ECLI: ECLI:NL:RVS:2012:BW8182

Titel: ECLI:NL:RVS:2012:BW8182 Raad van State , 13-06-2012 / 201010257/1/T1/A4

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2012-06-13

Zaaknummer: 201010257/1/T1/A4

Proceduretype: Tussenuitspraak bestuurlijke lus

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2012:BW8182

---

OMGEVINGSRECHT. Milieu. Externe veiligheid. I.c. is niet de in artikel 7 van het Bevi voorgeschreven rekenmethodiek gehanteerd. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat in het onderhavige geval de Circulaire opslag ontplofbare stoffen voor civiel gebruik, zoals volgt uit de Handleiding Bevi, gehanteerd kan worden. De Handleiding Bevi kan niet de verplichtingen opgenomen in een ministeriële regeling opzij zetten. (…) 
         Verweerder heeft ontoereikend gemotiveerd dat met de vergunning de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van artikel 7, eerste lid, van het Bevi in acht wordt genomen.

201010257/1/T1/A4. 
       Datum uitspraak: 13 juni 2012 
     
     
     
       AFDELING 
       BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     
     Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen: 
     
     de stichting Stichting Buurtschap Heimolen en [appellante A], gevestigd respectievelijk wonend te Bergen op Zoom, 
     
     en 
     
     
       het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom, 
       verweerder. 
     
     
     1. Procesverloop 
     
     De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid TNO Heimolen B.V. heeft bij aanvraag, volgens het college ontvangen op 14 september 2009, aangevuld op 18 maart 2010, het college verzocht om verlening van een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer voor de inrichting voor de opslag en productie van energetische materialen en daarvan afgeleide producten aan de Heimolen 24 te Bergen op Zoom. 
     
     Het Buurtschap heeft bij brief, ingekomen bij de Raad van State op 27 oktober 2010, beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op deze aanvraag. 
     
     Bij besluit van 18 oktober 2010 heeft het college aan TNO Heimolen een revisievergunning verleend voor de inrichting voor de opslag en productie van energetische materialen en daarvan afgeleide producten met uitzondering van vuurwerk zoals bedoeld in het Vuurwerkbesluit. Dit besluit is op 15 november 2010 ter inzage gelegd. 
     
     Het Buurtschap heeft zijn beroep aangevuld bij brieven van 18 november 2010 en van 23 december 2010. Daarin staat vermeld dat het beroep ook is gericht tegen het besluit van 18 oktober 2010. In laatstgenoemde brief is voorts vermeld dat het beroep tegen het besluit van 18 oktober 2010 moet worden geacht mede te zijn ingediend namens [appellante A]. 
     
     Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     Bij besluit van 8 november 2011 heeft het college een aantal voorschriften van de bij besluit van 18 oktober 2010 verleende vergunning gewijzigd. Dit besluit is op 14 november 2011 ter inzage gelegd. 
     
     Het Buurtschap en [appellante A] hebben bij brief, ingekomen bij de Raad van State op 22 december 2011 tegen dat besluit beroep ingesteld. Het Buurtschap heeft zijn beroep gemotiveerd bij brief van 20 januari 2012. 
     
     Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     Het Buurtschap en TNO Heimolen hebben nadere stukken ingediend. 
     
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2012, waar het Buurtschap en [appellante A], vertegenwoordigd door mr. J.E. van Dijk, advocaat te Haarlem, TNO Heimolen, vertegenwoordigd door mr. J.G. Bos, advocaat te Rotterdam, R. van Dongen, Ph. van Dongen Bsc, W.I. den Braber Bsc, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Broeren, advocaat te Breda, zijn verschenen. 
     
     2. Overwegingen 
     
     Overgangsrecht 
     
     2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om vergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. 
     
     In de uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd. 
     
     Beroep tegen uitblijven van een besluit 
     
     2.2. Het beroep van het Buurtschap tegen het uitblijven van een besluit wordt ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht van rechtswege geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 18 oktober 2010. 
     
     Het Buurtschap heeft ter zitting zijn beroep, voor zover gericht tegen het uitblijven van een besluit op de aanvraag van TNO Heimolen van 14 mei 2009, ingetrokken. 
     
     Belanghebbendheid 
     
     2.3. TNO Heimolen stelt dat het Buurtschap en [appellante A] niet-ontvankelijk zijn in hun beroep tegen het besluit van 18 oktober 2010. Zij voert daartoe aan dat de statutaire doelstellingen van het Buurtschap onvoldoende onderscheidend zijn en dat geen blijk is gegeven van feitelijke werkzaamheden. [appellante A] is geen belanghebbende omdat zij volgens TNO Heimolen op tenminste 275 meter van het terrein van de inrichting woont en geen gevolgen zal ondervinden van het in werking zijn van de inrichting. 
     
     2.3.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
     
     Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 
     
     2.3.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Voorzitter van 7 maart 2011 in zaak nr.  201010257/2/M2 , overweegt de Afdeling daartoe dat het erf van [appellante A] op een afstand van ongeveer 20 m van de grens van het terrein van de inrichting ligt, zodat aannemelijk is dat zij milieugevolgen kan ondervinden van het inwerking zijn van de inrichting. Gelet op artikel 2 van de statuten van het Buurtschap, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het niet belanghebbend is bij het bestreden besluit omdat zijn doelstelling onvoldoende onderscheidend zou zijn. Ook overigens bestaat daarvoor geen aanleiding, zodat het Buurtschap en [appellante A] in hun beroep kunnen worden ontvangen. 
     
