ECLI: ECLI:NL:PHR:2021:387

Titel: ECLI:NL:PHR:2021:387 Parket bij de Hoge Raad , 20-04-2021 / 20/01139

Gerecht: Parket bij de Hoge Raad

Datum uitspraak: 2021-04-20

Zaaknummer: 20/01139

Proceduretype: 

Onderwerp: Strafrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Conclusie

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:PHR:2021:387

---

Conclusie AG. Opzettelijk niet voldoen aan een bevel of een vordering, krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast. Middel klaagt over de verwerping van het verweer dat het op grond van art. 172a Gemeentewet gegeven gebiedsverbod niet rechtmatig is gegeven omdat de motivering van het gebiedsverbod niet het oordeel kan dragen dat de verdachte de openbare orde ernstig, dan wel herhaaldelijk heeft verstoord in de zin van die bepaling. De AG stelt zich op het standpunt dat het middel terecht klaagt over de verwerping van het verweer, maar dat dit niet tot cassatie kan leiden omdat het hof het verweer op andere gronden slechts had kunnen verwerpen. De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

PROCUREUR-GENERAAL 
   
   
     BIJ DE 
   
   
     HOGE RAAD DER NEDERLANDEN 
   
   
     
       Nummer	 20/01139  
     
       Zitting 		20 april 2021  
   
   
     CONCLUSIE 
   
   
     E.J. Hofstee  
   
   
     In de zaak 
   
   
     
      [verdachte],  
     geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1995, 
     hierna: de verdachte. 
   
   
     Inleiding 
     
       
         De verdachte is bij arrest van 14 februari 2020 door het gerechtshof 's-Hertogenbosch wegens “opzettelijk niet voldoen aan een bevel of een vordering, krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast” (art. 184 Sr) veroordeeld tot een geldboete van € 200,00, subsidiair vier dagen hechtenis. Daarnaast heeft het hof op de voet van art. 423, vierde lid, Sv de straf bepaald voor een feit ter zake waarvan de verdachte in eerste aanleg is veroordeeld maar waartegen het hoger beroep niet is gericht. 
       
       
         Namens de verdachte heeft mr. M.A.C. de Bruijn, advocaat te Amsterdam, bij schriftuur één middel van cassatie voorgesteld. 
       
     
     Het middel: rechtmatigheid van het op grond van art. 172a Gemeentewet gegeven bevel 
     3. Het  middel  klaagt dat het hof het namens de verdachte gevoerde verweer dat het in de bewezenverklaring bedoelde bevel niet rechtmatig is, op onjuiste en/of onbegrijpelijke gronden, althans ontoereikend gemotiveerd, heeft verworpen.  
     
     4. Ten laste van de verdachte heeft het hof bewezenverklaard dat: 
     “hij op 29 september 2018 te Middelburg opzettelijk niet heeft voldaan aan een bevel, te weten een gebiedsverbod, kenmerk 203519, krachtens een wettelijk voorschrift, te weten artikel 172a, lid 1 onder a van de Gemeentewet, gedaan door de burgemeester van gemeente Middelburg, een ambtenaar als bedoeld in artikel 184 Wetboek van Strafrecht, eerste lid, inhoudende dat hij, verdachte, zich in de periode gelegen tussen vrijdag 21 september 2018 (ingaande 18.00 uur) en 22 december 2018 (08.00 uur) (in totaal drie maanden) tussen 18.00 uur 's avonds en 08.00 uur 's morgens niet mocht bevinden in het horecaconcentratiegebied in het centrum van Middelburg (aangegeven op de kaart behorende bij het besluit van de burgemeester), door zich op voornoemde datum om/rond 01.52 uur op de Vlasmarkt, gelegen in voornoemd gebied, te bevinden.” 
     
     5. Op de terechtzitting in hoger beroep van 31 januari 2020 is het onderzoek opnieuw aangevangen. Het proces-verbaal van deze terechtzitting houdt in dat de raadsman aldaar heeft gepleit overeenkomstig de inhoud van punt 5 van zijn pleitnota. De raadsman heeft aan het hof verzocht de overige onderdelen van de pleitnota, zoals voorgedragen op de terechtzitting in hoger beroep op 21 oktober 2019, als herhaald en ingelast te beschouwen. Het proces-verbaal van de terechtzitting houdt niet in dat het hof met dit verzoek heeft ingestemd. De vraag zou daarom kunnen worden gesteld of het hof was gehouden op het in het middel bedoelde verweer te reageren.  Blijkens het bestreden arrest heeft het hof evenwel reden gezien op het verweer gemotiveerd te beslissen. Daaruit volgt dat naar het oordeel van het hof het standpunt op de terechtzitting van 31 januari 2020 voldoende uitdrukkelijk naar voren is gebracht. Dat oordeel pleegt in cassatie geëerbiedigd te worden. 
     
