ECLI: ECLI:NL:CBB:2021:515

Titel: ECLI:NL:CBB:2021:515 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 01-06-2021 / 19/978

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2021-06-01

Zaaknummer: 19/978

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2021:515

---

Afwijkingenbrief van Skal naar aanleiding van de constatering dat de biologische opfokhennen van appellante minder dan acht uur per dag toegang hebben tot uitloop in de openlucht. Appellante dient deze ernstige afwijking per direct te herstellen. Indien dit niet gebeurt, kan de certificatie van appellante worden opgeschort. De vaststelling van de afwijking is te zien als een waarschuwing dat Skal in het geval de afwijking niet tijdig wordt gecorrigeerd maatregelen zal treffen die rechtsgevolg (kunnen) hebben. Het College is van oordeel dat de afwijkingenbrief geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is nu de afwijkingenbrief is gebaseerd op een beleidsregel en op beleidsregels gebaseerde waarschuwingen geen besluiten in de zin van de Awb zijn. Alle afwijkingenbrieven van Skal moeten echter vanuit een oogpunt van rechtszekerheid en omwille van de rechtsbescherming worden gelijkgesteld met een besluit. Voorts is het College van oordeel dat appellante belanghebbende is bij de afwijkingenbrief, omdat haar belang daarbij rechtstreeks is betrokken. Het College ziet geen grond voor de conclusie dat de door Skal gegeven invulling van artikel 14, vijfde lid, van Verordening 889/2008, die inhoudt dat ten minste één derde van zijn leven ten minste acht uur per dag is, in strijd komt met het dierenwelzijn of de diergezondheid van de opfokhen. De vraag of Skal appellante terecht heeft gewaarschuwd beantwoordt het College bevestigend.

uitspraak 
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 19/978 
       
         uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen [naam 1] B.V. , te [plaats] appellante, 
       (gemachtigden: mr. Tj.P. Grünbauer en mr. H.C.W. Geffroy), en 
       
         Stichting Skal , verweerster (gemachtigde: mr. M. Timpert-de Vries), 
     
     
     
       en 
     
     
     de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid). 
     
     
   
   
     Procesverloop 
     
     
       Bij brief van 3 januari 2019 (de afwijkingenbrief) heeft verweerster aan V.O.F. [naam 2] (het opfokbedrijf) – kort gezegd – meegedeeld dat zij zich niet houdt aan voorschriften voor biologische productie, dat de situatie per direct moet worden hersteld en dat, indien dat niet gebeurt, deze ernstige afwijking kan worden verzwaard naar kritiek wat betekent dat haar certificatie kan worden opgeschort. 
     
     
     
       Het opfokbedrijf en appellante hebben bezwaar gemaakt tegen de afwijkingenbrief. 
     
     
     
       Bij besluit van 21 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerster de bezwaren van het opfokbedrijf en appellante tegen de afwijkingenbrief ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerster heeft een verweerschrift ingediend. 
       Bij brief van 29 april 2020 heeft het College partijen verzocht om zich uit te laten over de vraag of tegen de afwijkingenbrief bezwaar en beroep open staat. Partijen hebben hierop gereageerd bij brieven van 4 en 7 mei 2020. 
     
     
     
       Partijen hebben nadere stukken ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2020 en 23 november 2020. Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigden van appellante en verweerster. Aan de zijde 
     
     
     
       van appellante hebben tevens deelgenomen [naam 3] , productiemanager van appellante, en [naam 4] , dierenarts bij appellante. Aan de zijde van verweerster hebben tevens deelgenomen [naam 5] , specialist toezicht bij verweerster, en mr. [naam 6] , directeur van verweerster. 
     
     
   
   
     Overwegingen 
     
     1. De van belang zijnde bepalingen uit de ter zake geldende Verordeningen van de Europese Unie, het Skal-Reglement certificatie en toezicht (versie 1 januari 2017), het reglement Skal-Certificatiegrondslagen (versie 2 november 2017) en het reglement Skal- Normen (versie 1 december 2016) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. 
     
     2. Het College gaat uit van het volgende. 
     
     
       2.1 
       Verweerster is op grond van de artikelen 15 en 17 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 belast met onder meer de uitvoering van en de controle op de naleving van de regels uit Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten (Verordening 834/2007) en Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft (Verordening 889/2008). 
       
     
     
       2.2 
       Het opfokbedrijf fokt in opdracht van appellante kuikens van appellante op tot leghennen. Uit de daaraan ten grondslag liggende overeenkomst van 18 november 2018 volgt dat het opfokbedrijf de in opfok gegeven dieren goed en overeenkomstig de aanwijzingen van appellante zal huisvesten en verzorgen. Zowel het opfokbedrijf als appellante zijn bij verweerster aangesloten en beschikken over een door verweerster afgegeven certificaat. 
       
     
     
       2.3 
       Op 21 december 2018 heeft verweerster het opfokbedrijf gecontroleerd. Van die controle is een inspectierapport opgemaakt. Hierin is vermeld dat het pluimvee minder dan acht uur per dag toegang tot de uitloop heeft, dat dit een afwijking is van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder b, sub iii, van Verordening 834/2007 en artikel 14, vijfde lid, van Verordening 889/2008 en dat dit een ernstige afwijking betreft. 
       
