ECLI: ECLI:NL:RVS:2021:1238

Titel: ECLI:NL:RVS:2021:1238 Raad van State , 09-06-2021 / 201901769/1/A2

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2021-06-09

Zaaknummer: 201901769/1/A2

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2021:1238

---

Bij besluit van 16 januari 2019 heeft de besliscommissie van het Schadeschap luchthaven Schiphol de aanvraag van Sugar City om vergoeding van schade als gevolg van het Luchtvaartindelingsbesluit van 26 november 2002, in werking getreden op 20 februari 2003 (Lib 2003), afgewezen. De bedrijfsactiviteiten van de suikerfabriek zijn in de loop van de jaren negentig beëindigd. Op 20 maart 2000 is de suikerfabriek te koop aangeboden door de verkoop van de aandelen van B.V. Suikerfabriek Holland. In 2000 zijn alle aandelen overgedragen aan Cobraspen Vastgoedontwikkeling BV en werkt Cobraspen aan de herontwikkeling van het zogenoemde SugarCity-terrein. Het terrein krijgt een nieuwe functie. Een uitgangspunt voor de herontwikkeling is het behoud en de restauratie van bestaande industriële gebouwen, maar er zal ook nieuwbouw plaatsvinden. De silo’s zijn al omgebouwd tot kantoorruimtes en de fabriekshal wordt gebruikt als evenementenlocatie.

201901769/1/A2. 
     Datum uitspraak: 9 juni 2021 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak in het geding tussen: 
     Sugar City Investments B.V., gevestigd te Overveen, gemeente Bloemendaal, 
     appellante, 
     en 
     de besliscommissie van het Schadeschap luchthaven Schiphol, 
     verweerder. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 16 januari 2019 heeft de besliscommissie de aanvraag van Sugar City om vergoeding van schade als gevolg van het Luchtvaartindelingsbesluit van 26 november 2002, in werking getreden op 20 februari 2003 (Lib 2003), afgewezen. 
     Tegen dit besluit heeft Sugar City beroep ingesteld. 
     De besliscommissie heeft een verweerschrift ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2019, waar Sugar City, vertegenwoordigd door mr. J. Sinnige, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde] en ing. S.J. Koning, deskundige, en de besliscommissie, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, voorzitter, mr. O. te Rijdt, en mr. ing. A.C.M.N. van Heesbeen, deskundige, zijn verschenen. 
     Na het sluiten van het onderzoek heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) als deskundige benoemd om onderzoek te verrichten. 
     De STAB heeft bij brief van 29 oktober 2020 verslag van dat onderzoek uitgebracht. Partijen hebben gebruikgemaakt van de gelegenheid om op dat verslag te reageren. 
     Partijen hebben vervolgens nadere stukken ingediend. 
     Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere zitting. Vervolgens is het onderzoek gesloten. 
     Overwegingen 
     1.       Sugar City is eigenaar van een groot terrein (ongeveer 110.000 m2), dat bestaat uit aaneengesloten percelen met daarop meerdere gebouwen. Het terrein ligt tussen Amsterdam en Haarlem aan de Haarlemmerstraatweg 7 te Halfweg. De gronden met daarop, onder meer, een suikerfabriek, silo’s en een fabriekshal zijn tussen 1882 en 1978 in eigendom verkregen. Sinds 2 oktober 1978 is B.V. Suikerfabriek Holland eigenaar van de percelen. Haar statutaire naam is op 22 december 2003 gewijzigd in Sugar City Investments B.V. 
     2.       De bedrijfsactiviteiten van de suikerfabriek zijn in de loop van de jaren negentig beëindigd. Op 20 maart 2000 is de suikerfabriek te koop aangeboden door de verkoop van de aandelen van B.V. Suikerfabriek Holland. In 2000 zijn alle aandelen overgedragen aan Cobraspen Vastgoedontwikkeling BV en werkt Cobraspen aan de herontwikkeling van het zogenoemde SugarCity-terrein. Het terrein krijgt een nieuwe functie. Een uitgangspunt voor de herontwikkeling is het behoud en de restauratie van bestaande industriële gebouwen, maar er zal ook nieuwbouw plaatsvinden. De silo’s zijn al omgebouwd tot kantoorruimtes en de fabriekshal wordt gebruikt als evenementenlocatie. Naast een high end fashion outlet met ruim honderd winkels, komt er onder meer horeca, een jachthaven, een grote supermarkt en een hotel. 
     Het verzoek om schadevergoeding 
     3.       Sugar City heeft op 23 november 2007 op grond van art. 8.31 van de Wet luchtvaart om vergoeding van de schade verzocht die zij als gevolg van het Lib 2003 lijdt en heeft geleden. Sugar City stelt als gevolg van het Lib 2003 schade in de vorm van waardevermindering van haar onroerend goed van minimaal € 15.932.000,- te hebben geleden. Door de uitbreiding van de luchthaven Schiphol met een vijfde baan is in het Lib 2003 voorzien in een beperking van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de gronden in de omgeving van de luchthaven Schiphol, waaronder die van Sugar City. Als gevolg van het Lib 2003 zijn meerdere percelen binnen een belemmerende contour komen te liggen, het zogenoemde beperkingengebied 3. Op deze percelen staan het poortgebouw, deels een productiegebouw, een hal, een tot bedrijfsgebouw geconverteerde silo en 9 woningen. Als gevolg van het Lib 2003 mochten er in het beperkingengebied 3 geen nieuwe gebouwen meer worden gebouwd en was ook herbouw van bestaande gebouwen niet meer toegestaan. 
     4.       Sugar City stelt verder inkomensschade in de vorm van wederkerende kosten te hebben geleden. Deze kosten bestaan uit onderhoudskosten en overige lasten verbonden aan het bezit van het beperkingengebied 3. Volgens Sugar City wegen deze kosten op tegen de toegevoegde waarde die de ruimte potentieel biedt voor een toekomstige ontwikkeling ter plekke. 
     5.       Sugar City stelt ook vermogensschade te hebben geleden in de vorm van ontwikkelingsverlies van de oostelijke silo, die binnen het beperkingengebied 3 is komen te liggen. Indien de silo niet in gebruik mag worden genomen, moet deze worden gesloopt om waardeverlies van de rest van het terrein en de westelijke bedrijfssilo te voorkomen. De totale schade van de silo, inclusief advieskosten, bedraagt € 5.506.216,-. 
     6.       Sugar City heeft haar verzoek om schadevergoeding onderbouwd met twee taxatierapporten van Troostwijk Taxatie B.V. (hierna: Troostwijk) uit 2007. 
     De uitspraak van 18 mei 2016 
     7.       Bij besluit van 15 december 2014 heeft de besliscommissie de aanvragen van Sugar City om vergoeding van schade als gevolg van het Lib 2003 afgewezen. 
     8.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 18 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1349) bepaald dat de besliscommissie een nieuw besluit dient te nemen op het verzoek van Sugar City om schadevergoeding van 23 november 2007. 
     9.       De Afdeling heeft daartoe overwogen dat de besliscommissie zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat bij de beoordeling van de gestelde schade in de vorm van waardevermindering van de gronden voorzienbaarheid van de planologische verslechtering aan Sugar City kan worden tegengeworpen. 
     10.     De Afdeling heeft verder overwogen dat de door Sugar City gestelde waardevermindering van de silo als gevolg van uit het Lib 2003 voortvloeiende beperkingen niet voor vergoeding in aanmerking komt. Met de partiële herziening van het bestemmingsplan Halfweg West 2008 is de gestelde waardevermindering komen te vervallen en is de schade, voor zover deze zich zou hebben voorgedaan, voldoende anderszins verzekerd. Daarbij is van belang dat Sugar City in de tussenliggende periode de silo niet te koop heeft aangeboden. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9072). 
     11.     De besliscommissie dient in haar besluitvorming wel de vraag te betrekken in hoeverre Sugar City schade heeft geleden als gevolg van een mogelijke beperking van de gebruiksmogelijkheden van de silo gedurende een periode van zes jaar. 
     12.     De Afdeling heeft bepaald dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 
     Besluitvorming 
     13.     Bij besluit van 16 januari 2019 heeft de besliscommissie de aanvraag van Sugar City om vergoeding van schade als gevolg van het Lib 2003 opnieuw afgewezen. 
     14.     In het advies van de adviescommissie Schadeschap Luchthaven Schiphol (hierna: de adviescommissie) van 29 mei 2018 is vermeld dat bij toepassing van artikel 8.31 van de Wet luchtvaart een vergelijking van opeenvolgende rechtsregimes moet worden gemaakt ter beantwoording van de vraag of en zo ja in hoeverre de aanvrager schade lijdt als gevolg van een in deze wettelijke bepaling genoemde schadeoorzaak. In dit geval moet een vergelijking worden gemaakt tussen het Lib 2003 en het daaraan voorafgaande planologische regime, het bestemmingsplan Halfweg West 1976 (hierna: het bestemmingsplan 1976). 
     15.     In het advies is vermeld dat de waarde van het gehele complex op de peildatum, 20 februari 2003, overeenkomstig het oude planologische regime is getaxeerd op € 19.500.000,- en op € 18.500.000,- overeenkomstig het Lib 2003. De waardedaling als gevolg van de planologische wijziging bedraagt € 1.000.000,-. 
     16.     De adviescommissie stelt dat de waardedaling voldoende is gecompenseerd door latere planologische wijzigingen. Het bestemmingsplan Halfweg West 2008 (hierna: het bestemmingsplan 2008) en de latere herziening in 2011 en uitbreiding in 2012 daarvan (hierna tezamen ook: het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008) hebben op de binnen het beperkingengebied 3 gelegen gronden (5400 m2) een omvangrijk gebouw met supermarkt, winkels en parkeergarage mogelijk gemaakt. In de schadeberekening van Sugar City is de waarde per realiseerbare m2 BVO gesteld op € 200,-. Daarvan uitgaande vertegenwoordigt de ontwikkeling van de supermarkt, winkels en parkeergarage een waarde van € 1.080.000,-. Daarmee is de schade van € 1.000.000,- in natura voldoende gecompenseerd. 
     17.     In het advies is alleen onderzocht of Sugar City tijdelijke inkomensschade heeft geleden door beperktere gebruiksmogelijkheden van de oostelijke silo. Deze vraag is ontkennend beantwoord. 
     18.     Bij het besluit van 16 januari 2019 heeft de besliscommissie het verzoek onder verwijzing naar het advies afgewezen. Volgens de besliscommissie kan Sugar City daarnaast ten aanzien van een aantal percelen passieve risicoaanvaarding tegengeworpen worden. De besliscommissie onderschrijft echter de conclusie van het advies dat de waardedaling van het Sugar City terrein voldoende is gecompenseerd. 
     19.     De besliscommissie ziet geen grond voor vergoeding van de door Sugar City gestelde tijdelijke inkomensschade. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling stelt de besliscommissie dat gemist voordeel uit op de peildatum niet aangevangen bedrijfsvoering niet voor tegemoetkoming in aanmerking komt (uitspraak van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3968). Volgens de besliscommissie heeft het Lib 2003 geen beperkingen met zich gebracht ten aanzien van het gebruik van de oostelijke silo en is de door Sugar City gestelde inkomensschade niet het gevolg van het Lib 2003. 
     Het beroep van Sugar City 
     20.     Sugar City heeft beroep tegen het besluit van 16 januari 2019 ingesteld. De deskundige van Sugar City, ing. S.J. Koning van Troostwijk Taxaties B.V., heeft in het rapport van 26 maart 2019 de totale schade door ontwikkelingsverlies berekend op € 16.000.000,-. Volgens Sugar City heeft de besliscommissie het besluit niet mogen baseren op het advies van de adviescommissie. Daartoe betoogt Sugar City onder meer dat niet controleerbaar is of de adviescommissie is uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan 1976. Aan de schatting van de waardevermindering als gevolg van het Lib 2003 heeft de adviescommissie ten onrechte geen berekening of taxatierapport ten grondslag gelegd. Ook ontbreekt een toereikende onderbouwing van het standpunt dat de schade voldoende in natura is gecompenseerd. 
     Beoordeling van het beroep 
     21.     De besliscommissie heeft haar besluit van 16 januari 2019 gebaseerd op een advies dat is opgesteld door een onafhankelijke en onpartijdige deskundige. Het bestuursorgaan mag op een advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze vergewisplicht is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan een reactie op wat over het advies is aangevoerd. 
     22.     Uit de jurisprudentie volgt dat voor iedere planologische maatregel een vergelijking moet worden gemaakt met het daaraan voorafgaande regime. Voor de maximale invulling van de planologische regimes moet in dit geval worden aangesloten bij de wijze van beoordeling van schade op grond van artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Dat betekent dat bij vergelijking ook de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheden op grond van het bestemmingsplan 1976 moeten worden betrokken. Sugar City betoogt terecht dat uit het advies niet blijkt dat dit is gedaan en ook niet hoe de vrijstellingsmogelijkheden moeten worden gewaardeerd. 
     23.     Sugar City betoogt ook terecht dat de adviescommissie geen beschrijving of overzicht heeft gegeven van de diverse verschillen die tussen opeenvolgende planologische regimes bestaan voor de verschillende percelen van het terrein van Sugar City. Daarmee is de door de adviescommissie gestelde omvang van de waardevermindering als gevolg van het Lib 2003 niet inzichtelijk gemaakt. De in het advies vastgestelde omvang van de schade op € 1.000.000,- is niet onderbouwd en daarmee niet controleerbaar. De adviescommissie heeft de waarde van het Sugar City-terrein vlak voor en op de peildatum 20 februari 2003 onder het bestemmingsplan 1976 en het Lib 2003 niet getaxeerd. Ook de waarde van het terrein onder het regime van het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008, zoals dat op 4 april 2012 in werking is getreden, is niet getaxeerd. In dit verband is van belang dat, zoals Sugar City heeft aangevoerd, ook na inwerkingtreding van het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008 de bouwmogelijkheden in het beperkingengebied 3 nog vergaand zijn beperkt. Mede door de globale beschrijving van het terrein van Sugar City en van de planologie van het bestemmingsplan 1976 is niet inzichtelijk gemaakt en dus niet controleerbaar in hoeverre de nadelen van het Lib 2003 daadwerkelijk zijn gecompenseerd door het planologisch mogelijk maken van een groot gebouw op het zuidelijke deel van het beperkingengebied 3 door het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008. 
     24.     De slotsom is dat besliscommissie alleen al hierom ten onrechte het advies van de adviescommissie aan haar besluitvorming ten grondslag gelegd. 
     Tussenconclusie 
     25.     Het beroep van Sugar City is gegrond. Het besluit van 16 januari 2019 dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. 
     Opdracht aan de STAB 
     26.     De Afdeling heeft de STAB benoemd als deskundige als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid, van de Awb met het oog op een definitieve beslechting van het geschil. 
     27.     De Afdeling heeft bij brief van 30 december 2019 de STAB verzocht: 
     1) Voor de toepassing van artikel 8.31 van de Wet luchtvaart een nauwkeurige en volledige vergelijking van de opeenvolgende rechtsregimes te maken voor de gronden van Sugar City en de diverse onderdelen daarvan, ter beantwoording van de vraag of en zo ja in hoeverre Sugar City schade lijdt als gevolg van het Lib 2003. In dit geval moet een vergelijking worden gemaakt tussen het Lib 2003 en het daaraan voorafgaande planologische regime, het bestemmingsplan Halfweg West 1976. 
     2) Vervolgens mede aan de hand hiervan de waarde van de gronden van Sugar City onder het oude bestemmingsplan Halfweg 1976 op de peildatum 20 februari 2003 door een onafhankelijk taxateur met deskundigheid op het gebied van grote terreinen te laten vaststellen. De STAB dient partijen in de gelegenheid te stellen zich uit te laten over de te benoemen taxateur. 
     3) Te bepalen of Sugar City als gevolg van het Lib 2003 planschade heeft geleden en zo ja, wat de omvang van die schade is. Ook deze schade dient door de taxateur te worden vastgesteld. 
     4) Te bepalen in hoeverre die schade is gecompenseerd door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Halfweg West 2008 en de daaropvolgende eerste wijziging in 2011 en de partiële herziening van dit bestemmingsplan in 2012. Hiervoor dient voor de gronden van Sugar City een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het Lib 2003 en het bestemmingsplan Halfweg West 2008, zoals herzien in 2011 en 2012. 
     Uitgangspunten bij het te verrichten onderzoek 
     28.     De Afdeling heeft ten behoeve van het door de STAB te verrichten onderzoek vier uitgangspunten geformuleerd. Deze uitgangspunten worden hieronder weergegeven met een toelichting daarop aan de hand van de door partijen aangevoerde standpunten. 
     Verwachtingswaarde 
     29.     Het eerste uitgangspunt is dat bij de waardebepaling van de gronden moet worden uitgegaan van de bestemming die daar volgens het bestemmingsplan Halfweg West 1976 op rustte. De destijds bestaande verwachtingswaarde van een toekomstige mogelijke herontwikkeling van de gronden waarvoor een bestemmingsplanwijziging nodig was, dient bij de vaststelling van de planschade buiten beschouwing te blijven. 
     30.     De besliscommissie heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1624 voor het juiste uitgangspunt gekozen door bij de beoordeling van de waardedaling van het terrein uit te gaan van de bestemming die daar volgens het bestemmingsplan 1976 op rustte. Uit de systematiek van de planschaderegeling volgt dat de verwachtingswaarde van een mogelijke toekomstige herontwikkeling niet bij de taxatie wordt betrokken. 
     31.     Het betoog van Sugar City dat zij op grond van de Structuurvisie van Haarlemmerliede en Spaarnwoude van april 2000, een inventarisatierapport Structuurvisie Haarlemmerliede en Spaarnwoude uit 2000 en het Streekplan Noord Holland Zuid uit 2003 mocht uitgaan van het herontwikkelingspotentieel van het gehele terrein en dat dit bij de vaststelling van de waarde van de gronden moet worden betrokken, leidt niet tot een andere conclusie. Bij de bepaling van schade dient geen rekening te worden gehouden met de verwachtingswaarde van het toekomstige gebruik waarvoor een bestemmingsplanwijziging nodig is. De situatie op de peildatum is bepalend. 
     Passieve risicoaanvaarding 
     32.     Het tweede uitgangspunt is dat aan Sugar City geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen voor het verval van de planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan Halfweg West 1976 als gevolg van het Lib 2003. 
     33.     De besliscommissie heeft zich in het besluit van 16 januari 2019 op het standpunt gesteld dat de gestelde schade als gevolg van het verlies van mogelijkheden om woningen te bouwen op het terrein en om wat nu parkeerterrein is te bebouwen met huizen en bedrijfsgebouwen ten laste van Sugar City dient te blijven, omdat zij deze mogelijkheden niet tijdig heeft benut. Volgens de besliscommissie heeft Sugar City ook nooit de intentie gehad deze mogelijkheden te benutten gelet op de plannen voor herontwikkeling van het terrein. 
     34.     Op grond van vaste rechtspraak wordt het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologisch regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkend en handelend eigenaar, vanaf de peildatum van voorzienbaarheid, kon worden verlangd. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) onder 5.33 en 5.34. 
     35.     Tussen partijen is niet in geschil dat de ‘benuttingsperiode’ liep van 23 januari 2002, de dag waarop het ontwerp van het Lib 2003 ter inzage is gelegd, tot 20 februari 2003, de dag waarop het Lib 2003 in werking is getreden. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of Sugar City valt te verwijten dat zij geen pogingen heeft ondernomen om de mogelijkheden die onder het Lib 2003 zouden komen te vervallen te benutten. 
     36.     Sugar City heeft na beëindiging van het gebruik van het terrein voor de suikerfabriek, een begin gemaakt met de herontwikkeling van het terrein. Sugar City voerde vanaf 2000 overleg met de gemeente en de provincie over de herontwikkeling. Dit resulteerde onder andere in het Inventarisatierapport Structuurvisie Haarlemmerliede en Spaarnwoude (2000). Hierin is over de gronden opgenomen: ‘Het CSM-terrein is aangewezen als verbeteringsgebied. In verbeteringsgebieden is een kwaliteitssprong wenselijk en mogelijk. Dergelijke gebieden zijn beeldbepalend voor de gemeente en kunnen programmatisch/functioneel een cruciale rol krijgen binnen de gemeente.’ In de structuurvisie zijn uitgangspunten voor de herontwikkeling van het CSM-terrein geformuleerd, waaronder hergebruik van bestaande, waardevolle gebouwen, plaatsing van het gebied in een randstedelijke context en het streven naar een gemengd programma. 
     37.     Ter zitting is vast komen te staan dat een jaar voordat het Lib 2003 in werking trad, Sugar City nog bezig was met de ontwikkeling van de plannen voor het terrein als geheel. Het overleg met diverse overheden over de mogelijkheden en wensen voor die plannen, duurde toen ook nog voort. Sugar City heeft in dit verband terecht gewezen op de zeer grote omvang en complexe structuur van het terrein, dat ten dele bestaat uit monumenten. Ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp-Lib 2003 moest de gemeente de definitieve ruimtelijke ordening nog vaststellen. Sugar City was voor de uitvoerbaarheid van haar plannen afhankelijk van de gemeente en heeft haar plannen ook moeten aanpassen aan de wensen van de gemeente. 
     38.     De Afdeling is van oordeel dat onder deze omstandigheden van Sugar City, als een redelijk denkende en handelende eigenaar, niet kon worden verlangd dat zij in de benuttingsperiode concrete pogingen ondernam tot realisering van de bouwmogelijkheden die onder het bestemmingsplan 1976 bestonden. Het was immers onduidelijk of die pogingen zouden passen in het grotere, nog met de gemeente te bespreken plan. Het realiseren van die mogelijkheden bracht ook het risico met zich dat het overleg met de gemeente zou worden bemoeilijkt. 
     39.     De conclusie is dat Sugar City terecht heeft betoogd dat aan haar geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. 
     Compensatie in natura 
     40.     Het derde uitgangspunt is dat tegemoetkoming in planschade kan bestaan uit compensatie in natura doordat in het bestemmingsplan 2008 en de daaropvolgende aanpassingen bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn hersteld dan wel nieuw in het leven zijn geroepen. Indien de StAB tot de conclusie komt dat schade als gevolg van het Lib 2003 is weggenomen door een verruiming van de bouw- en gebruiksmogelijkheden door het bestemmingsplan 2008 en de daarop volgende aanpassingen ervan, maar dat Sugar City wel schade heeft geleden door een tijdelijke belemmering in haar bouw- en gebruiksmogelijkheden voorafgaand aan die verruiming (door misgelopen inkomsten of gederfde of verschuldigde rente), dient de STAB ook de omvang van deze schade vast te stellen en te specificeren. 
     41.     Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat tegemoetkoming in planschade in voorkomende gevallen kan bestaan uit compensatie in natura, in welk geval schadevergoeding in geld achterwege kan blijven, omdat tegemoetkoming in de schade anderszins is verzekerd. De voorkeur van degene die schade lijdt voor een bepaalde wijze van compenseren is daarbij niet doorslaggevend. Het bestuursorgaan mag bij het tegemoetkomen in de schade uitgaan van de wijze van compenseren die de laagste kosten met zich brengt. 
     Het is niet noodzakelijk dat de schade al ten tijde van het ontstaan daarvan in natura is gecompenseerd. Het gaat er om of ten tijde van de beslissing op het verzoek om tegemoetkoming in planschade die tegemoetkoming anderszins voldoende is verzekerd. 
     Compensatie in natura kan bij planschade in de vorm van waardevermindering ten gevolge van een wijziging van het planologische regime van de onroerende zaak van de aanvrager (de zogenoemde directe planschade) onder meer bestaan uit een herstel van de door een wijziging van het planologische regime weggevallen bouwmogelijkheid. In dat geval kan tegemoetkoming in geld achterwege blijven omdat de (tegemoetkoming in) schade anderszins is verzekerd. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.41 en verder. 
     42.     Voor zover Sugar City betoogt dat de voordelen van het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008 niet bij de schadevaststelling mogen worden betrokken, treft dit betoog dus geen doel. Dit volgde ook al uit de uitspraak van 18 mei 2016, r.o. 6.2. De besliscommissie heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat de waardevermindering door het Lib 2003 kan worden gecompenseerd door herstel en verruiming van bouw- en gebruiksmogelijkheden in een later bestemmingsplan. 
     43.     In het geval dat de waardevermindering door het Lib 2003 mogelijk eerst in 2012 en dus 9 jaar later wordt gecompenseerd door verruimde planologische mogelijkheden, ligt het volgens de Afdeling in de rede te beoordelen of Sugar City in die periode inkomensschade heeft geleden door tijdelijke belemmeringen in de bouw- en gebruiksmogelijkheden als gevolg van het Lib 2003. 
     44.     Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt bij inkomensderving die bestaat uit gemist voordeel van op de peildatum nog niet aangevangen bedrijfsvoering, als uitgangspunt dat die inkomensschade niet voor tegemoetkoming in aanmerking komt. Een uitzondering op de regel wordt gemaakt in het geval de aanvrager op de peildatum al onomkeerbare investeringen heeft gedaan (zie de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1621). 
     45.     In dit geval is Sugar City echter vanaf 2000 bezig geweest met de herontwikkeling van het voormalige bedrijfsterrein. Het Lib 2003 vormde een doorkruising van het overleg met de diverse overheden daarover en heeft geleid tot aanpassing en vertraging van de uitvoering van die plannen. Indien het terrein door het Lib 2003 in waarde is gedaald en deze waardedaling - na bijna 9 jaar - op 4 april 2012, de dag van de inwerkingtreding van het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008, in natura wordt gecompenseerd, neemt dat niet weg dat Sugar City in de tussentijd inkomensschade heeft geleden door vertraging in de ontwikkeling van haar plannen. Desgevraagd heeft de Afdeling aan de STAB laten weten dat het in dit geval in de rede ligt na te gaan of door de vertraging als gevolg van het Lib 2003 inkomensschade is geleden, omdat Sugar City van 20 februari 2003 tot 4 april 2012 de mogelijkheid van tussentijdse exploitatie is onthouden. Om die reden heeft de Afdeling aan de STAB verzocht een zo realistisch mogelijke inschatting te maken van tussentijdse exploitatiemogelijkheden door Sugar City in de genoemde periode en vervolgens de inkomensschade te schatten. Daarbij mag rekening worden gehouden met een opstartperiode. Bij de beoordeling van de mogelijkheden voor exploitatie dient te worden uitgegaan van het gehele terrein en van de mogelijkheden die het bestemmingsplan 1976 bood. Anders dan de besliscommissie, ziet de Afdeling aanleiding om dit geval een uitzondering te maken op het onder 44 genoemd uitgangspunt en de daarop gemaakte uitzondering. 
     De (oostelijke) silo binnen het beperkingen gebied 
     46.     Het vierde uitgangspunt is dat de door Sugar City gestelde waardevermindering van de silo als gevolg van uit het Lib 2003 voortvloeiende beperkingen niet voor vergoeding in aanmerking komt. De door Sugar City gestelde schade als gevolg van een beperking van de gebruiksmogelijkheden van de silo komt evenmin voor vergoeding in aanmerking. 
     47.     Uit de uitspraak van 18 mei 2016 (r.o. 6.2) volgt dat de gestelde waardevermindering van de oostelijke silo is komen te vervallen en de schade, voor zover deze zich zou hebben voorgedaan, voldoende anderszins is verzekerd. Op 8 december 2009, na inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2008, is aan Sugar City een bouwvergunning verleend voor de verbouw van de silo tot zelfstandig kantoor, terwijl onder het oude regime alleen gebruik voor bedrijfsruimte en niet-zelfstandige kantoren was toegestaan. 
     48.     De besliscommissie diende op grond van de uitspraak van 18 mei 2016 (r.o. 6.3) nog wel in de besluitvorming te betrekken in hoeverre Sugar City schade heeft geleden als gevolg van het Lib 2003 en de mogelijk beperktere gebruiksmogelijkheden van de silo gedurende een periode van 6 jaar (van 20 februari 2003 tot 8 december 2009). 
     49.     Sugar City heeft in dit verband betoogd te kunnen aantonen dat de silo weliswaar was verbouwd voor bedrijfsruimten en niet-zelfstandige kantoren, maar dat de silo tot 2009 niet in gebruik mocht worden genomen op last van de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude en de minister van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieu. 
     50.     Onder het bestemmingsplan 1976 mocht de silo gebruikt worden als bedrijfsruimte en onzelfstandige kantoorruimte. Sugar City had op 27 mei 2002 een bouwvergunning gekregen voor de aanleg hiervan in de silo. Het Lib 2003 stond alleen bestaand gebruik van de bedrijfsruimte en onzelfstandige kantoorruimte toe. Ter zitting is vast komen te staan dat de silo eerst in 2007 is verbouwd. Dat betekent dat op de peildatum, 20 februari 2003, de bedrijfsvoering niet was aangevangen en Sugar City geen onomkeerbare investeringen had gedaan. Het daardoor gemiste voordeel komt niet voor vergoeding in aanmerking (vergelijk de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, onder 4.8.) Het betoog van Sugar City dat er een verbod gold op het gebruik van de silo voor niet-zelfstandige kantoorruimtes en bedrijfsruimte, leidt niet tot een ander oordeel. Ter zitting is komen vast te staan dat zij deze stelling niet heeft onderbouwd. 
     Het verslag van de STAB van 29 oktober 2020 
     Planologische vergelijkingen 
     51.     De STAB heeft twee planvergelijkingen gemaakt. De eerste planvergelijking is die tussen het bestemmingsplan 1976 en het Lib 2003, de tweede is die tussen het bestemmingsplan 1976 in combinatie met het Lib 2003 en het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008. 
     52.     Ten aanzien van de eerste planvergelijking is de STAB daarbij tot de conclusie gekomen dat het Lib 2003 heeft geleid tot een planologische verslechtering vanwege een beperking in de gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden. Deze verslechtering wordt vooral veroorzaakt doordat herbouw of herontwikkeling van de gebouwen die op 20 februari 2003 in het beperkingengebied 3 stonden, op grond van het Lib 2003 niet meer was toegestaan. De bouwpercelen met de bestemming Handel en Nijverheid die geheel of ten dele in het beperkingengebied 3 lagen, konden voor 20 februari 2003 op grond van het bestemmingsplan 1976 volledig worden bebouwd, zij het na amovering van bebouwing op de delen van de bouwpercelen die buiten het beperkingengebied 3 lagen in verband met het voorgeschreven bebouwingspercentage van 60 per bouwperceel. 
     De bestaande bebouwing in het beperkingengebied 3 was op 20 februari 2003 niet meer in gebruik, terwijl in het Lib 2003 alleen bestaand gebruik werd toegestaan. De situering van het beperkingengebied 3 op het terrein maakte een andere inrichting van het gehele terrein moeilijk. Dit moet volgens de STAB genuanceerd worden in zoverre dat het bestemmingsplan 1976 uitging van een indeling van de gronden van Sugar City in verschillende bouwpercelen met elk een eigen bebouwingspercentage. De bouwpercelen werden van elkaar gescheiden door bebouwingsgrenzen, die niet door bebouwing mochten worden overschreden. Er kon dus niet overal aansluitende bebouwing met dezelfde hoogte worden gerealiseerd. Volgens de STAB vormt dat, al dan niet bij een herinrichting, een beperking in de bouwmogelijkheden. 
     53.     Ten aanzien van de tweede planvergelijking heeft de STAB geconcludeerd dat de planologische situatie als gevolg van het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008 ten opzichte van de planologische situatie onder vigeur van het bestemmingsplan 1976 in combinatie met het Lib 2003 is verbeterd uit een oogpunt van herontwikkeling. 
     54.     Ten eerste zijn de bebouwingsmogelijkheden verruimd. De onderverdeling in verschillende bouwpercelen, gescheiden door bebouwingsgrenzen en met elk een eigen bebouwingspercentage en een maximaal toegestane bouwhoogte, is vervallen. Op de gronden ter plaatse van de loods die ten oosten van de pulploods lagen, mag een parkeergarage komen met in de eerste bouwlaag ruimten voor bedrijven (detailhandel en publiekgerichte dienstverlening), waarbij één supermarkt van maximaal 4.000 m2 is toegestaan, en voor de overige detailhandelsbedrijven in etenswaren een maximaal bedrijfsvloeroppervlak geldt van 250 m2. Voor het deel van het terrein dat pal ten oosten van het beperkingengebied 3 ligt, zijn de bebouwingsmogelijkheden enigszins verruimd in de vorm van wijziging van de maximale hoogte van 27,5 m naar 33 m. 
     55.     Ten tweede is er herstel van bouwmogelijkheden omdat er herbouw mogelijk is ter plaatse van bestaande bebouwing. Dit geldt ook voor de gronden met een woonbestemming waarvoor is bepaald dat de woningen ook opnieuw mogen worden opgericht. Het oprichten van nieuwe bijgebouwen (al dan niet ter vervanging van bestaande) is onder het nieuwe planologische regime onder voorwaarden ook toegestaan. 
     56.     Ten derde heeft het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008 in algemene zin geleid tot een uitbreiding dan wel verandering van de gebruiksmogelijkheden van het plangebied. Onder het Lib 2003 en het bestemmingsplan 1976 mochten de gronden in het plangebied worden gebruikt voor handel, uitgezonderd de meeste vormen van detailhandel, en nijverheid. Onder het gecorrigeerde bestemmingsplan mogen de gronden worden gebruikt voor kantoren, (lichte) bedrijven, amusementsbedrijven (bioscoop, casino), horecadoeleinden (restaurant, bar), detailhandel en publiekgerichte dienstverlening. Daar komt nog bij dat koppeling van een bebouwingspercentage aan specifieke bouwpercelen is komen te vervallen, zodat ook dit geen belemmering meer vormt voor een herontwikkeling van het terrein. 
     57.     De STAB heeft daarnaast gewezen op omstandigheden die als planologisch nadelig voor bouwmogelijkheden kunnen worden aangemerkt. 
     58.     Ten eerste is aan de gronden binnen het beperkingengebied 3 waar voorheen de bestemming Handel en Nijverheid gold en waar geen bebouwing aanwezig was, de bestemming Verblijfsgebied toegekend. Afgezien van de bestaande bebouwing, die op 20 februari 2003 niet meer werd gebruikt, en de geplande supermarkt/parkeergarage, mogen de gronden in het beperkingengebied 3 niet volledig worden bebouwd, terwijl voorheen onder vigeur van het bestemmingsplan 1976 dit wel mogelijk was. 
     59.     Ten tweede komt een mix van bestemmingen meer tegemoet aan het voornemen tot herontwikkeling; de limitering van de bedrijfsvloeroppervlakten per doeleind is beperkend en biedt minder flexibiliteit. 
     60.     Ten derde heeft een strook grond die ten westen van de woningen Haarlemmerstraatweg 15 t/m 31 ligt en voorheen deels een woonbestemming en deels een bedrijfsbestemming had, nu de bestemming Verblijfsgebied. 
     61.     Qua bouwhoogten kan worden geconstateerd dat deze op bepaalde delen van het terrein zijn verlaagd en op andere delen juist zijn verhoogd. 
     62.     De STAB heeft ook gewezen op omstandigheden die als planologisch nadelig voor de gebruiksmogelijkheden kunnen worden aangemerkt. 
     63.     De gronden in het beperkingengebied 3 waar voorheen de bestemming Handel en Nijverheid gold, zijn - afgezien van de bestaande bebouwing - onder het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008 bestemd als ‘Verblijfsgebied’, een functie ten gunste van de omliggende bestemmingen. Deze bestemming is beperkter dan de bestemming Handel en Nijverheid. Met uitzondering van de gronden ter plaatse van de bestaande bebouwing en de gronden waar een supermarkt/parkeergarage kan komen, betekent dit dat de planologische situatie voor de gebruiksmogelijkheden in het beperkingengebied 3 als gevolg van de bestemming Verblijfsgebied is verslechterd ten opzichte van de situatie onder vigeur van het bestemmingsplan 1976 in combinatie met het Lib 2003. Dit geldt ook voor de strook grond die ten westen van de woningen Haarlemmerstraatweg 15 t/m 31 ligt en voorheen deels een woonbestemming en deels een bedrijfsbestemming had en nu de bestemming Verblijfsgebied heeft. 
     64.     Bedrijven uit een categorie hoger dan 2 zijn niet meer toegelaten. Hoewel dit in overeenstemming zal zijn met de voorgestane ontwikkeling van het gehele terrein, is dit een beperking ten opzichte van de situatie onder vigeur van het bestemmingsplan 1976 in combinatie met het Lib 2003. Bovendien zijn bepaalde doeleinden, zoals kantoren, niet overal voor 100% toegestaan. 
     65.     De STAB concludeert dat in de oude planologische situatie sprake was van een groot bedrijventerrein waarvan op een deel sinds 20 februari 2003 de bouw- en gebruiksmogelijkheden werden beperkt door het Lib 2003 en dat in de nieuwe planologische situatie de mogelijkheden flink zijn gewijzigd en zijn gericht op een ingrijpende herontwikkeling van het voormalige industrieterrein. Of en in hoeverre de planologische wijzigingen hebben geleid tot een waardevermeerdering als gevolg waarvan tegemoetkoming in de schade die door het Lib 2003 is ontstaan, voldoende is verzekerd, dient door een taxatie te worden vastgesteld. Daarbij zijn - naast de planologische mogelijkheden - onder meer de waarde van de bestaande exploitatie en de kosten van herontwikkeling bepalend. 
     66.     De STAB heeft de heer B. Huijts MBA MRE MRICS RT van STEENHUIJS Chartered Valuation Surveyors B.V. te Utrecht (hierna: Huijts), ingeschakeld voor de taxatie. 
     67.     Huijts heeft de waardedaling van de onroerende zaak op peildatum 20 februari 2003 op € 190.000,- (excl. BTW) getaxeerd. 
     68.     De waardestijging op peildatum 24 april 2012, uitgaande van de planologische situatie zoals deze uiteindelijk na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Halfweg West 2008, 1e herziening’ is ontstaan, heeft hij op € 6.630.000,- (excl. BTW) begroot. 
     69.     Dit betekent dat de waardevermindering als gevolg van de inwerkingtreding van het Lib 2003 volledig is gecompenseerd door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2008 en de daaropvolgende eerste wijziging in 2011 en de partiële herziening van dit bestemmingsplan in 2012, aldus de STAB. 
     70.     Huijts heeft de inkomensschade in de periode 20 februari 2003 tot 24 april 2012 begroot op € 435.360,-. Daarbij is hij uitgegaan van een fictieve exploitatie van gebouwen in het beperkingengebied 3 en potentiële gemiste inkomsten als gevolg van de tijdelijke belemmering in de bouw- en gebruiksmogelijkheden. 
     Zienswijzes 
     71.     Sugar City en de besliscommissie hebben ieder op 1 december 2020 een zienswijze ingediend naar aanleiding van het STAB-verslag. 
     72.     Op 25 maart 2021 heeft de besliscommissie gereageerd op de zienswijze van Sugar City onder verwijzing naar een reactie van de adviescommissie van 24 maart 2021. 
     73.     Op 7 mei 2021 heeft Sugar City daarop gereageerd onder verwijzing naar een reactie van Troostwijk van 4 mei 2021. 
     74.     De Afdeling zal hierna ingaan op de zienswijzen. Zij zal haar beoordeling daarvan afsluiten met een conclusie. 
     Vaststelling van de waardevermindering 
     75.     Sugar City betoogt dat de STAB de waardevermindering als gevolg van de inwerkingtreding van het Lib 2003 onjuist heeft vastgesteld. De waardevermindering bedraagt volgens haar € 5.340.000,- en niet € 190.000,-, zoals Huijts heeft vastgesteld. 
     76.     Daartoe stelt zij dat de STAB ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan 1976 bood. Volgens Sugar City had de STAB alleen moeten uitgegaan van maximale, intensieve bebouwing van het beperkingengebied, omdat in dit gebied de hoogste concentratie van bebouwing op het terrein ligt. De StAB had geen rekening moeten houden met de situering van bebouwing buiten het beperkingengebied 3. Gelet op de aard van de bestaande opstallen op het terrein, is het een aannemelijke veronderstelling dat er gebouwen met meerdere verdiepingen worden gerealiseerd. Dit vertegenwoordigt een ontwikkelingsverlies, omdat dit onder het Lib 2003 niet meer mogelijk was. Anders dan in het verslag van de STAB is vermeld, gaat het hierbij niet om de verwachtingswaarde van de toekomstige herontwikkeling, maar om herontwikkeling binnen de mogelijkheden van het bestemmingsplan 1976. Volgens Sugar City is Huijts in zijn taxatie er ten onrechte vanuit gegaan dat bij bebouwing binnen bouwpercelen, voor zover die zowel binnen als buiten het beperkingengebied 3 gesitueerd waren, ofwel gesloopt zou worden en buiten het beperkingengebied teruggebouwd zou worden, ofwel dat de resterende ruimte buiten het beperkingengebied volgemaakt zou worden. 
     77.     De Afdeling stelt vast dat de STAB bij het bepalen van de maximale bebouwingsmogelijkheden onder het bestemmingsplan 1976 terecht rekening heeft gehouden met de mogelijkheden voor bebouwing op het hele terrein, inclusief de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheden die bestonden op grond van artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het beperkingengebied 3 is onderdeel van een groter geheel en kan daar qua bestemming en functie niet los van worden gezien. De diverse bouwpercelen lagen verspreid over het terrein en lagen soms deels in het beperkingengebied en deels daarbuiten. Het bestemmingsplan 1976 ging uit van een indeling van de gronden van Sugar City in verschillende bouwpercelen die van elkaar gescheiden werden door bebouwingsgrenzen. Deze grenzen mochten niet door bebouwing mochten worden overschreden, zodat niet overal aansluitende bebouwing met dezelfde hoogte kon worden gerealiseerd. Alhoewel Sugar City terecht stelt dat de gronden in het beperkingengebied 3 volledig bebouwd hadden kunnen worden, laat dat onverlet dat de situering van de bebouwing binnen het beperkingengebied op zich niets verandert aan het bebouwingspercentage van 60 per bouwperceel en de totale toegestane bebouwingsoppervlakte op het gehele terrein van Sugar City. Indien de bouwpercelen, die (deels) in het beperkingengebied lagen, volledig bebouwd zouden worden, mocht elders op die bouwpercelen minder worden gebouwd. De Afdeling is van oordeel dat taxateur Huijts daarom terecht op basis van de beschreven planologische mogelijkheden de waardevermindering voor het gehele terrein heeft vastgesteld en niet alleen voor het beperkingengebied. 
     78.     De STAB is er voorts in zijn advies terecht van uitgegaan  dat voor de vaststelling van de waardevermindering van het Sugar City-terrein als gevolg van het Lib 2003 alleen de oude en nieuwe marktwaarde zoals bepaald voor de peildatum in 2003 relevant zijn en met elkaar moeten worden vergeleken. Het bedrag van de vastgestelde waardevermindering kan niet meer worden verhoogd met een bedrag voor een ontwikkelingspotentieel, zoals Troostwijk heeft gedaan. 
     Het betoog faalt. 
     Contant maken van de gestelde waardevermeerdering naar 2003 
     79.     Sugar City stelt in haar zienswijze verder dat de STAB de gestelde waardevermeerdering per 2012 ten onrechte niet contant heeft gemaakt naar 2003, het jaar waarin de planschade is geleden. Volgens haar moet dit alsnog worden gedaan, omdat de waardevermeerdering in 2012 in mindering wordt gebracht op de schade als geleden in 2003. Daarbij ligt volgens Troostwijk een disconteringsvoet van 7% in de rede, mede gelet op het renteniveau voor financiering in 2003. 
     80.     De Afdeling laat in het midden of dit betoog doel treft. Zelfs als Sugar City zou worden gevolgd in haar betoog, dan kan dit niet tot de conclusie leiden dat de waardevermindering als gevolg van het Lib 2003 niet wordt gecompenseerd door de waardevermeerdering als gevolg van de nieuwe planologische situatie op 4 april 2012. 
     Waardering van de westelijke silo buiten het beperkingengebied 
     81.     Sugar City betoogt ook dat de westelijke silo, die buiten het beperkingengebied 3 ligt, in het verslag van de STAB onjuist is gewaardeerd. Daartoe stelt zij dat onder het bestemmingsplan 1976 de hele silo als kantoor kon worden gebruikt. Een juiste markthuur voor de silo bedraagt daarom € 1.108.000,- (op basis van 7.640 m2 en € 145,- per m2). Door de taxateur van de STAB is ten onrechte een markthuur van € 28.025,- per jaar gehanteerd op basis van de veronderstelling dat de silo voor bulkopslag wordt gebruikt, aldus Sugar City. 
     82.     De Afdeling stelt vast dat Huijts in het taxatierapport van 29 oktober 2020 (p. 66-69) de waarderingsgrondslag van de westelijke silo heeft aangepast en is uitgegaan van de bestemming handel en nijverheid, waaronder begrepen detailhandel voor specifieke goederen alsmede niet-zelfstandige kantoren. Deze aanpassing heeft geleid tot een meerwaarde, die is verwerkt in de taxatie. De Afdeling is van oordeel dat de STAB zich heeft mogen baseren op de taxatie van Huijts. Voor de vaststelling van de waardevermindering is de waarde vlak voor en op 20 februari 2003 bepalend. 
     Het betoog faalt. 
     Waardevermeerdering van het hele terrein 
     83.     Sugar City betoogt in haar zienswijze dat de STAB ten aanzien van de gestelde waardevermeerdering op de peildatum van 4 april 2012 ten onrechte uitgaat van de veronderstelling dat de planologisch mogelijk gemaakte herontwikkeling direct en ook volledig voor het hele terrein zal worden gerealiseerd. Volgens haar is de herontwikkeling niet volledig zeker en dient dit risico verdisconteerd te worden in de taxatie van de waardevermeerdering. 
     84.     De Afdeling heeft de STAB gevraagd de waarde van de gronden van Sugar City direct voor en op de peildatum van 4 april 2012 vast te stellen. Op grond van vaste rechtspraak is bij de bepaling van het verschil in waarde maatgevend welke prijs een redelijk denkende en handelende koper voor de onroerende zaak zou hebben geboden onmiddellijk voor de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime en op het tijdstip direct daarna. Anders dan Sugar City betoogt, is daarbij niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van de planologische regimes kan worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking feitelijk heeft plaatsgevonden of plaats gaat vinden. Met de inwerkingtreding van het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008 op 4 april 2012 is het planologisch regime dat de herontwikkeling van het Sugar City terrein mogelijk maakt,  vast komen te staan. 
     85.     De Afdeling stelt vast dat Huijts volgens de residuele waardemethode de waarde van het terrein na de in 2012 planologisch mogelijk gemaakte herontwikkeling heeft bepaald vanuit het perspectief van een redelijk denkende en handelende koper. Dit is de gebruikelijke methode om inzichtelijk en objectief de waarde van verschillende ontwikkelalternatieven te bepalen, omdat met deze methode inzichtelijk wordt gemaakt hoe opbrengsten en kosten zich tot elkaar verhouden. Huijts heeft inzichtelijk gemaakt op welke feiten hij zijn taxatie heeft gebaseerd. Bovendien heeft hij zijn conclusies over de door hem gebruikte methode en de door hem gehanteerde werkwijze toegelicht en heeft hij inzichtelijk gemaakt op welke wijze hij tot zijn taxatie is gekomen. In het betoog van Sugar City is in zoverre geen grond voor het oordeel te vinden dat de taxatie tot een onjuist of onredelijk resultaat heeft geleid. 
     Het betoog faalt. 
     Compensatie in natura 
     86.     Sugar City heeft in haar zienswijze het standpunt gehandhaafd dat de vergoeding van het door haar geleden nadeel niet anderszins is verzekerd. Daartoe stelt zij onder meer dat verrekening van planologische voor- en nadelen alleen kan plaatsvinden indien het voordeel en het nadeel voor een bepaald perceel door hetzelfde planologische regime worden veroorzaakt. In dit geval vloeit het nadeel voort uit het Lib 2003, terwijl het gestelde voordeel pas in 2012 wordt gerealiseerd. 
     87.     Het betoog van Sugar City treft geen doel, gelet op hetgeen onder 40-42 is overwogen. 
     88.     Sugar City betoogt daarnaast dat de verruiming van de mogelijkheden onder het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008 geen passende compensatie in natura biedt. Volgens haar is door het Lib 2003 een aanzienlijke beperking in de realiseerbare bebouwing opgetreden van 75.000 m2 bvo voor het beperkingengebied 3. De door de STAB berekende waardevermindering voor dit gemis in bouwvolume en gebruiksmogelijkheden is niet geloofwaardig. 
     89.     De Afdeling stelt vast dat de STAB nauwkeurig en gedetailleerd de gevraagde planologische vergelijkingen heeft uitgevoerd en beschreven. Bij de planvergelijking tussen het bestemmingsplan 1976 en het Lib 2003 zijn de bebouwingsmogelijkheden voor het hele terrein weergegeven en niet alleen voor het beperkingengebied 3. Daarbij heeft de STAB terecht als uitgangspunt genomen dat het beperkingengebied 3 onderdeel van het terrein is en dat delen van diverse bouwpercelen buiten het beperkingengebied lagen. 
     Bij de vergelijking tussen het bestemmingsplan 1976 in combinatie met het Lib 2003 en het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008 heeft de STAB niet alleen de voordelen vanuit de wens tot herontwikkeling van het terrein beschreven, maar ook de nadelen van het Lib 2003 voor het beperkingengebied 3, zoals die ook na het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008 zijn blijven bestaan (zie paragraaf 4.4.5 van het verslag en onder 57-63 van deze uitspraak). De STAB komt vervolgens tot de conclusie dat de planologische situatie als gevolg van het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008 ten opzichte van de planologische situatie onder vigeur van het bestemmingsplan 1976 in combinatie met het Lib 2003 uit een oogpunt van herontwikkeling is verbeterd. De door de STAB ingeschakelde taxateur heeft vervolgens de waarde van het gehele terrein op en voor de in dit geding relevante peildata bepaald en komt tot de conclusie dat de waardevermeerdering van het SugarCity-terrein € 6.630.000,- bedraagt. Daarbij is als uitgangspunt gehanteerd dat naast de planologische mogelijkheden onder meer de waarde van de bestaande exploitatie en de kosten van herontwikkeling bepalend zijn. In het verslag van de STAB is aangegeven waarom de taxaties van Troostwijk niet gevolgd worden. Troostwijk heeft alleen de gevolgen van het Lib 2003 voor de bouwmogelijkheden in het beperkingengebied 3 getaxeerd. Daarbij is hij ten onrechte niet uitgegaan van een juiste maximale invulling van de mogelijkheden van de planologische regimes voor het hele terrein. De STAB heeft  voorts terecht het standpunt ingenomen dat voor de vaststelling van de waardevermindering van het SugarCity-terrein als gevolg van het Lib 2003 alleen de oude en de nieuwe waarden moeten worden vergeleken en dat het bedrag voor de vastgestelde waardevermindering niet meer kan worden verhoogd met een bedrag voor een ontwikkelingspotentieel, zoals Troostwijk heeft gedaan. 
     90.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 september 2016 onder 8.11, eerste alinea) kan de bestuursrechter een taxatie slechts terughoudend toetsen. Het betoog van Sugar City levert geen aanknopingspunten op voor twijfel aan de juistheid van het taxatieverslag van Huijts. Gelet hierop heeft de STAB zich mogen baseren op het taxatierapport van Huijts. 
     Zienswijze besliscommissie 
     91.     De besliscommissie onderschrijft de conclusie in het verslag van de STAB dat Sugar City weliswaar planschade in de vorm van waardevermindering heeft geleden als het gevolg van het Lib 2003, maar dat deze schade ruimschoots is gecompenseerd door de inwerkingtreding van het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008. De besliscommissie wijst er voorts op dat ook de inkomensschade ruimschoots is gecompenseerd door de inwerkingtreding van dit plan. 
     92.     De besliscommissie handhaaft haar betoog dat er in dit geval geen aanleiding was om een uitzondering aan te nemen op het uitgangspunt dat de bedrijfsvoering daadwerkelijk moet zijn aangevangen. Sugar City heeft geen aanvang gemaakt met de bedrijfsvoering onder het bestemmingsplan 1976, omdat enige vorm van bedrijfsvoering economisch niet rendabel was. Schade als gevolg van niet-aangevangen bedrijfsexploitatie heeft een zodanig fictief karakter dat het causaal verband ontbreekt met het Lib 2003. 
     93.     Zoals hierboven onder 43-45 is overwogen, heeft de Afdeling in dit geval aanleiding gezien voor een uitzondering op het uitgangspunt dat de bedrijfsvoering ook daadwerkelijk dient te zijn aangevangen. Sugar City heeft na de beëindiging van de bedrijfsactiviteiten van de oude suikerfabriek plannen gemaakt voor een ingrijpende herontwikkeling van het industrieterrein, waarover zij in overleg was met diverse overheden. Het Lib 2003 heeft voor vertraging in de uitvoering van die plannen gezorgd. Indien de waardevermindering 9 jaar laten mag worden gecompenseerd door een verruiming van de planologische mogelijkheden die zijn gericht op herontwikkeling, dan ligt het in de rede om ook in aanmerking te nemen dat het Lib 2003 in de tussentijd tot inkomensschade heeft geleid. 
     94.     De Afdeling stelt voorts vast dat de door Huijts berekende inkomensschade van € 453.360,- als gevolg van tijdelijke belemmeringen ruimschoots blijft onder de vastgestelde waardevermeerdering van het terrein van € 6.630.000,-. 
     Conclusie 
     95.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld voormelde uitspraak van 28 september 2016) mag de bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. Hetgeen Sugar City naar aanleiding van het verslag van de STAB heeft aangevoerd, rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling niet de conclusie dat het verslag van de STAB, waaronder ook het taxatierapport van Huijts valt, gebreken bevat. De zienswijze van de besliscommissie leidt evenmin tot die conclusie. 
     96.     Dit betekent dat de Afdeling de conclusie van de STAB volgt, dat de door Sugar City als gevolg van de inwerkingtreding van Lib 2003 geleden planschade in de vorm van waardevermindering volledig is gecompenseerd met de inwerkingtreding van het gecorrigeerde bestemmingsplan 2008. De waardevermeerdering van € 6.630.000,- biedt ook compensatie voor de door Sugar City geleden inkomensschade. De vergoeding van de als gevolg van het Lib 2003 geleden schade is voldoende anderszins verzekerd. De Afdeling zal dan ook bepalen dat het verzoek om vergoeding van planschade wordt afgewezen. 
     97.     Het beroep van Sugar City tegen het besluit van 16 januari 2019 is gegrond. Dit besluit dient wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. De rechtsgevolgen van dit besluit kunnen in stand blijven, omdat het verzoek om vergoeding van planschade terecht is afgewezen. 
     Proceskosten 
     98.     De besliscommissie moet de proceskosten in beroep vergoeden. In dat kader is het volgende van belang. 
     99.     Sugar City heeft verzocht om vergoeding van de kosten van advieswerkzaamheden door Troostwijk. Het gaat hierbij om een rekening van 31 juli 2018 (€ 3.327,50), een rekening van 11 juni 2019 (€ 2.662,-) en een rekening van 14 januari 2021 (€ 6.379,73). De Afdeling stelt vast dat uit de overgelegde informatie niet blijkt hoeveel uren aan de advieswerkzaamheden is besteed en dat de werkzaamheden ook overigens niet gespecificeerd zijn. In dit geval acht de Afdeling voor de advisering, het desgevraagd geven van informatie aan de adviescommissie, de reactie op het verslag van de StAB en de reactie op de reactie van de besliscommissie op de door Sugar City ingediende zienswijze een aantal uren van 60 redelijk. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 (hierna: het Besluit), geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief van ten hoogste € 121,95 per uur. Dit betekent dat een bedrag van (60 uur x € 121,95 = € 7.317,-) door de besliscommissie vergoed dient te worden. Dit bedrag wordt vermeerderd met de overeenkomstig artikel 15 van het Besluit verschuldigde omzetbelasting. 
     100.   Voorts dient het college de reiskosten die zijn gemaakt om bij de zitting van de Afdeling aanwezig te zijn te vergoeden. Het betreft hier de reiskosten van in totaal € 30,70 die de deskundige van Sugar City heeft gemaakt om bij de zitting van de Afdeling aanwezig te zijn en de reiskosten van € 30,70 van de vertegenwoordiger van Sugar City, L. Prins, voor de zitting van 15 oktober 2019. 
     101.   Ten slotte komen de door Sugar City gemaakte kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor vergoeding in aanmerking. Zowel voor het indienen van een beroepschrift als voor het verschijnen op de zitting van 15 oktober 2019 wordt 1 punt toegekend. Voor het indienen van een schriftelijke zienswijze op concept-vragen aan een deskundige, voor het bijwonen van het onderzoek ter plaatse en voor het indienen van twee schriftelijke zienswijzen na verslag deskundigenonderzoek wordt steeds 0,5 punt toegekend. Uitgaande van een waarde van € 534,00 per punt en in totaal 4 punten, heeft Sugar City aldus recht op vergoeding van een bedrag van € 2.135,- aan kosten van rechtsbijstand. 
     102.   Het voorgaande betekent dat de besliscommissie zal worden veroordeeld tot vergoeding van € 9.513,40 aan proceskosten, waarbij een bedrag van € 7.317,- dient te worden vermeerderd met de verschuldigde omzetbelasting. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     I.        verklaart het beroep gegrond; 
     II.       vernietigt het besluit van de besliscommissie van het Schadeschap luchthaven Schiphol van 16 januari 2019; 
     III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven; 
     IV.      veroordeelt de besliscommissie van het Schadeschap luchthaven Schiphol tot vergoeding van bij Sugar City Investments B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 9.513,40, waarvan € 2.135,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 
     V.       gelast dat het Schadeschap luchthaven Schiphol aan Sugar City Investments B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 vergoedt. 
     Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G. Snijders, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier. 
     w.g. Van der Beek-Gillessen 
     voorzitter 
     w.g. Planken 
     griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2021 
     299.