ECLI: ECLI:NL:CBB:2020:262

Titel: ECLI:NL:CBB:2020:262 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 14-04-2020 / 18/2216

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2020-04-14

Zaaknummer: 18/2216

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2020:262

---

Fosfaatrechtenvaststelling niet in strijd met artikel 1 van het EP. Geen individuele en buitensporige last. Appellant is in een relatief laat stadium (eind 2013) begonnen met de omzetting van zijn bedrijf naar een melkveehouderij en heeft de beoogde omzetting pas begin 2015 daadwerkelijk gerealiseerd. Gezien het moment in tijd waarop de investeringen zijn gedaan (eind 2013 en met name februari – juni 2015), acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat appellant er bij de investeringen in de adres 1 vanuit was gegaan dat er een voorziening zou worden getroffen voor recent gestarte bedrijven, hetgeen later niet zo bleek te zijn, behoort tot zijn ondernemersrisico en maakt het oordeel over de navolgbaarheid niet anders.  
       
       Wetsbepaling: artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)

uitspraak 
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 18/2216  
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 april 2020 in de zaak tussen 
     
      [naam 1] , te [plaats] , appellant 
     (gemachtigde: mr. A. Tymersma), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjens). 
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
     
     
     
       Bij besluit van 4 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigden door zijn gemachtigde. 
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       
         In het vierde lid van artikel 23 van de Msw is bepaald dat indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat tussen  
         2 juli 2015 en 1 januari 2018 een beëindigd bedrijf is overgenomen, het fosfaatrecht, bedoeld in het derde lid, wordt verhoogd, met het fosfaatrecht dat voor dit beëindigde bedrijf bij continuering, krachtens het derde lid zou zijn vastgesteld. Bij een gedeeltelijke overname vindt de verhoging naar rato plaats. 
       
       
     
     
       1.3 
       Artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit – voor zover hier relevant – luidt: 
       1. Op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, verhoogt Onze Minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet.  
       2. Een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, is een bedrijf dat aantoonbaar: 
       a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee; 
       b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015; 
       c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking; 
       d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet; 
       e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.  
       3. De verhoging, bedoeld in het eerste lid, is 50 procent van het verschil tussen het aantal kilogrammen fosfaat dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet is vastgesteld en het aantal kilogrammen fosfaat dat redelijkerwijs in een kalenderjaar met op 2 juli 2015 aanwezige stalcapaciteit voor melkvee geproduceerd had kunnen worden. 
       
     
     
       1.4 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellant exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Vóór 2015 exploiteerde hij een rundvleesveebedrijf. Dit bedrijf heeft hij begin 2015 omgezet naar een melkveehouderij.  
       
     
     
       2.2 
       Op 10 september 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor het verlengen van een ligboxenstal en op 31 maart 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een jongveestal aan de [adres 1] te [plaats] . Op 10 februari 2015 is aan appellant een vergunning verleend op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor de uitbreiding van zijn melkrundveehouderij aan de [adres 1] in [plaats] , naar 240 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee.  
       
     
     
       2.3 
       In totaal heeft appellant vóór 2 juli 2015 (de peildatum) € 1.727.222,- exclusief btw geïnvesteerd in zijn bedrijf. Op 16 december 2013 heeft appellant een order geplaatst voor een melkrobot van € 375.000,- exclusief btw en op 27 december 2013 heeft appellant een aannemingsovereenkomst gesloten voor de verlenging van de bestaande ligboxenstal en de verbouw van de potstal tot ligboxenstal voor een aanneemsom van € 815.000,- exclusief btw. Op 8 oktober 2014 heeft appellant een overeenkomst gesloten voor de aankoop van 675 kg ammoniakrechten voor € 9.000,- exclusief btw. Op 27 februari 2015 heeft hij voor € 17.900,- exclusief btw een mestrobot aangekocht en op 14 april 2015 zijn de werkzaamheden aan de sleufsilo’s gestart, welke in totaal € 104.322,- exclusief btw hebben gekost. Voorts heeft appellant op 29 april 2015 een aannemingsovereenkomst gesloten voor de nieuwbouw van een jongveestal voor een aanneemsom van € 315.000,-. Op 22 juni 2015 heeft hij een melkrobot geplaatst voor € 91.000,- exclusief btw.  
       