     
     
       2.4 
       In de afwijkingenbrief wordt, voor zover hier van belang, onder verwijzing naar het inspectierapport gesteld dat het pluimvee van appellante minder dan acht uur per dag toegang had tot de uitloop, dat sprake is van een herhaalde (lichte) afwijking en dat dit nu een ernstige afwijking betreft. Over het corrigeren hiervan vermeldt de afwijkingenbrief het volgende: 
       
       
         “U bent verplicht actie te ondernemen om uw bedrijfsvoering weer in overeenstemming met de regelgeving te brengen. We gaan ervan uit dat u de ernstige afwijking(en) binnen de gestelde termijn corrigeert. Maar mocht dit niet gebeuren dan kunnen wij de afwijking(en) verzwaren naar kritiek. Een kritieke afwijking betekent dat wij uw certificatie kunnen opschorten waardoor uw producten niet meer verhandeld mogen worden als biologisch. Dit gebeurt ook wanneer wij deze afwijking binnen 24 maanden na opheffing opnieuw constateren. Het is dus van groot belang dat u de afwijking tijdig en blijvend corrigeert.” 
       
       
       
         
           Het bestreden besluit en het standpunt van verweerster 
         
       
     
     
       3.1 
       Bij het bestreden besluit heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen de afwijkingenbrief ongegrond verklaard. Verweerster heeft uiteengezet dat de afwijkingenbrief een besluit is in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), althans dat deze brief voor de rechtsbescherming in ieder geval daarmee moet worden gelijkgesteld en dat appellante als belanghebbende moet worden aangemerkt in de zin van artikel 1:2 van de Awb, omdat het om haar opfokhennen gaat en haar belangen dus rechtstreeks bij de afwijkingenbrief zijn betrokken. 
       
     
     
       3.2 
       Onder verwijzing naar artikel 14, eerste lid, aanhef en onder b, sub iii, van Verordening 834/2007 heeft verweerster voorts uiteengezet dat permanente toegang tot uitloop in de openlucht wanneer de weersomstandigheden dit toelaten één van de uitgangspunten van het op biologische wijze houden van dieren is. Nu meer specifieke Unierechtelijke regels ontbreken, betekent dit dat het voorschrift over de toegang tot de uitloop nationaal mag worden ingevuld. In dat verband heeft zij erop gewezen dat zij het voorschrift van artikel 14, vijfde lid, van Verordening 889/2008, inhoudende dat pluimvee gedurende ten minste één derde van zijn leven toegang moet hebben tot een openluchtruimte, in artikel 25 van het reglement Skal-certificatiegrondslagen zo heeft uitgelegd dat één derde van zijn leven ten minste acht uur per dag is. Verweerster deelt niet het standpunt van appellante dat uit de door appellante overgelegde brief van de Europese Commissie (EC) aan een Duitse advocaat van 16 maart 2018 (de brief van de EC) volgt dat de Verordeningen 834/2007 en 889/2008 slechts voorschrijven dat biologisch pluimvee de beschikking dient te hebben over een uitloopruimte. Die brief bevestigt dat er voor kuikens en opfokhennen geen specifieke regels op Unierechtelijk niveau zijn. Evenmin deelt verweerster het standpunt van appellante dat uit het door haar overgelegde Report On Poultry (het rapport) van de Export Group for Technical Advice on Organic Production van de EC (EGTOP/4/2012) volgt dat er nog gediscussieerd zou worden over uitvoeringsvoorschriften voor opfokhennen en moederdieren. Volgens verweerster wordt voldoende rekening gehouden met het dierenwelzijn. Zij heeft in dat verband gewezen op artikel 10 van de Skal-Normen, waarin is bepaald dat de uitloop in de openlucht uiterlijk vanaf acht weken leeftijd ter beschikking dient te staan. De opfokhennen waarop de controle betrekking had waren veertien weken oud. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is volgens verweerster geen sprake, omdat niet is gebleken dat opfokhennen in Duitsland geen vrije uitloop hebben gehad en vervolgens in Nederland worden geïmporteerd. 
       
     
     
       3.3 
       In de handhavingspraktijk houdt verweerster wel degelijk rekening met de bijzondere omstandigheden van kuikens en opfokhennen. Op de website van verweerster is vermeld wanneer pluimvee binnen gehouden mag worden. Formeel moet in zo’n situatie verweerster worden gevraagd om toestemming om de hennen binnen te mogen houden. Maar omdat die toestemming eigenlijk altijd wordt verleend betreft het in de praktijk veeleer een melding. Een recente vaccinatie van de hennen in combinatie met slechte weersomstandigheden zou een geldige reden kunnen vormen om de dieren geen toegang te geven tot de openluchtruimte. In ieder geval heeft de inspecteur in het onderhavige geval geaccepteerd dat de hennen in stal 2 geen toegang hadden tot de uitloop, omdat het opfokverblijf verklaarde – en daarna ook kon onderbouwen – dat stal 2 op aanraden van de dierenarts dicht was. De afwijking is vastgesteld omdat de hennen in stal 1 geen toegang hadden tot de openluchtruimte zonder dat daarvoor een geldige reden was. Verweerster heeft ten slotte nog toegelicht dat ook andere lidstaten het voorschrift nationaal op een bepaalde manier verder hebben ingevuld. Zo moeten opfokhennen in België en een aantal regio’s in Duitsland vanaf een bepaald tijdstip in de ochtend naar buiten, tot het einde van de daglichtperiode. In andere regio’s in Duitsland 
       
       
         moeten de hennen vanaf zonsopkomst naar buiten. In het Verenigd Koninkrijk geldt dat hennen dagelijks gedurende de daglichtperiode naar buiten moeten. In Finland, waar gedurende een paar maanden per jaar nauwelijks daglicht is, geldt weer een andere regeling. 
       
       
     
     
       3.4 
       Ten aanzien van de situatie ten tijde van de controle op 21 december 2018 voert verweerster het volgende aan. Aanvankelijk heeft appellante gesteld dat de acht uurseis in de winter tot problemen kan leiden omdat er condensvorming in de stal zou kunnen optreden als in de winter de luiken ’s avonds te lang open blijven. Naderhand heeft appellante een vaccinatie genoemd als reden waarom de opfokhennen op 21 december 2018 beperkt naar buiten werden gelaten. Na een vaccinatie ’s ochtends blijft er in de winter minder dan acht uur uitloop per dag over. Uit de door appellante overgelegde entkaarten blijkt echter dat de dieren niet op 21 december 2018 zijn gevaccineerd maar vijf dagen eerder. Vervolgens heeft appellante gesteld dat het beperkt naar buiten laten op 21 december 2018 zijn motivering vindt in de vaccinatie van 16 december 2018. De stellingen van appellante over de situatie op 21 december 2018 zijn niet consistent en daarom niet overtuigend. 
       
       
         
           Het standpunt van appellante 
         
       
     
     
       4.1 
       Appellante voert het volgende aan. Verweerster leidt ten onrechte uit artikel 14, vijfde lid, van Verordening 889/2008 af dat al haar pluimvee ten minste acht uur per dag toegang moet hebben tot een openluchtruimte. Dat in dat artikellid is bepaald dat pluimvee gedurende ten minste één derde van zijn leven toegang moet hebben tot een openluchtruimte, betekent niet dat jonge hennen (niet ouder dan 18 weken) reeds elke dag ten minste acht uur naar buiten moeten. Verordening 889/2008 is onvoldoende toegesneden op de specifieke situatie van opfokhennen. De strikte vastlegging van acht uur per dag uitloop met daaraan gekoppeld een inspectie/sanctiebeleid vanuit verweerster werkt dierenwelzijnsproblemen en concurrentieachterstanden ten opzichte van andere lidstaten in de hand. Die interpretatie is bovendien eenzijdig. In het geval de jonge opfokhen gedurende de eerste achttien weken van haar leven veel minder dan acht uur buiten is geweest, kan het goed zijn – en dat is ook de dagelijkse praktijk – dat de hen tijdens haar leven als leghen veel meer dan acht uur per dag toegang tot uitloop naar buiten heeft. 
       
     
     
       4.2 
       
         Appellante heeft toegelicht dat het opfokbedrijf in haar opdracht kuikens opfokt tot leghennen. Na die opfok – bij een leeftijd van ongeveer 18 weken – gaan de hennen naar een leghennenbedrijf. Tijdens de opfokperiode is de ontwikkeling van skelet, spieren, vet en het immuunsysteem van belang. In die periode vindt meerdere keren een ruiproces plaats en de dieren krijgen dan veel voor hun kiezen, ook wat betreft vaccinaties. Als de dieren naar buiten moeten als het (te) koud of (te) donker is, komt hun ontwikkeling in gevaar. Ook kan er bij openstaande luiken door koude binnenstromende lucht condensvorming ontstaan, waardoor de vloeren nat worden. Dat is schadelijk voor het immuunsysteem van de dieren. In dat verband heeft appellante gewezen op een notitie van haar dierenarts, [naam 4] , van 
         30 oktober 2020 (notitie van de dierenarts) en een reactie daarop van [naam 7] , hoogleraar Integrale Pluimveegezondheidszorg, faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht van 4 november 2020 (reactie op de notitie). In de notitie van de dierenarts is uiteengezet dat de interpretatie van verweerster in strijd is met de algemene beginselen van dierenwelzijn en diergezondheid, zoals vermeld in artikel 5 van Verordening (EU) 2018/848 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 
         834/2007 van de Raad (Verordening 2018/848). In de reactie op de notitie worden de zorg en mening van appellantes dierenarts onderschreven dat een zwart-wit interpretatie nadelig is voor het welzijn en de gezondheid van de opfokhen. Appellante heeft voorts gewezen op een 
       
       
       
         uitdraai van een PowerPointpresentatie van verweerster, waaruit blijkt dat verweerster zelf ook nog niet klaar is met het vormen van haar gedachten over het dierenwelzijn. 
       
       
     
     
       4.3 
       Daarnaast heeft appellante aangevoerd dat bij veel bedrijven in Duitsland biologische opfokhennen niet naar buiten komen. In dat verband verwijst zij naar de brief van de EC, waarin onder meer is vermeld dat Verordening 834/2007 algemene, maar geen specifieke voorschriften voor de opfok van biologische hennen bevat. Verweerster houdt met haar interpretatie dat opfokhennen ten minste acht uur per dag naar buiten zouden moeten, onvoldoende rekening met de specifieke behoeften van een opgroeiende kip. 
       
     
     
       4.4 
       
         Over de situatie ten tijde van de controle op 21 december 2018 heeft appellante aangevoerd dat haar pluimvee de beschikking had over een uitloop in de buitenlucht van ongeveer zes en een half uur. Deze duur van de uitloop past bij leeftijd, vaccinatieprogramma en klimatologische- en seizoensomstandigheden (er zou condensvorming in de stal kunnen optreden als in de winter de luiken ’s avonds te lang open blijven). Als de dieren ’s ochtends zijn gevaccineerd, blijft er in de winter minder dan acht uur uitloop per dag over. Op 
         16 december 2018 is het pluimvee gevaccineerd, wat de reden was om de toegang naar buiten te beperken, terwijl het naar buiten laten leidt tot fysiek en fysiologisch ongerief. 
       
