
     […] 
     3. Het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid wordt erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld. 
     Gemeentewet 
     Artikel 149 
     De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. 
     Artikel 151a 
     1. De raad kan een verordening vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling. 
     […] 
     Algemene plaatselijke verordening gemeente Alkmaar 
     Artikel 3:6 luidt: 
     1. Een vergunning wordt geweigerd als: 
     a. […] 
     g. er aanwijzingen zijn dat voor of bij het seksbedrijf personen tewerkgesteld zijn of zullen zijn die, als het prostituees, betreft, nog niet de leeftijd van 21 jaar hebben bereikt, als het overige personen betreft, nog niet de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt, slachtoffer zijn van mensenhandel of verblijven of werken in strijd met het bepaalde bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen of de Vreemdelingenwet 2000; 
     h. […]. 
     Artikel 3:8 luidt: 
     1. Het is een exploitant verboden een prostituee voor of bij zich te laten werken die: 
     a. nog niet de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt; 
     b. […].