ECLI: ECLI:NL:RVS:2018:3386

Titel: ECLI:NL:RVS:2018:3386 Raad van State , 17-10-2018 / 201603678/3/R1

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2018-10-17

Zaaknummer: 201603678/3/R1

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2018:3386

---

Bij tussenuitspraak van 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1152, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Lochem van 14 maart 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Deventerweg 48-50 en omgeving Epse" te herstellen.

201603678/3/R1. 
     Datum uitspraak: 17 oktober 2018 
     
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     Uitspraak in het geding tussen: 
     
     [appellant], wonend te Epse, gemeente Lochem, 
     appellant, 
     
     en 
     
     de raad van de gemeente Lochem, 
     verweerder. 
     
     Procesverloop 
     
     Bij tussenuitspraak van 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1152, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Lochem van 14 maart 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Deventerweg 48-50 en omgeving Epse" te herstellen. 
     
     Bij beschikking van 20 juli 2017 in zaak nr. 201603678/4/R1 heeft de Afdeling op verzoek van de raad de hersteltermijn verlengd tot 
     8 december 2017. 
     
     Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij besluit van 
     4 december 2017 het bestemmingsplan "Deventerweg 48-50 en omgeving Epse" gewijzigd vastgesteld. 
     
     [appellant] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, zijn zienswijze daarop naar voren gebracht. 
     
     De raad heeft een nader stuk ingediend. 
     
     De Afdeling heeft de zaak wederom ter zitting behandeld op 31 juli 2018 waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, en de raad, vertegenwoordigd door B. van Gageldonk, drs. A.G.H. Hooft, werkzaam bij Bureau Stedelijke Planning (hierna: BSP) en A. Roosken, bijgestaan door mr. C. van Deutekom, advocaat te Arnhem, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord Castella Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde]. 
     
     Overwegingen 
     
     1.    De Afdeling heeft in haar tussenuitspraak van 26 april 2017 geoordeeld dat aan het besluit van 14 maart 2016 een aantal gebreken kleeft. In de eerste plaats heeft de raad niet voorzien in een planregeling waarin voldoende parkeerplaatsen - als bedoeld in de parkeerbalans of in CROW-publicatie 317 - zijn gewaarborgd, hoewel dit wel zijn bedoeling is geweest. Ook is geconstateerd dat artikel 7, lid 7.3, van de planregels onvoldoende inzicht biedt in de omstandigheden waaronder gebruik kan worden gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid die in dat artikellid is geregeld. Ten tweede heeft de Afdeling overwogen dat de raad niet toereikend heeft gemotiveerd waarom aan de ontwikkeling waarin het plan voorziet, een actuele regionale behoefte bestaat als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) zoals dat gold ten tijde van de vaststelling van dat plan. Ten slotte heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op basis van het rapport van Ad.Eco niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Flora- en Faunawet (hierna: Ffw) op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.      
     
         Gelet hierop is het plan vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro - zoals dat gold ten tijde van de vaststelling van het plan -, de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en het rechtszekerheidsbeginsel. Om die reden is het beroep gegrond en dient het besluit te worden vernietigd. 
     
     2.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om de gebreken te herstellen die in het besluit van 14 maart 2016 zijn geconstateerd. Daartoe diende de raad het plan gewijzigd vast te stellen voor zover het de planregeling voor de parkeerplaatsen en het bepaalde in artikel 7, lid 7.3, van de planregels betreft. De raad diende voorts zijn afwegingen omtrent de behoefte aan de ontwikkeling als bedoeld in het Bro en de uitvoerbaarheid van het plan in het licht van de Ffw - en met inachtneming van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) - alsnog inzichtelijk te maken. De raad kon er ook voor kiezen om het plan op deze punten aan te passen. 
     
         De raad heeft het plan bij besluit van 4 december 2017 gewijzigd vastgesteld. Dit besluit is ingevolge artikel 6:19 van de Awb van rechtswege mede onderwerp van het geding. 
     
     Parkeren 
     
     3.    Om te voldoen aan de opdracht die in de tussenuitspraak is gegeven, heeft de raad bij het besluit van 4 december 2017 een nieuw artikel 10 aan de planregels toegevoegd. De artikelen 7, leden 7.2 en 7.3, en 8, leden 8.2 en 8.3, zoals deze luidden in het plan van 14 maart 2016, zijn geschrapt. 
     
     3.1.    Artikel 10, lid 10.1, van de planregels luidt: 
     
     "a. een nieuw bouwwerk, verandering van een bouwwerk, verandering van gebruik van een bouwwerk of van gronden - al dan niet gecombineerd - waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid wordt verwacht, is niet toegestaan wanneer binnen het plangebied niet in voldoende parkeergelegenheid is voorzien en in stand wordt gehouden; 
     
     b. bij een omgevingsvergunning, dan wel bij de beoordeling of het gebruik in overeenstemming is met het bestemmingsplan, wordt aan de hand van de normen zoals opgenomen in CROW-Publicatie 317 'Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie' van oktober 2012 bepaald of er sprake is van voldoende parkeergelegenheid; 
     
     c. het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid a, indien op een andere wijze in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, mits het woon- en leefklimaat niet onevenredig wordt aangetast." 
     
     3.2.    [appellant] geeft in de zienswijze die hij naar aanleiding van het besluit van 4 december 2017 heeft ingediend, te kennen dat hij tegen de hiervoor geciteerde planregel geen bezwaren heeft. 
     
     Ladder voor duurzame verstedelijking 
     
     4.    Om te voldoen aan de opdracht die in de tussenuitspraak is gegeven, heeft de raad opnieuw een behoefteonderzoek laten verrichten. Aan de hand van de resultaten van dit onderzoek is de raad in de toelichting bij het besluit van 4 december 2017 nader ingegaan op de behoefte aan de ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. 
     
         De raad heeft voorts in artikel 4, lid 4.1, onder a, van de planregels, de voor vergaderingen en congressen bestemde ruimte gemaximeerd op 1.000 m² bruto-vloeroppervlak (bvo) en het restaurant op 400 m² bvo. Tevens is in artikel 4, lid 4.1, van de planregels het maximaal aantal te realiseren hotelkamers opgenomen. 
     
     Behoefteonderzoek van 3 oktober 2017 
     
     4.1.    De raad heeft in de plantoelichting gewezen op het rapport "Behoefteraming Hotel De Smid te Epse (gemeente Lochem)" van 3 oktober 2017, dat is opgesteld door Bureau Stedelijke Planning (hierna: het rapport van BSP). Hierin wordt aandacht besteed aan zowel de kwantitatieve als de kwalitatieve behoefte aan de ontwikkeling. 
     
     4.1.1.    In het rapport van BSP is in de eerste plaats het onderzoeksgebied afgebakend. Dit beslaat (hotel)locaties die zijn gelegen op een afstand van maximaal 20 autominuten van het plangebied. Voorts vermeldt het rapport dat het in de hotelbranche gebruikelijk is om voor een gezonde exploitatie te rekenen met een bezettingsgraad van 60 tot 65%. Uitgaande van een bezettingsgraad van 62,5% is in het onderzoeksgebied de komende 10 jaar vraag naar 355 extra hotelkamers. De hotelketen Van der Valk neemt hiervan 292 kamers voor haar rekening: 140 kamers in het Van der Valk Exclusief-hotel op het Bedrijvenpark A1 in Deventer en 152 kamers in het Van der Valk-hotel in Apeldoorn. Dat betekent dat nog ruimte bestaat voor 63 kamers. Omdat het plan de mogelijkheid biedt om 60 hotelkamers te realiseren, wordt daarmee in een kwantitatieve behoefte voorzien. 
     
     4.1.2.    Aan de vergader- en congresfaciliteiten en het restaurant bestaat volgens het rapport van BSP eveneens een kwantitatieve behoefte, ondanks dat deze faciliteiten in de beide Van der Valk-hotels ook aanwezig zijn. De hoeveelheid vierkante meters vergader- en congresruimten is een afgeleide van de hotelvraag en noodzakelijk om de zakelijke markt goed te kunnen bedienen. Op grond van een referentieonderzoek wordt een oppervlak van ongeveer 1.000 m² aan vergader- en congresruimte wenselijk geacht. Volgens het rapport van BSP is voorts bij een hotel met 60 kamers ongeveer 200 m² aan horeca onmisbaar. Het plan voorziet in een restaurant met een bvo van 400 m², zodat een groter restaurant kan worden gerealiseerd dat kan bijdragen aan het voorzieningenniveau van de gemeente. 
     
     4.1.3.    Ook aan de kwalitatieve behoefte van de ontwikkeling is aandacht besteed. Volgens het rapport van BSP onderscheidt het hotel waarin het plan voorziet zich ten eerste van de beide Van der Valk-hotels door de wijze waarop de bebouwing in het plangebied is gesitueerd. Er zijn drie lage gebouwen voorzien, waarvan er twee worden geschakeld. Hierdoor ontstaat een dorpse uitstraling die duidelijk afwijkt van de Van der Valk-hotels, hetgeen vooral toeristische bezoekers zal aanspreken. Voorts wordt - anders dan in de Van der Valk-hotels - voorzien in lofts of loftachtige kamers en zal het te realiseren hotel in het drie- of viersterrensegment opereren, terwijl de Van der Valk-hotels op het vier-sterren-plus-segment zijn gericht. Dit gegeven is tevens van invloed op de wijze waarop de hotellocatie zal worden geëxploiteerd: dat dit door een kleine speler op de markt gebeurt, maakt het hotel en de bijbehorende voorzieningen volgens het rapport van BSP automatisch tot een unieke formule. De omvang van het restaurant maakt het voorts mogelijk om te voorzien in een bijzonder concept met voldoende trekkracht. De ontwikkelaar is daarbij van plan met dit project het meest duurzame hotel van Europa te realiseren. Dit alles bijeen genomen maakt dat aan de voorziene ontwikkeling tevens in kwalitatieve zin behoefte bestaat. 
     
     4.2.    Op basis van de conclusies in het rapport van BSP stelt de raad zich op het standpunt dat aan de ontwikkeling waarin het plan voorziet, behoefte bestaat als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. 
     
     Zienswijze [appellant] 
     
     4.3.    [appellant] betoogt in zijn zienswijze dat het rapport van BSP gebreken vertoont, zodat de raad bij de vaststelling van het plan niet van de conclusies in het rapport kon uitgaan. Zo is in de behoefteraming geen rekening gehouden met de hotelkamers waarin is voorzien ter plaatse van het voormalige Broederenklooster in Zutphen: ten onrechte is in het rapport van BSP vermeld dat het hier gaat om zogenoemde zachte plancapaciteit, omdat het bestemmingsplan dat op die locatie van kracht is, niet in hotelkamers zou voorzien. [appellant] stelt dat het betreffende bestemmingsplan hierin wel voorziet. Evenmin is in de behoefteraming rekening gehouden met hotelkamers die planologisch zijn voorzien in Fort Bronsbergen in Zutphen. [appellant] voert in dit verband aan dat in het rapport van BSP ten onrechte is vermeld dat deze locatie op meer dan 20 autominuten van het plangebied ligt en dat de eigenaar geen plannen meer heeft om de hotelkamers te realiseren. Verder is in de behoefteraming ten onrechte uitgegaan van 60 kamers op de planlocatie, terwijl het plan 80 kamers mogelijk maakt. Dat 20 kamers daarvan als loft worden aangemerkt, betekent volgens [appellant] niet dat zij in de behoefteraming niet hoeven te worden meegeteld. 
     
         [appellant] betoogt tevens dat in het rapport van BSP ten onrechte wordt geconcludeerd dat aan de ontwikkeling waarin het plan voorziet, in kwalitatieve zin behoefte bestaat. Zo is in het rapport van BSP gesteld dat in een bijzonder restaurantconcept moet worden voorzien, terwijl dit concept niet wordt gepresenteerd. Voorts is volgens hem - gelet op de omvang van de te realiseren bouwwerken - geen sprake van een dorpse uitstraling en onderscheidt het hotel zich niet voldoende van hotels in de omgeving. 
     
     Relevante wettelijke bepalingen en planregels 
     
     4.4.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is gewijzigd ná de tussenuitspraak van de Afdeling, maar vóór de vaststelling van het plan van 4 december 2017. Het luidt met ingang van 1 juli 2017: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien." 
     
         Het artikellid verplicht het betrokken bestuursorgaan om in de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, de behoefte hieraan te beschrijven. Deze verplichting geldt voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen binnen en buiten het bestaand stedelijk gebied. Bij deze behoefte gaat het, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, niet alleen om de kwantitatieve behoefte. Het kan ook gaan om de kwalitatieve behoefte, zijnde de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling (uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, overweging 9). 
     
         Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is blijkens de Nota van Toelichting (2017) gewijzigd met het oogmerk de laddertoets te vereenvoudigen zonder dat het instrument aan effectiviteit inboet. Met deze wijzigingen is derhalve niet beoogd het doel van de regeling te wijzigen. 
     
     4.5.    Artikel 1, lid 1.23, van de planregels luidt: "Loft: een ruimere kamer dan een reguliere hotelkamer die beschikt over extra voorzieningen, zoals een keukenvoorziening, waardoor deze geschikt is voor langer verblijf door personen die hun hoofdverblijf elders hebben." 
     
         Artikel 4, lid 4.1, van de planregels luidt: "De voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor 
     
     a. horecabedrijven in de vorm van: 
     
     1. een hotel met maximaal 80 kamers, waarvan maximaal 60 reguliere kamers en maximaal 20 lofts; 
     
     2. congres- en vergaderruimte met een maximale bruto vloeroppervlakte van 1000 m²; 
     
     3. een restaurant met een maximale bruto vloeroppervlakte van 400 m². 
     
     b. met de bijbehorende bebouwing, erven, terreinen en voorzieningen, waaronder begrepen parkeervoorzieningen en nutsvoorzieningen; 
     
     c. groen en water." 
     
     Oordeel van de Afdeling 
     
     Kwantitatieve behoefte 
     
     4.6.    Met betrekking tot de beide door [appellant] genoemde locaties en de wijze waarop zij in het rapport van BSL zijn betrokken, overweegt de Afdeling als volgt. 
     
     4.7.    De Afdeling stelt voorop dat bij het inzichtelijk maken van de behoefte aan een ontwikkeling, rekening dient te worden gehouden met de zogenoemde harde plancapaciteit (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:24). Onder harde plancapaciteit wordt verstaan het aanbod van - in dit geval - hotelkamers dat volgt uit onherroepelijke planologische besluiten, ook als dat aanbod feitelijk (nog) niet is gerealiseerd. Tussen partijen is niet in geschil dat rekening moet worden gehouden met het aanbod van hotelkamers gelegen binnen 20 autominuten van de planlocatie. 
     
     4.7.1.    Ter plaatse van het Broederenklooster in Zutphen - dat is gelegen binnen 20 autominuten van het plangebied - is het bestemmingsplan "Broederenklooster" van kracht, dat is vastgesteld op 25 september 2017. Aan het gebouw is de bestemming "Horeca" toegekend. In artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels bij dat plan, staat dat de voor horeca aangewezen gronden zijn bestemd voor horecabedrijven in horeca-categorie 1a, met dien verstande dat deze maximaal 22 hotelkamers bevatten op de verdiepingen. De raad heeft in zijn nadere stuk en ter zitting te kennen gegeven dat de oplevering van het rapport van BSP en de vaststelling van het bestemmingsplan "Broederenklooster" door de raad van de gemeente Zutphen elkaar hebben gekruist. Hij stelt zich voorts terecht op het standpunt dat de 22 hotelkamers die dat bestemmingsplan mogelijk maakt, in de behoefteraming als harde plancapaciteit moeten worden meegenomen. 
     
     4.7.2.    Fort Bronsbergen is eveneens gelegen binnen 20 autominuten van het plangebied. Op deze locatie geldt het bestemmingsplan "Donjon Hotel Bronsbergen" dat is vastgesteld op 8 september 2014, waarin aan het gebouw de bestemming "Horeca" is toegekend. Op grond van artikel 4, 
     
     lid 4.2, onder a, sub 4, van de planregels bij dat plan mag ter plaatse van die bestemming een hoofdgebouw met maximaal 50 hotelkamers plus 5 suites worden gerealiseerd. De raad heeft te kennen gegeven dat in het rapport van BSP geen rekening is gehouden met de planologische mogelijkheden op deze locatie omdat deze kunnen worden gekwalificeerd als "niet-relevante harde plancapaciteit": het plan maakt de realisering van 55 hotelkamers weliswaar mogelijk, maar omdat op korte termijn geen zicht bestaat op realisering van de ontwikkeling, hoeft zij volgens de raad niet in de behoefteraming te worden betrokken. 
     
         De Afdeling volgt de raad niet in deze redering. Nu het bestemmingplan "Donjon Hotel Bronsbergen" voorziet in 55 hotelkamers, moeten zij als harde plancapaciteit in de behoefteraming worden betrokken. Dit is ten onrechte niet gebeurd. 
     
     4.7.3.    De Afdeling stelt vast dat de 22 kamers in het Broederenklooster en de 55 kamers in het rapport van BSP ten onrechte niet in de behoefteraming zijn meegenomen. Zij is daarom van oordeel dat [appellant] terecht heeft aangevoerd dat het rapport van BSP op dit punt een gebrek vertoont. 
     
     4.8.     Ten aanzien van de hoeveelheid te realiseren hotelkamers in het plangebied die in de behoefteraming in het rapport van BSP zijn betrokken, overweegt de Afdeling als volgt. 
     
         In de behoefteraming is ervan uitgegaan dat in het plangebied in 60 hotelkamers wordt voorzien. In het rapport van BSP is vermeld dat het plan daarnaast 20 lofts mogelijk maakt, maar hiermee wordt in de behoefteraming geen rekening gehouden.     
     
         De Afdeling stelt vast dat het plan ingevolge de onder 4.5 geciteerde planregels voorziet in maximaal 80 kamers, waarvan maximaal 60 reguliere hotelkamers en maximaal 20 lofts. Gelet op dit artikel valt niet in te zien waarom in de behoefteraming de 60 reguliere hotelkamers zijn meegeteld, maar geen rekening is gehouden met de 20 te realiseren lofts. Weliswaar is in artikel 1, lid 1.23, van de planregels gedefinieerd wat onder een loft moet worden verstaan en vormen de lofts in zoverre kennelijk een aparte categorie hotelkamers, maar dit brengt - zo volgt uit artikel 4, lid 4.1, aanhef en eerste lid van de planregels - niet met zich dat een loft niet in algemene zin als hotelkamer wordt aangeduid. De stelling van de raad dat een loft zich van een hotelkamer onderscheidt omdat de ruimte groter is en er een kookvoorziening aanwezig zal zijn, maakt dit niet anders. De Afdeling is derhalve van oordeel [appellant] terecht heeft aangevoerd dat het rapport van BSP ook op dit punt een gebrek vertoont. 
     
     4.9.    Nu de stellingen in het rapport van BSP dat in het onderzoeksgebied tot het jaar 2027 nog in 63 hotelkamers kan worden voorzien en het plan er daarvan 60 mogelijk maakt, op grond van het voorgaande niet langer houdbaar zijn, is de conclusie dat aan de hotelkamers in het plan een behoefte in kwantitatieve zin bestaat, niet juist. Ook als - zoals de raad in zijn nadere stuk heeft gedaan - de bezettingsgraad wordt bijgesteld van 62,5% naar 60% en de hotelkamers waarin ter plaatse van het Broederenklooster is voorzien, worden betrokken in de behoefteraming, acht de Afdeling een kwantitatieve behoefte aan de ontwikkeling niet aangetoond. Hoewel in dat geval in het onderzoeksgebied tot het jaar 2027 behoefte zou bestaan aan 78 in plaats van 63 kamers, wordt in het plan al in 80 hotelkamers voorzien. De 55 hotelkamers waarin het bestemmingsplan "Donjon Hotel Bronsbergen" voorziet, zijn dan nog niet meegeteld. 
     
     4.10.    De raad heeft ter zitting naar voren gebracht dat in de hotelbranche een bezettingsgraad van 60% tot 65% weliswaar als gezond wordt aangemerkt, maar dat leegstand pas een reëel gevaar wordt voor de economische levensvatbaarheid van een hotel bij een bezettingsgraad die lager ligt dan 45%. Ter zitting heeft de raad vervolgens betoogd dat bij het bepalen van de behoefte daarom alsnog van dat percentage zou moeten worden uitgegaan. De Afdeling overweegt dat deze pas ter zitting ingenomen stelling sterk afwijkt van de uitgangspunten die in het rapport van BSP voor het bepalen van de behoefte zijn gehanteerd. De raad heeft niet onderbouwd welke onderzoeksgegevens rechtvaardigen dat thans van een bezettingsgraad van 45% zou kunnen worden uitgegaan, terwijl de door de raad ingeschakelde deskundige BSP heeft aangegeven dat voor een gezonde exploitatie een bezettingsgraad noodzakelijk is van 60% tot 65%. Het nadere betoog van de raad wordt niet gevolgd wegens het ontbreken va enige onderbouwing. Bovendien is het wijzigen van het standpunt terzake in dit stadium van de procedure, in strijd met de goede procesorde. 
     
     4.11.    Omdat de behoefte aan de vergader- en congresruimten en het restaurant volgens het rapport van BSP zijn afgeleid uit de behoefte aan de hotelkamers, is de Afdeling van oordeel dat de behoefte daaraan evenmin is aangetoond. 
     
     Kwalitatieve behoefte 
     
     4.12.    In het rapport van BSP is vermeld dat ook in kwalitatieve zin behoefte bestaat aan de ontwikkeling waarin het plan voorziet. Hiertoe is onder meer gewezen op de dorpse uitstraling van het hotel, de beschikbaarheid van lofts en het drie- of viersterrensegment waarin het te realiseren hotel zal opereren. 
     
         De Afdeling overweegt dat zij in rechtsoverweging 6.6 van de tussenuitspraak reeds heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat de hotellocatie kleinschalig zal worden opgezet en derhalve zowel toeristische als zakelijke bezoekers zal trekken, niet volstaat als motivering voor de aanwezigheid van een kwalitatieve behoefte aan de ontwikkeling in het plan. Behoudens zeer uitzonderlijke gevallen kan de Afdeling niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel wordt uitgegaan. 
     
         Ook de overige aspecten die in het rapport met betrekking tot dit punt naar voren zijn gebracht, kunnen naar het oordeel van de Afdeling niet tot het oordeel leiden dat een kwalitatieve behoefte aan de ontwikkeling in het plan bestaat. Zij overweegt hiertoe dat slechts een kwart van de beschikbare kamers een loft is en dat uit het rapport van BSP niet blijkt in hoeverre soortgelijke kamers in het onderzoeksgebied reeds aanwezig zijn. Voorts wordt in het rapport de omstandigheid dat het hotel in het drie- of viersterrensegment zal opereren enerzijds als onderscheidend kenmerk gepresenteerd, terwijl anderzijds wordt gesteld dat het aantal sterren minder belangrijk is voor de hotelkeuze door gasten. 
     
     Conclusie over verenigbaarheid besluit met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro 
     
     4.13.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad - die ten aanzien van deze aspecten in de plantoelichting de conclusies van het rapport van BSP heeft weergegeven - niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de te ontwikkelen hotellocatie voorziet in een behoefte in kwantitatieve of kwalitatieve zin. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Het plan is tevens vastgesteld in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, nu het - vanwege de verwijzing naar een rapport dat gebreken vertoont - onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. 
     
     Overige gronden 
     
     5.    Gelet op het voorgaande wordt niet toegekomen aan hetgeen door [appellant] overigens is aangevoerd tegen het besluit van 4 december 2017. 
     
     Conclusie 
     
     6.    Het beroep tegen het besluit van de raad van 4 december 2017 is gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro en de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. 
     
     Proceskosten 
     
     7.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. 
     
     Beslissing 
     
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     
     I.    verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Lochem tot vaststelling van het bestemmingsplan "Deventerweg 48-50 en omgeving Epse" van 14 maart 2016 gegrond; 
     
     II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Lochem tot vaststelling van het bestemmingsplan "Deventerweg 48-50 en omgeving Epse" van 14 maart 2016; 
     
     III.    verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Lochem tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Deventerweg 48-50 en omgeving Epse" van 4 december 2017 gegrond; 
     
     IV.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Lochem tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Deventerweg 48-50 en omgeving Epse" van 4 december 2017; 
     
     V.    veroordeelt de raad van de gemeente Lochem tot vergoeding van de bij [appellant] opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.753,50 (zegge: zeventienhonderddrieënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 
     
     VI.    gelast dat de raad van de gemeente Lochem het door [appellant] betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt. 
     
     Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. S.J.E. von Horstink-Meyenfeldt en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C. Groen, griffier. 
     
     w.g. Van Ettekoven    w.g. Groen 
     voorzitter    griffier 
     
     Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018 
     
     831.