       
       
         
           De beoordeling 
         
         5. Ambtshalve overweegt het College als volgt. 
       
       
       
         
           De vraag naar het rechtskarakter van de afwijkingenbrief 
         
       
     
     
       5.1 
       De enkele vaststelling van de afwijking brengt volgens het in het Skal-Reglement certificatie en toezicht neergelegde sanctieregime op zichzelf geen rechtsgevolg mee. Wel is de vaststelling van de afwijking te zien als een waarschuwing dat verweerster in het geval de afwijking niet tijdig wordt gecorrigeerd maatregelen zal treffen die wel rechtsgevolg (kunnen) hebben. Het College ziet zich aldus voor de vraag gesteld of de afwijkingenbrief een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb of daarmee voor de rechtsbescherming moet worden gelijkgesteld. 
       
     
     
       5.2 
       Zowel verweerster als appellante hebben zich primair op het standpunt gesteld dat de afwijkingenbrief een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en subsidiair dat die afwijkingenbrief voor de rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld. Wat betreft het subsidiaire standpunt heeft verweerster erop gewezen dat de in de afwijkingenbrief vastgestelde afwijking een voorwaarde kan zijn om bij een volgende overtreding een bestuurlijke sanctie of maatregel op te leggen; een afwijking die niet is hersteld, wordt verzwaard van licht naar ernstig en van ernstig naar kritiek. Volgens verweerster kunnen de gevolgen van die verzwaring (tuchtrecht, opschorten of intrekken van een bio-certificaat) groot zijn, terwijl ook de gevolgen van het aanpassen van een bedrijfsproces om een afwijking te herstellen voor het aangesloten bedrijf groot kunnen zijn. Appellante heeft ten aanzien van dat subsidiaire standpunt onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:249) benadrukt dat van haar noch van het opfokbedrijf mag worden gevergd dat zij het moment afwachten waarop hun een sanctie wordt opgelegd met alle gevolgen van dien voor hun bedrijfsvoering. 
       
     
     
       5.3 
       Zoals ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1449), is een waarschuwing in beginsel geen besluit. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde 
       
       
         waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. 
         Artikel 10, tweede lid, van de Landbouwkwaliteitswet bepaalt dat een controle-instelling (lees: verweerster) een reglement vaststelt waarin wordt geregeld de wijze waarop de keuring, bedoeld in artikel 7, wordt uitgevoerd, de wijze waarop het uitreiken van bewijsstukken, merken en tekenen plaatsvindt, en de wijze waarop de controles plaatsvinden. In deze bepaling, noch in andere bepalingen van de Landbouwkwaliteitswet, is aan verweerster de bevoegdheid toegekend regels te stellen omtrent de inrichting van een sanctieregime, zoals is gedaan in de artikelen 17 tot en met 19 van het Skal-Reglement certificatie en toezicht, gelezen in verbinding met de daarbij behorende bijlage 1 “Maatregelen bij afwijkingen”. Naar het oordeel van het College is het Skal-Reglement certificatie en toezicht in zoverre dan ook geen wettelijk voorschrift als hierboven bedoeld maar moet het worden aangemerkt als een beleidsregel. Nu op beleidsregels gebaseerde waarschuwingen geen besluiten in de zin van de Awb zijn, is de afwijkingenbrief geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
       
       
     
     
       5.4 
       Vervolgens moet worden bezien of de afwijkingenbrief moet worden gelijkgesteld met een besluit. Er zijn situaties waarin op beleidsregels gebaseerde waarschuwingen voor de rechtsbescherming met een besluit moeten worden gelijkgesteld, zodat zij in rechte kunnen worden bestreden. Die situaties doen zich voor als de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over de waarschuwingen te verkrijgen onevenredig bezwarend of afwezig is (vergelijk de hiervoor aangehaalde conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven onder 5.1 tot en met 5.4 en 5.13). Naar het oordeel van het College is dat hier het geval. Daarbij neemt het College in aanmerking dat verweerster zich heeft verbonden aan de escalatieladder zoals weergegeven in de bij het Skal-Reglement certificatie en toezicht behorende tabel (zie de bijlage bij deze uitspraak). Deze escalatieladder omvat een dwingend bedoeld sanctieregime, waarbij, zoals verweerster ook heeft uiteengezet, de vaststelling van een afwijking een voorwaarde is om (uiteindelijk) maatregelen te kunnen treffen die ingrijpende rechtsgevolgen kunnen hebben, zoals de opschorting of intrekking van het bio- certificaat of het in gang zetten van een tuchtrechtelijke procedure. Het tijdsverloop waarbinnen de vaststelling van een afwijking deze ingrijpende negatieve rechtsgevolgen kan hebben, kan, gelet op de verschillende stappen die zijn voorzien in de escalatieladder, oplopen tot meer dan twee jaar. Zo wordt een lichte afwijking die binnen 24 maanden na de inspectiedatum waarop de afwijking is vastgesteld opnieuw wordt geconstateerd een ernstige afwijking en kan die ernstige afwijking vervolgens een kritieke afwijking worden indien die ernstige afwijking binnen 24 maanden na de inspectiedatum waarop de afwijking is vastgesteld opnieuw wordt geconstateerd. Dat maakt naar het oordeel van het College dat de mogelijkheid bestaat dat een belanghebbende de rechtmatigheid van de vaststelling van de afwijking bewijsrechtelijk niet meer effectief kan bestrijden in de rechterlijke procedure tegen de uiteindelijke oplegging van de bestuurlijke sanctie. Gelet op deze omstandigheden, in onderling verband en samenhang beschouwd, acht het College de alternatieve route voor de belanghebbende bij een afwijkingenbrief om een rechterlijk oordeel over de vastgestelde afwijkingen te verkrijgen, namelijk het instellen van rechtsmiddelen tegen de uiteindelijk wegens de afwijking opgelegde maatregelen met rechtsgevolg, zoals de opschorting of intrekking van het bio-certificaat dan wel het zich verweren in een tuchtrechtelijke procedure, onevenredig bezwarend. Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat de afwijkingenbrief moet worden gelijkgesteld met een besluit. Het College realiseert zich dat de zojuist genoemde alternatieve route voor de belanghebbende bij een afwijkingenbrief zeker niet in alle situaties onevenredig bezwarend zal zijn. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid en omwille van de rechtsbescherming zal het College echter alle afwijkingenbrieven van verweerster gelijkstellen met een besluit. 
       
       
         
           De vraag of appellante belanghebbende is 
         
       
     
     
       5.5 
       Voorts is het College van oordeel dat appellante belanghebbende is bij de afwijkingenbrief, omdat haar belang daarbij rechtstreeks is betrokken. Uit de overeenkomst tussen appellante en het opfokbedrijf blijkt dat het opfokbedrijf in dezen heeft gehandeld overeenkomstig de door appellante gegeven aanwijzingen, dat appellante de eigenaresse is van het pluimvee en gedurende de opfokperiode ook uitdrukkelijk de eigenaresse daarvan blijft. In het geval dat de waarschuwing uiteindelijk leidt tot de maatregel van opschorting of beëindiging van de certificatie van het opfokbedrijf ondervindt ook appellante daarvan nadelige gevolgen, aangezien haar pluimvee dan niet meer als biologische producten mag worden verhandeld. 
       
       
         
           De vraag of verweerster appellante terecht heeft gewaarschuwd 
         
         6. Over de vraag of verweerster in de afwijkingenbrief terecht heeft vastgesteld dat sprake is van een afwijking, omdat het pluimvee van appellante minder dan acht uur per dag toegang had tot de uitloop, overweegt het College als volgt. 
       
       
     
     
       6.1 
       Het Unierechtelijke kader is hier neergelegd in Verordening 834/2007 en Verordening 889/2008. Hoewel bepalingen van verordeningen wegens de aard van de verordening en haar functie in het systeem van de bronnen van het Unierecht in het algemeen rechtstreekse werking in de nationale rechtsorden hebben zonder dat de nationale instanties uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen, kunnen voor sommige bepalingen ervan uitvoeringsmaatregelen van de lidstaten noodzakelijk zijn (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C-316/10, ECLI:EU:C:2011:863, punten 39 en 40). Naar het oordeel van het College geldt dat ook voor artikel 14, vijfde lid, van Verordening 889/2008, waarin is bepaald dat pluimvee gedurende ten minste één derde van zijn leven toegang moet hebben tot een openluchtruimte. Deze bepaling noch enige andere bepaling in die verordening stelt nauwkeurig vast op welke wijze dat voorschrift nader inhoud moet worden gegeven. Het College heeft geen aanwijzingen dat artikel 14, vijfde lid, van Verordening 889/2008 zich ertegen verzet dat lidstaten uitvoeringsmaatregelen nemen waarbij aan die bepaling nader inhoud wordt gegeven. Het College ziet een bevestiging hiervan in het feit dat, zoals verweerster heeft toegelicht, lidstaten het voorschrift, mede afhankelijk van klimatologische omstandigheden, verschillend invullen. Bovendien is, ondanks de door appellante gestelde discussie over dit voorschrift, eenzelfde voorschrift opgenomen in de nieuwe Verordening 2018/848 (bijlage II, punt 1.9.4.4, sub d) zonder de door appellante voorgestane beperking voor jonge opfokhennen en zonder dat is gepreciseerd wat onder “ten minste één derde van zijn leven” dient te worden verstaan. Dat de invulling die verweerster aan het voorschrift geeft, een andere is dan de invulling die in deelstaten in Duitsland aan het voorschrift wordt gegeven, betekent op zichzelf dan ook niet dat de door verweerster gegeven invulling in strijd is met Verordening 889/2008 of Verordening 834/2007. 
       
     
     
       6.2 
       Het College is van oordeel dat de invulling die verweerster aan artikel 14, vijfde lid, van Verordening 889/2008 heeft gegeven in artikel 25 van het reglement Skal- Certificatiegrondslagen, inhoudende dat ten minste één derde van zijn leven ten minste acht uur per dag is, niet in strijd is met Verordening 889/2008 of Verordening 834/2007. Deze invulling preciseert artikel 14, vijfde lid, voornoemd en is overeenkomstig het uitgangspunt van Verordening 834/2007 dat de dieren zoveel mogelijk toegang hebben tot de openlucht of weidegrond (zoals weergegeven in punt 16 van de considerans en artikel 14, eerste lid, aanhef en onder b, sub iii, van Verordening 834/2007). Het College ziet in wat appellante, mede onder verwijzing naar de notitie van de dierenarts en de reactie op de notitie aanvoert, geen 
       
       
         grond voor de conclusie dat de door verweerster gegeven invulling van het voorschrift in strijd komt met het dierenwelzijn of de diergezondheid van de opfokhen. Verweerster heeft in dit verband genoegzaam duidelijk gemaakt dat zij overeenkomstig artikel 14, eerste lid, aanhef en onder b, sub iii, van Verordening 834/2007 in geval van slechte weersomstandigheden een uitzondering maakt op het uitgangspunt dat de opfokhennen toegang moeten hebben tot uitloop in de openlucht, zeker in combinatie met een recente vaccinatie van de hennen. Voorts houdt zij overeenkomstig artikel 10 van het reglement Skal- Normen ermee rekening dat voor opfokhennen de uitloop in de openlucht uiterlijk vanaf de leeftijd van acht weken ter beschikking dient te staan. 
       
