ECLI: ECLI:NL:PHR:2012:BV8321

Titel: ECLI:NL:PHR:2012:BV8321 Parket bij de Hoge Raad , 09-03-2012 / 10/04274

Gerecht: Parket bij de Hoge Raad

Datum uitspraak: 2012-03-09

Zaaknummer: 10/04274

Proceduretype: 

Onderwerp: Civiel recht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Conclusie

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:PHR:2012:BV8321

---

81 RO. Schadeloosstelling varkenspest. Geen feiten en omstandigheden die aanname van bindende toezeggingen namens Staat rechtvaardigen.

Zaaknr. 10/04274 
       mr. E.M. Wesseling-van Gent 
       Zitting: 23 december 2011 
     
     
     Conclusie inzake: 
     
     
       1. [Eiseres 1]  
       2. [Eiseres 2]  
       3. [Eiser 3] 
       4. [Eiseres 4] 
       5. [Eiser 5] 
       6. [Eiseres 6] 
     
     
     tegen 
     
     De Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit) 
     
     In deze zaak vorderen eisers tot cassatie, hierna gezamenlijk in enkelvoud te noemen: [eiser], schadevergoeding van verweerder in cassatie, de Staat, vanwege toezeggingen die zouden zijn gedaan met betrekking tot de uit te keren schadeloosstelling in verband met de ruiming van varkens na een uitbraak van varkenspest.  
     
     1. Feiten(1) en procesverloop(2) 
     
     1.1 [Eiser] exploiteert een varkensfok- en opfokbedrijf in [plaats]. Begin februari 1997 is op twee bedrijven in de omgeving van Odiliapeel/Venhorst klassieke varkenspest vastgesteld. 
     
     1.2 Bij brief van 6 februari 1997 heeft de Noord-Brabantse Christelijke Boerenbond, de NCB, aan haar leden in de afdelingen Venhorst, Boekel, Odiliapeel, Wanroij en Volkel onder meer het volgende bericht: 
     
     "Zojuist bereikte ons het bericht dat minister van Aartsen heeft besloten om in een cirkel van 2 kilometer rond de besmette bedrijven in Venhorst en Odiliapeel alle varkensbedrijven te ruimen. Dit om verdere verspreiding van varkenspest te voorkomen. De Vakgroep Varkenshouderij NCB en Vakgroep Varkenshouderij LTO zijn onder protest accoord gegaan met deze ruiming. Met nadruk is aangegeven dat er een goede schadeloosstelling moet komen voor de betreffende bedrijven. Met name geldt dit voor de vervolgschade die wordt geleden. Door de vakgroep Varkenshouderij LTO wordt hierover op dit moment overleg gevoerd met het ministerie." 
     
     
       1.3 In de namiddag van 6 februari 1997 heeft de Vakgroep Varkenshouderij van LTO-Nederland vergaderd over de (gevolgen van de) genomen maatregelen.  
       Daarbij was onder meer aanwezig [betrokkene 1], die destijds varkenshouder was en ook voorzitter van de Vakgroep Varkenshouderij van de NCB, alsmede lid van het hoofdbestuur van de NCB en tevens lid van de Vakgroep Varkenshouderij van LTO-Nederland.  
     
     
     1.4 Op 7 februari 1997 is in de loop van de avond in een overleg, waaraan onder andere de Minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en de voorzitter van de Vakgroep Varkenshouderij van LTO Nederland, W. van den Brink, hebben deelgenomen, een akkoord bereikt over de taxatie van de te ruimen dieren. Dit heeft geresulteerd in een instructie aan de (van het Ministerie onderdeel uitmakende) Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, RVV, voor de taxatie van fokzeugen en biggen. Deze instructie luidt onder meer: 
     
     "Alle aanwezige fokzeugen en biggen worden getaxeerd. Dit totale bedrag (dus zeugen en biggen) wordt gedeeld door het totale aantal fokzeugen op het bedrijf. Voor gewone vermeerderingsbedrijven geldt dat, als dit bedrag onder de 1.500 gulden per aanwezige fokzeug komt, het uit te keren bedrag wordt vastgesteld op 1.500 gulden per aanwezige fokzeug. Als het bedrag uit de berekening hoger uitvalt dan 1.500 gulden, dan wordt de taxatiewaarde uitgekeerd. Voor officieel erkende subfokbedrijven wordt niet het getal van 1.500 gulden gehanteerd, maar het getal van 1.800 gulden. Voor topfok-/basisfokbedrij-ven geldt het getal van l. 900 gulden." 
     
