ECLI: ECLI:NL:PHR:1999:AA2698

Titel: ECLI:NL:PHR:1999:AA2698 Parket bij de Hoge Raad , 17-03-1999 / 33295

Gerecht: Parket bij de Hoge Raad

Datum uitspraak: 1999-03-17

Zaaknummer: 33295

Proceduretype: 

Onderwerp: Bestuursrecht; Belastingrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Conclusie

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:PHR:1999:AA2698

---

-

Nr. 33.295                         Mr Moltmaker 
       Derde Kamer B                      Conclusie inzake: 
       Ingezetenenomslag 1995             X 
       tegen: 
       Parket, 29 juli 1998               HET ZUIVERINGSSCHAP VELUWE 
       Edelhoogachtbaar College, 
       1 Feiten en procesgang 
       1.1 Aan belanghebbende is door het Zuiveringsschap Veluwe (hierna: 
       het zuiveringschap&lt;(1) Volgens het Nederlands Woordenboek van Van Dale moet 
       zuiveringschap met één s gespeld worden. Volgens de 
       Nederlandse woordenlijst bestaat ook de spelling 
       zuiveringsschap. Ik neem i.c. als afkorting de 
       gebruikelijke spelling met één s, ter aanduiding van de 
       eigennaam "zuiveringsschap Veluwe". 
       &gt;) een aanslag ten bedrage van ƒ 42,-- opge 
       legd in de ingezetenenomslag 1995 van het Waterschap Noord- 
       Veluwe (hierna: het waterschap). Op de achterzijde van het 
       aanslagbiljet staat vermeld: 
       "De (gedeeltelijk) inliggende waterschappen hebben 
       voegdheid tot het heffen en invorderen van de ingezetenen 
       omslag overgedragen aan het zuiveringsschap Veluwe." 
       1.2 Belanghebbende heeft bij brief van 10 januari 1995 bezwaar 
       gemaakt tegen de aanslag, met als motivering: 
       "Deze aanslag is ten onrechte omdat ik geen enkel belang 
       heb bij de taken en verrichtingen van het Waterschap Noord- 
       Veluwe." 
       1.3 Bij uitspraak van 21 maart 1995 heeft het dagelijks bestuur van 
       het zuiveringschap het bezwaar van belanghebbende ongegrond ver- 
       klaard en de aanslag gehandhaafd. 
       1.4 Bij beroepschrift, gedagtekend 28 april 1995, bij het hof inge 
       komen op 1 mei 1995, heeft belanghebbende beroep ingesteld tegen 
       de uitspraak op het bezwaarschrift. In het beroepschrift ver 
       zoekt belanghebbende het hof haar toe te staan de gronden van 
       het beroep in een later stadium aan te vullen. 
       1.5 Bij brief van 1 mei 1995 heeft belanghebbende aan het hof 
       copieën gestuurd van de aanslag, het bezwaarschrift en de uitspraak 
       op het bezwaarschrift met de mededeling: 
       "Bijgaand doe ik u de bijlagen toekomen die behoren bij 
       mijn brief dd. 28 april jl. waarin ik bovengenoemd beroep 
       heb aangetekend. 
       In het vertrouwen u thans volledig te hebben voorzien van 
       alle stukken, verblijf ik, ...." 
       1.6 Nadat het dagelijks bestuur van het zuiveringschap een vertoog 
       schrift had ingediend, heeft de griffier van het hof bij brief 
       van 21 januari 1997 belanghebbende een oproep gezonden voor een 
       mondelinge behandeling op 14 februari 1997. Belanghebbende 
       reageerde daarop bij brief van 29 januari 1997 als volgt: 
       "..... 
       In het beroepschrift heb ik destijds vermeld dat ik de 
       beroepsgronden nader zou aanvoeren. Ik ben hiertoe niet 
       uitgenodigd en heb het ook eigener beweging niet gedaan 
       omdat ik wilde afwachten de uitspraak van de Hoge Raad in 
       het door het waterschap ingestelde Cassatie Beroep inzake 
       de Heffing 1992 .... 
       Afgezien evenwel hiervan zou ik graag, ter voorbereiding 
       van deze zaak over de verder voor mij nieuwe en onbekende 
       "ingezetenen"heffing meer tijd hebben dan mij tot 14 febru 
       ari 1997 is gegund. 
       Ik verzoek U dan ook de mondelinge behandeling op deze 
       datum niet te doen doorgaan en voorts mij alsnog de gele 
       genheid te bieden de beroepsgronden aan te voeren, liefst 
       nadat de Hoge Raad genoemde uitspraak heeft gedaan." 
       1.7 Bij brief van 3 februari 1997 heeft de griffier belanghebbende 
       bericht, dat het hof in haar verzoek geen aanleiding heeft 
       gevonden de mondelinge behandeling uit te stellen, met als 
       toevoeging: 
       "U kunt bij de mondelinge behandeling uw beroep desgewenst 
       toelichten. Mocht u daarvoor een pleitnota willen bezigen, 
       dan verdient het aanbeveling, daarvan ruim vóór de behande 
       ling een afschrift aan de wederpartij (...) te zenden." 
       1.8 Uit de door het hof als in de uitspraak ingelast beschouwde 
       pleitnotitie van belanghebbende blijkt niet, dat belanghebbende 
       ter zitting nog op deze kwestie is teruggekomen. 
       1.9 Bij schriftelijke uitspraak van 27 maart 1997, nr. 95/0807, 
       heeft het hof het beroep van belanghebbende ongegrond verklaard 
       als uitvloeisel van de door het hof onder 7 van de uitspraak 
       vermelde inhoudelijke overwegingen. 
       1.10 Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het hof beroep in 
       cassatie ingesteld. 
       Zij voert in de eerste plaats aan, dat het hof ten onrechte 
       heeft nagelaten haar de gelegenheid te bieden de gronden van 
       haar beroep aan te voeren. 
       In de tweede plaats richt zij zich tegen de vorenbedoelde 
       overwegingen van het hof in het materiële geschil. 
       2 De bevoegdheid van het dagelijks bestuur van het zuiveringschap 
       2.1 Evenals in de zaak nr. 32.788, waarin ik op 8 april 1998 conclu 
       deerde, acht ik het van belang om, alvorens in de gaan op het 
       cassatiemiddel van belanghebbende, ook in het onderhavige geval 
       te onderzoeken hoe het is gesteld met de bevoegdheid van het 
       dagelijks bestuur van het zuiveringschap. Een copie van de 
       daartoe strekkende beschouwingen in punt 2 van die conclusie 
       voeg ik als bijlage hierbij. 
       2.2 Het hof heeft overwogen: 
       "4.3. Blijkens bijlage e bij het vertoogschrift hebben het 
       waterschap, vertegenwoordigd door zijn voorzitter .... en 
       het ZV (= het zuiveringschap, M.), vertegenwoordigd door 
       zijn voorzitter ...., een ongedagtekende schriftelijke 
       overeenkomst gesloten tot overdracht van de volledige 
       uitvoering van de wettelijke bepalingen betreffende de 
       heffing en invordering van de ingezetenenomslag aan het ZV 
       met ingang van 1 januari 1995. ...... 
       5.3.2.2. Verwezen wordt naar de uitspraak die dit hof op 28 
       oktober 1996 onder nummer 950735 heeft gedaan op het beroep 
       van een ingezetene van het waterschap Oost-Veluwe betref 
       fende het onderhavige jaar. ...... 
       6. Beoordeling vooreerst ambtshalve 
       6.1. In de onder 5.3.2.2 bedoelde beroepszaak is het vol 
       gende onderzocht en bevonden. 
       6.2. De dagelijkse besturen van de waterschappen Gelderse 
       Vallei & Eem, Noord-Veluwe en Oost-Veluwe en het DB (= dage 
       lijks bestuur van het zuiveringschap, M.) van het ZV hebben 
       besloten tot overdracht van heffingsbevoegdheid van de drie 
       eerstgenoemde besturen aan het DB op grond van art. 124, 
       lid 2, van de Waterschapswet. 
       6.3. Uit de voormelde besluiten van de betrokken dagelijkse 
       besturen, waarnaar tevens wordt verwezen in de considerans 
       van de onder 4.3. bedoelde overeenkomst, vloeit voort dat 
       de overdracht is beoogd van de heffings- en invorderingsbe 
       voegdheden van organen van het waterschap aan de overeenkom 
       stige organen van het ZV. Deze besluiten, in onderling 
       verband beschouwd, kunnen worden aangemerkt als een gemeen 
       schappelijk besluit in de zin van art. 124, lid 2, van de 
       Waterschapswet. Uit dien hoofde was het DB bevoegd de 
       aanslag vast te stellen." 
       De door het hof in overweging 5.3.2.2. aangehaalde (en door mij 
       bij het hof opgevraagde) uitspraak vermeldt: 
       "4.3. Blijkens de notulen van zijn op 17 augustus 1994 
       gehouden vergadering (...) heeft het dagelijks bestuur van 
       het waterschap [Oost-Veluwe] besloten tot overdracht van de 
       heffingsbevoegdheid .... 
       4.4. Blijkens de notulen van zijn op 10 augustus 1994 
       gehouden vergadering heeft het [dagelijks bestuur] (...) 
       besloten tot integrale heffing van en inning van de ingeze 
       tenenomslag van de waterschappen Gelderse Vallei & Eem, 
       Noord-Veluwe en Oost-Veluwe (...), zulks behoudens fiatte 
       ring van soortgelijke voorstellen in de dagelijkse besturen 
       van die schappen ..." 
       2.3 De door het hof in overweging 4.3 van zijn onderhavige uitspraak 
       bedoelde overeenkomst&lt;(2) Bijlage e bij het vertoogschrift van het zuiveringschap.&gt; is gesloten tussen het waterschap en het 
       zuiveringschap, beide vertegenwoordigd ex art. 95 Waterschapswet 
       (Wsw) door hun voorzitter. In de considerans van de overeenkomst 
       wordt onder meer het volgende gesteld: 
       "[Overwegende ...] dat het waterschap aan zijn Dagelijks 
       Bestuur heeft voorgesteld de gehele uitvoering van de 
       heffing en invordering van de ingezetenenomslag over te 
       dragen aan het zuiveringsschap; 
       dat het zuiveringsschap in zijn vergadering van het Dage 
       lijks Bestuur op 10 augustus 1994 hiermee al in principe 
       had ingestemd; 
       dat het waterschap in zijn vergadering van het gecombineerd 
       college van 15 december 1994 heeft bepaald dat voor de 
       uitvoering van de wettelijke bepalingen betreffende de 
       heffing en invordering van de ingezetenenomslag het Dage 
       lijks Bestuur van het zuiveringsschap voor hem in de plaats 
       treedt; 
       dat ter uitvoering van deze besluiten de comparanten een 
       regeling moeten opstellen ten behoeve van deze indeplaats 
       treding, die is gebaseerd op art. 124 lid 2 van de Water 
       schapswet;" 
       2.4 Anders dan het hof in zijn onderhavige uitspraak heeft overwo 
       gen, wordt hier (derde overweging) niet verwezen naar een be 
       sluit van het dagelijks, maar van het algemeen bestuur (het 
       gecombineerd college) van het waterschap. Zulks is ook niet 
       verenigbaar met de voorafgaande overweging dat (onder anderen) 
       het dagelijks bestuur van het waterschap tot delegatie van zijn 
       heffingsbevoegdheid aan het dagelijks bestuur van het zuivering 
       schap heeft besloten. De uitspraak van 28 oktober 1996, nummer 
       950735, biedt verder geen inzicht in de besluitvorming aan de 
       zijde van het waterschap, om de eenvoudige reden dat het daar 
       ging om een ander waterschap. 
       2.5 Deze motiveringsgebreken hebben mij genoopt tot nader onderzoek 
       naar de besluitvorming omtrent de delegatie van heffingsbevoegd 
       heden van het waterschap aan het zuiveringschap. Ik heb daartoe 
       de secretaris (hierna: de Secretaris) van het waterschap Veluwe, 
       zijnde per 1 januari 1997 de rechtsopvolger van zowel het water 
       schap als het zuiveringschap, in zijn wettelijke hoedanigheid 
       van hoofd van het betreffende administratieve apparaat verzocht 
       om nadere informatie. 
       3 De besluitvorming 
       3.1 Uit de door de Secretaris verstrekte gegevens blijkt onder meer 
       dat: 
       -    het dagelijks bestuur van het zuiveringschap blijkens de 
       door zijn voorzitter en secretaris ondertekende notulen van zijn 
       vergadering van 10 augustus 1994 op het voorstel om 
       "[met ingang van 1995] de ingezetenenomslag (waterschaps 
       lasten) in het beheersgebied van het Zuiveringsschap Veluwe 
       integraal met de zuiveringslasten op te leggen en te innen 
       en de hiermee gemoeide extra kosten in rekening te brengen 
       bij de betreffende waterschappen, behoudens de fiattering 
       van soortgelijke voorstellen in de dagelijkse besturen van 
       die betreffende waterschappen", 
       conform heeft besloten; 
       -    het dagelijks bestuur van het waterschap op 23 augustus 
       1994 op het voorstel om 
       "- voor de ingezetenenomslag mee te liften met het zuive 
       ringsschap Veluwe met overdracht van de heffingsbevoegdheid 
       voor een periode van drie jaar [ingaande 1995]" 
       conform heeft besloten, zulks blijkens de ondertekening door 
       zijn voorzitter en secretaris van het betreffende besluit. 
       3.2 Uit deze gang van zaken volgt dat de dagelijks besturen van het 
       waterschap en het zuiveringschap een gemeenschappelijk delega 
       tiebesluit in de zin van art. 124, lid 2, Waterschapswet (Wsw) 
       tot stand hebben gebracht. 
       4 De bekendmaking 
       4.1 Daarnaast is met het in de considerans van de overeenkomst 
       tussen het zuiveringschap en het waterschap genoemde besluit van 
       het gecombineerd college van het waterschap van 15 december 1994 
       (vermeld onder 2.3 hiervoor) kennelijk gedoeld op zijn besluit 
       tot vaststelling van een verordening op de waterschapsomslagen. 
       Het eerste lid van art. 26 ('Overdracht bevoegdheden heffing en 
       invordering') van die verordening luidt: 
       "De bevoegdheden inzake de heffing en invordering van 
       [ingezetenen-]omslag, is met inachtneming van het bepaalde 
       in artikel 124, tweede lid van de Waterschapswet, overge 
       dragen aan het Zuiveringsschap Veluwe te Apeldoorn." 
       4.2 Als 'besluit' van het gecombineerd college heeft deze bepaling 
       ten deze geen betekenis, doch zij kán gelezen worden als een 
       blote mededeling van het gemeenschappelijk delegatiebesluit. 
       Aangezien de verordening volgens de Secretaris bekend is gemaakt 
       op de wijze van art. 73 Wsw, zou daarmee tevens voldaan zijn aan 
       het vereiste dat dergelijke delegatiebesluiten - als algemeen 
       verbindende voorschriften - eveneens op die wijze worden bekend 
       gemaakt. 
       4.3 In ieder geval is het delegatiebesluit 'op een andere geschikte 
       wijze' in de zin van art. 3:42 Awb bekend gemaakt (aangenomen 
       dat indertijd daarmee volstaan kon worden), namelijk door middel 
       van vermelding op de achterzijde van het aanslagbiljet&lt;(3) Zie het duplicaat-aanslagbiljet, nr. 1 van de gedingstuk 
       ken.&gt; en in 
       een bijsluiter bij de aanslag&lt;(4) Mij toegezonden door de Secretaris.&gt;. 
       4.4 Een en ander betekent dat (het dagelijks bestuur van) het zuive 
       ringschap in deze zaak bevoegd is. 
       5 De eerste klacht 
       5.1 Volgens de eerste klacht van de belanghebbende heeft het hof ten 
       onrechte 
       "(...) nagelaten mij de gelegenheid te bieden de gronden 
       van mijn beroep aan te voeren (als in het pro-forma-beroep 
       schrift vermeld). Het hof heeft daarmee gehandeld in strijd 
       met art. 8, lid 2, van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken juncto artikel 6:6 van de Algemene wet 
       bestuursrecht. Hierdoor ben ik in mijn belang geschaad 
       doordat het vertoogschrift nu is uitgebracht terwijl de 
       gronden van mijn beroep niet bekend waren." 
       5.2 Volgens art. 6:6 Awb kan een beroep onder meer niet-ontvankelijk 
       worden verklaard indien niet is voldaan aan het vereiste dat het 
       beroepschrift 'de gronden van het beroep' bevat (art. 6:5, lid 
       1, onderdeel d, Awb), mits de indiener de gelegenheid heeft 
       gehad het verzuim te herstellen binnen een daartoe gestelde 
       termijn. Indien van deze gelegenheid geen gebruik is gemaakt, 
       draagt art. 8, lid 2, Wet administratieve rechtspraak belasting 
       zaken (WARB) de griffier van het gerechtshof op om daarvan 
       mededeling te doen bij de toezending van het afschrift van het 
       beroepschrift aan de ambtenaar, die de beroepen uitspraak heeft 
       gedaan. 
       5.3 Ik stel voorop dat het beroep niet niet-ontvankelijk is ver 
       klaard, terwijl evenmin een herstelgelegenheid is gegeven, zodat 
       de griffier ook geen melding kon doen van niet-gebruikmaking 
       daarvan. Strijd met art. 6:6 Awb of art. 8, lid 2, WARB kan uit 
       dien hoofde dan ook niet aan de orde komen. 
       5.4 Kennelijk echter wil de belanghebbende het hof in wezen verwij 
       ten dat het voorbij is gegaan aan haar verzoek in het (zgn. pro- 
       forma-)beroepschrift om de gronden van het beroep later te 
       geven, c.q. aan het (impliciete) standpunt van de belanghebbende 
       dat (in wettelijke termen) het beroepschrift nog verbetering 
       behoefde alvorens het beroep verder in behandeling kon worden 
       genomen. 
       5.5 Ook zo gelezen, kan de klacht niet slagen. De regeling voor 
       verzuimherstel moet alleen vooraf gaan aan een eventuele niet- 
       ontvankelijk-verklaring; het staat de hoven derhalve vrij om 
       gebrekkige beroepschriften ook aanstonds ontvankelijk te ach 
       ten.&lt;(5) Vgl. R.T.G. Verstraaten, Het pro-forma beroepschrift in 
       belastingzaken, in: Leids fiscaal jaarboek 1984, blz. 
       154; P. Meyjes/J. van Soest/J.W. van den Berge/J.H. van 
       Gelderen, Fiscaal procesrecht, 1997 (Meyjes), blz. 67.&gt; Bovendien kon het hof de brief van de belanghebbende van 1 
       mei 1995 opvatten als een (spontane) nadere motivering, met name 
       gelet op de laatste zin daarvan (zie 1.5). 
       5.6 Niet valt in te zien hoe de belanghebbende door het uitbrengen 
       daarna van het vertoogschrift op zichzelf geschaad kan zijn. 
       Daarentegen had de ontvangst van het afschrift daarvan (art. 8, 
       lid 4, WARB) haar moeten doen beseffen dat haar beroep in behan 
       deling was genomen. Zij had vervolgens de mogelijkheid om haar 
       beroep alsnog (nader) te motiveren door middel van een conclusie 
       van repliek,&lt;(6) Vgl. Meyjes, blz. 171.&gt; doch kennelijk heeft zij de daartoe benodigde 
       stappen nagelaten (zie art. 9, lid 1, WARB). Onder die omstan 
       digheden was het hof tevens vrij om de mondelinge behandeling 
       niet uit te stellen.&lt;(7) Zie Meyjes, blz. 184.&gt; 
       6 Het materiële geschil 
       Het materiële geschil betreft de vraag of de belanghebbende, in 
       haar hoedanigheid van ingezetene van het waterschapsgebied, be- 
       lang heeft bij de behartiging door het waterschap van zijn taken 
       en mitsdien aan de bekostiging daarvan dient bij te dragen. 
       7 Verband waterschapsgebied en waterschapstaak of -taken 
       7.1 Art. 1 Wsw luidt: 
       "1.  Waterschappen zijn openbare lichamen welke de water 
       staatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel 
       hebben. 
       2.  De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of 
       worden opgedragen betreffen de zorg voor hetzij de water 
       huishouding hetzij de waterkering hetzij beide. Aan water 
       schappen, die met tenminste een van zulke taken zijn be last, kan daarnaast de zorg voor een of meer andere water 
       staatsaangelegenheden worden opgedragen." 
       7.2 Het eerste lid drukt het beperkte, functionele verband uit dat 
       de waterschappen met hun gebieden hebben. De provinciale en ge 
       meentelijke gebieden hebben voornamelijk betekenis als terri 
       toria, waarin een overigens onbeperkt aantal algemeen-bestuur 
       lijke functies kunnen worden uitgeoefend die op zichzelf geen 
       verband behoeven te houden met die gebieden in fysieke zin. 
       Daarentegen zijn de waterschapsgebieden als zodanig uitsluitend 
       voorwerp in feitelijk opzicht van een bepaalde activiteit, 'de 
       waterstaatkundige verzorging'&lt;(8) Memorie van toelichting inzake de Wsw (MvT Wsw), Tweede 
       Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 995, nr. 3, blz. 19-20; 
       vgl. J.J.I. Verburg (red.), de Waterschapswet - een 
       artikelsgewijs commentaar, 1995 (hierna: Commentaar), 
       blz. 20.&gt;. 
       7.3 De beperking van het waterschapsdoel tot die verzorging brengt 
       mee dat een waterschap 
       ".... taken in zijn portefeuille moet hebben die een gebied 
       niet enkel bestrijken maar ook onmisbaar zijn voor de 
       instandhouding daarvan in waterstaatkundig opzicht. Dit 
       laatste is bij uitstek het geval bij de zorg voor de water 
       huishouding en bij die voor de waterkering. Vandaar dan ook 
       dat bij de beoogde wettelijke karakterisering past dat de 
       taakopdracht tenminste een van die beide zorggebieden&lt;(9) M.: Het woord gebied heeft hier uiteraard een andere 
       betekenis dan "waterschapsgebied".&gt; moet betreffen. Daarmee is de mogelijkheid dat een water 
       schap los staat van zorg voor waterhuishouding of 
       waterkering uitgesloten."&lt;(10) Memorie van antwoord inzake de Wsw (MvA Wsw), Tweede 
       Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 19 995, nr. 6, blz. 15.&gt; 
       7.4 Als uitvloeisel van het functioneel karakter van het waterschap 
       dient zijn gebied een 'waterstaatkundige begrenzing' te heb 
       ben&lt;(11)  MvA Wsw, blz. 16.&gt;, die primair wordt bepaald 'door waterstaatkundige facto ren en 
       in verband daarmee door overwegingen van doelmatig beheer'&lt;(12) MvT Wsw, blz. 20.&gt;. 
       Zulks levert zoveel mogelijk 'een als waterstaatkundige eenheid 
       aan te merken gebied'&lt;(13) Nota naar aanleiding van het eindverslag inzake de Wsw 
       (Nota eindverslag Wsw), Tweede Kamer, vergaderjaar 1989- 
       1990, 
       19 995, nr. 13, blz. 15.&gt; op als voorwerp van waterschapszorg, met 
       dien verstande dat afzonderlijke taken daarbij tot andere uitkom 
       sten, c.q. tot evenzoveel verschillende waterschapsgebieden 
       kunnen leiden&lt;(14) MvA Wsw, blz. 16. Vgl. punt 7.3.2. van mijn conclusie 
       voor HR 11 juli 1984, BNB 1984/259*, m.nt. H.J. Hofstra.&gt;. 
       7.5 Andere dan waterstaatkundige factoren vervullen geen zelfstandi 
       ge rol voor de gebiedsomschrijving: 
       "Naar aanleiding van de omschrijving van het begrip water 
       staatkundige eenheid merkten [enkele] leden op dat het 
       waterbeheer de laatste jaren een sterke ontwikkeling heeft 
       doorgemaakt waarin vele aspecten worden onderkend. Zij 
       vroegen in dit verband of niet juist de mate waarin van die 
       aspecten en van een samenhang, zowel intern als extern, 
       sprake is de keuze van het waterschapsgebied dient te 
       bepalen. 
       Ik ben die mening niet toegedaan. Tot de bestuurlijk- 
       organisatorische uitgangspunten van de waterstaatszorg 
       behoort dat deze is gebonden aan fysieke objecten, d.w.z. 
       stelsels van aaneensluitende waterkeringen respectievelijk 
       van op elkaar aansluitende oppervlaktewateren; voorts dat 
       men bij die zorg te maken heeft met bepaalde gebieden. Dit 
       kunnen zowel gebieden zijn die door een stelsel van water 
       keringen worden beschermd als gebieden waarin het water in 
       uiteindelijk dezelfde bedding tot uitstroming komt 
       (stroomgebieden), alsook gebieden waarin men uit een oog 
       punt van waterbeheersing op een samenhangend stelsel van 
       wateren is aangewezen (boezem- of poldergebieden). (...) De 
       omstandigheid dat het waterbeheer de laatste jaren een 
       sterke ontwikkeling heeft doorgemaakt waarin de noodzaak 
       van een samenhangende benadering (zowel intern als extern) 
       wordt onderkend, doet geen afbreuk aan genoemde uitgangs 
       punten ...."&lt;(15) Verslag van een schriftelijk overleg inzake de Wsw, 
       Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 19 995, nr. 20, 
       blz. 6-7.&gt; 
       7.6 Met betrekking tot de betekenis van de gebiedsomschrijving in 
       verband met de ingezetenenomslag verwijs ik naar punt 10.3 
       hierna. 
       8 Objecten en wijzen van taakuitoefening 
       8.1 Zowel de waterkerings- als de waterhuishoudingstaak hebben in de 
       eerste plaats betrekking op het oppervlaktewater&lt;(16) MvT Wsw, blz. 20.&gt;; laatstbe 
       doelde taak betreft voorts het grondwater voor zover dat door 
       het oppervlaktewater wordt be5invloed&lt;(17) MvA Wsw, blz. 17.&gt;. (Ook) voor deze vormen 
       van waterbeheer gaat de wetgever uit van de zgn. watersysteembe 
       nadering: 
       "Voorwerp van studie volgens die methode is de mogelijkheid 
       om de verschillende beheersaspecten van het water (waaron 
       der naast de zuiver waterstaatkundige ook andere - zoals de 
       meer ecologisch gerichte - behoren) als één geheel te 
       beschouwen teneinde daarmee ook voor het specifiek door 
       waterschappen te voeren beheer te komen tot een systematiek 
       voor bestuurlijk samenwerken en voor combineren en afwegen 
       van belangen. 
       Het betekent voor de waterschappen primair de brede kijk 
       bij de behartiging van de taak als waterbeheerder, zonder 
       dat dit als zodanig behoeft te leiden tot de toedeling van 
       meer aan de waterstaatkundige verzorging grenzende (maar 
       niet daartoe behorende) taken of het zoeken van een daarop 
       beter toegesneden bestuursvorm. Wel zal die brede kijk niet 
       zonder gevolg kunnen blijven voor de opvatting over hetgeen 
       het beheersobject eigenlijk omvat, in dier voege dat er 
       enige ontwikkeling plaats vindt van zuiver waterstaatkundig 
       beheer naar het omgaan met water binnen het watersysteem 
       waartoe het oppervlaktewater met bodem en oevers behoort. 
       Een bredere opvatting over de in het waterbeheer besloten 
       opdracht tot behartiging van belangen, nl. ook die welke 
       niet enkel of in hoofdzaak het genot en het gebruik van 
       onroerend goed maar tevens het watersysteem als zodanig 
       betreffen, sluit aan op de gedachten over verbreding van 
       bestuurssamenstelling zoals die vorm hebben gekregen in dit 
       wetsontwerp."&lt;(18) MvA Wsw, blz. 3.&gt; 
       8.2 In antwoord op vragen dienaangaande uit de Tweede Kamer, werd de 
       begrenzing van de 'brede kijk' bij de taakuitoefening als volgt 
       toegelicht: 
       ".... kenmerkend voor de watersysteembenadering is dat het 
       waterbeheer door het waterschap - dat betrekking heeft op 
       het oppervlaktewater - zich afspeelt binnen de context van 
       het watersysteem in al zijn onderdelen, te weten: grondwa 
       ter en oppervlaktewater, inclusief waterbodem, oevers, 
       infrastructuur en biologische component. 
       Een en ander betekent dat het watersysteem niet enkel wordt 
       bezien binnen het kader van de (waterhuishoudkundige) 
       verzorging van een bepaald gebied ten dienste van de mense 
       lijke gebruiksfuncties van dat gebied, maar in ruimer ver 
       band, namelijk de conditionering van dat gebied uit ecolo 
       gisch oogpunt. In zoverre bepaalt het watersysteem mede de 
       wijze waarop het waterschap de publieke taak voor zijn 
       beheersgebied heeft op te vatten. 
       Daarmee is .... niet gezegd dat het waterbeheer ten aanzien 
       van oppervlaktewateren als waterschapstaak de zorg in zijn 
       totaliteit van het watersysteem omvat. 
       Ook zijn voor het goede functioneren van het watersysteem 
       .... maatregelen en voorzieningen nodig die zijn gele-gen 
       op het vlak van milieubeheer, landinrichting, natuur- en 
       landschapsbeheer en ook dat van de ruimtelijke ordening. 
       Taakgebieden derhalve die naar hun aard niet waterstaatkun 
       dig van aard zijn en die dus per definitie niet kunnen 
       worden geacht in de opdracht van het waterbeheer te zijn 
       begrepen. 
       Zoals deze leden terecht opmerkten, gaat de gewenste brede 
       kijk niet zover dat het waterschap bestuurlijk ver 
       antwoordelijk is voor de actieve behartiging van alle belan 
       gen die bij het watersysteem zijn betrokken. Het beschermen 
       en ontwikkelen van gezonde watersystemen gaat meestal 
       meerdere overheden aan, elk vanuit eigen taken (invalshoek) 
       en ten laste van eigen financiële middelen."&lt;(19) Nota eindverslag Wsw, blz. 8-9. Vgl. A. van Hall, Over 
       de brede kijk van de waterschappen, Milieu en Recht 1991, 
       blz. 329 e.v.; Commentaar, blz. 30-32; J.T. van den 
       Berg/Van Hall, Waterstaats- en waterschapsrecht, 1997, 
       blz. 70-72.&gt; 
       9 Belang en belanghebbenden 
       9.1 De potentiële belanghebbenden bij de taakuitoefening. 
       9.1.1 In het kader van de trits belang-betaling-zeggenschap maakt de 
       wetgever onderscheid tussen belangen die enkel of in hoofdzaak 
       het genot en het gebruik van onroerend goed betreffen enerzijds, 
       en belangen die - als uitvloeisel van de 'brede kijk' bij de 
       taakuitoefening - tevens het watersysteem als zodanig betreffen 
       anderzijds. In verband met laatstbedoelde belangen is een ver 
       breding van bestuurssamenstelling tot stand gebracht (zie in het 
       bijzonder het laatste gedeelte van het citaat in punt 8.1). 
       9.1.2 Genoemde verbreding betreft de categorie van de ingezetenen&lt;(20) Zie nader punt 5 van de conclusie van A-G Loeb in BNB 
       1996/288c*.&gt;. 
       Dit is in de eerste plaats vastgelegd in art. 11 Wsw, dat 'als 
       categorieën van belanghebbenden bij de uitoefening van de taken 
       van het waterschap' die voor vertegenwoordiging in het water 
       schapsbestuur in aanmerking komen (eerste lid), enerzijds noemt: 
       -    de zakelijk gerechtigden tot en bepaalde (bedrijfsmatige) 
       gebruikers van ongebouwde of gebouwde onroerende zaken (zie 
       het tweede lid, onderdelen a, b, c, en e, Wsw), 
       en anderzijds: 
       -    de ingezetenen (tweede lid, onderdeel d). 
       9.1.3 In de tweede plaats wijst art. 116 Wsw min of meer overeenkom 
       stige&lt;(21) De discrepanties zijn i.c. niet belang. Vgl. t.a.v. de 
       ingezetenen punt 9 van de conclusie van A-G Loeb in BNB 
       1996/ 
       288c*.&gt; categorieën aan van mogelijke omslagplichtigen 'ter be 
       strijding van kosten die zijn verbonden aan de behartiging van 
       taken die het waterschap zijn opgedragen'. Ingezetenen zijn 
       degenen die woonplaats en het gebruik van woonruimte hebben 'in 
       het gebied van het waterschap' (art. 118, lid 3, Wsw). Hoewel de 
       wettekst dat voor de andere categorieën niet in alle gevallen 
       met zoveel woorden zegt, geldt voor hen evenzeer dat de betref 
       fende onroerende zaken in het waterschapsgebied moeten zijn gele 
       gen&lt;(22) Vgl. punt 5.2. van mijn conclusie voor BNB 1984/259*; 
       Commentaar, blz. 20.&gt;. 
       9.1.4 Het belang van de gerechtigden tot en de gebruikers van onroe 
       rende zaken is als volgt omschreven: 
       "Voorzover bij dat belang sprake is van een fysieke gebon 
       denheid aan onroerende ongebouwde en gebouwde goederen, 
       gelegen in het gebied op welks waterstaatkundige verzorging 
       de waterschapstaak per definitie is gericht, kan worden 
       onderscheiden tussen tweeërlei soorten belang: t.w. ener 
       zijds het belang bij de instandhouding van het onroerend 
       goed als vermogensobject en anderzijds het belang van de 
       mogelijkheid tot feitelijke aanwending overeenkomstig het 
       gebruik waartoe het is bestemd; en wel onder zo gunstig 
       mogelijke omstandigheden voor zover die laatste afhankelijk 
       zijn van die waterstaatkundige verzorging. Bij het agra 
       risch gebruik staat centraal het bereiken of handhaven van 
       de opbrengst, bij het gebruik van andere onroerende goede 
       ren is dat vooral het belang om gevrijwaard te zijn van 
       stoornis in het gebruik door invloeden die zijn terug te 
       voeren op hetzij de zorg voor de waterkering hetzij de zorg 
       voor de waterbeheersing."&lt;(23) MvT Wsw, blz. 22-23.&gt; 
       9.1.5 Dat ook ingezetenen bij de verrichtingen van het waterschap 
       zijn betrokken, berust op de volgende overwegingen: 
       "Toch is ook die benadering die stoelt op gebondenheid van 
       het belang aan een bepaald onroerend goed nog niet ruim 
       genoeg, gezien de draagwijdte van de waterschapstaak binnen 
       de samenleving. Ook dient nl. in aanmerking te worden 
       genomen dat het waterschap door de wijze waarop zijn be 
       stuur inhoud geeft aan zijn op de waterstaatkundige verzor 
       ging toegeschreven taken een zeer wezenlijke betekenis 
       heeft voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming 
       en verbetering van het leefmilieu; zaken derhalve waarop 
       iedere inwoner in het gebied waarover de waterschapszorg 
       zich uitstrekt, in principe aanspraak heeft (vgl. hiermee 
       de omschrijving van het betreffende sociale grondrecht in 
       artikel 21 van de Grondwet). Behalve aan de bescherming 
       tegen onmiddellijk gevaar van overstroming of van aantas 
       ting van de waterkwaliteit dient te worden gedacht aan het 
       feit dat het waterschap nu eenmaal door de wijze waarop het 
       zijn taak verricht raakt aan zaken als natuurbehoud, recre 
       atie en landschapsschoon; kortom al die zaken waar eenieder 
       als inwoner binnen het waterschapsgebied in principe baat 
       bij kan hebben. Inzoverre hebben juist de inwoners, naast 
       het specifieke belang bij de waterschapstaak als gebruiker 
       van woonruimten .... ook een daarvan te onderscheiden 
       rechtstreeks en continu belang van meer algemene aard, dat 
       niet fysiek gebonden is aan hun woning doch aan het water 
       schapsgebied als geheel."&lt;(24) MvT Wsw, blz. 24.&gt; 
       9.2 Rechtstreeks en voortdurend belang 
       9.2.1 In punt 7 mijn conclusie voor BNB 1984/259*, merkte ik reeds op 
       dat het belang als grondslag voor de omslagheffing een veel 
       beperktere betekenis heeft dan het belang, dat alle inwoners van 
       Nederland hebben bij een goed functionerend waterschapsbestel 
       als zodanig. Blijkens de wetsgeschiedenis van de Wsw is dat 
       bestel nog steeds gebaseerd op 'de trits belang-betaling-zeggen 
       schap'. Deze dient om 
       ".... het typisch functionele karakter van deze bestuurs 
       vorm - op het terrein van de waterstaatszorg - te veranke 
       ren."&lt;(25) Nota eindverslag Wsw, blz. 17. Vgl. par. 4 van de conclu 
       sie van A-G Loeb voor HR 26 juni 1996, BNB 1996/288c*, 
       m.nt. G.J. van Leijenhorst.&gt; 
       Op grond van het functionele karakter van het waterschap zijn 
       zowel de zeggenschap over, als de betalingsplicht voor de taak 
       uitoefening afhankelijk van de aanwezigheid van een 'recht 
       streeks en continu belang bij de waterschapsactiviteit'. 
       9.2.2 Alvorens deze eis nader te kunnen duiden, zal over het begrip 
       belang zelf meer duidelijkheid moeten bestaan. Ik stel voorop 
       dat - althans in dit verband - ieder belang uit de aard der zaak 
       steeds met aanwijsbare 'belanghebbenden' zal moeten samenhangen. 
       Zulks blijkt bij voorbeeld met zoveel woorden uit de tekst van 
       art. 11, lid 1, Wsw en volgt overigens ook uit het fundamentele 
       gegeven dat zeggenschap en omslagplicht uiteindelijk altijd bij 
       bepaalde personen zullen moeten berusten (rechtspersonen niet - 
       op voorhand - uitgesloten). Derhalve kan de betekenis van het 
       begrip belang in verband met onroerende zaken, zoals bedoeld in 
       punt 9.1.4, nader omschreven worden als: 
       "het voordelig effect van de waterschapsverrichtingen (t.w. 
       instandhouding van [de gebruiksmogelijkheid van] onroerende 
       zaken) voor diegenen, die qualitate qua (rechtens, resp. 
       feitelijk) over dat effect kunnen beschikken"&lt;(26) Vgl. A. van Gijn, De algemeene beginselen voor 
       heffing van belastingen, Geschriften van de Vereeniging 
       voor Belastingwetenschap, nr. 8, 1929, blz. 55-56.&gt;. 
       9.2.3 Deze omschrijving brengt tot uitdrukking dat belang in wezen be 
       staat uit een relatie, i.c. tussen enerzijds een bepaalde over 
       heidsprestatie en anderzijds juist díe personen, voor wie die 
       prestatie enigerlei verschil uitmaakt. Dit verschil heeft een 
       'potentieel' karakter: het moet kunnen intreden, doch behoeft 
       dat niet in werkelijkheid te doen&lt;(27) Vgl. P.C.E. van Wijmen, Recht, belang en rechtsbescher 
       ming, 1981, blz. 122, alsmede de punten 2.2.1. en 2.2.3. 
       van mijn conclusie voor HR 22 juli 1997, BNB 1997/328c*, 
       m.nt. Van Leijenhorst.&gt;. Voldoende verschil is 
       bijvoorbeeld reeds de voorstelling wat de gevolgen zijn als 
       dijken door onvoldoende onderhoud doorbreken; praktische onder 
       vinding zal daar zelden voor nodig zijn. 
       9.2.4 Dit voorbeeld illustreert tevens nader de functie van de sub 
       ject-object relatie, die het begrip belang in essentie kenmerkt. 
       Voor degenen die met het betrokken gebied geen fysieke binding 
       hebben, bijvoorbeeld omdat zij elders wonen en er ook overigens 
       zelf niets te zoeken hebben, is het belang bij (het onderhoud 
       van) de waterkeringen, zo niet geheel afwezig, dan toch van 
       geheel andere aard dan het belang van degenen die wel fysiek aan 
       het gebied zijn gebonden. 
       9.2.5 In dit licht gezien kan worden gesteld, dat met 'rechtstreeks', 
       of ook wel 'direct'&lt;(28) MvA Wsw, blz. 25.&gt; belang een feitelijke en persoonlijke 
       betrokkenheid van de 'belanghebbende' wordt bedoeld (en niet een 
       indirecte betrokkenheid, bijvoorbeeld als familielid, of als lid 
       van een natuurbeschermingsorganisatie, die gronden in het water 
       schapsgebied bezit)&lt;(29) Vgl. Nota eindverslag Wsw, blz. 22-23; Van Wijmen, a.w. 
       blz. 201.&gt;. Deze eis geeft dus een nadere invulling 
       aan het subjectieve element van de belang-relatie. In feite is 
       hij reeds verwoord in de opsommingen van categorieën van exclu 
       sief belanghebbenden. Daarmee zijn anderen dan degenen die 
       individueel tot die categorieën behoren, ook al kunnen die een 
       zeker belang hebben, nochtans van zeggenschap en betaling uitge 
       sloten&lt;(30) Zie Verslag van een schriftelijk overleg inzake de Wsw, 
       Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 19 995, nr. 20, 
       blz. 10.&gt;. 
       9.2.6 Continu (of duurzaam&lt;(31) Zie MvT Wsw, blz. 23.&gt;) belang betekent, dat het bestaan van 
       het belang bij voortduring afhankelijk is van de betreffende 
       waterschapstaak. Niet voldoende zijn dus incidentele of toeval 
       lige factoren, zoals een tijdelijke aanwezigheid in het water 
       schapsgebied, of waterstaatswerken ter plaatse of elders die de 
       waterstaatkundige toestand onvoldoende be5invloeden om een wezen 
       lijk verschil voor het betreffende belang te kunnen uitmaken. 
       Deze eis betreft mitsdien het objectieve element van de belang- 
       relatie. De vraag of hij vervuld is, hangt uit de aard der zaak 
       af van de concrete waterschapstaak(-vervulling) in samenhang met 
       de omstandigheden ter plaatse. 
       9.2.7 Gegeven een zekere kring van als zodanig potentieel 
       rechtstreeks belanghebbenden, is derhalve uiteindelijk de conti 
       nu-eis (de voortdurende betrokkenheid bij de verrichtingen van 
       het waterschap) beslissend voor de vraag wie van hen een belang 
       hebben van zodanig gewicht, dat daar (zeggenschapsrechten en) 
       betalingsverplichtingen aan verbonden kunnen worden. 
       10 Het ingezetenenbelang 
       10.1 De benadering van de Wsw 
       10.1.1 Blijkens art. 13, eerste lid, en art. 119, zesde lid, Wsw wordt 
       door de wet het antwoord op de vraag of, en zo ja, in hoeverre 
       een bepaalde categorie in concreto in aanmerking komt voor zeg 
       genschap en omslagplicht, afhankelijk gesteld van de aard en de 
       omvang van het belang en de belangen die de betreffende catego 
       rie heeft bij de behartiging van de taken van het waterschap. 
       Dit criterium geldt zowel voor de zeteltoekenning en -verdeling 
       als voor de taaksgewijze toedeling van de waterschapskosten, de 
       zgn. kostentoedeling. 
       10.1.2 Het ingezetenenbelang mag niet vereenzelvigd worden met het 
       belang van de gebruikers van woonruimten als zodanig: 
       "[De ingezetenenomslag] kan slechts strekken tot omslag van 
       dat deel van de kosten van bepaalde waterschapstaken dat 
       valt toe te delen aan het algemeen belang van «wonen-wer 
       ken-leven» in het waterschapsgebied, wel te onderscheiden 
       van de (klassieke) specifieke belangen bij het genot en het 
       gebruik van het onroerend goed. .... Daarmee wordt niet 
       miskend dat ingezetenen op zich een specifiek en continu 
       belang hebben bij het gebruik van «woongebouwd», doch dat 
       belang moet toch veeleer worden beschouwd als deel uit te 
       maken van het bovenaangeduide algemeen belang (waarin het 
       a.h.w. opgaat) zodat geen plaats is voor een afzonderlijke 
       toedeling van kosten aan de gebruikers woongebouwd als 
       zodanig en dus ook niet voor een gebruikersomslag."&lt;(32) MvA Wsw, blz. 57-58.&gt; 
       10.1.3 Voorts staat het ingezetenenbelang in geen geval voor niet- 
       waterstaatkundige of zgn. bovenwaterschappelijke belangen&lt;(33) Zie Nota eindverslag Wsw, blz. 9, 12.&gt;. 
       Voor zover de taakbehartiging redelijkerwijs moet worden geacht 
       het belang van het gebied van het waterschap te boven te gaan op 
       grond dat deze tevens in belangrijke mate de behartiging is van 
       een nationaal of provinciaal belang, komen de kosten ten laste 
       van het Rijk, onderscheidenlijk de daarbij betrokken provincie 
       of provincies (art. 98, tweede volzin, Wsw). 
       10.1.4 De wetgever heeft het ingezetenenbelang kennelijk willen verbin 
       den aan de gevolgen van de watersysteembenadering, voor zover 
       toegepast door de waterschappen: 
       ".... ook al wordt het waterbeheer uitgeoefend binnen 
       context van het begrip watersysteem, kan dit toch niet 
       verder reiken dan het geven van een bepaalde inhoud aan het 
       de waterstaatkundige verzorging van het waterschapsgebied. 
       Daarmee blijft het waterbeheer als taak voor het waterschap 
       zijn functionele karakter behouden. Tegelijkertijd 
       onderstreept de als wenselijke geoordeelde taakopvat ting 
       dat het bij het waterbeheer - evenals bij de water 
       staatkundige verzorging in zijn totaliteit genomen - om 
       meer gaat dan de specifiek aan instandhouding en gebruik 
       van onroerend goed verbonden belangen. Juist het onder 
       kennen van de invloed van dat beheer op de conditionering 
       van het beheersgebied als geheel is het motief om de inwo 
       ners als zodanig, en wel als zelfstandige categorie belang 
       hebbenden, een plaats te geven in het stelsel van de wet. 
       Dat stelsel biedt nl. ruimte voor invoering van een .... 
       inwonersomslag op basis van een kostentoedeling. 
       Voor wat betreft de vraag .... naar de consequenties van de 
       watersysteembenadering voor het omslagstelsel komt het er 
       dus op neer dat dit stelsel daarmee rekening houdt doordat 
       het ruimte biedt voor een afzonderlijke inwonersomslag. 
       Naarmate die consequenties door de concrete behartiging van 
       het algemene taakbelang ook in financieel opzicht 
       duidelijker zijn aan te wijzen, ligt gebruik van die ruimte 
       - door het waterschap dat de kostentoedeling heeft vast te 
       stellen - ook meer voor de hand. ...." 
       10.2 Rapportages en literatuur, algemeen 
       10.2.1 In het rapport 'Het bestuur van het waterschap' van de Commis 
       sie Waterschapsbestuur van de Unie van Waterschappen (hierna: 
       UvW) van 1979 (Commissie Merkx) werd reeds binnen de zgn. taakbe 
       langen (d.w.z. de belangen die direct afhankelijk zijn van de 
       aan het waterschap opgedragen taak in het vlak van de water 
       staatszorg) het volgende onderscheid gemaakt&lt;(34) Rapport blz. 13-14.&gt;: 
       "Enerzijds vormt de bodem [inclusief oppervlaktewateren] 
       ruimte die, en het milieu dat, voor diverse doeleinden van 
       algemeen en bijzonder belang, mede door de waterstaatszorg 
       ingericht en beheerd moet worden. Anderzijds is de bodem, 
       in de meer beperkte betekenis van onroerend goed, een 
       specifiek belangenobject in relatie tot de waterstaatszorg. 
       Daarbij valt te constateren dat, voor zover het gaat om de 
       bodem in de meer ruime betekenis van ruimte en leefmilieu, 
       de taakuitoefening door het waterschap gericht is op de 
       verzorging van de belangen van een ieder die in het gebied 
       van het waterschap woonachtig is of verblijft. Deze belan 
       gen kunnen als algemene taakbelangen worden aangeduid. 
       Daarnaast valt te onderkennen dat bepaalde groepen van 
       personen een specifiek belang hebben bij de waterstaatkun 
       dige verzorging van de bodem in de meer beperkte betekenis 
       van onroerend goed. De commissie heeft hierbij het oog op 
       de personen die als eigenaar [waaronder mede te verstaan de 
       anderszins zakelijke gerechtigden] of gebruiker [de eige 
       naar-gebruiker, de pachter en de huurder] een bijzondere relatie tot die bodem hebben en uit dien hoofde, anders dan 
       een ieder, een direct en onlosmakelijk taakbelang hebben 
       bij de waterstaatkundige verzorging van die bodem. Welke 
       groepen van personen in concreto een specifiek taakbelang 
       hebben, hangt af van de aard van de betreffende water 
       schapstaak en de wijze waarop zij daarbij betrokken zijn." 
       10.2.2 Voortbouwend op dit onderscheid tussen algemeen en specifiek 
       taakbelang werd in het rapport 'De financiën van het waterschap' 
       (1983) van de Werkgroep waterschapsfinanciën van het Interpro 
       vinciaal overleg en de UvW (Werkgroep Elfferich) de mogelijkheid 
       geopperd van een algemene inwonersomslag&lt;(35) Zie hierover punt 3.5. van de conclusie van A-G Loeb 
       voor BNB 1996/288*.&gt;. Deze omslag moest 
       samenhangen met een algemeen taakbelang, door de Werkgroep als 
       volgt omschreven&lt;(36) Rapport blz. 23.&gt;: 
       "Het algemene taakbelang omvat het belang van het kunnen 
       wonen, werken en recreëren in de leefruimte en het leefmi 
       lieu, die worden geschapen en instandgehouden door de 
       waterstaatkundige conditionering van de bodem." 
       10.2.3 J. T. van der Wal, Financiering van de waterschapszorg, in: 
       Waterstaatswetgeving - verleden, heden, toekomst, 1992, blz. 
       270, concludeert, 
       ".... dat invoering van de ingezetenenomslag geen invloed 
       heeft op de omvang van de taak van het waterschap, namelijk 
       daardoor geen algemene belangen als recreatie, landschaps 
       behoud enz. gaat omvatten. Voorts dat de invoering van de 
       ingezetenenomslag geen verband houdt met de verdergaande 
       eisen, die nu en in de toekomst aan de waterschappen worden 
       gesteld bij het waterbeheer en ten aanzien van het in acht 
       nemen van verdergaande belangen. Deze omslag beoogt niet de 
       daaruit voortvloeiende kosten te dekken. Deze kosten zul 
       len, als onderdeel van de totale onderhouds- en beheerskos 
       ten over alle betrokken categorieën van de belanghebbenden 
       bij de taakuitoefening door het waterschap moeten worden 
       omgeslagen." 
       10.2.4 Onder verwijzing naar de hiervóór onder 10.1.3 bedoelde passage 
       in de Nota eindverslag Wsw, waarin wordt gezegd, dat het ingeze 
       tenenbelang in geen geval staat voor niet-waterstaatkundige of 
       zgn. bovenwaterschappelijke belangen, wordt in het Rapport 
       Financieringsstructuur integraal waterbeheer van 1992 opge 
       merkt&lt;(37) Rapport van de Commissie Onderzoek Financieringsstelsel 
       Waterbeheer (Commissie Zevenbergen), ingesteld door de 
       Minister van Verkeer en Waterstaat, blz. 52-53.&gt;: 
       "De invoering van een ingezetenenomslag leidt op zich ook 
       niet tot verruiming van de financiële middelen van het 
       waterschap, maar slechts tot een verschuiving in de verde 
       ling van de kosten. Meer categorieën betalen immers voor 
       uitvoering van dezelfde taken. 
       ....... 
       Ook vanuit dit oogpunt bezien, kan worden geconcludeerd dat 
       een brede kijk niet afhankelijk is (en ook niet moet zijn) 
       van een eventuele invoering van de ingezetenenomslag. Een 
       dergelijke opstelling doet geen recht aan de mogelijke 
       gevolgen van de invoering van een ingezetenenomslag en een 
       ingezetenenvertegenwoordiging in de praktijk. De invoering 
       van een ingezetenenvertegenwoordiging in het waterschapsbe 
       stuur zal er namelijk toe kunnen leiden dat de samenstel 
       ling van de besturen evenwichtiger wordt. Met name in 
       waterschapsbesturen waar de agrarische belanghebbenden 
       sterk zijn vertegenwoordigd, kan de introductie van een 
       ingezetenenvertegenwoordiging in het bestuur wellicht van 
       belang zijn om ervoor te zorgen dat de gewenste brede kijk 
       eerder wordt opgepakt." 
       10.2.5 Volgens de Toelichting op de model-omslagverordening Water- 
       schapswet van de UvW (1993)&lt;(38) Toelichting, Algemeen deel, blz. 2.&gt; heeft 
       ".... de ingezetene als persoon een rechtstreeks belang 
       .... bij de uitoefening van een of meer waterschapstaken. 
       Het belang waar het bij de ingezetenen om gaat, is een 
       algemeen taakbelang, dat wordt gekenmerkt doordat het 
       subject- of persoonsgericht is. Dit belang bestaat hierin 
       dat een ingezetene ongestoord kan wonen, werken en recre 
       ëren, dus ook zich vrijelijk kan verplaatsen in het gebied van 
       het waterschap. Aangezien het in casu om een immaterieel 
       belang gaat kan dan ook niet worden gesteld dat de ene 
       ingezetene een groter belang heeft dan de andere. 
       Daarentegen is het belang dat ten grondslag ligt aan de 
       omslagheffingen ongebouwd en gebouwd, een specifiek taakbe 
       lang dat daardoor uit zijn aard object- of zaakgericht is. 
       Dit houdt in dat het belang van de ongebouwde en gebouwde 
       objecten bij de uitoefening van een of meer waterschapsta ken op de voorgrond staat. De instandhouding en het opti 
       maal functioneren van die objecten zijn afhankelijk van 
       goede waterschapsvoorzieningen. Gelet op het verschil in 
       oppervlakten van de ongebouwde objecten en het verschil in 
       waarden in het economisch verkeer van de gebouwde objecten, 
       behoeft het geen betoog dat het belang van het ene object 
       groter kan zijn dan dat van het andere bij de behartiging 
       van een of meer waterschapstaken. ...." 
       10.2.6 In verband met art. 15 van de model-verordening (omslagplicht 
       ingezetenen) wordt in de voormelde Toelichting&lt;(39) Blz. 29.&gt; gezegd: 
       "De rechtsgrond voor de omslagheffing ingezetenen 
       omstandigheid dat dezen binnen het beheersgebied van het 
       waterschap ongestoord kunnen wonen, werken en recreëren, 
       zodat zij zich daarin vrijelijk kunnen verplaatsen, een en 
       ander voorzover de behartiging van de waterschapstaak of - 
       taken hen daartoe in staat stelt. Daarmee is tevens het 
       ingezetenenbelang aangegeven. Aangezien de behartiging van 
       de waterschapstaak of -taken ten aanzien van de ingezetenen 
       immateriële waarden dient, moet het ingezetenenbelang 
       worden gezien als een immaterieel belang. Doordat het 
       ingezetenenbelang het waterschappelijk welzijn van natuur 
       lijke personen tot oogmerk heeft, is dit belang naar zijn 
       aard subject- of persoonsgericht." 
       10.2.7 In min of meer gelijke zin luiden in het onderhavige geval de 
       toelichting op de omslagverordening van het waterschap, blz. 2 
       (bijlage d bij het vertoogschrift van het zuiveringschap) en de 
       stellingname van het zuiveringschap voor het hof (zie het ver 
       toogschrift, punten 5.5. e.v.). 
       10.2.8 J. J. I. Verburg (red.) De Waterschapswet - een artikelsgewijs 
       commentaar, 1995, blz. 70, stelt: 
       "Het algemene taakbelang, waarvan de ingezetenen 
       'dragers' zijn, is immers subject-gericht. Dat wil zeggen 
       dat het belang, anders dan bij een specifiek taakbelang, 
       niet aan een bepaald object (een onroerende zaak) is gebon 
       den maar aan de persoon van de ingezetene zelf. Dit sub 
       ject-gerichte karakter van het ingezetenenbelang blijkt ook 
       uit de wetsgeschiedenis. In de memorie van toelichting 
       wordt immers gesteld dat het ingezetenenbelang niet gebon 
       den is aan de woonruimte maar aan het waterschapsgebied als 
       geheel (MvT, p. 24)." 
       Met betrekking tot het onderscheid tussen het belang van het 
       woongebouwd en het ingezetenenbelang wordt nog gezegd (a.w. blz. 
       251): 
       "Met andere woorden: het algemeen taakbelang is subjectge 
       richt en heeft een 'mobiel' karakter." 
       10.2.9 Van den Berg/Van Hall, Waterstaats- en waterschapsrecht, 1997, 
       blz. l93, beschouwen op soortgelijke gronden de ingezetenen 
       omslag als een subjectieve of persoonlijke belasting. 
       10.2.10 Voor diverse beschouwingen over de "brede kijk" verwijs ik voorts 
       de bundel "Brede kijk, smalle marges" (red. J. J. de Graeff en 
       J. C. de Looff, 1998). Uit de bijdrage "IJsvogels boven 
       Dinkel?" van Th. G. Drupsteen citeer ik&lt;(40) T.a.p. blz. 22/23.&gt;: 
       "Primair moet voor de waterschappen blijven staan de behar 
       tiging van waterstaatkundige belangen in de zin van de zorg 
       voor de waterkering en de waterhuishouding. Die zorg moet 
       op een moderne, eigentijdse wijze worden uitgeoefend. Dit 
       betekent dat dijken en kades op een andere wijze worden 
       aangelegd en versterkt dan vroeger en dat bij de waterhuis 
       houding met meer belangen rekening wordt gehouden dan 
       vroeger. Maar het blijft naar mijn mening een kwestie van 
       meenemen. Het waterschap heeft niet tot taak om los van 
       waterstaatkundige belangen aan natuurbouw of natuurontwik 
       keling te gaan doen. In het kader van dit meenemen zullen 
       de extra kosten ook moeten worden bekeken. Zij zullen in 
       een redelijke verhouding moeten staan tot de - wat ik nu 
       maar even noem - primaire uit waterstaatkundig oogpunt te 
       maken kosten. Overigens zal het lang niet altijd mogelijk 
       zijn deze kosten zo uit te splitsen ...." 
       10.3 Ingezetenenbelang en gebiedsomschrijving 
       10.3.1 Bij de Rondzendbrief van 29 september 1993, nr. U 7990 AJBZ/EK, 
       Belastingblad 1993, blz. 690 e.v., heeft de UvW de waterschappen 
       over dit onderwerp geïnformeerd. Ik ontleen aan deze rondzend 
       brief een aantal passages. 
       10.3.2 "Betekenis reglementaire begrenzing 
       ....... 
       Indien geconstateerd werd dat er onroerende zaken binnen het 
       waterschapsgebied zijn, die geen belang hebben bij de taakuitoe 
       fening, konden deze onroerende zaken eenvoudig buiten de omslag 
       worden gehouden door het vaststellen van een omslagplichtig 
       gebied waar deze onroerende zaken buiten vallen of door onroeren 
       de zaken bij classificatie in te delen in een nul-klasse. 
       Bij de ingezetenenomslag hebben de reglementaire waterschaps 
       grenzen echter een veel "hardere" betekenis. Op grond van de 
       Waterschapswet is iedereen die binnen die grenzen woont ingeze 
       tene en wordt geacht als zodanig een belang bij de taakuitoe 
       fening te hebben. Als het reglementaire waterschapsgebied echter 
       niet aansluit bij het gebied dat daadwerkelijk belang heeft bij 
       de taakuitoefening, kan deze benadering ertoe leiden dat ingeze 
       tenen in de omslag worden betrokken waarbij niet of nauwelijks 
       valt aan te geven wat hun belang is bij de taakuitoefening van 
       het waterschap. Uit de jurisprudentie blijkt dat het waterschap 
       het belang van belastingplichtigen desgevraagd aan moet tonen. 
       Indien bepalingen in reglementen en verordeningen er toe leiden 
       dat niet-belanghebbenden in de omslag worden betrokken, zal de 
       belastingrechter dergelijke bepalingen onverbindend kunnen ver 
       klaren. Een te ruime gebiedsomschrijving in het reglement kan er 
       dan ook toe leiden dat de belastingrechter aanslagen in de 
       waterschapsomslag vernietigt. 
       ...... 
       Het is echter ook de primaire verantwoordelijkheid van de pro 
       vincie en niet van het waterschap de grenzen vast te leggen en 
       in die zin lijkt een aanvullende regelgeving door het waterschap 
       op dit punt twijfelachtig. Classificatie is ingevolge artikel 
       120 uitsluitend mogelijk voor de specifieke taakbelangen en niet 
       voor de algemene taakbelangen, waarvan de ingezetenen de dragers 
       zijn. 
       Om problemen te voorkomen is het derhalve dringend noodzakelijk 
       dat de provincie bij het bepalen van de grenzen, zonodig per 
       taak, vaststelt welke grenzen voor het waterschap gelden en deze 
       grenzen vervolgens ook nauwkeurig vastlegt in het waterschaps-re 
       glement. Benadrukt zij daarbij dat de noodzaak om de reglemen 
       taire gebiedsomschrijving nauw te doen aansluiten bij het gebied 
       dat feitelijk belang heeft bij de taakuitoefening met zich mee 
       brengt dat een waterschap met verschillende taken ook verschil 
       lende reglementaire gebieden kan hebben." 
       10.3.3 "Reglementaire begrenzing 
       ...... 
       Er zijn echter omstandigheden denkbaar dat een algemeen taakbe 
       lang bij de taakuitoefening van het waterschap is te onderken 
       nen, hoewel de dragers van het belang (de ingezetenen) niet in 
       het gebied wonen waar het waterschap die taak feitelijk uitoe 
       fent. Dit wordt veroorzaakt door het verschil in karakter tussen 
       het algemene en het specifieke taakbelang. 
       Uit de wetsgeschiedenis van de Waterschapswet blijkt dat het 
       belang van de ingezetenen niet is gebonden aan de plaats van hun 
       woning ...... 
       Uit de wetsgeschiedenis blijkt derhalve dat het algemene taakbe 
       lang subject- (of persoons-)gericht is en derhalve 'mobiel', 
       terwijl de specifieke taakbelangen object- of zaakgericht zijn 
       en (aangezien het om onroerende zaken gaat) niet mobiel. Hiervan 
       uitgaande kan gesteld worden dat ingezetenen een belang kunnen 
       hebben bij de taakuitoefening van het waterschap, ook indien zij 
       niet wonen in het gebied waarin het waterschap zijn taken daad 
       werkelijk uitoefent. Dit is in het bijzonder het geval indien de 
       bewoonbaarheid en bruikbaarheid van het desbetreffende gebied in 
       sterke mate afhankelijk is van het gebied waar het waterschap 
       wel taken uitoefent. Te denken valt bijvoorbeeld aan de bewoners 
       van het huis in het buitendijks gebied; voor alle voorzieningen 
       zijn ze toch in sterke mate afhankelijk van het achter de dijk 
       gelegen gebied en derhalve van de instandhouding daarvan door de 
       taakuitoefening van het waterschap. 
       De stelling dat het ingezetenenbelang zich onderscheidt van de 
       specifieke taakbelangen, in de zin dat het 'mobiel' is en het 
       derhalve mogelijk is dat voor dit belang een uitstralingseffect 
       bestaat buiten het gebied waar de taak feitelijk wordt uitgeoe 
       fend, wordt niet algemeen gedeeld.[M.: hierbij is een noot 
       geplaatst; zie punt 10.3.4.] 
       Het aannemen van de theorie dat er wat betreft het ingezetenen 
       belang, gelet op het 'mobiele' karakter ervan, aanleiding kan 
       zijn om ook een zeker belang te accepteren in gebieden waar het 
       waterschap feitelijk geen taak uitoefent, is naar ons inzicht 
       echter zeker verdedigbaar. ..... 
       Een belangrijke beperking van de keuzemogelijkheden van provin 
       cie en waterschap is gelegen in de toetsing door de belasting 
       rechter. Met ander woorden, het belang van de ingezetenen moet 
       van een gedegen onderbouwing zijn voorzien." 
       10.3.4 De in het vorige punt bedoelde noot luidt: 
       "De vertegenwoordigers van het IPO (= Interprovinciaal over 
       leg, M.) in de werkgroep gaat deze uitleg te ver. Naar hun 
       oordeel biedt de Waterschapswet geen ruimte om bij de 
       vaststelling van het belanghebbende gebied subjectgebonden 
       algemene taakbelangen principieel anders te behandelen dat 
       objectgebonden specifieke taakbelangen. Met andere woorden, 
       daar waar groepen van onroerende zaken niet in de omslag 
       kunnen worden betrokken, bijvoorbeeld omdat zij buitendijks 
       zijn gelegen, of anderszins geen belang hebben bij de taken 
       waterkering en/of waterbeheersing, kan voor de bewoners van 
       de hierbedoelde onroerende zaken bezwaarlijk wel een dien 
       overeenkomstig belang worden staande gehouden." 
       10.4 Kostentoedeling ingezetenen 
       10.4.1 De MvA Wsw, blz. 58, zegt: 
       "In de lijn van het algemene 'ingezetenen-belang' ligt, dat 
       voor de hoogte van de omslag wordt gedacht aan een gelijk 
       bedrag per omslagplichtige. Anderzijds moet worden bedacht 
       dat een ingezetenen-omslag, waaraan iedere ingezetene (...) 
       zou zijn onderworpen, ondoelmatig zou zijn (...). Niet onredelijk is het naar mijn mening om de ingezetenen voor 
       de ingezetenen-omslag te identificeren met huishoudens, in 
       dier voege dat per huishouden slechts één aanslag wordt 
       opgelegd aan één omslagplichtige die als ingezetene wordt 
       aangemerkt." 
       10.4.2 In het rapport 'De financiën van het waterschap' (zie 10.2.2) 
       zijn kostentoedelingsmethoden ontwikkeld met inbegrip van inge 
       zetenenkostendelen. Het onderscheid tussen algemene en speci 
       fieke taakbelangen betekende volgens het rapport (blz. 31), dat 
       de kostenverdeling tussen deze belangen 'slechts op gevoelsmati 
       ge gronden kan worden aangegegeven.' 
       10.4.3 Op blz. 30 van het 'Rapport inzake de kostentoedeling' (1989) 
       van de Werkgroep vervolgstudie waterschapsfinanciën van de UvW 
       (Werkgroep Havelaar) wordt deze problematiek als volgt uitge 
       drukt: 
       "Terwijl de algemene taakbelangen betrekking hebben 
       bewoonbaarheid van het gebied als geheel, zijn de specifie 
       ke taakbelangen gericht op de instandhouding en de aanwen 
       dingsmogelijkheden van de onroerende goederen. In verband 
       hiermee is het niet mogelijk de belangen van de represen 
       tanten van de algemene taakbelangen (ingezetenen, subjec 
       ten) met behulp van rekenkundige methodieken af te wegen 
       tegen de belangen van de representanten van de specifieke 
       taakbelangen (onroerende goederen, objecten). Een en ander 
       heeft tot gevolg dat de afweging tussen algemene en speci 
       fieke taakbelangen meer 'zoekenderwijs' met meeweging van 
       niet-kwantificeerbare factoren dient te geschieden." 
       In het Rapport wordt met betrekking tot de waterkeringszorg 
       gezegd (samenvatting, blz. 8), dat daarvoor alleen kosten aan de 
       ingezetenen worden toegedeeld, 
       "indien het waterschap primaire waterkeringen in de zin van 
       de (ontwerp-)Wet op de waterkering in beheer heeft. Indien 
       hiervan sprake is dient het kostenaandeel van de ingezete 
       nen zich te bewegen tussen de 35 en 50% van de totale 
       kosten voor waterkeringszorg, waarbij dan geen onderscheid 
       meer wordt gemaakt tussen de kosten van primaire en overige 
       waterkeringen. Binnen deze bandbreedte van 35 tot 50% wordt 
       het kostenaandeel van de ingezetenen nader ingevuld aan de 
       hand van de bevolkingsdichtheid van het waterschap." 
       Met betrekking tot het waterkwantiteitsbeheer wordt op blz. 9 
       gezegd: 
       "Aangezien de nadruk van het waterkwantiteitsbeheer ligt 
       de waterstaatkundige verzorging van de bodem ten behoeve 
       van gebouwd en ongebouwd wordt aan het kostenaandeel van de 
       ingezetenen een maximum verbonden van 30%. 
       ..... 
       Voorts mag aangenomen worden dat de ingezetenen alleen in 
       het waterschapsbestuur vertegenwoordigd worden als er 
       sprake is van een zeker substantieel belang. Toegepast op 
       het waterkwantiteitsbeheer betekent dit dat ingezetenen 
       niet in het bestuur komen en er dus geen kosten aan de 
       ingezetenen toegedeeld behoeven te worden indien deze 
       categorie voor zijn functioneren in het waterschapsgebied 
       niet of nauwelijks afhankelijk is van de waterstaatkundige 
       verzorging door het waterschap. In verband hiermee en mede 
       gelet op de praktische toepasbaarheid van de ingezetenenom 
       slag, wordt bij het kostenaandeel uitgegaan van een onder 
       grens van 15%. 
       Op deze wijze onstaat een bandbreedte van 15 tot 30%, 
       waarbinnen het kostenaandeel van de ingezetenen bij het 
       totale waterkwantiteitsbeheer zich dient te bewegen. De 
       invulling binnen deze bandbreedte wordt gerelateerd aan de 
       mate waarin de ingezetenen voor hun functioneren in het 
       waterschapsgebied afhankelijk zijn van het waterkwanti 
       teitsbeheer. Daarbij wordt van de volgende indeling uitge 
       gaan. 
       __________________________________________________________ 
       Mate van afhankelijkheid      Kostenaandeel ingezetenen 
       __________________________________________________________ 
       Gering                                15 à 20% 
       Aanmerkelijk                          20 à 25% 
       Sterk                                 25 à 30% 
       Binnen deze marges kan het kostenaandeel van de ingezetenen 
       per waterschap nader geconcretiseerd worden aan de hand van 
       de bevolkingsdichtheid, in die zin dat het kostenaandeel 
       kleiner/groter is, naar mate de bevolkingsdichtheid lager/ 
       hoger is." 
       En op blz. 10 voor wat betreft de overige taken (mits sprake is 
       van een reglementaire taak): 
       "Voor de toedeling van de kosten van het wegenbeheer ... 
       de functie van het wegennet van belang. Op grond van de 
       algemene verkeersfunctie kunnen kosten toegedeeld worden 
       aan de ingezetenen. De ontsluitingsfunctie van wegen is 
       daarentegen met name van belang voor de onroerende goede 
       ren. De kostentoedeling aan de ingezetenen respectievelijk 
       aan de onroerende goederen kan geschieden op basis van 
       algemene weging van de algemene verkeersfunctie en de 
       ontsluitingsfunctie ...." 
       10.4.4 De kostentoedelingsverordening van het waterschap (vertoog 
       schrift, bijlage f) is blijkens haar toelichting gebaseerd op 
       laatstgenoemd rapport. 
       10.4.5 De onder 10.3 bedoelde Rondzendbrief van de UvW bevat de volgen 
       de slotopmerking: 
       "Als een waterschap meerdere taken heeft, en deze taken 
       verschillende delen van het waterschapsgebied uitoefent, is 
       het op grond van het bovenstaande mogelijk dat er in het 
       waterschapsgebied verschillende taakgebieden zijn. Dat 
       heeft tot gevolg dat onder omstandigheden ingezetenen niet 
       voor alle taken van het waterschap zullen hoeven te beta 
       len. De hoogte van de ingezetenenomslag is dan niet voor 
       alle ingezetenen gelijk .... 
       Dit is niet in strijd met art. 121 Waterschapswet, dat 
       bepaalt dat de ingezetenenomslag wordt vastgesteld op een 
       gelijk bedrag per woonruimte. Een logische wetsinterpreta 
       tie brengt met zich mee dat dit artikel (analoog aan arti 
       kel 120, zesde lid, over het tarief gebouwd en ongebouwd en 
       overeenkomstig de opzet van de kostentoedeling- en omslag 
       structuur per taak) wordt gelezen in de zin van een gelijk 
       bedrag per taak." 
       10.4.6 In het Rapport Water centraal - Waterbeheer in de volgende 
       eeuw, van een 'denktank' van de UvW, 1996, wordt een drieledig 
       onderscheid gemaakt van de belangen die betrokken zijn bij het 
       beheer van watersystemen (blz. 36): 
       "-   leefbelangen: de taakuitoefening van het waterschap 
       gericht op de bescherming van watersystemen ten behoe 
       ve van een gezond leefmilieu en de bewoonbaarheid van 
       het land; 
       -   economisch belang: door de taakuitoefening van het 
       waterschap kan het watersysteem worden gebruikt voor 
       allerlei economische activiteiten (inclusief conditio 
       nering van de bodem) en zijn economische waarden be 
       schermd tegen overstroming; 
       -   negatief belang: door de taakuitoefening van het wa 
       terschap wordt het watersysteem beschermd tegen be 
       dreigingen als gevolg van de activiteiten van derden 
       (bijvoorbeeld via het lozen van afvalwater)." 
       Als dragers van deze belangen ziet de Commissie twee catego 
       rieën: burgers en bedrijven, die tezamen het leefbelang, het econo 
       misch belang en het negatief belang vertegenwoordigen. Met 
       betrekking tot de maatstaf van heffing moet volgens de Commissie 
       een keuze worden gemaakt hetzij voor een benadering op basis van 
       het solidariteitsprincipe (forfaitaire heffingen), hetzij juist 
       een sterk geïndividualiseerde benadering waarbij gedacht kan 
       worden aan het waterspoor (blz. 37). 
       10.4.7 Als vervolg hierop stelt de Commissie onderzoek financiering 
       van de UvW (Commissie Togtema) in een tussenrapport (april 1998) 
       op blz. 7 het volgende: 
       "Vanuit de gedachte dat met name het watersysteembeheer 
       de zorg voor de veiligheid als een collectief goed zijn te 
       beschouwen, wordt het kostenveroorzakingsbeginsel tot op 
       zekere hoogte losgelaten en vervangen door het solidari 
       teitsbeginsel. Eerstgenoemd beginsel speelt in die zin 
       weliswaar nog een rol dat het bepalend is bij de beantwoor 
       ding van de vraag of er een belang is en er dus betaald 
       moet worden; de omvang van het belang en daarmee van de 
       betaling wordt evenwel niet langer door het kostenveroorza 
       kingsbeginsel bepaald. 
       ...... 
       Bij dit basispakket, dat de commissie aanwezig acht bij het 
       watersysteembeheer, de veiligheidszorg en het wegenbeheer, 
       zijn twee soorten belangen te onderscheiden: 
       - het objectbelang, dat zich richt op de instandhouding van 
       ongebouwde en gebouwde onroerende zaken en daarmee een 
       specifiek eigenaarsbelang is. De dragers van het objectbe 
       lang oftewel de belastingplichtigen zijn dan ook de eige 
       naren van ongebouwde en gebouwde onroerende zaken; 
       - het subjectbelang, dat zich richt op het kunnen wonen, 
       werken, recreëren en produceren. De dragers van dit 
       subjectbelang zijn de gebruikers van ongebouwde en gebouwde 
       onroerende zaken. 
       De kosten van het basispakket zullen door de dragers van 
       deze object- en subjectbelangen moeten worden opgebracht. 
       Als verdeelsleutel tussen beide categorieën stelt de com 
       missie hierbij 50-50 voor onder verwijzing naar de bestaan 
       de kostenverdeling tussen eigenaren en pachters van cul 
       tuurgronden. Voorts stelt de commissie voor om voor de 
       bepaling van het objectbelang en het subjectbelang de 
       economische waarde van de onroerende zaken als uniforme 
       maatstaf te nemen. Voor tariefsdifferentiatie in de vorm 
       van classificatie is niet langer plaats. Verschillen in 
       economische waarde leiden uiteraard wel tot verschillen in 
       betaling." 
       10.4.8 Het laatstvermelde tussenrapport is besproken door J. A. 
       Monsma, Belastingblad 1998, blz. 427 e.v. Hij beoordeelt het 
       rapport als geheel positief. Wel beschouwt hij (t.a.p. blz. 432) 
       enerzijds het (tot op zekere hoogte) loslaten van het kostenver 
       oorzakings beginsel en anderzijds vasthouden aan de aanwezigheid 
       van belang als criterium voor het kunnen ontstaan van een beta 
       lingsverplichting enigszins hinken op twee gedachten. Hetzelfde 
       geldt naar zijn mening voor de gedachte dat de economische 
       waarde een maatstaf vormt voor de bepaling van niet alleen het 
       objectbelang, maar ook het subjectbelang. Het is hem niet duide 
       lijk waarom met name de gebruiker van een duurdere onroerende 
       zaak meer belang zou hebben bij de taakuitoefening van het 
       waterschap dan die van een minder dure onroerende zaak&lt;(41) Een kritische kanttekening die naar de mening van de 
       schrijver overigens ook voor de gemeentelijke onroerende 
       zaakbelastingen - die ook geacht wordt te zijn gebaseerd 
       op het profijtbeginsel in ruime zin - kan worden gemaakt.&gt;. Voorts 
       vraagt hij zich af of de 50-50 verdeelsleutel tot een maatschap 
       pelijk aanvaardbare lastenverdeling leidt. 
       10.4.9 Het tussenrapport is ook besproken door Y.J. van Hijum in Het 
       Waterschap, 1998, blz. 517 e.v. Hij stelt voorop dat eerst over 
       de inhoud en reikwijdte van de waterschapstaken duidelijkheid 
       moet bestaan, voordat men aan herziening van het belastingstel 
       sel begint. Dienaangaande vraagt hij zich eveneens af of de 
       waarde in het economische verkeer en een uitsluitend aan die 
       waarde gerelateerde kostentoedeling het belang behalve eenvoudi 
       ger ook rechtvaardiger uitdrukt dan de huidige maatstaven. 
       Daarnaast lijkt hem een bezwaar dat het systeem van het tussen 
       rapport uniformerend werkt, waardoor het niet langer mogelijk is 
       om op regionaal niveau uitgangspunten voor de kostentoedeling 
       vast te stellen en het belang invulling te geven. 
       11 Beschouwingen 
       11.1 Algemeen 
       11.1.1 Met betrekking tot de vraag in welke gevallen een ingezetene 
       een zodanig belang heeft bij de activiteiten van het waterschap 
       dat het heffen van een omslag gerechtvaardigd is, kunnen naar 
       het mij voorkomt in hoofdzaak vier opvattingen worden onder 
       scheiden. 
       11.1.2 De eerste, meest ruime, opvatting is, dat alle ingezetenen 
       binnen het gebied van het waterschap, zoals dat gebied door de 
       provincie is vastgesteld, geacht worden belang te hebben bij de 
       activiteiten van het waterschap. 
       11.1.3 De tweede opvatting is gelijk aan de eerste opvatting maar met 
       de beperking, dat er voor een ingezetenenomslag slechts ruimte 
       is als - en eventueel in zoverre - het waterschap in het kader 
       van de "brede kijk" meer kosten maakt dan het zou hebben gemaakt 
       zonder die "brede kijk". 
       11.1.4 De derde opvatting is, dat van een relevant ingezetenenbelang 
       slechts sprake kan zijn, als er tenminste een zodanige object- 
       relatie is, dat de gebruikte onroerende zaak (voor bewoners: het 
       "woongebouwd") een specifiek taakbelang heeft, d.w.z. in de 
       waterschapsomslag gebouwd betrokken wordt voor wat betreft 
       waterkering en/of waterhuishouding (in geval van classificatie 
       hoger dan de nul-klasse). 
       11.1.5 De vierde opvatting is gelijk aan de derde opvatting, maar met 
       dezelfde beperking als in de tweede opvatting. 
       11.2 De eerste opvatting 
       11.2.1 Het is duidelijk dat het alle inwoners van Nederland op eniger 
       lei wijze zou treffen in hun wonen, werken en recreëren als de 
       waterschappen hun werk niet deden en Nederland voor meer dan de 
       helft onder water zou staan. Dit betekent, dat alle inwoners 
       enig belang hebben bij de activiteiten van de waterschappen. Het 
       zou dus heel wel denkbaar zijn om die activiteiten - althans 
       voor een deel - te bekostigen uit de algemene middelen via de 
       normale belastingheffing. De uitkeringen aan de waterschappen 
       zouden m.i. dan gerelateerd moeten zijn aan de kosten die de 
       onderscheiden waterschappen maken en niet aan het aantal inwo 
       ners binnen het beheersgebied van het waterschap. Het maakt 
       immers voor het algemeen belang en voor de kosten niet uit of 
       een bepaalde zeedijk 10.000 of 100.000 inwoners beschermt. 
       11.2.2 Het is denkbaar dat iedere provincie haar totale gebied zodanig 
       verdeelt in waterschapsgebieden, dat iedere ingezetene van de 
       provincie in het gebied van een waterschap woont. In het licht 
       van het gestelde in het vorige punt zou geen van die ingezetenen 
       kunnen beweren, dat hij geen enkel belang bij de verrichtingen 
       van "zijn" waterschap heeft. Zijn belang heet voortaan 
       algemeen belang maar algemeen taakbelang. Het enige wat verder 
       nog verandert, vergeleken met de situatie in het vorige punt, is 
       dat de hoogte van de ingezetenenomslag per waterschap gaat 
       verschillen, afhankelijk van de totale kosten van dat waterschap 
       en van de vraag hoe hoog het waterschap het algemeen taakbelang 
       van de ingezetenen schat vergeleken met de specifieke belangen 
       (gebouwd en ongebouwd). Verder hangt de hoogte van de omslag dan 
       af van het aantal ingezetenen (zie bijv. 10.4.3). De enige 
       zekerheid die de ingezetenen in deze opvatting hebben is, dat de 
       omslag wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte 
       (art. 121 Wsw), m.a.w. classificatie komt niet aan de orde (zie 
       voor een variant 10.4.5). 
       11.2.3 Dat bepaalde opvattingen tot de consequenties leiden als om 
       schreven in het vorige punt is m.i. geenszins denkbeeldig. Uit 
       geen van de talrijke citaten in de punten 9 en 10 hiervóór is 
       mij duidelijk geworden, wat het - in termen van kostentoedeling 
       relevante - verschil is tussen het algemeen belang als bedoeld 
       in punt 11.2.1 en het algemeen taakbelang dat ingezetenen geacht 
       worden te hebben bij de taakverrichting van één bepaald water 
       schap. In de vorenbedoelde citaten tref ik hierover slechts vage 
       noties aan, bijv. waar in algemeen luidende termen wordt gewaar 
       schuwd tegen een te grote uitbreiding voor wat betreft bovenwa 
       terschappelijke taken (10.1.3, 10.2.3, 10.2.4 eerste alinea, 
       10.2.10), waar de kostenverdeling tussen de onderscheiden belan 
       gen slechts "op gevoelsmatige gronden" kan worden aangegegeven 
       (10.4.2) of "zoekenderwijs met meeweging van niet-kwantificeer 
       bare factoren" (10.4.3), waar het algemeen taakbelang wordt 
       aangeduid als een "immaterieel belang", zulks ter rechtvaardi 
       ging van de gedachte dat iedere ingezetene een even groot belang 
       heeft (10.2.5, 10.2.6), waar dat belang "niet fysiek gebonden 
       aan de woning doch aan het waterschapsgebied als geheel" (9.2.5, 
       slot), "subject- of persoonsgericht" (10.2.5, 10.2.6, 10.2.8, 
       10.2.9) of "mobiel" wordt genoemd ter verdediging dat het een 
       uitstralingseffect heeft buiten het gebied waar de taak feite 
       lijk wordt uitgeoefend, met bijv. als consequentie dat ook de 
       bewoner van een buitendijks gelegen huis, dat geen specifiek 
       taakbelang heeft bij de verrichtingen van het waterschap&lt;(42) En dus in zoverre hetzij niet tot het gebied van het 
       waterschap behoort te worden gerekend (zie HR 11 juli 
       1984, BNB 1984/259* m.nt. H. J.Hofstra en recentelijk Hof 
       Leeuwarden 14 november 1997, nr. BK 1061/95 M I, 
       Belastingblad 1998, blz. 406), dan wel binnen een 
       classificatie in de nul-klasse behoort te zijn ingedeeld 
       (vgl. HR 1 maart 1995, BNB 1995/133c*, m.nt. G. J. van 
       Leijenhorst, waar het overigens ging om een hooggelegen 
       perceel; voor wat betreft de bewijsvoering inzake de 
       specifieke taakbelangen verdedigde ik in punt 2.2.7 van 
       mijn conclusie voor dat arrest een ruime opvatting in die 
       zin, dat de taakvervulling van het waterschap zich ook 
       geheel buiten het wateroverlast veroorzakende perceel kan 
       afspelen).&gt; in de 
       ingezetenenomslag kan worden betrokken (10.3.3). Het is dan ook 
       niet te verwonderen, dat men in de latere rapportages niet goed 
       raad lijkt te weten met het belangcriterium als richtsnoer voor 
       de ingezetenenomslag en men er meer en meer over denkt het 
       kostenveroorzakingsbeginsel te vervangen door het solidariteits 
       beginsel (10.4.6 - 10.4.9). De stap naar een systeem als om 
       schreven in punt 11.2.1 is dan niet erg groot meer.&lt;(43) A. van Hall (Samen verantwoordelijk, óók voor de centen, 
       in: Brede kijk, smalle marges, blz. 38) vindt het 
       vervangen van de ingezetenenomslag door een rijksbijdrage 
       in een nationaal fonds, waaruit vervolgens waterschappen 
       een uitkering per ingezetene ontvangen, vooralsnog 
       ongewenst. De band van de ingezetene met het gebied, die 
       sinds 1995 geleidelijk sterker wordt, zou onnodig onder 
       druk komen te staan. &gt; 
       11.2.4 Nu wordt in de vermelde rapportages en literatuur niet, althans 
       niet met zoveel woorden verdedigd, dat de wetgever bedoeld zou 
       hebben dat het begrip ingezetenenbelang zodanig ruim moet worden 
       opgevat, dat het de provincie vrij zou staan de grenzen van de 
       waterschapsgebieden min of meer willekeurig te bepalen en de 
       waterschappen vervolgens de inwoners van die gebieden zonder 
       meer als omslagplichtige ingezetenen te verklaren op grond van 
       hun veronderstelde (wellicht fictieve) algemene taakbelang. 
       In het Rapport inzake de kostentoedeling, geciteerd in punt 
       10.4.3, wordt gezegd dat geen kosten aan de ingezetenen toege 
       deeld behoeven te worden indien deze categorie voor zijn functi 
       oneren in het waterschapsgebied niet of nauwelijks afhankelijk 
       is van de waterstaatkundige verzorging door het waterschap. 
       Vervolgens onderscheidt het rapport de mate van afhankelijkheid 
       (en het dienovereenkomstig te bepalen kostenaandeel) van de 
       ingezetenen in gering, aanmerkelijk en sterk. 
       In het citaat in punt 10.3.2 uit de Rondzendbrief van 1993, 
       wordt gezegd dat bij de ingezetenenomslag de reglementaire 
       waterschapsgrenzen een veel "hardere" betekenis hebben en dat 
       ieder die binnen die grenzen woont geacht wordt als zodanig een 
       belang bij de taakuitoefening te hebben, maar vervolgens wordt 
       gezegd, dat als het waterschapsgebied niet aansluit bij het 
       gebied dat werkelijk belang heeft bij de taakuitoefening deze 
       benadering ertoe kan leiden dat ingezetenen in de omslag worden 
       betrokken waarbij niet of nauwelijks valt aan te geven wat hun 
       belang is bij de taakuitoefening van het waterschap. Dit kan er 
       dan toe leiden dat de belastingrechter de bepaling van de water 
       schapsgrenzen vernietigt. Het citaat in punt 10.3.3 besluit "Met 
       andere woorden, het belang van de ingezetenen moet van een 
       gedegen onderbouwing worden voorzien." Wat een onderbouwing als 
       daar bedoeld meer of anders zou kunnen inhouden dan een verwij 
       zing naar het algemene taakbelang zoals in abstracte termen 
       omschreven in de wetsgeschiedenis en de rapportages, is mij 
       overigens niet duidelijk. Het zou mij welkom zijn geweest als er 
       in de rapportages en literatuur enkele voorbeelden zouden zijn 
       genoemd waarin een ingezetene geen enkel "algemeen taakbelang" 
       heeft bij de verrichtingen van het waterschap in wiens gebied 
       hij is ingedeeld. 
       11.2.5 In de door belanghebbende in het onderhavige geval als bijlage 
       3 bij het beroepschrift in cassatie overgelegde Toelichting bij 
       het Reglement voor de Gelderse waterschappen van de provincie 
       Gelderland wordt op blz. 4 opgemerkt: 
       "Het belang van de ingezetenen is zo algemeen, dat slechts 
       in zeer uitzonderlijke gevallen tot ontbreken van belang 
       van de ingezetenen geconcludeerd moet worden. In den lande 
       is aanvaard dat deze uitzonderlijke gevallen zich kunnen 
       voordoen indien door de waterkeringszorg niet het gehele 
       gebied van een waterschap direct wordt beschermd. ...." 
       en op blz. 5: 
       "In geval van overstromingen zal het regionale maatschappe- 
       lijk verkeer sterk worden verstoord. Dit hangt mede samen 
       met het feit dat de Veluwe een door waterhuishoudkundige 
       hoofdsystemen ingesloten gebied is. In geval van doorbraak 
       van de waterkeringen ligt de Veluwe, evenals de Utrechtse 
       Heuvelrug, geïsoleerd. De mate van belang van de ingezete 
       nen op de Veluwe is natuurlijk niet overal gelijk, maar is 
       ook nergens zodanig te verwaarlozen dat er geen belang 
       aanwezig is." 
       11.2.6 In het voorafgaande heb ik betoogd, dat in beginsel iedere in- 
       woner van Nederland enig belang heeft bij de taakuitoefening van 
       de waterschappen (11.2.1) en dus ook bij die van het waterschap 
       waarin hij is ingedeeld. Voorts achtte ik het onderscheid tussen 
       dit (algemene) belang en het algemene taakbelang dat een indivi 
       duele ingezetene van een waterschap geacht wordt te hebben, 
       onduidelijk (11.2.2 en 11.2.3) en kon ik mij (categorieën van) 
       gevallen waarin een zodanig belang geheel afwezig is, moeilijk 
       voorstellen (11.2.4). 
       11.2.7 Ik neem aan dat de hier weergegeven (eerste) opvatting onjuist 
       is, m.a.w. dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn ge 
       weest, dat de provincies een onbeperkte vrijheid hebben met 
       betrekking tot de gebiedsomschrijving van de waterschappen en de 
       daarmee samenhangende veronderstelde ingezetenenbelangen. Hier 
       van uitgaande rijst de vraag hoe het begrip ingezetenenbelang 
       (en daarmee de vertegenwoordiging en de omslag) zou kunnen 
       worden beperkt op een zinvolle en uitvoerbare wijze. 
       11.3 De tweede opvatting 
       11.3.1 De tweede opvatting, zoals weergegeven in punt 11.1.3, kan 
       worden verdedigd met een beroep op de wetsgeschiedenis, blijkens 
       welke zowel de zeggenschap van ingezetenen als de ingezetenenom 
       slag direct samenhangen met het "integraal waterbeheer" of de 
       "watersysteembenadering" door middel van een "brede kijk" van de 
       waterschappen. Zie daarover de punten 8.1, slot, 8.2, 9.2.1, 
       9.2.2, 9.2.5 en 10.1.4. In de laatste alinea van het citaat in 
       punt 10.1.4 wordt bijv. uitdrukkelijk gezegd, dat de consequen 
       tie van de watersysteembenadering voor het omslagstelsel erop 
       neerkomt, dat dit stelsel ruimte biedt voor een afzonderlijke 
       inwonersomslag en dat het gebruik van die ruimte ook meer voor 
       de hand ligt naarmate die consequenties door de concrete behar 
       tiging van het algemene taakbelang ook in financieel opzicht 
       duidelijker zijn aan te wijzen. 
       11.3.2 Op grond van deze wetsgeschiedenis zou het begrip "belang" 
       ingezetenen kunnen worden beperkt tot de gevallen waarin als 
       gevolg van de "brede kijk" van het waterschap de kosten van de 
       verrichtingen hoger uitvallen dan zonder die "brede kijk" het 
       geval zou zijn. Ook de hoogte van de ingezetenenomslag zou 
       kunnen worden gerelateerd aan die hogere kosten. Zowel voor wat 
       betreft de ingezetenenomslag als zodanig als de hoogte ervan 
       geeft deze visie een rechtvaardigingsgrond, enerzijds doordat 
       daarmee aan de ingezetenen duidelijk wordt gemaakt in welk 
       opzicht hun algemeen taakbelang zich onderscheidt van het alge 
       meen belang als bedoeld in punt 11.2.1, anderzijds in welk 
       opzicht (en in hoeverre) hun algemeen taakbelang zich onder 
       scheidt van de specifieke taakbelangen, waarop de specifieke 
       omslagen gebouwd en omgebouwd betrekking hebben. 
       11.3.3 Een bezwaar tegen deze benadering zou kunnen zijn dat het moei 
       lijk is om onderscheid te maken tussen waterschappen die opere 
       ren vanuit een "brede kijk" en waterschappen die dat niet doen. 
       Wellicht zijn er waterschappen die (min of meer vanzelfsprekend) 
       vanuit een "brede kijk" opereren, zonder dat uitdrukkelijk zo te 
       noemen, maar ook het omgekeerde lijkt mij denkbaar. Denkbaar is 
       wellicht ook dat een waterschap een bepaalde taak wel en een 
       andere taak niet vanuit die visie verricht. 
       Dit bezwaar lijkt mij niet onoverkomelijk. De bewijslast, 
       dat er met de brede visie samenhangende kosten worden gemaakt 
       alsmede betreffende de omvang van die kosten, ligt naar het mij 
       voorkomt bij het waterschap, dat toch in staat moet zijn aan de 
       hand van de plannen en de kostenbegrotingen daarover een uit 
       spraak te doen. 
       11.3.4 Een tweede bezwaar zou kunnen zijn dat het, aangenomen dat een 
       waterschap vanuit een "brede kijk" opereert, veelal moeilijk kan 
       zijn om de hogere kosten van die visie te kwantificeren (vgl. 
       Drupsteen, geciteerd in punt 10.2.10). En veronderstellend dat 
       zodanige kwantificering mogelijk is en het ingezetenenbelang aan 
       die hogere kosten wordt gerelateerd, hoe zit het dan met de eis 
       van de duurzaamheid van dat belang als er een bepaald project is 
       voltooid en volledig betaald en er bijv. in een volgend jaar 
       geen projecten met hogere kosten zijn? 
       Het lijkt mij aannemelijk, dat per project ongeveer (dus 
       globaal en niet tot op de laatste cent nauwkeurig) kan worden 
       berekend in hoeverre de kosten als gevolg van de "brede kijk" 
       hoger zijn geworden, dan het geval zou zijn geweest als het 
       project zou zijn uitgevoerd op basis van een louter waterstaat 
       kundig beheer. En wat de duurzaamheid betreft: de kosten zullen 
       worden geactiveerd en via afschrijving over een aantal jaren via 
       de omslag moeten worden betaald. Voor zover de kosten slechts op 
       één jaar betrekking hebben, kunnen zij in de omslag van dat jaar 
       worden betrokken. Denkbaar is in deze benadering dat er een jaar 
       kan zijn waarin geen kosten van de hier bedoelde aard te verha 
       len zijn. Welnu, dan is er ook geen reden voor een ingezetenen 
       omslag in dat jaar. 
       11.3.5 In de literatuur wordt soms het verband tussen de ingezetenenom 
       slag en de eerderbedoelde hogere kosten ontkend (Van der Wal, 
       zie punt 10.2.3) of soms betoogd, dat de introductie van de 
       ingezetenenvertegenwoordiging (en -omslag) ervoor kan zorgen dat 
       de gewenste brede kijk eerder wordt opgepakt (Rapport Financie 
       ringsstructuur integraal waterbeheer, zie punt 10.2.4). Voor het 
       standpunt, dat de kost voor de baat uitgaat, m.a.w. dat een 
       waterschap zich pas een "brede kijk" kan veroorloven, indien het 
       een bepaalde zekerheid heeft deze (via een tevoren in te stellen 
       ingezetenenomslag) te kunnen financieren (vgl. de punten 10.2.4. 
       en 10.2.5) is wel iets te zeggen. 
       Het lijkt mij niet in strijd met hetgeen onder 11.3.3 en 
       11.3.4 is betoogd, dat de aanloopkosten van een in voorbereiding 
       zijnde project, dat voldoende concreet is en waarvan de uitvoe 
       ring op korte termijn wordt ter hand genomen, voor wat betreft 
       het aandeel van de "brede kijk" in de ingezetenenomslag wordt 
       betrokken. Zelfs lijkt het mij verdedigbaar dat met betrekking 
       tot een project, dat aan deze eisen voldoet, een zekere mate van 
       fondsvorming mogelijk moet zijn via de omslag. 
       11.3.6 Van Hall betoogt&lt;(44) Brede kijk, smalle marges, blz. 41.&gt;: 
       "Ik zou het liefst af willen van kwalificaties zoals brede 
       kijk en taak- en verwante belangen. ..... Brede kijk als 
       adagium roept in zoverre misverstanden op als zou je water 
       systeembeheer met een gedateerde 'jaren zeventig'-kijk 
       kunnen uitoefenen. Er is maar één kijk mogelijk: garant 
       staan voor je taak zoals die uit regelgeving en nota's 
       volgt. Dit alles gericht op duurzaamheid van watersystemen. 
       Brede kijk suggereert dat het ook smaller kan. Dat is niet 
       zo. Duurzaamheid verdraagt zich niet met te enge bestuur 
       lijke opvattingen ...." 
       11.3.7 Dit - op zichzelf toe te juichen - (toekomst)beeld roept in het 
       kader van de hier aan de orde zijnde tweede opvatting het be 
       zwaar op, dat als alle waterschappen verondersteld mogen worden 
       te opereren vanuit een "brede kijk" met de daarbij behorende 
       ingezetenenomslag, het ingezetenenbelang en daarmee de -omslag 
       geen territoriale beperkingen meer kent en wij weer terug zijn 
       bij de eerste opvatting van punt 11.2, met alle bezwaren daar 
       van. 
       11.3.8 Gelet op de genoemde bezwaren en met name het laatste bezwaar 
       is het de vraag of het niet denkbaar is om het begrip ingezete 
       nenbelang (al dan niet naast een op basis van de "brede kijk"-ge 
       dachte te verdedigen beperking) op een andere wijze te beperken. 
       11.4 De derde opvatting 
       11.4.1 De in punt 11.1.4 bedoelde opvatting is reeds vermeld in punt 
       10.3.4, waarin het standpunt van de vertegenwoordigers van het 
       Interprovinciaal overleg wordt weergegeven. De opvatting komt 
       erop neer, dat voor de aanwezigheid van een relevant algemeen 
       taakbelang van de ingezetene tenminste vereist is, dat diens 
       woning enig belang heeft bij de "klassieke" taken van het water 
       schap met betrekking tot de waterkering en/of waterbeheersing 
       (waterhuishouding). Valt die woning voor wat betreft die taken 
       buiten de gebiedsomschrijving van het waterschap (of, wat in 
       resultaat op hetzelfde neerkomt, binnen de gebiedsomschrijving 
       is - of zou behoren te zijn - ingedeeld in de nul-klasse), dan 
       kan van een algemeen taakbelang geen sprake zijn. 
       11.4.2 De eerste alinea van het citaat in punt 10.3.2 uit de Rondzend 
       brief van de UvW van 1993 lijkt - zij het aarzelend - in de 
       richting van deze opvatting te wijzen. In het citaat in punt 
       10.3.3 uit die Rondzendbrief wordt dit echter duidelijk terugge 
       nomen met een beroep op de wetsgeschiedenis, waaruit blijkt dat 
       het belang van de ingezetenen niet is gebonden aan de plaats van 
       hun woning (zie ook punt 9.2.5, slot). 
       11.4.3 Als ervan mag worden uitgegaan dat niet iedere inwoner van Ne 
       derland een algemeen taakbelang heeft bij de taakuitoefening van 
       een bepaald waterschap en er dus enige beperking moet worden 
       gesteld aan het ingezetenenbelang, lijkt mij de beperking beslo 
       ten deze derde opvatting het meest zinvol en tevens uitvoerbaar. 
       Het ligt naar mijn mening bepaald niet voor de hand dat ingeze 
       tenen wier woning geen enkel (of nauwelijks enig) specifiek 
       taakbelang heeft bij de activiteiten van het waterschap bij het 
       bestuur van het waterschap zouden moeten worden betrokken. Het 
       heffen van een ingezetenenomslag is dan evenmin op zijn plaats. 
       Het is een zodanige ingezetene niet gemakkelijk duidelijk te 
       maken waarom hij zou moeten meebetalen aan kosten van verrich 
       tingen die geen enkel (althans geen enkel direct) verband houden 
       met zijn woning (vgl. het vraagstuk dienaangaande in het onder 
       havige geval, alsmede het geval in de zaak, aanhangig onder nr. 
       32.788). 
       11.5 De vierde opvatting 
       11.5.1 Deze opvatting is vermeld in punt 11.1.5. Door de combinatie 
       met de derde opvatting vervalt het belangrijkste bezwaar tegen 
       de tweede opvatting (zoals verwoord in punt 11.3.7). Dit bete 
       kent, dat deze vierde opvatting mijn voorkeur heeft. 
       11.5.2 Samenvattend moet in deze opvatting bij elke ingezetenenomslag 
       worden onderzocht: 
       a.   of de woning van de in de omslag betrokken ingezetenen 
       enig (meer dan een zeer gering) specifiek taakbelang heeft bij 
       de (klassieke) waterschapsverrichtingen (waterkering en/of 
       waterbeheersing) en zo ja, 
       b.   wat (globaal beoordeeld) de totale kosten zijn van de 
       "brede kijk" van het waterschap, die aan het jaar, waarop de 
       omslag betrekking heeft, kunnen worden toegerekend; 
       c.   of de onder b bedoelde totale kosten, marginaal ge 
       toetst, op een redelijke wijze over de ingezetenen zijn omgesla 
       gen (vgl. bijv. de differentiatie als aangegeven in punt 
       10.4.5). 
       12  Het onderhavige geval 
       12.1 Belanghebbende heeft in haar pleitnotitie voor het hof (ingelast in 
       de uitspraak) gesteld: 
       "Het waterschap vindt rechtvaardiging in het heffen van 
       bijvoorbeeld het ingezetenen-aandeel, in het feit dat de 
       taken van het waterschap zijn geïntensiveerd. Belanghebben 
       de spreekt deze redenering niet tegen, echter blijft zij 
       erbij dat inwoners uit een gebied dat absoluut geen belang 
       heeft bij de taken en verrichtingen van het waterschap, 
       moeten meebetalen aan voorzieningen die niet nodig zijn 
       voor hun gebied. Belanghebbende wordt, wonend in een deel 
       van het Centraal Veluws Natuurgebied, betrokken in heffin 
       gen voor zaken waarvoor het natuurgebied geen waterschap 
       nodig heeft." 
       12.2 Het hof heeft overwogen: 
       "7.1. De ingezetenenomslag is, blijkens de geschiedenis van 
       de totstandkoming van artikel 116, meer in het bijzonder 
       onderdeel d, van de Waterschapswet, bedoeld als een heffing 
       van alle ingezetenen, die verondersteld worden belang te 
       hebben bij de taakuitoefening van het waterschap die wonen, 
       werken en leven in zijn gebied mogelijk maakt. Volgens 
       artikel 118, lid 3, wordt als ingezetene aangemerkt degene 
       die blijkens het persoonsregister van de gemeente bij het 
       begin van het belastingjaar wooonplaats heeft in het water 
       schapsgebied en aldaar het gebruik heeft van woonruimte. 
       Gebruik van woonruimte door leden van een gezamenlijke 
       huishouding wordt aangemerkt als gebruik door één lid van 
       dat huishouden. Artikel 121 bepaalt voorts nog dat de om- 
       slag wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte. 
       7.2. Aan de heffing van de ingezetenenomslag van belangheb 
       bende kan dan ook, anders dan zij bepleit, niet de voorwaar 
       de worden gesteld dat haar perceel belang heeft bij enig 
       specifiek onderdeel van de aan het waterschap opgedragen 
       waterstaatkundige zorg. De in het bezwaarschrift opgeworpen 
       en in beroep herhaalde grief, toegelicht als onder 5.3.1.3 
       is weergegeven, stuit hierop af." 
       12.3 In de onder 11.5 verdedigde vierde opvatting is - anders dan het hof 
       in rov. 7.2 overweegt - een (eerste) voorwaarde voor het heffen 
       van ingezetenenomslag dat de woning  belang heeft bij enig speci 
       fiek onderdeel van waterstaatkundige zorg. Het oordeel van het 
       hof is dus onjuist. Aan een feitelijke vaststelling dat de 
       woning van belanghebbende geen bijzonder taakbelang heeft bij de 
       taakuitoefening van het waterschap is het hof niet toegekomen. 
       In zijn opvatting was wat ook niet nodig, evenmin als het hof 
       het nodig zal hebben geoordeeld vast te stellen of deze stelling 
       van belanghebbende al dan niet door het zuiveringschap is 
       weersproken. 
       12.4 In haar beroepschrift in cassatie zegt belanghebbende, onder 
       verwijzing naar de Toelichting op het Reglement voor de Gelderse 
       waterschappen (geciteerd in punt 11.2.5), dat 
       "(...) ingezetenenheffing misplaatst kan zijn als het 
       betrokken gebied geen belang heeft bij water-keringszorg, 
       wat naar in confesso is met het mijn perceel omringende 
       gebied het geval is (van gebouwd en ongebouwd onroerend 
       goed worden alleen lasten geheven voor de water-beheersing 
       en niet voor de waterkering). Daarmee staat m.i. vast dat 
       mij de aanslag ingezetenenheffing ten onrechte is opge 
       legd." 
       12.5 Indien Uw Raad met mij de vierde opvatting de juiste acht, zal 
       de uitspraak van het hof moeten worden vernietigd en zal de zaak 
       moeten worden verwezen naar een ander hof ten einde te doen 
       vaststellen (zie punt 11.5.2): 
       a.   of de woning van belanghebbende enig (meer dan een zeer 
       gering) specifiek taakbelang heeft bij de taakuitoefening van 
       het waterschap voor wat betreft de waterkering en/of de 
       waterbeheersing; 
       b.   bij bevestigende beantwoording van vraag a, of het 
       waterschap aan het betreffende jaar toerekenbare kosten heeft 
       gemaakt in verband met de "brede kijk" en zo ja, wat de globale 
       omvang van die kosten is; 
       c.   bij bevestigende beantwoording van vraag b, of de 
       ingezetenenomslag van het waterschap, marginaal getoetst, in 
       overeenstemming is met de onder b bedoelde omvang van de kosten. 
       13 Conclusie 
       Het tweede cassatiemiddel gegrond bevindend, concludeer ik tot 
       vernietiging van de uitspraak van het hof en tot verwijzing van 
       de zaak naar een ander hof ter verdere afdoening. 
       De Procureur-Generaal bij de 
       Hoge Raad der Nederlanden 
       A-G i.b.d.