     Activiteiten inrichting 
     
     2.4. Blijkens de aanvraag exploiteert TNO Heimolen op het terrein aan de Heimolen 24 een inrichting voor de productie en opslag van energetische materialen en daarvan afgeleide producten. Volgens de aanvraag zullen de gebouwen worden gebruikt voor opslag en productie van het materiaal ten behoeve van onderzoeksprojecten en/of spin-off activiteiten. Verder zullen munitie en ander explosieven bevattend materiaal, bijvoorbeeld afkomstig van buitenlandse missies, worden gedemonteerd en onbruikbaar worden gemaakt. De activiteiten laten zich voornamelijk typeren als 'het inbrengen van stoffen in lichamen' en het samenvoegen daarvan. TNO werkt in opdracht; er is geen constante productie. Klanten zijn munitiefabrieken, overheden en bedrijven op de civiele markt. 
     
     Openbaarheid milieugegevens 
     
     2.5. Het Buurtschap en [appellante A] (hierna tezamen in enkelvoud: het Buurtschap) betogen dat het college ten onrechte vergunning heeft verleend naar aanleiding van een aanvraag, waarvan gedeelten niet openbaar zijn gemaakt. Het Buurtschap stelt dat daarvoor in dit geval, gelet op artikel 19.3 van de Wet milieubeheer, onvoldoende aanleiding bestond, nu de niet openbaar gemaakte delen van de aanvraag geen bedrijfsgeheimen of beveiligingsgegevens betreffen. Zij acht het gezien de aard van de geheimgehouden informatie nagenoeg onmogelijk om de veiligheidsaspecten van het inwerking zijn van de inrichting te kunnen beoordelen. 
     
     2.5.1. Ingevolge artikel 19.3, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag, indien in een stuk ten aanzien waarvan bij of krachtens deze wet of door afdeling 3.4 of 3.6 van de Algemene wet bestuursrecht openbaarmaking wordt voorgeschreven, milieu-informatie voorkomt of uit zodanig stuk milieu-informatie kan worden afgeleid, waarvan de geheimhouding op grond van artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur gerechtvaardigd is, op een daartoe strekkend schriftelijk verzoek van de belanghebbende toestaan dat deze ten behoeve van de openbaarmaking een, door het bevoegd gezag goedgekeurde, tweede tekst overlegt, waarin die informatie niet voorkomt, onderscheidenlijk waaruit deze niet kan worden afgeleid. Het bevoegd gezag maakt van deze bevoegdheid slechts gebruik met betrekking tot bedrijfsgeheimen en beveiligingsgegevens. 
     
     2.5.2. Het college heeft in het kader van de voorbereiding van het bestreden besluit ingestemd met een verzoek van TNO Heimolen om met toepassing van artikel 19.3 van de Wet milieubeheer bepaalde delen van de aanvraag geheim te houden. Openbaarmaking kan volgens TNO Heimolen een bedreiging vormen voor de veiligheid in verband met inbraak en terroristische activiteiten van derden. TNO Heimolen heeft, naast de oorspronkelijke aanvraag, ten aanzien van de gegevens waaruit zou kunnen worden afgeleid waar op het terrein van de inrichting grotere hoeveelheden explosieve stoffen worden opgeslagen, ten behoeve van de openbaarmaking van deze aanvraag een tweede tekst overgelegd, waarin de desbetreffende gegevens niet voorkomen. Het gaat daarbij om de informatie opgenomen in de bijlagen L (omnummerlijst gebouwen) en M (bedrijfsnoodplan) en de bijlagen 2 (opbouw veiligheidscontour) en 4 (veiligheidscontour nieuwe belegging vier gebouwen) van bijlage F alsmede bijlage O (geluidrapport). 
     
     Het college heeft aan zijn instemming om deze delen van de aanvraag niet openbaar te maken de overweging ten grondslag gelegd dat het openbaarmaken van de informatie uit een oogpunt van veiligheid niet opweegt tegen het belang van TNO Heimolen om die informatie niet openbaar te maken. 
     
     2.5.3. De Afdeling overweegt dat de in het onderhavige geval geheimgehouden gegevens inzicht bieden in waar op het terrein welke hoeveelheden energetische stoffen aanwezig kunnen zijn. Het college heeft deze gegevens, nu deze rechtstreeks verband houden met de fysieke beveiliging, terecht opgevat als beveiligingsgegevens zoals bedoeld in artikel 19.3, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Het college heeft de externe veiligheid op grond van alle beschikbare gegevens beoordeeld. Het betoog faalt. Het college heeft op grond van alle beschikbare gegevens de externe veiligheid beoordeeld. De beroepsgrond faalt. 
     
     Mer-beoordelingsplicht 
     
     2.6. Het Buurtschap voert aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen beoordeling diende plaats te vinden of een milieueffectrapportage opgesteld diende te worden (hierna: mer-beoordeling). Het voert in dit verband aan dat de activiteiten waarvoor vergunning is aangevraagd, vallen onder de categorieën 44 en 45 van onderdeel D van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: Besluit mer), zodat een mer-beoordeling moest worden verricht. 
     
     2.6.1. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de activiteiten waarvoor vergunning is verleend, als zodanig weliswaar vallen onder de reikwijdte van de categorieën 44 en 45 van het Besluit mer, maar dat het niet gaat om oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting als bedoeld in het Besluit mer, zodat om die reden geen verplichting bestaat tot het verrichten van een mer-beoordeling. 
     
     2.6.2. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen: 
     
     a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu; 
     
     b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. 
     
     Ingevolge het vierde lid worden ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.8b of 7.8d moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt. 
     
     Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven. 
     
     In de bijlage, behorende bij het Besluit mer, onderdeel D, categorie 44, wordt als beoordelingsplichtige activiteit genoemd de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting bestemd voor het vervaardigen, verpakken, laden of vullen van patronen met kruit of explosieven. 
     
     In onderdeel D, categorie 45, wordt als beoordelingsplichtige activiteit genoemd de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie (voorheen: inrichting) voor de terugwinning of vernietiging van explosieve stoffen. 
     
     Ingevolge onderdeel A, onder 2, van de bijlage behorende bij het Besluit mer wordt, voor zover hier van belang, mede verstaan onder: 
     
     wijziging: een reconstructie of verandering anderszins van bestaande inrichtingen; 
     
     uitbreiding: het opnieuw in gebruik nemen van bestaande inrichtingen; 
     
     oprichting van een inrichting: een uitbreiding van een inrichting door de oprichting van een nieuwe installatie. 
     
     2.6.3. De voorgaande milieuvergunning, in 1998 verleend aan de rechtsvoorganger van TNO Heimolen, Franerex B.V., zag op het samenstellen en/of demonteren van munitie, munitie-onderdelen, pyrotechnische producten en eindmontage van groot vuurwerk, vervaardigen van componenten gebaseerd op explosieven en/of pyrotechnische mengsels, verwerking en bewerking van metaal en kunststoffen alsmede de opslag van hiervoor benodigde onderdelen en componenten en verzenden van alles wat behoort tot deze activiteiten en het ondersteunen van deze activiteiten in de ruimste zin. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat volgens deze vergunning slechts opslag van stoffen mogelijk was indien daarmee geen andere handelingen werden verricht. In de aanvraag die ten grondslag ligt aan de thans aan de orde zijnde vergunning, staat vermeld dat de activiteiten wat betreft de aard daarvan ongewijzigd zijn overgenomen uit de geldende vergunning, met uitzondering van de fosforactiviteiten. Voor laatstgenoemde activiteiten is geen vergunning aangevraagd. Uit bijlage Q bij de aanvraag volgt dat de hoeveelheden stoffen gereduceerd zijn ten opzichte van de voorgaande vergunning. 
     
     Gelet op het vorenstaande ziet de aanvraag niet op activiteiten die leiden tot een toename van de milieubelasting ten opzichte van hetgeen was vergund bij besluit van 8 mei 1998. Het college is er dan ook terecht van uitgegaan dat de aangevraagde activiteiten niet een oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting als bedoeld in het Besluit mer betreffen. Het college heeft terecht aangenomen dat geen verplichting bestaat tot het verrichten van een mer-beoordeling. 
     
     Het betoog faalt. 
     
     Algemeen toetsingskader 
     
     2.7. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting tenminste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. 
     
     Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt. 
     
     Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe. 
     
     Bestemmingsplan 
     
     2.8. Het Buurtschap stelt dat bij het bestreden besluit vergunde activiteiten op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost" ter plaatse niet zijn toegestaan en betoogt dat het college de milieuvergunning om die reden niet heeft kunnen verlenen. 
     
     2.8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat ten gevolge van de vergunningverlening geen strijd zal ontstaan met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Ter zitting heeft het daarnaast betoogd dat indien desalniettemin strijd zou bestaan met het bestemmingsplan, het zal bewerkstelligen dat de planologische situatie in overeenstemming met het vergunde gebruik van de gronden en bouwwerken zal worden gebracht. 
     
     2.8.2. Ingevolge artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan de vergunning in afwijking van het eerste lid tevens worden geweigerd ingeval door verlening van de vergunning strijd zou ontstaan met een bestemmingsplan. 
     
     2.8.3. Artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer geeft een bevoegdheid, en niet een verplichting, tot het weigeren van de gevraagde milieuvergunning indien door realisering van vergunde activiteiten strijd met het bestemmingsplan zou ontstaan. Het college is derhalve niet gehouden bij een dergelijke strijd milieuvergunning te weigeren. 
     
     Op de gronden van de inrichting rust de bestemming "Niet-agrarische bedrijven" met de nadere aanduiding "Munitiefabriek (mf)". Op grond van de stukken en hetgeen het Buurtschap heeft aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het vergunde gebruik van de gronden en bouwwerken niet in overeenstemming is met deze bestemming. Voor weigering van de vergunning ingevolge artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer bestond dan ook geen aanleiding. Het betoog treft geen doel. 
     
     Verhuur bedrijfsruimte aan derden 
     
     2.9. Volgens het Buurtschap is ten onrechte vergunning verleend voor de verhuur aan en het gebruik door derden van delen van het terrein en gebouwen van de inrichting. De activiteiten van derden kunnen, gezien de activiteiten van TNO Heimolen, mogelijk leiden tot een verhoogd extern veiligheidsrisico, aldus het Buurtschap. Voorts wijst het erop dat bij verhuur TNO Heimolen niet langer zeggenschap over de activiteiten heeft, zodat niet langer sprake is van één onderneming. 
     
     2.9.1. Blijkens de stukken, waaronder de vergunningaanvraag, zal TNO Heimolen gebouwen verhuren aan derden, die aldaar activiteiten kunnen verrichten die soortgelijk zijn aan de eigen activiteiten. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de door derden te verrichten activiteiten niet plaatsvinden binnen het kader van de door TNO Heimolen geboden centrale voorzieningen op het gebied van onder meer energievoorziening en waterafvoer en dergelijke. Naast technische en functionele bindingen is er ook in voldoende mate organisatorische samenhang tussen de verschillende bedrijven om deze aan te merken als één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer. 
     
     Wat betreft de grond dat uit een oogpunt van toezicht en vanwege extra veiligheidsrisico's bij verhuur aan derden de vergunning niet kon worden verleend, wordt overwogen dat een vergunning geldt voor een ieder die de inrichting drijft. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat dit niet voor onderdelen van de inrichting geldt. Daarbij komt dat blijkens de van de vergunning deel uitmakende vergunningaanvraag in de huurovereenkomsten die TNO Heimolen met bedrijven zal aangaan, zal worden opgenomen dat geen activiteiten mogen worden verricht die zich niet verdragen met de milieuvergunning. Voorts is TNO Heimolen op grond van het aanvraagformulier gehouden het college te informeren over een gewijzigde productie in een gebouw of het nieuw in gebruik nemen van een gebouw. 
     
     Gelet op vorenoverwogene bestaat geen grond voor het oordeel dat het college vanwege de verhuur van gebouwen aan derden de gevraagde vergunning niet heeft mogen verlenen. 
     
     Deze beroepsgrond faalt. 
     
     Verbranding afval 
     
     2.10. Het Buurtschap acht het niet juist dat vergunning is verleend voor de verbranding van afvalstoffen, zonder dat voor de hoeveelheid te verbranden afvalstoffen, anders dan in de voorgaande vergunning, een maximum is bepaald. 
     
     2.10.1. Volgens het college is verbranding van afvalstoffen uit een oogpunt van veiligheid te prefereren boven afvoer. 
     
     2.10.2. Blijkens het aanvraagformulier komt per week niet meer dan 1 kilo afvalstoffen vrij en wordt maximaal tien keer per jaar ten hoogste vijf kilo per keer verbrand. De maximumhoeveelheid per keer is vastgelegd in vergunningvoorschrift 6.4.4. Aangezien het aanvraagformulier deel uitmaakt van de vergunning, heeft het college geen aanleiding behoeven te zien om in het belang van de bescherming van het milieu een voorschrift aan de vergunning te verbinden met de door het Buurtschap gewenste strekking. Het betoog faalt. 
     
     Zendmast 
     
     2.11. Het Buurtschap voert aan dat nabij de inrichting een zendmast is gelegen die mogelijk tot extra veiligheidsrisico's leidt. Daarbij verwijst het naar vergunningvoorschrift 10.1.3, dat het meenemen van zendapparatuur in een opslagplaats met ontplofbare stoffen verbiedt, waaruit het afleidt dat een relatie tussen zendapparatuur en veiligheidsrisico's kan worden gelegd. Volgens het Buurtschap had een onderzoek naar die risico's niet achterwege kunnen blijven. 
     
     2.11.1. Volgens het college is een effect van elektromagnetische straling, afkomstig van zendmasten, op ontstekingsmiddelen niet aannemelijk. Volgens het college ontbreekt daarnaast een toetsingskader ter zake. Ten overvloede wijst het college erop dat in een veiligheidsrapport, opgesteld door de voorgaande drijver van de inrichting, is gesteld dat uitgaande van de meest ongunstige configuratie van blootstelling samen met de meest gevoelige ontsteker kan worden geconcludeerd dat de kans dat het optredende elektromagnetisch veld een ongewenste ontsteking zal veroorzaken nihil is. 
     
     2.11.2. In de omgeving van de inrichting bevindt zich een zendmast. Blijkens de stukken heeft het college voor het stellen van veiligheidsvoorschriften voor het inrichten van de locatie voor de opslag van ontplofbare stoffen aansluiting gezocht bij de Ministeriele Publicatie 40-21 van het Ministerie van Defensie. In deze publicatie staat onder meer dat zendapparatuur als mobiele telefoons niet moet worden gebruikt binnen 20 m van een geopend munitiemagazijn waarin onveilige ontstekingsmiddelen worden opgeslagen. Het college heeft een dergelijk verbod opgenomen in vergunningvoorschrift 10.1.2. 
     
     Deze publicatie bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de aanwezigheid van de zendmast in de omgeving van de inrichting veiligheidsgevolgen met zich brengt waarmee het college bij vergunningverlening rekening had moeten houden. Evenmin bestaan daarvoor anderszins aanknopingspunten. Het betoog faalt. 
     
     Beladen vrachtwagens 
     
     2.12. Volgens het Buurtschap is vergunningvoorschrift 11.1.1 ontoereikend ter beperking van veiligheidsgevolgen, die worden veroorzaakt door vrachtwagens die met een explosieve lading in de inrichting verblijven. Aan de vergunning is naar het Buurtschap stelt ten onrechte geen voorschrift verbonden dat ertoe verplicht dat vrachtwagens na aankomst onverwijld worden gelost en dat vrachtwagens die zijn beladen onmiddellijk de inrichting verlaten. De periode dat deze vrachtwagens mogen blijven staan is volgens het Buurtschap te lang. 
     
     2.12.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 11.1.1 moeten voertuigen, zoals bedoeld in paragraaf 9.5 van de aanvulling op de aanvraag, die van buiten de inrichting afkomstig zijn en beladen met gevaarlijke stoffen van ADR klasse 1, worden geparkeerd op de daarvoor bestemde parkeerplaatsen. 
     
     2.12.2. In de aanvraag staat dat in het algemeen geldt dat vrachtwagens met explosieve stoffen geparkeerd kunnen worden naast gebouwen in zone II of III, mits dat onder meer volgens de Quantative Risk Analysis (hierna: QRA), een kwantatieve risico-analyse, mogelijk is. De Afdeling leidt hieruit af dat het parkeren van vrachtwagens in zone V, waar activiteiten worden verricht, verbonden aan bewerking, opslag en beoordeling van pyrotechnische stoffen en mengsels, niet is toegestaan. 
     
     In de aanvraag staat verder dat de maximale parkeerperiode wordt bepaald door middel van de flexibele QRA-methodiek. Tevens wordt daarbij bepaald welke gebouwen hierdoor niet kunnen worden gebruikt voor werkzaamheden met explosieve stoffen. In de aanvraag staat voorts dat deze mogelijkheid wordt geboden omdat het in de praktijk voorkomt dat als een vrachtwagen nog niet kan lossen, deze rondrijdt dan wel wordt geparkeerd. De Afdeling stelt vast dat de maximale duur van het parkeren in vergunningvoorschrift 11.1.3 is beperkt tot 24 uur. Voorschrift 11.1.1 is aanvullend aan dit voorschrift en ziet op de plaats waar de vrachtwagens mogen worden geparkeerd. Daargelaten hetgeen in overweging 2.13.5. ten aanzien van de kwartaal-QRA's wordt overwogen, is de Afdeling van oordeel dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat uit een oogpunt van bescherming van het milieu het college aan de vergunning een voorschrift had moeten verbinden dat de duur van parkeren verder beperkt. Het betoog faalt. 
     
     Externe veiligheid 
     
     2.13. Het Buurtschap betoogt dat met de vergunning externe veiligheidsrisico's onvoldoende worden beperkt. Het betoogt dat de risico-contour voor het plaatsgebonden risico niet is bepaald conform het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi). De veiligheidsrisico's zijn volgens het Buurtschap op onjuiste wijze berekend, nu onder meer in het onderzoek daarnaar niet is uitgegaan van de maximale hoeveelheid stoffen die blijkens bijlage G van de aanvraag in de inrichting aanwezig kan zijn, maar ervan is uitgegaan dat niet meer dan 200 ton explosieve stoffen in de inrichting zal worden opgeslagen. 
     
     Het Buurtschap betoogt voorts dat het college ten onrechte de berekeningen niet heeft verricht met de in de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: Revi) voorgeschreven rekenmethodiek. Het voert aan dat een andere rekenmethode op grond van artikel 8c van het Revi alleen kan worden toegepast na een besluit ter zake door de minister. 
     
     Het Buurtschap voert verder aan dat in de berekeningen ten onrechte niet is uitgegaan van een berekening van de risico's op jaarbasis, maar slechts is gekeken naar kwartalen. Dit houdt volgens hem in dat indien in een kwartaal grote hoeveelheden stoffen mogen worden opgeslagen, dit kan worden gecompenseerd met een kwartaal waarin minder stoffen worden opgeslagen. Ook is ten onrechte rekening gehouden met de beperkte periode waarbinnen explosieven binnen de inrichting aanwezig mogen zijn, terwijl volgens artikel 8, eerste lid, van het Revi moet worden uitgegaan van de fictie dat stoffen gedurende het gehele jaar in de inrichting aanwezig zijn. 
     
     2.13.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat met het met de vergunning geboden beschermingsniveau wordt voldaan aan het Bevi, zodat externe veiligheidsrisico's in voldoende mate worden beperkt. 
     
     2.13.2. Ingevolge artikel 4, derde en vierde lid, van het Bevi, voor zover van belang, neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer, indien die aanvraag nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico, de grenswaarden, genoemd in de artikelen 7, eerste lid, in acht en houdt het rekening met de richtwaarde, genoemd in artikel 7, tweede lid. 
     
     Ingevolge artikel 7, eerste lid, is de grenswaarde, bedoeld in artikel 4, derde lid, voor al dan niet geprojecteerde kwetsbare objecten 10-6 per jaar. 
     
     Ingevolge het tweede lid is de richtwaarde, bedoeld in artikel 4, vierde lid, voor al dan niet geprojecteerde beperkt kwetsbare objecten 10-6 per jaar. 
     
     Ingevolge artikel 7 van het Revi, voor zover hier van belang, dient in de gevallen, bedoeld in artikel 15, eerste lid, van het Besluit het plaatsgebonden risico te worden berekend met toepassing van de rekenmethodiek Bevi. 
     
     Ingevolge artikel 1, onder l, in samenhang met d en m, is rekenmethodiek Bevi: rekenmethodiek, bestaande uit Safeti-NL versie nr. 6.54, uitgave 2009, en de Handleiding Risicoberekeningen Bevi, versie nr. 3.2, uitgave 2009. 
     
     Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, wordt het plaatsgebonden risico berekend op basis van de aard en hoeveelheid gevaarlijke stoffen die in een inrichting aanwezig kunnen zijn. 
     
     Ingevolge artikel 8a, tweede lid, aanhef en onder a en b, wordt voor de berekening van het plaatsgebonden risico uitsluitend gebruik gemaakt van de gegevens die zijn opgenomen in de geldende milieuvergunning en aanvraag. 
     
     
       Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.1.1 mag het plaatsgebonden risico dat veroorzaakt wordt door de activiteiten binnen de inrichting, ter plaatse van de in bijlage F bij de aanvraag weergegeven risicocontour, niet groter zijn dan 10-6 per jaar. Het plaatsgeboden risico dient, conform de Handleiding Risicoberekeningen Bevi versie 3.2, 2009, te worden berekend met gebruikmaking van de rekenregels uit AASTP-1, MP 40-21, PGS 1, het rekenvoorschrift RISKANAL en RISK-NL versie 4.1 of later.  
       Ingevolge vergunningvoorschrift 4.1.2 mag het groepsrisico, dat veroorzaakt wordt door de activiteiten binnen de inrichting in combinatie met de geïnventariseerde bevolking zoals die in het "QRA TNO Heimolen B.V. (bijlage bij brief 10-DV3/1067)" is opgenomen, de oriënterende waarde van het groepsrisico niet overschrijden. 
     
     
     Ingevolge vergunningvoorschrift 4.1.3 legt vergunninghoudster, om aan te tonen dat aan het gestelde in voorschrift 4.1.1 en 4.1.2 wordt voldaan, ieder kwartaal, uiterlijk in de eerste week van dat kwartaal, aan het bevoegd gezag een kwantitatieve risicoanalyse (QRA) over waarin de werkelijke opslag en productie gedurende de afgelopen 3 kwartalen zijn opgenomen en waarin een prognose wordt gegeven voor het komende kwartaal. 
     
     2.13.3. Tussen partijen is niet in geschil dat de externe veiligheidsgevolgen van het in werking zijn van de inrichting door het college konden worden beoordeeld met toepassing van het Bevi en Revi. 
     
     2.13.4. De Afdeling stelt vast dat met de verwijzing in vergunningvoorschrift 4.1.1 naar bijlage F, is bedoeld te verwijzen naar bijlage 3 van bijlage F (hierna: bijlage F), die een weergave van de maximale risicocontour bevat. Het door het in werking zijn van de inrichting veroorzaakte plaatsgebonden risico mag binnen de weergegeven contour niet meer bedragen dan 10-6 per jaar. 
     
     De resultaten van een onderzoek naar de externe veiligheidsgevolgen van het in werking zijn van de inrichting zijn neergelegd in het rapport "QRA TNO Heimolen B.V." (hierna: QRA-rapport) dat onderdeel uitmaakt van de vergunning en ten grondslag is gelegd aan het bestreden besluit. In het QRA-rapport wordt ingegaan op de wijze waarop tot in 2007 de gevolgen van het inwerking zijn van de inrichting voor de externe veiligheid werd beschouwd. De externe veiligheidsgevolgen werden destijds beoordeeld volgens de in het rapport genoemde 'klassieke methode', waarbij wordt uitgegaan van de maximaal mogelijke belegging met explosieve stoffen van de gebouwen per jaar en de kans per jaar op een explosie. Vervolgens wordt in het QRA-rapport ingegaan op de methodiek, zoals die vanaf 2007 wordt gehanteerd en die ten grondslag ligt aan het besluit tot vergunningverlening. De externe veiligheidsgevolgen zijn beschouwd volgens een aangepaste berekeningsmethode en een aangepast gebouwengebruik. In paragraaf 7 van het QRA-rapport staat dat in de zogenoemde flexibele QRA-methodiek met kwartaal QRA's, tot uitgangspunt is genomen de werkelijk (te verwachten) tijdsduren dat bepaalde (wisselende) hoeveelheden ontplofbare stoffen op wisselende locaties aanwezig zijn. Daarbij gaat het om de voor het komende kwartaal te verwachten maximale belegging per gebouw; voorts wordt daarbij betrokken de actuele belegging gedurende de afgelopen drie kwartalen. Elk kwartaal opnieuw worden deze berekeningen verricht en de resultaten daarvan worden neergelegd in een kwartaal-QRA, zo staat in het QRA-rapport. In de berekeningen is door naastgelegen opslaggebouwen niet te gebruiken zeker gesteld, zo staat in het rapport, dat geen inbreuken op de inwendige veiligheid plaatsvonden. Uitgangspunt in het onderzoek is dat niet meer dan 200 ton explosieve stoffen in de inrichting mogen worden opgeslagen. De hoeveelheid stoffen per gebouw is geregeld in het beleggingsplan. Dit beleggingsplan, bijlage G van de aanvraag, bevat een overzicht per gebouw van de maximale hoeveelheid ontplofbare stoffen per categorie (1.1 tot en met 1.6) ten behoeve van verwerking dan wel opslag. Daarbij is volgens de aanvraag als uitgangspunt aangehouden dat als stoffen in een bepaalde gevarenklasse samen met stoffen in een lagere gevarenklasse worden opgeslagen, de hoeveelheid in de QRA-berekeningen is beperkt tot het maximum van de stof in de hoogste gevarenklasse. Geen grond bestaat voor het oordeel dat, gelet op pagina 27 van het aanvraagformulier, dat onderdeel uitmaakt van de vergunning, volgens de vergunning in totaal meer dan 200 ton explosieve stoffen in de inrichting aanwezig mag zijn. 
     
