ECLI: ECLI:NL:CBB:2017:475

Titel: ECLI:NL:CBB:2017:475 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 21-12-2017 / 16/652

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2017-12-21

Zaaknummer: 16/652

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2017:475

---

Wmg. Overgangsmaatregel i.v.m. overgang van budgetbekostiging naar prestatiebekostiging. Berekeningswijze van de suppletiebedragen op grond van de Garantieregeling kapitaallasten 2013-2016. Beroepsgrond die is gericht tegen het door NZa gehanteerde percentage voor in 2013 en 2014 getrokken leningbedragen, die onderdeel vormen van een in 2009 afgesloten financieringsarrangement, slaagt. NZa is ter besparing van administratieve lasten afgeweken van de aanwijzingen van de minister. Daarin was neergelegd dat instellingen een garantie zou worden geboden “voor de kapitaallastenvergoeding die zij onder budgetbekostiging zouden hebben gehad”. De keuze voor een grofmazig, eenvoudig systeem kan naar het oordeel van het College worden aanvaard zolang daarbij niet één of meer instellingen een groot nadeel lijden. Het College acht het aannamelijk dat handelen conform de beleidsregel in dit geval kan leiden tot een onevenredig lage uitkomst van de berekening van de aan appellante toe te kennen vergoeding. In dat geval kan sprake zijn van strijd met 4:84 Awb. Opdracht aan verweerster om (exact) te berekenen hoe hoog de kapitaallastenvergoeding 2013 en 2014 zou zijn waarop appellante volgens de regels van de budgetbekostiging aanspraak zou hebben gemaakt.

uitspraak  
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 16/652  
       13950 
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2017 in de zaak tussen 
     de Stichting Isala Klinieken, te Zwolle, appellante 
     (gemachtigde: mr. J.G. Sijmons), 
     
     
       en 
     
     
     de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster  
     (gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat). 
     
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Appellante heeft bij aanvragen van 3 juni 2015 verzocht om toekenning ingevolge de Garantieregeling kapitaallasten 2013-2016 (Beleidsregel BR/CU-2139) van suppletiebedragen over de jaren 2013 en 2014 van € 13.975.681,-- respectievelijk € 15.131.287,--. 
     
     
     
       Bij besluiten van 1 oktober 2015 (de primaire besluiten) heeft verweerster suppletiebedragen van € 8.118.356,-- (2013) en € 9.310.544,-- (2014) vastgesteld als vergoeding voor rente- en afschrijvingskosten op vaste activa die op basis van een WTZi-vergunning afgegeven door het toenmalige College bouw zorginstellingen en uit de opgebouwde trekkingsrechten zijn gerealiseerd. 
     
     
     
       Bij besluit van 23 juni 2016 (bestreden besluit I) heeft verweerster de bezwaren van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, de primaire besluiten herroepen en de suppletie-bedragen vastgesteld op € 9.888.505,-- (2013) en € 12.388.623,-- (2014).   
     
     
     
       Bij besluit van 31 mei 2017 (bestreden besluit II) heeft verweerster het suppletiebedrag over 2014 nader vastgesteld op € 13.150.069,--. 
     
     
     
       Appellante heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.  
     
     
     
       Verweerster heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Appellante heeft een aantal nadere producties ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2017. 
       Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor verweerster is tevens [naam 3] verschenen. 
       
         Overwegingen  
       
     
     
     1. De onderhavige zaak houdt verband met de wijziging van het bekostigingssysteem voor ziekenhuizen met ingang van 1 januari 2012. Tot die datum werden ziekenhuizen bekostigd door middel van jaarlijkse budgetten (budgetbekostiging). Met ingang van 1 januari 2012 geldt de prestatiebekostiging. Dit betekent dat ziekenhuizen in beginsel hun kosten financieren uit de opbrengst van tarieven voor geleverde prestaties die zij in rekening brengen aan de individuele verzekerde of diens ziektekostenverzekeraar. 
     
