ECLI: ECLI:NL:CBB:2021:611

Titel: ECLI:NL:CBB:2021:611 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 15-06-2021 / 19/1919

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2021-06-15

Zaaknummer: 19/1919

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2021:611

---

Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet 
         Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden 
       
       
       
         Fosfaatrechten – melkproductie – geen individuele en buitensporige last  
         Voor de melkproductie 2015 is geen rekening gehouden met vervoederde melk, melk voor privégebruik, antibioticamelk en melk die is weggelopen vanwege een fout in de afstelling van de melkrobot. Omdat daaruit volgt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van een excretieforfait van 43,5 kg in plaats van 44,9 kg, is in het bestreden besluit het fosfaatrecht van appellante in strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw vastgesteld. 
         Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Niet is gebleken dat appellante op de peildatum beschikte over een milieutoestemming die zag op de totale omvang van de uitbreiding. In zo’n geval is er in beginsel – voor het niet vergunde deel van de uitbreiding – geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Verder heeft appellante in 2014 stappen gezet om de veestapel fors uit te breiden en is zij tussen november 2014 en april 2015 met het oog daarop financiële verplichtingen aangegaan en investeringen heeft zij gedaan in de bouw van een nieuwe ligboxenstal en de aankoop van grond. Het College is van oordeel dat gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, deze beslissingen niet navolgbaar zijn. Van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van de investeringen is het College niet gebleken. 
         Het College voorziet zelf in de zaak door het fosfaatrecht van appellante hoger vast te stellen.

uitspraak 
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 19/1919  
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen 
     
       
         
          [naam maatschap]
         , te [plaats] , appellante 
       (gemachtigde: ing. J. Pot), 
     
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: mr. A. Stockmann) 
     
     
       en 
     
     
     de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat. 
     
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.  
     
     
     
       Verweerder heeft op 31 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden (dierziekte) ontvangen van appellante. 
     
     
     
       Bij besluit van 14 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.  
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2021. Namens appellante is [naam] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
     
     
     
       Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn. 
     
     
     
       Het College heeft het onderzoek heropend om appellante in de gelegenheid te stellen om nadere stukken in te leveren. Nadat door partijen is gereageerd op de nadere stukken, heeft het College het onderzoek gesloten. 
     
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante heeft een melkveebedrijf. Volgens de gecombineerde opgave 2014 werden op het bedrijf op 1 april 2014 161 melk- en kalfkoeien en 145 stuks jongvee gehouden. 
       
     
     
       2.2 
       Op 20 augustus 2014 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 278 melk- en kalfkoeien en 147 stuks jongvee. Op 29 januari 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning (bouw en milieu) verleend voor het uitbreiden van een ligboxenstal en het oprichten van een melkrundveehouderij met 278 melk- en kalfkoeien en 147 stuks jongvee. Op 30 april 2015 is aan haar een gewijzigde Nbw-vergunning verleend voor het houden van 291 melk- en kalfkoeien en 148 stuks jongvee. 
       
     
     
       2.3 
       Op 4 november 2014 heeft appellante een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 1.400.000,- voor de nieuwbouw van de stal. Op 17 december 2014 heeft zij een aanneemovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 853.024,12 voor de bouw van een ligboxenstal. 
       
     
     
       2.4 
       Op 19 maart 2015 is op het bedrijf een BVD besmetting geconstateerd. 
       
     
     
       2.5 
       Op 27 april 2015 heeft appellante een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 100.000,- voor de aankoop van grond. Op 27 mei 2015 heeft appellente € 91.820,- betaald in verband met de koop en levering van cultuurgrond. 
       
     
     
       2.6 
       Op de peildatum hield appellante, zoals volgt uit het bestreden besluit, 206 melk- en kalfkoeien, 95 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 67 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. 
       
       
         
           Besluiten van verweerder 
         
       
       
       
         3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 10.391 kg. Hij is er daarbij van uitgegaan dat er op 2 juli 2015 206 melk- en kalfkoeien, 94 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 67 stuks jongvee ouder dan 1 jaar op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft verder de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 10.400 kg. Verweerder heeft een kalf dat appellante heeft verkocht op 2 juli 2015 meegenomen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Hij is nu uitgegaan van de volgende dieraantallen op 2 juli 2015: 206 melk- en kalfkoeien, 95 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 67 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. Verweerder heeft daarbij verder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling vanwege de dierziekte op haar bedrijf afgewezen omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor toepassing daarvan. 
       
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       
         Appellante voert aan dat verweerder bij de vaststelling van het fosfaatrecht ten onrechte niet is uitgegaan van de feitelijke melkproductie per koe in 2015 omdat alleen rekening is gehouden met de geleverde kilogrammen melk. Er is ten onrechte geen rekening gehouden met de vervoederde melk en met weggegooide- en weggelopen melk vanwege antibioticagebruik en een verkeerde instelling bij de installatie van de melkrobot. Verweerder dient volgens appellante ook deze melk te betrekken bij de melkproductie in 2015. Te meer omdat verweerder bij de beoordeling of toepassing kon worden gegeven aan de knelgevallenregeling voor de bepaling van de melkproductie voor 2014 wél rekening heeft gehouden met vervoedering en antibioticagebruik. Als ook de vervoederde melk en de weggelopen melk wordt meegeteld, geldt volgens appellante een excretieforfait van 44,9 kg in plaats van het door verweerder gehanteerde excretieforfait van 43,5 kg. Dat resulteert volgens appellante in 11.629 kg fosfaatrechten, zodat verweerder aan appellante nog 289 kg fosfaatrechten dient toe te kennen. 
         Na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld door het College heeft appellante nadere stukken overgelegd ter onderbouwing van haar betoog. Het betreft een uitgewerkte lijst van met antibiotica behandelde dieren waarin per melkkoe wordt aangegeven op welke datum de aandoening is geconstateerd en de behandeling is ingezet. Daarbij zijn de gebruikte antibiotica en de behandel- en wachtdagen vermeld. Tevens heeft appellante een bedrijfsbehandelplan en uitdraai van Medirund overgelegd. Uit deze stukken blijkt volgens appellante dat zij in 2015 gedurende 1.272 dagen 30 kg melk (dagproductie MPR) heeft laten weglopen (in totaal 38.160 kg). Appellante heeft tevens een verklaring overgelegd van de leverancier van de melkrobot waarin wordt bevestigd dat vanwege een fout in de afstelling van de melkrobot 8.501 kg melk in de afvoer is terechtgekomen. De leverancier heeft appellante hiervoor gecompenseerd. Appellante komt op grond hiervan tot de conclusie dat moet worden uitgegaan van een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 9.491 kg. 
       
       
     
     
       4.2 
       Appellante voert verder aan dat het fosfaatrechtenstelsel (met name de peildatum en de beperkte knelgevallenregeling) het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Op het moment van bekendmaking in 2008 van het afschaffen van het melkquotum was er geen reden om aan te nemen dat er een nieuw quotum voor in de plaats zou komen. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last nu geen rekening wordt gehouden met de investeringen die zij heeft gedaan in de uitbreiding van het bedrijf naar een omvang van 291 melk- en kalfkoeien en 148 stuks jongvee. Begin 2015 heeft er een BVD besmetting op het bedrijf plaatsgevonden. Deze besmetting heeft invloed gehad op het aantal te houden dieren op 2 juli 2015.Verweerder is volgens appellante ten onrecht in het bestreden besluit niet ingegaan op de individuele omstandigheden van appellante. Zij verwijst ter onderbouwing van haar betoog naar een financiële rapportage van Alfa accountants en adviseurs van 28 mei 2018, aangevuld op 8 juli 2019. Daarin wordt aangeven dat de bedrijfseconomische noodzaak voor de investeringen in de bouw van een nieuwe, grotere stal is gelegen in de staat van de stal in relatie tot de beoogde periode van ondernemerschap van [naam] , het tekort aan capaciteit van de huidige stal (150 dieren), de visie van de ondernemer om vast te houden aan een melkveebedrijf waar twee gezinnen hun inkomen kunnen genereren en de jaarlijkse stijging in kosten. De bouw van een nieuwe stal geeft daarom ruimte voor de gewenste groei en verhoging van de arbeidsproductiviteit. Appellante beschikt ook over de vergunningen om deze strategie vorm te geven. In de financiële rapportage wordt geconcludeerd dat om het plan dat ten grondslag lag aan de investeringen in grond en gebouwen uit te kunnen voeren appellante in totaal 15.200 kg fosfaatrechten nodig heeft .  Dit belemmert op langere termijn de continuïteit van appellante. De buitenproportionele schade als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel is berekend op € 143.498,-. Appellante heeft in 2018 in totaal 865 kg fosfaatrechten kunnen aankopen door het uitstellen van vervangingsinvesteringen. Ook is 1.300 kg fosfaatrechten aan haar overgedragen waar nog geen financiële middelen voor zijn aangewend.  
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       
         Ten aanzien van de melkproductie in 2015 acht verweerder het aannemelijk dat appellante –  naast de geleverde hoeveelheid melk 1.824.818 kg  –  60.750 kg melk heeft vervoederd en 1.095 kg melk heeft aangewend voor privégebruik. 
         Na bestudering van de nadere door appellante ingediende stukken heeft verweerder onderbouwd aangegeven dat hij aannemelijk acht dat gedurende 563,5 wachtdagen x 30,37 kg  (in totaal 17.113,5 kg) aan antibioticamelk is weggelopen. Voorts acht verweerder voldoende aangetoond dat 8.501 kg is weggelopen vanwege een fout in de afstelling van de melkrobot. 
         De gemiddelde melkproductie per koe komt vervolgens verweerder hierdoor uit op 9.387,7 kg waardoor een excretieforfait van 44,9 kg moet worden gehanteerd. Dat betekent dat het aantal fosfaatrechten van appellante dient te worden verhoogd naar 10.664 kg. Verweerder verzoekt het College het fosfaatrecht van appellante overeenkomstig vast te stellen. 
       