     1.5 Op zaterdagmiddag 8 februari 1997 heeft te Venhorst een bijeenkomst plaatsgevonden, waarbij onder meer aanwezig waren (i) leden van de afdeling Venhorst van de NCB, onder wie [eiser] en enkele andere eigenaren van fokbedrijven, (ii) ambtenaren/functionarissen van het Ministerie en van de RVV, (iii) [betrokkene 1], (iv) de commissaris van de Koningin in Noord-Brabant, en (v) de waarnemend burgemeester van de gemeente Boekel. Op deze bijeenkomst is (onder meer) het woord gevoerd door [betrokkene 1]. 
     
     1.6 In de periode na 8 februari 1997 zijn de varkens in de stallen van [eiser] geruimd. Voorafgaand aan die ruiming zijn de dieren getaxeerd. 
     
     1.7 In eiseres tot cassatie onder 1, v.o.f. [eiseres 1], werken onder meer samen eiser tot cassatie onder 5, [eiser 5], en eiseres tot cassatie onder 6, [eiseres 6], die twee naast elkaar gelegen varkensfok- en opfokbedrijven in [plaats] exploiteren. 
     
     
       1.8 Met betrekking tot het bedrijf van [eiser 5] geldt het volgende. 
       (i) Bij besluit van 7 februari 1997 zijn de varkens op dit bedrijf op grond van art. 2, onderdeel c, van het Besluit verdachte dieren als verdacht van klassieke varkenspest aangemerkt. 
       (ii) Bij besluit van 7 februari 1997 (hierna: het besluit tot ruiming) is [eiser 5] aangezegd dat ingevolge art. 21 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) bestrijdingsmaatregelen noodzakelijk worden geacht, waaronder het doden van de verdachte dieren op grond van art. 22, eerste lid onder f, Gwd. 
       (iii) Op 12 februari 1997 is een mededeling gedaan als bedoeld in art. 89 Gwd van het Ministerie van LNV, houdende een opgave van de aantallen besmette of van besmetting verdachte dieren en van de besmette of van besmetting verdachte producten op het bedrijf van [eiser 5], met kennisgeving van de bedragen waarop deze dieren en producten zijn gewaardeerd. De totale waarde is door de taxateur vastgesteld op ƒ 481.065,-. 
       (iv) Bij besluit van 18 maart 1997 (hierna: het besluit tot schadeloosstelling) is [eiser 5] een vergoeding van ƒ 494.307,96 toegekend op basis van een registratie als mestbedrijf. Bij brief van 4 april 1997 is vervolgens medegedeeld dat dit op een vergissing berust omdat het gaat om een opfokbedrijf; het schadebedrag bleef ongewijzigd. Het bedrag is vervolgens uitbetaald. 
     
     
     
       1.9 Met betrekking tot de besloten vennootschap [eiseres 6] geldt het volgende. 
       (i) Bij besluit van 7 februari 1997 zijn de varkens op het bedrijf van de besloten vennootschap aangemerkt als verdachte dieren ingevolge art. 2, onderdeel c, van het Besluit verdachte dieren. 
       (ii) Bij besluit van 7 februari 1997 (hierna: het besluit tot ruiming) is [eiseres 6] aangezegd dat ingevolge art. 21 Gwd bestrijdingsmaatregelen noodzakelijk worden geacht, waaronder het doden van de verdachte dieren op grond van art. 22, eerste lid onder f Gwd.  
       (iii) Op 12 februari 1997 is een mededeling gedaan als bedoeld in art. 89 Gwd van het Ministerie LNV, houdende opgave van de aantallen besmette of van besmetting verdachte dieren en van de besmette of van besmetting verdachte producten op het bedrijf van [eiseres 6], met kennisgeving van de bedragen waarop deze dieren en producten zijn gewaardeerd. De totale waarde is door de taxateur vastgesteld op ƒ 1.433.567,50. 
       (iv) In een bijlage bij een brief van 25 maart 1997 (hierna: het besluit tot schadeloosstelling) is de vergoeding herberekend tot ƒ 1.468.533,03 berekend, op basis van een normbedrag van ƒ 1.900,- per zeug. Dit bedrag is vervolgens uitbetaald. 
     
     
     1.10 Bij inleidende dagvaarding van 26 juli 2002 heeft [eiser] de Staat, [betrokkene 1] en De Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie, ZLTO, gedagvaard voor de rechtbank te 's-Hertogenbosch en na vermindering van eis bij conclusie van repliek gevorderd, kort gezegd, dat de rechtbank hen hoofdelijk zal veroordelen tot betaling van een bedrag van € 109.148,88 voor wat betreft [eiser 5] en tot betaling van een bedrag van € 300.930,02 voor wat betreft [eiseres 6]  
     
     
       1.11 Voor zover thans in cassatie nog van belang heeft [eiser] aan zijn vorderingen ten grondslag gelegd(3) dat [betrokkene 1] tijdens de onder 1.5 genoemde bijeenkomst van 8 februari 1997 mededelingen heeft gedaan over de hoogte van de voor de te doden dieren te betalen vergoedingen die erop neerkomen dat een vergoeding zou worden betaald gelijk aan de onder 1.4 genoemde normbedragen verhoogd met 50%, en dat de betrokken varkenshouders op grond hiervan akkoord zijn gegaan met de preventieve ruimingen van hun varkens. Volgens [eiser] hebben deze mededelingen te gelden als aan de Staat toe te rekenen toezeggingen. Indien niet komt vast te staan dat de Staat aan deze toezeggingen is gebonden, dan dienen ZLTO (als rechtsopvolgster van de NCB) en/of [betrokkene 1] deze toezeggingen volgens [eiser] gestand te doen: de NCB omdat deze de bijeenkomst mede had georganiseerd en [betrokkene 1] omdat hij er het woord heeft gevoerd. 
       De Staat, [betrokkene 1] en ZLTO hebben gemotiveerd verweer gevoerd. 
     
     
     1.12 Bij tussenvonnis van 27 oktober 2004 heeft de rechtbank, onder aanhouding van iedere verdere beslissing, [eiser] in de gelegenheid gesteld om bij akte het besluit in het geding te brengen uit hoofde waarvan is overgegaan tot ruiming van haar varkens alsmede het besluit tot toekenning van een vergoeding op grond van de Gwd.  
     
     
       1.13 Nadat [eiser] deze akte had genomen en na verdere stukkenwisseling heeft de rechtbank bij eindvonnis van 14 september 2005 de vordering van [eiser] afgewezen. 
       Daartoe heeft de rechtbank onder meer geoordeeld dat hetgeen [betrokkene 1] tijdens de bijeenkomst van 8 februari 1997 (al dan niet) naar voren heeft gebracht naar verkeersopvatting niet heeft te gelden als een mededeling of toezegging van de Staat (rov. 2.5, tweede alinea) en dat [eiser] onvoldoende feiten of omstandigheden heeft gesteld waarop kan worden gefundeerd dat ZLTO en [betrokkene 1] in plaats van de Staat gehouden zijn tot betaling van de (resterende) vergoedingen (rov. 2.5, laatste alinea). 
       De vraag of de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door de varkens van [eiser] te laten ruimen, kon naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geding niet meer aan de orde komen, aangezien tegen de daartoe strekkende ruimingsbesluiten een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan en de grondslag van de vordering aldus afstuit op de formele rechtskracht (rov. 2.6).  
       Ook de stelling van [eiser] dat, indien de ruiming als rechtmatig moet worden aangemerkt, niettemin in aanvulling op de vergoeding die is uitgekeerd op grond van de Gwd nog een bedrag moet worden uitgekeerd naar aanleiding van de mededelingen over de vergoedingsmaatstaf die [betrokkene 1] heeft gedaan, stuit volgens de rechtbank af op de formele rechtskracht, aangezien ook tegen het vergoedingsbesluit een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open heeft gestaan waarvan [eiser] geen gebruik heeft gemaakt (rov. 2.9). 
     
     
     
       1.14 [Eiser] is, onder aanvoering van acht grieven, van de vonnissen van 27 oktober 2004 en van 14 september 2005 in hoger beroep gekomen bij het gerechtshof te 's-Hertogenbosch en heeft daarbij geconcludeerd tot vernietiging van deze vonnissen en tot toewijzing van de vorderingen in eerste aanleg.  
       De Staat, (de erven(4) van) [betrokkene 1] en ZLTO hebben de grieven gemotiveerd bestreden en geconcludeerd tot bekrachtiging van de vonnissen waarvan beroep. 
     
     
     1.15 Het hof heeft [eiser] bij arrest van 18 mei 2010 niet-ontvankelijk verklaard in het tegen [betrokkene 1] ingestelde hoger beroep en heeft voorts de vonnissen waarvan beroep onder aanvulling van de gronden bekrachtigd en het meer of anders gevorderde afgewezen.  
     
     
       1.16 [Eiser] heeft tegen dit arrest - tijdig(5) - beroep in cassatie ingesteld en daarbij uitsluitend de Staat gedagvaard. 
       De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep.  
       Partijen hebben vervolgens hun standpunt schriftelijk toegelicht.  
       [Eiser] heeft gerepliceerd. 
     
     
     2. Bespreking van het cassatiemiddel  
     
     
       2.1 Het cassatiemiddel bevat twee middelen.  
       Het eerste middel, dat uit diverse klachten/onderdelen bestaat, stelt de vraag aan de orde of het hof het beginsel van formele rechtskracht heeft miskend nu de grondslag van de vordering van [eiser] tegen de Staat een civielrechtelijke is.  
       Het tweede middel betreft de door [eiser] gestelde toezegging van [betrokkene 1] dat bovenop de reguliere vergoeding van de Gwd nog 50% extra zou worden betaald. Volgens [eiser] heeft het hof miskend dat de Staat kan worden gebonden dan wel schadeplichtig kan worden doordat verwachtingen zijn gewekt door een persoon op wiens vertegenwoordigingsbevoegdheid mocht worden vertrouwd zodat diens uitlatingen hebben te gelden als een mededeling of toezegging van de Staat(6). 
       Het cassatieberoep scharniert om de door het tweede middel aan de orde gestelde vraag omdat ook het eerste middel tot uitgangspunt neemt dat - [betrokkene 1] namens(7) - de Staat een toezegging heeft gedaan waarop [eiser] is afgegaan(8). Indien de beweerdelijke uitlatingen van [betrokkene 1] niet aan de Staat kunnen worden toegerekend, berust het eerste middel derhalve op een onjuist uitgangspunt.  
       Ik zal daarom eerst het tweede middel behandelen. 
     
     
     2.2 Middel 2 is gericht tegen rechtsoverweging 4.22.3; voor de leesbaarheid citeer ik ook rechtsoverweging 4.22.2. In genoemde rechtsoverwegingen heeft het hof als volgt geoordeeld: 
     
     
       "4.22.2. Met de toelichting bij grieven 2 en 4 (...) beroept [eiser] zich er voorts op dat de varkenshouders, in de waan gebracht dat hen een additionele vergoeding van 50% zou worden toegekend, van verdere acties hebben afgezien, hetgeen mede te wijten is aan de opstelling van ZLTO. Als dat niet was gebeurd hadden de varkenshouders andere actievormen kunnen kiezen, met een grotere kans op resultaat. Zulks is echter in het huidige stadium van de procedure enkel relevant als dat vertrouwen is gewekt door uitlatingen welke op een of andere wijze aan de Staat of ZLTO kunnen worden toegerekend, doch daarvan is geen sprake. 
       4.22.3. Wat de Staat betreft: [eiser] heeft onvoldoende onderbouwd dat [betrokkene 1] door haar ([eiser]) als een de Staat bindende vertegenwoordiger van de Staat mocht worden aangemerkt. [Betrokkene 1] bekleedde geen functie bij de Staat of een van haar organen en er zijn onvoldoende (voor bewijs vatbare) feiten of omstandigheden gesteld of gebleken waaruit volgt dat de Staat de haar toerekenbare indruk heeft gewekt dat [betrokkene 1] wel bindende toezeggingen namens de Staat kon doen. De enkele aanwezigheid van ambtenaren die niet hebben ingegrepen toen [betrokkene 1] de door [eiser] gestelde uitlatingen zou hebben gedaan is daartoe ontoereikend, wat er ook zij van het door [eiser] aan die delegatie toegeschreven "gewicht"." 
     
     
     2.3 Het middel klaagt allereerst dat het hof heeft miskend dat bij de beoordeling van de door [eiser] aangevoerde stellingen uitgangspunt dient te zijn dat voor toerekening van schijn van volmachtverlening aan de vertegenwoordigde ook plaats kan zijn ingeval [eiser] gerechtvaardigd heeft vertrouwd op volmachtverlening door(9) de Staat op grond van feiten en omstandigheden die voor risico van de Staat komen en waaruit naar verkeersopvattingen zodanige schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid kan worden afgeleid(10). Indien het hof het voorgaande niet heeft miskend, zo vervolgt het middel, is zijn oordeel onvoldoende begrijpelijk gemotiveerd, mede gelet op de essentiële stellingen en (tegen)bewijsaanbiedingen van [eiser].  
     
     Juridisch kader 
     
     2.4 Zowel in een civielrechtelijke als in een bestuursrechtelijke rechtsverhouding kan opgewekt vertrouwen tot binding van een bestuursorgaan leiden. Uitgangspunt daarbij is dat alleen een beroep kan worden gedaan op opgewekt vertrouwen indien dat vertrouwen gerechtvaardigd is. De werking van het vertrouwensbeginsel is volgens Schlössels en Zijlstra in beide rechtssferen echter verschillend(11).  
     
     
       2.5 In het bestuursrecht geldt als hoofdregel dat gerechtvaardigde verwachtingen alleen kunnen worden gewekt door het daartoe bevoegde bestuursorgaan(12). Achtergrond is volgens Schlössels en Zijlstra dat het uit rechtsstatelijk oogpunt ongewenst is dat een bestuursorgaan gebonden is aan vertrouwen dat onbevoegd is opgewekt. 
       Naast bevoegd opgewekte verwachtingen wordt echter soms ook de schijn van bevoegdheid gehonoreerd(13). Zo overwoog de Afdeling recent het volgende: 
     
     
     "2.5 Het betoog van appellant A en appellant B dat het vertrouwensbeginsel is geschonden omdat het perceel is gekocht naar aanleiding van een toezegging van een ambtenaar, inhoudende dat het bestemmingsplan zou worden herzien ten behoeve van de door hen gewenste ontwikkeling, slaagt evenmin. In dit verband is van belang dat de bevoegdheid tot het herzien van een bestemmingsplan niet berust bij een ambtenaar, maar bij de raad, en dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan een toezegging die is gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden, behoudens indien deze aan het bevoegde bestuurorgaan kan worden toegerekend." (14) 
     
     2.6 In het civiele recht is bij het beantwoorden van de vraag of een bepaalde rechtshandeling is verricht niet alleen de geopenbaarde wil van belang maar ook het opgewekte vertrouwen (vgl. 3:33 en 3:35 BW). Wanneer het vertrouwen is gewekt door een daartoe niet bevoegde persoon, dient de vraag zich aan in hoeverre het gewekte vertrouwen aan de vertegenwoordigde kan worden toegerekend. In deze gevallen speelt de toerekenbare schijn een rol, waarover art. 3:61 BW - als toepassing van de art. 3:33 en 3:35 BW(15) - handelt. 
     
     
       2.7 Nadat de Hoge Raad in het arrest Knabbel & Babbel(16) - in de bewoordingen van annotator Brunner - had gebroken met de voorheen vaste rechtspraak dat rechtspersonen alleen door gedragingen van organen zelf onrechtmatig kunnen handelen, heeft de Raad in het arrest Provincie Gelderland/Vitesse(17) herhaald dat bepalend is of gedragingen van een functionaris in het maatschappelijk verkeer als gedragingen van het overheidslichaam hebben te gelden. 
       In het arrest Knabbel & Babbel betrof het uitlatingen 'in de pers' van het hoofd Bouw- en woningtoezicht en het College van B & W over schuld aan het instorten van een kleuterschool. De Hoge Raad overwoog onder meer het volgende (rov. 1): 
     
     
     "(...) De gedragingen van een wethouder kunnen (...) ook dan een onrechtmatige daad van de Gemeente opleveren, wanneer zij in het maatschappelijk verkeer als gedragingen van de gemeente hebben te gelden. Aangenomen moet worden dat dit het geval is, wanneer de gedragingen van een wethouder van onderwijs bestaan in het doen van uitlatingen in zijn hoedanigheid ter zake van de aansprakelijkheid voor gebreken in de bouw van een in de gemeente gevestigde kleuterschool." 
     
     2.8 In het arrest Provincie Gelderland/Vitesse ging het om vier gedeputeerden van de Provincie Gelderland die de voetbalclub toezeggingen hadden gedaan die Vitesse ertoe hadden gebracht omvangrijke financiële verplichtingen op zich te nemen. De Hoge Raad stelde voorop dat op zichzelf waar is dat uit de Provinciewet voortvloeit dat de gedeputeerden zonder delegatie of goedkeuring achteraf door Provinciale Staten, niet bevoegd waren de Provincie door de onderhavige toezegging te binden en dat slechts onder bijzondere omstandigheden plaats is voor het oordeel dat het handelen van de Provincie jegens Vitesse c.s. onrechtmatig is (rov. 4.5). Naar het oordeel van de Hoge Raad had het hof dit echter niet miskend:  
     
     "4.6.1. (...). Het [hof] heeft geoordeeld dat sprake is van bijzondere omstandigheden (...) die meebrachten dat Vitesse c.s. erop mochten vertrouwen dat de gedeputeerden - die geen voorbehoud omtrent hun bevoegdheid hadden gemaakt, noch hadden gewaarschuwd dat de Provincie slechts een inspanningsverplichting op zich nam - intern maatregelen hadden genomen om een voor de Provincie bindende regeling te kunnen treffen teneinde te voorkomen dat Vitesse c.s. bij het opvolgen van hun instructies aanzienlijke schade zouden lijden, bestaande uit - in dat geval: tevergeefs - gemaakte kosten en aangegane verplichtingen."(18) 
     
     Dit oordeel gaf volgens de Hoge Raad - gelet op de in rechtsoverweging 4.6 vermelde omstandigheden - niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting. 
     
     
       2.9 Bij de beoordeling van de civielrechtelijke aansprakelijkheid van een overheidslichaam vanwege gewekte verwachtingen geldt dus dat ook onbevoegd gedane toezeggingen die naar verkeersopvatting moeten worden toegerekend aan het overheidslichaam, kunnen leiden tot schadeplichtigheid van een overheidsorgaan indien is afgegaan op die onbevoegd gedane uitlatingen. 
       Dit blijkt ook uit het arrest Felix/Aruba(19), waarin het volgende werd geoordeeld (rov. 3.3): 
     
     
     "(...) Bij de beoordeling van dit betoog, dat van wezenlijke aard is, zodat het Hof daaraan niet voorbij had mogen gaan, is mede van betekenis dat in geval van onderhandelingen tussen een overheidsfunctionaris en een derde die in de onjuiste veronderstelling verkeert dat deze functionaris ten aanzien van de desbetreffende materie bevoegd is de overheid te binden, zich omstandigheden kunnen voordoen, waaronder die onjuiste veronderstelling voor rekening van de overheid dient te komen. Daarbij valt niet alleen te denken aan het geval dat de onjuiste veronderstelling is gewekt door een gedraging van het wel bevoegde overheidsorgaan, maar ook aan factoren als: de positie die de handelende functionaris binnen de organisatie van de overheid inneemt en diens gedragingen, de omstandigheid dat de organisatie en/of de verdeling van de bevoegdheden over de verschillende organen van de overheid, als gevolg van onduidelijkheid, onoverzichtelijkheid of ontoegankelijkheid van de desbetreffende regelingen, voor buitenstaanders ondoorzichtig zijn, alsmede eventuele nalatigheid aan de zijde van de overheid om de derde tijdig op de onbevoegdheid van de functionaris opmerkzaam te maken." 
     
     2.10 Hijma stelt samenvattend dat in de rechtspraak het 'toedoen-vereiste' inmiddels ruim wordt opgevat(20). Blijkens de bewoordingen van het arrest ING/Bera(21), die zijn herhaald in de arresten van 11 maart 2011(22) en van 2 december 2011(23), kan voor toerekening van schijn van volmachtverlening ook plaats zijn ingeval de wederpartij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op volmachtverlening op grond van feiten en omstandigheden die voor risico van de onbevoegd vertegenwoordigde komen en waaruit naar verkeersopvattingen de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid kan worden afgeleid. 
     
     2.11 De schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid kan, afhankelijk van de verdere omstandigheden van het geval, ook door een niet-doen worden gewekt(24). Onder gedraging als bedoeld in art. 3:61 lid 2 BW wordt dus ook begrepen het geval waarin de vertegenwoordigde heeft gezwegen onder omstandigheden waarin spreken een plicht was(25).  
     
     2.12 Gelet op het voorgaande juridisch kader geeft het oordeel van het hof in rechtsoverweging 4.22.3 niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het hof heeft immers als maatstaf aangelegd of de Staat de toerekenbare indruk heeft gewekt dat [betrokkene 1] bindende toezeggingen namens de Staat kon doen en heeft daarbij ook de aanwezigheid van ambtenaren die niet hebben ingegrepen, betrokken. Voor het overige is het oordeel feitelijk en in cassatie verder niet toetsbaar. 
     
     
       2.13 Het oordeel is ook niet onvoldoende begrijpelijk gemotiveerd.  
       In het oordeel van het hof dat [eiser] onvoldoende feiten of omstandigheden heeft gesteld waaruit de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid kan worden afgeleid of dat deze schijn is gebleken, ligt een weging besloten van het partijdebat op dit punt. 
       Zoals het hof ook in rechtsoverweging 4.22.3 vermeldt, is de kern van de stellingen van [eiser] dat [betrokkene 1] zijn toezegging van de 50% extra heeft gedaan in aanwezigheid van een zware delegatie van de Staat en dat deze delegatie "[betrokkene 1] niet heeft teruggefloten". 
       Daar staat tegenover dat (i) de Staat gemotiveerd heeft ontkend dat [betrokkene 1] de beweerdelijke toezegging onvoorwaardelijk heeft gedaan waarbij de Staat heeft verwezen naar de door [betrokkene 1] zelf afgelegde getuigenverklaring(26), (ii) naar het oordeel van het College van Beroep voor het bedrijfsleven in zijn uitspraak van 19 februari 2002 de door de diverse getuigen afgelegde verklaringen tegenstrijdig zijn, (iii) [betrokkene 1] een varkenshouder en een vakbondsbestuurder was - en dus onbevoegd om de Staat te binden - en (iv) het niet reageren door niet vertegenwoordigingsbevoegde personen op een tijdens een voorlichtingsbijeenkomst door een vakbondsbestuurder gedane uitspraak de Staat nimmer kan binden. 
       In het licht van de gedingstukken is het feitelijke oordeel van het hof niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd.  
     
     
     
       2.14 Middel 2 faalt derhalve.  
       Zoals hiervoor onder 2.1 vermeld is middel 1 gegrond op de stelling van [eiser] dat [betrokkene 1] namens de Staat een toezegging heeft gedaan waarop [eiser] is afgegaan. Nu uit het falen van het tweede middel volgt dat de uitlatingen van [betrokkene 1] krachtens verkeersopvattingen niet aan de Staat kunnen worden toegerekend, is de basis van middel 1 onjuist. Daarop lopen alle klachten van dit middel stuk, wat er verder zij het oordeel van het hof onder 4.10.1(27). 
     
     
     3. Conclusie  
     
     De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep. 
     
     
       De Procureur-Generaal bij de 
       Hoge Raad der Nederlanden 
     
     
     A-G 
     
     
       1 Zie het bestreden arrest van het hof Den Bosch van 18 mei 2010, rov. 4.4.1 - 4.4.11.  
       2 Voor zover thans van belang. 
       3 Zie rov. 3.2 van het vonnis van de rb. Den Bosch van 27 oktober 2004. 
       4 [betrokkene 1] is op 6 maart 2006 overleden (zie rov. 4.6 van het bestreden arrest). 
       5 De cassatiedagvaarding is op 18 augustus 2010 uitgebracht. 
       6 Cassatiedagvaarding § 34-36. 
       7 Zie de in cassatie niet bestreden rov. 4.9.1 van het arrest van het Hof den Bosch van 18 mei 2010. 
       8 Cassatiedagvaarding § 2 met verwijzingen naar de dagvaarding in eerste aanleg. 
       9 Zoals gecorrigeerd in de conclusie van repliek. 
       10 In de toelichting op het middel in § 36 wordt verwezen naar HR 12 januari 2001, LJN AA9429 (NJ 2001, 157) en HR 19 februari 2010, LJN BK7671 (NJ 2010, 115). 
       11 Zie R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, in: De Haan/Drupsteen/Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, 2010, p. 426-427. 
       12 Schlössels en Zijlstra, a.w., p. 431; J.M.M. Menu, De toezegging in het privaatrecht. Een intern rechtsvergelijkende analyse met de toezegging in het bestuursrecht, 1994, p. 5. 
       13 Schlössels en Zijlstra, a.w., p. 431 met verwijzing naar P. Nicolai, Beginselen van behoorlijk bestuur, 1990, p. 364. 
       14 ABRvS 16 maart 2011, LJN BP7751 (AB 2011, 96 m.nt. Ortlep), rov. 2.5. Zie voor andere voorbeelden van toezeggingen rondom vergunningverleningen J.P.A.F. Vriens, Toezeggingen en het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht, JBA 2008, p. 22-25; zie voorts F. Vermeer, Hete soep en hete brij. Het vertrouwensbeginsel in de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep, verschenen in: Sociale zekerheid voor het oog van de meester. Opstellen voor prof. F.M. Noordam (red. M. Herweijer, G.J. Vonk en W.A. Zondag), 2006, p. 279-293.  
       15 Asser-Hartkamp 4-II, nr. 119. Zie ook Asser-Van der Grinten-Kortmann 2-1 (2004), nr. 37 e.v. Zie voorts de conclusie van mijn ambtgenoot Wuisman vóór HR 2 december 2011, LJN BT7490 onder 2.7 met uitgebreide literatuurverwijzingen. 
       16 HR 6 april 1979, LJN AH8595 (NJ 1980, 34 m.nt. C.J.H.B.). 
       17 HR 25 juni 2010, LJN BN0930 (NJ 2010, 371). 
       18 Dit arrest is kritisch besproken door H.Ph.J.A.M. Hennekes, Het rechtsgevolg van een overheidstoezegging. De provincie Gelderland pleegt een onrechtmatige daad, de Gemeentestem 2010, p. 461-470. 
       19 HR 27 november 1992, LJN: ZB1223 (NJ 1993, 287 m.nt. PvS). 
       20 Hijma 2011, (T&C Burgerlijk Wetboek), art. 3:61 BW, aant. 3c. 
       21 HR 19 februari 2010, LJN BK7671 (NJ 2010, 115), rov. 3.4. 
       22 HR 11 maart 2011, LJN BN9967, BN9969 en BN9972. Zie over deze arresten ook A.C. van Schaik, Vijf arresten over de aansprakelijkheid van de vertegenwoordigde voor fouten van zijn vertegenwoordiger, NTBR 2011/35, p. 264-271. 
       23 Zie noot 15. 
       24 HR 12 januari 2001, LJN AA9429 (NJ 2001, 157) 
       25 Zie daarover uitvoerig de conclusie van mijn ambtgenoot Langemeijer vóór het in de vorige noot genoemde arrest onder 2.6 e.v. 
       26 Zie in dit verband ook de pleitnota van mr. Duijsens ten behoeve van de mondelinge behandeling in hoger beroep, § 14 onder 1, en de MvG onder 111. 
       27 Zie dienaangaande rov. 3.3 van het arrest Staat/Bolsius, HR 2 februari 1990, LJN AB7898 (NJ 1993, 635 m.nt. MS).