ECLI: ECLI:NL:RBOVE:2021:808

Titel: ECLI:NL:RBOVE:2021:808 Rechtbank Overijssel , 23-02-2021 / AK_20 _ 653

Gerecht: Rechtbank Overijssel

Datum uitspraak: 2021-02-23

Zaaknummer: AK_20 _ 653

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBOVE:2021:808

---

Boetes opgelegd in verband met overtreding van de Meststoffenwet; gegevens op 301 vervoersbewijzen dierlijke mest niet volledig ingevuld vanwege ontbreken silonummer; beroep gegrond voor zover in bezwaarfase geen kostenvergoeding is toegekend.

RECHTBANK OVERIJSSEL 
     Zittingsplaats Zwolle 
     
     
       Bestuursrecht 
     
     
     
       zaaknummer: AWB 20/653 
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen 
     
     
      [eiseres] , gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres, 
     gemachtigde: mr. drs. A.C.M. Brom, 
     
     
       en  
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,  
     gemachtigde: mr. H.J. Kram. 
     
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 16 juli 2019, op de voorgeschreven manier bekendgemaakt op 30 september 2019, (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres 31 boetes met een totaalbedrag van € 6.200,- opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet en daarop gebaseerde regelgeving. 
     
     
     
       Bij besluit van 12 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het primaire besluit met verbetering van de motivering gehandhaafd, maar de hoogte van de boete ambtshalve verlaagd naar € 6.020,-.  
     
     
     
       Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.  
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 december 2020. Namens eiseres is verschenen [naam] bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
     
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Aanleiding 
       
     
     
     1. Eiseres is een intermediaire onderneming, die onder andere dierlijke meststoffen transporteert. Per brief van 1 maart 2019 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) voor het jaar 2018 heeft gecontroleerd of zij de wet- en regelgeving voor het vervoeren van mest naleeft. Daaruit is gebleken dat veel vervoersbewijzen dierlijke mest (VDM’s) die eiseres in de periode van 23 augustus 2018 tot en met 31 december 2018 elektronisch bij de RVO heeft ingediend niet volledig zijn ingevuld, omdat daarop het registratienummer opslag (hierna te noemen: het silonummer) ontbreekt. In de brief van 1 maart 2019 heeft verweerder aangekondigd dat hij het voornemen heeft om eiseres per klasse van 10 transporten waarbij deze overtreding is geconstateerd een boete van € 200,- op te leggen en dat dit betekent dat aan haar een boete met een totaalbedrag van € 6.000,- zal worden opgelegd. Tegen dit voornemen heeft eiseres een zienswijze ingediend. Daarna heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.  
     
     
       
         Het juridisch kader 
       
     
     
     2. Artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: het Uitvoeringsbesluit) bepaalt dat terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs wordt opgemaakt. 
     
     
       Het tweede lid bepaalt dat de leverancier en de afnemer ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, ervoor zorgdraagt dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend. 
     
     
     
       Het zesde lid bepaalt dat de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens op elektronische wijze bij de minister worden ingediend. 
     
     
     
       Ingevolge artikel 61, eerste en tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling) wordt uiterlijk bij het laden en lossen van de dierlijke meststoffen het registratienummer van de opslag ingevuld. 
     
     
     
       Artikel 64, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat de op het VDM ingevulde gegevens uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen door de vervoerder op elektronische wijze bij de minister worden ingediend.  
     
     
     
       Artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, dit volledig en naar waarheid doet. 
     
     
     
       In bijlage M bij de Uitvoeringsregeling is vastgelegd dat voor het niet volledig indienen van de op een VDM ingevulde gegevens door de vervoerder (feitcode M310) een boete van  
       € 200,- kan worden opgelegd.  
     
     
     
       
         Het primaire besluit 
       
     
     
     3. In het primaire besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres 301 keer feitcode M310 heeft begaan, doordat zij 301 keer de gegevens die op een VDM moeten worden ingevuld niet volledig elektronisch heeft ingediend. Volgens verweerder heeft eiseres namelijk bij het elektronisch indienen van de op 301 VDM’s ingevulde gegevens nagelaten om de silonummers die op deze VDM’s moesten worden ingevuld in te dienen.  
     In het primaire besluit is de hoogte van de boete vastgesteld op een bedrag van € 6.200,-.   
     
     
     
       
         Het bestreden besluit 
       
     
     
     4. Aan de ambtshalve verlaging van de boete in het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat hij als gevolg van de uitspraak van deze rechtbank van 22 februari 2019, in het beroep met zaaknummer AWB 18/1521, verbeteringen heeft doorgevoerd en zijn matigingsbeleid heeft herzien. In het bestreden besluit heeft verweerder verduidelijkt dat voor alle 301 overtredingen een boete van € 200,- wordt opgelegd en dat op basis van het nieuwe matigingsbeleid de totale boete in dit geval met 90% wordt gematigd. Op die manier is de hoogte van de boete in het bestreden besluit vastgesteld op € 6.020,-.  
     
     
       
         Beoordeling door de rechtbank 
       
     
     
     5. Hieronder bespreekt de rechtbank de gronden van beroep in de volgorde waarin eiseres die in het beroepschrift van 22 maart 2020 heeft aangevoerd, met dien verstande dat de laatste drie beroepsgronden gezamenlijk worden besproken.  
     
     
       
         Zijn de overtredingen begaan? 
       
     
     
     6. Eiseres is van mening dat zij geen overtredingen heeft begaan. Zij gebruikt voor het elektronisch indienen van de gegevens die op een VDM worden ingevuld het programma VDM Admin. Indien mest die zij vervoerde bij een leverancier of afnemer was of werd opgeslagen in een silo met een ‘registratienummer opslag’, werd dit silonummer handmatig op het bijbehorende VDM ingevuld. De silonummers die op de VDM’s waren ingevuld zijn daarna door een medewerker van eiseres in VDM Admin ingevoerd. [naam] heeft ter zitting verklaard dat hij daarna de VDM’s nog controleert en die daarna zelf naar de RVO/ verweerder verstuurt. Eiseres heeft de 301 VDM’s die zij elektronisch heeft ingediend en waar het in deze zaak om gaat uitgeprint en die in bezwaar bij verweerder ingediend. Op alle uitgeprinte VDM’s staan de vereiste silonummers ingevuld. Verder staat op deze VDM’s onder het kopje ‘Elektronische verzending RVO’ de bevestiging ‘Status: verstuurd - goedgekeurd’. Op basis hiervan is eiseres van mening dat zij heeft aangetoond dat zij de silonummers tijdig elektronisch bij verweerder heeft ingediend.  
     
     7. Naar aanleiding van wat eiseres in bezwaar heeft aangevoerd, heeft verweerder een nader intern onderzoek verricht naar de gegevens die eiseres elektronisch bij de RVO heeft ingediend. Uit dit onderzoek is verweerder gebleken dat voor de desbetreffende 301 VDM’s geldt dat een silonummer niet in het bij de RVO ontvangen XML-bericht is opgenomen. Per e-mail van 17 januari 2020 heeft verweerder dit aan eiseres meegedeeld en nader toegelicht. Daarna heeft hierover op 30 januari 2020 nog een gesprek plaatsgevonden tussen twee medewerkers van de RVO en gemachtigde van eiseres. 
     
     8. De rechtbank overweegt dat het aan verweerder is om aan te tonen dat eiseres de overtredingen - het niet elektronisch indienen van het op 301 VDM’s ingevulde silonummer - heeft begaan.  
     
     9. De eerste bijlage bij zowel het voornemen tot boeteoplegging van 1 maart 2019 als het primaire besluit bevat het overzicht van de VDM’s waarover het in deze zaak gaat. In dit overzicht zijn alle VDM’s opgenomen met de informatie die eiseres daarover bij verweerder heeft ingediend. Dit overzicht bevat derhalve de ter zake van de 301 VDM’s bij verweerder geregistreerde gegevens. Op dit overzicht ontbreken de silonummers. De elektronisch verzonden vervoersgegevens zijn in de registers van verweerder raadpleegbaar als ‘Report VDM’ (RVDM). Verweerder heeft vastgesteld dat op deze RVDM’s van de desbetreffende transporten de silonummers ontbreken. Bij het verweerschrift heeft verweerder ter illustratie één RVDM overgelegd dat betrekking heeft op een mesttransport ter zake waarvan verweerder heeft vastgesteld dat eiseres feitcode M310 heeft begaan. In dit RVDM is achter de tekst ‘Registratienummer Opslag Lev.’ inderdaad geen silonummer ingevuld.     
     