     
     
       2.4 
       In 2014 heeft appellant kalveren aangekocht. De verbouw van de stallen was in januari 2015 klaar en de nieuwe jongveestal was begin 2016 af. In januari 2015 is appellant gestart met melken van het melkvee.  
       
     
     
       2.5 
       Op 23 februari 2017 heeft verweerder een melding ontvangen van de overdracht van het bedrijf van Maatschap [naam 2] en [naam 3] aan de [adres 2] in [plaats] aan appellant. 
       
       
         
           Besluiten van verweerder  
         
       
       
       
         3. 	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 13.754 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van 251 melk- en kalfkoeien en 240 stuks jongvee op het bedrijf van appellant op de peildatum. Het bedrijf van appellant is als grondgebonden aangemerkt zodat geen korting op het berekende fosfaatrecht is toegepast. 
       
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellant voert aan dat hij ten onrechte niet is aangemerkt als starter als bedoeld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Hij voert daartoe aan dat startende melkveehouders ten tijde van de publicatie van het wetsvoorstel fosfaatrechten niet waren opgenomen in de beperkte knelgevallenregeling. Om die reden heeft appellant toen geïnvesteerd in de overname van een beëindigd melkveebedrijf in plaats van de start van een nieuw bedrijf. De overname van het beëindigd bedrijf is vervolgens de reden geworden voor afwijzing van de later tot stand gekomen startersregeling. Appellant betoogt dat het in het licht van de wetsgeschiedenis een legitieme keuze was om een beëindigd bedrijf over te nemen. In de kamerbrief van 3 maart 2016 (Kamerstukken II 2015-2016, 34532, nr. 7) wordt beschreven dat de beperkte knelgevallenregeling ook zal voorzien in de compensatie van recent gestarte bedrijven. Bij publicatie van het wetsvoorstel fosfaatrechten en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel fosfaatrechten (Kamerstukken II 2015-2016, 34532, nr. 3; MvT) bleek echter dat starters niet als knelgeval zouden worden aangemerkt. Dat de groep starters, die als gevolg van deze berichtgeving heeft geïnvesteerd in de overname van een beëindigd bedrijf, niet is opgenomen in de later – na het advies van de commissie knelgevallen fosfaatrechten van 30 juni 2017, bijlage bij Kamerstukken II 2016-2017, 34532, nr. 100 – tot stand gekomen startersregeling, is niet terecht.  
       
     
     
       4.2 
       Voorts voert appellant aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Er is in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant is vóór de peildatum onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan en beschikte over de benodigde vergunningen voor uitbreiding, maar kon de uitbreiding door de fosfaatrechtenvaststelling niet realiseren. Begin 2015 heeft hij zijn bedrijf omgezet van een rundvleesveebedrijf naar een melkveehouderij. Hij heeft hiervoor stallen verbouwd en een nieuwe stal laten bouwen. In totaal heeft hij € 4.224.222,- geïnvesteerd in de realisatie van de melkveehouderij, waarvan € 1.727.222,- vóór de peildatum. De investering vóór de peildatum zag op het realiseren van nieuwe melkveestallen en de benodigde installaties en inventaris. De investering van bijna € 2,5 miljoen in de overname van een beëindigd melkveebedrijf na de peildatum, in februari 2017, is gedaan na publicatie van het wetsvoorstel en de Memorie van Toelichting, waarin was aangekondigd dat geen voorziening zou worden getroffen voor zijn situatie. Hierdoor zag hij zich gedwongen een extra investering te doen om het aantal melkvee te kunnen houden waarop de investeringen vóór de peildatum zagen. Door niet als starter te zijn aangemerkt, wordt hij, ten opzichte van andere melkveehouders die wel als starters zijn aangemerkt, buitensporig geraakt. Appellant wil voor de schade gecompenseerd worden, financieel ofwel door toekenning van 3.157 kg extra fosfaatrecht.  
       
