ECLI: ECLI:NL:RVS:2018:1139

Titel: ECLI:NL:RVS:2018:1139 Raad van State , 04-04-2018 / 201702924/1/A1

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2018-04-04

Zaaknummer: 201702924/1/A1

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2018:1139

---

Bij besluit van 24 februari 2016 heeft het college aan [vergunninghoudster] te Eemnes omgevingsvergunning verleend voor het herontwikkelen van een detailhandelsvestiging met de bouw van een verdieping aan de [locatie 1] te 's-Heerenberg (hierna: het perceel).

201702924/1/A1. 
     Datum uitspraak: 4 april 2018 
     
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     
     [appellante], wonend te 's-Heerenberg, gemeente Montferland, 
     
     tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 februari 2017 in zaak nr. 16/2293 in het geding tussen: 
     
     [appellante] 
     
     en 
     
     het college van burgemeester en wethouders van Montferland. 
     
     Procesverloop 
     
     Bij besluit van 24 februari 2016 heeft het college aan [vergunninghoudster] te Eemnes omgevingsvergunning verleend voor het herontwikkelen van een detailhandelsvestiging met de bouw van een verdieping aan de [locatie 1] te 's-Heerenberg (hierna: het perceel). 
     
     Bij uitspraak van 28 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 februari 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht. 
     
     Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. 
     
     Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2018, waar het college, vertegenwoordigd door L.M.M.J. Meuleman en bijgestaan door mr. V.A. Textor, advocaat te Arnhem, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord. 
     
     Overwegingen 
     
     Inleiding 
     
     1.    Het bouwplan ziet op de vestiging van Action met een oppervlakte van 1.100 m2 in een nieuw te bouwen verdieping boven een reeds bestaande Aldi-supermarkt op het perceel, alsmede de realisatie van parkeervoorzieningen. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan "Centrum ’s-Heerenberg e.o.". Het college heeft omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten "bouwen" op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, en "strijdig gebruik" op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang bezien met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en sub a, onder 3o. 
     
         [appellante] is woonachtig aan de [locatie 2] te ’s-Heerenberg, gelegen achter het perceel. 
     
     Het hoger beroep van [appellante] 
     
     2.    [appellante] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de toetsing aan de ladder voor duurzame verstedelijking als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) niet deugdelijk is, omdat een onderzoek naar de kwantitatieve behoefte aan de toevoeging van detailhandel ontbreekt. [appellante] wijst erop dat in het rapport "Ruimtelijk-economisch onderzoek Action ’s-Heerenberg-centrum" van Droogh Trommelen en Partners (hierna: DTNP) van 18 november 2016 geen kwantitatieve onderbouwing wordt gegeven voor de uitbreiding van detailhandel. In het rapport staat dat in ’s-Heerenberg sprake is van een bovengemiddelde omvang van winkelleegstand. Vanwege de krimp van het inwoneraantal, vergrijzing en internetverkoop is er volgens [appellante] een afnemende behoefte aan detailhandel. Het college heeft volgens [appellante] ten onrechte niet onderzocht of de conclusies van het rapport van DTNP juist zijn en geen eigen onderzoek gedaan naar alternatieve leegstaande panden. Door het bouwplan wordt de leegstand vergroot, aldus [appellante]. 
     
     2.1.    Artikel 3.1.6 van het Bro luidde ten tijde van belang: 
     
     "(…) 
     
     2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden: 
     
     a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte; 
     
     b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en; 
     
     c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld. 
     
     3. Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing op een provinciale verordening die een locatie voor stedelijke ontwikkeling aanwijst. 
     
     (…)." 
     
         Artikel 1.1.1 van het Bro luidt: 
     
     "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder: 
     
     [….] 
     
     i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen". 
     
         Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt: "Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing." 
     
     2.2.    In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro zijn eisen opgenomen waaraan de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, moet voldoen. 
     
     2.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, behelst artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, blijkens de Nota van toelichting (2017), een motiveringseis en vraagt het om explicitering van gemaakte keuzes. Voor het maken en onderbouwen van die keuzes is zo nodig, op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), onderzoek geboden waarbij de nodige kennis wordt vergaard omtrent de behoefte aan de in het bestemmingsplan voorziene nieuwe stedelijke ontwikkeling. 
     
     2.4.    Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren (uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:353). 
     
     2.5.    Ingevolge artikel 5.20 van het Bor moet ook worden voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bor, als een omgevingsvergunning, die wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wabo een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt (uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:96).   
     
     2.6.    De Afdeling stelt vast dat omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wabo. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan ziet op een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. 
     
         Of de voorziene ontwikkeling leidt tot een vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare leegstand, hangt onder meer af van de, al dan niet structurele, aard en de omvang van de leegstand die daarvan het gevolg kan zijn (uitspraak van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2977 (Utrecht)). 
     
         Uit het onderzoek van DTNP volgt dat de vestiging van Action op het perceel voorziet in een actuele regionale behoefte. Voorts is vermeld dat de vestiging van Action geen negatieve effecten heeft op de leegstand. Doordat het aantal centrumbezoekers toeneemt zijn (winkel)panden beter verhuurbaar dan in de huidige situatie en wordt het risico op structurele leegstand niet vergroot en binnen het kernwinkelgebied zelfs verkleind. 
     
     Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de voorziene ontwikkeling leidt tot een vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare leegstand. De Afdeling volgt [appellante] niet in haar standpunt dat de leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling wordt vergroot, nu dit niet met een deskundigenrapport is onderbouwd. 
     
         De rechtbank heeft voorts terecht van belang geacht dat in het rapport van DTNP staat dat binnen het kernwinkelgebied geen alternatieve locaties direct beschikbaar zijn voor een winkelpand van deze omvang, in combinatie met de benodigde ruimte voor bevoorrading. Het winkeloppervlak van het voormalige Blokker pand en het naastgelegen Dobey pand zijn te klein voor inpassing van de Action. Ook de herontwikkelingslocatie ten zuiden van Kruidvat (Stadswal) is te klein. Direct grenzend aan het kernwinkelgebied is eveneens geen locatie beschikbaar voor de beoogde ontwikkeling. Een locatie op afstand van het winkelgebied is ongewenst, omdat een solitaire locatie het kernwinkelgebied beconcurreert in plaats van versterkt, aldus het rapport van DNTP. 
     
         [appellante] heeft in hoger beroep een lijst overgelegd met leegstaande panden in het kernwinkelgebied. Reeds omdat de lijst dateert van 28 april 2017, derhalve van na de besluitvorming, kan niet worden geoordeeld dat [appellante] aannemelijk heeft gemaakt dat alternatieve locaties aanwezig waren ten tijde van de besluitvorming. Overigens is het verhuurbaar vloeroppervlak van de in de lijst opgenomen panden aanzienlijk kleiner dan de voor Action benodigde 1.100 m2. 
     
         Het betoog faalt. 
     
     3.    [appellante] betoogt voorts dat ingevolge artikel 2.3.3.1. van de Omgevingsverordening Gelderland geen nieuwe locaties voor detailhandel mogelijk mogen worden gemaakt die leiden tot een duurzame ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur. Daarnaast mag geen sprake zijn van strijdigheid met een door het college van gedeputeerde staten vastgestelde regionale afspraak over de programmering van detailhandel. [appellante] wijst er op dat in het rapport van DTNP niet is getoetst aan het Regionaal Programma Detailhandel 2013 Stadsregio Arnhem Nijmegen (hierna: RPD), waarschijnlijk omdat het bouwplan voorziet in een uitbreiding van minder dan 1.500 m2. In het RDP is echter ten onrechte een te hoge ondergrens voor de toets aan de ladder is opgenomen, zodat het college alsnog een regionale toetsing dient uit te voeren, aldus [appellante].   
     
     3.1.    Artikel 2.3.3.1 van de Omgevingsverordening Gelderland luidt: 
     
     "1. In een bestemmingsplan worden geen nieuwe locaties voor detailhandel mogelijk gemaakt die leiden tot een duurzame ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur. 
     
     2. Voor zover er voor het betreffende gebied een regionale afspraak is gemaakt over de programmering van detailhandel, is de bestemming detailhandel in een bestemmingsplan alleen mogelijk als deze ontwikkeling niet in strijd is met de door het college van gedeputeerde staten vastgestelde regionale afspraak. 
     
     3. In de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aangegeven hoe een nieuwe detailhandelsontwikkeling zich verhoudt tot het bepaalde in het eerste lid en een eventuele intergemeentelijke samenwerking op het gebied van detailhandel." 
     
     3.2.    De Afdeling stelt vast dat in het rapport van DTNP is getoetst aan de in artikel 2.3.3.1. van de Omgevingsverordening Gelderland opgenomen criteria. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat uit het rapport van DTNP volgt dat is getoetst of de voorziene nieuwe detailhandelslocatie leidt tot een duurzame ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur en dat in het rapport is geconcludeerd dat de detailhandelsstructuur voor de consument juist wordt versterkt door het plan. 
     
         Voorts heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college zich onweersproken op het standpunt heeft gesteld dat regionale afspraken die door het college van gedeputeerde staten zijn vastgesteld als bedoeld in het tweede lid van artikel 2.3.3.1 van de Omgevingsverordening Gelderland, ontbreken. In dit verband is van belang dat tussen partijen niet in geschil is dat het plan gelet op het bruto vloeroppervlak van het bouwplan van minder dan 1.500 m2 niet voor regionale toetsing behoefde te worden voorgelegd in het kader van het RPD, zodat de rechtbank terecht evenmin grond heeft gevonden voor het oordeel dat strijd met deze regionale afspraak bestaat. 
     
         Nu [appellante] de conclusies uit het rapport van DTNP op dit punt niet heeft weerlegd met een andersluidend deskundigenonderzoek, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet op grond van de bevindingen uit het rapport van DTNP tot de conclusie heeft kunnen komen dat de Omgevingsverordening Gelderland er niet aan in de weg staat de rechtsgevolgen van het besluit van 24 februari 2016 in stand te laten. 
     
         Het betoog faalt. 
     
     4.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat nauwelijks sprake is van een verslechterd akoestisch klimaat als gevolg van het plan. De parkeeractiviteiten en het laden en lossen van vrachtwagens hebben voor [appellante] nadelige gevolgen. Op verzoek van [appellante] heeft Munsterhuis Geluidsadvies het door het college bij de rechtbank overgelegde geluidonderzoek van 11 januari 2017 van DGMR geanalyseerd. De resultaten daarvan zijn neergelegd in een rapport van 20 april 2017. 
     
         [appellante] wijst er op dat uit het rapport van Munsterhuis Geluidsadvies volgt dat de in het rapport van DGMR als uitgangspunt opgenomen bronhoogte van het klimaatsysteem van 0,5 m ten opzichte van het dak gezien het type installatie te laag is. Volgens DGMR draait het klimaatsysteem in de dagperiode 10,5 uren en in de avondperiode 2,5 uren. Volgens Munsterhuis Geluidsadvies is echter onduidelijk waarom deze installatie niet in de nachtperiode draait en of op andere momenten in de dag- en avondperiode niet in bedrijf is. 
     
         Voorts is volgens het rapport van Munsterhuis Geluidsadvies de bronhoogte van de rolcontainer van 0,1 m boven de grond waarvan in het rapport van DGMR is uitgegaan te laag, met name wanneer het piekgeluid hiervan wordt beschouwd. Volgens Munsterhuis Geluidsadvies is het rammelen van het ijzeren hekwerk maatgevend en niet de wielen. 
     
         Voorts is het [appellante] niet duidelijk waarop de in tabel 2 van het rapport van DGMR weergegeven bronvermogens zijn gebaseerd en of de bodem waarover de rolcontainer rijdt vlak is. 
     
         Verder wijst [appellante] er op dat de achteruitrijdsignalering en het geluid van winkelwagentjes ten onrechte niet in het rapport van DGMR zijn meegenomen. Ervan uitgaande dat het totale geluid van de winkelwagentjes en de achteruitrijdsignalering in de waarneempunten herkenbaar is, moet een correctie van +5 dB worden toegepast op de immissie. 
     
         Bij de invoergegevens voor mobiele bronnen zijn voorts de piekgeluiden van de vrachtwagens van de Aldi en de Action volgens Munsterhuis Geluidsadvies ten onrechte niet meegenomen. 
     
         Ten slotte heeft de rechtbank volgens [appellante] niet onderkend dat het college niet heeft onderbouwd waarom een toename van de geluidwaarde vanwege het bouwplan ter hoogte van de woning van [appellante] met 2 dB aanvaardbaar is. 
     
     4.1.    Het college heeft in hoger beroep een reactie van DGMR van 24 mei 2017 overgelegd. DGMR heeft het rapport van 11 januari 2017 naar aanleiding van het rapport van Munsterhuis Geluidsadvies op een aantal punten aangepast. De conclusie dat het akoestisch klimaat ter plaatse van de woning van [appellante] nauwelijks verslechtert blijft echter gehandhaafd. 
     
         Ten aanzien van de bronhoogte van de klimaatinstallatie heeft DGMR uiteengezet dat de keuze voor de daadwerkelijk te plaatsen installaties inmiddels is gemaakt, zodat ook de afmetingen van de toe te passen klimaatinstallaties bekend zijn op basis waarvan de akoestische bronhoogte als invoerparameter voor het geluidsonderzoek kan worden vastgesteld. Het geluidsonderzoek is op dit punt aangepast naar een bronhoogte van 0,75 m boven het dakvlak. Dit leidt volgens DGMR niet tot een verhoging van de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus in de dag- en avondperiode ter plaatse van de woning van [appellante]. 
     
         Ten aanzien van de bedrijfsduur van de klimaatinstallatie heeft DGMR toegelicht dat de installaties in werking zijn vanaf een half uur voor opening tot een half uur na sluiting van de winkel en dat deze in de nachtperiode niet in bedrijf zijn. Het onderzoek is om die reden op dit punt niet aangepast. 
     
         Met betrekking tot de hoogte van de rolcontainer is het onderzoek aangepast in die zin dat een nadere gedetailleerde berekening is uitgevoerd met een bronhoogte van 1,0 m voor het rijden met de rolcontainer over de bestrating en 2,0 m voor het rijden over de opleggervloer in de vrachtwagen. De resultaten van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau of het maximale geluidsniveau ter plaatse van de woning van [appellante] wijzigen niet door de aangepaste hoogte van de rolcontainer, aldus DGMR. 
     
         Ten aanzien van het geluid van rijdende winkelwagens is in de reactie van DGMR uiteengezet dat het geluid van rijdende winkelwagens wordt beoordeeld als indirecte hinder. Het geluidsniveau van de indirecte hinder voldoet volgens DGMR ter plaatse van de woning van [appellante] aan de streefwaarde van 50 dB(A) voor de dagperiode en 45 dB(A) voor de avondperiode uit de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering". 
     
         Met betrekking tot het geluid van de achteruitrijdsignalering van achteruitrijdende vrachtwagens heeft DGMR een aanvullende berekening gemaakt. Hierbij is gerekend met achteruitrijdsignalering inclusief 5 dB correctie voor de tonale toeslag en tevens is de insteekroute van de vrachtwagen aangepast, zodat deze een meer logische route heeft. De aangepaste route en de bijdrage van het tonale geluid zorgen niet voor een wijziging van de resultaten, aldus DGMR. 
     
         Er is ter plaatse van de woning van [appellante] sprake van een toename van de geluidbelasting van 2 dB vanwege de verkeersaantrekkende werking van Action. Deze toename is zoals DGMR in haar rapporten van 11 januari 2017 en 24 mei 2017 onweersproken heeft gesteld voor het menselijk oor niet of nauwelijks waarneembaar. 
     
         [appellante] heeft de conclusies van DGMR in de reactie van 24 mei 2017 niet met een deskundigenrapport weerlegd. Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het rapport van Munsterhuis Geluidsadvies niet kan leiden tot een andere beoordeling van de geluidsbelasting ter plaatse van de woning van [appellante]. 
     
         Het betoog faalt. 
     
     5.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij de beoordeling van de vraag of de laad- en losplaats verkeersveilig is tevens dient te worden gekeken naar bereikbaarheid daarvan. Hierbij dient ook het laatste deel van de aanvoerroute naar de laad- en losplaats te worden beoordeeld. Er zal achterwaarts door een nauwe straat moeten worden gemanoeuvreerd om Action te kunnen bevoorraden. Met artikel 2.5.30, derde lid, van de Bouwverordening Montferland 2012 (hierna: de Bouwverordening) is beoogd te voorkomen dat in de omgeving laad- en losactiviteiten met de daarbij behorende overlast plaatsvinden. Het laden en lossen en het manoeuvreren leidt tot gevaarlijke situaties. Vrachtwagens moeten manoeuvreren en over de parkeerplaats rijden om vervolgens een achterwaartse draai te maken om te kunnen insteken naar de laad- en losplaats. De Villersgengske is een smalle straat. Op de plaats waar de vrachtwagens langs het Xenos-pand rijden is geen trottoir aanwezig, maar een hellingbaan bedoeld voor rolstoelgebruikers en kinderwagens, hetgeen tot verkeersonveilige situaties kan leiden. 
     
         Verder is volgens [appellante] niet duidelijk hoe vrachtwagens de bevoorradingslift van Action kunnen bereiken, aangezien daarvoor weinig ruimte is. De ruimte tussen de liftschacht en de parkeerplaatsen is slechts 3 m zodat twee parkeerplaatsen niet kunnen worden gebruikt. De rechtbank heeft niet onderkend dat het niet aan [appellante] is om de verkeersonveiligheid aan te tonen. 
     
     5.1.    Voor zover [appellante] betoogt dat de rechtbank de verkeersveiligheid in relatie tot de bereikbaarheid van de laad- en losplaats niet heeft beoordeeld, mist dit betoog feitelijke grondslag. De Afdeling stelt vast dat Aldi gebruik maakt van dezelfde laad- en losplaats als Action. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de situatie ten opzichte van het verleden is verbeterd doordat de vrachtwagens het eerste stuk niet langer achteruit hoeven te rijden. Het college heeft in dit verband toegelicht dat vrachtwagens nu vooruit de Stokkumseweg inrijden en slechts het laatste stukje achterwaarts hoeven in te draaien. Vrachtwagens rijden achterwaarts over een klein stukje van het parkeerterrein en niet door de nauwe straat. Daarbij hoeven vrachtwagens niet het gehele parkeerterrein over te steken. Voorts is het Villergengske bij de kruising van de Stokkumseweg verbreed en vindt het laden en lossen slechts een keer per dag, buiten de openingstijden van de winkels, plaats. Deze toelichting van het college in aanmerking genomen, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht geconcludeerd dat het bouwplan niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de verkeersveiligheid, waarbij terecht relevant is geacht dat de laad- en losactiviteiten slechts kortdurend plaatsvinden. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het hoogteverschil ter plaatse niet wordt veroorzaakt door het bouwplan. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de verkeersveiligheid geen beletsel vormt om de rechtsgevolgen van het besluit van 24 februari 2016 in stand te laten. 
     
         Het betoog faalt. 
     
     6.    Voorts wijst [appellante] er op dat het laden en lossen van vrachtwagens plaatsvindt langs de noordelijke gevel van het pand. De laad- en losstrook valt gedeeltelijk binnen de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied". Volgens [appellante] staan de planregels het laden en lossen binnen die bestemming niet toe. Het laden en lossen vindt derhalve plaats in strijd met het bestemmingsplan en voor dit met de bestemming strijdige gebruik is ten onrechte geen omgevingsvergunning afgegeven, aldus [appellante]. 
     
     6.1.    Artikel 21, lid 21.1, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan luidt: "De voor Verkeer aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
     
     a. wegen, pleinen en straten, wandel- en fietspaden met een functie voornamelijk gericht op verblijf, waaronder terrassen; 
     
     (…)." 
     
     6.2.    Nu de gronden waaraan de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied" is toegekend bestemd zijn voor onder meer wegen, kan het betoog van [appellante] dat ten onrechte geen omgevingsvergunning voor met deze bestemming strijdig gebruik is afgegeven, niet slagen. Laden en lossen behoort immers tot het gangbare gebruik van een weg. 
     
     7.    Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het berekenen van het benodigde aantal parkeerplaatsen ten onrechte de parkeernormen uit de publicatie "Parkeerkencijfers - basis voor parkeernormering" van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water-, en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: het CROW) uit 2004 heeft gehanteerd, in plaats van de parkeernormen van het CROW uit 2012. Nu ’s-Heerenberg een inwoneraantal heeft dat veel lager ligt dan 20.000 had het college volgens [appellante] moeten uitgaan van een dorpscentrum in plaats van een stad. In de gemeente Montferland is sprake van een omgevingsadressendichtheid die "weinig stedelijk" is. Bij deze dichtheid past niet de keuze van het college voor "hoofdwinkelgebied" zoals opgenomen in de parkeernormering uit 2004. Deze functie is volgens [appellante] immers uitsluitend opgenomen voor matig stedelijke gebieden en hoger. 
     
         De rechtbank heeft volgens [appellante] ook niet onderkend dat het college hogere parkeernormen had moeten aanhouden omdat ’s-Heerenberg een weinig stedelijk gebied is. Daarnaast is volgens [appellante] gebleken dat aan veel bewoners een ontheffing van de maximale parkeerduur van de parkeerschijfzone centrum is verleend. Action moet volgens [appellante] gelet op de aard van het assortiment worden beschouwd als een discountsupermarkt als bedoeld in de CROW-normen uit 2012. De CROW-normen uit 2004 kennen dit begrip niet. Indien van de gemiddelde norm wordt uitgegaan voor het aantal benodigde parkeerplaatsen dan is er een behoefte van 46 parkeerplaatsen extra. Het aantal van 33 extra parkeerplaatsen is volgens [appellante] gelet hierop onderbemeten. Voorts is geen rekening gehouden met de toezegging aan de bewoners van 10 appartementen aan de Molenpoortstraat dat ook zij ontheffing van de maximale parkeerduur in de blauwe zone in het centrum van ’s-Heerenberg krijgen, zodat zij onbeperkt kunnen parkeren op de parkeerplaatsen van Action. Deze 10 parkeerplaatsen moeten van het aantal beschikbare parkeerplaatsen voor Action worden afgetrokken en dan blijven slechts 23 parkeerplaatsen op eigen terrein over zodat niet in voldoende parkeerplaatsen wordt voorzien. De parkeercapaciteit in de omgeving is volgens [appellante] niet relevant aangezien op eigen terrein in voldoende parkeergelegenheid moet worden voorzien. 
     
         Ook indien Action niet kan worden beschouwd als een discountsupermarkt is het aantal benodigde parkeerplaatsen onderbemeten. In zowel de CROW-normen uit 2004 als die uit 2012 is sprake van het begrip "buurt- en dorpscentrum". Bij toepassing van de normen uit 2004 bestaat een behoefte van 41 parkeerplaatsen en bij toepassing uit 2012 een behoefte van 36 parkeerplaatsen, aldus [appellante]. 
     
     7.1.    Artikel 2.5.30 van de Bouwverordening luidt: 
     
     "1. Indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, moet ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Deze ruimte mag niet overbemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer. 
     
     (…) 
     
     4. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van het bepaalde in het eerste en het derde lid: 
     
     a. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; 
     
     b. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien. 
     
     (…)" 
     
     7.2.    De Afdeling stelt vast dat op basis van het bouwplan in het projectgebied 76 parkeerplaatsen worden gerealiseerd, hetgeen een toename inhoudt van 34 parkeerplaatsen ten opzichte van de situatie bij de afgegeven omgevingsvergunning voor de Aldi. 
     
         Het college heeft in de ruimtelijke onderbouwing behorend bij de omgevingsvergunning uiteengezet dat voor het bouwplan met een bruto vloeroppervlakte (hierna: bvo) van 1.100 m2, uitgaande van een parkeernorm van 2,8 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo, welke parkeernorm afkomstig is uit de CROW-normen uit 2004, 31 extra parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd. 
     
         Het college heeft in beroep een notitie van Meetel B.V./Roelofs van 10 januari 2017 overgelegd, waarin op grond van de CROW-normen uit 2012 is geconcludeerd dat het minimale aantal benodigde parkeerplaatsen als gevolg van de vestiging van Action 26 bedraagt. 
     
     7.3.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college voor het berekenen van de parkeerbehoefte in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij de CROW-normen uit 2004, nu artikel 2.5.30 van de Bouwverordening ruimte laat om ook andere parkeernormen te hanteren dan de meest recente CROW-normen. 
     
         [appellante] kan naar het oordeel van de Afdeling gelet op de aard van het assortiment van Action niet worden gevolgd in haar standpunt dat Action moet worden beschouwd als een discountsupermarkt, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college om die reden toepassing had moeten geven aan de CROW-normen uit 2012, waarin deze categorie uitdrukkelijk is opgenomen. 
     
         Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank voorts terecht bij haar oordeel betrokken dat het college heeft toegelicht dat de CROW-normen uit 2012 minder passend zijn voor de lokale situatie, omdat dan van de parkeernorm behorend bij de functie "buurt- en dorpscentrum" had moeten worden uitgegaan, terwijl ’s-Heerenberg een stad is, zodat de parkeernorm behorend bij de functie "hoofdwinkelgebied" zoals opgenomen in de CROW-normen uit 2004, toepasselijker is. 
     
         Ter toelichting op het standpunt dat van de parkeernorm voor een "hoofdwinkelgebied" is uitgegaan, heeft het college ter zitting in hoger beroep voorts uiteengezet dat het gebied waarin Action is voorzien in het Masterplan ’s-Heerenberg als kernwinkelgebied is aangeduid. 
     
         Daarnaast heeft het college er op gewezen dat de CROW-normen uit 2012 een lagere parkeernorm inhouden dan de CROW-normen uit 2004, zodat ook om die reden is aangesloten bij de parkeernorm voor een "hoofdwinkelgebied" uit de CROW-normen uit 2004. 
     
         Voorts heeft het college toegelicht dat binnen een volgens het CROW acceptabele loopafstand van 100 m ongeveer 133 parkeerplaatsen aanwezig zijn, omdat naast de parkeercapaciteit van 76 parkeerplaatsen behorende bij het bouwplan tevens gebruik kan worden gemaakt van het parkeerterrein aan de overzijde van De Bleek. In de ruimtelijke onderbouwing is bovendien nog vermeld dat het parkeerregime zal worden aangepast naar een blauwe zone, waarmee wordt beoogd lang parkeren te ontmoedigen. 
     
         Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening en dat de parkeersituatie geen beletsel vormt voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit van 24 februari 2016. 
     
         Het betoog faalt. 
     
     8.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen. 
     
     9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
     
     Beslissing 
     
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     
     bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen. 
     
     Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier. 
     
     w.g. Slump    w.g. Melenhorst 
     voorzitter    griffier 
     
     Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2018 
     
     490.