       
     
     
       6.3 
       Aangezien het pluimvee van appellante ten tijde van de controle op 21 december 2018 veertien weken oud was en minder dan acht uur per dag toegang tot de uitloop had, heeft verweerster terecht vastgesteld dat sprake was een niet-naleving van artikel 14, vijfde lid, van Verordening 889/2008. Dat, zoals appellante in dit verband heeft aangevoerd, leeftijd, vaccinaties en/of klimatologische- en seizoensomstandigheden de reden daarvoor waren, heeft zij tegenover de gemotiveerde betwisting daarvan door verweerster onvoldoende aannemelijk gemaakt, zodat het College reeds om die reden daaraan voorbijgaat. 
       
       7. Nu appellante verweersters standpunt, inhoudende dat de niet-naleving van artikel 14, vijfde lid, van Verordening 889/2008 als een ernstige afwijking moet worden aangemerkt, niet bestrijdt, moet worden geoordeeld dat verweerster appellante in de afwijkingenbrief terecht heeft gewaarschuwd. 
       
       
         
           Slotsom 
         
       
       8. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. 
       
       
         
           Redelijke termijn; proceskosten 
         
       
     
     
       9.1 
       Het College stelt – ambtshalve – vast dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL3354) en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252), r.o. 3.13.2). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:279) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. 
       
     
     
       9.2 
       
         De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerster. Het bezwaarschrift van appellante is door verweerster ontvangen op 
         15 januari 2019. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak op 1 juni 2021 de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met vier en een halve maand is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een tarief van 
         € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellante recht heeft op € 500,- 
       
       
       
         schadevergoeding. Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar ruim vier maanden in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep een jaar en ruim elf maanden heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellante. 
       
       
       
         10.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
       
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College 
     
     
     
       
         verklaart het beroep ongegrond; 
       
       
         veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen. 
       
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. A. Venekamp en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021. 
     
     
     
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen. 
     
     
     
       BIJLAGE 
     
     
     
       Regelgeving over het sanctieregime 
     
     
     1. Het Skal-Reglement certificatie en toezicht (versie 1 januari 2017) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt. 
     
     
       “(…) 
       Artikel 5 Skal certificaat 
       1. Een certificaat van Skal betekent dat: 
       - certificatie is verleend voor de daarin gespecificeerde producten en dat deze dus geacht worden te voldoen aan en te zijn voortgebracht volgens de voor die producten door Skal gehanteerde certificatiegrondslagen; 
       - certificatie is verleend voor de daarin gespecificeerde voortbrengingsprocessen en dat deze dus geacht worden te voldoen aan de voor die processen door Skal gehanteerde certificatiegrondslagen. 
       2. Een certificatie wordt verleend voor onbepaalde tijd. Een certificatie kan worden opgeschort of ingetrokken bij tekortkomingen of overtredingen. 
       (…) 
       4. Een certificaat verliest zijn geldigheid bij intrekking of opschorting van de certificatie. (…). 
     
     
     
       (…) 
       Maatregelen bij tekortkomingen en overtredingen, opschorting en intrekking van de certificatie 
       Artikel 17 Algemeen 
       1. Wanneer bij het toelatingsonderzoek of de inspectie tekortkomingen worden vastgesteld, zullen door Skal maatregelen worden getroffen overeenkomstig de in bijlage 1 vermelde “Maatregelen bij afwijkingen”. 
       (…) 
     
     
     
       Artikel 18 Opschorting van de certificatie 
       1. Een certificatie kan door Skal worden opgeschort in de volgende gevallen: 
       - kritieke afwijkingen, vastgesteld tijdens de inspecties; 
       - het niet treffen van corrigerende maatregelen op vastgestelde afwijkingen die op zich nog geen reden tot opschorting waren; 
       (…) 
       2. Tijdens een periode van opschorting van de certificatie blijft de overeenkomst tussen Skal en de marktdeelnemer van kracht. 
       3. Tijdens een periode van opschorting van de certificatie mag de marktdeelnemer geen gebruik maken van het certificaat en geen producten verhandelen die zijn voorzien van biologische aanduidingen. De marktdeelnemer mag ook niet de indruk wekken dat hij nog het recht zou hebben op het gebruik van het certificaat. Overtreding van deze bepaling wordt door Skal beschouwd als oneigenlijk gebruik van het certificaat. 
       4. Een certificatie blijft gedurende een periode van maximaal 12 maanden opgeschort. De marktdeelnemer dient bij een opschorting zelf tijdig Skal te informeren dat hij de afwijking heeft gecorrigeerd. Skal zal dan een herinspectie uitvoeren ter verificatie. Indien de afwijking is opgeheven, zal de opschorting worden beëindigd. Indien de afwijking niet binnen de termijn van maximaal 12 maanden wordt opgeheven, zal de betreffende certificatie worden ingetrokken. 
     
