ECLI: ECLI:NL:RVS:2016:1103

Titel: ECLI:NL:RVS:2016:1103 Raad van State , 26-04-2016 / 201505263/1/A2

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2016-04-26

Zaaknummer: 201505263/1/A2

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2016:1103

---

Bij besluit van 5 februari 2014 heeft het college [appellant sub 2] verboden de exploitatie van het [kindercentrum] aan de [locatie] te Venray voort te zetten met ingang van 6 februari 2014.

201505263/1/A2. 
     Datum uitspraak: 26 april 2016 
     
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     
     het college van burgemeester en wethouders van Venray, 
     appellant, 
     
     tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 mei 2015 in zaak nr. 14/2464 in het geding tussen: 
     
     1. [appellant sub 1], in zijn hoedanigheid van curator in het faillissement van [appellant sub 2], voorheen handelend onder de naam [kindercentrum], gevestigd te Venray, en 
     2. [appellant sub 2], wonend te Venray 
     
     en 
     
     het college. 
     
     Procesverloop 
     
     Bij besluit van 5 februari 2014 heeft het college [appellant sub 2] verboden de exploitatie van het [kindercentrum] aan de [locatie] te Venray voort te zetten met ingang van 6 februari 2014. 
     
     Bij besluit van 1 juli 2014 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     
     Bij uitspraak van 28 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 juli 2014 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht. 
     
     Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. 
     
     [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben een verweerschrift ingediend. 
     
     Bij besluit van 15 december 2015 heeft het college opnieuw op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar beslist en dat bezwaar ongegrond verklaard. 
     
     [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben een zienswijze op dit besluit naar voren gebracht. 
     
     Het college en [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend. 
     
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2016, waar het college, vertegenwoordigd door J.J.P.M. Gilissen, burgemeester, en M.W.A. van de Weijer, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. B. de Haan, advocaat te 's-Hertogenbosch, en [appellant sub 2] en [appellant sub 1], beiden bijgestaan door mr. T.I.P. Jeltema, advocaat te Veldhoven, zijn verschenen. 
     
     Overwegingen 
     
     1. [appellant sub 2] exploiteerde sinds 2007 onder de naam [kindercentrum] een kinderdagverblijf en een buitenschoolse opvang aan de [locatie] te Venray. Op 23 januari 2014 heeft de toezichthouder van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wkkp), de GGD Limburg-Noord, een inspectie uitgevoerd naar aanleiding van twee klachten die door de GGD op 18 december 2013 onderscheidenlijk 7 januari 2014 zijn ontvangen. Deze klachten hebben beide betrekking op de pedagogische gedragslijn van de houder naar de kinderen en de wijze van begeleiden van de beroepskrachten. De GGD heeft geconcludeerd dat het kindercentrum niet voldoet aan de voorschriften met betrekking tot de kwaliteitseisen bij of krachtens hoofdstuk 1, afdeling 3 van de Wkkp. Volgens de GGD is aantoonbaar dat er een onveilig opvangklimaat heerst, waardoor onder andere de emotionele veiligheid van de kinderen ernstig in het gedrang komt. De GGD heeft het college geadviseerd de houder een algeheel locatieverbod op te leggen en een exploitatieverbod te overwegen. Op 30 januari 2014 heeft het college aan [appellant sub 2] een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom overhandigd. De last houdt in dat het [appellant sub 2] verboden wordt om op de locatie van [kindercentrum] te komen binnen de gestelde openingstijden en om werkzaamheden te verrichten met of bij de kinderen op straffe van een dwangsom van € 10.000,00 per geconstateerde overtreding. 
     
     Na overhandiging van het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom is door de GGD op 3 februari 2014 een tweede inspectie uitgevoerd op [kindercentrum]. Van deze tweede inspectie hebben twee toezichthouders verslag gedaan en op grond van de bevindingen geconcludeerd dat de veiligheid van de kinderen nog minder gewaarborgd is dan de week daarvoor. In een rapport van 4 februari 2014 heeft de politie gesteld dat zij van mening is dat de veiligheid van personeel en kinderen van [kindercentrum] niet kan worden gewaarborgd. Zij adviseert de burgemeester tot onmiddellijke sluiting van [kindercentrum] over te gaan. Na een overleg van 4 februari 2014 tussen het college, de GGD, de politie en Synthese, een instelling voor maatschappelijk werk, heeft het college het exploitatieverbod opgelegd. 
     
     2. Ingevolge artikel 1.49, eerste lid, van de Wkkp biedt een houder van een kindercentrum verantwoorde kinderopvang aan, waaronder wordt verstaan opvang die bijdraagt aan een goede en gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde omgeving. 
     
     Ingevolge artikel 1.50, eerste lid, organiseert de houder van een kindercentrum de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste volzin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, de opleidingseisen van de beroepskrachten en de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding kunnen worden belast met de verzorging en opvang van kinderen. 
     
     Ingevolge het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld omtrent de kwaliteit van kinderopvang bij een kindercentrum. 
     
     Ingevolge artikel 1.66, tweede lid, kan het college, indien uit een onderzoek als bedoeld in artikel 1.62 of anderszins blijkt dat het kindercentrum, de voorziening voor gastouderopvang of het gastouderbureau naar verwachting niet dan wel niet langer aan de bij of krachtens afdeling 3, paragraaf 2, van dit hoofdstuk gegeven voorschriften zal voldoen, zolang die situatie zich voordoet, de houder verbieden dat kindercentrum, die voorziening voor gastouderopvang of dat gastouderbureau in exploitatie te nemen of te houden. 
     
     3. De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op artikel 1.66 van de Wkkp, de wetgever heeft beoogd dat eerst in uitzonderingssituaties, als een last onder dwangsom niet mogelijk is, het bestuursorgaan tot onmiddellijke sluiting kan overgaan. Het gaat hierbij om zeer ernstige situaties, waarbij de (lichamelijke en geestelijke) veiligheid van de kinderen in het geding is, aldus de rechtbank. 
     
     4. Het college betoogt dat de rechtbank aldus bij de beoordeling van het exploitatieverbod een onjuiste maatstaf heeft aangelegd. Daartoe voert het college aan dat in de memorie van toelichting staat dat ook in de situatie dat uit een onderzoek door de toezichthouder na een melding blijkt van ernstige tekortkomingen in de kwaliteit en bovendien duidelijk is dat de houder niet in staat zal zijn deze tekortkomingen te verhelpen voordat hij de exploitatie wil aanvangen (bijvoorbeeld omdat de locatie niet geschikt is om daarin kinderen op te vangen), dit reden kan zijn om, zolang die situatie zich voordoet, de houder te verbieden dat kindercentrum of gastouderbureau in exploitatie te nemen. Het in exploitatie houden of nemen, ondanks een verbod, zal ingevolge het voorgestelde artikel 97 een economisch delict zijn (Kamerstukken II 2001/02, 28 447, nr. 3, blz. 89 en 90). 
     
     4.1. Het betoog van het college treft doel. Uit de bewoordingen van artikel 1.66 van de Wkkp volgt dat het college een exploitatieverbod kan opleggen indien een kindercentrum naar verwachting niet of niet langer aan de bij of krachtens afdeling 3, paragraaf 2, van hoofdstuk 1 gegeven kwaliteitseisen zal voldoen. De rechtbank heeft een onjuiste maatstaf aangelegd door te overwegen dat een exploitatieverbod slechts kan worden opgelegd in uitzonderingssituaties, door haar opgevat als zeer ernstige situaties, waarbij de (lichamelijke en geestelijke) veiligheid van de kinderen in het geding is. Een exploitatieverbod kan worden opgelegd bij ernstige tekortkomingen in de kwaliteit, die krachtens artikel 1.50, tweede lid, van de Wkkp wordt voorgeschreven. Een lopende exploitatie mag worden beëindigd met een verbod, indien er de kwaliteit van de opvang rakende gebreken zijn geconstateerd en er objectieve aanwijzingen zijn dat er op aanvaardbare termijn - een per geval door het bestuur te concretiseren termijn - geen zicht meer op is dat het kindercentrum alsnog aan de kwaliteitseisen zal gaan voldoen. 
     
     5. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat in dit geval niet, althans onvoldoende, is gebleken dat sprake is van een ernstige situatie die noopt tot onmiddellijke sluiting van [kindercentrum]. Het college heeft zijn standpunt dat tot een exploitatieverbod moest worden overgegaan niet goed feitelijk onderbouwd met objectieve en verifieerbare stukken, aldus de rechtbank. 
     
     6. Het college bestrijdt dit oordeel van de rechtbank. Volgens het college lijkt de rechtbank ten onrechte te suggereren dat een exploitatieverbod slechts kan worden opgelegd, indien objectief komt vast te staan dat de gemelde incidenten, die aanleiding hebben gegeven tot het uitvoeren van een onderzoek door de GGD, zich ook hebben voorgedaan. Het college betoogt dat er ernstige tekortkomingen in de kwaliteit waren die niet tijdig kunnen worden verholpen. Daartoe voert het aan dat [kindercentrum] vaker door de GGD is bezocht in het kader van controles op de kwaliteitseisen die bij of krachtens de Wkkp zijn gesteld. Die inspecties hebben eerder geleid tot aanwijzingen en waarschuwingen wegens overtreding van onder meer de artikelen 1.49 en 1.50 van de Wkkp. Gedurende een aantal jaren waren er meermalen overtredingen van de kwaliteitseisen neergelegd in de Wkkp en lukte het de houder van [kindercentrum] niet om gedurende langere tijd aan alle kwaliteitseisen te voldoen. Uit verklaringen van oud-werknemers volgt daarnaast dat [appellant sub 2] problemen had met de beroepskrachten, die zich door haar getiranniseerd voelden, hetgeen bevestigd wordt door [persoon] die [appellant sub 2] in 2010 op interim basis heeft bijgestaan in de problemen die ze had met het personeel. Voorts blijkt dat zich in de periode tussen 19 december 2013 tot en met 4 februari 2014 incidenten op [kindercentrum] hebben voorgedaan, waarbij [appellant sub 2] betrokken is. Die incidenten deden zich niet alleen voor tussen de kinderen en haar, maar ook tussen haar en de beroepskrachten. Na de inspectie van 23 januari 2014 heeft de GGD op 24 januari 2014 een klacht tegen [appellant sub 2] ontvangen van een beroepskracht. De GGD heeft geconcludeerd dat de emotionele veiligheid van de kinderen in het gedrang kwam en dat de sfeer op de werkvloer slecht was. Deze conclusie is gebaseerd op hetgeen de GGD ter plaatse heeft waargenomen. De waarnemingen hielden in dat [appellant sub 2] zich niet respectvol uit over de beroepskrachten, dat zij aangaf tegen een "burn-out" aan te zitten, dat zij erkende dat zij kinderen heeft geduwd, dat zij aangaf dat zij constant met een "politiepet" rondloopt en bezig is "brandjes" te blussen en dat de verhouding tussen [appellant sub 2] en de beroepskrachten onder druk was komen te staan. Het is het college niet duidelijk waarom het niet mag afgaan op een rapportage van de toezichthouder, ook gegeven de inspectiegeschiedenis en de constatering dat [appellant sub 2] al jaren niet in staat was om overtredingen bij [kindercentrum] te beëindigen en gegeven het feit dat [appellant sub 2] zelf niet meer in staat was om de nieuwe problemen het hoofd te bieden. Zij zelf nam immers het standpunt in dat zij kampte met een burn-out. Na het voornemen om een locatieverbod op te leggen bleek dat [appellant sub 2] invloed bleef uitoefenen op de beroepskrachten, waardoor die nog meer onder druk zouden komen te staan bij de dagelijkse uitoefening van hun werk met alle gevolgen van dien voor de veiligheid van de kinderen. Daarnaast hebben de toezichthouders naar aanleiding van de extra inspectie van 3 februari 2014 melding gemaakt van veranderde omstandigheden. In een tweede concept inspectierapport van 5 februari 2014 is melding gemaakt van een anonieme melding aan de gemeente op 5 februari 2014 over de situatie bij [kindercentrum] die volgens de melder escaleerde. De extra inspectie en het advies van de politie maakten duidelijk dat een locatieverbod niet zou kunnen leiden tot een oplossing, met name vanwege de houding van [appellant sub 2] jegens het personeel, de wissel die dat trok op het personeel en het feit dat [appellant sub 2] altijd in de buurt was omdat haar woning grensde aan het kindercentrum. De rechtbank stelt ten onrechte dat de angst onder de beroepskrachten niet goed is uitgewerkt. In het inspectierapport is duidelijk omschreven hoe de angst onder de beroepskrachten uiteindelijk heeft geleid tot een onveilige situatie. In dit rapport concluderen de toezichthouders dat er binnen [kindercentrum] een onverantwoorde situatie is ontstaan met betrekking tot het waarborgen van de sociaal-emotionele veiligheid. Door de angstcultuur die er heerst bij de beroepskrachten én bij de kinderen is het niet mogelijk een veilige, vertrouwde, hartelijke en gemoedelijke omgeving te creëren waar het kind zichzelf kan zijn en waar het welbevinden van het kind is gewaarborgd, aldus het rapport. De rechtbank heeft door te overwegen dat er alternatieven denkbaar waren, zoals het opleggen van een last onder bestuursdwang of het geven van aanwijzingen, miskend dat een locatieverbod onvoldoende soelaas zou bieden en het toepassen van bestuursdwang geen effectief middel was om de onderhavige overtreding te beëindigen. In bepaalde onveilige situaties kan bestuursdwang een effectief middel zijn, maar bij emotionele onveiligheid vanwege structurele spanningen bij en tussen het personeel is dat naar de overtuiging van het college niet het geval. In de periode tussen 19 december 2013 en 5 februari 2014 was de situatie zo uit de hand gelopen dat alleen een exploitatieverbod de veiligheid van de kinderen nog kon waarborgen, aldus het college. 
     
     6.1. Anders dan het college betoogt, heeft de rechtbank niet geoordeeld dat de meldingen op zichzelf al voldoende grondslag zouden moeten bieden voor het opleggen van een exploitatieverbod en dat de meldingen geen aanleiding mochten zijn voor het uitvoeren van een incidenteel onderzoek door de GGD. De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat de conclusie dat het kindercentrum naar verwachting niet of niet langer aan de gestelde kwaliteitseisen zal voldoen, moet steunen op concrete feiten en omstandigheden waarvan vaststaat dat deze zich hebben voorgedaan. 
     
     Een bestuursorgaan mag, gelet op de deskundigheid van de GGD, in beginsel van het inspectierapport uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het aan het advies ten grondslag liggende onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze is verricht en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten aan de conclusies te weinig of te weinig directe grondslag bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is. Voorts moet het bestuursorgaan zich zelfstandig een oordeel vormen omtrent de feiten die aan het advies ten grondslag zijn gelegd, indien de feiten door de belanghebbende worden betwist. 
     
     Het inspectierapport ontslaat het college derhalve niet van de verplichting om na te gaan of het door de GGD in het onderzoek gepresenteerde feitenmateriaal de conclusie van de GGD kan dragen. Met betrekking tot de vraag of het college het inspectierapport van de GGD van 10 maart 2014 aan zijn besluit van 1 juli 2014 ten grondslag heeft mogen leggen, overweegt de Afdeling het volgende. 
     
     6.2. Vooropgesteld dient te worden dat het college bij brief van 30 januari 2014 conform het naar aanleiding van de inspectie van de GGD van 23 januari 2014 gegeven advies heeft besloten aan [appellant sub 2] een locatieverbod op te leggen in de vorm van een last onder dwangsom. Een voornemen tot het opleggen van die last is op 30 januari 2014 aan [appellant sub 2] overhandigd. Het college heeft derhalve vooralsnog niet besloten tot het opleggen van een exploitatieverbod, hoewel de GGD tevens adviseerde een exploitatieverbod te overwegen. Vaststaat dat [appellant sub 2] zich aan het locatieverbod heeft gehouden. Beoordeeld dient te worden of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat, gelet op hetgeen is voorgevallen tussen 30 januari 2014 en 5 februari 2014, het locatieverbod geen soelaas meer bood. 
     
     6.3. De GGD heeft verklaard dat er ten tijde van de inspectie van 3 februari 2014 formeel geen leidinggevende meer was op de werkvloer. [appellant sub 2] heeft dit reeds in haar zienswijze van 19 februari 2014, waarin zij een reactie geeft op de inhoud van het inspectierapport, bestreden. Zij heeft gesteld dat zij vier maanden eerder een assistent-leidinggevende heeft aangesteld om haar te vervangen. Ook heeft zij erop gewezen dat de assistent-leidinggevende niet door de GGD is gehoord en dat dit wel diende te gebeuren. Uit het inspectierapport blijkt niet dat er verklaringen zijn van de beroepskrachten over het functioneren van de assistent-leidinggevende. Evenmin blijkt uit dit rapport dat de GGD een onderzoek heeft ingesteld naar het functioneren van de assistent-leidinggevende, noch blijkt daaruit dat de GGD heeft getracht haar te horen. De GGD heeft omtrent de aanwezigheid en het optreden van de assistent-leidinggevende niets geconstateerd. Ook het college zelf heeft geen onderzoek ingesteld naar het functioneren van de assistent-leidinggevende. Het college heeft aldus de stap van het voorgenomen locatieverbod naar het daadwerkelijk opgelegde exploitatieverbod gemaakt zonder te beoordelen of de assistent-leidinggevende opgewassen was tegen de taak waarvoor zij was aangesteld. 
     
     Voorts heeft de GGD verklaard dat tijdens de inspectie van 3 februari 2014 de vijf aanwezige beroepskrachten unaniem vertelden dat er toenemende emoties, druk, spanning en onzekerheid door toedoen van de houder was ontstaan en dat de angst voor de houder toenam, ondanks haar fysieke afwezigheid. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit het rapport, noch uit andere stukken blijkt waarop die angst was gebaseerd en waarop die angst betrekking had. De verklaringen van de GGD zijn immers gebaseerd op niet nader gespecificeerde uitlatingen van de beroepskrachten. De GGD heeft ook niet verduidelijkt op grond van welke bevindingen hij heeft geconcludeerd dat daardoor in de korte periode tussen de eerste en tweede inspectie de sociale en emotionele veiligheid van de kinderen in gevaar is gekomen op een wijze waardoor het voorgenomen locatieverbod geen adequate oplossing meer bood. Dit klemt te meer nu ten tijde van het uitbrengen van het voornemen tot het opleggen van het locatieverbod van de zijde van de gemeente in een persbericht kenbaar was gemaakt dat op dat moment de opvangkwaliteit voldeed aan de eisen en de veiligheid van de kinderen gewaarborgd was. 
     
     In het inspectierapport staat dat er diverse mails zijn gewisseld tussen houder en de beroepskrachten en dat er een spreekverbod en mediaverbod door de houder is ingesteld. Tevens heeft de GGD verklaard dat er een mogelijke bijeenkomst door de houder wordt georganiseerd op 6 februari 2014 waarin zij zou bezien welke beroepskracht wat heeft gezegd tijdens de inspectie op 3 februari 2014. Het dossier biedt geen inzicht in noch een toelichting op de inhoud van de mailwisseling. Over het mediaverbod wordt overwogen dat het, gegeven de commotie en de intensieve aandacht van de pers, ontstaan na het uitbrengen door de gemeente van het persbericht, op zichzelf - los van bijzondere omstandigheden die door de GGD niet zijn vermeld - niet onbegrijpelijk was dat [appellant sub 2] omwille van de rust in [kindercentrum] geen contact met de pers toestond. Zonder nader onderzoek, althans nadere toelichting is niet voldoende gemotiveerd waarom voormelde gestelde omstandigheden ertoe noopten het voornemen te laten varen en een exploitatieverbod op te leggen. [appellant sub 2] heeft voorts ter zitting verklaard dat zij geen contact met de beroepskrachten heeft opgenomen voor het organiseren van de bijeenkomst. 
     
     Na het incidenteel onderzoek van 23 januari 2014 heeft de GGD de klachtengeschiedenis vermeld. Er zijn verschillende klachten van beroepskrachten en ouders, een melding van een ouder en van de houder en een anonieme melding via de gemeente bij de GGD binnengekomen. Deze klachten zien overwegend op incidenten die zich hebben voorgedaan vóór het uitbrengen van het voornemen tot het opleggen van het locatieverbod en zijn ten dele anoniem of weinig concreet. De klachten en meldingen bevestigen het beeld dat het niet meer verantwoord was dat [appellant sub 2] nog op de werkvloer aanwezig zou zijn, niet dat een locatieverbod niet afdoende was. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat de in het inspectierapport vermelde constateringen tijdens de tweede inspectie ook bezien in het licht van de klachtengeschiedenis onvoldoende grondslag boden voor de conclusie dat de veiligheid van de kinderen nog minder gewaarborgd is dan in eerste instantie is aangenomen en dat met onmiddellijke ingang een exploitatieverbod diende te worden opgelegd. 
     
     Het college beroept zich in het besluit van 5 februari 2014 ook op het advies van de politie. In een op 4 februari 2014 uitgebracht rapport adviseert de politie het kindercentrum onmiddellijk te sluiten. Het rapport van de politie doet verslag van het overleg op 4 februari 2014 met medewerkers van de gemeente Venray, de GGD, Synthese en de politie, verwijst naar de voor [appellant sub 2] negatieve perspublicaties en steunt geheel op het rapport van de GGD. Het geeft op geen enkele wijze blijk van een eigen onderzoek door de politie noch van enige klacht of aangifte die bij de politie is ingediend en heeft daarmee geen toegevoegde waarde. 
     
     6.4. Gezien het vorenstaande kan in de in het inspectierapport beschreven bevindingen van de toezichthouders onvoldoende grond worden gevonden voor de conclusie dat na het uitbrengen van het voornemen tot het opleggen van het locatieverbod een escalatie van de problemen in het kindercentrum de omslag naar het exploitatieverbod rechtvaardigde. Bij deze keuze dienen objectieve, concreet omschreven, feiten en omstandigheden centraal te staan. Het college heeft door af te gaan op het inspectierapport de door hem gemaakte keuze niet voldoende op objectieve feiten en omstandigheden doen steunen. De rechtbank heeft derhalve terecht geconcludeerd dat het besluit op bezwaar onzorgvuldig is voorbereid en een draagkrachtige motivering ontbeert. 
     
     6.5. Het betoog faalt. 
     
     7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. 
     
     8. Het besluit van 15 december 2015 is op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mede onderwerp van het geding. 
     
     8.1. De overwegingen van het besluit van 15 december 2015 komen nagenoeg overeen met de gronden van het hoger beroep. Gezien hetgeen is overwogen onder 6.3 is dit besluit niet zorgvuldig voorbereid en berust het niet op een deugdelijke motivering. 
     
     9. Het beroep tegen het besluit van 15 december 2015 is gegrond. Dit besluit dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. 
     
     10. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 
     
     11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. 
     
     Beslissing 
     
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     
     I. bevestigt de aangevallen uitspraak; 
     
     II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Venray van 15 december 2015, kenmerk 136199 gegrond; 
     
     III. vernietigt dat besluit; 
     
     IV. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Venray te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; 
     
     V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Venray tot vergoeding van bij [appellant sub 2] en [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 
     
     VI. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Venray een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven. 
     
     Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. 
     
     w.g. Vlasblom w.g. Van Zanten 
     voorzitter griffier 
     
     Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2016 
     
     97.