ECLI: ECLI:NL:CBB:2020:927

Titel: ECLI:NL:CBB:2020:927 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 08-12-2020 / 19/825

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2020-12-08

Zaaknummer: 19/825

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2020:927

---

Appellant heeft aannemelijk gemaakt dat hij gezien zijn specifieke omstandigheden weinig andere opties had dan een verplaatsing naar zijn huidige locatie. Voor de vraag of het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellant legt, onderscheidt het College de investeringen die gepaard gaan met zijn bedrijfsverplaatsing en de investeringen voor het uitbreiden van het bedrijf van 50 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee naar de beoogde situatie met 160 melk- en kalfkoeien en 118 stuks jongvee. De vraag is of de gedwongen verplaatsing meebracht dat hij moest uitbreiden.  
         Appellant heeft in 2010 – ruim voorafgaand aan de peildatum – wegens een gedwongen bedrijfsverplaatsing een nieuwe locatie aangekocht. Op de oude locatie hield appellant, zo heeft hij ter zitting bevestigd, onder normale omstandigheden circa 50 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Appellant heeft niet aangetoond dat de bedrijfsvoering op basis van 50 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee niet rendabel was. Dat appellant op de oude locatie zijn bedrijf niet kon uitbreiden, is het gevolg van de onteigening en niet van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Appellant heeft vanaf 2012 voorbereidingen getroffen om uit te breiden naar 160 melk- en kalfkoeien en 118 stuks jongvee. Ten opzichte van het aantal dieren hij op de oude locatie had, gaat het om een (forse) uitbreiding. Niet gebleken is dat de gedwongen bedrijfsverplaatsing de noodzaak tot die uitbreiding met zich meebracht.  
         Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing, vanaf 2009 te verwachten waren, niet navolgbaar. Appellant heeft evenwel te maken gehad met een ongelukkige opeenstapeling van gebeurtenissen. Naast de gedwongen bedrijfsverplaatsing en de daaropvolgende depressie is appellant in de periode van 2012 tot en met 2014 drie keer aan zijn linker schouder behandeld en/of geopereerd. Voor zover de uitbreiding van het bedrijf als gevolg daarvan is vertraagd, leidt dat echter niet tot een andere uitkomst. De ondernemersbeslissing tot uitbreiding blijft in het licht van de begrenzing van de mestproductie voor rundvee niet navolgbaar.  
         Appellant heeft aangegeven dat hij wegens psychische problemen na de onteigeningsprocedure niet eerder in staat was een nieuw bedrijf aan te kopen. Voor zover appellant daarmee stelt dat de uitbreiding van de veestapel daardoor niet op tijd is bewerkstelligd, laat dat onverlet dat appellant ruim voorafgaand aan de peildatum de nieuwe locatie heeft aangekocht en hij de uitbreiding bewust pas na de afschaffing van het melkquotum heeft ingezet. Verder is van een bedrijfseconomische noodzaak voor de gedane investeringen voor de uitbreiding van het bedrijf niet gebleken.

uitspraak 
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 19/825 
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2020 in de zaak tussen 
     
      [naam] , te [plaats] , appellant 
     (gemachtigde: mr. A.J. Roos), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt). 
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.  
     
     
     
       Bij besluit van 29 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.  
     
     
     
       Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 oktober 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.  
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.  
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 
       
     
     
       1.3 
       Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 
       
     
     
       1.4 
       Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht – kort gezegd – indien hij op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte door de realisatie van een natuurgebied. Ingevolge artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit vindt die verhoging niet plaats indien deze kleiner is dan 5% van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw.  
       
     
     
       1.5 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
       
       
         
           Feiten en omstandigheden 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellant exploiteert onder andere een melkveehouderij. Op de peildatum beschikte appellant over 63 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee. 
       
     
     
       2.2 
       
         Wegens een onteigeningsprocedure in 2001 was appellant genoodzaakt zijn bedrijf te verplaatsen. Op de oude locatie hield appellant onder normale omstandigheden circa 50 dieren. Appellant is als gevolg van de onteigeningsprocedure en de bijkomende onzekerheid in een depressie geraakt. Appellant is van 7 februari 2005 tot en met 16 november 2006 en van 7 augustus 2007 tot en met 18 december 2008 bij een polikliniek psychiatrie onder behandeling geweest. Op 19 januari 2010 is de akte van levering gepasseerd voor de koop van een perceel cultuurgrond van circa 10,36 ha, een boerderij met woonhuis, verdere opstallen, ondergrond en cultuurgrond van ruim 13,48 ha en een perceel cultuurgrond van circa 4,99 ha voor een totaalbedrag van € 1.757.593,-. Op 23 december 2010 is een akte van levering gepasseerd voor de koop van een aantal percelen cultuurgrond van circa 12,59 ha voor een totaalbedrag van € 321.131,75. Voor de verbouwing van een varkensstal naar een jongveestal heeft appellant op 6 september 2012 opdracht gegeven voor meer- minderwerk ten bedrage van € 4.097,- en heeft hij in september 2012 tot en met maart 2013 termijnfacturen ontvangen voor de betaling van een totale aanneemsom van € 94.206,-. Op 23 oktober 2012 is een vergunning verleend op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het in werking hebben en uitbreiden van een melkrundveehouderij naar 160 melk- en kalfkoeien en 118 stuks jongvee. Aan appellant is op 31 oktober 2012 op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een vergunning (omgevingsvergunning) verleend voor het veranderen van een vleesvarkensstal in een rundveestal. Op 20 januari 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een ligboxenstal. Appellant is op  
         3 december 2012, 3 september 2013 en 26 maart 2014 geopereerd en behandeld aan zijn linker schouder.  
       
       
       
       
         
           Besluiten van verweerder 
         
       
       
     
     
       3.1 
       Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.392 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.  
       
     
     
       3.2 
       Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.  
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellant stelt dat het beroep op de knelgevallenregeling wegens ziekte, bouw en een nieuw gestart bedrijf ten onrechte door verweerder is afgewezen. Bij het bepalen of is voldaan aan de 5%-drempel moet worden gekeken naar het fosfaatrecht waarover appellant zonder de buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt. Er is geen aanwijzing om een datum in het verleden te kiezen.  
       
     
     
       4.2 
       Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat voor appellant niet is voorzien in een adequate compensatie voor het door hem geleden nadeel. In de parlementaire geschiedenis zijn de uitbreiders expliciet als groep benoemd om een regeling voor te treffen, maar een regeling voor deze groep is uiteindelijk niet tot stand gekomen. Daarbij is ook niet voorzien in een overgangstermijn, maar is uitgegaan van één peildatum.  
       
     
     
       4.3 
       Appellant stelt dat overeenkomstig het ruimtelijk ordeningsrecht het fosfaatrechtenstelsel pas voorzienbaar was bij de concrete beleidsbeslissing die met de kamerbrief van 2 juli 2015 kenbaar is gemaakt. Dit wordt bevestigd door de kamerbrief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 12 december 2013, waarin hij aangeeft dat er voor de Nederlandse zuivelsector kansen zijn om na beëindiging van de melkquotering te groeien, mits in lijn met de duurzaamheidsdoelen voor de sector. Bij het wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij (Kamerstukken II 2014/15, 33 979) werd groei voor melkveehouderijen beoogd via grondgebondenheid en/of mestverwerking. Bij de kamerbrief van staatssecretaris Mansveld van 10 maart 2014 werd aangegeven dat er geen dierenrechten zouden komen. Stellen en oordelen dat het fosfaatrechtenstelsel voor 2 juli 2015 voorzienbaar was, is in strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Daarnaast is ingevolge het ruimtelijk ordeningsrecht sprake van rechtsongelijkheid of ongelijke rechtstoepassing. 
       
     
     
       4.4 
       Verder voert appellant ook aan dat er in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat hij psychische problemen en last van zijn schouder heeft gehad. Als gevolg van een onteigeningsprocedure die van februari 2005 tot en met december 2008 heeft geduurd, is appellant onder behandeling geweest voor psychische problemen. Appellant kon sinds het voorbereidingsbesluit tot onteigening zijn bedrijf niet uitbreiden, omdat de kosten daarvan in de onteigeningsprocedure niet zouden worden vergoed. Daarnaast moest appellant opnieuw een bedrijf beginnen en heeft hij daarvoor in de loop der jaren diverse investeringen  gedaan. Appellant heeft in 2010 een nieuw bedrijf gekocht en geïnvesteerd in de aanschaf van machines en vee, de aanpassing van een melkstal en een krachtvoerautomaat. Ook heeft appellant grond bijgekocht en 400.000 kg melkquotum gekocht. Appellant achtte het niet verantwoord om met het oog op de afschaffing van het melkquotum verder uit te breiden en meer melkquotum te kopen. Appellant moest zijn melkvee echter uitbreiden om een rendabel bedrijf te blijven. Appellant heeft in totaal een bedrag van tussen circa € 3.500.000,- en € 4.000.000,- geïnvesteerd. In 2009 heeft appellant een auto-ongeluk gehad waarbij hij zijn sleutelbeen heeft gebroken. In 2012 en 2013 is appellant geopereerd aan zijn schouder. Vanwege herstel is appellant meer dan anderhalf jaar niet in staat geweest zijn bedrijf te voeren. Een buurjongen en de broer van appellant hebben in deze periode de bedrijfsvoering overgenomen. Appellant is thans genoodzaakt om fosfaatrechten aan te kopen, maar dit leidt tot dusdanige financiële problemen dat sprake is van een buitensporige last. Daarnaast levert de verkoop van zijn bedrijf, mede door een forse belastingclaim, op dit moment te weinig op.   
       
     
     
       4.5 
       Appellant stelt zich subsidiair op het standpunt dat hij een ontheffing dient te krijgen voor zover geen sprake is van een knelgeval of een buitensporige last op grond van artikel 1 van het EP, omdat de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel zodanig ernstig en onevenredig zijn. Appellant verzoekt om fosfaatrechten toegekend te krijgen voor 160 melk- en kalfkoeien en 118 stuks jongvee.  
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       
         Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij terecht het verzoek tot toepassing van de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw heeft afgewezen, omdat niet is voldaan aan de 5%-drempel. Bij een vergelijking van de alternatieve peildatum,  
         1 januari 2013, met de situatie van appellant op de peildatum, 2 juli 2015, is gebleken dat appellant bij het primaire besluit meer fosfaatrechten toegekend heeft gekregen dan waarop hij op de alternatieve peildatum van 1 januari 2013 recht zou hebben gehad. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat ook niet aan de 5%-drempel zou zijn voldaan, indien appellant een beroep op de knelgevallenregeling had gedaan wegens de psychiatrische problematiek of de gedwongen verplaatsing. 
       
       
     
     
       5.2 
       Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat appellant niet als knelgeval in de zin van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit kan worden aangemerkt, omdat een causaal verband ontbreekt tussen de onteigening in 2001 en het lager vastgestelde aantal fosfaatrechten. Daarnaast is niet aan de 5%-drempel voldaan. Ook bij artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit geldt dat een vergelijking wordt gemaakt met een alternatieve peildatum in het verleden.  
       
     
     
       5.3 
       Verweerder betwist dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP. Appellant heeft in het zicht van de afschaffing van het melkquotum ingezet op een uitbreiding van zijn bedrijf. Op het moment dat appellant in 2012 besloot om uit te breiden, was reeds voorzienbaar dat productiebeperkende maatregelen zouden volgen.  
       
     
     
       5.4 
       Verweerder stelt dat op appellant geen individuele en buitensporige last rust, omdat appellant de uitbreiding vanaf 2013 heeft ingezet. Op dat moment had appellant zich ervan bewust moeten zijn dat andere productiebeperkende maatregelen zouden volgen. De omstandigheid dat appellant niet als een knelgeval kan worden aangemerkt, leidt evenmin tot de conclusie dat op appellant een individuele en buitensporige last rust.  
       
     
     
       5.5 
       Het beroep op ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw kan volgens verweerder evenmin slagen. Voor het bepalen of aanleiding bestaat tot het verlenen van ontheffing, is hetzelfde kader relevant dat bij de beoordeling van de individuele en buitensporige last bepalend is. Aangezien geen sprake is van een individuele en buitensporige last, bestaat ook geen reden tot het verlenen van ontheffing.   
       
       
         
           Beoordeling 
         
       
       
     
     
       6.1 
       
         Appellant betwist niet dat niet aan de 5%-drempel is voldaan, maar is van mening dat de voorgenomen uitbreiding moet worden meegenomen in die beoordeling. De wetgever heeft echter bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening, die alleen ziet op buitengewone omstandigheden die niet in lijn zijn met de reguliere bedrijfsvoering, en heeft zich een systeem gedacht waarin verweerder “terugkijkt” en een vergelijking maakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en die welke zonder de buitengewone omstandigheid in redelijkheid voor het bedrijf mocht worden verwacht (zie ook de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2). De uiteindelijke beoordeling moet worden gemaakt op basis van een volledig beeld van de specifieke situatie op het bedrijf. Er wordt een vergelijking gemaakt met de situatie die op 2 juli 2015 in redelijkheid voor een bedrijf mocht worden verwacht en waarvan, als gevolg van de in de bepaling genoemde buitengewone omstandigheden, geen sprake was. Anders dan appellant stelt, heeft de wetgever er bewust voor gekozen dat de knelgevallenregeling niet betrekt wat in de toekomst met de op 2 juli 2015 beschikbare productiemiddelen mogelijk zou zijn, maar kijkt naar het verleden (zie Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, p. 40 en Kamerstukken II, 2016/17,  
         34 532, nr. 7, p. 47 en 48).   
       
       
     
     
       6.2 
       Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 t/m 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd. Het College heeft in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.10.1 en 6.10.2) ook overwogen dat slechts in een beperkt aantal gevallen waaronder bij de zogenoemde uitbreiders het fosfaatrechtenstelsel op de betrokken melkveehouder een individuele en buitensporige last legt en dat zonder compensatie in enigerlei vorm sprake is van strijd met artikel 1 van het EP.  
       
     
     
       6.3 
       Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
       
         6.4.1 
         
           Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van  
           23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
         
         
       
       
         6.4.2 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.4.3 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.4.4 
         
           In het geval van appellant komt de vergelijking, die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 160 melk- en kalfkoeien en 118 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 3.392 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (63 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.  
           Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
         
         
       
       
         6.4.5 
         
           Appellant heeft aannemelijk gemaakt dat hij gezien zijn specifieke omstandigheden weinig andere opties had dan een verplaatsing naar zijn huidige locatie. Voor de vraag of het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellant legt, onderscheidt het College de investeringen die gepaard gaan met zijn bedrijfsverplaatsing en de investeringen voor het uitbreiden van het bedrijf van 50 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee naar de beoogde situatie met 160 melk- en kalfkoeien en 118 stuks jongvee. De vraag is of de gedwongen verplaatsing meebracht dat hij moest uitbreiden. Indien dat niet het geval is, onderscheidt appellant zich niet van andere melkveehouders die hebben uitgebreid en geldt ook voor hem dat hij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen (zie de uitspraak van  
           23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder de overwegingen 6.7.5.1 en verder en van  
           5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:555, onder 5.4.1). 
           Appellant heeft in 2010 – ruim voorafgaand aan de peildatum – wegens een gedwongen bedrijfsverplaatsing een nieuwe locatie aangekocht. Op de oude locatie hield appellant, zo heeft hij ter zitting bevestigd, onder normale omstandigheden circa 50 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Appellant heeft niet aangetoond dat de bedrijfsvoering op basis van 50 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee niet rendabel was. Dat appellant op de oude locatie zijn bedrijf niet kon uitbreiden, is het gevolg van de onteigening en niet van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Appellant heeft vanaf 2012 voorbereidingen getroffen om uit te breiden naar 160 melk- en kalfkoeien en 118 stuks jongvee. Ten opzichte van het aantal dieren hij op de oude locatie had, gaat het om een (forse) uitbreiding. Niet gebleken is dat de gedwongen bedrijfsverplaatsing de noodzaak tot die uitbreiding met zich meebracht.  
           Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing, vanaf 2009 te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellant heeft evenwel te maken gehad met een ongelukkige opeenstapeling van gebeurtenissen. Naast de gedwongen bedrijfsverplaatsing en de daaropvolgende depressie, is appellant in de periode van 2012 tot en met 2014 drie keer aan zijn linker schouder behandeld en/of geopereerd. Voor zover de uitbreiding van het bedrijf als gevolg daarvan is vertraagd, leidt dat echter niet tot een andere uitkomst. De ondernemersbeslissing tot uitbreiding blijft in het licht van de begrenzing van de mestproductie voor rundvee niet navolgbaar.  
           Appellant heeft aangegeven dat hij wegens psychische problemen na de onteigeningsprocedure niet eerder in staat was een nieuw bedrijf aan te kopen. Voor zover appellant daarmee stelt dat de uitbreiding van de veestapel daardoor niet op tijd is bewerkstelligd, laat dat onverlet dat appellant ruim voorafgaand aan de peildatum de nieuwe locatie heeft aangekocht en hij de uitbreiding bewust pas na de afschaffing van het melkquotum heeft ingezet. Verder is van een bedrijfseconomische noodzaak voor de gedane investeringen voor de uitbreiding van het bedrijf niet gebleken. 
           Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. 
         
         
       
       
         6.4.6 
         De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 
         
       
     
     
       6.5 
       Verweerder heeft gelet op hetgeen is overwogen onder 6.4.5 terecht geen gebruik gemaakt van zijn ontheffingsbevoegdheid in de zin van artikel 38, tweede lid, van de Msw (zie vergelijkbaar de voornoemde uitspraak van het College van 26 november 2019, onder 7).  
       
       
         
           Slotsom  
         
       
       
     
     
       7.1 
       Het beroep is ongegrond.   
       
     
     
       7.2 
       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College verklaart het beroep ongegrond. 
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2020. 
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.