     
     
       Artikel 19 Intrekking van de certificatie 
       1. Een certificatie kan door Skal met onmiddellijke ingang worden ingetrokken in de volgende gevallen: 
     
     
     
       - kritieke afwijkingen vastgesteld tijdens een inspectie; 
       - het niet treffen van corrigerende maatregelen tijdens een periode van opschorting; (…) 
       3. Vanaf de datum van beëindiging van de certificatie mag de marktdeelnemer geen gebruik maken van het certificaat en geen producten meer afleveren die zijn voorzien van biologische aanduidingen. De marktdeelnemer mag ook niet de indruk wekken dat hij nog het recht zou hebben op het gebruik van het certificaat. Overtreding van deze bepaling wordt door Skal beschouwd als oneigenlijk gebruik van het certificaat. 
       (…) 
     
     
   
   
     Bijlage 1Maatregelen bij afwijkingen 
     
     
       Een situatie die niet in overeenstemming is met de eisen van Skal, wordt bestempeld als een afwijking. Een afwijking wordt, afhankelijk van de ernst, volgens onderstaande richtlijnen ingedeeld en afgehandeld. 
       (…) 
     
     
     
       Indeling van afwijkingen in categorieën 
       De maximale hersteltermijnen van onderstaande afwijkingen zijn aangegeven in de tabel. 
       1. Lichte afwijking: Een kleine afwijking van de bio-regelgeving die niet van invloed is op het product. Deze afwijking moet uiterlijk binnen 12 maanden worden hersteld. (Minor Non- Conformity) 
       2. Ernstige afwijking: Een ernstige afwijking in het biologische bedrijfsproces waarbij de bioregelgeving niet is nageleefd. Hoewel het bedrijfsproces verbeterd moet worden, is de biostatus van de producten niet in het geding. De afwijking moet uiterlijk binnen de gestelde termijn maanden structureel zijn hersteld. 
       Een niet binnen de gestelde termijn opgeloste lichte afwijking (Major Non-conformity) 
       3. Kritieke afwijking: Het product of bedrijfsproces voldoet niet aan de eisen. De basisprincipes van de biologische (landbouw)productie worden geschonden. Het product/ perceel verdient de bio-status niet en wordt gedecertificeerd. 
       Een niet binnen de gestelde termijn opgeloste ernstige afwijking. 
       Elke verwijzing naar de biologische productiemethode moet van de betreffende producten verwijderd worden. Bij meerdere kritieke afwijkingen of herhaling van de kritieke afwijking wordt het bio-certificaat van het betrokken bedrijf ingetrokken. 
       Een kritieke afwijking kent geen herstelperiode, het betrokken bedrijf moet per direct haar werkwijze aanpassen. (Critical Non-conformity) 
     
     
     
       Opheffen van afwijkingen 
       Een afwijking wordt opgeheven indien de marktdeelnemer de afwijking afdoende heeft gecorrigeerd (door middel van een corrigerende maatregel en zo mogelijk correctie) en dit door Skal is geverifieerd. 
     
     
     
       Maatregelen bij afwijkingen 
       - Marktdeelnemers moeten elke afwijking zo snel mogelijk aantoonbaar corrigeren, uiterlijk binnen de door Skal gestelde periode. (…) 
       - Bij een afwijking kan de verplichting worden opgelegd de naar de biologische productiemethode verwijzende aanduidingen te verwijderen van (of deze niet aan te brengen op) de afwijkende producten. 
       - Skal zal bij een ernstige of kritieke afwijking overwegen een Tuchtrechtelijke Verklaring (TV) of een Verklaring van Overtreding (VO) aan te zeggen, ten behoeve van het kunnen opleggen van een sanctie. Een Tuchtrechtelijke Verklaring wordt overeenkomstig het Skal- Reglement tuchtrecht ter afhandeling voorgelegd aan het Tuchtgerecht. Een Verklaring van Overtreding wordt overeenkomstig het Skal-Reglement sanctie ter afhandeling voorgelegd aan de sanctiecommissie van Skal. 
       (…)” 
     
     
   
   
     Tabel maatregelen bij afwijkingen 
     
       
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
           
             
               Categorie 
             
             
               In welke situaties 
             
             
               Maatregelen 
             
           
           
             
               
             
             
               Maximale hersteltermijn 
             
             
               Verwijderen aanduidingen mogelijk 
             
             
               Aanzeggen TV/VO 
               mogelijk 
             
             
               Herinspectie ter verificatie 
             
             
               Maatregelen indien niet tijdig 
               gecorrigeerd 
             
             
               
             
           
           
             
               lichte afwijking (Minor NC) 
             
             
               1. een kleine afwijking die niet direct van invloed is op het product 
               2. een kleine afwijking in het kader van een toelatingsonderzoek 
             
             
               
             
             
               12 maanden 
             
             
               nee 
             
             
               nee 
             
             
               nee 
             
             
               1. 
               certificatie blijft in stand, afwijking wordt ernstig 
               2. afwijzen aanvraag 
               voor certificatie 
             
             
               
             
           
           
             
               ernstige afwijking (Major NC) 
             
             
               1. Een grote afwijking in het biologische bedrijfsproces. De bio- status van de producten is niet in het geding 
               2. een niet binnen de gestelde termijn opgeloste lichte afwijking 
               3. een lichte afwijking die binnen 24 maanden na de inspectiedatum waarop de afwijking is vastgesteld opnieuw geconstateerd wordt 
             
