ECLI: ECLI:NL:CBB:2021:659

Titel: ECLI:NL:CBB:2021:659 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 29-06-2021 / 20/188

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2021-06-29

Zaaknummer: 20/188

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2021:659

---

Meststoffenwet: artikel 23, derde en zesde lid. 
         Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). 
         Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden: artikel 6. 
       
       
       Geen inbreuk op artikel 1 EP aangenomen. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het belang van het fosfaatrechtenstelsel is uitbreiding van de veestapel - en daarmee het mestoverschot - te voorkomen. Hoewel in het geval van appellante is gebleken dat een omschakeling van schapen naar melkvee noodzakelijk was, gaat het in deze zaak in de kern toch om een uitbreiding die los van deze omschakeling staat. In dit geval weegt de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval toch zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP en gelet op de gemaakte belangenafweging niet onevenredig.

uitspraak  
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 20/188  
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen 
     
      [naam maatschap] , te [plaats] , appellante 
     (gemachtigde: mr. R.S. Wijling), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: C. Zieleman). 
     
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Verweerder heeft op 30 maart 2017 een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.  
     
     
     
       Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.  
     
     
     
       Bij besluit van 17 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.  
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Appellante heeft bij brief van 6 april 2021 een reactie gegeven op het verweerschrift. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2021. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.  
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       Indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriele regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, wordt ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw het fosfaatrecht door de minister bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt. 
       
     
     
       1.3 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
       2. Appellante exploiteert een melkveehouderij te [plaats] , die per 1 januari 2012 biologisch is geworden. Haar maten zijn [naam 1] en [naam 2] . Op 28 april 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor de verlenging van de bestaande ligboxenstal en de nieuwbouw van een werktuigenberging. Appellante heeft op 7 maart 2014 een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer ingediend voor het houden van 90 stuks melkvee en 70 stuks jongvee. Appellante heeft op 4 juli 2014 een kredietovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 540.000,-. De verbouwing van de ligboxenstal is eind augustus 2014 gestart en in januari 2015 voltooid. Appellante heeft op 22 april 2015  2.41.95 hectare landbouwgrond gekocht voor een bedrag van € 114.000,-. Op 1 april 2013 hield appellante 67 melk- en kalfkoeien, 74 stuks jongvee en 251 schapen op haar bedrijf. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 71 melkkoeien en 67 stuks jongvee. Op 15 juli 2016 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning). Op grond van deze vergunning mag appellante 110 melk- en kalfkoeien, 100 stuks jongvee en 6 paarden houden. 
       
       
         
           Besluiten van verweerder 
         
       
       
       3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.994 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling afgewezen, omdat het aantal fosfaatrechten dat op 2 juli 2015 aan appellante is toegekend, niet minimaal vijf procent lager was dan zonder de bijzondere omstandigheden het geval zou zijn geweest. Verweerder heeft de bezwaren van appellante voor het overige ongegrond verklaard. 
       
       
         
           Beroepsgronden  
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellante voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Volgens appellante dient de ‘fair balance’ toets van artikel 1 van het EP verschillend te worden toegepast voor biologische melkveehouders enerzijds en reguliere melkveehouders anderzijds. Appellante voert hiertoe aan dat biologische melkveehouders zijn onderworpen aan andere regelgeving dan reguliere melkveehouders. Ook verschilt de bedrijfsvoering van biologische melkveehouders significant van die van reguliere melkveehouders. Verder behoren biologische melkveehouders ook politiek gezien tot een andere groep, bijvoorbeeld doordat biologische melkveehouderijen, in tegenstelling tot reguliere melkveehouderijen, worden gestimuleerd. Appellante moet als biologische melkveehouder doen aan kringlooplandbouw, mag minder dieren per oppervlakte houden, heeft onomkeerbare aanpassingen in de bedrijfsvoering moeten doen en is onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan ter financiering van deze bedrijfsvoering.  
     
     
       4.2 
       Appellante voert verder aan dat de het fosfaatrechtenstelsel voor haar niet voorzienbaar was, omdat dit in strijd is met Europees en nationaal beleid dat biologische melkveehouderijen juist erkent, classificeert en stimuleert en nationaal beleid dat kringlooplandbouw stimuleert. De productiebeperkende maatregelen treffen voorts grondgebonden kringlooplandbouwbedrijven in het bijzonder, omdat het hen verboden wordt om voldoende mest voor eigen gebruik te produceren. 
     
     
       4.3 
       Appellante voert tenslotte aan dat zij zich als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel in een precaire financiële situatie bevindt en zij als biologische melkveehouder op geen enkele manier ontlast wordt door de knelgevallenregeling. Zij heeft investeringen gedaan in de bouw van een nieuwe stal en beschikte ook tijdig over alle daarvoor benodigde vergunningen, maar zij kon de stal niet volledig vullen doordat er geen of nauwelijks biologisch vee op de markt beschikbaar was. Daarnaast was omschakeling naar alternatieven, vanwege de biologische bedrijfsvoering, kansloos. Verder was vanaf eind 2013 sprake van ernstige fysieke klachten bij een van haar maten, [naam 1] . Om de bedrijfsvoering enigszins op peil te houden heeft appellante bedrijfshulp moeten inschakelen. De ziekte heeft eveneens de ontwikkeling van het bedrijf beperkt. Vanwege de ziekte van [naam 1] heeft appellante besloten om volledig om te schakelen naar een biologische melkveehouderij en onder meer alle schapen af te stoten. Het houden van melkvee is namelijk minder arbeidsintensief dan het houden van schapen. Als gevolg van de ziekte - waardoor minder dieren zijn aangehouden -, de omschakeling naar een biologische melkveehouderij en de bouw van de stal, die hiermee samenhangt, was het dieraantal op de peildatum niet representatief. Hieraan is verweerder volgens appellante ten onrechte voorbij gegaan. Appellante verwijst ter onderbouwing van haar betoog naar de financiële rapportages van Admin Agras en Alfa accountants en adviseurs.  
       
     
     
       4.4 
       Bij brief van 6 april 2021 heeft appellante nog aangevoerd dat er door het afstoten van de schapen een fors gat viel in haar inkomsten. Er was compensatie nodig om dit verlies op te vangen. Daarom heeft appellante de keuze gemaakt om de melkveetak uit te breiden en over te gaan op een extensieve en biologische bedrijfsvoering. Niet alleen de gemiste opbrengsten vanwege het afstoten van de schapen moesten worden gecompenseerd, maar ook de gedane investeringen voor het kunnen houden van extra melkvee. Volgens appellante is er een individuele en vooral buitensporige last op haar komen te rusten. Appellante wijst erop dat de aan haar verleende Nbw-vergunning pas in 2016 noodzakelijk werd, gelet op de provinciale regelgeving van de provincie Friesland. Ook meent appellante dat in haar geval sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat verweerder heeft onderkend dat innovatieve en biologische bedrijven, zoals dat van haar, hard worden getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. Door desondanks geen maatregelen te treffen om negatieve effecten te voorkomen of weg te nemen, bijvoorbeeld in de vorm van een hardheidsclausule of noodventiel, pakt het stelsel onevenredig uit voor appellante.  
       
     
     
       4.5 
       Ten slotte verzoekt appellante haar een schadevergoeding toe te kennen vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       
         Verweerder heeft de door appellante aangevoerde bijzondere omstandigheden opgevat als een beroep op de knelgevallenregeling. Volgens verweerder heeft hij die regeling juist toegepast door de niet-gerealiseerde groei (latente ruimte) voor 2 juli 2015 niet in de 
         beoordeling van het beroep op de knelgevallenregeling te betrekken. 
       
       
     
     
       5.2 
       
         Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.  
         Biologische melkveehouders nemen daarbij geen bijzondere positie in. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het College van 23 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:175), waarin het College heeft bevestigd dat biologische melkveehouders niet uitgezonderd zijn van het fosfaatrechtenstelsel. Nu biologische melkveehouders geen bijzondere positie toekomt onder het fosfaatrechtenstelsel, geldt dat het treffen van maatregelen door verweerder en de toepassing daarvan ook voor de biologische melkveehouder voorzienbaar was. 
       
       
     
     
       5.3 
       Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst erop dat appellante niet heeft aangetoond dat zij op de peildatum beschikte over alle benodigde vergunningen. Volgens verweerder kan de gestelde bijzondere positie van de biologische melkveehouder niet worden aangemerkt als een bijzondere individuele omstandigheid die buiten de invloedssfeer van appellante lag. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding of van de omschakeling van schapen naar melkkoeien is niet gebleken. Bovendien was de uitbreiding die appellante voor ogen had groter dan nodig om het wegvallen van het inkomen uit de schapen op te vangen. Verweerder ziet dan ook geen aanleiding voor een ontheffing. Volgens verweerder is het bestreden besluit voldoende gemotiveerd. 
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
     
     
       6.1 
       Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Op het niveau van de regeling is het fosfaatrechtenstelsel dan ook niet onevenredig. 
       
     
     
       6.2 
       In eerdergenoemde uitspraken heeft het College ook overwogen dat het behoud van de derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient en dat biologische grondgebonden melkveehouders tegemoetgekomen worden doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting. Het is dus niet zo, zoals appellante stelt, dat alle veehouders over één kam worden geschoren (het zogenoemde “iedere koe poept”-adagium), waardoor de mededinging zou worden beperkt.  
       
     
     
       6.3 
       Meer in het bijzonder heeft het College in zijn uitspaak van 10 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:394) overwogen dat biologische melkveehouders ook onder het fosfaatrechtenstelsel vallen en aan hen zodoende niet de door appellante bepleite uitzonderingspositie toekomt. Het College heeft dit oordeel recentelijk nog bevestigd in zijn uitspraak van 23 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:175, onder 6.1.1). Het College ziet geen aanleiding hierover in het geval van appellante anders te oordelen. De Msw en de totstandkomingsgeschiedenis van het fosfaatrechtenstelsel bieden hiervoor geen aanknopingspunten. Anders dan appellante betoogt, geldt ook voor biologische veehouders het wettelijk uitgangspunt dat het fosfaatrecht wordt vastgesteld aan de hand van het aantal dieren dat op de peildatum aanwezig is op het bedrijf. Het College ziet - anders dan appellante - uit het oogpunt van de doelstelling van het fosfaatrechtenstelsel geen principieel onderscheid tussen de biologische veeteelt en de ‘reguliere’ veeteelt. De enkele omstandigheid dat biologische veeteelt veelal nog strengere eisen stelt aan de mesthuishouding maakt dit niet anders. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet. Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:12).  
       
     
     
       6.4 
       In weerwil van hetgeen appellante stelt, had het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Het College ziet niet in waarom dat in het geval van appellante anders zou zijn. 
       
     
     
       6.5 
       Appellante heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
       
         6.6.1 
         Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
         
       
       
         6.6.2 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.6.3 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.6.4 
         Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het (ongedateerde) schaderapport van Admin Agras en scenario 2 van de financiële onderbouwing van de last, die op verzoek van appellante op 12 juni 2019 is opgemaakt door Alfa Accountants en Adviseurs) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.6.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 
         
       
       
         6.6.5 
         In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.6.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 110 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee (zijnde de uiteindelijk vergunde situatie) en de vastgestelde 3.994 kg fosfaatrecht, die is gebaseerd op het aantal dieren dat appellante op 2 juli 2015 op haar bedrijf hield (71 melk- en kalfkoeien en 67 stuks jongvee). Volgens appellante had zij voor de omschakeling van schapen naar melkvee 110 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee nodig om de omzet die zij voorheen met de schapen genereerde en de door haar gedane investeringen in de stal te compenseren. 
         
       
       
         6.6.6 
         Allereerst moet de vraag beantwoord worden of de omschakeling van schapen naar melkvee voor appellante noodzakelijk was. Uit het door appellante overgelegde medische dossier en haar toelichting ter zitting blijkt dat [naam 1] vanaf 2012/2013 kampte met ernstige fysieke klachten. Hoewel niet duidelijk is geworden wanneer deze klachten precies zijn ontstaan, wil het College op grond van de door appellante overgelegde stukken en haar verklaring ter zitting wel aannemen dat deze klachten voor appellante een belangrijke factor zijn geweest bij de keuze om te schakelen naar de voor haar minder arbeidsintensieve melkveehouderij.  
         