     10. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de overgelegde stukken en de daarop gegeven toelichting in de e-mail aan eiseres van 17 januari 2020 heeft aangetoond dat voor de 301 VDM’s geldt dat verweerder de vereiste silonummers niet op elektronische wijze heeft ontvangen. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder heeft aangetoond dat eiseres de vereiste silonummers niet (tijdig) elektronisch heeft ingediend en de overtredingen heeft begaan. Dat op de VDM’s de bevestiging ‘Status: verstuurd - goedgekeurd’ staat, leidt niet tot een ander oordeel. Uit het ontvangen van deze ontvangstbevestiging van de verzonden gegevens kan niet worden afgeleid dat de door eiseres verzonden gegevens ook volledig waren. 
     
     
       
         Kunnen de overtredingen eiseres worden verweten? 
       
     
     
     11. Eiseres is van mening dat zij de silonummers wel via VDM Admin naar verweerder heeft verzonden. Dat verweerder deze niet heeft ontvangen of dat deze niet in het systeem van verweerder staan, moet volgens haar het gevolg zijn van een fout in het systeem van verweerder. Eiseres is van mening dat dit niet onder haar verantwoordelijkheid valt en dat zij aan het wettelijke vereiste van digitale indiening van alle gegevens heeft voldaan. In dit kader heeft zij tevens gesteld dat een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij een controle op 8 maart 2018 bij eiseres al had geconstateerd dat zij de silonummers had doorgegeven, deze ook bij de inspecteur in het VDM Admin-systeem stonden, maar bij de RVO niet in het systeem te vinden waren. Volgens eiseres is dan ook sinds 8 maart 2018 al bij verweerder bekend dat er een fout in het systeem van de RVO zit.     
     
     12. Artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat haar van de overtredingen geen verwijt kan worden gemaakt.  
     
     13. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres hierin niet geslaagd. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat het niet elektronisch indienen van de silonummers het gevolg is van een systeemfout aan de kant van verweerder. Ook heeft eiseres geen stukken overgelegd op basis waarvan kan worden vastgesteld dat zij de silonummers wel elektronisch naar verweerder heeft verzonden. Zoals hiervoor al overwogen, blijkt uit de overgelegde papieren VDM’s niet dat alle daarop opgenomen gegevens daadwerkelijk elektronisch naar verweerder zijn verzonden. Verder deelt de rechtbank het standpunt van verweerder dat eiseres er zelf verantwoordelijk voor is dat het systeem waarmee zij de gegevens op het VDM elektronisch bij de RVO indient goed functioneert.  
     
     
       
         Had verweerder moeten waarschuwen? 
       
     
     
     14. Per brief van 22 maart 2018 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat regelmatig wordt geconstateerd dat VDM’s niet correct door haar worden ingevuld. In die brief noemt verweerder enkele aandachtspunten voor het op juiste wijze indienen van alle gegevens, waaronder de silonummers. Ook heeft verweerder in deze brief eiseres erop gewezen dat zij via ‘mijn.rvo.nl’ kan controleren of RVO.nl de gegevens ook heeft ontvangen en of deze kloppen.  
     
     15. Eiseres is van mening dat verweerder haar in de brief van 22 maart 2018 ook uitdrukkelijk had moeten meedelen dat voor het niet digitaal indienen van silonummers een boete van € 200,- per overtreding  kan worden opgelegd. Ook had verweerder eerder bij eiseres moeten melden dat niet alle informatie van de VDM’s volledig werd doorgegeven, doordat de silonummers ontbraken. Ter onderbouwing hiervan heeft eiseres verwezen naar wat hierover op de website van de RVO staat vermeld. Als gevolg hiervan is eiseres van mening dat de bestreden boete niet in stand kan blijven.  
     
     
     16. De rechtbank overweegt dat eiseres een intermediair is. Eiseres diende in die hoedanigheid te weten dat zij de gegevens die op een VDM moeten worden ingevuld tijdig elektronisch aan verweerder moet doorgeven en dat wegens het niet voldoen daaraan aan haar een boete kan worden opgelegd. Dat verweerder dit in de brief van 22 maart 2018 niet expliciet heeft vermeld vormt voor de rechtbank dan ook geen reden om te oordelen dat de boete niet had mogen worden opgelegd. Ook acht de rechtbank het niet onrechtmatig dat verweerder in dit geval direct een boete heeft opgelegd en niet eerst (nogmaals) een waarschuwing naar eiseres heeft gestuurd. 
     
     17. Verder is eiseres zelf verantwoordelijk voor het elektronisch indienen van alle gegevens die op het VDM staan. Dat verweerder eiseres niet direct heeft ingelicht of gewaarschuwd dat de silonummers ontbraken, brengt daarom niet mee dat de boete niet had mogen worden opgelegd. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder heeft uitgelegd dat het voor hem systeemtechnisch niet mogelijk is om vooraf te controleren of het veld ‘siloregistratie’ moet worden ingevuld, omdat er vrachten dierlijke meststoffen van en naar zowel geregistreerde als niet-geregistreerde opslagen worden vervoerd. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze uitleg te twijfelen.  
     
     
       
         Elektronische handtekening 
       
     
     
     18. Eiseres heeft aangevoerd dat zowel onder het primaire als het bestreden besluit geen echte handtekening staat, maar een gescande elektronische handtekening van de ondertekenaar. Hierdoor kan volgens eiseres niet worden gecontroleerd of deze besluiten ook daadwerkelijk door de daartoe gemandateerde personen zijn ondertekend. Ook volgt volgens eiseres uit artikel 10:11, eerste lid, van de Awb dat het bestreden besluit daadwerkelijk had moeten worden ondertekend, omdat anders niet aan de mandaatverlening is voldaan. Volgens haar is in dit geval sprake van een jpg-bestand met handtekening, dat door de opsteller van het bestreden besluit zelf onder het besluit kan worden geplaatst. Als gevolg hiervan is eiseres van mening dat zowel het primaire als het bestreden besluit geen rechtskracht hebben. Ter zitting heeft zij ter onderbouwing van deze beroepsgrond gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 8 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3355.   
     
     19. Verweerder heeft zich in verweer op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit rechtsgeldig is ondertekend, omdat de digitale handtekening onder dat besluit een elektronische handtekening is als bedoeld in artikel 3, onder 10, van Verordening (EU) Nr. 910/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2014 betreffende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische transacties in de interne markt en tot intrekking van Richtlijn 1999/93/EG ( PbEU  2014, L 257) (de eIDAS-verordening). 
     Verder heeft verweerder zich in verweer op het standpunt gesteld dat de ondertekening van het bestreden besluit voldoet aan de eisen die in hoofdstuk 10 van de Awb aan de verlening van mandaat worden gesteld, mede omdat een digitale handtekening in het systeem dat verweerder hanteert voor het ondertekenen van beslissingen op bezwaar slechts wordt aangemaakt, wanneer: 
     
       
         de desbetreffende persoon bevoegd is het besluit in mandaat te ondertekenen namens verweerder; 
       
       
         deze ondertekeningbevoegde persoon door middel van identificatiegegevens in het systeem heeft ingelogd; en 
       
       
         aan deze persoon bepaalde rechten zijn toegekend om door middel van identificatiegegevens in te loggen in het systeem dat wordt gebruikt voor het opstellen en ondertekenen van beslissingen op bezwaar. 
       
     
     
     
       Volgens verweerder is het systeem dus zo ingericht dat een persoon moet zijn gemachtigd om namens verweerder een besluit te ondertekenen en op basis van die machtiging in dat systeem ook de rechten moet hebben gekregen om na identificatie een besluit te ondertekenen. Hierdoor is het volgens verweerder uitgesloten dat een onbevoegde persoon het bestreden besluit heeft kunnen ondertekenen. 
     
     
     20. Artikel 2.16, eerste lid, van de Awb bepaalt dat aan het vereiste van ondertekening is voldaan door een elektronische handtekening, indien de methode die daarbij voor ondertekening is gebruikt voldoende betrouwbaar is, gelet op de aard en inhoud van het elektronische bericht en het doel waarvoor het is gebruikt.  
     
     21. De rechtbank ziet in wat eiseres in beroep heeft aangevoerd geen reden om te twijfelen aan de juistheid en de betrouwbaarheid van de door verweerder beschreven wijze van elektronisch ondertekenen van besluiten op bezwaar. De enkele stelling van eiseres dat niet kan worden gecontroleerd of mr. A.R. Liebregt ook daadwerkelijk zijn (elektronische) handtekening onder het bestreden besluit heeft geplaatst is daarvoor onvoldoende.  
     De rechtbank is dan ook van oordeel dat met de elektronische handtekening onder het bestreden besluit aan het vereiste van ondertekening is voldaan. Daarbij is de rechtbank niet gebleken van strijd met bepalingen voor het uitoefenen van mandaat uit afdeling 10.1.1 van de Awb. 
     
     
       
         Verwijzing naar zienswijze 
       
     
     
     22. Eiseres heeft de rechtbank verzocht om de inhoud van haar zienswijzebrief van  
     17 april 2019 als ingelast te beschouwen en, zo vat de rechtbank op, die inhoud aan te merken als gericht tegen het bestreden besluit. 
     
     23. Verweerder is in het primaire besluit echter uitvoerig ingegaan op de zienswijzen die eiseres in haar brief van 17 april 2019 naar voren heeft gebracht. Zowel in het primaire als in het bestreden besluit heeft verweerder de grieven van eiseres tegen de boeteoplegging uitvoerig besproken en weerlegd. De rechtbank ziet geen reden om de gehele zienswijze van eiseres te bespreken, maar beperkt zich tot de concrete beroepsgronden die eiseres tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd.   
     
     
     
       
         Verbetering van de motivering, hoogte boete en kostenvergoeding in de bezwaarfase 
       
     
     
     24. Volgens eiseres heeft verweerder in het bestreden besluit haar bezwaar feitelijk gehonoreerd en op basis van wat zij heeft aangevoerd de boete verlaagd naar € 6.020,-. Daarbij heeft verweerder echter het gelijkheidsbeginsel geschonden, omdat het eiseres bekend is dat in andere, vergelijkbare gevallen de oorspronkelijke boete niet met 90%, maar met 95% is gematigd. Ter onderbouwing hiervan heeft eiseres verwezen naar verweerders herziene beslissing op bezwaar van 27 november 2019, met referentienummer 494-35517. Op basis hiervan is eiseres van mening dat verweerder de boete had moeten verlagen naar  
     € 3.010,-. Daarnaast heeft zij aangevoerd dat de boete op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb verder zou moeten worden gematigd, omdat zij van mening is dat zij de silonummers wel bij verweerder heeft ingediend en het haar niet te verwijten valt dat verweerder die niet heeft ontvangen. Verder heeft eiseres aangevoerd dat verweerder voor de bezwaarfase aan haar een kostenvergoeding had moeten toekennen. 
     
     25. De rechtbank stelt vast dat op de website van de RVO het document ‘Boetebeleid Meststoffenbeleid RVO’ te vinden is. In dit document staat dat de eerste versie van dit beleid is gepubliceerd op 31 oktober 2019 en de tweede, gewijzigde versie op 15 oktober 2020. Verweerder heeft ter zitting echter verklaard dat het matigingsbeleid voor het eerst pas in oktober 2020 is gepubliceerd en dat het matigingsbeleid daarvóór als interne gedragslijn werd gehanteerd.  
     
     26. Op bladzijde 26 van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO staat dat de boete die bij herhaalde administratieve overtredingen wordt opgelegd in de regel opvolgend met 90%, 50% en 25% wordt gematigd.  
     
     27. Verweerder heeft in verweer en ter zitting verklaard dat de matiging van de boete met 95%, zoals dat is gebeurd in de herziene beslissing op bezwaar waarnaar eiseres heeft verwezen, een foute toepassing van het nieuwe beleid is geweest. Gelet op wat er in het Boetebeleid Meststoffenwet RVO is bepaald, acht de rechtbank dit aannemelijk. Eiseres heeft ook geen andere concrete gevallen genoemd waarin een boete met 95% is gematigd. Hierdoor is niet aannemelijk geworden dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door in het onderhavige geval de boete met 90% te matigen. Verweerder is niet verplicht om een eerder gemaakte fout te herhalen. De rechtbank ziet daarom geen reden om te oordelen dat verweerder in dit geval de boete met 95% had moeten matigen, omdat hij dat in een andere zaak abusievelijk ook heeft gedaan.    
     
     28. Verder ziet de rechtbank in de door eiseres genoemde omstandigheden geen reden voor het oordeel dat verweerder de boete op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb nog verder had moeten matigen.  
     
     29. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. De vraag die de rechtbank in dit kader heeft te beantwoorden is of de aan eiseres opgelegde boete in het bestreden besluit is verlaagd als gevolg van aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. 
     
     
     30. In het bestreden besluit heeft verweerder vermeld dat uit het primaire besluit (van  
     
       16 juli 2019) onvoldoende blijkt voor welke overtredingen een boete is opgelegd en dat hij mede als gevolg van de eerdergenoemde uitspraak van de rechtbank van 22 februari 2019 op dit punt verbeteringen heeft doorgevoerd. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat hij na  
       22 februari 2019 zijn matigingsbeleid is gaan aanpassen en is begonnen met het toepassen daarvan. Verweerder heeft ter zitting enerzijds verklaard dat hij tot februari 2019 het oude ‘staffelbeleid’ voor de matiging van boetes heeft gehanteerd en daarna het nieuwe matigingsbeleid is gaan toepassen. Anderzijds heeft verweerder ter zitting verklaard dat het enige tijd heeft geduurd voordat de uitspraak van de rechtbank van 22 februari 2019 tot alle afdelingen van de RVO was doorgedrongen.  
     
     
     31. De rechtbank stelt vast dat niet duidelijk is geworden vanaf wanneer verweerder zijn nieuwe matigingsbeleid als interne gedragslijn is gaan hanteren en of deze gedragslijn ten tijde van het primaire besluit in sommige andere zaken al wel werd toegepast. Als gevolg hiervan is niet duidelijk geworden of de boete in het bestreden besluit is verlaagd als gevolg van aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. Het was aan verweerder om deze duidelijkheid te bieden. Nu verweerder dit niet heeft gedaan, is de rechtbank van oordeel dat voor de bezwaarfase aan eiseres een kostenvergoeding had moeten worden toegekend.  
     
     32. Het beroep is op dit punt gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin is geweigerd aan eiseres een kostenvergoeding voor de bezwaarfase toe te kennen en verweerder opdragen deze alsnog te betalen. De hoogte van de kostenvergoeding voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand zal de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vaststellen op € 1.335,- (1 punt voor het indienen van het bezwaar, 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting op 21 november 2019 en 0,5 punt voor het gesprek op 30 januari 2020 (dat de rechtbank aanmerkt als een nadere hoorzitting als bedoeld in onderdeel A5 in de bijlage van het Bpb); waarde per punt:  
     € 534,-; wegingsfactor 1). 
     
     
       Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten in de bezwaarfase is de rechtbank niet gebleken.   
     
     
     
       
         Tot slot 
       
     
     
     33. Eiseres heeft nog gesteld dat de boeteoplegging in strijd is met het ne bis in idem-beginsel. Hierin volgt de rechtbank eiseres niet. Er is geen sprake van het opleggen van meerdere boetes voor dezelfde overtreding, maar van het opleggen van meerdere boetes wegens het meerdere keren overtreden van dezelfde voorschriften (het meerdere keren begaan van dezelfde feitcode). Niet valt in te zien waarom verweerder niet voor iedere nieuwe overtreding opnieuw een boete zou mogen opleggen.  
     
     34. Ter zitting heeft eiseres ook nog aangevoerd dat de boete verder had moeten worden gematigd, omdat het primaire besluit meer dan 13 weken na de verzending van het voornemen tot boeteoplegging is genomen. Nu eiseres deze beroepsgrond pas tijdens de zitting op 4 december 2020 voor het eerst heeft aangevoerd, laat de rechtbank deze grond wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing. De rechtbank ziet niet in waarom eiseres deze beroepsgrond niet eerder had kunnen indienen. Hetzelfde geldt voor de ook pas ter zitting van 4 december 2020 aangevoerde grond dat verweerder in het primaire besluit geen boete van € 6.200,- had mogen opleggen, omdat in het voornemen van 1 maart 2019 een boete van € 6.000,- is genoemd.    
     35. Omdat het beroep gegrond is, bestaat er aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling. De rechtbank stelt de proceskostenvergoeding voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op grond van het Bpb vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 534,-; wegingsfactor 1).  
     
     
       Van andere voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is de rechtbank niet gebleken. 
     
     
     
       Daarnaast moet verweerder het betaalde griffierecht aan eiseres vergoeden. 
     
     
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank: 
     
     
     
       
         verklaart het beroep gegrond; 
       
       
         vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin aan eiseres voor de bezwaarfase geen kostenvergoeding is toegekend; 
       
       
         bepaalt dat verweerder voor de bezwaarfase aan eiseres een kostenvergoeding moet betalen van € 1.335,-; 
       
       
         bepaalt dat het bestreden besluit voor het overige in stand blijft; 
       
       
         bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit: 
       
       
         veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.068,-; 
       
       
         gelast verweerder het griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden. 
       
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, rechter, in aanwezigheid van  
       mr. P.J.H. Bijleveld, als griffier, op  
     
     
     
       De beslissing wordt op de eerstvolgende donderdag na deze datum openbaar uitgesproken. 
     
     
     
     
     
     
     
     
       griffier								rechter 
     
     
     
     
       Afschrift verzonden aan partijen op:  
     
   
   
     Rechtsmiddel 
     Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.