ECLI: ECLI:NL:RVS:2021:1661

Titel: ECLI:NL:RVS:2021:1661 Raad van State , 28-07-2021 / 202006154/1/R4

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2021-07-28

Zaaknummer: 202006154/1/R4

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2021:1661

---

Bij besluit van 23 september 2020 heeft de raad van de gemeente Nijmegen het bestemmingsplan "Nijmegen Ressen (bouwmarkt Keizer Augustusplein)" gewijzigd vastgesteld. Volgens de raad is de ontwikkelingslocatie bij Ressen in Nijmegen-Noord (vlek 14) al langere tijd in beeld als locatie voor een bouwmarkt. Met de gecoördineerde besluiten is deze ontwikkeling bestemd en vergund. Het plangebied is centraal gelegen in het stedelijk hart van de Stadsregio en vormt de noordelijke entree van de stad. Het gehele plangebied heeft een omvang van 19 hectare, waarvan ongeveer 5-6 hectare zal worden ontwikkeld. Het noordelijk deel van het plangebied krijgt een parkachtige inrichting. In het zuidelijk deel worden een grootschalige bouwmarkt en tuincentrum, een tankstation (zonder lpg) en een restaurant mogelijk gemaakt. Intergamma Bouwmarkten en Praxis Vastgoed zijn exploitanten van bouwmarkten en zijn grondeigenaren. [appellante sub 2] exploiteert een winkel in Bemmel, gemeente Lingewaard.

202006154/1/R4. 
     Datum uitspraak: 28 juli 2021 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak in het geding tussen: 
     1.       Intergamma Bouwmarkten B.V., Paniscus Real Estate II B.V., [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], in de hoedanigheid van [appellante sub 1C] en Green Properties B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: Intergamma Bouwmarkten), gevestigd dan wel wonend te Leusden, Amsterdam, Bemmel en Alphen aan den Rijn, 
     2.       [appellante sub 2], gevestigd te Bemmel, 
     3.       Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf-Center B.V. en [appellant sub 3A] (hierna tezamen en in enkelvoud: Praxis Vastgoed), gevestigd dan wel wonend te Amsterdam en Huissen, 
     appellanten, 
     en 
     1.       de raad van de gemeente Nijmegen, 
     2.       het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen 
     verweerders. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 23 september 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen Ressen (bouwmarkt Keizer Augustusplein)" gewijzigd vastgesteld. 
     Bij besluit van 1 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (hierna: het college) omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouw- en tuinmarkt met drive-in en parkeerplaatsen en toebehoren, op het perceel kadastraal bekend gemeente Nijmegen, sectie H, nummer 2, plaatselijk bekend als Wendelring 3 te Nijmegen (perceel nabij Keizer Augustusplein (ovatonde), Ressen vlek 14 te Nijmegen). 
     Bij besluit van 24 september 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het uitvoeren van werk of werkzaamheden op grond van de regels ruimtelijke ordening. 
     Deze besluiten en een waterwetvergunning zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van de artikelen 3.30 en 3.32 van de Wet ruimtelijke ordening. 
     Tegen deze besluiten hebben Intergamma Bouwmarkten, [appellante sub 2] en Praxis Vastgoed beroep ingesteld. 
     Alle partijen hebben nadere stukken ingediend. 
     De raad heeft een verweerschrift ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2021, waar Intergamma Bouwmarkten, vertegenwoordigd door mr. D. Nas, advocaat te Nijmegen, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. N. Latka, rechtsbijstandverlener en [gemachtigde A], Praxis Vastgoed, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam en [gemachtigde B], en de raad en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Molenaar, advocaat te Arnhem, C.J.M. Swart, ir. M. Muntjewerf en R.B. van Lieshout, zijn verschenen. Voorts is Hornbach Bouwmarkten, vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde C] en [gemachtigde D], ter zitting gehoord. 
     Overwegingen 
     Inleiding 
     1.       Volgens de raad is de ontwikkelingslocatie bij Ressen in Nijmegen-Noord (vlek 14) al langere tijd in beeld als locatie voor een bouwmarkt. Met de gecoördineerde besluiten is deze ontwikkeling bestemd en vergund. Het plangebied is centraal gelegen in het stedelijk hart van de Stadsregio en vormt de noordelijke entree van de stad. Het gehele plangebied heeft een omvang van 19 hectare, waarvan ongeveer 5-6 hectare zal worden ontwikkeld. Het noordelijk deel van het plangebied krijgt een parkachtige inrichting. In het zuidelijk deel worden een grootschalige bouwmarkt en tuincentrum, een tankstation (zonder lpg) en een restaurant mogelijk gemaakt. 
     Intergamma Bouwmarkten en Praxis Vastgoed zijn exploitanten van bouwmarkten en zijn grondeigenaren. [appellante sub 2] exploiteert een winkel in Bemmel, gemeente Lingewaard. Alle appellanten zijn tegen de komst van een bouwmarkt en tuincentrum ter plaatse. Tegen de uitvoeringsbesluiten, de omgevingsvergunningen en de waterwetvergunning, zijn geen specifieke gronden aangevoerd. 
     2.       De relevante wetsartikelen zijn als bijlage bij deze uitspraak gevoegd. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. 
     Toetsingskader 
     3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. 
     Beroepsgronden 
     4.       Praxis Vastgoed heeft voorafgaand aan de zitting van de Afdeling haar gronden dat in de plantoelichting ten onrechte geen verantwoording is opgenomen van alle krachtens artikel 12 van het Besluit externe veiligheid buisleidingen vereiste elementen, dat onvoldoende parkeerplaatsen zijn voorzien en dat de verkeersontsluiting van het plangebied onvoldoende is gewaarborgd, ingetrokken. 
     Ladder voor duurzame verstedelijking 
     5.       [appellante sub 2] betoogt dat aan het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan geen deugdelijk behoefteonderzoek ten grondslag ligt. Daartoe voert zij aan dat niet duidelijk is met welke cijfers de behoefte is berekend en dat de brancheorganisatie Divebo ten onrechte niet is betrokken bij de marktanalyse. Volgens [appellante sub 2] is de gemiddelde dierwinkelvloeroppervlakte 17 m2 per 1.000 inwoners in plaats van 20 m2. Daarnaast dient volgens [appellante sub 2] rekening te worden gehouden met het verschil tussen stedelijke gebieden en niet-stedelijke gebieden, waarbij blijkens lokale cijfers een winkelaanbod bestaat van 11 m2 per 1000 inwoners, waarmee de lokale markt volgens haar is verzadigd. In dit verband verwijst [appellante sub 2] naar een reactie op nota van zienswijzen van Divebo van 8 december 2020. 
     Intergamma Bouwmarkten betoogt dat de nieuwe ontwikkeling een stedelijke ontwikkeling is zodat de ladder voor duurzame verstedelijking dient te worden doorlopen. Onder verwijzing naar een advies van Bureau Stedelijke Planning (hierna: BSP) van 11 december 2020 stelt Intergamma Bouwmarkten zich op het standpunt dat de komst van de Hornbach zal leiden tot onaanvaardbare leegstand. Praxis Vastgoed betoogt eveneens dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de actuele regionale behoefte en dat de raad is uitgegaan van onjuiste gegevens waardoor sprake zal zijn van onaanvaardbare leegstand. Daartoe voeren Intergamma Bouwmarkten en Praxis Vastgoed aan dat aanbod en vraag niet op juiste wijze in kaart zijn gebracht in de aan het bestemmingsplan ten grondslag gelegde onderzoeken van BRO. Volgens Intergamma Bouwmarkten en Praxis Vastgoed zijn in de rapportage ten aanzien van de Hornbach te Duiven de gemeenten Lingewaard en Overbetuwe ook gerekend tot het verzorgingsgebied van die Hornbach te Duiven. Daarmee zijn die gemeenten en een deel van Arnhem tweemaal toegerekend aan een vestiging van Hornbach. Dit terwijl het bestaande aanbod te Duiven niet wordt meegenomen als bestaand aanbod. Praxis Vastgoed betoogt dat het gekozen verzorgingsgebied te klein is, aangezien uitgegaan moet worden van een reistijd van 20-25 minuten en niet van 20 minuten, zo is bijvoorbeeld Druten ten onrechte niet meegenomen in het verzorgingsgebied. Verder staat in het BSP dat BRO uitgaat van een zeer optimistische koopkrachtbinding en het lagere bestedingspotentieel ten onrechte niet heeft meegenomen. Daarnaast had de subbranche bouwmarkten specifiek moeten worden onderzocht. Verder heeft BSP gewezen op de beschikbaarheid van nieuwe cijfers. 
     BSP komt op basis van haar expertise tot een kleine uitbreidingsruimte, maar daarbij is nog geen rekening gehouden met de reeds bestaande plancapaciteit en de vestiging van Hornbach. In het rapport van BRO is wat betreft de bestaande plancapaciteit uitsluitend de plancapaciteit op een deel van het Mercuriuspark waar de Hornbach zou kunnen worden gevestigd, meegerekend. Dit is volgens Intergamma Bouwmarkten een onjuiste maatstaf, omdat de volledige plancapaciteit van het Mercuriuspark moet worden meegenomen. Volgens Intergamma Bouwmarkten en Praxis Vastgoed is daarnaast ten onrechte de harde plancapaciteit buiten beschouwing gelaten, is ten onrechte rekening gehouden met het wegbestemmen van onbenutte capaciteit van een tuincentrum in Bull te Beuningen en is geen rekening gehouden met het bestaande aanbod van de Hornbach in Duiven, terwijl die vestiging voor haar verzorgingsgebied ook afhankelijk is van de gemeenten Lingewaard, Overbetuwe en Arnhem. 
     Verder betogen Intergamma Bouwmarkten en Praxis Vastgoed dat evenmin sprake is van een kwalitatieve behoefte. Volgens hen is er voor de inwoners van de regio op korte afstand reeds voldoende divers aanbod van bouwmaterialen en tuincentra beschikbaar. De kwalitatieve behoefte is vanwege het reeds bestaande overschot en de omstandigheid dat de Hornbach geen eigen vraag zal generen volgens Intergamma Bouwmarkten en Praxis Vastgoed niet te onderbouwen. De vestiging van de Hornbach zal volgens Intergamma Bouwmarkten leiden tot een leegstandsdomino-effect voor de omliggende winkels van de bouwmarkten. Zo zal volgens BSP de Gamma-vestiging op het Mercuriuspark zijn deuren sluiten en zal daardoor het ondernemersklimaat op dit park verslechteren. Daarnaast wordt het Meubelplein Arnhem-Zuid niet alleen geraakt door deze ontwikkeling maar tevens door de vestiging van een Hornbach te Duiven en kan de leegstand op het PDV-cluster te Beuningen als gevolg van een negatieve spiraal oplopen tot 61 procent. 
     5.1.    Verder betoogt Intergamma Bouwmarkten dat onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd door de raad waarom de ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden. Volgens Intergamma Bouwmarkten is bij de locatiestudie te veel rekening gehouden met de wensen van de Hornbach. Intergamma Bouwmarkten stelt zich op het standpunt dat met twee kavels op het Mercuriuspark, een binnenstedelijk gebied, zou kunnen worden voorzien in de gewenste bouwmarkt en het tuincentrum. 
     5.2.    Bij de beantwoording van de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met de rechtsregel neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moet onderscheid worden gemaakt tussen de belangen die genoemde bepaling beoogt te beschermen en de belangen van de rechtzoekende die deze rechtsregel inroept. 
     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, geldt voor zover de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in rechte wordt ingeroepen door een concurrent die bij het besluit belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb, omdat zijn onderneming werkzaam is in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied, het volgende. 
     Als zodanige concurrent stelt dat het besluit strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro oplevert, dienen daarbij feiten en omstandigheden naar voren te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten. 
     Relevante leegstand als hiervoor bedoeld wordt niet reeds aangenomen als de voorziene ontwikkeling, die mogelijk wordt gemaakt door een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning, leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. 
               Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand. 
     Niet aannemelijk hoeft te worden gemaakt dat het project zal kunnen leiden tot relevante leegstand van identieke zaken, bijvoorbeeld supermarkten. Voldoende is dat aannemelijk wordt gemaakt dat het project kan leiden tot leegstand van omliggende panden en dat die leegstand relevant kan zijn voor het ondernemingsklimaat in de directe omgeving van de winkel van de concurrent. 
     Verder wijst de Afdeling erop dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (vergelijk onder meer de uitspraak van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:983) volgt dat, wanneer aan één van de appellanten namens wie een beroepschrift is ingediend, het relativiteitsvereiste niet kan worden tegengeworpen, geen aanleiding bestaat om dit ook na te gaan voor de overige appellanten namens wie dat beroepschrift is ingediend. 
     5.3.    [appellante sub 2] is gevestigd in het centrum van Bemmel hemelsbreed op een afstand van ongeveer 2,5 km van de locatie waar de Hornbach is voorzien. Weliswaar begrijpt de Afdeling dat de vestiging van de Hornbach voor [appellante sub 2] mogelijk kan leiden tot verlies van omzet, maar zoals hiervoor is overwogen is onvoldoende dat de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot een daling van omzet en inkomsten uit de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Niet is gebleken dat de vestiging van de dierenspeciaalzaak in het centrum van Bemmel dermate bijzondere boouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft dat een andersoortig gebruik, al dan niet door transformatie, niet of slechts onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort. Evenmin is gebleken dat relevante leegstand in de directe omgeving van [appellante sub 2] wordt verwacht ten gevolge van de vestiging van de Hornbach. De in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis staat daarom aan inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van [appellante sub 2] over de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. 
     5.4.    De Afdeling overweegt dat Intergamma Bouwmarkten en Praxis Vastgoed in deze procedure niet alleen opkomen voor hun concurrentiebelangen. Zij vrezen dat het bestemmingsplan zal leiden tot leegstand in hun omgeving en stellen dat zij er met het oog op hun ondernemingsklimaat belang bij hebben verloedering in de omgeving te voorkomen. In dit verband hebben zij ter zitting van de Afdeling en in de stukken gewezen op vestigingen van de Kwantum, Praxis en de Gamma in Arnhem-Zuid en het Mercuriuspark waar een Gamma, Kwantum, Bouwmaat en Toolstation zijn gevestigd. Daarnaast is het rapport "Omzet- en leegstandsgevolgen komst Hornbach bij Nijmegen-Ressen" van Bureau Stedelijke Planning van 11 december 2020 overgelegd. In dit rapport zijn de gevolgen van de vestiging van de Hornbach voor de omgeving van het plangebied uiteengezet. Zo wordt volgens het rapport bij het Mercuriuspark de mogelijkheid van combinatiebezoek aan zowel bouwmarkt (GAMMA) als groothandel (Bouwmaat en Raab Karcher), gereedschappen (Toolstation) en bouwmarkt met meer woonaccessoires (KARWEI) erg zwak, omdat Hornbach met alles onder één dak een groot concurrentievoordeel heeft. Geconcludeerd wordt dat leegstand op het Mercuriuspark reëel is na vestiging van de Hornbach. Daarnaast worden in dit rapport de gevolgen voor het Meubelplein Arnhem in Arnhem-Zuid besproken. Zo staat in dit rapport dat het Meubelplein Arnhem redelijk presteert en een aantal sterke winkelformules kent, maar wordt te kennen gegeven dat er al enkele leegstaande panden zijn en met de komst van zowel Hornbach Nijmegen als de in begin 2020 geopende Hornbach Duiven, beide aanwezige bouwmarkten gemangeld worden tussen deze twee vestigingen en het maar de vraag is of beide winkels dit zullen overleven. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belangen. 
     De door Praxis Vastgoed en Intergamma Bouwmarkten aangevoerde beroepsgronden over de ladder voor duurzame verstedelijking zullen hieronder daarom inhoudelijk worden beoordeeld. Dit geldt evenzeer voor de hierna te bespreken beroepsgrond over de Provinciale verordening. 
     5.5.    In de plantoelichting staat dat de beoogde ontwikkeling van een grootschalige bouwmarkt en tuincentrum een nieuwe stedelijke ontwikkeling is. Zodoende is de toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking nodig. Naast de behoefte is ook de aanvaardbaarheid van de ontwikkeling ten aanzien van het woon-, leef- en ondernemersklimaat inzichtelijk gemaakt. De planlocatie bevindt zich buiten bestaand stedelijk gebied en om deze reden wordt geanalyseerd of in de geconstateerde behoefte kan worden voorzien op relevante locaties binnen bestaand stedelijk gebied in het verzorgingsgebied die redelijkerwijs geschikt zouden kunnen zijn voor de vestiging van een grootschalige bouwmarkt en tuincentrum. Hierbij wordt per locatie op relevante aspecten afgewogen of ter plaatse kan worden voorzien in de geconstateerde behoefte. 
     Verder wordt uiteengezet in de toelichting dat in het kader van het regionaal overleg en het opstellen van het Regionaal Programma Werklocaties (hierna: het RPW) de behoefte, effecten en locatiekeuze zijn getoetst. De resultaten zijn opgenomen in het rapport "Nijmegen, Toets ladder voor duurzame verstedelijking vestiging bouwmarkt en tuincentrum locatie Ressen" (BRO, 26 september 2017). Aangezien het BRO-rapport deels is gebaseerd op het aan het RPW ten grondslag liggende Bouwstenenrapport, dat dateert uit 2016, is een nadere uitwerking van de ladder uitgevoerd. In het rapport "Nijmegen, nadere uitwerking toets ladder voor duurzame verstedelijking bouw- en tuinmarkt Ressen" van BRO van 17 maart 2020) wordt gebruik gemaakt van de op dat moment meest recente kengetallen. Verder wordt in dit rapport uitgegaan van de meer exacte omvang van de voorziene ontwikkeling. Tevens wordt uitgegaan van een verzorgingsgebied dat is afgestemd op de beoogde ontwikkeling. In de beide onderzoeken is beschreven dat er een kwantitatieve en kwalitatieve behoefte is aan de voorziene ontwikkeling. 
     Kwantitatieve behoefte en alternatieve locatie 
     5.6.    Over de kwantitatieve behoefte staat in de toelichting op het ladderrapport het volgende: 
     In het RPW wordt onderscheid gemaakt tussen de deelregio's noord, midden en zuid. Nijmegen is gelegen in de deelregio zuid. Uit de Beslispuntennotitie, onderdeel van het RPW, blijkt dat er op de beleidsmatig benoemde concentratiegebieden in Regio Zuid circa 28.000 m2 bruto vloeroppervlak (hierna: bvo) aan onderaanbod bestaat aan PDV-branches, waartoe ook bouwmarkten en tuincentra behoren. De harde planvoorraad in de concentratiegebieden in Deelregio Zuid (0 m2 ) volstaat niet om de marktruimte tot 2020 voor deze concentratiegebieden te faciliteren. Van de marktruimte (lees; kwantitatieve behoefte) wordt 20.000 m2 ingezet voor de beoogde grootschalige bouwmarkt en tuincentrum. De conclusie is dat er een kwantitatieve behoefte bestaat aan een grootschalige bouwmarkt en tuincentrum en dat de bestaande planvoorraad niet in deze behoefte kan voorzien;. 
     Verder staat in de toelichting dat er in de relevante regio marktruimte voor of  behoefte aan de doe-het-zelfbranche en tuincentra is tot een volume van afgerond 17.300 m2 wvo;. 
     Dit is voldoende voor inpassing van de beoogde ontwikkeling van een grootschalige bouwmarkt en tuincentrum van circa 12.000 m2 wvo (het bouwmarktdeel en het tuincentrumdeel samen). 
     In de nadere uitwerking van de laddertoets is een behoeftetoets uitgevoerd op basis van het ruimtelijk verzorgingsgebied dat is afgestemd op aard en omvang van de beoogde ontwikkeling. Hieruit blijkt dat er zowel voor de doe-het-zelfbranche als voor tuincentra in de huidige marktomstandigheden distributieve uitbreidingsruimte (kwantitatieve behoefte) aanwezig is. De conclusie is dat de effecten van de beoogde ontwikkeling aanvaardbaar zijn voor het woon-, leef- en ondernemersklimaat, omdat na de ontwikkeling van zowel het bouwmarktdeel als het tuincentrumdeel de gemiddelde omzet per m2 wvo binnen het verzorgingsgebied in de beide branches boven het landelijke gemiddelde zal uitkomen. Er is ook na de komst van de grootschalige bouw- en tuinmarkt voor alle detailhandel in deze branches (zowel grootschalig als kleinschalig en zowel tuincentra als bouwmarkten en overige doe-het-zelfwinkels) in het verzorgingsgebied voldoende omzet te behalen voor economisch-duurzaam functioneren. 
     5.7.    De omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot een overaanbod in een bepaalde branche, de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot marktverschuiving in een bepaalde branche, of tot sluiting van ondernemingen, of dat deze zal leiden tot leegstand betekenen nog niet dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (uitspraken van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:743 (Son en Breugel), van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1295 (Zevenaar), 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2580 (Venlo) en van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3386 (Leeuwarden)). 
     5.8.    De raad heeft in verweer en ter zitting van de Afdeling nader toegelicht dat BRO de omvang van het verzorgingsgebied heeft bepaald op basis van het ruimtelijke verzorgingsgebied van de detailhandelsontwikkeling. Volgens de raad is de door Praxis Vastgoed aangehaalde 20 tot 25 minuten autoreistijd naar de vestiging van de Hornbach slechts een indicatie om het verzorgingsgebied vast te stellen en is dat geen hard uitgangspunt bij de bepaling van het verzorgingsgebied. Volgens de raad dient altijd per vestiging een nadere analyse uitgevoerd te worden waarbij het consumentendraagvlak binnen het ‘eigen- verzorgingsgebied’ leidend is. Dat wordt bepaald door het feitelijke consumentengedrag op basis van koopstromenonderzoek, aldus de raad. Daarnaast wijst de raad er op dat consumenten over het algemeen de winkel kiezen die op kortste afstand is gelegen. Aangezien de inwoners van Arnhem-Noord dus de winkel van Hornbach in Nijmegen niet zullen bezoeken omdat de Hornbach Duiven dichterbij is gelegen, kan dit gebied niet tot het verzorgingsgebied van de vestiging worden gerekend. 
     Van geval tot geval zal moeten worden bezien welk schaalniveau past bij de behoefte, in de leniging waarvan de door het plan mogelijk gemaakte stedelijke ontwikkeling voorziet, gelet op de aard en omvang daarvan (uitspraken van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:715 (Beek), van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:798 (Asten) en van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2921 (Geldermalsen)). De Afdeling is van oordeel dat de raad zich onder verwijzing naar het advies van BRO van 17 maart 2020 in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de 20-minuten-autoreistijd tot de detailhandelsvestiging een indicatie is om het verzorgingsgebied te bepalen, maar deze reistijd zoals de raad nader heeft toegelicht, niet geldt als hard uitgangspunt. Bij de nadere analyse van BRO is bijvoorbeeld rekening gehouden met de regionale wegenstructuur en de barrièrewerking van bijvoorbeeld rivieren, met de geplande en beoogde ontwikkelingen in grootschalige bouw-/tuinmarkten en tuincentra in de omgeving (waaronder de komst van Hornbach in Duiven en de uitbreiding van Intratuin Duiven) en het consumentendraagvlak. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee de keuze voor het gehanteerde verzorgingsgebied voldoende onderbouwd. In het BRO-advies van 17 maart 2020 is het standpunt ingenomen dat Druten in het geheel niet in het verzorgingsgebied valt. Gelet op de afstand van meer dan 25 km vanaf het perceel tot de terreinen Klepperheide en Westerhout en de reisafstand van ongeveer 20 minuten heeft de raad in redelijkheid Druten niet tot het verzorgingsgebied gerekend. Gelet daarop kan het betoog van Intergamma Bouwmarkten dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de beschikbare harde plancapaciteit in Druten, evenmin leiden tot de conclusie dat binnen het verzorgingsgebied sprake is van voldoende harde plancapaciteit. 
     5.9.    In de Ladderuitwerking heeft BRO een marktruimteberekening uitgevoerd. BRO komt daarin tot de conclusie dat, voor het verzorgingsgebied voor de doe-het-zelf-branche een uitbreidingsruimte bestaat van 12.200 m2 winkelvloeroppervlak in 2019 en 14.700 m2 winkelvloeroppervlak in 2030. De berekende uitbreidingsruimte bedraagt daarmee meer dan voldoende voor het bouwmarktdeel van de beoogde ontwikkeling (8.400 m2 winkelvloeroppervlak). Voor de branche tuincentrum concludeert BRO dat er een uitbreidingsruimte bestaat van 4.400 m2 winkelvloeroppervlak in 2019 en 4.450 en 6.445 m2 winkelvloeroppervlak in 2030. De berekende uitbreidingsruimte bedraagt daarmee meer dan voldoende voor het tuinmarktdeel van de beoogde ontwikkeling. In verweer heeft de raad er op gewezen dat bij het door Intergamma Bouwmarkten overgelegde tegenrapport gebruik is gemaakt van recentere cijfers, maar dat daarmee nog geen andere uitkomst zal worden bereikt. 
     Verder merkt de raad in verweer op dat zowel voor de doe-het-zelf-branche als voor de tuincentrum-branche een scenario is beschouwd waarbij, hoe onwaarschijnlijk dit ook is, alle bestaande harde plancapaciteit wordt ingevuld met ofwel volledig bouwmarkten ofwel volledig tuincentra. Zelfs in dit onwaarschijnlijke scenario is van onaanvaardbare leegstand volgens de raad geen sprake. 
     Verder komt BRO tot de conclusie over de doe-het-zelf-branche dat de bedrijven in de doe-het-zelfbranche in het verzorgingsgebied een omzeteffect zullen waarnemen na de komst van de grootschalige bouw- en tuinmarkt, want de gemiddelde omzet per m2 zal dalen. Echter, omdat de omzet per m2 winkelvloeroppervlak boven het landelijke gemiddelde blijft uitkomen, is er ook na de komst van de grootschalige bouw- en tuinmarkt voor alle detailhandel in de doe-het-zelfbranche in het verzorgingsgebied voldoende omzet te behalen voor economisch-duurzaam functioneren. In beginsel hoeven dan ook geen winkels in de doe-het- zelfbranche de deuren te sluiten als gevolg van de beoogde ontwikkeling. Een toename van de leegstand is daarom niet te verwachten, waarmee de ontwikkeling van het bouwmarktdeel als aanvaardbaar voor het woon-, leef- en ondernemersklimaat kan worden beoordeeld. Ook over de tuincentrumbranche komt BRO tot de conclusie dat na de toevoeging van het tuincentrumdeel de gemiddelde vloerproductiviteit nog boven het landelijk gemiddelde uit zal blijven komen. Een toename van de leegstand is daarom volgens het onderzoek van BRO niet te verwachten, waarmee de ontwikkeling van het tuincentrumdeel als aanvaardbaar voor het woon-, leef- en ondernemersklimaat kan worden beoordeeld. 
     In het door Intergamma Bouwmarkten overgelegde BSP-rapport wordt een andere waardering gegeven aan de gevolgen van de vestiging van de Hornbach. Dit verschil in waardering is nader uitgelegd door BRO in een advies van 8 februari 2021. Zo is bijvoorbeeld gebruik gemaakt van recentere omzetkengetallen door BSP, maar als gebruik wordt gemaakt van die getallen zijn de resultaten van deze berekeningen ongeveer vergelijkbaar met de resultaten van het rapport van 2020 van BRO. De Afdeling ziet in hetgeen door Intergamma Bouwmarkten en Praxis Vastgoed is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college de gevolgen voor leegstand ten gevolge van de vestiging van de Hornbach niet deugdelijk heeft onderzocht voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan. Daar komt bij dat nader is toegelicht door BRO dat ook uit de berekeningen van BSP volgt dat sprake is van een forse kwantitatieve behoefte en een goed functionerend doe-het-zelfaanbod in het verzorgingsgebied. Bovendien is nader toegelicht dat vaak sprake is van solitaire bouwmarkten en dat op locaties waar meerdere bouwmarkten bij elkaar zijn gevestigd, ook sprake is van andere publiektrekkende functies waardoor tevens meer ruimte bestaat voor herinvulling van eventueel ten gevolge van de vestiging van de Hornbach leegstaande panden. 
     Daargelaten het antwoord op de vraag welke van de conclusies juist is, heeft de raad in redelijkheid ervan kunnen uitgaan dat de voorziene bouwmarkt niet tot zodanige leegstand zal leiden dat daardoor een onaanvaardbare situatie zal ontstaan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad onbestreden heeft toegelicht dat er op de terreinen weinig leegstand is en dat wanneer onverhoopt een bouwmarkt op één van deze terreinen moet sluiten het waarschijnlijk en ook planologisch mogelijk is dat in het vrijkomende pand zich andere perifere detailhandel of andere bedrijvigheid zal vestigen. 
     Nu de kwantitatieve behoefte is beschreven, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat aan het plan in zoverre uitgebreidere beschouwingen ten grondslag hadden moeten worden gelegd. 
     5.10.  Volgens het advies van Bro uit 2017 voorziet de beoogde ontwikkeling in de kwalitatieve behoefte van de consument omdat de klant vraagt om een breder en dieper assortiment, meer service in de winkel en meer winkelcomfort, omdat sprake is van schaalvergroting en het beoogde concept  naast het bouwmarktgedeelte beschikt over een tuincentrumdeel en een drive-in. Deze ontwikkeling is dan ook een reactie op het bestaande doe-het-zelfaanbod en het is tevens een reactie op de groei van e-commerce. Daarnaast is het volgens BRO de verwachting dat de komst van een nieuwe grootschalige bouwmarkt en tuincentrum, met een zeer ruim assortiment en een aantrekkelijke prijsstelling, zal zorgen voor een opleving van het doe-het-zelven in de regio. Daarnaast heeft de raad nader toegelicht dat de Hornbach zal worden gevestigd op een goed bereikbare locatie en dat het plan bijdraagt aan een versterking van de regionaal verzorgende positie van Nijmegen en daarmee de regionale detailhandelsstructuur alsmede de consumentenverzorging. Dat in Duiven reeds een vestiging van Hornbach is voorzien, maakt dit, zoals BRO ook terecht concludeert in hoofdstuk 2.3 van de BRO-reactie, niet anders. Deze vestiging is voor (het grootste deel van) het verzorgingsgebied van de vestiging van Hornbach in Nijmegen op (te) grote afstand gelegen. 
     In het door Intergamma Bouwmarkten en Praxis Vastgoed aangevoerde ziet de Afdeling derhalve ook overigens geen grond voor het oordeel dat er geen behoefte is aan de voorziene bouwmarkt. 
     5.11.  In de onderzoeken van BRO van 2017 en 2020 is nader onderzoek gedaan naar ruimte binnen het bestaande stedelijke gebied. Daarbij heeft de raad in redelijkheid van belang kunnen achten dat er voor de door de Hornbach gewenste ontwikkeling, gelet op de omvang daarvan, slechts beperkte mogelijkheden zijn binnen het bestaande stedelijke gebied en is rekening gehouden met de ligging en de bereikbaarheid van het perceel, waarbij gedacht moet worden aan percelen aan of nabij autosnelwegen of hoofdontsluitingswegen. BRO kwam in het advies van 2017 tot het oordeel dat er vier locaties mogelijk geschikt waren voor de vestiging van een grootschalige bouw- en tuinmarkt zoals beoogd. Het betrof, behalve de uiteindelijk gekozen locatie (Vlek 14), de locaties de Grift-Noord, de Grift-Zuid en het Veilingterrein Huissen. BRO is uiteindelijk tot de conclusie gekomen dat inpassing van de grootschalige bouw- en tuinmarkt op laatstgenoemde drie locaties, waarvan er twee overigens eveneens buiten bestaand stedelijk gebied waren gelegen, niet mogelijk was. Vervolgens is in 2020 nogmaals bezien of andere locaties beschikbaar waren. Uit deze beoordeling bleek dat de locatie Veilingterrein in Huissen niet (meer) beschikbaar was. Dat gold ook voor de (naastgelegen) locatie ‘Pannenhuis 2’ en de locatie ‘Park 15’ bleek evenmin geschikt. Daarmee bleef de conclusie overeind dat inpassing van de grootschalige bouw- en tuinmarkt binnen bestaand stedelijk gebied niet mogelijk was. 
     De raad heeft gelet op het voorgaande afdoende gemotiveerd waarom geen alternatief binnen bestaand stedelijk gebied beschikbaar was. De door Intergamma Bouwmarkten aangehaalde locatie op het Mercuriuspark is, zoals nader toegelicht door de raad, minder geschikt omdat de Hornbach dan twee kavels in gebruik heeft. Verder heeft Intergamma Bouwmarkten niet aannemelijk gemaakt dat binnen bestaand stedelijk gebied voldoende ruimte beschikbaar is om de Hornbach te kunnen vestigen. 
     5.12.  Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat in hetgeen Intergamma Bouwmarkten en Praxis Vastgoed hebben aangevoerd geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. 
     Het betoog faalt. 
     Provinciale verordening 
     6.       Praxis Vastgoed en Intergamma Bouwmarkten betogen dat de raad heeft miskend dat het plan in strijd is met de Omgevingsverordening Gelderland 2018 (hierna: de Omgevingsverordening). Daartoe voeren zij aan dat artikel 2.3.4.1 (lees: artikel 2:13) van de Omgevingsverordening bepaalt dat in bestemmingsplannen perifere detailhandel slechts is toegestaan als dit past in het door Gedeputeerde Staten vastgestelde Regionaal programma werklocaties. De gemeenten in de regio Arnhem/Nijmegen hebben in het RPW afspraken gemaakt over bedrijventerreinen, kantoren en perifere detailhandel en op 6 februari 2018 is dit vastgesteld door Gedeputeerde Staten. De beoogde ontwikkeling past volgens de appellanten niet binnen het RPW, omdat in het RPW is besloten akkoord te gaan met de ontwikkeling van maximaal 20.000 m2 brutovloeroppervlak voor de ontwikkeling van een bouw- en tuincentrum bij Ressen en het beoogde bouw- en tuincentrum in totaal 20.900 m2 zal beslaan. De bouwmarkt krijgt volgens Praxis Vastgoed een brutovloeroppervlak van 10.500 m2, de drive in 4.900 m2 en het tuincentrum 5.500 m2. Daarbij komt dat de raad volgens Intergamma Bouwmarkten gelet op de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:398, ten onrechte de buitenruimte van het tuincentrum niet heeft meegerekend bij het te realiseren brutovloeroppervlak. 
     Verder betoogt Intergamma Bouwmarkten dat de RPW onverbindend moet worden verklaard, omdat daarin niet de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de gekozen uitbreidingsruimte van bouwmarkten is gemotiveerd. Ter zitting van de Afdeling heeft Intergamma Bouwmarkten nader toegelicht dat de norm opgenomen in artikel 2.13 ook onverbindend is, omdat daarbij ook onvoldoende onderzoek zou zijn gedaan naar de beschikbare uitbreidingsruimte en dit op gespannen voet staat met artikel 3.1.6 van het Bro. 
     6.1.    Voor zover de raad betoogt dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een bespreking van het voormelde betoog faalt dit gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 5.3 over artikel 8:69a van de Awb en artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. 
     6.2.    De RPW is, zoals nader toegelicht ter zitting van de Afdeling, een beleidsdocument. In hetgeen door Intergamma Bouwmarkten is aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het beleid neergelegd in de RPW in strijd met de wet is. De enkele omstandigheid dat in het beleid een grofmazige beschrijving is opgenomen van de beschikbare ruimte voor bouw- en tuincentra, brengt nog niet met zich dat het beleid onredelijk zou zijn. Daarbij is van belang dat aan het beleidsdocument onderzoeken ten grondslag zijn gelegd. De enkele stelling dat de RPW innerlijk tegenstrijdig is, wat daar verder van zij, brengt dat evenmin mee. Wat eerst ter zitting hierover in beroep is aangevoerd, geeft de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat artikel 2.13 van de Omgevingsverordening in strijd is met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro of met een algemeen rechtsbeginsel. 
     Voor zover Intergamma Bouwmarkten betoogt dat de RPW in strijd is met artikel 3.1 van de Wro en artikel 3.1.6, eerste lid, van het Bro, overweegt de Afdeling dat dit wetsartikel ziet op bepalingen omtrent de inhoud van een bestemmingsplan en niet op de inhoud van beleid, zodat dit beroep Intergamma Bouwmarkten niet kan baten. Daarnaast is van belang in dit verband dat de vraag of het bestemmingsplan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld ten volle aan de orde is gekomen in deze procedure. 
     Het betoog faalt in zoverre. 
     6.3.    In het RPW staat dat voor de regio Zuid (concentratielocatie) is besloten om akkoord te gaan met de ontwikkeling van 20.000 m2 bvo marktruimte in Ressen voor een solitaire bouw- en tuinmarkt en dat er dient  te worden overwogen om zachte planvoorraad in te zetten voor het realiseren van de bestaande marktruimte. Het concentratiegebied Ressen kan volgens het RPW voorzien in circa 20.000 m2 PDV. 
     6.4.    Volgens de raad is de voorziene ontwikkeling in overeenstemming met de RPW, waardoor het plan ook in overeenstemming is met het vigerende artikel 2.13 van de Omgevingsverordening. In de RPW is ingestemd met de ontwikkeling van een solitaire bouw- en tuinmarkt van 20.000 m2 brutovloeroppervlak (hierna: bvo). Volgens de raad past de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkeling binnen deze 20.000 m2. Het bestemmingsplan voorziet immers in een bouw- en tuinmarkt van in totaal 17.900 m2 bvo (10.500 m2 bvo bouwmarkt, 2.550 m2 bvo tuincentrum en 4.900 m2 bvo drive-in). Anders dan Praxis stelt behoort de buitenruimte van het tuincentrum niet tot het bvo volgens de raad omdat bvo de oppervlakte van gebouwen betreft. 
     6.5.    In de RPW is het plangebied aangewezen als een gebied waar in de toekomst ruimte is voor de realisatie van een bouw- en tuinmarkt. Bij de vaststelling van de RPW is derhalve rekening gehouden met de mogelijkheid van de vestiging van deze specifieke bouwmarkt in het plangebied. Daar komt bij dat in de RPW slechts een grofmazige weergave van de mogelijkheden is opgenomen, zo wordt bijvoorbeeld in de tekst van de RPW opgemerkt dan kan worden voorzien in circa 20.000 m2 bvo. Verder is van belang dat in de RPW noch de Omgevingsverordening is omschreven wat onder bvo moet worden verstaan. In de planregels van het bestemmingsplan is bvo omschreven als de totale en buitenwerks gemeten vloeroppervlakte van de ruimten van een gebouw. In het door Praxis Vastgoed en Intergamma Bouwmarkten aangevoerde ziet de Afdeling gelet op de voormelde omschrijving geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de buitenruimte niet meegerekend dient te worden bij de vaststelling van het bvo. De door Praxis Vastgoed aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2016 leidt niet tot het oordeel dat de buitenruimte dient te worden meegerekend omdat in die uitspraak een uitleg werd gegeven aan een ander begrip, te weten het begrip winkelvloeroppervlak. De raad heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van strijd met artikel 2.13 van de Omgevingsverordening. 
     Het betoog faalt. 
     6.6.    Voor zover Intergamma Bouwmarkten betoogt dat sprake is van strijd met artikel 2.14 van de Omgevingsverordening omdat dierbenodigdheden worden verkocht, faalt dit betoog. Daarbij is van belang dat met artikel 2.14, eerste lid, van de Omgevingsverordening als instructieregel wordt voorgeschreven dat de vestiging van een detailhandelsvoorziening op een perifere locatie alleen mogelijk kan worden gemaakt als deze voorziening vanwege specifieke ruimtelijke eisen of veiligheidseisen binnenstedelijk moeilijk inpasbaar is. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene Hornbach moeilijk inpasbaar is in het centrum en dat geen sprake is van strijd met de Omgevingsverordening op dit punt. 
     Het betoog faalt. 
     Slot en conclusie 
     7.       De beroepen zijn ongegrond. 
     8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     verklaart de beroepen ongegrond. 
     Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier. 
     De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.        
     De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
     Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2021 
     700. 
       
     BIJLAGE 
       
     Algemene wet bestuursrecht 
     Artikel 8:69a 
     De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. 
     Besluit ruimtelijke ordening 
     Artikel 3.1.6 
     "1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd: 
     a. een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen; 
     b. een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding; 
     c. de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 bedoelde overleg; 
     d. de uitkomsten van het met toepassing van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht verrichte onderzoek; 
     e. een beschrijving van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken; 
     f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan. 
     2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. 
     3. Indien in een bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid toepassing is gegeven aan artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet kan bij dat bestemmingsplan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling en een motivering als bedoeld in het tweede lid eerst wordt opgenomen in de toelichting bij het wijzigings- of het uitwerkingsplan als bedoeld in dat artikel. 
     4. Een onderzoek naar de behoefte als bedoeld in het tweede lid, heeft, in het geval dat een bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid ziet op de vestiging van een dienst als bedoeld in artikel 1 van de Dienstenwet en dit onderzoek betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging, slechts tot doel na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. 
     5. Voor zover bij de voorbereiding van het bestemmingsplan geen milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer wordt opgesteld, waarin de hierna volgende onderdelen zijn beschreven, worden in de toelichting ten minste neergelegd: 
     a. een beschrijving van de wijze waarop met de in het gebied aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te verwachten monumenten rekening is gehouden; 
     b. voor zover nodig een beschrijving van de wijze waarop rekening is gehouden met overige waarden van de in het plan begrepen gronden en de verhouding tot het aangrenzende gebied; 
     c. een beschrijving van de wijze waarop krachtens hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer vastgestelde milieukwaliteitseisen bij het plan zijn betrokken." 
     Omgevingsverordening Gelderland 2018 
     Artikel 2.13 (algemene instructieregel detailhandel op een perifere locatie) 
     "1. Een bestemmingsplan maakt detailhandel op een perifere locatie alleen mogelijk als dit past binnen het vigerende Regionaal programma werklocaties. 
     2. Als een ontwikkeling niet past binnen het vigerende Regionaal programma werklocaties, kan een bestemmingsplan vooruitlopend op de eerstvolgende actualisatie detailhandel op een perifere locatie toch mogelijk maken onder de volgende voorwaarden: 
     a. er wordt voldaan aan de eisen van de Ladder voor duurzame verstedelijking; 
     b. er heeft aantoonbaar regionale afstemming plaatsgevonden over deze ontwikkeling, en 
     c. Gedeputeerde Staten stemmen in met deze ontwikkeling. 
     3. Als in overeenstemming met artikel 2.6, eerste lid, is aangegeven dat geen regionale afspraken over detailhandel op een perifere locatie nodig zijn, kan in een bestemmingsplan een detailhandelsvoorziening met een bovenlokale functie en een brutovloeroppervlak van meer dan 1500 vierkante meter alleen mogelijk worden gemaakt na regionale afstemming over deze ontwikkeling. 
     4. Bij het maken van regionale afspraken omtrent detailhandel op een perifere locatie houden de gemeentebesturen rekening met artikel 2.14." 
     Artikel 2.14 
     "1. Een bestemmingsplan maakt de vestiging van een detailhandelsvoorziening op een perifere locatie alleen mogelijk als deze voorziening vanwege specifieke ruimtelijke eisen - of veiligheidseisen binnenstedelijk moeilijk inpasbaar is. 
     2. […];"