     6. De genoemde pleitnota houdt, voor zover voor de beoordeling van het middel van belang, het volgende (met vernummering van een voetnoot) in:  
      “ Rechtmatigheid van het gebiedsverbod 
      3. De eerste vraag is of het gebiedsverbod wel rechtmatig was. De burgemeester wijst terecht op art. 172a Gemeentewet voor de juridische bevoegdheid. Een verbod kan worden opgelegd, kort gezegd, bij het ernstig verstoren van de openbare orde of het herhaaldelijk verstoren van de openbare orde en daarbij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde. De verdediging zal betogen dat een verbod niet opgelegd mocht worden. 
     
       
         3.1. Of een verbod rechtmatig is moet ambtshalve onderzocht worden en, in het geval van een verweer, moet er gemotiveerd op worden beslist.  Formele rechtskracht bestaat hier niet. 
     
     
       
         3.2. In het besluit worden drie mutaties genoemd, 8 augustus, 5 en 6 september 2018. Over de feiten genoemd in de mutatie van 8 augustus kan zeer weinig worden vastgesteld: óf het heeft plaatsgevonden, waar, wanneer, hoe en ook of er verstoring van de openbare orde was wordt niet omschreven. Als de bedreiging heeft plaatsgevonden kan dat ook in een besloten omgeving geweest, zijn, waardoor de openbare orde niet was verstoord. Een winkeldiefstal met verzet kan ook het enkele lostrekken van een arm zijn - een verstoring van de openbare orde is het niet automatisch. De verdediging merkt alvast op dat dit relevant is omdat de gemeentewet de koppeling legt met de verstoring van de openbare orde, én de beginselen van een behoorlijk procesrecht in ieder geval een deugdelijke motivering voorschrijft. Het is niet aan ons om te gissen. 
     
     
       
         3.3. De mutatie van 5 september begint met het zwaaien met een mes. De verdenking is dat deze messenzwaaier cliënt zou zijn omdat het signalement ('de omschrijving') overeenkomt. Cliënt had echter geen mes bij zich én op de looproute werd geen mes gevonden. Er zijn dus zeer sterke contra-indicaties dat de persoon met het mes niet cliënt was. Wat het signalement was wordt bovendien ook niet omschreven, zeker aangezien er af en toe signalementen langskomen die wel zeer algemeen zijn, is dat wel relevant. Daarnaast is wel opgemerkt dat hij is aangehouden voor openbare dronkenschap. Dat hij later met moeite in een cel was geplaatst is geen verstoring van de openbare orde. 
     
     
       
         3.4. Op 6 september zou cliënt tot slot een portemonnee hebben gestolen. Dat is de melding in ieder geval maar de portemonnee werd bij hem niet aangetroffen. Blijft over: openbare dronkenschap. Die dag zou cliënt ook door het AZC 'op straat zijn gezet' vanwege bedreigingen, maar wederom blijkt niet dat de openbare orde daardoor is verstoord. 
     
     
       
         
           3.5. De verdediging wil best accepteren dat de genoemde omstandigheden reden kunnen zijn om aan te nemen dat verstoring van de openbare orde in de toekomst mogelijk is. Maar het moet wel gaan om 'verdere verstoring', naast de eis van het ernstig dan wel herhaaldelijk verstoren van de openbare orde. Het enige wat uit het besluit en de motivering van het besluit kan worden afgeleid is dat cliënt twee keer dronken is geweest - één keer nota bene niet in Middelburg maar in Goes, althans totdat hij overgebracht was naar het AZC in Middelburg. Indien de gedachte bekruipt dat hier onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende handelingen dan zegt de verdediging: dat klopt. Dat onderscheid wordt gemaakt aan de hand van de wet, art 172a Gemeentewet. En voor het tweemaal openbaar dronken zijn - eenmaal niet eens in de 'eigen' gemeente, wordt een gebiedsverbod opgelegd voor de duur van drie maanden. 3.6 Terug naar het besluit. Voor het trekken van andere conclusies over de feiten moet meer gelezen worden in de overwegingen en motivering van het verbod. Dat kunnen wij niet doen en dat hoeven wij niet te doen: het besluit moet op zichzelf voldoende zijn - zonder aannames, speculeren of gissen. 
         