             
               
             
             
               3 maanden 
             
             
               nee 
             
             
               ja 
             
             
               ja 
             
             
               1. t/m 3. certificatie blijft in stand / afwijking wordt kritiek 
             
             
               
             
           
           
             
               
             
           
           
             
               Kritieke afwijking (Critical NC) 
             
             
               1. Het product of bedrijfsproces voldoet niet aan de eisen. De basisprincipes van de biologische (landbouw)productie worden geschonden. Het product/perceel verdient de bio-status niet en wordt gedecertificeerd. 
               2. een niet binnen de gestelde termijn opgeloste ernstige afwijking of een ernstige afwijking die binnen 24 maanden na de inspectiedatum waarop de af\wijking is vastgesteld opnieuw geconstateerd wordt 
               3. Bij meerdere kritieke afwijkingen wordt het bio- certificaat van het betrokken bedrijf opgeschort of ingetrokken. 
               4. Indien binnen 24 maanden na constatering van de eerste, een tweede kritieke afwijking wordt geconstateerd, zal Skal alle certificaties van de marktdeelnemer intrekken en alle lopende aanvragen voor certificatie afwijzen. 
             
             
               
             
             
               0 maanden 
             
             
               ja 
             
             
               ja 
             
             
               ja 
             
             
               
             
             
               1. Bio- certificaat van bedrijf wordt ingetrokken Certificatie overeenkomst vervalt en de marktdeelnemer wordt uitgeschreven 
               2. opschorten of intrekken certificatie 
               3 en 4 nvt 
             
             
               
             
           
           
             
               
             
           
         
       
     
     
     
       Regelgeving over het in geding zijnde voorschrift 
     
     
     
       2.1 
       Punt 16 van de considerans van Verordening 834/2007 luidt als volgt: 
       
       
         “Aangezien de biologische veehouderij een grondgebonden activiteit is, moeten dieren zo veel mogelijk toegang hebben tot de open lucht of tot weidegrond.” 
       
       
       
         Artikel 14, eerste lid, aanhef en onder b, sub iii, van Verordening 834/2007 luidt als volgt: 
       
       
       
         “1. Naast de in artikel 11 vastgestelde algemene voorschriften voor de landbouwproductie zijn de volgende voorschriften van toepassing op de biologische veehouderij: 
         (…) 
         b) ten aanzien van de houderijpraktijken en de huisvestingsvoorwaarden: (…) 
         iii) de dieren hebben permanent toegang tot uitloop in de open lucht, bij voorkeur weidegrond, wanneer de weersomstandigheden en de staat van de grond dit mogelijk maken, tenzij beperkingen en verplichtingen in verband met de bescherming van de volksgezondheid en de diergezondheid worden opgelegd op grond van communautaire regelgeving; 
         (…)” 
       
       
     
     
       2.2 
       Punt 11 van de considerans van Verordening 889/2008 luidt als volgt: 
       
       
         “In de meeste gevallen moeten de biologisch gehouden dieren, zodra de weersomstandigheden dit toelaten, toegang hebben tot een plaats waar zij in de open lucht kunnen grazen en deze openluchtruimten moeten in beginsel worden beheerd volgens een adequaat rotatieschema.” 
       
       
       
         Artikel 14, vijfde lid, van Verordening 889/2008 luidt als volgt: 
       
       
       
         “Pluimvee moet gedurende ten minste één derde van zijn leven toegang hebben tot een openluchtruimte.” 
       
       
     
     
       2.3 
       In het reglement Skal-Certificatiegrondslagen (vastgesteld op 2 november 2017) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald: 
       
       
         “Artikel 1 Onderwerp 
         De certificatiegrondslagen zijn een bundeling van alle eisen die door Skal worden gehanteerd als grondslag voor certificatie van een bepaald product of voortbrengingsproces. Tevens zijn in dit reglement interpretaties van Skal opgenomen indien de eisen voor meerdere uitleg vatbaar zijn. (…). 
       
       
       
         (…) 
       
       
       
         Artikel 25 Interpretaties verordening (EG) nr. 889/2008 (…) 
         - Artikel 14, lid 5 “Pluimvee moet gedurende tenminste één derde van zijn leven, toegang hebben tot een openluchtruimte” 
         Interpretatie: 
         Ten minste één derde van zijn leven is ten minste acht uur per dag. (…)” 
       
       
     
     
       2.4 
       In het reglement Skal-Normen (vastgesteld op 1 december 2016) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald: 
       
       
         “Artikel 1 Algemeen 
         1. Dit document, dat aangehaald kan worden als de Skal-Normen, bevat eisen met betrekking tot de biologische productiemethode voor zover verordening (EG) nr. 834/2007 en verordening (EG) nr. 889/2008 daar (nog) niet in voorziet. De eisen zijn uitsluitend van toepassing op: 
         - Bepalingen in de verordening waarvoor afwijkingen/ontheffingen mogelijk zijn; (…) 
       
       
       
         Artikel 10 Opfokhennen 
         Een opfokbedrijf moet voldoen aan de voorwaarden van de verordening. In afwijking hierop zijn voor de opfok van hennen de volgende voorwaarden van toepassing. 
         (…) 
         3. De uitloop in de open lucht dient uiterlijk vanaf 8 weken leeftijd ter beschikking te staan. (…). 
       
       
       
         (…)”