ECLI: ECLI:NL:CBB:2020:342

Titel: ECLI:NL:CBB:2020:342 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 12-05-2020 / 18/1638

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2020-05-12

Zaaknummer: 18/1638

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2020:342

---

GLB, percelen. ‘Annulering’ van percelen door de minister. Meetellen van deze percelen bij berekening administratieve sanctie wegens teveel opgegeven oppervlakte. Strijd met zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.

uitspraak 
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 18/1638 
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 mei 2020 in de zaak tussen 
     
      [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellanten 
     (gemachtigde: ing. H.A.H. Wolters), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: mr. M. Wullink). 
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 16 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) beslist op de aanvraag van appellanten om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2017.  
     
     
     
       Bij besluit van 20 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard.  
     
     
     
       Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Bij brief van 29 november 2019 hebben appellanten een nader gedingstuk ingediend.  
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2019. Aan de kant van appellanten zijn verschenen [naam 1] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellanten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.  
     
     
     
       Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen te reageren op het gedingstuk van appellanten, ingediend op 29 november 2019.  
     
     
     
       Bij brief van 23 januari 2020 hebben appellanten een aanvulling op het gedingstuk van 29 november 2019 ingediend.  
     
     
     
       Op 28 januari 2020 heeft het College de reactie van verweerder op het gedingstuk van appellante van 29 november 2019 ontvangen.  
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 11 februari 2020. Aan de kant van appellanten zijn verschenen [naam 1] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellanten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
     
     
     
       Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen te reageren op het standpunt van appellanten dat verweerder ten onrechte de percelen 337, 338, 340, 341, 342 en 351 heeft betrokken bij de beslissing over de administratieve sancties in het kader van de uitbetaling van de betalingsrechten van appellanten. 
     
     
     
       Bij brief van 20 februari 2020 heeft verweerder gereageerd op voormeld standpunt van appellanten. Bij brief van 4 maart 2020 hebben appellanten hierop gereageerd. 
     
     
     
       Geen van de partijen heeft, nadat zij zijn gewezen op hun recht op een nadere zitting te worden gehoord, binnen de daartoe door het College gestelde termijn van vier weken, verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Daarop heeft het College bepaald dat het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het College het onderzoek gesloten. 
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       1.1 
       Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
       
     
     
       1.2 
       Verweerder heeft op 15 mei 2017 de Gecombineerde opgave 2017 van appellanten ontvangen. Op 17 juni 2017 heeft verweerder een wijziging van de Gecombineerde opgave 2017 van appellanten ontvangen. Met de Gecombineerde opgave hebben appellanten om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling verzocht.  
       
     
     
       1.3 
       In opdracht van verweerder heeft op 5 oktober 2017 en 9 oktober 2017 bij appellanten een Controle BBR algemeen plaatsgevonden door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), onder meer ter bepaling van de oppervlakte van een aantal door appellanten opgegeven percelen. Van de controle is op 26 oktober 2017 een “Inspectierapport BBR NVWA 647 Rapport Verzamelaanvraag 2017” (hierna: het NVWA-rapport) opgesteld.  
       
     
     
       1.4 
       Bij het primaire besluit heeft verweerder het bedrag dat appellanten aan uitbetaling voor de basis- en vergroeningsbetaling ontvangen vastgesteld op € 48.585,41. Verweerder heeft hierbij van de door appellanten voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 179,50 hectare (ha) 163,84 ha in aanmerking genomen. 
       
       
         2. 	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het bedrag dat appellanten ontvangen aan uitbetaling voor de basis- en vergroeningsbetaling 2017 gewijzigd vastgesteld op € 48.774,08. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de oppervlakte van een aantal percelen ten onrechte te klein is vastgesteld. Ten aanzien van de overige door appellanten aan de orde gestelde percelen heeft verweerder geoordeeld dat hij de subsidiabele oppervlakte juist heeft vastgesteld. 
       
       
     
     
       3.1 
       Appellanten hebben beroep ingesteld tegen de vaststelling door verweerder van de subsidiabele oppervlakte van de percelen 7, 23, 31, 32, 68, 69, 74, 92, 94, 97, 98, 99, 111, 158, 160, 248, 252, 263, 286, 287, 289, 290, 296, 324 en 394. Voorts hebben appellanten gesteld dat de percelen 337, 338, 339, 340, 341, 342 en 351 ten onrechte zijn meegenomen in de berekening van de administratieve sanctie. Verder zijn appellanten van mening dat verweerder de percelen niet enkel op basis van luchtfoto’s mocht beoordelen. 
       