       
     
     
       3.7. Aangezien de overwegingen niet dragend zijn voor het vereiste van art. 172a Gemeentewet is het bevel niet rechtmatig. Geen rechtmatig bevel, geen overtreding; de verdediging verzoekt daarom vrijspraak.” 
       
       7. Het hof heeft het in het middel bedoelde verweer in de bestreden uitspraak als volgt samengevat en verworpen: 
       
          “ Bewijsoverwegingen 
          1. De verdediging heeft zich op het standpunt gesteld dat verdachte van het tenlastegelegde dient te worden vrijgesproken. In de eerste plaats is daartoe - kort samengevat - aangevoerd dat het gebiedsverbod onrechtmatig aan verdachte is gegeven, aangezien de hieraan ten grondslag gelegde motivering te kort schiet.  
          […] 
          Het hof overweegt dienaangaande het volgende. 
       
     
     
       
         2.1. Blijkens de aan dit verbod d.d. 14 september 2018 ten grondslag gelegde schriftelijke onderbouwing heeft de burgemeester van de gemeente Middelburg onderhavig gebiedsverbod niet alleen gestoeld op reeds door verdachte gepleegde verstoringen van de openbare orde, maar ook op de vrees daarvoor in de toekomst. Daargelaten de door de verdediging opgeworpen vraag of de door de burgemeester in het gebiedsverbod genoemde incidenten diens vaststellingen, dat verdachte de openbare orde reeds daadwerkelijk meermalen had verstoord, kunnen dragen, is het hof van oordeel dat genoemde incidenten in ieder geval de burgemeester in redelijkheid konden doen besluiten dat de vrees voor dergelijke verstoringen in de toekomst te verwachten was. Gelet hierop, mede in ogenschouw genomen de inhoud van artikel 172a van de Gemeentewet, is het hof van oordeel dat het gebiedsverbod rechtmatig aan verdachte is gegeven.” 
       
       8. De door het hof in bovenstaande overweging bedoelde schriftelijke onderbouwing van het gebiedsverbod bevindt zich onder de aan de Hoge Raad toegezonden gedingstukken en houdt, voor zover hier van belang, het volgende in: 
       
          “De aan mijn besluit ten grondslag liggende motivering luidt als volgt: 
           Wettelijke grondslag 
          Artikel 172a, lid 1 onder a van de Gemeentewet bepaalt onder meer, vrij vertaald, dat ik bevoegd ben om een persoon die (herhaaldelijk) individueel de openbare orde heeft verstoord en waarbij ik de ernstige vrees heb voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel te geven zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente, dan wel in een of meer bepaalde delen van de gemeente. Voor deze aan mij wettelijk toekomende bevoegdheid heb ik op 12 februari 2013 de “Beleidsregel aanpak overlast" vastgesteld. In deze beleidsregel komt naar voren in welke gevallen ik gebruik kan maken van de bevoegdheden op grond van artikel 172a en 172b van de Gemeentewet en hoe ik deze uit wens te voeren. Enkele van de gevallen die in genoemde beleidsregels expliciet genoemd staan als ordeverstorende gedragingen zijn: “het hinderlijk en zonder redelijk doel rondhangen”, “bespugen”, “intimiderend overkomen”, “hinderlijk drankgebruik” en “openbare dronkenschap.” 
           Voorgeschiedenis en feitencomplex 
           Politiemutatie 8 augustus 2018 
          Uit deze mutatie van de politie heb ik mogen vernemen dat u sinds augustus 2018 in het AZC Middelburg geplaatst bent als gevolg van een strafoverplaatsing vanuit een ander AZC (Weert). Uit de bewoordingen van de politie heb ik mogen vernemen dat u een ‘aardig’ dossier heeft opgebouwd binnen de poorten van COA-instellingen en daarbuiten. U bent onder meer betrokken geweest bij een bedreiging met een wapen (mes) en een winkeldiefstal met verzet. 
           Politiemutatie 5 september 2018 
          In deze nacht kwam bij de politie rond 02:06 uur de melding binnen dat een manspersoon op Plein 1940 voor het [A] agressief gedrag aan het vertonen was. Bij aanrijden is de politie erop attent gemaakt dat deze persoon met een mes had lopen zwaaien. De agenten die ter plaatse waren hebben een persoon die voldeed aan de omschrijving weg zien lopen van Plein 1940. Uiteindelijk is deze persoon in de Schuiffelstraat staande gehouden. Het bleek om uw persoon te gaan. U gaf tijdens het fouilleren aan nog maar 16 jaar oud te zijn. Vervolgens kwam er een vreemdeling identificatiedocument (w-document) tevoorschijn waarop stond dat u 15 jaar oud zou zijn (geboortedatum: [geboortedatum]-2002). Bij identificatiecheck (BVI-I8) bleek uw werkelijke leeftijd (22 jaar). Ook in een ander plaats in Nederland (Roermond) is vastgesteld dat u verwarring omtrent uw leeftijd probeerde te zaaien. U bent aangehouden voor openbare dronkenschap. Van het bezit van een wapen is niet gebleken (zowel niet op uw persoon als op de looproute). U bent overgebracht naar de P.I. Torentijd. Vanwege uw recalcitrante gedrag heeft men u met 4 man in een cel moeten plaatsen. Politiemutatie 6 september 2018 
          Op deze dag bent u aangehouden in de gemeente Goes. In café [B] zou een portemonnee zijn gestolen van de barman. Ter plaatste had het personeel u staande gehouden. Agenten ter plaatse hebben geen portemonnee bij u aangetroffen. U was echter dermate onder invloed dat de politieagenten uit Goes u terug naar het AZC in Middelburg hebben gebracht. Zij hebben dit ook gedaan omdat zij in de veronderstelling waren dat u nog maar 15 jaar was. Klaarblijkelijk heeft u hier (wederom) van een vals identiteitsbewijs gebruik gemaakt.  Op donderdagavond (6 september 2018) bent u door het AZC voor 2 weken ‘op straat gezet'. Aanleiding hiervoor was dat u agressief gedrag aan het vertonen was. Hierbij zijn ook bedreigingen geuit jegens het beveiligingspersoneel van het AZC. 
           Conclusie 
          Een wettelijke definitie van het begrip “verstoring van de openbare orde en veiligheid” bestaat (nog) niet. Of er sprake is van een verstoring van de openbare orde en veiligheid en daarmee orde verstorend gedrag of gedragingen waardoor andere mensen zich onveilig voelen, hangt af van de specifieke omstandigheden van het geval en de intensiteit van de gedragingen. 
          Gelet op vorenstaande mutatie is er in mijn optiek sprake van een dermate verstoring van de maatschappelijke rust en veiligheid (en dus de openbare orde) dat ik mijzelf genoodzaakt zie om u een gebiedsverbod op te leggen. Gelet op uw gedragingen en de mate waarin het hinderlijke gedrag zich herhaalt, heb ik ook de ernstige vrees dat u ditzelfde gedrag zult blijven vertonen en daarmee maatschappelijke rust en veiligheid in het centrum van Middelburg in de toekomst zult blijven verstoren. 
         
       
       9. In de bewezenverklaring en de nadere bewijsoverweging is art. 172a, eerste lid aanhef en onder a, Gemeentewet als wettelijke grondslag van het door de verdachte overtreden gebiedsverbod aangehaald. Deze bepaling luidt als volgt: 
       
          “1. Onverminderd artikel 172, derde lid, en hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de burgemeester aan een persoon die individueel of in groepsverband de openbare orde ernstig heeft verstoord of bij groepsgewijze ernstige verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, dan wel herhaaldelijk individueel of in groepsverband de openbare orde heeft verstoord of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven: 
           a. zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente, dan wel in een of meer bepaalde delen van de gemeente;” 
         10. De in de bewezenverklaring voorkomende woorden “bevel […] krachtens wettelijk voorschrift […] gedaan” worden daarin kennelijk gebezigd in dezelfde betekenis als aan de bewoordingen “krachtens een wettelijk voorschrift gegeven bevel” toekomt in art. 184 Sr. Zij dienen aldus te worden verstaan dat van zodanig bevel slechts sprake kan zijn indien dit bevel is gegeven krachtens een verbindend wettelijk voorschrift en in overeenstemming met een op dat voorschrift berustende bevoegdheid.  In geval van een strafrechtelijke vervolging ter zake van het delict van art. 184 Sr dient de rechter dus onder meer te onderzoeken of het in de tenlastelegging bedoelde bevel rechtmatig is gegeven. Indien ter zake verweer is gevoerd, dient hij van dat onderzoek te doen blijken en gemotiveerd op het verweer te beslissen.  Dit geldt onder meer wanneer tegen het desbetreffende bevel een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft opengestaan en de verdachte van deze rechtsgang geen gebruik heeft gemaakt door een beroep op de bestuursrechter te doen.  Een dergelijk verweer kan dus niet worden verworpen op de grond dat, nu geen gebruik is gemaakt van de bestuursrechtelijke rechtsgang, ervan moet worden uitgegaan dat het bevel zowel wat de totstandkoming ervan als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende voorschriften en algemene rechtsbeginselen. 
         
       
       11. Op grond van het verhandelde ter terechtzitting in hoger beroep kan worden aangenomen dat de bestuursrechtelijke rechtsgang niet is gevolgd,  zodat de strafrechter zelf diende te toetsen of het gegeven bevel zowel wat de totstandkoming ervan als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. 
       
       12. Art 172a Gemeentewet is ingevoerd bij de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast van 7 juli 2010.  Aanleiding was onder meer dat lokale autoriteiten in toenemende mate vormen van structurele ernstige overlast en voetbalvandalisme ondervonden, waarbij de veroorzakers met het bestaande instrumentarium onvoldoende adequaat konden worden aangepakt. Volgens de memorie van toelichting gaat het daarbij veelal om een samenstel van op zichzelf minder ernstige gedragingen, die al dan niet strafbare feiten betreffen. Dit biedt doorgaans onvoldoende grond om bestaande strafrechtelijke en bestuurlijke instrumenten daadwerkelijk en voldoende langdurig te kunnen toepassen. Hierbij gaat het dan bijvoorbeeld om (lichte) strafbare feiten waarbij men niet toekomt aan het opleggen van voorlopige hechtenis.  Art. 172a Gemeentewet hield aanvankelijk enkel een specifieke bevoegdheid in voor de burgemeester om een (zo nodig langdurig) gebiedsverbod op te leggen aan personen, deel uitmakend van een groep, die door hun gedragingen de openbare orde herhaaldelijk verstoren of die daarbij een leidende rol hebben gehad.  In de memorie van toelichting is onderstreept dat het criterium op grond waarvan de burgemeester het bevel kan geven twee cumulatieve vereisten behelst: én de betrokkene moet de openbare orde herhaaldelijk groepsgewijs hebben verstoord of daarbij een leidende rol hebben vervuld, én er moet ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde bestaan. 
       
       13. Bij Wet van 30 juni 2015 ter aanscherping van de maatregelen ter bestrijding van voetbalvandalisme en ernstige overlast is de op grond van art. 172a Gemeentewet aan de burgemeester toekomende bevoegdheid verruimd.  Onder meer is de hiervoor als eerste genoemde voorwaarde dat de openbare orde herhaaldelijk en groepsgewijs moet zijn verstoord vervangen door de huidige wettekst. Ingevolge het huidige artikel 172a, eerste lid aanhef en onder a, Gemeentewet kan de burgemeester een daar bedoeld bevel geven aan een persoon die herhaaldelijk individueel of groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord of bij groepsgewijze ernstige verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente, dan wel in een of meer bepaalde delen van de gemeente. Naast de ernstige vrees voor verdere verstoring is dus vereist dat sprake is van ofwel herhaaldelijke inbreuk ofwel een ernstige inbreuk op de openbare orde. Bij één licht vergrijp is toepassing van de bevelsbevoegdheid van art. 172a, eerste lid, Gemeentewet niet mogelijk. 
       
         14. Het in het middel bedoelde verweer houdt samengevat in dat het op de voet van art. 172a, eerste lid aanhef en onder a, Gemeentewet gegeven bevel onrechtmatig is, omdat de motivering van het gebiedsverbod niet het oordeel kan dragen dat de verdachte de openbare orde ernstig, dan wel herhaaldelijk heeft verstoord in de zin van die bepaling. Het verweer is niet gericht tegen het oordeel van de burgemeester dat ernstige vrees bestond voor verstoring van de openbare orde in de toekomst. 
         15. Het hof heeft overwogen dat de burgemeester het gebiedsverbod niet alleen heeft gestoeld op reeds door verdachte gepleegde verstoringen van de openbare orde, maar ook op de vrees daarvoor in de toekomst. Het hof heeft in het midden gelaten of de door de burgemeester in zijn onderbouwing van het gebiedsverbod genoemde incidenten het oordeel dat de verdachte de openbare orde reeds daadwerkelijk meermalen had verstoord, kunnen dragen. Het hof heeft het verweer verworpen op de grond dat de desbetreffende incidenten het oordeel van de de burgemeester kunnen dragen dat – zo begrijp ik het hof – ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestond.  
         16. Het oordeel van het hof dat in het midden kon worden gelaten of de verdachte de openbare orde ernstig dan wel herhaaldelijk heeft verstoord, omdat de in de onderbouwing van het gebiedsverbod vermelde incidenten in ieder geval het oordeel kunnen dragen dat vrees bestond voor verstoring van de openbare orde in de toekomst, is zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet begrijpelijk. Het gaat immers om twee afzonderlijke – cumulatieve – vereisten voor de oplegging van een gebiedsverbod op de voet van art. 172a, eerste lid, Gemeentewet. Het oordeel dat de burgemeester vrees voor verdere verstoring van de openbare orde heeft kunnen aannemen, kan daarom niet de verwerping dragen van het verweer dat de verdachte niet ernstig of herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord. Daarover klaagt het middel op zichzelf terecht. 
         17. Tot cassatie behoeft het voorgaande echter niet te leiden. Het in het middel bedoelde en in randnummer 6 weergegeven verweer dat het gebiedsverbod onrechtmatig is, omdat de onderbouwing van dat gebiedsverbod niet het oordeel kan dragen dat de verdachte herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord, had het hof mijns inziens namelijk slechts kunnen verwerpen. Daartoe wijs ik op het volgende. 
         18. Voor zover aan het verweer ten grondslag is gelegd dat de genoemde incidenten niet hebben plaatsgevonden of het niet de verdachte is geweest die daarbij betrokken is geweest, kan het volgende worden vooropgesteld. Het bevel van art. 172a, eerste lid aanhef en onder a, Gemeentewet is geen ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM.  De verstoring van de openbare orde behoeft niet te worden bewezen zoals bij een tenlastegelegd strafbaar feit het geval is. Volgens de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is voor het opleggen van een gebiedsverbod op grond van art. 172a, eerste lid, Gemeentewet niet vereist dat de strafrechter voor de gedragingen op grond waarvan tot het gebiedsverbod wordt besloten een (al dan niet onherroepelijke) veroordeling heeft uitgesproken. Voldoende is dat aannemelijk wordt gemaakt dat de overlast gevende gedragingen hebben plaatsgevonden.  Daarbij kan van belang zijn of de incidenten met tegenbewijs zijn betwist. 
       
       
         19. Het hof heeft in de bestreden uitspraak acht geslagen op de onderbouwing van het gebiedsverbod en heeft op grond daarvan geoordeeld dat de vermelde incidenten het oordeel kunnen dragen dat de vrees bestaat voor toekomstige verstoring van de openbare orde. Daarin ligt als oordeel van het hof besloten dat het die incidenten voldoende aannemelijk geworden acht. Het impliciete oordeel van het hof dat voldoende aannemelijk is dat de verdachte bij de genoemde incidenten was betrokken, is in het licht van hetgeen hiervoor is vooropgesteld niet onbegrijpelijk, terwijl het zich voor verdere toetsing in cassatie niet leent. Voor zover het in het middel bedoelde verweer inhoudt dat de bedoelde incidenten niet hebben plaatsgevonden en/of de verdachte de gedragingen niet heeft begaan, kon het hof het verweer derhalve slechts verwerpen en ligt die verwerping in feite reeds in de overwegingen van het hof besloten.  
         20. Voor zover het verweer inhoudt dat de aannemelijk geworden incidenten niet het oordeel kunnen dragen dat de verdachte herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord, geldt het volgende.  
         21. Voor de toepassing van de bevoegdheid van art. 172a van de Gemeentewet heeft de burgemeester op 12 februari 2013 de Beleidsregels Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast Middelburg vastgesteld.  Deze beleidsregels houden onder andere in dat “herhaaldelijk” in de zin van art. 172a, eerste lid, Gemeentewet in principe betekent dat de desbetreffende persoon meer dan één keer de openbare orde heeft verstoord. Niet noodzakelijk is dat de eerdere verstoringen van de openbare orde telkens in dezelfde gemeente hebben plaatsgevonden. De burgemeester beoordeelt aan de hand van de specifieke omstandigheden van het geval en de intensiteit van de gedragingen of sprake is van een verstoring van de openbare orde. Daarvoor moet het gaan om een “afwijking van de normale gang van zaken in de publieke ruimte”, aldus de beleidsregels. Orde verstorende gedragingen zijn in ieder geval strafbare gedragingen en overtredingen van de APV. Daarnaast kunnen ook structurele orde verstorende gedragingen die niet direct strafbaar zijn gesteld onder deze begripsomschrijving vallen. De beleidsregels bevatten een opsomming van gedragingen waaraan daarbij kan worden gedacht.  
       
       
         22. Noch de wet, noch de toepasselijke beleidsregels stellen de eis dat de verstoringen van de openbare orde hebben plaatsgevonden binnen de grenzen van de desbetreffende gemeente waar het gebiedsverbod wordt uitgevaardigd. Voor zover een beroep erop is gedaan dat de incidenten niet in de ‘eigen’ gemeente Middelburg maar in Goes plaatsvonden, had het hof daaraan dus slechts voorbij kunnen gaan.  
         23. Wat precies als een ‘verstoring van de openbare orde’ kan worden aangemerkt, is in de wet en de wetsgeschiedenis niet nader gedefinieerd. In de literatuur over het openbare-orderecht bestaat daarover veel discussie. Over de kern van het begrip lijkt men het nochtans wel eens te zijn. Het gaat om “het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse, voor zover dat door menselijk handelen beïnvloed en bepaald wordt” , “de orde en rust in het openbare leven”  of “de feitelijke rust (orde) in de publieke ruimte die aldaar als de normale gang van zaken is te beschouwen”.  In de context van een gemeentelijke strafbaarstelling van verstoring van de (openbare) orde overwoog de Hoge Raad in 2007 dat de beantwoording van de vraag of daarvan sprake is, zal moeten geschieden aan de hand van het normale spraakgebruik, met inachtneming van de specifieke omstandigheden van het geval. “Wil van een dergelijke verstoring kunnen worden gesproken, dan zal het moeten gaan om een verstoring van enige betekenis van de normale gang van zaken in of aan de desbetreffende openbare ruimte.” 
       
       24. Van belang is nog dat de openbare orde in deze zin niet alleen kan worden verstoord door verstoringen van de normale gang van zaken op plaatsen en in ruimten die openbaar zijn in enge zin, dat wil zeggen op terrein dat voor het publiek toegankelijk is zonder dat de rechthebbende aan de toegang voorwaarden stelt (straten, pleinen, parken, enz.). Zonder meer kan de openbare orde ook worden verstoord in voor het publiek toegankelijke ruimten waar eenieder mag komen met een doel dat verband houdt met de bestemming van de plaats (winkels, cafés, voetbalstadions, enz.).  Verdedigd wordt zelfs dat van bepaalde ernstige strafbare feiten, zoals bedreiging met enig misdrijf tegen het leven gericht, niet relevant is waar zij plaatsvinden, omdat zij altijd een verstoring van de openbare orde opleveren. 
       25. De door de burgemeester aan het gebiedsverbod ten grondslag gelegde en door het hof aannemelijk geachte incidenten betreffen – in elk geval – (i) een bedreiging met een wapen (mes), (ii) een winkeldiefstal met verzet, (iii) het tonen van een valse identiteitskaart, (iv) openbare dronkenschap, (v) recalcitrant gedrag in de penitentiaire inrichting, (vi) dermate dronkenschap dat de betrokkene moest worden teruggebracht naar het AZC, (vii) wederom gebruik van een vals identiteitsbewijs en (viii) agressief gedrag in het AZC en bedreigingen geuit jegens beveiligingspersoneel van het AZC. In onderlinge samenhang beschouwd leveren deze incidenten zonder meer het herhaaldelijk verstoren van de openbare orde op. Ook in zoverre is het verweer slechts voor verwerping vatbaar.  
     
   
   
     Slotsom 
     
       26. Het middel kan niet tot cassatie leiden. 
       27. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen, heb ik niet aangetroffen. 
       28. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep. 
     
     
     
     
     
       De Procureur-Generaal 
       bij de Hoge Raad der Nederlanden 
     
     
     
     
       AG 
     
     
   
   
      	Vgl. bijv. HR 7 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH2687,  NJ  2009/185 en HR 10 september 2019, ECLI:NL:HR:2019:1305 (art. 81, eerste lid, RO).  
   