     2. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister) heeft verschillende overgangsmaatregelen getroffen om de risico’s, verbonden aan de overgang van budget- naar prestatiebekostiging, te verzachten. De minister heeft in dit verband diverse aanwijzingen gegeven aan verweerster om deze overgangsmaatregelen in beleidsregels vast te leggen en/of nader uit te werken. 
     
       Eén van die overgangsmaatregelen betreft de zogenoemde transitieregeling. Op basis van die regeling, neergelegd in de beleidsregel Transitie Bekostigingsstructuur Medisch specialistische zorg, werden voor de jaren 2012 en 2013 verrekenbedragen vastgesteld, bestaande uit een percentage van 95% (2012) en 70% (2013) van het verschil tussen de omzet uit de prestatiebekostiging 2012 en de omzet die zou zijn behaald als de instelling nog op basis van een budget zou zijn bekostigd (ook wel het “schaduwbudget” genoemd). 
     
     
       Bij de aanwijzing van 22 juni 2010 heeft de minister verweerster voorts de aanwijzing gegeven om te voorzien in een garantieregeling voor de kapitaallastenvergoeding die instellingen onder de budgetbekostiging ontvingen. In de artikelen 3 en 4 zijn uitgangspunten en randvoorwaarden beschreven waaraan de garantieregeling in ieder geval moet voldoen: 
     
     
     
       	Artikel 3 
       1. De zorgautoriteit voorziet erin dat de instellingen als bedoeld in artikel 1 bij beëindiging van budgetbekostiging gedurende een periode van 6 jaar (te rekenen vanaf 2011) een in omvang afnemende garantie wordt geboden voor de kapitaallastenvergoeding die zij onder budgetbekostiging zouden hebben gehad. 
       2. De zorgautoriteit neemt daarbij in acht dat instellingen in vertrouwen op continuïteit van het oude bekostigingsregime hebben geïnvesteerd, de exploitatielasten hiervan op korte termijn niet of slechts beperkt kunnen beïnvloeden en zij vooral in de eerste jaren hun kapitaallasten nog voor een belangrijk deel krijgen gegarandeerd. 
       	3. De garantie wordt procentueel als volgt afgebouwd: 
       	Jaar		Garantiepercentage 
       	2011		95% 
       	2012		90% 
       	2013		85% 
       	2014		80% 
       	2015		75% 
       	2016		70% 
       	2017 e.v.	0% 
     
     
     
       	Artikel 4 
       Bij het toepassen van de garantie als bedoeld in artikel 3 houdt de zorgautoriteit rekening met het volgende: 
       a. een suppletie wordt toegekend als de kapitaallastenvergoeding onder het nieuwe bekostigingsregime lager is dan de genoemde garantiepercentages; 
       b. (…) 
       c. indien budgetbekostiging later dan 2011 wordt beëindigd, blijft de ingangsdatum en einddatum van de regeling ongewijzigd. 
     
     
     
       Aangezien de budgetbekostiging van de ziekenhuizen nog heeft doorgelopen tot en met 2011, heeft de garantieregeling voor het jaar 2011 geen betekenis gehad. Voor het jaar 2012 heeft de garantieregeling evenmin betekenis gehad, nu voor het jaar 2012 op grond van de transitie-regeling een hogere vergoeding voor de kapitaallasten werd verkregen (95%) dan onder de garantieregeling (90%). 
     
     
     
       Bij aanwijzing van 26 september 2011 heeft de minister nader bepaald op welke kapitaallasten de garantie betrekking heeft. Artikel 6 daarvan luidt: 
     
     
     
       Artikel 6 garantieregeling kapitaallasten 
       1. De zorgautoriteit voorziet erin dat de instellingen als bedoeld in artikel 5 bij beëindiging van budgetbekostiging gedurende een periode van 5 jaar, te rekenen met ingang van 2012, een in omvang afnemende garantie wordt geboden voor de kapitaallastenvergoeding die zij onder budgetbekostiging zouden hebben gehad. 
       2. De garantie als bedoeld in het eerste lid is uitsluitend van toepassing op de kapitaallasten die betrekking hebben op investeringen die onder het bouwregime van de Wet toelating zorginstellingen (toelating met bouw en vergunning), en diens voorganger de Wet ziekenhuisvoorzieningen (verklaring en vergunning), en de meldingsregeling inzake trekkingsrechten en instandhouding op grond van de wet en diens voorganger Wet tarieven gezondheidszorg, zijn gerealiseerd. 
       3. De zorgautoriteit neemt daarbij in acht dat instellingen in vertrouwen op continuïteit van het oude bekostigingsregime hebben geïnvesteerd, de exploitatielasten hiervan op korte termijn niet of slechts beperkt kunnen beïnvloeden en zij vooral in de eerste jaren hun kapitaallasten nog voor een belangrijk deel krijgen gegarandeerd. 
       	4. De garantie wordt voor instellingen als bedoeld in artikel 5 als volgt afgebouwd: 
       	Jaar		Garantiepercentage 
       	2012		90% 
       	2013		85% 
       	2014		80% 
       	2015		75% 
       	2016		70% 
       	2017 e.v.	0% 
     
     
     
       Verweerster heeft ter uitvoering van de aanwijzingen van de minister de beleidsregel Garantieregeling kapitaallasten 2011 tot en met 2016 (BR/CU-2001) vastgesteld, welke op 27 januari 2015 is vervangen door de beleidsregel Garantieregeling kapitaallasten 2013-2016 (BR/CU-2139). Op 16 juni 2015 is laatstgenoemde beleidsregel vervangen door de beleidsregel Garantieregeling kapitaallasten 2013-2016 (BR/CU-2142) (de beleidsregel). 
       In artikel 4, derde lid van de beleidsregel is de minimaal gegarandeerde kapitaallastenvergoeding als volgt gedefinieerd: 
     
     
     
       De minimaal gegarandeerde vergoeding voor kapitaallasten is gelijk aan het product van: 
       a. de kapitaallastenvergoeding in de aanvaardbare kosten voor het laatste jaar waarin op die vergoeding nacalculatie heeft plaatsgevonden14, dan wel de op dezelfde wijze te berekenen (fictieve) kapitaallastenvergoeding bij ingebruikname van nieuwbouw/renovatie in enig later jaar, maar vóór 2017, welke zijn te relateren aan een WTZi-vergunning15 of gebruikte trekkingsrechten. 
       en 
       	b. het in onderstaande tabel (tabel 2) opgenomen percentage. 
     
     
     
       	Tabel 2: Gegarandeerd vergoedingspercentage 
     
     
     
       
         
         
         
           
             
               Jaar 
             
             
               Minimale vergoeding 
             
           
           
             
               2013 
             
             
               85% 
             
           
           
             
               2014 
             
             
               80% 
             
           
           
             
               2015 
             
             
               75% 
             
           
           
             
               2016 
             
             
               70% 
             
           
         
       
     
     
     
       14 Elders in deze beleidsregel wordt ook wel de term “schaduwbudget” gehanteerd. Hiermee wordt hetzelfde bedoeld. 
       15 Hieronder tevens te verstaan een gedeeltelijke vergunning voor gefaseerde nieuwbouw waarbij de intentie was ook de vervolgfase(n) op basis van een WTZi-vergunning uit te voeren. 
     
     
     
       De berekening van de rentekosten van leningen voor investeringen die na 2012 zijn gedaan is neergelegd in artikel 3 onder e van de beleidsregel: 
     
     
     
       Normatieve lange rente: 
       De normatieve lange rente als onderdeel van de kapitaallasten van investeringen met vergunning of trekkingsrechten na 2012 is een gemiddelde van het jaar waarin de investering heeft plaatsgevonden. De normrente van een lening bestaat uit een basisrente gebaseerd op het percentage interest rate swap (IRS) en een opslag van 0,75%. Het percentage wordt na afloop van een jaar door NZa vastgesteld. Dit gemiddelde wordt gebaseerd op een lening met een looptijd van 20 jaar met lineaire aflossing en een rentefixatieperiode van 20 jaar. Het rentepercentage bedraagt voor 2013 3,55% en voor 2014 2,99%. 
     
     
     3. Appellante heeft om de nieuwbouw mogelijk te maken in 2009 een financierings-overeenkomst gesloten met een bankenconsortium. Daarbij zijn tevens renteswaps overeengekomen, ter dekking van het risico dat de (variabele) rente van de lening zou stijgen. Appellante heeft aangegeven dat het verkrijgen van financiering, midden in de financiële crisis, geen gemakkelijke opgave is geweest. Appellante is van mening dat zij maatschappelijk verantwoord heeft gehandeld door het financieringsarrangement uit 2009 pas daadwerkelijk te benutten (“een lening te trekken”) op het moment dat de liquiditeitspositie dat vereiste. Zij heeft voorts een aantal ambities laten vallen en een kleiner gebouw laten opleveren dan aanvankelijk het plan was geweest. Appellante heeft derhalve minder leningbedragen opgenomen dan oorspronkelijk was voorzien in het bij het financieringsarrangement uit 2009 behorende trekkingsschema. Dit heeft ertoe geleid dat er een overschot aan renteswaps ontstond (overhedge). Appellante heeft die renteswaps in 2014 (hierna ook aangeduid als: disagio) afgekocht voor een bedrag van € 14.633.059,--.  In 2013 en 2014 heeft appellante extra leningen getrokken voor de nieuwbouw van € 70 miljoen respectievelijk € 60 miljoen. Voorts heeft appellante in 2014 voor een bedrag van € 10,5 miljoen op de lening afgelost. 
     
     4. Bij bestreden besluit I heeft verweerster de suppletiebedragen waarop appellante aanspraak maakt vastgesteld op € 9.888.505,-- (2013) en € 12.388.623,-- (2014). 
     Bij bestreden besluit II heeft verweerster het ten aanzien van het jaar 2014 genomen besluit van 23 juni 2016 vervangen. Verweerster heeft daarbij het suppletiebedrag voor 2014 vastgesteld op € 13.150.069,--. 
     
     5. Het beroep van appellante is thans nog gericht tegen  
     a. a) het afschrijvingspercentage van 2,5 dat verweerster in het kader van de garantieregeling heeft gehanteerd voor de sloopkosten,  
     b) het afschrijvingspercentage van 2,5 dat verweerster heeft gehanteerd voor de afkoopsom van de disagio en  
     c) het rentepercentage van 3,55 respectievelijk 2,99 dat verweerster heeft toegepast ten aanzien van de gewogen schuld van de in 2013 en 2014 opgenomen en afgeloste, met de nieuwbouw verband houdende, leningbedragen. 
     
     
       Appellante had aanvankelijk tevens een beroepsgrond gericht tegen de omvang van het voor 2014 in aanmerking te nemen leningbedrag, waarvan de rente in het kader van de garantieregeling meegenomen dient te worden. Zij heeft ter zitting echter bevestigd dat verweerster met bestreden besluit II aan die beroepsgrond tegemoet is gekomen. Met dat besluit is echter niet tegemoet gekomen aan beroepsgrond c.  
     
     
     6. Het College overweegt het volgende. 
     
     
       
         sloopkosten 
       
     
     
     
       6.1 
       Verweerster heeft in bestreden besluit I toegelicht dat voor de hoogte van de te hanteren afschrijvingspercentages is aangesloten bij de percentages zoals deze van kracht waren onder de functiegerichte budgettering en het transitiemodel. Bij de nacalculatie van afschrijvingskosten werd voor grond 0% gehanteerd, voor gebouwen 2%, voor immateriële vaste activa 2,5% en voor terreinvoorzieningen, verbouwingen en installaties 5%. In de beleidsregel Transitie Bekostigingsstructuur Medisch specialistische zorg waren de investeringen nader gespecificeerd in 14 categorieën. Eén van die categorieën betrof “startkosten, bouwrente en stichtingskosten”, waarvoor een percentage van 2,5 gold. Verweerster meent dat de sloopkosten gelijk gesteld kunnen worden met bijvoorbeeld startkosten, die vallen onder immateriële vaste activa en waarvoor onder de functiegerichte budgettering een afschrijfpercentage van 2,5 gold. 
       