     
     
       4.3 
       Tot slot voert appellant aan dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd door hem vanwege het niet voldoen aan één van de voorwaarden in artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit niet aan te merken als starter. 
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellant niet in aanmerking komt voor de startersregeling, omdat hij niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 72, tweede lid, aanhef a en onder e, van het Uitvoeringsbesluit. Bij de startersregeling gaat het uitsluitend om nieuw gestarte bedrijven en niet om voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf, bijvoorbeeld onder een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. In het geval van appellant ging het om de voortzetting van een bestaand bedrijf en appellant maakte tevens aanspraak op rechten uit hoofde van overname van een beëindigd bedrijf. Hij voldoet niet aan de voorwaarde van artikel 72, tweede lid, aanhef a, van het Uitvoeringsbesluit, omdat niet is gebleken dat hij op de peildatum beschikte over een omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een vóór de peildatum ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Er is geen recente oprichtingsvergunning overgelegd en de Nbw-vergunning van 10 februari 2015 ziet enkel op het uitbreiden of wijzigen, dan wel het veranderen van de werking van een inrichting. Appellant voldoet ook niet aan de voorwaarde van artikel 72, tweede lid, aanhef en onder e, van het Uitvoeringsbesluit, omdat hij in 2017 een bestaand melkveebedrijf heeft overgenomen inclusief de dierproductierechten.  
       
     
     
       5.2 
       Voorts acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Hiertoe voert hij aan dat niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak tot omschakeling van het vleesveebedrijf naar een melkveehouderij. De omschakeling is hoofdzakelijk ingegeven door de gewenste overname van het bedrijf door de zoon van appellant. Dat een deel van de beoogde uitbreiding vóór de peildatum is gerealiseerd, dient bovendien betrokken te worden bij de beoordeling van de individuele en buitensporige last. Uit de vergunning op grond van de Wet milieubeheer blijkt niet hoeveel dieren op het bedrijf mogen worden gehouden, terwijl appellant voor meer dieren fosfaatrecht toegekend heeft gekregen dan het aantal dieren dat hij op grond van de Nbw-vergunning van 10 februari 2015 mag houden. In weerwil van nadere productiebeperkende maatregelen na de afschaffing van het melkquotum heeft appellant zeer grote investeringen gedaan die tot zijn ondernemersrisico behoren. Het fosfaatrechtenstelsel was voorzienbaar. Desondanks heeft appellant ingezet op opschaling in plaats van afschaling van zijn bedrijf. Appellant heeft ook geen accountants- en bankverklaring overgelegd waaruit blijkt dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. Er is bovendien niet gebleken van bijzondere omstandigheden of een causaal verband, zodat ook daarom geen sprake kan zijn van een individuele en buitensporige last. Uit de aankoop van 1.055 kg fosfaatrecht door appellant na de invoer van het fosfaatrechtenstelsel blijkt ook dat de last van appellant niet zo groot kan zijn als hij stelt.  
       
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
       
         
           Startersregeling 
         
       
       
       
         6.1.1 
         Met verweerder is het College van oordeel dat appellant niet als starter kan worden aangemerkt. 
         
       
       
         6.1.2 
         Appellant voldoet niet aan de eerste cumulatieve voorwaarde van artikel 72, tweede lid, aanhef en onder a, van het Uitvoeringsbesluit. Niet is gebleken dat appellant beschikt over een voor de peildatum verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor de peildatum ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Het betoog van appellant dat hij met de op 10 september 2014 en 31 maart 2015 verleende omgevingsvergunningen voor het verlengen van een ligboxenstal en het bouwen van een jongveestal over de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 72, tweede lid, aanhef en onder a, van het Uitvoeringsbesluit beschikt, faalt, omdat deze vergunningen geen omgevingsvergunningen zijn voor het oprichten van een bedrijf.  
         
       
       
         6.1.3 
         Appellant voldoet ook niet aan de voorwaarde van artikel 72, tweede lid, aanhef en onder e, van het Uitvoeringsbesluit. Uit de op 23 februari 2017 door verweerder ontvangen melding blijkt dat het bedrijf is overgedragen aan appellant (met inbegrip van percelen, dierproductierechten en betalingsrechten). Daarnaast heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland appellant bij brief van 6 april 2017 bericht dat de geregistreerde gegevens voor fosfaatrechten zijn aangepast omdat hij een bedrijf heeft overgenomen. De in de bijlage bij die brief vermelde gegevens zijn, zo stelt het College vast, als uitgangspunt gehanteerd bij de vaststelling van het (in het primaire besluit) aan appellant toegekende fosfaatrecht. Bij de fosfaatrechtenvaststelling is verweerder uitgegaan van de 174 melk- en kalfkoeien en 151 stuks jongvee die appellant op de peildatum hield aan de [adres 1] in [plaats] en de 77 melk- en kalfkoeien en 89 stuks jongvee die hij op de peildatum hield op de overgenomen locatie aan de [adres 2] in [plaats] . Aldus is toepassing gegeven aan het vierde lid van artikel 23 van de Msw en wordt ook niet voldaan aan de voorwaarde van artikel 72, tweede lid, aanhef en onder e, van het Uitvoeringsbesluit.  
         