   
      	A.J.A. van Dorst,  Cassatie in strafzaken,  negende druk, Deventer: Wolters Kluwer 2018, p. 196. 
   
   
      	Zie bijv. Hoge Raad 17 november 2015, ECLI:NL:HR:2015:3325, r.o. 2.7. 
   
   
      	HR 11 december 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC2273,  NJ  1991/423, m.nt. Van Veen; HR 24 september 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE2126,  NJ  2003/80, m.nt. Buruma; HR 24 april 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ3309,  NJ  2007/266; HR 12 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY8311.  
   
   
      	HR 24 september 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE2126,  NJ  2003/80, m.nt. Buruma; HR 27 maart 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ6007,  NJ  2007/193; HR 12 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY8311; HR 17 november 2015, ECLI:NL:HR:2015:3325,  NJ  2016/84, m.nt. Keijzer. 
   
   
      	Zie o.a. HR 27 maart 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ6007,  NJ  2007/193 en HR 17 november 2015, ECLI:NL:HR:2015:3325,  NJ  2016/84, m.nt. Keijzer. 
   
   
      	Zie o.a. HR 24 september 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE2126, NJ 2003/80, m.nt. Buruma en HR 17 november 2015, ECLI:NL:HR:2015:3325,  NJ  2016/84, m.nt. Keijzer. 
   
   
      	Zie het proces-verbaal van de terechtzitting in hoger beroep van 21 oktober 2019, p. 2 en het proces-verbaal van de terechtzitting in hoger beroep van 31 januari 2020, p. 2. 
   
   
      	Wet van 7 juli 2010 tot wijziging van de Gemeentewet, het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van Strafrecht ter regeling van de bevoegdheid van de burgemeester en de bevoegdheid van de officier van justitie tot het treffen van maatregelen ter bestrijding van voetbalvandalisme, ernstige overlast of ernstig belastend gedrag jegens personen of goederen (maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast),  Stb.  2010/325.  
   
   
     
       Kamerstukken II  2007/08 31 467, nr. 3, p. 9.  
   
   
     
       Kamerstukken II  2007/08 31 467, nr. 3, p. 12. 
   
   
     
       Kamerstukken II  2007/08 31 467, nr. 3, p. 40-41. 
   
   
      	Wet van 30 juni 2015 tot wijziging van de Gemeentewet en het Wetboek van Strafrecht ter aanscherping van de maatregelen ter bestrijding van voetbalvandalisme en ernstige overlast,  Stb.  2015/255, i.w.tr.  Stb.  2015/256. 
   
   
     
       Kamerstukken II  2013/14, 33 882, nr. 3, p. 4/5. 
   
   
      	Vgl. o.a. ABRvS 4 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ3446 en ABRvS 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1043. 
   
   
      	Zie o.a. ABRvS 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:325 en ABRvS 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2112. 
   
   
      	Vgl. ABRvS 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2112. 
   
   
      	Te raadplegen via https://www.middelburg.nl/lokale-regelgeving. 
   
   
      	H.Ph.J.A.M. Hennekens,  Openbare-orderecht , Deventer: Kluwer 2013, p. 8. 
   
   
      	M.A.D.W. de Jong,  Orde in beweging. Openbare-ordehandhaving en de persoonlijke vrijheid  (diss. Utrecht), Deventer: Tjeenk Willink 2000, p. 18. 
   
   
      	S.A.J. Munneke, ‘Grondslag en reikwijdte van openbare-ordebevoegdheden’, in: A.E.M. van den Berg, e.a. (red.),  Hoofdstukken openbare-orderecht , Nijmegen: Ars Aequi Libri 2015, p. 14. 
   
   
       HR 30 januari 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ2104,  NJ  2007/96.	 
   
   
      	Zie, met nadere verwijzingen, bijv. A.J. Wierenga, ‘Bestuur en openbare orde: over openbare orde, de bevoegdheidsverdeling bij de handhaving daarvan en ordebevelen onder de Algemene wet bestuursrecht’, in:  Openbare-orderecht in ontwikkeling,  Preadviezen uitgebracht voor de bijeenkomst van de jonge VAR in 2015, p. 17-19. 
   
   
      	Zie bijv. de noot van J.G. Brouwer & A.E. Schilder onder Rb. Midden-Nederland 24 mei 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:2287,  AB  2019/141.