     
     
       3.2 
       Verweerder heeft in het verweerschrift onweersproken gesteld dat de vermelding in het bestreden besluit dat perceel 160 is gesplitst in de percelen 160, 263, 324 en 394 onjuist is, en dat perceel 160 enkel is gesplitst in de percelen 160 en 394. 
       
     
     
       3.3 
       Ter zitting van 10 december 2019 hebben appellanten hun beroep ten aanzien van de percelen 158 en 287 ingetrokken. Ter zitting van 11 februari 2020 hebben appellanten hun beroep ten aanzien van de percelen 7 en 252 ingetrokken.  
       
     
     
       3.4 
       In de reactie van verweerder op het nadere gedingstuk van appellanten van 29 november 2019 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat hij de beoordeling van de percelen 32, 160 en 394 (voor zover het pad betreffend) en 339 zal herzien. Daarbij zal verweerder volledig tegemoet komen aan de aangevraagde oppervlakte van de percelen 32 en 339 (op welk laatste perceel volgens verweerder geen dubbelclaim rust), en zal verweerder de beoordeling van de inspecteur in het NVWA-rapport ten aanzien van de percelen 160 en 394 volgen. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. Het College zal het beroep dan ook gegrond verklaren en verweerder opdragen binnen acht weken na deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen en de hoogte van de uitbetaling opnieuw vast te stellen met inachtneming van deze uitspraak.  
       
       
         4.	Gelet op het voorgaande is nog in geschil of verweerder de subsidiabele oppervlakte van de percelen 23, 31, 68, 69, 74, 92, 94, 97, 98, 99, 111, 160, 248, 286, 289, 290 en 296 juist heeft vastgesteld en of verweerder de percelen 337, 338, 340, 341, 342 en 351 mocht betrekken bij de administratieve sanctie die aan appellanten is opgelegd. Verder is in geschil of verweerder de percelen enkel op basis van luchtfoto’s mocht beoordelen. 
       
       
       
         
           Manier van beoordelen 
         
       
     
     
       5.1 
       In beroep hebben appellanten gesteld dat aan de hand van luchtfoto’s wordt beoordeeld of percelen verruigd zijn. Volgens appellanten is het echter niet terecht om enkel uit te gaan van luchtfoto’s. 
       
     
     
       5.2 
       Verweerder stelt dat de door hem gehanteerde werkwijze van het beoordelen van perceeloppervlakten door middel van luchtfoto’s is te duiden als de technisch beste methode. Daarnaast is het de methode die bij voorkeur gehanteerd dient te worden bij het identificeren van landbouwpercelen. Alleen in de gevallen waarin een luchtfoto onvoldoende duidelijkheid biedt over de begrenzing van het perceel, zal volgens verweerder een inspectie ter plaatse worden uitgevoerd om de juiste locatie van de grenzen van het perceel in kaart te brengen.  
       
     
     
       5.3 
       Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 30 juni 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:236)) is in Nederland het systeem voor identificatie van landbouwpercelen gebaseerd op topografische percelen, die dienst doen als referentiepercelen. Samen vormen zij de AAN-laag (Agrarisch Areaal Nederland). Daarbij wordt gebruik gemaakt van een landsdekkende luchtfoto met een schaal van 1:2.500. Voorts heeft het College reeds geoordeeld dat de functie van het systeem van referentiepercelen is om informatie te leveren wat betreft de maximale subsidiabele oppervlakte, en dat verweerder de AAN-laag mag gebruiken om te controleren of, en zo ja, in hoeverre de door de landbouwer opgegeven landbouwpercelen de maximale subsidiabele oppervlakte overschrijden.  
     
     
       5.4 
       Zoals voortvloeit uit het onder 1.3 overwogene, heeft verweerder de subsidiabele oppervlakte van de door appellanten opgegeven percelen niet alleen door middel van metingen op basis van luchtfoto’s vastgesteld. Ten aanzien van 35 door appellanten in de Gecombineerde opgave opgegeven percelen heeft verweerder immers een veldmeting door de NVWA laten uitvoeren. Voor zover appellanten hebben willen betogen dat zo’n veldmeting ook ten aanzien van de overige door appellanten in de Gecombineerde opgave opgegeven percelen had moeten plaatsvinden, faalt dit betoog. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 10 april 2014 inzake Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer, C-485/12 (ECLI:EU:C:2014:250), punten 59 en volgende, vloeit voort dat verweerder niet verplicht was een fysieke veldmeting uit te voeren van de overige percelen van appellanten, nu niet is gebleken dat de meetgegevens die verweerder heeft ontleend aan de luchtbeelden van die percelen van appellanten enige twijfel bij verweerder hebben opgeroepen. 
       
     
     
       5.5 
       Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat de methode waarmee verweerder de geconstateerde oppervlakte heeft vastgesteld niet onjuist te achten is. Dat het voor appellanten lastig is om de percelen juist in te tekenen, maakt nog niet dat de methode van verweerder onjuist is te achten. De beroepsgrond van appellanten slaagt niet. 
       
       
         
           De percelen algemeen 
         
         6.	Voor de vaststelling van het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van  
         17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013). Onder ‘landbouwareaal’ wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013). Onder 'blijvend grasland' wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel in de zin van artikel 67, vierde lid, aanhef en onder a, van Verordening 1306/2013 (artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1307/2013). 
       
       
       
         De oppervlakte moet derhalve, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 2 juli 2015, Demmer, C-684/13 (ECLI:EU:C:2015:439), punt 54).  
       
       
       
         Voorts worden arealen enkel als subsidiabele hectaren beschouwd indien zij gedurende het gehele kalenderjaar voldoen aan de definitie van subsidiabele hectare, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden (artikel 32, vierde lid, van Verordening 1307/2013). 
       
       
       
         
           Perceel 69 
         
       
     
     
       7.1 
       Uit de overgelegde luchtfoto’s en de luchtfoto’s die ter zitting zijn getoond (tezamen: luchtfoto’s) leidt verweerder af dat rondom perceel 69 bomen staan, die appellanten hebben ingetekend. Tevens is volgens verweerder sprake van verruiging en verstruiking rondom het perceel. 
       
     
     
       7.2 
       Ter zitting van 10 december 2019 hebben appellanten te kennen gegeven dat zij het eens zijn met de afkeuring van een strook aan de zuidwestzijde van het perceel. Appellanten voeren verder aan dat sprake is van schaduwwerking en niet van het intekenen van een complete bomenrij. 
       
     
     
       7.3 
       Gelet op hetgeen appellanten tijdens de zitting van 10 december 2019 over de zuidwestzijde van het perceel hebben verklaard, zal het College enkel nog beoordelen of verweerder de afgekeurde gedeelten aan de noordzijde van perceel 69 terecht heeft afgekeurd. Op de luchtfoto’s is aan de noordzijde van perceel 69 een bomenrij zichtbaar. Uit de door verweerder gehanteerde 'Handleiding percelen, landbouwgrond of niet volgens het GLB' volgt dat bomenrijen die grenzen aan een perceel of op de buitengrens van een perceel staan, niet meetellen bij de oppervlakte landbouwgrond. Bij het tekenen van de perceelgrens dient een aanvrager 0,5 meter vanaf het midden van de boomstam aan te houden, waardoor de bomenrij een meter breed wordt. Het College heeft deze werkwijze van verweerder in eerdere uitspraken geaccepteerd. 
       
     
     
       7.4 
       Aan de hand van de luchtfoto’s en de schaduw van de bomen in aanmerking nemend, acht het College aannemelijk dat de stam van de bomen binnen een straal van 0,5 meter ligt van de door appellanten ingetekende perceelgrens. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat appellanten aan de noordzijde van perceel 69 een bomenrij hebben ingetekend. Verweerder heeft deze bomenrij terecht niet aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal.  
       
       
         
           De percelen 160 en 394 
         
       
     
     
       8.1 
       Onder 3.4 is overwogen dat verweerder de oppervlakte van de percelen 160 en 394 zal herzien. In de reactie van verweerder op het gedingstuk van appellanten van 29 november 2019 alsmede ter zitting van 10 december 2019 heeft verweerder gesteld dat deze herziening enkel ziet op het onverharde pad dat de percelen 160 en 394 splitst, waarmee deze splitsing van de baan zal zijn. Verweerder zal voor dit gedeelte van het perceel de beoordeling van de inspecteur van de NVWA volgen, die bij appellanten is langs geweest voor een inspectie ter plaatse. 
       
     
     
       8.2 
       Ten aanzien van de overige afgekeurde gedeelten van het door appellanten opgegeven (niet gesplitste) perceel 160 hebben appellanten ter zitting van 10 december 2019 gesteld dat zij het eens zijn met het afgekeurde gedeelte op het middelste stuk aan de zuidzijde van perceel 160. In geschil is daarom enkel nog of verweerder de resterende afgekeurde gedeelten van perceel 160 terecht heeft afgekeurd. In dit kader heeft verweerder gesteld dat rondom de zuidzijde van perceel 160 een bomenrij staat die appellanten hebben ingetekend. Appellanten stellen dat het niet mogelijk is de perceelgrens tegen de grens van de bomenrij aan te leggen wanneer de bomen volledig in het blad staan. 
       
     
     
       8.3 
       Zoals onder 7.3 is overwogen, dient een aanvrager – indien sprake is van een  bomenrij – bij het tekenen van de perceelgrens 0,5 meter vanaf het midden van de boomstam aan te houden. Op de luchtfoto’s van perceel 160 is duidelijk te zien dat zich rondom het perceel een bomenrij bevindt. Aan de hand van de luchtfoto’s en de schaduw van de bomen in aanmerking nemend, acht het College aannemelijk dat de stam van de bomen binnen een straal van 0,5 meter ligt van de door appellanten ingetekende perceelgrens. Verweerder heeft de grens aan de zuidzijde van het perceel dan ook terecht verlegd. Ditzelfde geldt voor de noordoostzijde van perceel 160. Ook daar acht het College aannemelijk dat de stam van de bomen binnen een straal van 0,5 meter ligt van de door appellanten ingetekende perceelgrens. Voorts vertoont het door verweerder afgekeurde gedeelte aan de westzijde van perceel 160 op de (ingezoomde) luchtfoto’s een kleur- en structuurverschil met het goedgekeurde gedeelte van perceel 160. Het College is van oordeel dat verweerder de grens hier juist heeft gelegd. Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat verweerder de zojuist besproken gedeelten van perceel 160 terecht niet als subsidiabel landbouwareaal heeft aangemerkt. 
       
       
         
           De percelen 68, 286 en 296 
         
       
     
     
       9.1 
       Volgens verweerder is bij de afgekeurde gedeelten van de percelen 68, 286 en 296 dusdanig sprake van verruiging dat deze gedeelten niet kunnen worden aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. Verweerder merkt daarbij op dat het enkel uitvoeren van landbouwactiviteiten niet voldoende is om een perceel als subsidiabel landbouwareaal aan te merken. Naast het uitvoeren van landbouwactiviteiten is tevens vereist dat een perceel aangemerkt kan worden als landbouwareaal.  
       
     
     
       9.2 
       Ter zitting van 10 december 2019 hebben appellanten verklaard dat zij akkoord gaan met de afkeuring van het ‘vierkantje’ op perceel 68. Voorts voeren appellanten aan dat de vermeende verruigde delen van de percelen 68, 286 en 296 tijdens de maaiperiode niet zijn gemaaid, zodat insecten en weidevogels dekking en voedsel kunnen zoeken. Appellanten noemen dit mozaïekbeheer. Het contrast dat te zien is op de luchtfoto’s komt dus niet door verruiging, maar door het langer worden van ruwere grassen. Op een later moment in het jaar worden de desbetreffende delen begraasd en/of gemaaid. De percelen zijn daarom landbouwkundig in gebruik. Wat betreft perceel 286 voeren appellanten aan dat er tevens een waterloop door de percelen loopt, die wel eens overstroomt. Dit heeft tot gevolg dat er zand achterblijft, wat op de luchtfoto’s een contrast kan geven. Dat neemt niet weg dat het perceel wel landbouwkundig in gebruik was, aldus appellanten. Ook hebben appellanten bij dit perceel aangevoerd dat verweerder ter zitting van 10 december 2019 heeft verklaard dat er binnen een perceel pas sprake kan zijn van verruiging, als meer dan 60% van het perceel begroeid is met pitrus en/of struiken. Zelfs met deze definitie is het volgens appellanten niet terecht om delen van het perceel af te keuren. Ten aanzien van perceel 296 voeren appellanten nog aan dat de grenzen van dit perceel ten opzichte van 2016 niet zijn veranderd. De geconstateerde oppervlakte in 2016 moet volgens appellanten dan ook gehandhaafd blijven en niet worden verkleind. 
       
     
     
       9.3 
       Aangezien appellanten ter zitting hebben verklaard dat zij akkoord gaan met de afkeuring van het ‘vierkantje’ op perceel 68 zal het College dit gedeelte van het perceel niet beoordelen. Wat betreft het andere afgekeurde gedeelte van perceel 68 en de afgekeurde gedeelten van de percelen 286 en 296 overweegt het College als volgt. Op de luchtfoto’s is ter plaatse van de afgekeurde delen een duidelijk kleur- en structuurverschil zichtbaar in vergelijking met de rest van het perceel. De afgekeurde delen ogen bruin- en grijsachtig, terwijl de omliggende grond een stuk groener is. Wat betreft de structuur bevatten de afgekeurde delen meer reliëf dan de goedgekeurde delen van de percelen. Dat deze kleur- en structuurverschillen mogelijk zijn ontstaan door het mozaïekbeheer dan wel door achtergebleven zand, doet niet eraan af dat deze perceelgedeelten op de luchtfoto’s verruigd tonen. Verweerder heeft de afgekeurde perceelgedeelten dan ook terecht niet aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. De stelling van appellanten dat de percelen wel landbouwkundig in gebruik waren, doet aan het voorgaande niet af. Een perceel moet immers, zoals verweerder terecht stelt, ook aangemerkt kunnen worden als subsidiabel landbouwareaal. 
       
     
     
       9.4 
       Ten aanzien van de stelling van appellanten dat de oppervlakte van perceel 296 voor het jaar 2017 gelijk moet zijn aan de oppervlakte van dit perceel in 2016, merkt het College op dat de aanvraag om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling per jaar wordt beoordeeld en niet in alle gevallen vergelijkbaar is. (Kleine) verschillen ten opzichte van voorgaande jaren, zoals hier aan de orde, zijn door het College eerder geaccepteerd (vergelijk de uitspraak van het College van 29 september 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:398)). 
       
       
         
           Perceel 74 
         
       
     
     
       10.1 
       Verweerder heeft perceel 74 geheel afgekeurd omdat sprake is van pitrus en verruiging op het gehele perceel. Volgens appellanten is enigszins sprake van verruiging. Ook bij dit perceel hebben appellanten aangevoerd dat verweerder ter zitting van 10 december 2019 heeft verklaard dat er binnen een perceel pas sprake kan zijn van verruiging als meer dan 60% van het perceel begroeid is met pitrus en/of struiken. Zelfs met deze definitie is het volgens appellanten niet terecht om delen van het perceel af te keuren. 
       
     
     
       10.2 
       Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat sprake is van verruiging. Uit de luchtfoto’s blijkt dat de kleur en structuur van de percelen afwijken van de kleur en structuur die het perceel behoort te hebben. De kleur en structuur op de foto’s zijn namelijk bruinachtig en bevatten veel reliëf, hetgeen duidt op verruiging. Omdat deze verruiging zichtbaar is op het gehele perceel, heeft verweerder dit perceel terecht niet aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. 
       
       
         
           De percelen 289 en 290 
         
       
     
     
       11.1 
       Wat betreft de percelen 289 en 290 heeft verweerder aangevoerd dat de NVWA een niet-subsidiabele code aan deze percelen heeft gegeven. Het gaat dan om code 3802, onbeteelde grond. Verweerder stelt dat hij deze beoordeling volgt en dat de percelen dus niet kunnen worden aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. Verweerder merkt voorts nog op dat appellanten akkoord zijn gegaan met de bevindingen van de NVWA-inspecteur. Appellanten stellen dat langs deze percelen een waterloop loopt die wel eens overstroomt. Dat zorgt voor contrast op de foto’s. Voorts stellen appellanten dat zij op deze percelen doen aan mozaïekbeheer en dat de percelen landbouwkundig in gebruik zijn. Appellanten hebben in dit kader ook foto’s overgelegd, waarop volgens hen te zien is dat de percelen wel degelijk subsidiabel zijn. Ten aanzien van het NVWA-rapport voeren appellanten aan dat de inspecteur tegen hen heeft gezegd dat de NVWA enkel constateert en rapporteert. Daarmee zijn appellanten akkoord gegaan. 
       
     
     
       11.2 
       Uit het NVWA-rapport kan worden opgemaakt dat appellanten akkoord zijn gegaan met hetgeen in het rapport staat. Zij hebben dit rapport immers ondertekend, waarmee zij hebben bevestigd akkoord te zijn met hetgeen de NVWA heeft gemeten en geconstateerd. Uit bijlage 1 bij het NVWA-rapport blijkt dat de NVWA aan de percelen 289 en 290 inderdaad de gewascode 3802 heeft toegekend. Dat sprake is van onbeteelde grond wordt naar het oordeel van het College bevestigd door de luchtfoto’s van deze percelen. De percelen ogen bruin- en grijsachtig en de foto’s geven geen blijk ervan dat hier gewassen groeien. Naar het oordeel van het College heeft verweerder deze percelen dan ook terecht geheel afgekeurd. Het College kan voorts aan de overgelegde foto’s van appellanten niet de waarde hechten die zij wensen, nu niet blijkt wanneer en waar deze foto’s zijn genomen. 
       
       
         
           Perceel 23 
         
       
     
     
       12.1 
       Verweerder voert aan dat het bij perceel 23 gaat om de poel die zich in het midden van het perceel bevindt. Verweerder heeft hier de perceelgrens op de insteek van het land en het water gelegd. Appellanten voeren aan dat de buitenrand van het perceel in de loop van 2016 naar 2017 niet is veranderd, maar dat de geconstateerde oppervlakte van het perceel wel verkleind is. Ook stellen appellanten dat de waterhoogte van de poel per maand verschilt, waardoor het lastig is om aan te geven waar de grens precies hoort te liggen. 
       
     
     
       12.2 
       Zoals is overwogen onder 9.4, beoordeelt verweerder landbouwpercelen ieder jaar opnieuw. Dat een bepaald perceel in een voorgaand jaar voor meer hectaren is goedgekeurd, maakt niet dat verweerder dat perceel in het jaar daarop ook voor dat aantal hectaren dient goed te keuren. Wat betreft de inhoudelijke beoordeling van perceel 23 is op de luchtfoto’s van dit perceel naar het oordeel van het College duidelijk zichtbaar dat zich in het midden van het perceel een poel bevindt. Op de winterfoto’s is verder zichtbaar dat er water buiten de door appellanten ingetekende lijnen ligt, althans dat deze grond natter is dan de rest van het perceel. Uit de zomerfoto’s blijkt dat de grond in de zomer weliswaar niet meer nat is, maar dat bepaalde delen rondom de poel verruigd zijn. Nu een perceel alleen als subsidiabele hectaren wordt beschouwd indien het gedurende het gehele kalenderjaar voldoet aan de definitie van subsidiabele hectare (zie onder 6), heeft verweerder de perceelgrens terecht verlegd naar het deel van het perceel waar geen water en geen verruiging zichtbaar is op de luchtfoto’s. 
       
       
         
           Perceel 31 
         
       
     
     
       13.1 
       Ten aanzien van perceel 31 doet verweerder een beroep op de '2%-marge'. Verweerder heeft gesteld dat er een afwijking is geconstateerd die kleiner is dan 2%, hetgeen met zich brengt dat verweerder de oppervlakte van het perceel niet herziet. Appellanten hebben het standpunt van verweerder bestreden. 
     
     
       13.2 
       Uit artikel 5, derde lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) volgt dat verweerder bij het vaststellen van (de omvang van) de referentiepercelen een marge van maximaal 2% ten aanzien van de maximaal subsidiabele oppervlakte heeft. Bij afwijkingen binnen die marge hoeft verweerder het referentieperceel niet aan te passen en mag hij uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel, tenzij sprake is van duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld. Uit de uitspraak van het College van 23 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:161) blijkt dat de 2%-marge, als bedoeld in artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014, door verweerder uitsluitend wordt toegepast op het niveau van het referentieperceel. Concreet betekent dit dat de 2%-marge door verweerder wordt gehanteerd bij de beoordeling van de vraag of de (buiten-)grenzen van het referentieperceel – nadat de landbouwer zijn regelingsperce(e)l(en) heeft ingetekend bij het indienen van zijn Gecombineerde opgave – moet(en) worden aangepast. 
     
     
       13.3 
       
         Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verweerder een berekening van de 2%-marge overgelegd. Het College ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze berekening onjuist is. Verder is het College niet gebleken van duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld. Zoals het College in de eerder genoemde uitspraak van 23 april 2019 heeft geoordeeld, mag verweerder bij een afwijking van minder dan 2% uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het geldende referentieperceel en afzien van een nadere beoordeling van dat verschil. Verweerder heeft dan ook terecht de oppervlakte van perceel 31 niet herzien. 
         
           De percelen 92, 94, 97, 98, 99 en 111 
           14.1	Verweerder heeft bij de percelen 92, 94, 97, 98, 99 en 111 delen uitgesloten vanwege pitrus en ruigte, hetgeen ook de inspecteur van de NWVA volgens verweerder heeft geconstateerd. Verweerder stelt dat hij bij de beoordeling van percelen geen rekening houdt met mozaïekbeheer. Appellanten stellen dat door het door hen uitgeoefende mozaïekbeheer een verschil in vegetatielengte ontstaat dat vanuit de lucht op verruiging lijkt maar geen verruiging is. Voorts is voor appellanten onduidelijk waarom de oppervlakte van perceel 92 in 2017 niet gelijk is aan de oppervlakte van dat perceel in 2015, nu de perceelgrenzen niet zijn veranderd. 
       
     
     
       14.2 
       Uit de luchtfoto’s blijkt naar het oordeel van het College dat de afgekeurde delen van de percelen 92, 94, 97, 98, 99 en 111 een andere kleur en structuur hebben dan de goedgekeurde delen van het perceel, hetgeen duidt op verruiging. Dat deze kleur- en structuurverschillen mogelijk zijn ontstaan door mozaïekbeheer, doet niet eraan af dat deze perceelgedeelten op de luchtfoto’s verruigd tonen. Met betrekking tot het onder 14.1 vermelde betoog van appellanten ten aanzien van perceel 92 overweegt het College dat verweerder, zoals is overwogen onder 9.4, landbouwpercelen ieder jaar opnieuw beoordeelt. Dat een bepaald perceel in een voorgaand jaar voor meer hectaren is goedgekeurd, maakt niet dat verweerder dat perceel in het jaar daarop ook voor dat aantal hectaren dient goed te keuren. Gelet op het voorgaande heeft verweerder de door hem afgekeurde perceelgedeelten terecht niet aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond.  
       
       
         
           Perceel 248 
         
       
     
     
       15.1 
       Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellanten de zuidwestgrens van perceel 248 verkeerd hebben ingetekend, omdat appellanten deze grens niet op de aanwezige afrastering hebben gelegd. Ook hebben appellanten volgens verweerder ten onrechte bomen en een greppel ingetekend. Appellanten zijn van mening dat sprake is van overhangende takken dan wel van schaduwwerking. Ook stellen zij dat perceel 248 in 2015 is geconstateerd met een totale oppervlakte van 3,05 ha. 
       
     
     
       15.2 
       Aan de hand van de luchtfoto’s en de schaduw van de bomen in aanmerking nemend, acht het College aannemelijk dat de stam van de bomen binnen een straal van 0,5 meter ligt van de door appellanten ingetekende perceelgrens. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat appellanten aan de westzijde van perceel 248 een bomenrij hebben ingetekend. Verweerder heeft deze bomenrij terecht niet aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. Het beroep van appellanten op de in 2015 geconstateerde oppervlakte van perceel 248 stuit af op hetgeen onder 14.2 is overwogen over de beoordeling per jaar. 
       
       
         
           De percelen 337, 338, 340, 341, 342 en 351 
         
       
     
     
       16.1 
       Wat betreft de percelen 337, 338, 340, 341, 342 en 351 zijn appellanten van mening dat deze percelen ten onrechte bij de aan appellanten opgelegde administratieve sanctie zijn betrokken. Appellanten voeren aan dat deze percelen in de jaren 2015 tot en met 2019 bij hen in gebruik waren. Deze percelen waren echter eigendom van Natuurmonumenten. Aangezien Natuurmomenten ondanks beloftes daartoe deze percelen ieder jaar niet opnam in het pachtcontract, moesten appellanten deze percelen verwijderen uit de Gecombineerde opgave. Appellanten stellen dat de percelen na telefonisch overleg tussen appellant [naam 1] en een medewerker van verweerders Rijksdienst voor Ondernemend Nederland op 6 juli 2017 zijn ‘afgemeld uit de Gecombineerde opgave’, hetgeen volgens deze medewerker geen consequenties/sancties zou hebben voor de aanvraag op uitbetaling. 
       
     
     
       16.2 
       Verweerder voert in zijn brief van 20 februari 2020 het volgende aan. De percelen 337, 338, 340, 341, 342 en 351 zijn ‘geannuleerd na telefonisch contact met de aanvrager’. Appellanten hebben kennelijk, naar aanleiding van telefoongesprekken waarbij verweerder appellanten had gebeld om een dubbelclaim te verifiëren, besloten af te zien van de claim op de percelen. Appellanten hebben de percelen niet zelf ingetrokken. Nu de percelen enkel geannuleerd zijn, worden ze niet geconstateerd bij appellanten, maar blijven ze wel onderdeel van de aanvraag, aldus verweerder. Aangezien appellanten de percelen ten onrechte hebben aangevraagd, omdat een claim van een derde (hier: Natuurmonumenten) wordt gerespecteerd, tellen de percelen mee als (ten onrechte) opgegeven niet subsidiabele oppervlakte. Appellanten dienen zich immers voor het doen van de opgave ervan te vergewissen dat zij met een geldige titel aanspraak kunnen maken op de aangevraagde percelen. De percelen zijn dus terecht meegenomen bij de sanctieberekening, aldus verweerder. 
       
     
     
       16.3 
       Naar het oordeel van het College heeft verweerder met het onder 16.2 weergegeven betoog niet duidelijk gemaakt op grond waarvan hij bevoegd is tot het ‘annuleren’ van in een Gecombineerde opgave in het kader van de uitbetaling van betalingsrechten opgegeven percelen, en op grond waarvan de desbetreffende percelen ondanks de ‘annulering’ toch onderdeel blijven van de aanvraag in de Gecombineerde opgave en meetellen voor de berekening van de sanctie wegens teveel ten onrechte opgegeven niet subsidiabele oppervlakte. Ook heeft verweerder met bedoeld betoog niet duidelijk gemaakt waarom hij de percelen heeft ‘geannuleerd’, en of, en zo ja, waarom hij in plaats daarvan appellanten niet had kunnen verzoeken de aanvraag ten aanzien van de percelen 337, 338, 340, 341, 342 en 351 in te trekken op de voet van artikel 3 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden, in welk geval deze percelen niet zouden hebben meegeteld voor de berekening van de sanctie wegens teveel ten onrechte opgegeven niet subsidiabele oppervlakte. Het bestreden besluit is gelet op het voorgaande in zoverre niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereiste zorgvuldigheid genomen en mist in zoverre tevens een deugdelijke motivering, zoals is vereist op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. 
       
       17. Hetgeen appellanten overigens in beroep hebben aangevoerd kan aan het vorenstaande niet afdoen en kan daarom buiten bespreking blijven. 
       
       
         
           Slotsom 
         
       
       18. Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen. Verweerder zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder zal de hoogte van de uitbetaling opnieuw moeten vaststellen met inachtneming van de overwegingen in deze uitspraak onder 3.4 en onder 16.3. 
       
       19. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1,5 punt voor het verschijnen ter (nadere) zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). 
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College:  
     
     
       
         verklaart het beroep gegrond;  
       
       
         vernietigt het bestreden besluit; 
       
       
         draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; 
       
       
         draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellanten te vergoeden; 
       
     
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van  € 1.312,50.  
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. C.H.R. Mattheussens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2020.  
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.  
     
     
     
       De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.