       
       
         6.1.4 
         Verweerder heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien het fosfaatrecht van appellant op grond van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit te verhogen.  
         
         
           
             Artikel 1 van het EP 
           
         
         
       
       
         6.2.1 
         Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
         
       
       
         6.2.2 
         Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder het bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2; de uitspraak van 23 juli 2019).  
         
       
       
         6.2.3 
         
           Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7; de uitspraak van 25 februari 2020) bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. Deze last ontstaat op  
           1 januari 2018, het moment dat het stelsel in werking is getreden en verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht vaststelt. In geld uitgedrukt gaat het om het product van dat tekort en de openingskoers per kg. Het gaat aldus om een financiële last. Bij dit alles is van belang dat het hier geen ontneming, maar een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders betreft (zie de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.3). 
         
         
       
       
         6.2.4 
         In de uitspraak van 25 februari 2020 heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het vanwege die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere andere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.  
         
       
       
         6.2.5 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9). 
         
       
     
     
       6.3 
       Volgens appellant wordt hij buitensporig getroffen door niet als starter te zijn aangemerkt. Hij verzoekt gecompenseerd te worden financieel of door toekenning van 3.157 kg extra fosfaatrecht. Het College begrijpt aldus dat de last als gevolg van het fosfaatrechtstelsel neerkomt op een tekort van 3.157 kg fosfaatrecht. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last.  
       
     
     
       6.4 
       Zoals onder 6.2.5 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Het College gaat er vanuit dat appellant het aantal dieren dat hij op de peildatum hield legaal kon houden aangezien. De Nbw-vergunning van 10 februari 2015 ziet op de vergunde dieraantallen voor de bedrijfslocatie aan de [adres 1] in [plaats] en er is geen aanleiding om niet uit te gaan van de juistheid van de stelling van appellant dat de vergunde ruimte voor de bedrijfslocatie aan de [adres 2] in [plaats] ongeveer 135 melk- en kalfkoeien en bijbehorend aantal stuks jongvee bedraagt. Appellant is echter in een relatief laat stadium (eind 2013) begonnen met de omzetting van zijn bedrijf naar een melkveehouderij en heeft de beoogde omzetting pas begin 2015 daadwerkelijk gerealiseerd. Gezien het moment in tijd waarop de investeringen zijn gedaan (eind 2013 en met name februari – juni 2015), acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat appellant, zoals gesteld, er bij de investeringen in de [adres 1] vanuit was gegaan dat er een voorziening zou worden getroffen voor recent gestarte bedrijven zoals appellant, hetgeen later niet zo bleek te zijn, behoort tot zijn ondernemersrisico en maakt het oordeel over de navolgbaarheid niet anders. Appellant heeft gesteld dat de aankoop in 2017 van de locatie aan de [adres 2] vervolgens noodzakelijk was om de locatie [adres 1] rendabel te maken toen duidelijk werd dat appellant niet onder de startersregeling viel. Zoals is overwogen in de eerder aangehaalde uitspraak van het College van 23 juli 2019, was het fosfaatrechtenstelsel na 2 juli 2015 kenbaar en behoorde het tot de verantwoordelijkheid van melkveehouders daarmee rekening te houden bij het aangaan van verplichtingen (onder 6.7.5.5). De, door appellant gestelde, noodzaak tot aankoop kan dat, wat daar ook van zij, gezien het oordeel over de navolgbaarheid van die investeringen, niet anders maken.  
       
     
     
       6.5 
       Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellant. De beroepsgrond faalt.  
       
       
         
           Slotsom  
         
       
       
     
     
       7.1 
       Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. 
       
     
     
       7.2 
       Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).  
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     - verklaart het beroep ongegrond;  
     - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden; 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.050,-. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 april 2020. 
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen.