ECLI: ECLI:NL:RVS:2024:1269

Titel: ECLI:NL:RVS:2024:1269 Raad van State , 27-03-2024 / 202203493/1/R3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2024-03-27

Zaaknummer: 202203493/1/R3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2024:1269

---

Bij besluit van 12 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van het gebruik van het pand op het adres Domela Nieuwenhuisweg 1 in Heerenveen van een tuincentrum in een supermarkt. Bij besluit van 18 december 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellante] heeft het voornemen om een full-service supermarkt met een brutovloeroppervlakte van ongeveer 2.400 m2 te realiseren op de locatie van het voormalige tuincentrum aan de Domela Nieuwenhuisweg 1 in Heerenveen. Deze locatie ligt aan de rand van de nieuwe woonwijk Skoatterwâld, ten oosten van de A32. Het centrum van Heerenveen ligt aan de andere kant van de A32. Volgens het college is een supermarkt op deze locatie ook in strijd met de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: de Verordening Romte), omdat sprake is van aantasting van de ruimtelijke kwaliteit van het centrum.

202203493/1/R3. 
     Datum uitspraak: 27 maart 2024 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     [appellante], gevestigd te [plaats], 
     appellante, 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 21 april 2022 in zaak nr. 21/573 in het geding tussen: 
     [appellante] 
     en 
     het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 12 juni 2020 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van het gebruik van het pand op het adres Domela Nieuwenhuisweg 1 in Heerenveen van een tuincentrum in een supermarkt. 
     Bij besluit van 18 december 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
     Bij uitspraak van 21 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 december 2020 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. 
     Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. 
     Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     [appellante] heeft nadere stukken ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 6 februari 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. F. Onrust, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Mathey, advocaat te Groningen, vergezeld door R. Romijn en mr. M.K. van Merode, zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 
     1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). 
     De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 20 april 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 
     Inleiding 
     2.       [appellante] heeft het voornemen om een full-service supermarkt met een brutovloeroppervlakte van ongeveer 2.400 m2 te realiseren op de locatie van het voormalige tuincentrum aan de Domela Nieuwenhuisweg 1 in Heerenveen. Deze locatie ligt aan de rand van de nieuwe woonwijk Skoatterwâld, ten oosten van de A32. Het centrum van Heerenveen ligt aan de andere kant van de A32. 
     Ingevolge het bestemmingsplan "Heerenveen - Skoatterwald 2e en 3e fase" rust op deze locatie de bestemming "Bedrijf - Tuincentrum/Bouwmarkt". Op grond van artikel 4.1, onder a, van de regels van dat plan zijn hier alleen een bouwmarkt en tuincentrum toegestaan. Een supermarkt op deze locatie is in strijd met het bestemmingsplan. [appellante] heeft daarom een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. 
     Het college heeft geen gebruik willen maken van zijn bevoegdheid om van het plan af te wijken, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2° van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht en geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college is de vestiging van een supermarkt op deze locatie namelijk niet alleen in strijd met het plan, maar ook met het detailhandelsbeleid, zoals dat is neergelegd in de "Integrale detailhandelsvisie gemeente Heerenveen 2011" (hierna: de Detailhandelsvisie). In de beslissing op het bezwaarschrift heeft het college de motivering onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie aangevuld met nog een tweede weigeringsgrond. Volgens het college is een supermarkt op deze locatie ook in strijd met de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: de Verordening Romte), omdat sprake is van aantasting van de ruimtelijke kwaliteit van het centrum. 
     2.1.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college in het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de beoogde supermarkt niet binnen het detailhandelsbeleid past. Volgens de rechtbank komt niet goed naar voren wat maakt dat het behoud van de kracht van het centrum, de kern van het beleid, zich verzet tegen vestiging van deze supermarkt. Ook heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in het besluit niet aannemelijk gemaakt dat met de Detailhandelsvisie en de daaruit voortvloeiende vestigingsbeperking wordt voldaan aan het evenredigheidsvereiste als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder c, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Volgens de rechtbank heeft het college de effectiviteit van de vestigingsbeperking namelijk onvoldoende onderbouwd. In de beroepsfase heeft het college de motivering echter aangevuld, onder meer aan de hand van de notitie "Deskundigennotitie Dienstenrichtlijn locatie Bos Tuin en Dier in Heerenveen" van Seinpost Adviesbureau van december 2021 (hierna: Seinpost-notitie). Met deze aanvullende motivering kan volgens de rechtbank alsnog worden aangenomen dat de weigering in lijn is met het beleid. Ook heeft het college naar het oordeel van de rechtbank hiermee alsnog aannemelijk gemaakt dat de vestigingsbeperking geschikt is om het beoogde doel te bereiken. Omdat het college de omgevingsvergunning volgens de rechtbank gelet hierop heeft kunnen weigeren op grond van de Detailhandelsvisie, komt de rechtbank niet toe aan de andere weigeringsgrond van het college, te weten de Verordening Romte. 
     De rechtbank heeft vanwege de motiveringsgebreken het besluit van 18 december 2020 vernietigd. Omdat de motivering die het college in de beroepsfase heeft gegeven volgens de rechtbank toereikend is, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten. Dat betekent dat de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen is blijven gelden en het college geen nieuw besluit hoeft te nemen. 
     2.2.    [appellante] is het niet eens met de uitspraak, voor zover daarin de rechtsgevolgen van het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning in stand zijn gebleven. 
     Het hoger beroep 
     3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met de aanvullende motivering van het college alsnog kan worden aangenomen dat het besluit om de omgevingsvergunning te weigeren in lijn is met de Detailhandelsvisie, en dat de Detailhandelsvisie en de daaruit voortvloeiende vestigingsbeperking in overeenstemming is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. 
     - De Dienstenrichtlijn 
     4.       De Afdeling stelt voorop dat, zoals eerder overwogen in de uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616, het bestemmingsplan bepalend is voor de vraag of bepaald gebruik van gronden of bouwwerken is toegestaan. Indien het gewenste gebruik van gronden en of bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan, toetst het college vervolgens bij een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning of toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. Bij die toetsing wordt onder meer bezien of de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Indien de aanvrager van een omgevingsvergunning van mening is dat het niet toestaan van de door hem aangevraagde activiteit in strijd is met een hogere regeling, zoals de Dienstenrichtlijn, kan hij dat ook in die procedure aanvoeren. Voor de wijze van toetsing geldt dat dan exceptief wordt getoetst of de toepasselijke planregel in strijd is met de Dienstenrichtlijn. De reden daarvoor is dat in een procedure over de omgevingsvergunning dit vastgestelde en onherroepelijke bestemmingsplan het uitgangspunt is, en de strijd met dit bestemmingsplan de reden is waarom het gewenste gebruik niet kan plaatsvinden. Er is geen plaats voor een volle toets of de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een supermarkt op de locatie Domela Nieuwenhuisweg 1 in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Deze toets gaat op in de toetsing van de toepasselijke planregel, in dit geval artikel 4.1, onder a, van de regels van het plan "Heerenveen - Skoatterwald 2e en 3e fase". Het gaat dan om de vraag of deze planregel evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn. In het kader van de beoordeling van dit geschil geldt dat ook voor de toets van de Detailhandelsvisie aan de Dienstenrichtlijn. 
     4.1.    De vraag of artikel 4.1, onder a, van de planregels wegens strijd met de Dienstenrichtlijn onverbindend moet worden geacht of buiten toepassing moet worden gelaten, gaat vooraf aan de beoordeling of het college heeft kunnen weigeren om afwijking van die planregel toe te staan. Om die reden beoordeelt de Afdeling eerst of deze planregel in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616, hanteert de Afdeling hierbij het evidentiecriterium. Dit criterium houdt in dit geval in dat een planregel alleen evident in strijd is met hoger recht, als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Indien beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen indien het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. De onderbouwingsplicht van het college in het licht van het evidentiecriterium gaat niet zo ver dat het de beperking dient te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. 
     Overigens is door [appellante] ook verzocht om het bestemmingsplan "Heerenveen - Skoatterwald 2e en 3e fase" voor de locatie Domela Nieuwenhuisweg 1 te herzien. In de beoordeling van het besluit van de raad op dit verzoek wordt het evidentiecriterium niet gehanteerd. In die procedure is immers geen sprake van een exceptieve toetsing. Bij die beoordeling is ook plaats voor een volle toets van het gehanteerde beleid aan de Dienstenrichtlijn. De Afdeling wijst in dit verband op de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2024:1173, over het besluit van de raad om niet mee te werken aan het verzoek tot herziening van het plan. 
     4.2.    De plantoelichting bevat geen onderbouwing waarom de beperking gerechtvaardigd is in het licht van de Dienstenrichtlijn. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat aan het besluit van 18 december 2020 ten grondslag ligt, heeft college alsnog een onderbouwing gegeven. Het college heeft deze onderbouwing in de beroepsfase aangevuld met de Seinpost-notitie, en in hoger beroep met de notitie "Deskundigennotitie Detailhandelsbeleid Heerenveen en Europese Dienstenrichtlijn" van Ginder (voorheen Seinpost) van juni 2023 (hierna: Ginder-notitie). 
     Partijen zijn het erover eens dat geen sprake is van strijd met artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. 
     4.3.    Het college stelt dat de beperking die is gesteld aan de vestiging van detailhandel op de locatie Domela Nieuwenhuisweg 1, noodzakelijk is met het oog op de bescherming van het stedelijk milieu. Volgens het college wordt met de concentratie van supermarkten in en aan de rand van het centrum gestreefd naar beperking van de leegstand in het centrum van Heerenveen en naar het behoud en de bevordering van de aantrekkingskracht van dat centrum. In de Seinpost-notitie staat hierover dat in november 2021 de leegstand in het centrumgebied in de kern van Heerenveen het hoogst was. Van de 37 leegstaande panden bevonden zich er 30 in het centrumgebied, terwijl er nauwelijks leegstand was in de ondersteunende winkelgebieden. In 2020 was de leegstand met 40 panden in het centrumgebied nog hoger, maar de leegstand is tussen 2020 en 2021 gedaald door onder meer de transformatie van winkelpanden naar andere functies en in 2022 is het opnieuw gedaald naar 24 leegstaande panden in het centrumgebied. In de Ginder-notitie zijn de cijfers nogmaals geactualiseerd. De leegstandscijfers van 2023 laten zien dat 18 van de 25 lege panden in het centrum liggen. De noodzaak van winkelconcentratie is nog steeds relevant, aldus de Ginder-notitie. 
     Volgens het college is deze vestigingsbeperking voor supermarkten ook evenredig als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. In dat verband stelt het college dat de beperking geschikt is om de nagestreefde doelen te bereiken. In de eerste plaats wordt er volgens het college coherent en systematisch gehandeld, aangezien er na de vaststelling van de Detailhandelsvisie in 2011 geen nieuwe supermarkten meer buiten het centrum zijn gevestigd. In de wijk Skoatterwâld is wel voorzien in een planologische mogelijkheid voor detailhandel, waaronder een supermarkt, van 500 m2, maar volgens de Ginder-notitie zal een dergelijke buurtsuper kunnen voorzien in een dagelijkse verzorgingsfunctie in de wijk waarbij het centrum van Heerenveen voldoende vitaal blijft. Daarnaast is de beperking volgens het college effectief. Daarvoor acht het college van belang dat sprake is van een ruim dagelijks aanbod. Het supermarktaanbod voorziet in de behoefte en er bestaat zowel kwalitatief als kwantitatief geen marktruimte voor de ontwikkeling van een nieuwe supermarkt, aldus het college. Fors omzetverlies door toevoeging van een nieuwe supermarkt is volgens het college dan ook een reële verwachting. Daarmee levert het niet beperken van (reguliere) detailhandel onaanvaardbare effecten voor de detailhandelsstructuur, aldus het college. Tot slot gaat de maatregel volgens het college ook niet verder dan nodig is. Het effect dat met de vestigingsbeperkingen wordt bereikt, kan niet worden bereikt met andere, minder beperkende maatregelen. In de Seinpost-notitie staat dat de territoriale beperking voor [appellante] onderdeel uitmaakt van een breed pakket aan maatregelen om de detailhandelstructuur van Heerenveen te versterken. Het Programma Centrum Heerenveen is een voorbeeld van zo’n breed pakket aan maatregelen. Er wordt winkelconcentratie nagestreefd en er wordt versnippering van detailhandel voorkomen. De locatiekeuze en territoriale beperking is een structuurbepalende en harde maatregel. Voorbeelden van zachte maatregelen zijn een verbetering van een gevel, de aanpak van de openbare ruimte om het verblijfsklimaat te verbeteren, marketing en promotie, verplaatsing van een kleinere winkel of de acquisitie van een nieuw winkelconcept. 
     4.4.    Volgens [appellante] is niet aangetoond dat de beperking noodzakelijk en geschikt is om het beoogde doel te bereiken. De rechtbank is er volgens haar aan voorbij gegaan dat er geen sprake is van een coherente en systematische toepassing van de vestigingsbeperking, aangezien er na de vaststelling van de Detailhandelsvisie in de wijk Skoatterwâld is voorzien in een planologische mogelijkheid voor detailhandel, waaronder een supermarkt, van 500 m2. Volgens [appellante] valt niet in te zien waarom de mogelijkheden voor haar locatie meer beperkt moeten zijn dan een andere detailhandelslocatie in dezelfde wijk. Daarnaast heeft de rechtbank volgens haar ten onrechte overwogen dat de vestigingsbeperking effectief is. Daarvoor acht zij van belang dat er volgens haar wel distributieve ruimte is voor een extra supermarkt. Zij verwijst daarvoor naar de ruimtelijke motivering van BügelHajema van 3 april 2020 en het ruimtelijk-economisch onderzoek van Rho adviseurs voor leefruimte van 9 augustus 2019, zoals gevoegd bij haar aanvraag om een omgevingsvergunning, en naar de door haar overgelegde notitie "Supermarktplan De Nieuwe Domela - Reactie op Seinpost-rapportage" van Adviesbureau Kardol uit 2022 (hierna: Kardol-notitie). Dat in de Seinpost-notitie die het college heeft overgelegd wordt geconcludeerd dat die ruimte er niet is, komt volgens haar omdat daarin ten onrechte is uitgegaan van de sector ‘dagelijkse goederen’, in plaats van de sector ‘supermarkten’. Daarbij is volgens haar feitelijk sprake van een sterke toename van de leegstand in het centrum, waaruit zij afleidt dat het beleid niet effectief is, en is ook niet aannemelijk gemaakt dat een supermarkt op de beoogde locatie het winkelaanbod en de winkelconcentratie in het centrum belemmert. Op de zitting heeft zij in dit verband toegelicht dat volgens haar een causaal verband tussen de vestiging van een nieuwe supermarkt buiten het centrum en de daardoor veroorzaakte verzwakking van het centrum niet is aangetoond. Dit volgt volgens haar ook uit het onderzoek "Schaalvergroting en sluiting: onderzoek naar verdringingseffecten in supermarktland" van 9 oktober 2023, uitgevoerd door BRO. 
     4.5.    De Afdeling stelt voorop dat, zoals is overwogen onder 4.1, het college niet gehouden was de nadere motivering te voorzien van een analyse met specifieke gegevens, zoals de Seinpost-notitie. Een nadere motivering dient in te gaan op alle voor de toepassing van de Dienstenrichtlijn relevante aspecten en kan alleen dan niet worden aanvaard wanneer die motivering evidente leemten of gebreken bevat. 
     4.6.    Nu het college gemotiveerd kenbaar heeft gemaakt dat de brancheringsregeling niet in strijd is met het discriminatieverbod dat is opgenomen in artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn en heeft onderbouwd dat hier sprake is van noodzakelijkheid en evenredigheid zoals opgenomen onder b en c van dat artikellid, ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of wat [appellante] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat deze motivering evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Deze vraag beantwoordt de Afdeling ontkennend. Met de door [appellante] geplaatste kanttekeningen bij de notities van Seinpost en Ginder is niet aannemelijk gemaakt dat de standpunten van het college over de noodzakelijkheid en evenredigheid evident in strijd met de Dienstenrichtlijn moeten worden geoordeeld. Dat [appellante] op basis van andere uitgangspunten tot andere conclusies komt, betekent op zichzelf niet dat de bevindingen waarop het college zich baseert, evident onjuist zijn. Het betoog slaagt niet. 
     5.       Het voorgaande betekent dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat artikel 4.1, onder a, van de planregels wegens evidente strijd met de Dienstenrichtlijn onverbindend moet worden geacht of buiten toepassing moet worden gelaten. Het college is er dus terecht van uitgegaan dat voor een supermarkt op deze locatie een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan is vereist. Om die reden beoordeelt de Afdeling hierna of het college heeft kunnen weigeren om afwijking van deze planregel toe te staan. 
     - Weigering omgevingsvergunning 
     6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte op basis van de Seinpost-notitie heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning redelijkerwijs op grond van de Detailhandelsvisie heeft kunnen weigeren. In de eerste plaats voert zij hierover aan dat volgens haar geen relatie is gelegd tussen bezoekers van een supermarkt en andere winkels in het centrum. De verwijzing in de Seinpost-notitie naar het DTNP 2016 vindt zij daarvoor onvoldoende, omdat daaruit volgens haar niet volgt dat er daadwerkelijk gecombineerd winkelbezoek plaatsvindt. Onder verwijzing naar het BRO-rapport betwist zij dat het toestaan van een supermarkt buiten het centrum leidt tot leegstand in het centrum. Daarnaast is er volgens [appellante] wel degelijk distributieve ruimte voor een supermarkt in Heerenveen, zodat de door haar beoogde supermarkt ook om die reden niet zal leiden tot negatieve effecten in het centrumgebied. Zij verwijst daarvoor naar de Kardol-notitie en de notitie "Heerenveen - verruiming branchering locatie Bos Tuin & Dier, second opinion over deskundigennotitie Ginder over toets weigering wijziging bestemmingsplan aan Dienstenrichtlijn" van 16 januari 2024 van Ecorys (hierna: Ecorys-notitie), waarin wordt gereageerd op de Ginder-notitie. Ook komt volgens haar het streven naar een gezonde mix van branches, zoals staat in de Seinpost-notitie, niet overeen met het uitgangspunt dat supermarkten worden geconcentreerd in de kern. 
     Verder betwijfelt [appellante] of de weigering niet is ingegeven door afspraken tussen de gemeente Heerenveen met andere supermarkten, waarin de gemeente zich volgens haar heeft verplicht om geen medewerking te verlenen aan nieuwe initiatieven voor het vestigen van supermarken. Dat de betreffende vaststellingsovereenkomst niet voorligt, zoals door de rechtbank overwogen, betwist [appellante] niet. Dat neemt volgens haar echter niet weg dat een nadere motivering van het college op dit punt op zijn plaats is. 
     6.1.    In paragraaf 6.1 van de Detailhandelsvisie staat als een van de doelen van dat beleid "het versterken van de aantrekkingskracht en het economisch functioneren van het centrum van Heerenveen". In paragraaf 6.2.1 staat over supermarkten dat de aanwezigheid hiervan in of aan de rand van het centrum door combinatiebezoek belangrijk is voor het functioneren van het kernwinkelgebied; de zogenoemde winkelacht. Het uitgangspunt blijft volgens de Detailhandelsvisie dan ook dat supermarktontwikkeling direct gekoppeld moet worden aan deze winkelacht. In de Seinpost-notitie staat dat er beleidsmatig voor is gekozen om via de plancapaciteit detailhandel mogelijk maken in de bestaande winkelgebieden, waartoe de locatie Domela Nieuwenhuisweg 1 niet behoort. In de notitie wordt als uitgangspunt genomen dat deze locatie goed bereikbaar is door de ligging vlakbij de snelweg. Hierdoor kan de door [appellante] beoogde supermarkt een verzorgingsfunctie gaan vervullen voor heel Heerenveen en de regio, aldus de notitie. Verder staat in de Seinpost-notitie dat een supermarkt veel bezoekers trekt, soms wel 10.000 a 15.000 weekklanten, en een structuurbepalende factor is binnen de detailhandelsstructuur. Volgens de notitie is er zowel kwantitatief als kwalitatief geen distributieve ruimte voor de vestiging van een extra supermarkt. Met de toevoeging van een supermarkt van 2.000 m2 wvo, zoals [appellante] beoogt, is volgens de notitie een omzetverlies van circa 20% in het centrum van Heerenveen reëel. Dat effect geldt volgens de notitie niet alleen voor de bestaande supermarkten, maar ook voor de diverse speciaalzaken en indirect voor de niet-dagelijkse detailhandel en andere centrumfuncties die afhankelijk zijn van de trekkracht van met name de centrumsupermarkten. 
     6.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich op basis van de Seinpost-notitie op het standpunt heeft kunnen stellen dat een supermarkt op de door [appellante] beoogde locatie leidt tot negatieve gevolgen voor het centrum, en de weigering gelet daarop in lijn is met de Detailhandelsvisie. Wat [appellante] in dit verband heeft aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat de Seinpost-notitie zo gebrekkig is of leemten in kennis bevat dat het college zich hierop niet heeft mogen baseren. Daarvoor is van belang dat op basis van het BRO-rapport niet de conclusie kan worden getrokken dat een supermarkt buiten het centrum niet leidt tot leegstand in het centrum. Dit onderzoek is namelijk gericht op de schaalvergroting en sluiting van alleen supermarkten en ziet op de verdringingseffecten in supermarktland. Daaruit valt niet af te leiden welke effecten het toestaan van een supermarkt buiten het centrum heeft op de bezoekersaantallen in het centrum, dan wel op de leegstand van winkels, anders dan een supermarkt, in het centrum. Ook volgt de Afdeling [appellante] niet in het betoog dat er ten onrechte van wordt uitgegaan dat er geen distributieve ruimte voor een supermarkt bestaat omdat niet is uitgegaan van de juiste sector. Zoals in de Ginder-notitie staat, vallen de bestedingen bij supermarkten en bij dagelijkse speciaalzaken onder dezelfde sector en wijken deze onderling weinig af. Bijna het complete assortiment van dagelijkse speciaalzaken is ook te koop bij supermarkten, zo staat in die notitie. De Afdeling ziet in wat [appellante] heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college desondanks niet van de sector ‘dagelijkse goederen’ had mogen uitgaan. Uit wat [appellante] heeft aangevoerd volgt verder niet dat, uitgaande van die sector, de conclusies hierover in de Seinpost-notitie onjuist zijn. Dat wel een mogelijkheid wordt gezien voor een kleine supermarktvoorziening in de wijk Skoatterwâld, leidt niet tot een ander oordeel. Volgens de Ginder-notitie onderbouwen de situatie in Heerenveen en de referenties de beleidskeuze van de gemeente om hier maximaal in te zetten op een buurtsuper. De aanvraag van [appellante] ziet daar niet op. 
     Over het betoog van [appellante] over de overeenkomst tussen de gemeente en andere supermarkten, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling ziet in de dossierstukken geen aanwijzingen dat er een ander, niet-ruimtelijk motief aan de weigering ten grondslag ligt. Het enkele vermoeden van [appellante] dat de overeenkomst heeft geleid tot het besluit om de omgevingsvergunning niet te verlenen, is daarvoor onvoldoende. 
     Het betoog slaagt niet. 
     7.       Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning voor de vestiging van een supermarkt op de locatie Domela Nieuwenhuisweg 1 kon weigeren. De Afdeling komt daarom ook niet toe aan het betoog van [appellante] over de Verordening Romte. 
     Conclusie 
     8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd. 
     9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen. 
     Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier. 
     w.g. Venema 
     voorzitter 
     w.g. Buskermolen 
     griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2024 
     896 
       
     BIJLAGE 
       
     Bestemmingsplan "Heerenveen - Skoatterwald 2e en 3e fase" 
     Artikel 4.1 
     De voor 'Bedrijf - Tuincentrum / Bouwmarkt' aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
     a. een tuincentrum en een bouwmarkt, beide al dan niet met functieondersteunende horeca; 
     met de daarbij behorende: 
     b. gebouwen en overkappingen; 
     c. parkeervoorzieningen, waarbij ter plaatse van de aanduiding 'parkeerterrein' ten minste 230 parkeerplaatsen aanwezig te zijn; 
     d. bouwwerken, geen gebouwen of overkappingen zijnde; 
     e. tuinen, erven en terreinen, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'oever' de gronden uitsluitend zijn bestemd voor groenvoorzieningen en water. 
     Dienstenrichtlijn 
     Artikel 4, punt 7 
     „eis": elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten […]. 
     Artikel 4, punt 8 
     „dwingende redenen van algemeen belang": redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid. 
     Artikel 15 
     Aan evaluatie onderworpen eisen 
     1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. 
     2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen: 
     a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; 
     […] 
     3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: 
     a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; 
     b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; 
     c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. 
     […].