ECLI: ECLI:NL:RVS:2023:26

Titel: ECLI:NL:RVS:2023:26 Raad van State , 05-01-2023 / 202206458/1/R4 en 202206458/2/R4

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2023-01-05

Zaaknummer: 202206458/1/R4 en 202206458/2/R4

Proceduretype: Voorlopige voorziening+bodemzaak

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2023:26

---

Bij besluit van 17 maart 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) binnen drie maanden ongedaan te maken en dit zo te houden. [verzoeker] is eigenaar van het perceel [locatie 1] in Zevenaar. Langs de westzijde van zijn perceel ligt een groenstrook. De groenstrook is eigendom van de gemeente. [verzoeker] heeft de gemeente gevraagd of hij de groenstrook mag aankopen. De gemeente heeft dat verzoek afgewezen. Aan de last onder dwangsom heeft het college ten grondslag gelegd dat de bouwwerken op de groenstrook in strijd zijn met het bestemmingsplan en dat geen omgevingsvergunning is verleend voor de bouwwerken. Bij het besluit op bezwaar heeft het college de last, conform het advies van de Adviescommissie voor bezwaarschriften Zevenaar, in stand gelaten.

202206458/1/R4 en 202206458/2/R4. 
     Datum uitspraak: 5 januari 2023 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van: 
     [verzoeker], wonend te Zevenaar, 
     tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 17 oktober 2022 in zaak nr. 22/3650 en 22/3629 in het geding tussen: 
     [verzoeker] 
     en 
     het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 17 maart 2022 heeft het college aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) binnen drie maanden ongedaan te maken en dit zo te houden. 
     Bij besluit van 7 april 2022 heeft het college naar aanleiding van een verzoek van [verzoeker] de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het besluit op bezwaar. 
     Bij besluit van 13 juli 2022 heeft het college het door [verzoeker] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 17 maart 2022 ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten onder aanpassing van de motivering. 
     Bij uitspraak van 17 oktober 2022 heeft de rechtbank het beroep van [verzoeker] tegen het besluit van 13 juli 2022 ongegrond verklaard en bepaald dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de uitspraak. 
     Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld. Tevens heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. 
     Bij besluit van 17 november 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot de dag waarop uitspraak wordt gedaan op het verzoek om een voorlopige voorziening. 
     Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 8 december 2022, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. H. ten Kortenaar, rechtsbijstandverlener te Westervoort, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H.P. Bullens, advocaat te Nijmegen, en H. Sarkisian, zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     Onmiddellijke uitspraak in de hoofdzaak 
     1.       Het college heeft de voorzieningenrechter verzocht om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht om dat niet te doen, alleen al omdat de schriftelijke uiteenzetting van het college volgens hem te laat is ingediend. Verder wil hij de mogelijkheid openhouden om alsnog getuigen te laten horen door de Afdeling. Op de zitting zijn deze beide opvattingen met partijen besproken. 
     De voorzieningenrechter stelt voorop dat geen toestemming van partijen is vereist om onmiddellijk uitspraak te doen op het hoger beroep. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan nader onderzoek in dit geval redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Ook overigens bestaat er geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. De voorzieningenrechter merkt in dat verband op dat de schriftelijke uiteenzetting van het college op tijd is ingediend en dat het horen van getuigen redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van deze zaak. Dit wordt verderop in deze uitspraak nader gemotiveerd. 
     Goede procesorde 
     2.       [verzoeker] stelde zich ter zitting op het standpunt dat de schriftelijke uiteenzetting van het college buiten beschouwing moet worden gelaten omdat het stuk minder dan elf dagen voor de zitting is ingediend. 
     2.1.    Nadere stukken in een voorlopige voorzieningenprocedure kunnen ingevolge artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, tot één dag voor de zitting worden ingediend. In dit geval moesten de stukken dus uiterlijk op 6 december 2022 door de voorzieningenrechter zijn ontvangen. Hierop zijn partijen gewezen in de uitnodigingsbrief voor de zitting. De schriftelijke uiteenzetting van het college is op 5 december 2022 bij de voorzieningenrechter ingekomen en is dus tijdig ingediend. Overigens heeft het college ter zitting onbestreden meegedeeld dat het de schriftelijke uiteenzetting op 5 december 2022 rechtstreeks aan de gemachtigde van [verzoeker] heeft gemaild. [verzoeker] beschikte dus drie dagen vóór de zitting al over het stuk. 
     Ook anderszins is niet aannemelijk geworden dat [verzoeker] door het tijdstip van indiening of de omvang van de schriftelijke uiteenzetting dusdanig is benadeeld dat dit stuk redelijkerwijs buiten beschouwing dient te blijven. Van strijd met de goede procesorde is dus geen sprake. 
     De last onder dwangsom en wat daaraan voorafging 
     3.       [verzoeker] is eigenaar van het perceel [locatie 1] in Zevenaar. Langs de westzijde van zijn perceel ligt een groenstrook. De groenstrook is eigendom van de gemeente. [verzoeker] heeft de gemeente gevraagd of hij de groenstrook mag aankopen. De gemeente heeft dat verzoek afgewezen. 
     Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Woongebied Kom Zevenaar" heeft de groenstrook de bestemming "Groen". Het perceel van [verzoeker] heeft de bestemming "Wonen". Een toezichthouder van de gemeente heeft geconstateerd dat [verzoeker] een aantal bouwwerken heeft gebouwd die deels op de groenstrook liggen, en deels op het perceel van [verzoeker]. Het gaat om een carport met scheidingswand, een schuur met overkapping, een sauna met houtopslag en een pergola. Verder is een verharding aangebracht. 
     Bij het besluit van 17 maart 2022 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de bouwwerken op de groenstrook in strijd zijn met het bestemmingsplan en dat geen omgevingsvergunning is verleend voor de bouwwerken. Bij het besluit op bezwaar heeft het college de last, conform het advies van de Adviescommissie voor bezwaarschriften Zevenaar, in stand gelaten. 
     Mandaat 
     4.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit op bezwaar ten onrechte in mandaat is genomen door een ambtenaar (het Hoofd Afdeling Vergunning, Toezicht en Handhaving), in plaats van door het college zelf. Volgens [verzoeker] heeft het college de grenzen van de geldende mandaatregeling overschreden, omdat de aard van de bevoegdheid zich in dit geval verzet tegen het gebruik van mandaat. [verzoeker] voert in dat verband aan dat hij lid is van de raad van de gemeente Zevenaar. De burgemeester heeft een onderzoek ingesteld naar de vraag of [verzoeker] regels over integriteit heeft geschonden door het vermeend toe-eigenen van de groenstrook, en heeft verscheidene fracties in de raad geïnformeerd over dat onderzoek. Daarmee is de kwestie volgens [verzoeker] politiek geworden, en had het college het besluit op bezwaar zelf moeten nemen. [verzoeker] wijst in dat verband op bijlage 1 bij de Mandaatregeling Zevenaar 2020 (hierna: de Mandaatregeling). 
     4.1.    Artikel 10:3, eerste lid, van de Awb luidt: "Een bestuursorgaan kan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet." 
     Uit artikel 5, tweede lid, van de Mandaatregeling, in samenhang gelezen met bijlage 1, onder "algemeen" onder 6, volgt dat bevoegdheden van het college niet zijn gemandateerd als aan het voorgenomen besluit mogelijkerwijs politieke consequenties zijn verbonden. Daarvan is (voor zover hier van belang) sprake als de aangelegenheid tot negatieve berichtgeving in de media heeft geleid of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat dit zal gebeuren. 
     Uit artikel 5, vierde lid, van de Mandaatregeling, in samenhang gelezen met bijlage 3, onder 14, volgt dat het beslissen op bezwaar indien conform het advies van de Adviescommissie voor bezwaarschriften wordt besloten, is gemandateerd aan de Afdelingshoofden. 
     4.2.    Vast staat dat het Hoofd Afdeling Vergunning, Toezicht en Handhaving op zichzelf bevoegd is om namens het college besluiten op bezwaar te nemen indien conform het advies van de Adviescommissie voor bezwaarschriften wordt besloten. Het betoog van [verzoeker] komt erop neer dat ofwel deze mandaatverlening in strijd is met artikel 10:3, eerste lid, van de Awb, omdat de aard van de bevoegdheid zich in dit geval daartegen verzet, ofwel dat gebruikmaking van dat mandaat in strijd is met de Mandaatregeling, omdat aan het voorgenomen besluit mogelijkerwijs politieke consequenties zijn verbonden. 
     4.3.    De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de mandaatverlening in strijd is met artikel 10:3 van de Awb. Uit artikel 10:3, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 10:3, derde lid, van de Awb blijkt dat het verlenen van mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift is toegestaan, behalve indien het mandaat wordt verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen. Die laatstbedoelde situatie doet zich hier niet voor. Dat het besluit volgens [verzoeker] politiek geladen is, maakt op zichzelf niet dat de aard van de bevoegdheid - het nemen van een besluit op bezwaar - zich verzet tegen mandaatverlening. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat de handelswijze van de burgemeester omtrent het integriteitsonderzoek hier niet ter beoordeling voorligt. De conclusie is dat de Mandaatregeling niet in strijd is met artikel 10:3 van de Awb. 
     Vervolgens is de vraag aan de orde of het besluit op bezwaar in strijd met de Mandaatregeling is genomen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het besluit op bezwaar niet in strijd met de Mandaatregeling is genomen. De betreffende passage over politieke consequenties moet zo worden begrepen dat een bevoegdheid niet is gemandateerd als aan het voorgenomen besluit mogelijkerwijs politieke consequenties voor het college zijn verbonden door (te verwachten) negatieve berichtgeving in de media. Het college kon redelijkerwijs ervan uitgaan dat het besluit op bezwaar geen politieke consequenties voor hem zou hebben. Het gaat immers om een handhavingsprocedure tegen één inwoner die in strijd handelt met het bestemmingsplan en de Wabo, en het besluit op bezwaar heeft geen gevolgen voor anderen dan [verzoeker] en eventuele medebewoners van zijn perceel. Verder is niet gebleken dat de omstandigheid dat [verzoeker] raadslid is van belang is geweest voor de last onder dwangsom en het besluit op bezwaar. Er kan daarom niet redelijkerwijs worden aangenomen dat de aangelegenheid zal leiden tot negatieve berichtgeving over het college in de media. Voor zover [verzoeker] bedoelt dat aan het besluit op bezwaar mogelijkerwijs politieke consequenties voor hem als raadslid zijn verbonden, of negatieve berichtgeving over hem tot gevolg kan hebben, overweegt de voorzieningenrechter dat die (mogelijke) gevolgen niet van belang zijn bij de beantwoording van de vraag of het besluit op bezwaar namens het college kon worden genomen. 
     De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat het besluit op bezwaar niet onbevoegd is genomen. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Bevoegdheid om handhavend op te treden 
     5.       Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter stelt vast dat het bouwen en in stand laten van de bouwwerken in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo door de bouwwerken. 
     Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 
     Concreet zicht op legalisatie 
     6.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college had moeten afzien van handhavend optreden omdat er concreet zicht op legalisatie bestaat. Hij voert daartoe aan dat hij in 2013 een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de bouwwerken. Weliswaar heeft hij de aanvraag ingetrokken, maar er was dus een begin gemaakt met het verkrijgen van een vergunning. 
     [verzoeker] voert verder aan dat de raad in 2018 een motie heeft aangenomen om het groenuitgiftebeleid te moderniseren, zodat verzoeken van inwoners om aankoop van groenstroken van de gemeente in de regel zullen worden ingewilligd. Verder blijkt volgens [verzoeker] uit gegevens van het kadaster dat de bouwwerken maximaal 189 cm van de breedte van de groenstrook in beslag nemen, en dat het kadaster de aan elkaar gebouwde bouwwerken als één bouwwerk beschouwt. Er staan daarom twee bouwwerken (deels) op de groenstrook in plaats van vier, aldus [verzoeker]. 
     6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik vereist dat ten minste al een begin is gemaakt met de procedure voor het verlenen van de omgevingsvergunning voor dat gebruik. Dat is niet mogelijk zonder aanvraag. Vast staat dat ten tijde van de last onder dwangsom en het besluit op bezwaar (en overigens ook ten tijde van de zitting), geen dergelijke aanvraag was ingediend. Er is dus geen concreet zicht op legalisatie. 
     Wat [verzoeker] aanvoert over de motie over het groenuitgiftebeleid is niet van belang. Zelfs als de gemeente de groenstrook aan [verzoeker] verkoopt, zouden de bouwwerken in strijd zijn met de groenbestemming. Ook de gegevens van het kadaster maken niet dat er zicht is op legalisatie van de overtredingen. De rechtbank heeft dus terecht geconcludeerd dat er geen concreet zicht op legalisatie is. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Handhavend optreden onevenredig 
     7.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden in zijn geval onevenredig is. Hij voert daartoe aan dat de last tot kapitaalvernietiging leidt omdat de bouwwerken hem ongeveer € 100.000,00 hebben gekost. Daarnaast is een deel van de bouwwerken voorzien van zonnepanelen, waardoor een bijdrage wordt geleverd aan de energietransitie. Verder stelt [verzoeker] dat de groenstrook erop vooruit is gegaan sinds hij de bouwwerken heeft geplaatst en de groenstrook zelf onderhoudt. De buren beamen dit. Volgens [verzoeker] heeft het college daarom geen redelijk belang om handhavend op te treden. 
     7.1.    Zoals de rechtbank heeft geoordeeld biedt de door [verzoeker] aangevoerde omstandigheid dat handhavend optreden leidt tot kapitaalvernietiging geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV2414). De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat [verzoeker] zelf een risico heeft genomen door de bouwwerken zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning te bebouwen. 
     Het college heeft toegelicht dat de groenstrook die [verzoeker] in gebruik heeft genomen zogenoemd "functioneel groen" is. De groenstrook heeft onder meer een verkeersbegeleidende functie en is van belang voor de hoofdgroenstructuur op wijkniveau en de biodiversiteit. De gemeente wil daarom het behoud als groenstrook garanderen en zeggenschap behouden over de groenstrook. De bebouwing van [verzoeker] op de groenstrook is in strijd met deze uitgangspunten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college hiermee concreet gemaakt wat zijn belang is bij handhavend optreden. Dat belang weegt zwaarder dan het belang van [verzoeker] bij instandlating van de bebouwing. Dat omwonenden volgens [verzoeker] positief zijn over de bebouwing, en dat de bouwwerken zijn voorzien van zonnepanelen, maakt dat niet anders. 
     Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat handhavend optreden niet onevenredig is. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Toezeggingen wethouders 
     8.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Hij voert daartoe aan dat (toenmalig) wethouder Van Dellen voorafgaand aan de bouw heeft gezegd "begin maar vast". Tijdens de bouw heeft [verzoeker] hem via WhatsApp foto’s toegezonden van de werkzaamheden. De wethouder antwoorde toen dat [verzoeker] "goed bezig" was. Verder heeft (toenmalig) wethouder Albers naar aanleiding van een door [verzoeker] via WhatsApp doorgestuurd artikel over een andere gemeente die groenstroken verkoopt, gereageerd dat hij "[er]mee bezig [is] en wacht op reactie (niet lang meer…)". Daarnaast heeft een gemeenteambtenaar in 2013 aan [verzoeker] meegedeeld dat geen vergunning nodig is voor het bouwen van de bouwwerken. 
     8.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. 
     De voorzieningenrechter stelt voorop dat alleen uitlatingen die een relatie hebben met de last onder dwangsom en de daaraan ten grondslag gelegde overtredingen tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel zouden kunnen leiden. De uitlatingen van Albers gaan over het beleid van de gemeente over het verkopen van groenstroken en zijn dus niet relevant. 
     Het WhatsApp-bericht van Van Dellen met "goed bezig" is in reactie op foto’s en berichten van [verzoeker] over dat hij de beplanting op de groenstrook aan het veranderen is. Dit gaat niet over de bouwwerkzaamheden. [verzoeker] kon daaruit dus niet de gerechtvaardigde verwachting krijgen dat hij de bouwwerken kon bouwen en dat daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. De stelling van [verzoeker] dat Van Dellen voorafgaand aan de bouw heeft gezegd dat [verzoeker] alvast kon beginnen, en de stelling dat een ambtenaar in 2013 heeft gezegd dat de bouwwerken zonder vergunning kunnen worden gebouwd, zijn niet onderbouwd. 
     Met de rechtbank is de voorzieningenrechter daarom van oordeel dat niet is gebleken van een toezegging of andere uitlating of gedraging van de zijde van het college, waaruit [verzoeker] heeft kunnen afleiden dat niet handhavend zou worden opgetreden. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Détournement de pouvoir 
     9.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het verbod op détournement de pouvoir in artikel 3:3 van de Awb. Hij voert daartoe aan dat de burgemeester op onduidelijke en illegitieme gronden een integriteitsonderzoek naar hem heeft ingesteld, en - zo begrijpt de voorzieningenrechter - dat de groenstrook niet aan hem wordt verkocht omdat de burgemeester een persoonlijke aversie tegen [verzoeker] heeft en zodat handhavend tegen [verzoeker] kan worden opgetreden. 
     9.1.    In artikel 3:3 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. In dit geval gaat het om de bevoegdheid om handhavend op te treden tegen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. De voorzieningenrechter is van oordeel dat [verzoeker] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er andere motieven ten grondslag liggen aan de besluiten van het college dan het motief om de overtredingen te doen beëindigen. Het integriteitsonderzoek ligt hier niet ter beoordeling voor en zelfs als dit onderzoek ten onrechte zou zijn ingesteld, maakt dat nog niet dat om oneigenlijke redenen handhavend tegen de overtredingen van [verzoeker] wordt opgetreden. 
     De weigering van de gemeente om de groenstrook aan [verzoeker] te verkopen ligt evenmin ter beoordeling voor en, zoals onder 6.1 is overwogen, zijn de bouwwerken op de groenstrook nog steeds in strijd met het bestemmingsplan als [verzoeker] eigenaar zou zijn van de groenstrook. 
     De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat geen sprake is van strijd met artikel 3:3 van de Awb. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Vooringenomenheid 
     10.     [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd heeft gehandeld met het verbod op vooringenomenheid in artikel 2:4 van de Awb. De burgemeester heeft tijdens een gesprek met [verzoeker] naar aanleiding van zijn zienswijze op het voornemen van het college om een last onder dwangsom op te leggen meegedeeld dat de last onder dwangsom zou worden opgelegd. De uitkomst stond volgens [verzoeker] dus al vast voordat de last onder dwangsom daadwerkelijk werd opgelegd. Ook de uitkomst van de heroverweging in bezwaar stond volgens [verzoeker] al vast, omdat de burgemeester een sturende stem heeft in het college. 
     10.1.  Zoals in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 van de Awb (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 53-55) is vermeld, is de strekking van dit artikel dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Het gaat erom dat de overheid de nodige objectiviteit moet betrachten en zich niet door vooringenomenheid mag laten leiden, aldus de memorie van toelichting. 
     10.2.  [verzoeker] heeft zijn stelling over de gang van zaken tijdens zijn gesprek met de burgemeester niet onderbouwd en het college heeft de weergave door [verzoeker] van dat gesprek bestreden. [verzoeker] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de besluiten van het college zijn beïnvloed door persoonlijke belangen of voorkeuren van de burgemeester. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor de conclusie dat het college in strijd heeft gehandeld met het verbod op vooringenomenheid. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Gelijkheidsbeginsel 
     11.     Volgens [verzoeker] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet is onderbouwd. [verzoeker] heeft immers aangetoond dat de gemeente in een ander geval wel gemeentegrond heeft verkocht. Het verzoek van [verzoeker] om aankoop van de groenstrook was identiek aan dat geval. 
     11.1.  [verzoeker] betoogde in beroep dat de gemeente in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel, omdat niet handhavend wordt opgetreden tegen anderen die gebruik maken van groenstroken van de gemeente. De voorzieningenrechter stelt met de rechtbank vast dat hij die stelling niet heeft onderbouwd. De door [verzoeker] in beroep overgelegde stukken gaan over de verlening van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een tuinhuisje op het perceel [locatie 2] en gaan dus niet over het al dan niet handhavend optreden tegen bebouwing op groenstroken. 
     Het betoog in hoger beroep gaat over het al dan niet verkopen van groenstroken door de gemeente. Zoals onder 9.1 is overwogen, ligt die kwestie hier niet voor. Dat volgens [verzoeker] een ander stuk grond wel door de gemeente is verkocht, is dus niet relevant, daargelaten dat ook deze stelling niet is onderbouwd. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Toezicht- en handhavingsbeleid 2018-2022 
     12.     Volgens [verzoeker] heeft de rechtbank miskend dat het college in strijd handelt met het Toezicht- en handhavingsbeleid 2018-2022 (hierna: het Beleid). Hij voert daartoe aan dat volgens het Beleid alleen handhavend wordt opgetreden naar aanleiding van klachten. In zijn geval is geen klacht ingediend, aldus [verzoeker]. 
     12.1.  [verzoeker] heeft niet duidelijk gemaakt waar in het Beleid is vermeld dat alleen handhavend wordt opgetreden naar aanleiding van klachten. In paragraaf 3.3.3 van het Beleid is juist vermeld dat actief toezicht wordt gehouden en actief handhavend wordt opgetreden. Er wordt niet uitsluitend gereageerd naar aanleiding van klachten of handhavingsverzoeken, aldus het Beleid. Ter zitting is van de kant van het college bevestigd dat niet uitsluitend in reactie op klachten tot handhavingsacties wordt overgegaan. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college in strijd handelt met het Beleid. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Lengte begunstigingstermijn 
     13.     [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de begunstigingstermijn lang genoeg is om aan de last te voldoen. Volgens [verzoeker] kan niet worden verwacht dat hij de bouwwerken verwijdert voordat in hoogste aanleg over de last onder dwangsom is geoordeeld. Verder is de termijn van zes weken na het besluit op bezwaar volgens hem te kort om uitvoering te kunnen geven aan de last. Hij wijst in dat verband op een e-mailbericht van zijn hovenier van 4 november 2022. Daarin staat dat het herplaatsen van de bouwwerken naar het perceel van [verzoeker] pas in de tweede week van januari 2023 kan beginnen, en dat het volledige project vijf of zes weken in beslag zal nemen. 
     13.1.  Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 11 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1791), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. 
     Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de begunstigingstermijn pas mag aflopen nadat de last onherroepelijk is geworden. Verder heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de in het besluit van 17 maart 2022 gestelde termijn, die nadien overigens meermaals is verlengd, te kort is om uitvoering te geven aan de last. Het college hoefde geen rekening te houden met de beschikbaarheid van de hovenier van [verzoeker] en de wens van [verzoeker] om de bouwwerken te herbouwen op (geheel) zijn eigen perceel. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Getuigen 
     14.     [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geweigerd om getuigen te horen. Het gaat om drie (toenmalige) wethouders, de burgemeester, en de echtgenote van [verzoeker]. In zijn hogerberoepschrift heeft [verzoeker] de Afdeling verzocht om hem alsnog toe te staan om deze personen als getuigen te horen. 
     14.1.  De rechter mag afzien van het oproepen van getuigen als de verklaring van de op te roepen getuige niet noodzakelijk is voor de vaststelling van de relevante en in geschil zijnde feiten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1200). Dat is bij de door [verzoeker] genoemde personen het geval. Zoals kan worden afgeleid uit het (hoger)beroepschrift en ter zitting door [verzoeker] niet is bestreden, zouden de verklaringen gaan over het al dan niet verkopen van groenstroken door de gemeente. Dit is niet van belang voor de beoordeling van de zaak. De rechtbank kon dus afzien van het horen van de door [verzoeker] genoemde personen en ook de voorzieningenrechter ziet daarvan af. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Kortsluiten 
     15.     [verzoeker] betoogt dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd waarom met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb, onmiddellijk uitspraak is gedaan op zijn beroep. 
     15.1.  Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de beslissing van de rechtbank juist was. [verzoeker] betoogt reeds hierom tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb, onmiddellijk uitspraak heeft gedaan in de hoofdzaak. 
     Slotoverwegingen 
     16.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 
     17.     Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen. 
     18.     Omdat het college bij besluit van 17 november 2022 de begunstigingstermijn heeft verlengd tot de dag waarop uitspraak wordt gedaan op het verzoek om een voorlopige voorziening, zal [verzoeker] door deze uitspraak onmiddellijk de aan de last verbonden dwangsommen verbeuren. Ter voorkoming van dit gevolg zal de voorzieningenrechter met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. 
     19.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
     Beslissing 
     De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     I.        bevestigt de aangevallen uitspraak; 
     II.       wijst het verzoek af; 
     III.      bepaalt dat de begunstigingstermijn van de bij besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar van 17 maart 2022 opgelegde last onder dwangsom wordt verlengd tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. 
     Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier. 
     w.g. Helder 
     voorzieningenrechter 
     w.g. Veldwijk 
     griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 5 januari 2023 
     912