     In het QRA-rapport wordt geconcludeerd dat binnen de op kaart F weergegeven contour geen kwetsbare objecten zijn gelegen, zodat het externe veiligheidsrisico in toereikende mate is beperkt. 
     
     2.13.5. Op grond van de vergunning mag binnen de in bijlage F weergegeven contour de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico niet meer bedragen dan 10-6. 
     
     De Afdeling stelt vast dat in het QRA-rapport niet is uiteengezet op welke wijze de ligging van de contour is bepaald. In bijlage 1 van bijlage F is vermeld dat om de ligging van de contour te bepalen er vanuit de gebouwen individuele cirkelvormige contouren zijn getrokken, zodanig dat kwetsbare objecten niet worden overlapt. Op welke wijze de contouren per gebouw zijn bepaald, wordt niet vermeld. 
     
     Voor zover het college en TNO Heimolen ter zitting hebben gesteld dat uit de berekeningen met toepassing van de flexibele rekenmethodiek volgt dat de ligging van de contour in overeenstemming is met het Bevi, overweegt de Afdeling als volgt. 
     
     In artikel 7 van het Bevi, in samenhang met de artikelen 15 en 7 van het Revi, is bepaald op welke wijze het plaatsgebonden risico, en derhalve de ligging van de contour, moet worden bepaald. De rekenmethodiek Bevi, bestaande uit Safeti-NL versie nr. 6.54, uitgave 2009, en de Handleiding Risicoberekeningen Bevi, versie nr. 3.2, uitgave 2009 (hierna: de Handleiding Bevi), dient daarbij te worden toegepast. Blijkens het QRA-rapport is niet Safeti-NL, maar RISKANAL en RISK-NL toegepast. Volgens het college is de toepassing van RISK-NL in overeenstemming met het Bevi en Revi, omdat in de Handleiding Bevi is vermeld dat bij ontplofbare stoffen de Circulaire opslag ontplofbare stoffen voor civiel gebruik, juli 2006 (hierna: de Circulaire), wordt aangehouden. De Afdeling constateert dat in Module C van de Handleiding Bevi ten aanzien van Brzo-inrichtingen in een tabel over insluitsystemen staat vermeld dat voor opslagen (a. PGS 15 loodsen en b. ontplofbare stoffen) "de scenario’s voor opslagen met gevaarlijke stoffen zijn beschreven in hoofdstuk 8. Voor ontplofbare stoffen wordt de benadering van de Circulaire aangehouden". Nog daargelaten dat de Handleiding Bevi de verplichtingen, opgenomen in een ministeriële regeling niet opzij kan zetten, bestaat geen grond voor het oordeel dat, in afwijking van de in artikel 7 van het Bevi voorgeschreven rekenmethodiek Bevi, in het onderhavige geval de Circulaire gehanteerd kan worden. Bedoelde passage kan niet geacht worden de betekenis te hebben die het college daaraan toekent. Gelet op het vorenstaande moet het er voor worden gehouden dat door RISK-NL toe te passen en niet SAFETI-NL, niet de voorgeschreven rekensystematiek is gehanteerd. 
     
     
       Verder is van belang dat berekeningen ingevolge de artikelen 8, eerste lid, aanhef en onder a, en 8a, van het Revi dienen plaats te vinden op basis van gegevens met betrekking tot de aard en de hoeveelheid gevaarlijke stoffen die aanwezig kunnen zijn; daarbij dient uitsluitend gebruik te worden gemaakt van de gegevens die zijn opgenomen in de geldende milieuvergunning en aanvraag. Zoals in het QRA-rapport is opgemerkt, wordt in de klassieke benaderingswijze van de externe veiligheid niet uitgegaan van een beperkte tijdsduur per jaar dat een explosieve stof op een bepaalde plaats aanwezig is, maar wordt uitgegaan van de risico's per jaar. In het QRA-rapport staat vermeld dat uitgaande van maximale belegging ontplofbare stof, het plaatsgebonden risico zodanig is dat een aantal objecten zich bevindt zich in de 1.10-5- en 1.10-6-contour. De Afdeling constateert dat in die situatie, waarin conform het Bevi wordt uitgegaan van een maximaal mogelijke belegging, niet wordt voldaan aan de grenswaarden van het Bevi.  
       Gelet op het vorenoverwogene is de flexibele rekenmethodiek niet in overeenstemming met de uitgangspunten van het Bevi. Uit de met die methodiek verrichte berekeningen in het QRA-rapport kan dan ook niet worden afgeleid dat het met de vergunning geboden beschermingsniveau in overeenstemming is met de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van artikel 7 van het Bevi. 
     
     
     Voor zover het college en TNO nog hebben betoogd dat betekenis moet worden toegekend aan de omstandigheid dat het RIVM Centrum Externe Veiligheid, de onderbouwing van de ligging van de contour heeft beoordeeld en akkoord bevonden, wordt overwogen dat deze stelling, wat daar verder overigens ook van zij, geen steun vindt in de stukken. Integendeel, blijkens een brief van het RIVM van 2 maart 2012, een brief van de zijde van het college en een bijbehorende bevindingennotitie, is het voor het RIVM niet verklaarbaar waar de ligging van de 10-6-contour op berust. Het lijkt alsof de contour gewoon de erfgrens van het bedrijf vormt, zo staat in de notitie. Indien de contour de erfgrens niet volgt, dan heeft het RIVM een aantal vragen over de berekeningen die ten grondslag liggen aan de ligging van de contour. De Afdeling constateert dat het dossier geen stukken bevat waarin wordt gereageerd op deze vragen. 
     
     Gelet op het vorenoverwogene komt de Afdeling tot de conclusie dat het college ontoereikend heeft gemotiveerd dat met de vergunning de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van artikel 7, eerste lid, van het Bevi in acht wordt genomen. 
     
     2.13.6. Het college heeft in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat met de vergunning niet wordt afgeweken van de richtwaarde voor het groeprisico. Uit het QRA-rapport kan echter, gelet op hetgeen in overweging 2.13.5. is overwogen, evenmin worden afgeleid dat met de vergunning aan de richtwaarde voor het groepsrisico van 10-6 van artikel 7, tweede lid, van het Bevi wordt voldaan en indien dat niet het geval is in hoeverre daarvan wordt afgeweken. In het bestreden besluit is derhalve ontoereikend gemotiveerd dat niet wordt afgeweken van de richtwaarde voor het groepsrisico. 
     
     Nieuw besluit 
     
     2.14. Bij besluit van 8 november 2011, zonder kenmerk, heeft het college op verzoek van TNO Heimolen een aantal aan de bij besluit van 18 oktober 2010 verleende vergunning verbonden voorschriften, gewijzigd vastgesteld. 
     
     Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. 
     
     2.15. Het Buurtschap stelt zich op het standpunt, zo blijkt uit de nadere motivering van 20 januari 2012 van zijn beroep, dat het zich niet kan verenigen met dit besluit voor zover het betreft de vergunningvoorschriften 11.1.1 en 10.1.3. 
     
     De Afdeling stelt echter vast dat vergunningvoorschrift 11.1.1 niet in relevant opzicht is gewijzigd en dat hetgeen het Buurtschap tegen het nieuwe voorschrift 11.1.1 heeft aangevoerd, overeenkomt met hetgeen het tegen het oude voorschrift 11.1.1 naar voren heeft gebracht. Onder verwijzing naar overweging 2.12.2., brengt dit de Afdeling tot de conclusie dat het betoog faalt. 
     
     2.16. Wat betreft het gewijzigde vergunningvoorschrift 10.1.3., waarin is bepaald dat het meenemen van zendapparatuur in een werkruimte waar onveilige ontstekingsmiddelen aanwezig zijn, niet is toegestaan, heeft het Buurtschap aangevoerd dat ook de nabijgelegen zendmast tot veiligheidsrisico's leidt. Dit betoog richt zich niet tegen het voorschrift als zodanig, maar ziet op de vraag of vergunning kon worden verleend gezien de in de omgeving van de inrichting gelegen zendmast. Gelet op het overweging 2.11.2. faalt dit betoog. 
     
     Bestuurlijke lus 
     
     2.17. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op grond van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in het besluit van 18 oktober 2010, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 8 november 2011, binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. 
     
     Het college dient daartoe nader te motiveren, al dan niet gebaseerd op nader onderzoek, waarom met de verleende vergunning de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van artikel 7, eerste lid, van het Bevi in acht wordt genomen en op welke wijze rekening is gehouden met de richtwaarde voor het groepsrisico van artikel 7, tweede lid, van het Bevi. Als een deugdelijke motivering niet mogelijk is, dient het college het bestreden besluit te wijzigen, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. In het laatste geval dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt en dient daarvan op de wettelijk voorgeschreven wijze mededeling te worden gedaan. 
     
     Gezien de tijd die daarmee gemoeid kan zijn, wordt daartoe een termijn gesteld van zestien weken na verzending van deze uitspraak. 
     
     2.18. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht. 
     
     3. Beslissing 
     
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 
     
     Recht doende in naam der Koningin: 
     
     draagt het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom op om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in het besluit van 18 oktober 2010, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 8 november 2011, te herstellen door: 
     
     1. nader te motiveren waarom met de verleende vergunning de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van artikel 7, eerste lid, van het Bevi in acht wordt genomen, en nader te motiveren op welke wijze rekening is gehouden met de richtwaarde voor het groepsrisico van artikel 7, tweede lid, van het Bevi; als een deugdelijke motivering niet mogelijk is, dient het college het bestreden besluit te wijzigen, en 
     
     2. de Afdeling van de uitkomst van de onder 1. gegeven opdracht mede te delen. 
     
     Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat. 
     
     
       w.g. Drupsteen w.g. Van Heusden 
       voorzitter ambtenaar van staat 
     
     
     Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2012 
     
     163.