       
       
         6.6.7 
         Vervolgens is de vraag of de door appellante beoogde dieraantallen, zoals zij stelt,  economisch noodzakelijk waren om de weggevallen opbrengsten uit de schapenhouderij te compenseren of dat er toch ook sprake is van een uitbreiding van het melkveebedrijf van appellante. Verweerder heeft ter zitting onweersproken gesteld dat uit de door appellante overgelegde financiële rapportages over de periode 2011 tot en met 2020 niet blijkt dat ter compensatie, zoals gesteld, 15 tot 20 melk- en kalfkoeien nodig zijn, omdat daarin de toegerekende kosten niet zijn uitgesplitst naar koeien en schapen. Het College volgt het standpunt van verweerder dat daarom moet worden teruggevallen op de zogenoemde KWIN-normen. Uitgaande van deze KWIN-normen had appellante ongeveer 5 melkkoeien nodig om de opbrengsten die zij met haar schapen genereerde te compenseren. Investeringen in stallen hoeven niet te worden gecompenseerd. Het College komt tot de conclusie dat appellante met 5 melkkoeien het wegvallen van de schapen compenseert en dat de beoogde verdere groei van haar veestapel dan ook een uitbreiding betreft, waarvan de bedrijfseconomische noodzaak niet is gebleken. 
         
       
       
         6.6.8 
         Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
         
       
       
         6.6.9 
         In dat verband is van belang dat niet is komen vast te staan dat sprake was van een legale uitbreiding nu niet is aangetoond dat appellante op de peildatum beschikte over de benodigde vergunningen. Zo dateert de Nbw-vergunning van 15 juli 2016 en dus van na de peildatum. Volgens vaste rechtspraak van het College bestaat in gevallen waarin op de peildatum nog niet over alle voor de uitbreiding noodzakelijke vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen in beginsel geen ruimte voor het aannemen van een individuele en buitensporige last (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5). Dat een Nbw-vergunning eerder niet nodig was, is door appellante niet nader onderbouwd. Ook wanneer er vanuit wordt gegaan dat appellante op de peildatum wel de beschikking had over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen is van belang dat op het moment dat appellante de investeringen deed ook voor biologische boeren voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, acht het College die investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, dan ook niet navolgbaar. Dat appellante op de peildatum haar stal nog niet vol had staan, vanwege de ziekte van [naam 1] , maakt dat niet anders. Niet is gebleken van een causaal verband tussen de ziekte en de groei van het aantal melkkoeien op de peildatum. Appellante heeft daarnaast in haar gronden van beroep aangevoerd dat haar veestapel op de peildatum nog niet op het door haar beoogde peil was, omdat er in die periode geen biologisch vee op de markt beschikbaar was waardoor de groei van de veestapel dus uit eigen aanwas moest komen. De verbouwing van de stal en de keuze om de veestapel te laten groeien uit eigen aanwas zijn echter ondernemersbeslissingen die, zoals hiervoor is overwogen, voor rekening van appellante komen. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat dergelijke investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zouden brengen.  
         
       
       
         6.6.10 
         Het belang van het fosfaatrechtenstelsel is uitbreiding van de veestapel - en daarmee het mestoverschot - te voorkomen. Hoewel in het geval van appellante is gebleken dat een omschakeling van schapen naar melkvee noodzakelijk was, gaat het in deze zaak in de kern toch om een uitbreiding die los van deze omschakeling staat. In dat licht weegt de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval toch zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP en, gelet op de gemaakte belangenafweging, niet onevenredig. 
         
       
       
         6.7.1 
         Appellante heeft verzocht haar immateriële schade te vergoeden, wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het College stelt vast dat die termijn inderdaad is overschreden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat bekend is gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. 
         
       
       
         6.7.2 
         Verweerder heeft het bezwaarschrift op 14 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim zestien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan appellante. 
         
         
           
             Slotsom  
           
         
         
       
     
     
       7.1 
       Het beroep is ongegrond. 
       
     
     
       7.2 
       Het verzoek om vergoeding van de immateriële schade zal worden toegewezen. 
       
     
     
       7.3 
       Het College zal verweerder veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). 
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     
     
       
         verklaart het beroep ongegrond; 
       
       
         veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.500,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade; 
       
       
         veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,-. 
       
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021. 
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen.