ECLI: ECLI:NL:RBDHA:2024:9018

Titel: ECLI:NL:RBDHA:2024:9018 Rechtbank Den Haag , 30-05-2024 / SGR 22/3526

Gerecht: Rechtbank Den Haag

Datum uitspraak: 2024-05-30

Zaaknummer: SGR 22/3526

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBDHA:2024:9018

---

Beroep van eiseres tegen de gedeeltelijke afwijzing van haar aanvraag om een omgevingsvergunning. De aanvraag ziet op het legaliseren van werkzaamheden die in afwijking van een eerder verleende omgevingsvergunning zijn uitgevoerd aan panden die als gemeentelijk monument zijn aangewezen. Het beroep is gegrond, omdat het besluit niet zorgvuldig is voorbereid en op punten niet deugdelijk is gemotiveerd.

RECHTBANK DEN HAAG 
   
   
     Bestuursrecht 
   
   
     zaaknummer: SGR 22/3526  
   
   
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 mei 2024 in de zaak tussen 
   
     
       
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres 
     (gemachtigde: mr. S.T.J. Olierook), 
     
     
       en 
     
     
   
   
     het college van burgemeester en wethouders van Leiden  
     (gemachtigde: mr. S. Ramsoekh). 
     
     
   
   
     Inleiding 
     
     
       1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de gedeeltelijke afwijzing van haar aanvraag om een omgevingsvergunning. De aanvraag ziet op het legaliseren van werkzaamheden die in afwijking van een eerder verleende omgevingsvergunning zijn uitgevoerd aan de panden aan de [adres 1] en [adres 2] te [plaats] , die als gemeentelijk monument zijn aangewezen. 
     
     
     
       1.1. 
       Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 25 maart 2021 (het primaire besluit) gedeeltelijk afgewezen. Bij besluit van 25 april 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
       
     
     
       1.2. 
       Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Partijen hebben ook nadere stukken in het geding gebracht. 
       
     
     
       1.3. 
       De rechtbank heeft het beroep op 5 maart 2024 op zitting behandeld. Eiseres werd vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 1] , bijgestaan door prof. ir. [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] . 
       
     
   
   
     Waar gaat deze zaak over? 
     
     
       2. Eiseres heeft de panden aan de [adres 1] en [adres 2] te [plaats] in 2009 gekocht, na door de gemeente te zijn geselecteerd om de panden te restaureren. Op 13 juni 2016 heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor de renovatie en herontwikkeling van de (bedrijfs)panden tot tien appartementen. Op 20 mei 2019 heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor een functiewijziging naar tien  short stay  appartementen.  
     
     
     
       2.1. 
       Eiseres heeft op 15 september 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het legaliseren van werkzaamheden die in afwijking van de eerder verleende omgevingsvergunning zijn uitgevoerd. De aanvraag ziet op de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’, ‘afwijken van het bestemmingsplan’, en ‘het in enig opzicht wijzigen van een beschermd gemeentelijk monument’ in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.2, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).  
     
     
       2.2. 
       Verweerder heeft op 25 maart 2021 besloten om de omgevingsvergunning te weigeren ten aanzien van de volgende onderdelen van het bouwplan: 
       
         
           de ventilatieboxen op de gevels; 
         
         
           de twee extra dakramen in het dak van het pand [adres 1] ; 
         
         
           het schilderwerk van ramen, kozijnen en deuren; 
         
         
           de ramen met schuine roeden in het pand [adres 2] ; 
         
         
           de gevelankers, met uitzondering van de ankers ter plaatse van de gordingen en aan weerszijden van de deuren; 
         
         
           de vergrote dakkapel in de zijgevel van het pand [adres 2] . 
         
       
       Hiertoe heeft verweerder – onder verwijzing naar adviezen van de Welstands- en Monumentencommissie Leiden (WML) – overwogen dat deze werkzaamheden strijdig zijn met redelijke eisen van welstand en de monumentale waarden, het karakter en het aanzicht van de twee monumenten teveel aantasten. Ten aanzien van de overige aangevraagde werkzaamheden heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend. 
       
     
     
       2.3. 
       Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 25 maart 2021. Daarbij heeft zij een contra-expertise van prof. ir. [naam 2] ( [naam 2] ) van 24 september 2021 overgelegd. De WML heeft daar op 30 september 2021 op gereageerd. Op 28 oktober 2021 heeft [naam 2] gereageerd op de reactie van de WML. Op 19 november 2021 heeft de regionale commissie bezwaarschriften (bezwaarschriftencommissie) samen met partijen en hun deskundigen de locatie bezocht. Op 24 november 2021 heeft de WML een nader advies uitgebracht, waarin het welstandsadvies is gesplitst van het monumentenadvies. Op diezelfde datum heeft de WML gereageerd op het aanvullend bezwaarschrift van eiseres van 8 november 2021. 
     
     
       2.4. 
       Met het bestreden besluit van 25 april 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, in navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 11 april 2022. Daarmee is verweerder bij de gedeeltelijke weigering van de omgevingsvergunning gebleven. Kort gezegd heeft verweerder geen aanleiding gezien om te twijfelen aan de juistheid van het adviezen van de WML die ten grondslag liggen aan de gedeeltelijke afwijzing van de aanvraag. 
       
     
   
   
     Beoordeling door de rechtbank 
     
     
       
         Beroepsgronden 
         
       
     
     3. Eiseres is het niet eens met (het in stand houden van) de gedeeltelijke afwijzing van haar aanvraag. Eiseres meent allereerst dat het primaire besluit in bezwaar niet volledig is heroverwogen. Eiseres betwist verder – onder verwijzing naar de contra-expertise van [naam 2] en zijn nadere reacties – de juistheid van de negatieve adviezen van de WML over de geweigerde werkzaamheden. Eiseres is van mening dat deze onderdelen van het bouwplan in overeenstemming zijn met redelijke eisen van welstand en dat het belang van de monumentenzorg zich daar niet tegen verzet. Tot slot meent eiseres dat de Welstandsnota Leiden 2020 (Welstandsnota), waarop de afwijzing van de aanvraag is gebaseerd, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en buiten toepassing gelaten moet worden. 
     
       Overgangsrecht Omgevingswet  
       
     
     4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 15 september 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 
     
     
       
         Heroverweging van het primaire besluit 
       
     
     
     5. Eiseres meent dat de enkele verwijzing naar de negatieve adviezen van de WML als motivering van het bestreden besluit niet voldoende is, en dat een afweging van verweerders zijde nog altijd vereist is. Verweerder heeft volgens eiseres slechts een rechtmatigheidstoets uitgevoerd, terwijl de beleidsmatigheidstoets over is gelaten aan de WML. Door het besluit niet volledig te heroverwegen is in strijd gehandeld met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
     
     
       5.1. 
       Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij zich heeft mogen baseren op de adviezen van WML, aangezien de adviezen zorgvuldig tot stand zijn gekomen, de redenering begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. De contra-expertise van [naam 2] is aan de WML voorgelegd en de WML heeft daarop gereageerd. Verweerder heeft naar aanleiding van die reactie besloten om aan de adviezen van de WML doorslaggevend gewicht toe te kennen.  
     
     
       5.2. 
       Het is vaste rechtspraak dat verweerder aan het advies van de welstandscommissie in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. 
       
     
     
       5.3. 
       De bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies, dat verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, de adviezen van de WML en [naam 2] betrokken. De bezwaarschriftencommissie motiveert voor ieder van de zes geweigerde onderdelen van het bouwplan waarom de adviezen van de WML voor de commissie zwaarder wegen. Door zich daarbij aan te sluiten heeft verweerder zich, anders dan eiseres stelt, niet uitsluitend (zonder eigen belangenafweging) gebaseerd op een verwijzing naar de adviezen van de WML. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het primaire besluit dus wel degelijk op grondslag van het bezwaar en volledig heroverwogen. Dat eiseres zich (inhoudelijk) niet in die motivering kan vinden, doet daaraan niet af. Van strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb is dus geen sprake. Het betoog van eiseres slaagt niet. 
       
       
       
         
           Activiteit bouwen (welstand) 
         
       
       
       
         6.	Eiseres betoogt – onder verwijzing naar de contra-expertise van [naam 2] en zijn nadere reacties – dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de geweigerde werkzaamheden in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. Eiseres krijgt de indruk dat de WML op zoek is gegaan naar argumenten om een negatief advies af te geven, uit verontwaardiging over het feit dat eiseres de werkzaamheden niet eerst in een vooroverleg met de WML heeft besproken. Die argumenten zijn volgens eiseres niet altijd terug te voeren op duidelijke criteria uit de Welstandsnota. Voor zover deze criteria al bestaan, acht eiseres het welstandsbeleid in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Eiseres verzoekt de rechtbank dit beleid exceptief te toetsen. 
       
       
     
     
       6.1. 
       Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt: 
       
       
         1.  Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
         a.  het bouwen van een bouwwerk. 
       
       
     
     
       6.2. 
       Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo luidt: 
       
       
         1.  Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: 
         
           d. 	het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend; 
         
       
       
     
     
       6.3. 
       Voor zover eiseres betoogt dat de Welstandsnota (deels) buiten toepassing moet worden gelaten vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel, overweegt de rechtbank dat eiseres niet heeft geconcretiseerd tegen welke welstandscriteria dit betoog zich richt. Ook heeft eiseres niet onderbouwd waarom de gevolgen van die welstandscriteria voor eiseres onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Dit betoog slaagt daarom niet. 
       
     
     
       6.5. 
       In het welstandsadvies van de WML van 10 maart 2021, dat in het primaire besluit is weergegeven, is voor de motivering slechts verwezen naar het advies van de WML ten aanzien van de activiteit ‘het in enig opzicht wijzigen van een beschermd gemeentelijk monument’. In dat advies ontbreekt dus een kenbare toetsing aan de relevante criteria van de Welstandsnota. In de bezwaarprocedure heeft de WML in haar nadere advies van 24 november 2021 wél gemotiveerd met welke welstandscriteria van de Welstandsnota de geweigerde werkzaamheden in strijd zijn. Dit advies is betrokken in het advies van de bezwaarschriftencommissie en ligt daarmee ten grondslag aan het bestreden besluit. Het betoog van eiseres dat het welstandsadvies van de WML niet is gebaseerd op een toetsing aan de welstandscriteria slaagt daarom niet. 
     
     
       6.6. 
       De rechtbank zal – aan de hand van de welstandstoets van de WML en de contraexpertise en aanvullende reacties van [naam 2] – per geweigerde werkzaamheid beoordelen of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de werkzaamheden in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. 
       
       
         
           De ventilatieboxen aan de gevels 
         
       
       
       
         7.	De WML wijst op het in de Welstandsnota vermelde gebiedscriterium voor gebied 1A (historische binnenstad) dat wijzigingen en toevoegingen in stijl en afwerking moeten worden afgestemd op hoofdgebouw. De WML is van mening dat de roestvrijstalen ventilatieboxen daar niet aan voldoen, omdat het wezensvreemde elementen zijn die niet passen bij het traditionele gevelbeeld van het hoofdgebouw. 
       
     
     
       7.1. 
       
        [naam 2] acht de ventilatieboxen acceptabel in het gevelbeeld. Het gaat hier om oude historische pakhuisgevels die zijn getransformeerd naar een woningbouwgevel. Zo zijn er inmiddels ook balkons toegevoegd aan de gevel. De ventilatieboxen zijn een uiting van de nieuwe functie, die bovendien te verantwoorden zijn vanuit het oogpunt van duurzaamheid. De boxen zijn qua maat en vorm acceptabel. Wel zou een andere kleur, zoals grijs, tot een zekere rust in het gevelbeeld kunnen leiden. 
     
     
       7.2. 
       De rechtbank overweegt dat [naam 2] weliswaar een andere visie heeft over het bouwplan in relatie tot dit welstandscriterium dan de WML, maar dat dit op zichzelf niet leidt tot het oordeel dat het welstandsadvies niet toereikend is voor het betreden besluit. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de in de Welstandsnota neergelegde welstandscriteria naar hun aard niet in de weg staan aan uiteenlopende waarderingen van het bouwplan. De rechtbank ziet in de contra-expertise van [naam 2] en hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het welstandsadvies van de WML op dit punt naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat verweerder dit niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet. 
       
       
         
           De twee extra dakramen in het dak van het pand [adres 1] 
         
       
       
       
         8.	De WML stelt dat de twee dakramen in strijd zijn met de voor dakramen geldende sneltoetscriteria voor gebied 1A. Dakramen in dit gebied moeten een bescheiden toevoeging zijn aan de onderzijde van het dakvlak. Er moet minstens 0,50 meter dakvlak onder het dakraam en aan de overige zijden minstens 1,00 meter dakvlak resteren. De dakramen zijn net onder de nok geplaatst, waardoor minder dan 1,00 meter dakvlak boven de dakramen resteert. Daardoor verstoren ze het dakvlak te veel. 
       
     
     
       8.1. 
       
        [naam 2] stelt dat de dakramen nauwelijks waarneembaar zijn. Ze zijn bovendien niet gekeerd naar het openbaar toegankelijk gebied, waardoor volgens [naam 2] een welstandsadvies niet nodig is. 
     
     
       8.2. 
       Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de twee dakramen in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. De dakramen voldoen immers niet aan het geldende welstandscriterium. Eiseres heeft de stelling van [naam 2] dat dit welstandscriterium niet geldt voor een niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd dakvlak, hetgeen door verweerder gemotiveerd is weersproken, niet onderbouwd. De mate van zichtbaarheid van dakramen is, anders dan de hoogte van de dakramen in het dakvlak, niet relevant voor de toepassing van de welstandscriteria in de Welstandsnota. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet. 
       
       
         
           Het schilderwerk van ramen, kozijnen en deuren 
         
       
       
       
         9.	De WML acht de donkergrijze kleur van de ramen, kozijnen en deuren in strijd met een van de gebiedscriteria voor kleurgebruik in gebied 1A. Dit criterium bepaalt dat materialen en kleuren moeten harmoniëren met belendingen en moeten passen in het traditionele straatbeeld, tenzij op basis van historisch kleuronderzoek de oorspronkelijke kleurstelling gehanteerd wordt. 
       
     
     
       9.1. 
       
        [naam 2] wijst erop dat de gebruikte kleur in het Leidse kleurenpalet past. Hij vindt het kleurgebruik daarom geoorloofd. 
     
     
       9.2. 
       Naar het oordeel van de rechtbank is het verven van ramen, kozijnen en deuren niet aan te merken als de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Voor het verven is dus geen omgevingsvergunning voor deze activiteit vereist. Verweerder had de omgevingsvergunning voor dit onderdeel van het bouwplan dus niet mogen weigeren vanwege strijd met redelijke eisen van welstand, maar had de omgevingsvergunning moeten weigeren omdat daarvoor geen vergunningplicht geldt. Verweerder heeft de omgevingsvergunning dus terecht geweigerd, maar op verkeerde gronden. Het betoog van eiseres slaagt. 
       
       
         
           De ramen met schuine roeden in het pand [adres 2] 
         
       
       
       
         10.	De ramen met schuine roeden zijn volgens de WML in strijd met een gebiedscriterium voor gebied 1A. Dat bepaalt dat de architectonische uitwerking stedelijk is en de detaillering zorgvuldig en gevarieerd met aandacht voor verfijning, hiërarchie, reliëf en ornamentiek. De WML stelt dat de nieuwe ramen met HR++ glas en plakroeden duidelijk grover en minder verfijnd overkomen dan de oorspronkelijke ramen. 
       
     
     
       10.1. 
       
        [naam 2] stelt dat de oorspronkelijke ramen grotendeels in slechte staat en deels verrot waren, waardoor besloten is de ramen te reconstrueren. Hij wijst erop dat de originele maten van de schuine roeden zijn gehandhaafd en dat de glimmende binnenrand van het isolatieglas donker is gemaakt om zoveel mogelijk het oorspronkelijke beeld te benaderen. [naam 2] wijst erop dat over plakroeden verschillend wordt gedacht, maar hij vindt dat bij transities van gemeentelijke monumenten duurzaamheid en comfort zwaarder moeten wegen.  
     
     
       10.2. 
       Ook ten aanzien van dit deel van het bouwplan stelt de rechtbank vast dat de WML en [naam 2] een verschillende visie hebben over de invulling van het relevante welstandscriterium. [naam 2] wijst er zelf ook op dat over het toepassen van ramen met plakroeden in monumentale panden verschillend wordt gedacht. Als reeds overwogen leidt een andere waardering van het bouwplan door een andere deskundige op zichzelf niet tot het oordeel dat het welstandsadvies niet toereikend is voor het betreden besluit. De rechtbank ziet in de contraexpertise van [naam 2] en hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het welstandsadvies van de WML op dit punt naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat verweerder dit niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank betrekt daarbij dat de WML onweersproken heeft gesteld dat er alternatieven mogelijk zijn (zoals isolerende monumentbeglazing) die beter aansluiten bij de detaillering van de oorspronkelijke ramen met dezelfde of zelfs een betere isolatiewaarde. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet. 
       
       
         
           De gevelankers 
         
       
       
       
         11.	De WML stelt zich op het standpunt dat, nu voor de gevelankers geen concrete welstandscriteria in de Welstandsnota zijn opgenomen, uitgeweken kan worden naar de algemene criteria van hoofdstuk 3. Omdat de gevelankers de monumententoets niet doorstaat, heeft de WML ervoor gekozen de ankers niet ook nog aan de algemene welstandscriteria te toetsen.  
       
     
     
       11.1. 
       Eiseres betoogt dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat dit onderdeel van het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. 
     
     
       11.2. 
       Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, door te verwijzen naar het welstandsadvies van de WML, niet deugdelijk gemotiveerd dat het bouwplan op dit punt in strijd is met redelijke eisen van welstand. De WML heeft de gevelankers immers niet getoetst aan de relevante welstandscriteria. Het betoog van eiseres slaagt. 
       
       
         
           De vergrote dakkapel in de zijgevel van het pand [adres 2] 
         
       
       
       
         12.	De WML wijst ten aanzien van dit deel van het bouwplan op de (aanvullende) sneltoetscriteria voor dakkapellen in de Welstandsnota. Dakkapellen in deelgebied 1A dienen een bescheiden breedte te hebben en zijn in principe staand. Bovendien moet naast de dakkapel minstens 0,50 meter dakvlak resteren. De vergrote dakkapel is 6,65 meter breed, terwijl 4,43 meter vergund is. Dat is volgens de WML geen bescheiden breedte. Ook is deze dakkapel niet staand (staand is smaller dan hoog). De toegenomen breedte leidt er bovendien toe dat de dakkapel te dicht tegen de dakramen aan komt, waardoor niet langer 0,50 meter dakvlak overblijft aan weerszijden van de dakkapel. 
       
     
     
       12.1. 
       
        [naam 2] stelt dat de dakkapel niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd is en ten tijde van het bestreden besluit nauwelijks waarneembaar was vanaf het openbaar gebied. Inmiddels is er bovendien een hoger bouwwerk voor geplaatst, waardoor de zijgevel met dakkapel volledig aan het zicht ontnomen is. 
     
     
       12.2. 
       Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verbreding van de dakkapel in strijd is met redelijke eisen van welstand. De verbrede dakkapel voldoet immers niet aan de geldende welstandscriteria. Eiseres heeft de stelling van [naam 2] dat deze welstandscriteria niet gelden voor een niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd dakvlak, hetgeen door verweerder gemotiveerd is weersproken, niet onderbouwd. De mate van zichtbaarheid van de dakkapel is, anders dan de breedte van de dakkapel en de verhouding tot het resterende dakvlak, niet relevant voor de toepassing van de welstandscriteria in de Welstandsnota. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet. 
       
       
       
       
         
           Activiteit wijzigen gemeentelijk monument 
         
       
       
       
         13.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning voor de genoemde zes werkzaamheden ook geweigerd moet worden ten aanzien van de activiteit ‘het in enig opzicht wijzigen van een beschermd gemeentelijk monument’. De veranderingen aan het pand tasten de monumentale waarden te veel aan. Het belang van de monumentenzorg verzet zich daarom tegen verlening van de omgevingsvergunning voor deze zes werkzaamheden. 
       
     
     
       13.1. 
       Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo luidt: 
       
       
         
           “1.	Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om: 
         
         b.  een monument als bedoeld in een zodanige verordening: 
         
           1°.	te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of 
         
         
           2°.	te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht, 
         
         
           geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.” 
           
         
       
     
     
       13.2. 
       
         Artikel 2.18 van de Wabo luidt: 
         
           “Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.” 
         
       
       
     
     
       13.3. 
       
         Artikel 10, tweede lid, van de Erfgoedverordening Leiden 2017 luidt: 
         
           “2. 	Het is verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorschriften: 
         
         1.  een beschermd gemeentelijk monument af te breken, te verstoren, te verplaatsen of te wijzigen; 
         2.  een beschermd gemeentelijk monument te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een dusdanige wijze, dat het wordt aangetast, ontsierd of in gevaar gebracht.” 
       
       
     
     
       13.4. 
       Artikel 11 van de Erfgoedverordening Leiden 2017 luidt: 
       
       
         
           “De vergunning kan slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing houden burgemeester en wethouders rekening met het gebruik van het monument.”  
           
         
       
     
     
       13.5. 
       Bij het nemen van een besluit op een vergunningaanvraag voor wijziging van een beschermd gemeentelijk monument moet verweerder, gezien artikel 11 van de Erfgoedverordening Leiden 2017, toetsen of het belang van de monumentenzorg zich tegen de aangevraagde wijziging verzet. Verweerder heeft daarbij beoordelingsruimte.  Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat bij een besluit op een vergunningaanvraag als hier aan de orde de omschrijving bij de aanwijzing tot beschermd monument van belang is. De redengevende omschrijving geeft aan welke aspecten van het monument in het bijzonder beschermingswaardig zijn. Voor het wijzigen, verstoren of verwijderen van zo’n aspect is in ieder geval een omgevingsvergunning vereist.  Deze omschrijving dient om aan te geven welke aspecten en bestanddelen van het object in het bijzonder beschermingswaardig zijn, maar dat betekent niet dat het monument alleen bescherming geniet voor zover dat staat beschreven in die omschrijving. Verweerder kan aan de hand van het nader onderzoek door de bij de Monumentenwet 1988 daartoe aangewezen adviseurs tot de conclusie komen dat ook met andere aspecten rekening moet worden gehouden. 
       
     
     
       13.6. 
       De panden [adres 1] en [adres 2] zijn in 1985 aangewezen als gemeentelijk monument. De redengevende omschrijving van het pand [adres 1] luidt: 
       
       
         
           “Het als pakhuis gebouwde pand dateert uit de achttiende eeuw en heeft een gevel aan de [straat 1] en een gevel aan de [straat 2] . De tuitgevels zijn beide van baksteen. 
           
         
         
           Zijde [straat 1] : 
         
         
           Op de begane grond bevinden zich twee deurkozijnen, waarvan de oorspronkelijke dubbele deuren zijn vervangen door een raamconstructie met houten borstwering. De kozijnen worden overspannen door een hanekam. Deze twee kozijnen bevinden zich aan weerszijden van een venster dat bestaat uit twee ramen, beide met een horizontale middenroede. Het raamkozijn wordt overspannen door een licht togende baksteenrollaag. Op de verdieping bevinden zich twee paar dubbele deuren. Iedere deur heeft een houten onderpaneel en twee ruiten. De deurkozijnen hebben een uitstekende onderdorpel en worden overspannen door een hanekam. 
         
         
           De dakverdieping bevat een deurkozijn, met een tweeruits bovenlicht. Het deurkozijn heeft een sterk opgedikte onderdorpel en wordt overspannen door een hanekam. 
         
         
           Over de gevel verspreid bevinden zich negentien muurankers. 
         
         
           De topgevel bevat vlechtingen; de schouders en de tuit zijn afgedekt door een natuurstenen plaat. 
           
         
         
           Zijde [straat 2] : 
         
         
           Een brede achttiende eeuwse pakhuisgevel. Op de begane grond is een vernieuwde gevelindeling bestaande uit een dubbele deur met onderpanelen en glasruiten. Direkt ter linkerzijde daarvan een hooggeplaatst gedeeld achterover hellend raam. Geheel links bevindt zich een samengesteld kozijn met twee schuiframen en een stolpraam met daartussen geprofileerde tussenstijlen en bovenlichten met roedenverdeling. Op de verdieping bevinden zich twee dubbele deuren met onderpanelen en glasruiten. In de topgevel zit een blindnis, waarin twee luikjes zijn uitgespaard. Over de gevel verspreid bevinden zich negentien muurankers. Op de schouderstukken en de tuit van de gevel bevinden zich natuurstenen platen.”  
           
         
       
     
     
       13.7. 
       
         De redengevende omschrijving van het pand [adres 2] luidt: 
         
           
           “Pakhuis uit het einde van de 19e eeuw met een gevel aan de [straat 1] en een gevel aan de [straat 2] . De gevels zijn van baksteen. Die aan de [straat 1] is het rijkst geornamenteerd. 
           
         
         
           Zijde [straat 1] : 
         
         
           Het pand is drie bouwlagen hoog en verdeeld in drie traveeën. De gevel wordt geleed door horizontale gele baksteenlagen. De bakstenen gevel heeft een gepleisterde plint. 
         
         
           Op de begane grond bevinden zich twee vensters met een middenstijl. Het rechter venster heeft een voor bedrijfspanden kenmerkende diagonale roedenverdeling. Bij het linker venster is de roedenverdeling verwijderd. De vensters worden overspannen door een hanekam van rode en gele baksteen. In de middentravee bevinden zich openslaande deuren waarboven een bovenlicht. Op de eerste verdieping bevinden zich in de zijtraveeën twee vensters met middenstijl en ramen met een diagonale roedenverdeling. De vensters worden overspannen door een hanekam van rode en gele baksteen. Tevens bevinden zich openslaande deuren op de eerste verdieping. Boven de deuren bevindt zich een houten paneel. 
         
         
           Op de tweede verdieping bevinden zich in de buitenste traveeën vensters met ramen met een diagonale roedenverdeling die worden overspannen door een hanekam van rode en gele baksteen. In de middentravee bevinden zich openslaande deuren die worden overspannen door een hanekam van rode en gele baksteen met daarin aangebracht een geprofileerde hijsbalk. 
         
         
           De deuren van de begane grond, de eerste en de tweede verdieping zijn verticaal in één kozijn gevat. 
         
         
           Aan de zijkanten van de gevel bevinden zich hoeklisenen. Deze vinden een voortzetting door middel van een getrapte tandlijst waarboven een doorgaande geprofileerde houten dakrand de topgevel afsluit. De puntgevel heeft een rechte bekroning. 
           
         
         
           Zijde [straat 2] : 
         
         
           De bakstenen gevel heeft een gepleisterde plint. 
         
         
           Op de begane grond zijn twee vensters met middenstijl en een deurkozijn met dubbele deuren met onderpanelen en glasruiten en een tweeruits bovenlicht. De vensters worden overspannen door een hanekam van rode en gele baksteen. Tussen de begane grond en verdieping bevindt zich een gele baksteenlaag. Op de eerste verdieping bevinden zich twee vensters met een diagonale roedenverdeling. 
         
         
           Deze vensters worden overspannen door een hanekam. Tevens bevinden zich op de eerste verdieping openslaande opgeklampte deuren met glasruiten en erboven een houten paneel. Tussen de eerste en tweede verdieping bevindt zich een gele baksteenlaag. 
         
         
           Op de tweede verdieping bevinden zich twee vensters met diagonale roedenverdeling, die worden overspannen door een hanekam, en openslaande deuren met erboven een hanekam. De deuren van de begane grond, de eerste en tweede verdieping zijn verticaal gevat in één kozijn. 
         
         
           Het pand heeft een tuitgevel, afgedekt door een doorgaande rollaag.” 
         
       
       
     
     
       13.8. 
       Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, moet de redengevende omschrijving van deze monumenten in samenhang worden gelezen met de “[bouwhistorische verkenning]” van Enderman, uit 2009 (de bouwhistorische verkenning). Het doel van deze bouwhistorische verkenning was om voorafgaand aan het destijds voorgenomen casco herstel inzicht te krijgen in de historische ontwikkeling van de panden en de (bouwkundige staat van) daarmee samenhangende monumentale waarden. 
     
     
       13.9. 
       Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar de adviezen van de WML, op het standpunt dat de geweigerde werkzaamheden de monumentale waarden, het karakter en het aanzicht van de twee monumenten te veel aantasten. 
     
     
       13.10. 
       De rechtbank zal – aan de hand van de adviezen van de WML en de contraexpertise en nadere reacties van [naam 2] – voor elk van de zes geweigerde werkzaamheden beoordelen of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen verlening van de omgevingsvergunning. 
       
       
         
           De ventilatieboxen aan de gevels 
         
       
       
       
         14.	De WML stelt zich op het standpunt dat de roestvrijstalen ventilatieboxen de historische uitstraling van de monumenten verstoren en ontsieren, omdat het wezensvreemde elementen zijn die niet horen op een traditionele gevel. Ook tasten ze de monumenten aan, omdat sparingen in de gevel zijn gemaakt, waarmee historisch materiaal weggenomen is. Bovendien zijn er alternatieve mogelijkheden om de luchtbehandeling op te lossen die de monumenten minder verstoren en aantasten. 
       
     
     
       14.1. 
       
        [naam 2] acht de ventilatieboxen acceptabel in het gevelbeeld. Het gaat hier om oude historische pakhuisgevels die zijn getransformeerd naar een woningbouwgevel. Zo zijn er inmiddels ook balkons toegevoegd aan de gevel. De ventilatieboxen zijn een uiting van de nieuwe functie, die bovendien te verantwoorden zijn vanuit het oogpunt van duurzaamheid. De boxen zijn qua maat en vorm acceptabel. Wel zou een andere kleur, zoals grijs, tot een zekere rust in het gevelbeeld kunnen leiden. 
     
     
       14.2. 
       Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen verlening van de omgevingsvergunning voor de ventilatieboxen. De redengevende omschrijvingen van beide panden benoemen de gevels, zowel die aan de [straat 1] als die aan de [straat 2] . De gevels zijn dus in het bijzonder beschermingswaardig. Eiseres heeft onvoldoende weersproken dat – zoals de WML stelt – de ventilatieboxen leiden tot een aantasting van de monumenten doordat het historische metselwerk is verwijderd. Ook acht de rechtbank aannemelijk dat de ventilatieboxen het historische gevelbeeld verstoren. Eiseres heeft weliswaar gesteld dat er geen andere, minder ingrijpende mogelijkheid is om de appartementen van ventilatie te voorzien, maar heeft dit niet afdoende onderbouwd. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet.  
       
       
       
         
           De twee extra dakramen in het dak van het pand [adres 1] 
         
       
       
       
         15.	De WML stelt zich op het standpunt dat de dakramen het dakaanzicht verstoren. De dakramen domineren samen met de dakopbouw het dakvlak teveel. De hoog in het dakvlak geplaatste ramen maken daarbij een vreemde en oneigenlijke indruk in een monumentale kap. 
       
     
     
       15.1. 
       
        [naam 2] stelt dat de dakramen bescheiden en nauwelijks waarneembaar zijn en daardoor niet leiden tot een aantasting van het historisch daklandschap. 
     
     
       15.2. 
       De rechtbank stelt vast dat in de redengevende omschrijvingen geen aandacht wordt geschonken aan de daken van de twee panden. De daken zijn dus niet in het bijzonder beschermingswaardig. In de bouwhistorische verkenning is juist nadrukkelijk overwogen dat de dakbedekking een indifferente monumentwaarde heeft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich daarom niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen verlening van de omgevingsvergunning voor de dakramen. Het betoog van eiseres slaagt. 
       
       
         
           Het schilderwerk van de ramen, kozijnen en deuren 
         
       
       
       
         16.	De WML meent dat de aangebrachte kleur op de ramen, kozijnen en deuren onvoldoende recht doet aan het historische karakter van de gevel. Gevels hadden in het verleden een kleurenrijkdom, waarbij verschillende onderdelen, zoals ramen, kozijnen en onderdorpels zich onderscheidden in kleur. In beide panden hebben alle onderdelen in de gevels echter dezelfde kleur gekregen. Daarmee wordt bovendien geen recht gedaan aan de architectonische rijkdom van het ensemble van de twee panden, die in een verschillende tijd gebouwd zijn en een verschillende architectuur kennen.  
       
     
     
       16.1. 
       
        [naam 2] wijst erop dat de redengevende omschrijvingen geen kleurstelling voor het schilderwerk op hout vermelden. De gekozen kleur past bovendien in het Leidse kleurenpalet en is daarom passend in de historische context. De keuze voor één kleur voor beide panden acht [naam 2] geoorloofd, omdat hiermee een rustig gevelbeeld wordt nagestreefd. 
     
     
       16.2. 
       
         De rechtbank stelt vast dat de redengevende omschrijvingen geen kleurstelling van de ramen, kozijnen en deuren vermelden. De historische kleur of kleurenrijkdom is dus niet in het bijzonder beschermingswaardig geacht. Ook in de bouwhistorische verkenning wordt geen bijzondere waarde toegekend aan de kleur van het houtwerk. Het standpunt van de WML dat de ramen, kozijnen en deuren en de panden onderling van kleur moeten verschillen, ontbeert daarmee een deugdelijke motivering. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich daarom niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen verlening van de omgevingsvergunning voor het schilderwerk. Het betoog van eiseres slaagt.  
         
           De ramen met schuine roeden in het pand [adres 2] 
         
       
       
       
         17.	De WML is niet akkoord met de nieuwe ramen, omdat bij monumenten behoud voor vervanging gaat. De nieuwe ramen hebben een zwaardere detaillering, zijn grover en missen de oorspronkelijke verfijning. De oorspronkelijke roeden zijn vervangen door plakroeden. De historische uitstraling van het pand wordt hierdoor aangetast. 
       
     
     
       17.1. 
       
        [naam 2] stelt dat de oorspronkelijke ramen grotendeels in slechte staat en deels verrot waren, waardoor besloten is de ramen te reconstrueren. Hij wijst erop dat de originele maten van de schuine roeden zijn gehandhaafd en dat de glimmende binnenrand van het isolatieglas donker is gemaakt om zoveel mogelijk het oorspronkelijke beeld te benaderen. [naam 2] wijst erop dat over plakroeden verschillend wordt gedacht, maar hij vindt dat bij transities van gemeentelijke monumenten duurzaamheid en comfort zwaarder moeten wegen. 
     
     
       17.2. 
       De rechtbank stelt vast dat de ramen met schuine roeden in de redengevende omschrijving van het pand [adres 2] nadrukkelijk worden genoemd. Deze zijn dus in het bijzonder beschermingswaardig geacht. In de bouwhistorische verkenning wordt aan deze ramen een hoge monumentwaarde toegekend. Dat betekent dat behoud noodzakelijk is. Ook wordt geadviseerd om het oorspronkelijke, laat negentiende-eeuwse gevelbeeld met elkaar kruisende diagonale roeden in de ramen en deuren op de begane grond te herstellen. Hoewel de rechtbank eiseres – gelet op de in het dossier aanwezige foto’s – kan volgen in haar stelling dat de betreffende ramen in zeer slechte staat waren, kan zij, gelet op de opname van de bouwkundige staat en de aan de ramen toegekende waardering in de bouwhistorische verkenning in 2009, niet vaststellen dat de ramen in dermate slechte staat waren dat behoud door middel van reconstructie niet meer mogelijk was. Eiseres heeft dat niet aannemelijk gemaakt. Dat dit nu niet meer mogelijk is, komt voor haar risico, doordat zij de ramen heeft vervangen voordat zij daarvoor een omgevingsvergunning heeft aangevraagd en verleend gekregen. Door de oorspronkelijke ramen te vervangen door nieuwe ramen, zijn de monumentale waarden aangetast. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen verlening van de omgevingsvergunning voor de nieuwe ramen. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet. 
       
       
         
           De gevelankers  
         
       
       
       
         18.	De WML heeft bezwaar tegen tien van de aangebrachte gevelankers, omdat deze het gevelbeeld verstoren, op historisch gezien oneigenlijke plekken zitten, een rommelige indruk maken en zich slecht verhouden tot de verfraaiingen in het metselwerk. De WML betreurt het dat er geen gebruik is gemaakt van een verstevigingsmethode die het gevelbeeld minder ontsiert, zoals blindankers. 
       
     
     
       18.1. 
       Eiseres en [naam 2] stellen dat het toepassen van blindankers om technische redenen niet mogelijk is. Zij verwijzen hiertoe naar een toelichting van de constructeur. [naam 1] , architect, heeft daar ter zitting aan toegevoegd dat het metselwerk van het pand niet stevig genoeg is om blindankers toe te passen. [naam 2] acht de toepassing van gevelankers authentiek en vanzelfsprekend. Het verspreide karakter kan als historisch gegroeide situatie worden opgevat.  
     
     
       18.2. 
       
         In de redengevende omschrijving van [adres 1] wordt beschreven dat zowel de gevel aan de [straat 2] als de gevel aan de [straat 1] 19 muurankers bevatten, verspreid over de gevel. In de redengevende omschrijving van [adres 2] worden geen muurankers genoemd. Omdat de gevel zelf wel wordt beschreven, acht de rechtbank deze wel bijzonder beschermingswaardig. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom de tien gevelankers in het pand [adres 2] waartegen de WML bezwaar heeft wél afbreuk doen aan deze monumentale waarde, maar de andere gevelankers, waarmee de WML heeft ingestemd, niet. Ook heeft verweerder de onderbouwde stelling van eiseres dat het toepassen van blindankers technisch niet mogelijk is, onvoldoende weersproken. Het betoog van eiseres slaagt. 
         
           De vergrote dakkapel in de zijgevel van het pand [adres 2] 
         
       
       
       
         19.	De WML is van mening dat de dakkapel samen met de dakramen het dakaanzicht teveel verstoort. De ingrepen domineren het dakvlak teveel. 
       
     
     
       19.1. 
       
        [naam 2] stelt dat de dakkapel niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd is en ten tijde van het bestreden besluit nauwelijks waarneembaar was vanaf het openbaar gebied. Inmiddels is er bovendien een hoger bouwwerk voor geplaatst, waardoor de zijgevel met dakkapel volledig aan het zicht ontnomen is. 
     
     
       19.2. 
       De rechtbank heeft reeds overwogen dat in de redengevende omschrijvingen geen aandacht wordt geschonken aan de daken van de twee panden. De daken zijn dus niet in het bijzonder beschermingswaardig geacht. In de bouwhistorische verkenning is juist nadrukkelijk overwogen dat de dakbedekking een indifferente monumentwaarde heeft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich daarom niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen verlening van de omgevingsvergunning voor de verbreding van de dakkapel. Het betoog van eiseres slaagt. 
       
     
   
   
     Conclusie en gevolgen 
     
     20. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, omdat het besluit op voornoemde onderdelen niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en een deugdelijke motivering ontbeert.  Verweerder zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.  
     21. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden. 
     
     22. De rechtbank veroordeelt verweerder daarnaast in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). 
     
     
   
   
     Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 25 april 2022; - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;  - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden; 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.750,-. 
     
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. J. van Seters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2024. 
     
     
     
     
     
     
     
     
       
         
         
         
           
             
               griffier 
             
             
               rechter 
             
           
         
       
     
     
     
     
       Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
     
     
     
   
   
     Informatie over hoger beroep 
     Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.   
   
   
      Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:519, r.o. 5.1. 
   
   
      Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3778, r.o. 2.3. 
   
   
      Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB9943, r.o. 2.5.5. 
   
   
      In strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.