     
     
       6.2 
       Appellante heeft niet weersproken dat onder het oude systeem van functiegerichte budgettering voor sloopkosten een afschrijfpercentage van 2,5 werd gehanteerd. Appellante acht het echter gelet op het gewijzigde bekostigingsstelsel niet reëel om te veronderstellen dat er voor sloopkosten mogelijkheden zijn om deze in 40 jaar af te schrijven. Daarbij heeft appellante erop gewezen dat sloopkosten volgens het jaarrekeningenrecht in het jaar waarin zij vallen moeten worden verwerkt in de winst- en verliesrekening. Appellante heeft erkend dat sloopkosten vergelijkbaar zijn met startkosten die voor de nieuwbouw moeten worden gemaakt. Voor dergelijke startkosten is echter, aldus appellante, met de beleidsregel Compensatie IVA 2010 een afschrijving in één keer geaccepteerd. Appellante is van mening dat op grond van het gelijkheidsbeginsel ook voor sloopkosten een versnelde afschrijving dient te worden geaccepteerd. Appellante acht het verder niet logisch dat interim-voorzieningen, die bestendiger zijn dan sloop, tegen 5% kunnen worden afgeschreven. 
       
     
     
       6.3 
       
         Het College is van oordeel dat appellante met haar betoog het karakter van de garantieregeling miskent. Volgens de aanwijzingen van de minister diende verweerster immers ervoor te zorgen dat de instellingen een in omvang afnemende garantie geboden zou worden voor de kapitaallastenvergoeding die zij onder het systeem van budgetbekostiging zouden hebben gehad. Aangezien sloopkosten onder de budgetbekostiging gedurende 40 jaar tegen 2,5% per jaar werden afgeschreven, heeft verweerster in het kader van de garantieregeling kunnen aansluiten bij een percentage van 2,5. Daaraan doet niet af dat er in verband met de overgang naar prestatiebekostiging regelingen zijn geweest die het mogelijk maakten dat (onder voorwaarden) immateriële vaste activa versneld werden afgeschreven. Verweerster heeft voorts in het verweerschrift terecht erop gewezen dat de normen uit het jaarrekeningrecht ten tijde van de functiegerichte budgettering niet bepalend waren voor de door haar te hanteren afschrijvingspercentages. 
         De beroepsgrond faalt derhalve. 
       
       
       
         
           disagio 
         
       
       
     
     
       6.4 
       In de primaire besluiten heeft verweerster de door appellante in de suppletieaanvragen opgevoerde rentevergoedingen in verband met toevoeging voor disagio voor de jaren 2012 (5% van € 8,1 miljoen), 2013 (5% van € 3,7 miljoen) en 2014 (5% van € 400.000,--) afgewezen. Verweerster heeft in bestreden besluit I het bezwaar tegen de afwijzing van een vergoeding voor disagio voor het jaar 2013 ongegrond verklaard en het bezwaar tegen de afwijzing voor het jaar 2014 gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerster heeft in dit verband overwogen dat appellante in 2014 voor een bedrag van € 14.633.059,-- renteswaps heeft afgekocht, zodat de kapitaallastenvergoeding waarop appellante in verband met die afkoop onder de budgetbekostiging recht zou hebben gehad dient te worden vastgesteld op 2,5% van € 14.633.059,-- (€ 365.826,--). 
       
     
     
       6.5 
       
         Appellante heeft in beroep aangevoerd dat verweerster ten onrechte de door haar afgekochte disagio niet in aanmerking heeft genomen bij de vaststelling van het schaduwbudget 2012. Appellante heeft erop gewezen dat voor boeterente – in tegenstelling tot disagio – geschreven beleid bestaat. In het aanvraagformulier voor de transitieregeling was namelijk de volgende passage opgenomen: 
         “Boeterente als gevolg van het converteren van leningen (voor 2001) wordt afgeschreven over een variabele periode. De lengte van de periode wordt berekend door het bedrag van de boeterente te delen door het rentevoordeel dat in het eerste jaar na de conversiedatum wordt behaald”. 
         Appellante heeft voorts erop gewezen dat in het bestreden besluit is vermeld: 
         “Bezwaarde heeft de disagio in 2014 afgekocht. Blijkens de jaarrekening 2014 van bezwaarde betrof deze boeterente een bedrag van € 14.633.059.” 
         Ook in andere stukken pleegt NZa volgens appellante disagio als boeterente te kwalificeren. Nu er ten aanzien van disagio geen geschreven beleid is, maar wel ten aanzien van boeterente – waarmee verweerster disagio in het bestreden besluit gelijkstelt – dient het beleid ten aanzien van boeterente van overeenkomstige toepassing te zijn op disagio. De lengte van de periode waarbinnen de disagio kan worden afgeschreven komt dan op vier jaar. Het rentevoordeel dat in het eerste jaar werd behaald was namelijk € 3,6 miljoen. De disagio gedeeld door het rentevoordeel is 4. 
         Appellante acht het volstrekt onredelijk om een afschrijvingstermijn van 40 jaar toe te passen. De oorspronkelijke termijn van de afgekochte renteswaps betrof 20 jaar. Als de renteswaps niet waren afgekocht, zou de daarbij behorende rente nog gedurende 20 jaar worden vergoed. In dat geval zou dit voor appellante in het kader van de garantieregeling voor de jaren 2014 tot en met 2016 een vergoeding van ongeveer € 11,2 miljoen hebben opgeleverd. Appellante is van mening dat de door verweerster toegekende afschrijving van € 365.826,-- per jaar daarmee niet in verhouding staat. 
       
       
     
     
       6.6 
       Het College is van oordeel dat appellante onvoldoende draagkrachtige argumenten heeft aangevoerd op grond waarvan de afkoop van de renteswaps voor de toepassing van de garantieregeling gelijkgesteld zou dienen te worden met de boeterente die bij versnelde aflossing van een kredietovereenkomst dient te worden betaald. Dat verweerster de disagio in enkele stukken als een soort boeterente heeft aangeduid, is daarvoor onvoldoende. Gelet op de samenhang met de afschrijvingssystematiek van de kredietovereenkomst heeft verweerster kunnen vasthouden aan afschrijving van de afkoopsom van de negatieve marktwaarde van de renteswaps gedurende 40 jaar tegen 2,5% per jaar. De hiertegen gerichte beroepsgrond faalt.  
       
       
         
           rentepercentage van de in 2013 en 2014 getrokken leningbedragen 
         
       
       
     
     
       6.7 
       
         Verweerster heeft in bestreden besluit I, onder verwijzing naar de beleidsregel, aangegeven, dat de minimaal gegarandeerde vergoeding voor kapitaallasten bestaat uit een percentage van de som van a) de kapitaallasten uit het vastgestelde schaduwbudget 2012 en b) de kapitaallasten die er daarna, gedurende de looptijd van de garantieregeling, zijn bijgekomen in verband met ingebruikname van de nieuwbouw in een later jaar dan 2012 (hierna: “nieuwe kapitaallasten”). 
         Verweerster heeft voorts aangegeven dat voor de berekening van nieuwe kapitaallasten van de berekeningsmethode, zoals die gold onder de budgetbekostiging, is afgestapt. Voor alle instellingen is een gelijkluidende berekeningssystematiek gehanteerd. Omdat het volgens verweerster gebruikelijk is dat instellingen in het jaar dat de activa in gebruik worden genomen de lening opnemen, heeft verweerster de berekening van de rente van die lening gekoppeld aan de in dat jaar in gebruik genomen activa, en is verweerster ervan uitgegaan dat voor elke investering een lening van hetzelfde bedrag noodzakelijk was. Die (veronderstelde) lening wordt dan vergoed tegen het door verweerster vastgestelde normatieve rentepercentage voor het jaar waarin die investering heeft plaatsgevonden. Die normatieve rente is voor de in 2013 en 2014 gedane investeringen vastgesteld op 3,55 respectievelijk 2,99%.  
       
       
     
     
       6.8 
       Appellante heeft erop gewezen dat het de bedoeling van de aanwijzing van de minister was om een garantie te bieden voor de kapitaallastenvergoeding die de instellingen onder de budgetbekostiging zouden hebben gehad. Volgens appellante had de rente voor de in 2013 en 2014 getrokken leningbedragen moeten worden bepaald aan de hand van de rentenormerings-balans. Toepassing van de rentenormeringsbalans zou hebben geleid tot een normatief rentepercentage voor de in 2013 en 2014 getrokken leningbedragen van 6,202%. Voor die leningdelen heeft appellante het in 2009 met het bankenconsortium afgesproken rentepercentage moeten betalen. De wijze waarop verweerster het rentepercentage heeft bepaald is dan ook in strijd met de aanwijzing van de minister, aldus appellante. 
       
     
     
       6.9 
       
         Het College is van oordeel dat deze beroepsgrond van appellante slaagt. Het College overweegt in dit verband het volgende.  
         In de aanwijzingen van de minister van 22 juni 2010 en 26 september 2011 is vastgelegd dat aan de instellingen een in omvang afnemende garantie moet worden geboden “voor de kapitaallastenvergoeding die zij onder budgetbekostiging zouden hebben gehad”. Dit betekent in beginsel dat op basis van deze aanwijzingen moet worden vastgesteld hoe hoog de vergoeding onder het systeem van budgetbekostiging zou zijn geweest voor de kapitaallasten die betrekking hebben op de onder het bouwregime van de Wet toelating zorginstellingen gerealiseerde nieuwbouw. Van dat bedrag wordt dan voor 2013 85% gegarandeerd en voor 2014 80%. Voorts heeft de minister opdracht gegeven aan verweerster om hierbij in acht te nemen dat instellingen in vertrouwen op de continuïteit van het oude bekostigingsregime hebben geïnvesteerd, dat zij de exploitatielasten hiervan op korte termijn niet of slechts beperkt kunnen beïnvloeden en dat zij vooral in de eerste jaren hun kapitaallasten nog voor een belangrijk deel gegarandeerd moeten krijgen. 
         Zoals verweerster ter zitting heeft erkend, heeft zij in afwijking van de aanwijzingen van de minister gekozen voor een eenvoudiger systematiek. Blijkens artikel 4, derde lid van de beleidsregel en de door verweerster ter zitting gegeven toelichting is verweerster voor de berekening van de gegarandeerde kapitaallastenvergoeding uitgegaan van de rentekosten, zoals die zijn vastgesteld in het schaduwbudget 2012. Daarbij worden dan de normatief bepaalde rentekosten van de na 2012 ten behoeve van de nieuwbouw gedane investeringen opgeteld. Daarbij is voor de in 2013 en 2014 gedane investeringen uitgegaan van een normatief rentepercentage van 3,55 respectievelijk 2,99.  
         Verweerster heeft in dit verband toegelicht dat de door haar toegepaste systematiek tot een grote administratieve lastenverlichting voor de instellingen heeft geleid en tevens de instellingen de zekerheid gaf dat tenminste de rentekosten zoals die waren vastgesteld in het schaduwbudget 2012 gedurende de volledige periode van de garantieregeling onder de gegarandeerde kapitaallasten zouden vallen, ook al behoren daar wellicht rentekosten toe die strikt genomen niet onder de definitie van de aanwijzing vallen, zoals instandhoudings-investeringen of de normatieve boekwaarde van medische en overige inventarissen. Voorts heeft er ook geen aftrek plaatsgevonden voor leningen die tijdens de garantieregeling zijn afgelost. Verweerster heeft gemeend dat zij hierbij het moment van investeren bepalend heeft kunnen laten zijn voor het percentage van de rentevergoeding, omdat in de praktijk, in elk geval onder de oude bekostigingssystematiek, het moment van het verkrijgen van de financiering, het trekken van de lening en het in gebruik nemen van de activa vaak dicht bij elkaar liggen zodat dit voor veruit de meeste instellingen niet leidt tot een substantieel verschil in rentevergoeding in vergelijking met het percentage, dat zij gekregen zouden hebben wanneer uitgegaan zou worden van het moment van het verkrijgen van de financiering. 
         Het College is van oordeel dat de keuze van verweerster om in afwijking van de aanwijzingen van de minister, maar ter besparing van administratieve lasten, een grofmazig, eenvoudig systeem toe te passen, kan worden aanvaard zolang daardoor niet één of meer instellingen een groot financieel nadeel lijden. In het onderhavige geval stelt appellante dat zij de dupe is geworden van de door verweerster in de beleidsregel neergelegde berekeningswijze, doordat een zeer groot deel van haar kapitaallasten verbonden is met de nieuwbouw en de nieuwe berekeningswijze voor haar tot gevolg heeft dat voor de met de nieuwbouw samenhangende investeringen niet gerekend wordt met een vergoedingspercentage van 6,202, waarop zij op basis van de aanwijzing meende te mogen vertrouwen, maar van 3,55% (2013) respectievelijk 2,99% (2014). Uit appellantes berekening volgt dat het hier mogelijk om een bedrag in de orde van € 1,8 miljoen gaat. Verweerster heeft ter zitting erkend dat op grond van de methodiek onder de budgetbekostiging inderdaad zou zijn gerekend met een normatief vergoedingspercentage van 6,202%. Verweerster heeft ter zitting voorts gesteld dat wanneer alsnog, conform de aanwijzing, gerekend zou moeten worden met een normatief vergoedingspercentage van 6,202%, dan ook precies moet worden bezien welke posten voldoen aan de in artikel 6, lid 2, van de aanwijzing van 26 september 2011 gegeven definitie. 
       
       
       
         Gelet op een en ander acht het College het aannemelijk dat het handelen conform de beleidsregel, als gevolg van de financieringswijze van de nieuwbouw van appellante, kan leiden tot een onevenredig lage uitkomst van de berekening van de aan haar toe te kennen vergoeding van kapitaallasten in het kader van de Garantieregeling. In dat geval zou sprake kunnen zijn van strijd met het bepaalde in artikel 4:84 Awb, in die zin dat ten aanzien van verzoekster niet aan de beleidsregel kan worden vastgehouden, als dat in verband met de specifieke voorwaarden van haar financiering tot onevenredig nadeel zou leiden. Verweerster had dit, gelet op hetgeen door appellante in de aanvullende gronden van haar bezwaarschrift is aangevoerd vóór de vaststelling van het bestreden besluit dienen te onderzoeken. 
       
       
     
     
       6.10 
       Verweerster zal met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante dienen te beslissen. Daarbij zal zij alsnog (exact) dienen te berekenen hoe hoog de kapitaallastenvergoeding 2013 en 2014 zou zijn waarop appellante volgens de regels van de  budgetbekostiging aanspraak zou hebben gemaakt. Mocht die berekening leiden tot een voor 2013 en 2014 substantieel hoger vast te stellen suppletiebedrag dan hetgeen met de bestreden besluiten I en II is toegekend, dan is verweerster gehouden om het suppletiebedrag vast te stellen aan de hand van de regels van de budgetbekostiging.  
       
       7. Het beroep is gegrond en het College vernietigt de bestreden besluiten I en II. Het College ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerster opnieuw zal dienen te berekenen hoe hoog de kapitaallastenvergoeding 2013 en 2014 zou zijn volgens de regels van de budgetbekostiging. Verweerster zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. 
       
       8. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 990,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,-- en een wegingsfactor 1). 
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College:  
     
     
       
         verklaart het beroep gegrond;  
       
       
         vernietigt de bestreden besluiten I en II; 
       
       
         draagt verweerster op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; 
       
       
         draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 334,-- aan appellante te vergoeden; 
       
     
     - veroordeelt verweerster in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 990,--. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. H.S.J. Albers en mr. B. Verwayen, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2017. 
     
     
     
     
       w.g. W.E. Doolaard	w.g. J.M.M. Bancken