       
     
     
       5.2 
       
         Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De door appellante genoemde argumenten om haar veestapel uit te breiden – het feit dat er twee gezinnen van de melkveehouderij moeten leven, de technische en praktische staat van de stal en de stijging van de kosten – zijn geen bijzondere omstandigheden die buiten de invloedsfeer van appellante liggen. Het bedrijf van appellante was gericht op uitbreiding. Daarmee is het bedrijf niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in aanloop naar het afschaffen van het melkquotum het bedrijf wilden laten groeien. Uitbreiding is een ondernemerskeuze waarvan de gevolgen in beginsel voor rekening en risico van appellante dienen te komen. Een bedrijfseconomische noodzaak voor de (forse) uitbreiding die appellante voor ogen had – van 161 melk- en kalfkoeien en 145 stuks jongvee naar 291 melk- en kalfkoeien en 148 stuks jongvee – is verweerder niet gebleken. Dat geldt ook voor de keuze om de uitbreiding te realiseren middels geleidelijke groei. Verweerder benadrukt verder dat het stelsel van fosfaatrechten voorzienbaar was in de periode waarin appellante de investeringsbeslissingen heeft genomen. Zij had dan ook een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. 
         Verweerder merkt verder op dat appellante in 2015 grond heeft aangekocht en in 2018 in totaal 2.165 kg fosfaatrechten heeft verworven. Daaruit leidt verweerder af dat appellante daarvoor blijkbaar financiële ruimte had. 
       
       
       
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
     
     
       6.1 
       
         Partijen verschillen, voor zover het de totale hoeveelheid in 2015 geproduceerde melk betreft, alleen nog van mening over de hoeveelheid weggevloeide antibioticamelk. Appellante stelt dat sprake is van in totaal 38.160 kg antibioticamelk en van een gemiddelde productie per koe van 9.491 kg. Verweerder gaat uit van 17.113,5 kg antibioticamelk en komt daarmee uit op een gemiddelde productie per koe van 9.387,7 kg. 
         Het College stelt voorop dat in beide gevallen een excretieforfait van 44,9 kg als uitgangspunt heeft te gelden voor de berekening van het aantal aan appellante toekomende fosfaatrechten.  De gemiddelde melkproductie per koe waar beide partijen vanuit gaan verschilt weliswaar, maar ligt in beide gevallen binnen de bandbreedte die geldt voor het hanteren van een excretieforfait van 44,9 kg, namelijk de bandbreedte van 9.375 kg – 9.624 kg. Voor een beoordeling van het standpunt van appellante dat verweerder ten onrechte antibioticamelk buiten beschouwing heeft gelaten waarvoor in de nader aangeleverde stukken wel bewijs is geleverd, is geen aanleiding omdat dat in deze procedure niet van invloed is op de vast te stellen hoeveelheid fosfaatrechten. Het College gaat op dat punt daarom verder niet in. 
         Omdat uit hetgeen hierboven is overwogen volgt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van een excretieforfait van 43,5 kg in plaats van 44,9 kg, is in het bestreden besluit het fosfaatrecht van appellante in strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw vastgesteld. De beroepsgrond die appellante heeft aangevoerd over de gehanteerde melkproductie slaagt. 
       
       
     
     
       6.2 
       Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel (en in het bijzonder de peildatum en de beperkte knelgevallenregeling) op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 
       
     
     
       6.3 
       Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
       
         6.4.1 
         Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
         
       
       
         6.4.2 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.4.3 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.4.4 
         Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Alfa accountants en adviseurs van 28 mei 2018, aangevuld op 8 juli 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 
         
       
       
         6.4.5 
         Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op de hoeveelheid fosfaatrechten die hij tekortkomt om zijn bedrijfsplan uit te kunnen voeren, waar appellante blijkens de financiële rapportage 15.200 kg fosfaatrechten voor nodig heeft. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel (stevig) wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
         
       
       
         6.4.6 
         
           Niet is gebleken dat appellante op de peildatum beschikte over een milieutoestemming die zag op een uitbreiding naar een omvang van 291 melk- en kalfkoeien en 148 stuks jongvee. De milieutoestemming in de op 29 januari 2015 aan appellante verleende omgevingsvergunning ziet namelijk op een veestapel met een omvang van 248 melk- en kalfkoeien en 147 stuks jongvee. Het College stelt vast dat voor het deel van de uitbreiding dat uitgaat boven een veestapel van 248 melk- en kalfkoeien en 147 stuks jongvee appellante op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen beschikte en dat appellante dan ook op het verkrijgen daarvan is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen. In zo’n geval is er in beginsel – voor het niet vergunde deel van de uitbreiding – geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5).  
           Verder is van belang dat appellante in 2014 stappen heeft gezet om haar veestapel fors uit te breiden en tussen november 2014 en april 2015 met het oog daarop financiële verplichtingen is aangegaan en investeringen heeft gedaan in de bouw van een nieuwe ligboxenstal en de aankoop van grond. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat het doen van de investeringen in de bouw van de nieuwe grotere stal en de aankoop van grond bedrijfseconomisch noodzakelijk was met het oog op de staat van de oude stal, de visie van het bedrijf, de noodzaak om twee inkomens te kunnen genereren en de stijgende kosten, volgt het College niet. Dat appellante de investering heeft aangegrepen voor schaalvergroting is een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante dient te komen. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.  
           Niet is inzichtelijk gemaakt wat de concrete gevolgen voor de bedrijfsvoering waren van het feit dat appellante in 2015 kampte met de dierziekte BVD, anders dan dat de geplande groei van de veestapel achterbleef. Gelet daarop is ook daarin geen bijzondere omstandigheid gelegen die maakt dat moet worden afgeweken van de eerdere conclusie.  
         
         
       
       
         6.4.7 
         De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 
         
       
       
         6.4.8 
         Voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding.  
         
       
     
     
       6.5 
       Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 20 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 16 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding.  
       
       
         Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 15 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 15 maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel – een maand – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.406,25 (15/16 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 93,75 (1/16 x € 1.500,-) aan appellante. 
       
       
       
         
           Slotsom  
         
       
       
     
     
       7.1 
       Het beroep is gegrond gelet op rechtsoverweging 6.1.  Het College zal het bestreden besluit vernietigen behalve voor zover daarbij de kosten voor de bezwaarprocedure zijn vergoed. Het College zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht – conform de door verweerder als bijlage bij de brief van 20 april 2021 overgelegde berekening waarin wordt uitgegaan van een excretieforfait van 44,9 kg – vast te stellen op 10.664 kg. 
       
     
     
       7.2 
       
         Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Voor vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten is geen aanleiding aangezien deze al door verweerder in het bestreden besluit zijn vergoed. 
         Tevens ziet het College aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag. 
       
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     
     
       
         verklaart het beroep gegrond; 
       
       
         vernietigt het bestreden besluit behalve voor zover daarbij de kosten voor de bezwaarprocedure zijn vergoed; 
       
       
         herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 10.664 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd; 
       
     
     - veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 1.406,25; 
     - veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 93,75; 
     
       
         draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden; 
       
       
         veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.201,50 (€ 1.068,- + € 133,50); 
       
       
         veroordeelt de Staat in de proceskosten tot een bedrag van € 133,50. 
       
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021. 
     
     
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen