ECLI: ECLI:NL:RBNHO:2023:7813

Titel: ECLI:NL:RBNHO:2023:7813 Rechtbank Noord-Holland , 10-08-2023 / 22/5034

Gerecht: Rechtbank Noord-Holland

Datum uitspraak: 2023-08-10

Zaaknummer: 22/5034

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBNHO:2023:7813

---

Eiser heeft beroep ingediend tegen de afwijzing van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een kavelpad en toegangsdam naar zijn perceel en ook beroep ingediend tegen een opgelegde last onder dwangsom voor het realiseren van de toegangsdam zonder verguning. 
         De rechtbank is van oordeel dat beide beroepen gegrond zijn. Verweerdere heeft de aanvraag van eiser ten onrechte niet ook aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo. Daartoe was verweerder op grond van artikel 2.11, tweede lid, Wabo wel verplicht. Verweerder had ook moeten beslissen op deze aanvraag en daarbij moeten beoordelen of vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 Wabo mogelijk is. Ten onrechte heeft verweerder dat niet gedaan. Het bestreden besluit waarbij de omgevingsvergunning is afgewezen, kan daarom niet in stand kan blijven. Bij die stand van zaken kan ook het bestreden besluit waarbij de last onder dwangsom is gehandhaafd omdat er geen concreet zich is op legalisering, ook niet in stand blijven. Ook dit besluit wordt daarom door de vernietigd.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND 
   
   
     Zittingsplaats Haarlem 
   
   
     Bestuursrecht 
   
   
     zaaknummers: HAA 22/5034 en 23/3572 
   
   
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 augustus 2023 in de zaken tussen 
   
     
       
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser 
     (gemachtigde: mr. A.T. Onbelet), 
     
     
       en 
     
     
   
   
     het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar, verweerder 
     (gemachtigde: mr. B. Schelingerhout). 
     
     
       Als derde-partij neemt aan beide zaken deel:  Nieuw Nederland Groep B.V.  gevestigd te Baarn, 
       (gemachtigde: mr. X. Wentink-Quelle). 
     
     
     
   
   
     Inleiding 
     
     
       
         Ten aanzien van de omgevingsvergunning 
       
       In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een kavelpad naar en van zijn bedrijf aan de [locatie] en een toegangsdam en duiker in de sloot. 
     
     
     
       Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 8 maart 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit I van 16 augustus 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 
     
     
     
       Eiser heeft hiertegen beroep (HAA 22/5034) ingediend. 
     
     
     
       Derde-partij heeft op 16 januari 2023 gereageerd. 
     
     
     
       Verweerder heeft op 22 juni 2023 een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       
         Ten aanzien van de last onder dwangsom 
       
       Verweerder heeft in een besluit van 6 december 2022 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om binnen drie maanden na ontvangst van de last hetgeen eiser reeds heeft gerealiseerd van de tweede uitweg te verwijderen en verwijderd te houden. Bij het niet voldoen aan de last verbeurt eiser een bedrag van € 5.000,- ineens. 
     
     
     
       Met het bestreden besluit II van 2 mei 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven. 
     
     
     
       Eiser heeft daartegen ook beroep (HAA 23/3572) ingesteld. 
     
     
     
       Verweerder heeft, zo is ter zitting door verweerder bevestigd, de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank op het beroep. 
     
     
     
       
         Beide beroepen 
       
       De rechtbank heeft de beroepen op 7 juli 2023 gezamenlijk op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van verweerder en namens verweerder M. Molenaar. Namens derde-partij hebben de gemachtigde van derde-partij en [naam] deelgenomen aan de zitting.  
     
     
   
   
     Beoordeling door de rechtbank 
     
     
       1. 	De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
     
     
     
       
         De omgevingsvergunning 
       
     
     
     
       
         Feiten 
       
     
     
       2.1 
       Eiser woont in een stolpboerderij aan de [locatie] en heeft daar ook een melkveehouderij. De huidige in- en uitrit naar zijn bedrijf ligt (vanaf de dijk gezien) aan de linkerkant van het perceel en heeft een toegangsdam over de sloot die langs het perceel, parallel aan de dijk loopt.  
       
     
     
       2.2 
       Eiser is ook eigenaar van het perceel met kadastraal nummer [#] aan de [perceel] (het perceel). Dit ligt ongeveer 200 meter verderop aan de dijk en grenst aan de [perceel 2] . Eiser gebruikt dit perceel onder meer als weiland voor het weiden van zijn koeien. Dit perceel heeft een toegangsdam over de sloot. Deze dam ligt, vanaf de dijk gezien, ongeveer 70 meter rechts van de erfgrens met [perceel 2] . 
       
     
     
       2.3 
       Derde-partij is eigenaar van het perceel [perceel 2] . Op dat perceel zijn vier woningen gebouwd.  
       
     
     
       2.4 
       Op het perceel is het bestemmingsplan “Landelijk Gebied 2014” van toepassing met ter plaatse de bestemming ‘Agrarisch met waarden - Natuur’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde - Archeologie-3’ en ‘Waterstaat - Waterkering’. Ook hebben het perceel en de sloot tussen het perceel en de dijk de gebiedsaanduiding ‘Overige zone-weidevogelleefgebied’.  
       
     
     
       2.5 
       Op 19 januari 2022 heeft eiser een  aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een kavelpad en toegangsdam, door eiser ook tezamen aangeduid als ‘bedrijfsuitrit’. Het beoogde kavelpad loopt vanaf de dijk langs de [perceel 2] , gaat dan achterlangs de [perceel 3] en [perceel 4] en sluit aan de achterkant aan op het perceel van eiser aan de [locatie] .  
       
     
     
       2.6 
       In het besluit van 8 maart 2022 heeft verweerder de omgevingsvergunning geweigerd voor de activiteiten het uitvoeren van een werk of werkzaamheden (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, hierna: Wabo) en het aanleggen van een uitrit (2.2, eerste lid, aanhef en onder e, Wabo). Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
       
       
         
           Het bestreden besluit 
         
         3.	In het bestreden besluit heeft verweerder de weigering van de omgevingsvergunning gehandhaafd. Aan dit besluit heeft verweerder, zo begrijpt de rechtbank uit het bestreden besluit en de toelichting daarop van verweerder in het verweerschrift en ter zitting, het volgende ten grondslag gelegd.  
         Het realiseren van het kavelpad en de toegangsdam is vergunningplichtig op grond van artikel 2.1, eerste lid onder b, Wabo omdat in artikel 5.6.1 onder a en b, van de planregels staat dat het uitvoeren van deze werken en werkzaamheden zonder omgevingsvergunning verboden is. De vergunning voor deze activiteit is geweigerd omdat op grond van artikel 5.6.3 van de planregels deze vergunning alleen kan worden verleend als door de (gevolgen van de) aangevraagde werkzaamheden de ecologische, landschappelijke, de natuurlijke, aardkundige en de cultuurhistorische waarden van de grond niet onevenredig worden geschaad, dan wel de mogelijkheden voor het herstel van die waarden niet onevenredig (kunnen) worden verkleind. Hieraan wordt volgens verweerder niet voldaan omdat het kavelpad en de toegangsdam worden gerealiseerd in het Bijzonder Provinciaal Landschap (BPL) en de aanleg van het kavelpad en de toegangsdam dit landschap aantasten.  
         Het realiseren van de dam is ook vergunningplichtig op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, Wabo en artikel 2:3, van de Verordening Fysieke Leefomgeving van de gemeente Alkmaar (VFL). Verweerder weigert de omgevingsvergunning voor deze activiteit op grond van artikel 2:3, tweede lid, onder e, VFL omdat sprake is van strijd met de planregels uit het bestemmingsplan, meer specifiek vanwege strijd met artikel 31.2 van de planregels (weidevogelleefgebied) en de strijd met de Omgevingsverordening NH 2020. Daarbij betrekt verweerder dat de provincie op 23 augustus 2022 heeft aangegeven dat een omgevingsvergunning op het perceel in strijd is met de Omgevingsverordening en daarom onwenselijk is. Het planologisch regime is volgens verweerder leidend. Daarin geldt voor het weidevogelleefgebied een absoluut verbod. De gemeenteraad heeft door het vaststellen van het bestemmingsplan voor het gebied, meer specifiek het perceel van eiser, planologisch een bestemming vastgelegd die inpasbaar is in de omgeving, waarbij regels en beperkingen gelden ten aanzien van dit perceel. Het planologisch regime is onder andere een doorvertaling van de Omgevingsverordening. Verweerder kan daarom geen omgevingsvergunning verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan op dit punt.  
         Verweerder is ten slotte niet bereid om een omgevingsvergunning voor het aanleggen van (alleen) de toegangsdam te verlenen met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten eerste, Wabo en artikel 32.3 van de planregels. Volgens verweerder is niet voldaan aan de voorwaarde dat de toegangsdam wordt aangelegd om het verderop gelegen agrarische bedrijf aan de [locatie] te bereiken en staat daarmee niet ten dienste van een agrarisch bouwvlak ter plaatse. Artikel 32.3 is bovendien een kan-bepaling, zodat verweerder een afweging mag maken of hij wil meewerken aan afwijking van het bestemmingsplan. Verweerder is daartoe niet bereid omdat het belang van de weidevogels in het gebied zich hiertegen verzet.  
       
       
       
         
           Heeft verweerder op alle relevante onderdelen beslist? 
         
       
     
     
       4.1 
       De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit heeft geconstateerd dat het aangevraagde project (ook) in strijd is met de planregels uit het bestemmingsplan. Bij de bespreking van deze constatering op de zitting heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat hij de aanvraag zelf als leek via het omgevingsloket heeft ingediend en dat verweerder hem, als de aanvraag niet volledig was, hierop had moeten wijzen. 
       
     
     
       4.2 
       De rechtbank oordeelt dat verweerder de aanvraag van eiser ten onrechte niet ook heeft aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo. Daartoe was verweerder op grond van artikel 2.11, tweede lid, Wabo wel verplicht. Verweerder had ook moeten beslissen op deze aanvraag en daarbij moeten beoordelen of vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 Wabo mogelijk is.  
       
     
     
       4.3 
       Zoals gezegd heeft verweerder dat niet gedaan. Verweerder licht in het bestreden besluit weliswaar toe op grond waarvan hij zich niet in staat acht, of niet bereid is, om voor de geconstateerde strijd met het bestemmingsplan een vergunning te verlenen, maar hij neemt daarover geen beslissing. Ter zitting heeft verweerder dit ook erkend en aangegeven dat hij deze toelichting volledigheidshalve en ter voorlichting van eiser heeft opgenomen in het besluit.   
       
     
     
       4.4 
       De rechtbank stelt verder vast dat de aangevraagde activiteiten waarover verweerder wèl een besluit heeft genomen (de aanleg van werken of werkzaamheden en het aanleggen van een uitrit) en de (impliciet) aangevraagde activiteit waarover verweerder dat niet heeft gedaan (het gebruiken van gronden in strijd met bestemmingsplan), onlosmakelijk met elkaar samenhangen als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo. Op deze drie activiteiten had verweerder dan ook in samenhang moeten besluiten. Dat heeft verweerder ten onrechte niet gedaan.  
       
       
         
           Conclusie en verdere besluitvorming door verweerder 
         
       
       5. Omdat verweerder niet volledig op de aanvraag heeft beslist, kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
       
       6. De rechtbank komt om die reden niet toe aan de inhoudelijke bespreking van de (overige) beroepsgronden van eiser.  
       
       7. De rechtbank ziet in dit geval geen mogelijkheid om dit gebrek te passeren of een bestuurlijke lus toe te passen omdat er (nog) geen besluit van verweerder op de (impliciete) aanvraag om een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan is genomen. Verweerder moet dan ook alsnog op de drie aangevraagde activiteiten in samenhang een besluit nemen. 
       
       8. Wanneer verweerder bij de beoordeling van de aanvraag tot de conclusie komt dat de omgevingsvergunning niet met toepassing van de zogenoemde kruimelregeling kan worden vergund, moet verweerder alsnog voor de drie aangevraagde samenhangende activiteiten de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Awb) volgen, ook wanneer verweerder van plan is de omgevingsvergunning te weigeren.  Verweerder moet in dat geval het primaire besluit van 8 maart 2022 herroepen en tegelijkertijd een ontwerpbesluit ter inzage leggen voor alle aangevraagde activiteiten. Eiser kan dan een zienswijze indienen. 
       
       9. Ter zitting heeft derde-partij zich op het standpunt gesteld dat in de uitgebreide procedure een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van de gemeenteraad niet nodig is als verweerder voornemens is om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. De rechtbank merkt in dit verband op dat dit standpunt in zijn algemeenheid onjuist is. Verweerder moet ook wanneer hij de omgevingsvergunning wil weigeren in beginsel een vvgb vragen bij de gemeenteraad. Verweerder kan wel een omgevingsvergunning weigeren zonder een vvgb te hebben gevraagd, indien hij de weigering baseert op een andere weigeringsgrond dan de weigeringsgrond waarop de vvgb ziet. Ook indien de gemeenteraad gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid als bedoeld in artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht door categorieën van gevallen aan te wijzen waarin een vvgb niet is vereist, kan het college de omgevingsvergunning weigeren zonder eerst de gemeenteraad om een vvgb te vragen. 
       
       10. Verweerder heeft ter zitting gezegd dat hij ten tijde van het bestreden besluit I het belang van het behoud van het weidevogelgebied zwaarwegender heeft geacht dan het belang van eiser, onder meer omdat eiser de noodzaak voor een andere ontsluiting van zijn bedrijf naar de mening van verweerder niet concreet genoeg heeft onderbouwd. Verweerder sluit evenwel niet uit dat deze afweging op een later moment, afhankelijk van de dan voorhanden zijnde informatie, anders zou kunnen uitpakken. Verder heeft eiser ter zitting toegelicht dat in opdracht van de provincie recent een weidevogelanalyse is uitgevoerd in de polder Mijzen en dat er op dit moment door de provincie beleid wordt ontwikkeld waarbij mogelijk (ook) ter plaatse van het perceel meer verstoring van het weidevogelleefgebied mogelijk wordt gemaakt. Gelet hierop acht de rechtbank het aangewezen dat verweerder - voordat hij opnieuw beslist over het wel of niet verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning - eiser in de gelegenheid stelt zijn standpunt door het indienen van een zienswijze of op andere wijze nader te onderbouwen. 
       
       
         
           De last onder dwangsom 
         
       
       
     
     
       11.1 
       Op 15 maart 2022 heeft derde-partij een verzoek om handhaving bij verweerder ingediend omdat eiser een tweede uitrit nabij de [locatie] heeft aangelegd. 
       
     
     
       11.2 
       In het besluit van 6 december 2022 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd omdat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een uitweg te maken naar de weg. Dit volgt uit artikel 2:3 van de VFL. Daarnaast is het aanleggen van een uitweg op de gronden met gebiedsaanduiding ‘Overige zone-weidevogelleefgebied’ op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan. Eiser is dus in overtreding en verweerder is daarom bevoegd om handhavend op te treden. De door eiser aangevraagde omgevingsvergunning voor het aanleggen van de uitrit is bij besluit van 8 maart 2022 afgewezen. Dit betekent dat de overtreding niet kan worden gelegaliseerd. Aan eiser wordt daarom de last opgelegd om binnen drie maanden de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden door de reeds gerealiseerde tweede uitweg te verwijderen en verwijderd te houden.  
       
     
     
       11.3 
       Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 3 februari 2023 heeft verweerder de begunstigingstermijn van de opgelegde last opgeschort tot zes weken na de verzenddatum van het besluit op bezwaar.  
       
     
     
       11.4 
       Verweerder heeft in het bestreden besluit II de opgelegde last gehandhaafd en voorzien van een aanvullende motivering. Daarbij is aangegeven (voor zover van belang) dat er geen reden is om van handhaving af te zien. Er is namelijk geen concreet zicht op legalisatie omdat de aanvraag van eiser voor een omgevingsvergunning is afgewezen en dit besluit in bezwaar is gehandhaafd.  Ook acht verweerder handhavend optreden in dit geval niet onevenredig omdat geen sprake is van een geringe overtreding en eiser heeft aangegeven dat hij de inmiddels aangelegde dam eenvoudig kan verwijderen. 
       
       
         
           Het standpunt van eiser 
         
         12. 	Eiser voert in beroep (onder meer) aan dat de gevraagde omgevingsvergunning ten onrechte is geweigerd. Er is volgens eiser daarom wel concreet zicht op legalisatie. Verweerder heeft daarom ten onrechte de last aan eiser opgelegd. Ook is de opgelegde last onevenredig. 
       
       
       
         
           Beoordeling door de rechtbank 
         
       
     
     
       13.1 
       De rechtbank stelt met verweerder vast dat op grond van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, Wabo en artikel 5.6.1, onder a en b, van de planregels voor het realiseren van het kavelpad en de toegangsdam een omgevingsvergunning is vereist. Zoals hiervoor onder 4.1 en volgende is overwogen zijn het aangevraagde kavelpad en de dam ook in strijd met het bestemmingsplan en is voor deze afwijking van het bestemmingsplan ook een omgevingsvergunning nodig. Voor het realiseren van de toegangsdam, die een uitweg is in de zin van artikel 2:3 VFL, is daarnaast op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, Wabo en artikel 2:3 VFL een omgevingsvergunning vereist. Omdat eiser, zoals ter zitting nogmaals is bevestigd, zonder omgevingsvergunning de toegangsdam heeft gerealiseerd, is sprake van een overtreding.  
       
     
     
       13.2 
       Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat daartegen handhavend kan optreden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag verweerder afzien van handhavend optreden. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 
       
     
     
       13.3 
       De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat het beroep HAA 22/5034 tegen de weigering van de door eiser aangevraagde omgevingsvergunning gegrond is, het bestreden besluit I wordt vernietigd en verweerder opnieuw moet beoordelen of voor de dam en het kavelpad een omgevingsvergunning kan worden verleend. Bij die stand van zaken kan ook het bestreden besluit II, waarbij de last onder dwangsom is gehandhaafd omdat er geen concreet zich is op legalisering, niet in stand blijven. Het bestreden besluit II is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, niet voldoende gemotiveerd. Het beroep is gegrond. 
       
     
     
       13.4 
       
         De overige gronden van eiser behoeven geen bespreking meer. 
         
           Conclusie en verdere besluitvorming door verweerder 
         
       
     
     
       14.1 
       
         Ook dit beroep is gegrond en het bestreden besluit II wordt vernietigd. 
         Dat betekent dat verweerder opnieuw op het bezwaar van eiser tegen de opgelegde last onder dwangsom dient te beslissen.  
       
       
     
     
       14.2 
       De rechtbank treft met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening, inhoudende dat de begunstigingstermijn die aan de last onder dwangsom is verbonden, wordt verlengd tot zes weken na verzending van de nieuwe beslissing op bezwaar.  
       
     
     
       14.3 
       De rechtbank geeft verweerder ten slotte als suggestie mee om de twee zaken waarover in deze uitspraak is beslist ‘bij elkaar te houden’ door op het bezwaar van eiser tegen de last onder dwangsom gelijktijdig en in samenhang met het bezwaar van eiser tegen de weigering van de omgevingsvergunning te beslissen.  
       
       
         
           Griffierecht en proceskosten in beide beroepen 
         
       
     
     
       15.1 
       Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht in beide beroepen vergoedt. 
       
     
     
       15.2 
       De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiser gemaakte proceskosten in beide beroepen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.511,- (2 punten voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,-  en een wegingsfactor 1). 
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank: 
     
     
     
       HAA 22/5034: 
     
     
       
         verklaart het beroep gegrond; 
       
       
         vernietigt het bestreden besluit I van 16 augustus 2022; 
       
       
         draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser tegen het besluit van 8 maart 2022 met inachtneming van hetgeen deze uitspraak is overwogen; 
       
     
     
     
       HAA 23/3572: 
     
     
       
         verklaart het beroep gegrond; 
       
       
         vernietigt het bestreden besluit van 2 mei 2023;  
       
       
         draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser tegen het besluit van 6 december 2022 met inachtneming van hetgeen deze uitspraak is overwogen; 
       
       
         verlengt de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn tot zes weken na verzending van de beslissing op het bezwaar; 
       
     
     
     
       in beide zaken: 
     
     
       
         draagt verweerder op het betaalde griffierecht van in totaal (2 x € 184,- =) € 368,- aan eiser te vergoeden; 
       
       
         veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.511,-. 
       
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, rechter, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2023. 
     
     
     
     
     
     
     
     
       
         
         
         
           
             
               griffier 
             
             
               rechter 
             
           
         
       
     
     
     
     
       Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
     
     
     
   
   
     Informatie over hoger beroep 
     Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.   
     
     
   
   
     Bijlage 
     
   
   
     Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 
     
       Artikel 2.1 
       1.Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
       (…) 
       b.het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald, 
       c.het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, 
       (…) 
     
     
     
       Artikel 2.2 
       1.Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om: 
       (…) 
       e.een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, 
       (…) 
     
     
     
       Artikel 2.11 
       1.Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening. 
       2.Indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. 
     
     
     
       Artikel 2.12 
       1.Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: 
       a.indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: 
       1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, 
       2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 
       3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; 
       (…) 
     
     
     
       Artikel 2.27 
       1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist. 
       (…) 
     
     
   
   
     Besluit omgevingsrecht  
     
       Artikel 6.5 
       1.Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is. 
       (…) 
     
     
   
   
     Bestemmingsplan Landelijk Gebied 2014 
     
       5.6.1 
       
         Algemeen 
         Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders buiten het bouwvlak de volgende werken  en werkzaamheden uit te voeren: 
         a                         het aanleggen of verharden van wegen, paden, banen of parkeergelegenheden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen met uitzondering van kavelpaden tot een breedte van 4 m; 
         b                         het verlagen, afgraven, ophogen of egaliseren van gronden; 
         c                          het aanbrengen van bovengrondse of ondergrondse transport-, energie- of telecommunicatieleidingen en de daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur; 
         d                         het veroorzaken van ontploffingen in de grond alsmede het verrichten van proefboringen en andere boringen ten behoeve van het winnen van water, delfstoffen en andere bodemschatten; 
         e                         het aanbrengen van afbeeldingen of tekens voor commerciële doeleinden; 
         f                          het graven, vergraven of dichten van waterlopen en/of waterpartijen en het maken van dammen; 
         g                         het verwijderen en/of aanbrengen van bomen en opgaande beplanting; 
         h                         verbreden, verdiepen of anderszins wijzigen en verbeteren van waterlopen, van plassen, sloten, greppels of andere watergangen. 
       
       
     
     
       5.6.3 
       
         Afwegingskader 
         a                         een in lid 5.6.1 genoemde omgevingsvergunning kan slechts worden verleend  indien door de werken en/of werkzaamheden dan wel door de daarvan (direct of indirect) te verwachten gevolgen, de ecologische, landschappelijke, de natuurlijke, aardkundige en de cultuurhistorische waarden van deze gronden, niet onevenredig (kunnen) worden geschaad, dan wel de mogelijkheden voor het herstel van die waarden niet onevenredig (kunnen) worden verkleind; 
         b                         alvorens een omgevingsvergunning te verlenen voor werken of werkzaamheden als bedoeld in lid 5.6.1 plegen burgemeester en wethouders overleg met de betrokken beheerders van water, dijk en kade voor zover van toepassing. 
       
       
     
     
       31.2.1 
       
         Aanduidingomschrijving 
         De gronden ter plaatse van de aanduiding ‘overige zone-weidevogelleefgebied’ zijn, naast voor de daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor de bescherming van het leefklimaat van de weidevogels. Verstorende activiteiten, buiten de huidige agrarische activiteiten, het aanleggen, verbreden en verharden van nieuwe wegen, nieuwe fietspaden en nieuwe parkeervoorzieningen, het aanleggen, verdiepen, verbreden en dempen van sloten, watergangen en overige waterpartijen met peilverlaging tot gevolg niet zijn toegestaan op de gronden ter plaatse van deze aanduiding. 
       
       
     
     
       31.2.2 
       
         Omgevingsvergunning ten behoeve van het uitvoeren van werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden 
         Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning buiten de bouwvlakken op de in lid 31.2.1 bedoelde gronden de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren: 
         a                         het aanplanten van bomen en/of houtgewas en het aanbrengen van hoogopgaande beplanting en laanbeplanting; 
       
       
     
     
       31.2.3 
       
         Verlening omgevingsvergunning 
         Een omgevingvergunning als bedoeld in lid 31.2.2 wordt niet eerder verleend dan nadat is aangetoond dat de gebruikswaarde als weidevogelleefgebied niet onevenredig wordt aangetast. 
       
       
     
     
       32.3 
       
         Tweede toegangsdam 
         Burgemeester en wethouders kunnen afwijking verlenen van het plan ten behoeve van het realiseren van een tweede toegangsdam bij agrarische percelen onder de voorwaarde dat: 
         a                          de toegangdam wordt aangelegd om het agrarisch bouwvlak te bereiken; 
         b                         de cultuurhistorische waarden van het perceel niet onaanvaardbaar worden aangetast; 
         c                          in de gevallen dat de provincie de wegbeheerder is van de weg waar het agrarische bedrijf zich aan bevindt en de aangevraagde toegangsdam op deze weg aansluiting vindt, is een tweede toegangsdam niet toegestaan. 
       
       
     
   
   
     Verordening Fysieke Leefomgeving 
     
       Artikel 2:3 Omgevingsvergunning voor het maken of veranderen van een uitweg 
       1.Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag: 
     
     a. een uitweg te maken naar de weg; 
     b. van de weg gebruik te maken voor het hebben van een uitweg; 
     c. verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg. 
     
       2.Onverminderd het bepaalde in artikel 1: [perceel 4] kan een vergunning als bedoeld in het eerste lid worden geweigerd: 
       (…) 
     
     e. vanwege de strijd met een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit. 
     (…). 
   
   
      Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:912, r.o. 7.1 
   
   
      Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:921, r.o. 5.3 
   
   
      Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1831.