ECLI: ECLI:NL:CBB:2015:249

Titel: ECLI:NL:CBB:2015:249 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 06-07-2015 / 13/795

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2015-07-06

Zaaknummer: 13/795

Proceduretype: Eerste en enige aanleg

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2015:249

---

Kapitaallasten, oude plankosten, invoering NHC/integrale tarieven, beleidsregel compensatie vaste activa

uitspraak 
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 13/795  
       13950 
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2015 in de zaak tussen 
     Stichting Warmande, te Oostburg, appellante 
     (gemachtigde: mr. F. Lijffijt), 
     
     
       en 
     
     
     de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster  
     (gemachtigden: mr. E.C. Pietermaat en mr. M.A.M. Verduijn). 
     
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 15 februari 2013 (het primaire besluit) heeft verweerster de aanvraag voor compensatie voor de oude plankosten voor woonzorgcentrum De Burght ten bedrage van € 545.152 afgewezen. 
     
     
     
       Bij besluit van 12 september 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.  
     
     
     
       Verweerster heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 maart 2015, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.  
     
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       1.	Het College gaat uit van de volgende feiten, omstandigheden en beleidsregels. 
     
     
     
       1.1 
       Appellante verleent onder andere intramurale zorg, tot 1 januari 2015 in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), vanaf 1 januari 2015 in het kader van de Wet langdurige zorg (Wlz). 
       
     
     
       1.2 
       Tot 2009 gold voor aanbieders van langdurige zorg een zogenoemd bouwregime met een vergunningprocedure via het College bouw zorginstellingen, tot en met 31 december 2005 gebaseerd op de Wet ziekenhuisvoorzieningen (WZV) en vanaf 1 januari 2006 in de Wet toelating zorginstellingen (WTZi), neergelegd in (laatstelijk) het uitvoeringsbesluit WTZi. Tot de aanvaardbare kosten behoorden de kapitaallasten die betrekking hadden op de activa waarvoor een vergunning op grond van de Wet ziekenhuisvoorzieningen respectievelijk een toelating op grond van de Wet toelating zorginstellingen was verstrekt. Plankosten voor de ontwikkeling van een bouwinitiatief dat geen doorgang heeft gevonden behoorden alleen onder bepaalde voorwaarden tot de aanvaardbare kosten. Verweerster heeft ter onderbouwing van het onder het bouwregime geldende beleid verwezen naar de circulaire Bekendmaking beleid verrekening planontwikkelingskosten (Stcrt. 1995, nr. 185, nadien verlengd). Hierin was vermeld: 
       
       
         "3. Planontwikkelingskosten ten laste van de rubriek Startkosten 
         In de loop van het ontwikkelings- wel uitvoeringstraject kunnen zich een aantal bijzondere – niet voorzienbare – situaties voordoen: 
         a. de initiatiefnemer heeft, op mijn verzoek, andere of meer dan de gebruikelijke onderzoeken moeten verrichten waarvoor extra advisering noodzakelijk is; 
         b. de overheid wijzigt een of meer op het bouwinitiatief betrekking hebbende voorschriften, zonder dat de initiatiefnemer dit heeft kunnen voorzien. Dit kan leiden tot aanpassing of zelfs stopzetting van het bouwinitiatief; 
         c. de initiatiefnemer besluit, na mijn – schriftelijke – instemming, tot stopzetting van de werkzaamheden voor het bouwinitiatief. 
       
       
       
         Een initiatief voor een bouwproject dient te voldoen aan de afgegeven goedkeuringsdocumenten c.q. de geldende richtlijnen ex WZV, bouwmaatstaven en overige (overheids-)voorschriften. Worden deze in de loop van het traject als gevolg van overheidsbeslissingen gewijzigd en had de initiatiefnemer dit niet kunnen verwerken in het plan dan kan dit tot extra planontwikkelingskosten leiden. In het geval dat dit aannemelijk te maken is, kunnen deze planontwikkelingskosten als startkosten worden opgevoerd en voor verrekening in aanmerking komen. Indien een initiatief als gevolg van gewijzigde voorschriften en inzichten van de overheid niet tot realisatie komt kunnen de gemaakte kosten eveneens voor verrekening in aanmerking komen. 
       
       
       
         4. Planontwikkelingskosten voor eigen risico en rekening van de initiatiefnemer Het kan voorkomen dat bij beoordeling van het bouwproject blijkt dat de initiatiefnemer op eigen gezag het bouwplan op een andere manier heeft ontwikkeld en/of uitgevoerd, dan waarvoor hij goedkeuring had verkregen. De volgende situaties zijn daarbij denkbaar: a. de initiatiefnemer heeft, zonder mijn – schriftelijke – instemming, andere of meer dan de gebruikelijke onderzoeken laten verrichten c.q. adviezen ingewonnen; b. de initiatiefnemer heeft een bouwinitiatief ontwikkeld dat niet voldoet aan de afgegeven goedkeuringsdocumenten c.q. de geldende richtlijnen ex WZV, bouwmaatstaven en overige (overheids)voorschriften; c. de initiatiefnemer heeft een bouwproject ontwikkeld of uitgevoerd met elementen die niet in de verklaring of vergunning zijn opgenomen of tegen een hoger kostenniveau; d. de initiatiefnemer heeft het bouwinitiatief niet conform de afgegeven vergunning uitgevoerd; e. de initiatiefnemer heeft besloten, zonder mijn – schriftelijke – instemming, tot stopzetting van de werkzaamheden voor het bouwinitiatief. In deze gevallen is het voorzienbaar dat ik [de minister,  College ] aan het project of de planontwikkelingskosten mijn goedkeuring zal onthouden. De planontwikkeling is in dit geval voor eigen rekening en risico van de initiatiefnemer. De daaruit voortvloeiende (extra) kosten komen niet voor verrekening in aanmerking. Instemming mijnerzijds betreffende een gewijzigde beslissing moet zijn vastgelegd in een nieuw goedkeuringsdocument." 
       
       
       
         Dit bouwregime voor de langdurige zorg is met ingang van 1 januari 2009 vervallen door een wijziging van het uitvoeringsbesluit WTZi (Stb. 2009, 19). 
       
       
     
     
       1.3 
       De tarieven van instellingen voor intramurale zorg worden berekend op basis van een telkens voor een jaar geldend bedrag aan aanvaardbare kosten (het budget). De wijze waarop aanvaardbare kosten worden berekend, is opgenomen in de Beleidsregel aanvaardbare kosten AWBZ (Beleidsregel CA-300-520 in 2012). Deze beleidsregel bepaalt uit welke posten de aanvaardbare kosten zijn opgebouwd en verwijst naar andere beleidsregels waarin de hoogte van de verschillende posten is bepaald, onder meer de productieafspraken en de kapitaallasten. Vanaf 1 januari 2009 worden productieafspraken gemaakt tussen zorgaanbieder en zorgkantoor op basis van zorgzwaartepakketten (ZZP's). Verder wordt de bestaande kapitaallastenvergoeding vervangen door een kapitaallastenvergoeding die gekoppeld is aan het aantal ZZP's dat een zorgaanbieder levert. In de tarieven voor de zorgzwaartepakketten wordt vanaf 1 januari 2012 een normatieve huisvestingscomponent (NHC) opgenomen, waarmee zogenoemde integrale tarieven ontstaan. Door de invoering van de NHC komen bepaalde kapitaallasten die onder het tot 2012 geldende systeem van kapitaallastenvergoeding werden vergoed, niet meer voor vergoeding in aanmerking.	 
       
     
     
       1.4 
       
         Op 1 juni 2011 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) aan de Tweede Kamer een brief gestuurd over de invoering van integrale tarieven voor de langdurige zorg en de gehele GGZ (voorhangbrief). In deze voorhangbrief heeft hij, conform artikel 8 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg), de Kamer geïnformeerd over de zakelijke inhoud van een aanwijzing die hij van plan was op grond van artikel 7 Wmg aan verweerster te geven. In deze brief heeft de staatssecretaris de uitgangspunten van de NHC en de vast te stellen overgangsregelingen weergegeven.  
         Op 12 juli 2011 heeft de minister van VWS (minister) vervolgens aan verweerster een aanwijzing gegeven over de NHC, welke op 8 augustus 2011 op enkele punten is gewijzigd. (Stcrt. 2011, nr. 13319 en nr. 16189). 
       
       
       
         Artikel 9 van de gewijzigde aanwijzing bepaalt:  
       
       
       
         "De zorgautoriteit voorziet voor bestaande AWBZ-instellingen in een compensatieregeling met betrekking tot vaste activa waarvan zij economisch eigenaar zijn en welke in de balans van de betreffende instelling zijn opgenomen. Daarbij gelden in ieder geval de volgende uitgangspunten:  
         (…) 
         b. wat betreft oude plankosten of het verwijderen van asbest gaat het om de daaraan verbonden werkelijke kosten tot een door de zorgautoriteit vast te stellen maximum dat berekend wordt volgens een door haar vast te stellen methode;  
         c. aan de onder a en b bedoelde situaties dient een vergunning ten grondslag te liggen op grond van de Wet ziekenhuisvoorzieningen, de Wet toelating zorginstellingen, de Tijdelijke verstrekkingenwet maatschappelijke dienstverlening, de Wet op de bejaardenoorden, of de Regeling subsidiëring verzorgingshuizen van het College voor zorgverzekeringen; " 
       
       
     
     
       1.5 
       Naar aanleiding van deze aanwijzing heeft verweerster, om het boekwaardeprobleem in redelijke mate op te lossen, de Beleidsregel Compensatie vaste activa AWBZ en GGZ in verband met invoering normatieve huisvestingscomponent (CA-300-493, verder: de beleidsregel) van 19 juli 2011 opgesteld, die voorziet in de mogelijkheid om onder voorwaarden versneld af te schrijven op de resterende boekwaarde van vaste activa in het kader van de invoering van de normatieve huisvestingscomponent voor bestaande zorgaanbieders (Stcrt. 2011, nr. 14267). 
       
       
         Deze beleidsregel vermeldt voor zover voor dit geschil relevant: 
       
       
       
         "3. Begripsbepalingen 
         (…) 
       
     
     
       3.7 
       
         Oude plankosten 
         Oude plankosten zijn de ontwikkelingskosten van een bouwinitiatief ex WZV/WTZi dat uiteindelijk niet in de oorspronkelijke vorm is gerealiseerd en waarbij het feit dat het niet in de oorspronkelijke vorm is gerealiseerd niet aan de zorgaanbieder is te wijten omdat het vervallen van het bouwplan veroorzaakt is door: 
         • Verzoeken van de minister voor meer dan de gebruikelijke onderzoeken. 
         • De minister op het bouwplan betrekking hebbende voorschriften heeft gewijzigd zonder dat deze voorzienbaar was, of, 
         • stopzetting van een bouwplan na schriftelijke toestemming door de minister. 
         • Dat het aan het ingrijpen van de minister is te wijten blijkt uit het feit dat de minister voor een nieuw bouwplan, als vervanger van het oude, een verklaring (WZV) of een toelating met bouw (WTZi) heeft afgegeven. 
         (…) 
         
           4. Compensatie 
       
     
     
       4.1 
       
         Vaste activa die voor compensatie in aanmerking komen 
         Voor compensatie komt in aanmerking: 
         (…) 
         c. de werkelijke oude plankosten van lopende of na 2011 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten waarvoor een goedkeuring is afgegeven waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2011 plaatsvindt. De werkelijke oude plankosten kunnen maximaal 75% van 14% van de bouwkosten uit het oorspronkelijk goedgekeurde bouwplan dat niet is uitgevoerd bedragen; 
         (…) 
       
       
       
       
         De toelichting vermeldt: 
       
       
       
         "Artikel 3.4 t/m 3.8 
         Een belangrijke voorwaarde is dat oude plankosten, kosten van buiten gebruik gestelde of gesloopte panden een relatie hebben met een bouwproject waarvoor (uiteindelijk) een goedkeuring is afgegeven, dan wel bouwprojecten waarvoor door de afschaffing van het bouwregime geen goedkeuring meer is afgegeven, maar wel een toelating met bouw is afgegeven in verband met vervangende nieuwbouw. Deze laatste categorie is beschreven in de bijlage bij de brief van de Minister van VWS over de afschaffing van het bouwregime met kenmerk DLZ/SFI-U-2876516 van 16 september 2008 aan VGN, ActiZ en GGZ 
         Nederland. 
       
       
       
         (…)" 
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante heeft met het nacalculatieformulier 2011 een verzoek ingediend voor compensatie voor de oude plankosten voor woonzorgcentrum De Burght ten bedrage van € 545.152, welk bouwplan geen doorgang heeft gevonden. Appellante had op 26 januari 2009 een WTZi-vergunning van het College bouw zorginstellingen gekregen voor vervangende nieuwbouw voor woonzorgcentrum De Burght. In verband met het scheiden van wonen en zorg heeft appellante afgezien van dit bouwplan. Het College sanering zorginstellingen heeft op 15 januari 2013 op verzoek van appellante goedkeuring verleend voor de verkoop van de grond op de locatie De Burght.  
     
     
       2.2 
       Verweerster heeft de aanvraag voor compensatie afgewezen omdat de oude plankosten geen betrekking hebben op een bouwinitiatief ex WZV/WTZi dat niet in de oorspronkelijke vorm is gerealiseerd door ingrijpen van de minister. De minister heeft geen verklaring (WZV) of toelating met bouw (WTZi) afgegeven voor een nieuw bouwplan, als vervanger van het oude bouwplan. In geschil is of verweerster deze beslissing in bezwaar terecht heeft gehandhaafd. 
       
       
         3.	Appellante heeft in essentie het volgende aangevoerd. 
       
       
     
     
       3.1 
       Zij betoogt dat zij aan de voorwaarden voldoet om compensatie voor haar oude plankosten te krijgen. Appellante stelt daartoe dat haar bouwplannen werden ingehaald door de gewijzigde kabinetsplannen in 2012 omtrent het scheiden van wonen en zorg voor cliënten met ZZP's 1 tot en met 3. Dit was in 2004-2009 voor appellante niet te voorzien. Bovendien heeft appellante toestemming gekregen van het College sanering zorginstellingen voor de verkoop van De Burght aan Stichting Woongoed Zeeuws-Vlaanderen. Dit College is een zelfstandig bestuursorgaan, waarvan de leden worden benoemd door de minister. Het College valt onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Toestemming van het College sanering zorginstellingen mag dan ook gelden als toestemming van de minister. 
       
     
     
       3.2 
       
         Appellante voert verder aan dat de aanwijzing van de minister van 12 juli 2011 verweerster geen beleidsruimte biedt om oude plankosten te definiëren. Volgens appellante is in de aanwijzing uitdrukkelijk geen verband gelegd met enige verwijtbaarheid voor het ontstaan van oude plankosten aan de kant van de instelling. De ratio achter de aanwijzing is juist dat instellingen in de gelegenheid worden gesteld om gecompenseerd te worden voor de wijziging in de bekostigingssystematiek voor kapitaallasten. Appellante verwijst naar een passage in de voorhangbrief:  
         "Een overgangsregime heeft ten doel de zorgaanbieder in staat te stellen van de oude situatie (nacalculatie, geen risico op leegstand) naar de nieuwe te komen (normatieve vergoeding met leegstandsrisico)." 
       
     
     
       3.3 
       Bovendien heeft verweerster met de nadere definitie van oude plankosten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling overschreden. Zo is onduidelijk hoe de vier situaties zoals genoemd in artikel 3.7 van de beleidsregel zich tot elkaar verhouden. Volgens appellante sluit de definitie evenmin aan bij de toelichting bij artikel 3.7 van de beleidsregel omdat volgens appellante uit de eerste alinea blijkt dat de oude plankosten ook een relatie moeten kunnen hebben met een bouwproject van ná het bouwregime.  
     
     
       3.4 
       Volgens appellante is de beleidsregel evenmin met de aanwijzing in overeenstemming omdat verweerster aansluiting gezocht heeft bij het voormalige overheidsbeleid uit 1995 met betrekking tot verrekening van planontwikkelingskosten, waarbij een onderscheid gemaakt werd tussen kosten de samenhingen met een besluit tot stopzetting van de werkzaamheden zonder en met instemming van de minister. Na 1 januari 2009 behoeft echter geen enkele zorgaanbieder meer toestemming om bouwwerkzaamheden stop te zetten. Volgens appellante moet artikel 3.7 van de beleidsregel daarom buiten toepassing blijven en dient aansluiting te worden gezocht bij de aanwijzing.  
       
     
     
       3.5 
       Daarnaast beroept appellante zich op bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 Awb. Door de strikte interpretatie van de definitie van oude plankosten wordt appellante geconfronteerd met een tekort van € 545.152 dat onevenredig is met het doel van de beleidsregel, te weten dat instellingen in de gelegenheid worden gesteld om zich aan te passen aan de integrale tarieven. 
       
       
       
         4.	Het standpunt van verweerster luidt in essentie als volgt. 
       
       
     
     
       4.1 
       Verweerster heeft de aanvraag voor compensatie van appellante afgewezen omdat het niet aan de minister te wijten is dat het bouwinitiatief niet in de oorspronkelijke vorm is gerealiseerd. Daarnaast heeft de minister geen goedkeuring verleend aan het vervangende bouwplan. Verweerster betwist dat appellante aan de voorwaarden van artikel 3.7 van de beleidsregel voldoet omdat zij vanwege de invoering van het scheiden van wonen en zorg van de plannen voor locatie De Burght heeft afgezien. In de drie bullets bij artikel 3.7 gaat het om situaties waarin de minister ten aanzien van een individueel bouwinitiatief heeft bepaald dat het anders kan of moet worden vormgegeven. Het gaat niet om algemene maatregelen die hun weerslag kunnen hebben op bouwinitiatieven, zoals de invoering van het scheiden van wonen en zorg. Het feit dat appellante toestemming heeft gekregen van het College sanering zorginstellingen voor de verkoop van De Burght betekent niet dat de minister de wijziging heeft goedgekeurd. Appellante beschikt niet over de vereiste goedkeuring voor het vervangend bouwplan. 
       
     
     
       4.2 
       
         Verweerster stelt zich op het standpunt dat zij wel bevoegd was om de voorwaarden waaronder de compensatie zou worden toegekend nader te definiëren. Verweerster wijst daarbij op artikel 9 van de aanwijzing. 
         "De zorgautoriteit voorziet voor bestaande AWBZ-instellingen in een compensatieregeling met betrekking tot vaste activa waarvan zij economisch eigenaar zijn en welke in de balans van de betreffende instelling zijn opgenomen. Daarbij gelden in ieder geval de volgende uitgangspunten: " 
       
       
       
         Volgens verweerster wordt met de vereiste vergunning in artikel 9, onder c, van de aanwijzing een vergunning voor de nieuwe plannen bedoeld. Dat vereiste heeft verweerster, geheel in lijn met de aanwijzing, aan het slot van artikel 3.7 in de beleidsregel opgenomen.  
       
       
     
     
       4.3 
       
         Verder stelt verweerster zich op het standpunt dat de beleidsregel redelijk is. Volgens haar is er maar één lezing van de criteria in artikel 3.7 van de beleidsregel mogelijk, namelijk dat het niet realiseren van de plannen aan de minister moet zijn te wijten. In de tweede plaats moet dat blijken uit een goedkeuring van de minister. Dat blijkt ook uit de toelichting bij artikel 3.7. De brief waarnaar in de toelichting wordt verwezen is daarmee ook in lijn. Volgens verweerster kan uit de toelichting en brief niet worden afgeleid dat ook bouwinitiatieven van na het bouwregime voor compensatie in aanmerking kunnen komen. In de brief staat onder meer: 
         "Uitgangspunt is overigens dat bepalend is of een aanvraag goedkeuringsdocument met bouw daadwerkelijk voor 1 januari 2009 is ingediend bij het CIBG of het College Bouw. Alle verzoeken die na de datum worden ontvangen door het CIBG of het College Bouw dienen te worden beantwoord met de mededeling dat met ingang van 1 januari 2009 het bouwregime is vervallen."  
       
       
     
     
       4.4 
       Verweerster betwist dat er sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden. Immers, voor alle zorgaanbieders geldt dat zij alleen voor compensatie in aanmerking komen als zij aan de voorwaarden voldoen. Bovendien is er geen financieel nadeel van € 545.152 omdat uit de vergunning van 31 december 2008 blijkt dat het College bouw zorginstellingen slechts een bedrag van € 243.576 aan startkosten heeft gehonoreerd.  
       
       
       
         5.	Het College oordeelt als volgt.  
       
       
     
     
       5.1 
       
         Appellantes betoog dat zij aan de voorwaarden voldoet om compensatie voor haar oude plankosten te krijgen begrijpt het College aldus dat zij van oordeel is, dat in haar geval voldaan wordt aan de vereisten geformuleerd in de tweede en derde bullet van artikel 3.7 van de beleidsregel. Zij stelt dat de gewijzigde kabinetsplannen in 2012 omtrent het scheiden van wonen en zorg door cliënten met ZZP’s 1 tot en met 3 moeten worden aangemerkt als een onvoorziene op haar bouwplan betrekking hebbende wijziging van de voorschriften van de minister. inhoudt, die er toe geleid heeft dat zij aan haar bouwplan niet langer kon vasthouden. Naar het oordeel van het College kan deze beleidswijziging niet als een wijziging van de op het bouwplan betrekking hebbende voorschriften worden aangemerkt. 
         Voorts betoogt appellante, dat zij geacht moet worden schriftelijk toestemming van de minister gehad te hebben om haar bouwplan stop te zetten. Dat het College sanering zorginstellingen - een zelfstandig bestuursorgaan waarvan de leden benoemd worden door de minister - toestemming heeft gegeven tot verkoop van De Burcht aan Stichting Woongoeds Zeeuws-Vlaanderen, kan echter niet als een beslissing van de minister met betrekking tot een bouwplan worden aangemerkt. 
         Appellante voldoet evenmin aan de andere in de beleidsregel gestelde voorwaarden zoals opgenomen in artikel 3.7. Er is immers geen verzoek geweest van de minister voor aanvullende onderzoeken en er is geen verklaring (WZV) of toelating (WTZi) afgegeven voor een nieuw bouwplan.   
       
       
     
     
       5.2 
       Anders dan appellante heeft aangevoerd is artikel 3.7 van de beleidsregel niet onduidelijk. Er worden drie categorieën gevallen genoemd waarin oude plankosten voor versnelde afschrijving in aanmerking gebracht kunnen worden, met als cumulatieve eis ten opzichte van elk van deze drie dat er een nieuw, vervangend bouwplan is waarvoor een toelating als bedoeld in dit artikel is verleend. Daarmee sluit de beleidsregel aan bij de criteria die tot 1 januari 2009 golden onder het oude bouwregime. Voor 1 januari 2012 konden de met oude plankosten gemoeide kapitaallasten immers eveneens alleen voor vergoeding in aanmerking komen als voor 1 januari 2009 aan dezelfde cumulatieve eisen onder het toen geldende bouwregime was voldaan, zoals blijkt uit de weergave van dit oude bouwregime onder 1.2. De beleidsregel voorziet in een overgangsregeling ten aanzien van kapitaallasten, die onder het oude financieringssysteem wel voor vergoeding in aanmerking kwamen, en onder het nieuwe systeem vanaf 1 januari 2012 niet meer. Zonder het stellen van de cumulatieve eisen in artikel 3.7 zou de overgangsregeling de mogelijkheid openen om kosten voor vergoeding in aanmerking te brengen die onder het oude noch het nieuwe regime werden c.q. worden vergoed, hetgeen zich niet verdraagt met het doel ervan. Voor zover appellante aanvoert dat na 1 januari 2009 niet meer kon worden voldaan aan het vereiste van toelating voor een nieuw vervangend bouwplan, is dat feitelijk juist, maar vloeit dat voort uit de afschaffing van het bouwregime per 1 januari 2009 en niet uit de invoering van de NHC per 1 januari 2012. Het College ziet daarom geen aanleiding de beleidsregel in dit opzicht voor rechtens onjuist te houden. Evenmin ziet het College grond voor het oordeel dat verweerster bij het vaststellen van de beleidsregel de aanwijzing te buiten is gegaan dan wel deze anderszins onjuist zou hebben uitgevoerd. In artikel 2, tweede lid, van de aanwijzing is bepaald dat verweerster ter uitvoering van de aanwijzing waar nodig regels en beleidsregels vaststelt. Verweerster was derhalve bevoegd om een definitie van oude plankosten in de beleidsregel op te nemen die aansluit bij de omschrijving van planontwikkelingskosten in de circulaire Bekendmaking beleid verrekening planontwikkelingskosten uit 1995.  
       
     
     
       5.3 
       Conclusie moet dan ook zijn dat appellante niet voldoet aan de in de beleidsregel gestelde voorwaarden om compensatie voor haar plankosten te verkrijgen. 
       
     
     
       5.4 
       Het College is van oordeel dat de door appellante aangevoerde omstandigheid dat door de strikte interpretatie van de definitie van oude plankosten appellante een tekort heeft van € 545.152, voor verweerster geen aanleiding behoefde te vormen om appellante toch compensatie te verlenen. Dit is immers niet aan te merken als een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 Awb. 
       
       
         6.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
       
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College verklaart het beroep ongegrond. 
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. E.R. Eggeraat en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2015. 
     
     
     
     
     
     
     
     
       w.g. W.E. Doolaard	w.g. F.E. Mulder