ECLI: ECLI:NL:RBROT:2020:895

Titel: ECLI:NL:RBROT:2020:895 Rechtbank Rotterdam , 13-02-2020 / ROT 18/5523, ROT 18/5524, ROT 18/5525, ROT 18/5526 en ROT 18/5527

Gerecht: Rechtbank Rotterdam

Datum uitspraak: 2020-02-13

Zaaknummer: ROT 18/5523, ROT 18/5524, ROT 18/5525, ROT 18/5526 en ROT 18/5527

Proceduretype: Eerste aanleg - meervoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBROT:2020:895

---

Verweerder heeft eiseres vijf bestuurlijke boetes opgelegd omdat volgens verweerder bij vijf steekproeven op tabaksproducten die eiseres in de handel heeft gebracht is gebleken dat waarschuwingen als bedoeld in de artikelen 9 of 10 van de Richtlijn niet in overeenstemming zijn met de uit de Richtlijn en de Regeling voortvloeiende eisen ten aanzien van de minimale afmetingen en minimale oppervlakte eisen. Eiseres meent onder meer dat verweerder een onjuiste meetmethodiek hanteert en in alle gevallen uit zou moeten gaan van de zogenoemde templates en measure sheets die eiseres hanteert. Verder doet zij een beroep op diverse beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder meent daarentegen dat hij een juiste uitleg geeft aan de term ‘breed’ en dat de door het RIVM gehanteerde meetmethode, waarbij gebruik wordt gemaakt van een geijkte schuifmaat en visuele waarneming, juist is. Bij de metingen is volgens verweerder in het voordeel van eiseres rekening gehouden met kleine afwijkingen.

Rechtbank Rotterdam 
     
     
       Bestuursrecht 
     
     
     
       zaaknummers: ROT 18/5523, ROT 18/5524, ROT 18/5525, ROT 18/5526 en ROT 18/5527 
     
     
     uitspraak van de meervoudige kamer van 13 februari 2020 in de zaken tussen 
     
     
       
         Van Nelle Tabak Nederland B.V. h.o.d.n. Imperial Tobacco Nederland , te Joure, eiseres, 
     
     
     
       en 
     
     
     de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder. 
     
     
   
   
     Procesverloop 
     
     
       Bij besluit van 14 september 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 6 april 2018 (het primaire besluit 1), waarbij aan eiseres een bestuurlijke boete is opgelegd van € 450 wegens overtreding van artikel 3, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenwet (de Wet) gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet, artikel 3.2, derde lid, van het Tabaks- en rookwarenbesluit (het Besluit), artikel 3.3, derde lid, van de Tabaks- en rookwarenregeling (de Regeling) en artikel 9, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU (de Richtlijn), ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. De zaak is bekend onder zaaknummer ROT 18/5527. 
     
     
     
       Bij besluit van 14 september 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 13 april 2018 (het primaire besluit 2), waarbij aan eiseres een bestuurlijke boete is opgelegd van € 450 wegens overtreding van artikel 3, eerste lid, van de Wet gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet, artikel 3.2, derde lid, van het Besluit, artikel 3.3, derde lid, van de Regeling en artikel 9, derde lid, van de Richtlijn, ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. De zaak is bekend onder zaaknummer ROT 18/5523. 
     
     
     
       Bij besluit van 14 september 2018 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 13 april 2018 (het primaire besluit 3), waarbij aan eiseres een bestuurlijke boete is opgelegd van € 450 wegens overtreding van artikel 3, eerste lid, van de Wet gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet, artikel 3.2, derde lid, van het Besluit, artikel 3.3, derde lid, van de Regeling en artikel 9, derde lid, van de Richtlijn, ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 3 beroep ingesteld. De zaak is bekend onder zaaknummer ROT 18/5526. 
     
     
     
       Bij besluit van 14 september 2018 (het bestreden besluit 4) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 13 april 2018 (het primaire besluit 4), waarbij aan eiseres een bestuurlijke boete is opgelegd van € 900 wegens overtredingen van artikel 3, eerste lid, van de Wet gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet, artikel 3.2, derde lid, van het Besluit, de artikelen 3.3, derde lid, en 3.4, derde lid, van de Regeling en de artikelen 9, derde lid, en 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Richtlijn, ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 4 beroep ingesteld. De zaak is bekend onder zaaknummer ROT 18/5524. 
     
     
     
       Bij besluit van 14 september 2018 (het bestreden besluit 5) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 13 april 2018 (het primaire besluit 5), waarbij aan eiseres een bestuurlijke boete is opgelegd van € 900 wegens overtredingen van artikel 3, eerste lid, van de Wet gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet, artikel 3.2, derde lid, van het Besluit, de artikelen 3.3, derde lid, en 3.4, derde lid, van de Regeling en de artikelen 9, derde lid, en 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Richtlijn, ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 5 beroep ingesteld. De zaak is bekend onder zaaknummer ROT 18/5525. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft - gevoegd met de zaken ROT 18/5975, ROT 18/5976 en ROT 18/5977 - plaatsgevonden op 11 november 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.E. Schillemans, mr. E.M.R.H. Vancraybex. Verder is verschenen [Naam], werkzaam bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K. Janssens, mr. M.L. Bosman en mr. J.S. Boer. Daarnaast is namens verweerder verschenen W.N.M. Klerx, werkzaam bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). 
     
     
     
       Na de sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank de zaken gesplitst teneinde uitspraak te doen in enerzijds de zaken ROT 18/5523, ROT 18/5524, ROT 18/5525, ROT 18/5526 en ROT 18/5527 en anderzijds de zaken ROT 18/5975, ROT 18/5976 en ROT 18/5977.  
     
     
     
   
   
     Overwegingen 
     
     
       
         Inleiding 
       
     
     1. Verweerder heeft eiseres vijf bestuurlijke boetes opgelegd omdat volgens verweerder bij vijf steekproeven op tabaksproducten die eiseres in de handel heeft gebracht is gebleken dat waarschuwingen als bedoeld in de artikelen 9 of 10 van de Richtlijn niet in overeenstemming zijn met de uit de Richtlijn en de Regeling voortvloeiende eisen ten aanzien van de minimale afmetingen en minimale oppervlakte eisen. Eiseres meent onder meer dat verweerder een onjuiste meetmethodiek hanteert en in alle gevallen uit zou moeten gaan van de zogenoemde templates en measure sheets die eiseres hanteert. Verder doet zij een beroep op diverse beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder meent daarentegen dat hij een juiste uitleg geeft aan de term ‘breed’ en dat de door het RIVM gehanteerde meetmethode, waarbij gebruik wordt gemaakt van een geijkte schuifmaat en visuele waarneming, juist is. Bij de metingen is volgens verweerder in het voordeel van eiseres rekening gehouden met kleine afwijkingen. 
     
     
       
         Wettelijk kader, voorgeschiedenis en besluitvorming door verweerder 
       
     
     2. In de bijlage is het van toepassing zijnde Unierecht en de van toepassing zijnde niet-processuele wet- en regelgeving opgenomen. 
     
     3. Op 15 februari 2017 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een bezoek gebracht aan [Naam] (het tabaksverkooppunt) te Eindhoven. Aldaar is een monster, bestaande uit een pakje sigaretten van het merk Gauloises Brunes, afgerekend en meegenomen voor onderzoek. Het hoofd van het RIVM (de deskundige) heeft op 12 december 2017 op ambtsbelofte een deskundigenverklaring opgemaakt van een onderzoek op 18 april 2017. Daarbij is als resultaat vermeld dat de breedte van de algemene waarschuwing op de verpakking 18,1 mm is. Omdat dit kleiner is dan de minimaal vereiste breedte van 20 mm, daarbij rekening houdend met een tolerantie van 0,5 mm, heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd die is gehandhaafd met het bestreden besluit 1. 
     
     4. Op 24 april 2017 heeft een toezichthouder van de NVWA een bezoek gebracht aan het tabaksverkooppunt. Aldaar is een monster, bestaande uit een buidel van 40 gram shag van het merk Drum Blauw, afgerekend en meegenomen voor onderzoek. De deskundige heeft op 12 december 2017 op ambtsbelofte een deskundigenverklaring opgemaakt van een onderzoek op 21 augustus 2017. Daarbij is als resultaat vermeld dat de algemene waarschuwing op de verpakking 39,3% van het oppervlak is van de verpakking waarop deze is aangebracht. Omdat het percentage lager ligt dan 50%, daarbij rekening houdend met een tolerantie van 1,5%, heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd die is gehandhaafd met het bestreden besluit 2. 
     
     5. Op 24 april 2017 heeft een toezichthouder van de NVWA een bezoek gebracht aan het tabaksverkooppunt. Aldaar is een monster, bestaande uit een buidel van 50 gram shag van het merk Drum The Original, afgerekend en meegenomen voor onderzoek. De deskundige heeft op 12 december 2017 op ambtsbelofte een deskundigenverklaring opgemaakt van een onderzoek op 21 augustus 2017. Daarbij is als resultaat vermeld dat de algemene waarschuwing op de verpakking 42,2% van het oppervlak is van de verpakking waarop deze is aangebracht. Omdat het percentage lager ligt dan 50%, daarbij rekening houdend met een tolerantie van 1,5%, heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd die is gehandhaafd met het bestreden besluit 3.  
     
     6. Op 24 april 2017 heeft een toezichthouder van de NVWA een bezoek gebracht aan het tabaksverkooppunt. Aldaar is een monster, bestaande uit een buidel van 50 gram shag van het merk Zilver Zware Shag, afgerekend en meegenomen voor onderzoek. De deskundige heeft op 12 december 2017 op ambtsbelofte een deskundigenverklaring opgemaakt van een onderzoek op 21 augustus 2017. Daarbij is als resultaat vermeld dat (1) de gecombineerde gezondheidswaarschuwingen aan de voor- en achterkant van de verpakking ieder 63,1% vormen van het oppervlak waarop zij zijn aangebracht en (2) de algemene waarschuwing op de verpakking 42,1% van het oppervlak is van de verpakking waarop deze is aangebracht. Omdat de percentages lager liggen dan 65% respectievelijk 50%, daarbij rekening houdend met een tolerantie van 1,5%, heeft verweerder eiseres ten aanzien van deze twee feiten een bestuurlijke boete opgelegd die is gehandhaafd met het bestreden besluit 4.  
     
     7. Op 24 april 2017 heeft een toezichthouder van de NVWA een bezoek gebracht aan het tabaksverkooppunt. Aldaar is een monster, bestaande uit een buidel van 40 gram shag van het merk Zilver Geel Voorverpakt, afgerekend en meegenomen voor onderzoek. De deskundige heeft op 12 december 2017 op ambtsbelofte een deskundigenverklaring opgemaakt van een onderzoek op 21 augustus 2017. Daarbij is als resultaat vermeld dat (1) de gecombineerde gezondheidswaarschuwingen aan de voor- en achterkant van de verpakking respectievelijk 61,8% en 62,3% vormen van het oppervlak waarop zij zijn aangebracht en (2) de algemene waarschuwing op de verpakking 41,2% van het oppervlak is van de verpakking waarop deze is aangebracht. Omdat de percentages lager liggen dan 65% respectievelijk 50%, daarbij rekening houdend met een tolerantie van 1,5%, heeft verweerder eiseres ten aanzien van deze twee feiten een bestuurlijke boete opgelegd die is gehandhaafd met het bestreden besluit 5.  
     
     
       
         Algemene beroepsgrond inzake niet-horen in bezwaar 
       
     
     8. Eiseres betoogt naar het oordeel van de rechtbank terecht dat verweerder in de bezwaarprocedure steeds ten onrechte van het horen van eiseres heeft afgezien. Anders dan verweerder stelt was geen sprake van kennelijk ongegronde bezwaren. Gelet op de omstandigheid dat de juistheid van de gebruikte meetmethode die verweerder heeft gehanteerd van meet af aan in geschil was en eiseres uitdrukkelijk om een hoorzitting heeft verzocht om haar standpunt aan de hand van plaatjes en tekeningen (en pakjes sigaretten) te illustreren en zij (wat betreft de shag) de monsters wilde bekijken, is geen sprake van een situatie waarin op voorhand kon worden geoordeeld dat wat in bezwaar was aangevoerd redelijkerwijs niet zou kunnen leiden tot een ander besluit. Verweerder heeft daarom ten onrechte toepassing gegeven aan artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank is echter van oordeel dat eiseres door het niet horen in bezwaar niet in haar belangen is geschaad. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eiseres in beroep zowel schriftelijk als ter zitting haar standpunten uiteen kunnen zetten. Ter zitting heeft de deskundige van het RIVM uiteen gezet dat wanneer de verpakking opbolt, dit – mits de waarschuwing op de juiste plaats staat – in het voordeel van eiseres  uitpakt, omdat de waarschuwing dan een relatief groter oppervlakte bedekt wanneer van de bovenkant dan wel voorkant wordt gemeten, terwijl gedeukte pakjes niet worden gemeten. Daarnaast neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres niet heeft verzocht om een contra-expertise. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding dit verzuim te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb (vgl. ABRvS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1708; CRvB 31 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2340 en CBb 17 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:340). 
     
     
       
         De waarschuwingen op de sigarettenverpakking 
       
     
     
       9.1. 
       Eiseres betoogt met betrekking tot bestreden besluit 1 dat verweerder de breedte van de algemene waarschuwing en informatieve boodschap onjuist heeft bepaald en daarom ten onrechte een overtreding heeft vastgesteld. Volgens eiseres dient de breedte te worden vastgesteld in de leesrichting van de waarschuwing, de zogenoemde landscape view en niet in lijn met de diepte van de verpakking, de zogenoemde portrait view, zoals verweerder heeft gedaan. Eiseres wijst er in dit verband op dat ander EU-landen, waaronder Slowakije, Tsjechië, Bulgarije en Hongarije, uitgaan van een vereiste van 20 mm in de leesrichting van de tekst, zoals eiseres doet. Volgens eiseres kan de tegenwerping van verweerder, dat met de landscape view niet kan worden voldaan aan de eis dat de waarschuwing  minimaal 50% van de oppervlakte beslaat, verweerder niet baten. Het gaat er namelijk om dat aan beide zijkanten het totale oppervlakte tenminste voor 50% uit waarschuwingen bestaat. Verder stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder handelt in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel door bij het vaststellen van de afmetingen voorbij te gaan aan de door eiseres toegezonden templates en measure sheets (tezamen hierna: tekeningen). Zij wijst er op dat EU-landen als Spanje en Italië wel blauwdrukken goedkeuren alvorens verpakkingen op de markt worden gebracht. Eiseres doet in dit verband verder een beroep op het vertrouwens- en rechtzekerheidsbeginsel, omdat verweerder in boetebesluiten van 13 maart 2015 inzake de verpakking van Bastos sigaretten en in het primaire besluit 3 inzake de verpakking van Drum The Original wel de lange zijde van de waarschuwing als breedte zou hebben aangeduid.  
       
     
     
       9.2. 
       
         De rechtbank overweegt dat uit het derde lid van artikel 9 van de Richtlijn volgt dat bij pakjes sigaretten de algemene waarschuwing op het onderste gedeelte van een van de zijoppervlakken van de verpakkingseenheden staat, dat de informatieve boodschap op het onderste gedeelte van het andere zijoppervlak staat en dat die gezondheidswaarschuwingen ten minste 20 mm breed zijn. Verder volgt uit dit artikellid dat zowel de algemene waarschuwing als de informatieve boodschap 50% van de oppervlakte waarop zij wordt gedrukt beslaat. Uit de op dit punt duidelijke tekst van de Richtlijn volgt naar het oordeel van de rechtbank dat voor elk zijoppervlak afzonderlijk de eis geldt dat de bedoelde tekst of boodschap tenminste 50% van de oppervlakte waarop zij wordt gedrukt beslaat. Het daar aan tegengestelde betoog van eiseres slaagt op dit punt evident niet.  
         Ook kan eiseres niet worden gevolgd in haar stelling dat de breedte van 20 mm ziet op het langste vlak van de bedoelde tekst of boodschap. Indien de breedte-eis van minimaal 20 mm betrekking zou hebben op de tekstrichting dan zouden de algemene waarschuwing als de informatieve boodschap met het blote oog niet leesbaar zijn. Dat is evident in strijd met de tekst en strekking van artikel 9, derde lid, van de Richtlijn. Dat in enkele lidstaten blijkbaar wel wordt uitgegaan van de lezing van eiseres kan daar niet aan afdoen. 
       
       
     
     
       9.3. 
       
         De rechtbank kan eiseres verder niet volgen in haar standpunt dat verweerder bij het nalevingstoezicht ter zake van de vraag of eiseres voldoet aan de eis om op de ene zijkant van haar sigarettenpakjes de algemene waarschuwing te plaatsen en op de andere zijkant de informatieve boodschap te plaatsen, allebei met een breedte van tenminste 20 mm, zich dient te beperken tot het opvragen en bestuderen van tekeningen die eiseres stelt te hanteren. De rechtbank wijst in dit verband op wat zij verderop over de zogenoemde 50%- en 65%-normen overweegt.  
         De betrouwbaarheid van het deskundigenrapport als zodanig is door eiseres niet betwist. Nu de rechtbank ook overigens geen aanleiding heeft om te twijfelen aan de bevindingen van de deskundige en de daaruit getrokken conclusie [en eiseres met de tekeningen in het aanvullende beroepschrift in feite heeft erkend dat de minimumnorm van 20 mm niet wordt gehaald,] is de rechtbank van oordeel dat de gestelde overtreding genoegzaam is komen vast te staan.  
       
       
     
     
       9.4. 
       Verweerder heeft in het bestreden besluit 1 en ter zitting uiteengezet dat de door eiseres genoemde boetebesluiten uit 2015 niet zagen op de eis van 20 mm aan de zijkant, maar op de eis van 50% op de voor- en achterkant en dat de begrippen hoogte een breedte daarin betrekking hadden op de afmetingen van de voor- en achterkant van de verpakking. Ook de rechtbank constateert na lezing van die boetebesluiten dat die uitsluitend zien op het oppervlakte van de waarschuwingen aan voor- en achterkant en niet op de eis van 20 mm, zodat reeds om die reden het beroep van eiseres op het vertrouwens- en rechtzekerheidsbeginsel niet slagen. 
       
       
         10.	Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat deze overtreding van artikel 3, eerste lid, van de Wet gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet, artikel 3.2, derde lid, van het Besluit, artikel 3.3, derde lid, van de Regeling en artikel 9, derde lid, van de Richtlijn is komen vast te staan.  
       
       
       
         
           De waarschuwingen op de buidels shag 
         
       
     
     
       11.1. 
       Eiseres betoogt met betrekking tot de bestreden besluiten 2 tot en met 5 dat verweerder een onjuiste meetmethodiek heeft toegepast en daarom ten onrechte een overtreding heeft vastgesteld. In dit verband heeft eiseres ten eerste aangevoerd dat verweerder ten onrechte afwijkt van afmetingen van de op blauwdrukken gebaseerde in de Europese Unie (EU) gehanteerde meetmethodiek. Ten tweede meent eiseres dat verweerder handelt in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel door bij het vaststellen van de afmetingen voorbij te gaan aan de door eiseres toegezonden tekeningen. Ten derde handelt verweerder volgens eiseres in strijd met het gelijkheidsbeginsel door bij het vaststellen van de afmetingen identieke verpakkingen anders te beoordelen. Ten vierde stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder bij het vaststellen van de afmetingen willekeurig te handelen. En ten vijfde meent eiseres dat verweerder in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel handelt door een niet transparante meetmethodiek te hanteren.  
       
     
     
       11.2. 
       De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar standpunt dat verweerder bij het nalevingstoezicht ter zake van de vraag of eiseres voldoet aan de eis om op het omhulsel van de verschillende shagbuidels, waarschuwingen te plaatsen die tenminste 50% of voor gecombineerde gezondheidswaarschuwingen 65% van het oppervlak beslaan zich dient te beperken tot het opvragen en bestuderen van tekeningen die eiseres stelt te hanteren. De vraag die hier voorligt is namelijk of de omhulsels van de tabaksproducten die eiseres in de handel brengt, dus die in de schappen van tabaksverkooppunten liggen, voldoen aan de eisen die de Richtlijn en de Tabaks- en rookwarenwetgeving stellen. Het gaat dus om het eindresultaat en niet om de vraag of eiseres voor de vormgeving van haar shagbuidels gebruik maakt van tekeningen die in overeenstemming zijn met de bijlagen bij het Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1735 (het Uitvoeringsbesluit). Indien eiseres gevolgd zou worden in haar primaire standpunt dan hoeft zij slechts tekeningen aan verweerder toe te zenden die in overeenstemming zijn met de bijlagen bij het Uitvoeringsbesluit. Dit standpunt maakt nalevingstoezicht voorshands zinledig. Daar komt bij, zoals verweerder terecht heeft gesteld, dat aan de meergenoemde norm dat de waarschuwing tenminste 50% dan wel 65% van het oppervlak beslaat, moet worden voldaan bij een gesloten verpakking (artikel 8, vijfde lid, van de Richtlijn en artikel 3.2, tweede lid, van de Regeling). Ook hieruit volgt reeds dat niet blind mag worden gevaren op tekeningen, maar dat per geval de verpakking moet voldoen aan de genoemde percentages. Dit betekent dat ook het nalevingstoezicht hierop moet worden toegespitst. Of in andere EU-landen met goedgekeurde blauwdrukken wordt gewerkt is in dit verband dan ook niet bepalend voor de vraag op welke wijze de NVWA toezicht dient te houden. 
       
     
     
       11.3. 
       Hieruit volgt ook dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel en het beroep op het verbod van willekeur niet slagen. Zoals verweerder heeft uiteengezet kan het zijn dat shagbuidels verschillend worden dichtgevouwen afhankelijk van de inhoud van de verpakking. Verder kan niet worden uitgesloten dat op verschillende verpakkingen verschillende prints zijn aangebracht. Dergelijke verschillen komen naar hun aard voor rekening en risico van de producent. Eiseres dient immers als producent er zorg voor te dragen dat de waarschuwingen op de verpakking van haar tabaksproducten voldoen aan de regels die de nationale wetgever daar - in het voetspoor van de Unieregelgever - aan stelt. Aan de hand van het rapport van bevindingen van de toezichthouder en het relaas van monstername met afbeelding van het monster is duidelijk wanneer en waar welk monster is meegenomen voor onderzoek. Uit de deskundigenverklaring van het hoofd van het RIVM volgt dat is vastgesteld dat de algemene waarschuwing of de gecombineerde gezondheidswaarschuwing op de verpakking een te klein percentage oppervlakte op de verpakking beslaat. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat bij de meting gebruik is gemaakt van een schuifmaat die tweemaal per jaar wordt gekalibreerd. Ter zitting is verder uiteengezet hoe is gemeten, dat gedeukte pakjes shag niet worden bemeten, dat bollingen in de verpakking niet ten nadele van eiseres worden geteld. Daarnaast wordt een afwijkingsmarge van 1,5% aangehouden. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat niet om een contra-expertise is gevraagd door eiseres. Gelet hierop slagen de beroepsgronden niet. 
       
       12. Gelet op het voorgaande heeft verweerder voldoende bewijs geleverd dat eiseres artikel 3, eerste lid, van de Wet gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet, artikel 3.2, derde lid, van het Besluit, artikel 3.3, derde lid, van de Regeling en artikel 9, derde lid, van de Richtlijn heeft overtreden.  
       
       
         
           De boeteoplegging 
         
       
       13. Verweerder was gelet op het voorgaande daarom bevoegd eiseres op grond van artikel 11b van de Wet bestuurlijke boetes op te leggen. Het betoog van eiseres dat verweerder zijn besluiten heeft gebaseerd op niet transparant en ontoegankelijk handhavingsbeleid slaagt niet. De rechtbank volstaat in dit verband met de constatering dat het Interventiebeleid tabak en rookwaren op de website van de NVWA is gepubliceerd en dat daaruit volgt dat bij vaststelling van een eerste overtreding handhaving door boeteoplegging plaats heeft. Verder heeft verweerder per overtreding het vaste tarief van  
       € 450 dat voor een eerste overtreding is vastgesteld toegepast. Bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot matiging op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb zijn gesteld noch gebleken.  
       
       14. Gelet hierop zijn de beroepen ongegrond. 
       
       
         
           Slotoverwegingen 
         
       
       15. De rechtbank ziet gelet op de toepassing van artikel 6:22 van de Awb aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht in deze samenhangende zaken vergoedt. 
       
       16. De rechtbank veroordeelt verweerder om die reden daarnaast in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1,5 vanwege het aantal samenhangende zaken).  
       
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       De rechtbank: 
     
     
       
         verklaart de beroepen ongegrond; 
       
       
         bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 338,- vergoedt; 
       
       
         veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.575,-. 
       
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en  
       mr. S.A. de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 13 februari 2020. 
     
     
     
     
     
     
     
       griffier	voorzitter 
     
     
     
     
       Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
     
     
     
   
   
     Rechtsmiddel 
     Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. 
     
     
   
   
     Bijlage 
     
     
       Richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van Richtlijn 2001/37/EG:  
     
     
     
       Artikel 8 
       
         Algemene bepalingen 
       
       (…) 
     
     5. De afmetingen van de in de artikelen 9 tot en met 12 bedoelde gezondheidswaarschuwingen worden berekend in verhouding tot de betreffende oppervlakte wanneer de verpakking gesloten is. 
     (…) 
     
     
       Artikel 9 
       
         Algemene waarschuwingen en informatieve boodschappen op voor roken bestemde tabaksproducten 
       
     
     1. Op elke verpakkingseenheid en op elke buitenverpakking van voor roken bestemde tabaksproducten staat een van de volgende algemene waarschuwingen: 
     
       “Roken is dodelijk – stop nu” 
       of 
       “Roken is dodelijk”. 
       De lidstaten beslissen welke van de in de eerste alinea bedoelde algemene waarschuwingen wordt gebruikt. 
     
     2. Op elke verpakkingseenheid en op elke buitenverpakking van voor roken bestemde tabaksproducten staat de volgende informatieve boodschap: 
     “Tabaksrook bevat meer dan 70 stoffen die kanker veroorzaken”. 
     3. Bij pakjes sigaretten en shagtabak in balkvormige verpakking staat de algemene waarschuwing op het onderste gedeelte van een van de zijoppervlakken van de verpakkingseenheden en staat de informatieve boodschap op het onderste gedeelte van het andere zijoppervlak. Die gezondheidswaarschuwingen zijn ten minste 20 mm breed. 
     
       Voor verpakkingen in de vorm van een doos met scharnierend deksel waarvan de zijoppervlakken bij het openen in tweeën worden gedeeld, staan de algemene waarschuwing en de informatieve boodschap volledig op de grootste delen van deze gedeelde zijoppervlakken. De algemene waarschuwing wordt ook aangebracht op de binnenkant van het bovenoppervlak die zichtbaar wordt als de verpakkingseenheid open is. 
       De zijkanten van dit type verpakking zijn ten minste 16 mm hoog. 
       Bij shagtabak die in buidels wordt verkocht staan de algemene waarschuwing en de informatieve boodschap op de oppervlakken die de volledige zichtbaarheid van deze gezondheidswaarschuwingen waarborgen. Bij shagtabak in cilindrische verpakkingen staat de algemene waarschuwing op het buitenoppervlak van het deksel en de informatieve boodschap op het binnenoppervlak van het deksel. 
       Zowel de algemene waarschuwing als de informatieve boodschap beslaat 50 % van de oppervlakte waarop zij wordt gedrukt. 
       (…) 
     
     
     
       Artikel 10 
       
         Gecombineerde gezondheidswaarschuwingen voor voor roken bestemde tabaksproducten 
       
     
     1. Op elke verpakkingseenheid en op elke buitenverpakking van voor roken bestemde tabaksproducten staan gecombineerde gezondheidswaarschuwingen. De gecombineerde gezondheidswaarschuwingen: 
     (…) 
     c) beslaan 65 % van de buitenvoorkant en -achterkant van de verpakkingseenheid en de buitenverpakking. (…); 
     (…) 
     g) hebben, in het geval van verpakkingseenheden van sigaretten, de volgende afmetingen: 
     i. i) hoogte: minimaal 44 mm; 
     
       ii) breedte: minimaal 52 mm. 
       (…) 
     
     4. De Commissie stelt door middel van uitvoeringshandelingen de technische specificaties, de lay-out, het ontwerp en de vorm van de gecombineerde gezondheidswaarschuwingen vast, rekening houdend met de verschillende verpakkingsvormen.  
     (…)  
     
     
       Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1735 van de Commissie van 24 september 2015 betreffende de exacte positie van de algemene waarschuwing en de informatieve boodschap op shagtabak die in buidels wordt verkocht: 
     
     
     
       Artikel 2  
       
         Positie van de algemene waarschuwing en de informatieve boodschap op rechthoekige buidels  
       
     
     1. Bij shagtabak in rechthoekige buidels met een wikkel die de opening bedekt (“rechthoekige buidels”), worden de algemene waarschuwing en de informatieve boodschap op de twee oppervlakken gedrukt die zichtbaar worden wanneer de verpakkingseenheid volledig wordt geopend, zoals aangegeven in de punten 1 en 2 van de bijlage. De algemene waarschuwing en de informatieve boodschap worden aan de bovenrand aangebracht en beslaan 50 % van het oppervlak waarop zij worden gedrukt, zoals afgebeeld in de punten 1 en 2 van de bijlage. De algemene waarschuwing wordt helemaal bovenaan het oppervlak gedrukt. 
     (…) 
     
     
       Grafische voorstelling van de exacte positie van de algemene waarschuwing en de informatieve boodschap als bedoeld in de artikelen 2 en 3  
     
     
     
     1. BUIDEL MET EEN PLATTE ONDERKANT (ARTIKEL 2, LID 1) 
     
     
       
         
       
     
     
     
     
     
       
         
       
     
     
     
     
       Tabaks- en rookwarenwet: 
     
     
     
       Artikel 2  
       (…) 
     
     2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden in het belang van de volksgezondheid eisen gesteld aan de verpakkingseenheid en de buitenverpakking van tabaksproducten en aanverwante producten. De eisen hebben betrekking op: 
     a. de aanduidingen op verpakkingseenheden en buitenverpakkingen; 
     b. de hoeveelheid of het aantal stuks dat is verpakt; 
     c. de presentatie van het product; 
     d. de sluiting, vorm, afmetingen en materiaal van de verpakkingseenheid of de buitenverpakking; en 
     e. andere elementen van de verpakkingseenheid en de buitenverpakking die gebruikt kunnen worden om een onderscheid te maken tussen de verschillende merken van een tabaksproduct of een aanverwant product. 
     (…) 
     
     
       Artikel 3  
     
     1. Het is verboden om (…) tabaksproducten (…) in de handel te brengen, indien die producten niet aan de krachtens artikel 2, eerste, tweede, en vijfde lid, gestelde eisen voldoen. 
     (…) 
     
     
       Artikel 11b  
     
     1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 3, (…). 
     2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste: 
     (…) 
     c. € 4.500 bedraagt in andere dan de onder a en b bedoelde gevallen. 
     (…) 
     
     
       Bijlage als bedoeld in artikel 11b inzake bestuurlijke boeten, bevattende de tarieven voor overtredingen genoemd in artikel 11b, eerste lid. 
     
     
     
       Onder categorie A vallen de overtredingen van het bepaalde bij of krachtens: 
       (…) 
       –  Artikel 3, eerste lid; 
       (…) 
     
     
     
       Overtredingen behorend tot categorie A worden bestraft met een bestuurlijke boete van  
       € 450. Dit bedrag wordt verhoogd tot: 
       – € 1.350 indien de natuurlijke persoon aan wie of de rechtspersoon waaraan de overtreding kan worden toegerekend voor een soortgelijke overtreding eerder is beboet en er nog geen twee jaar zijn verlopen sinds die eerdere bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden; 
       – € 2.250 indien binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de bestuurlijke boete voor de eerste overtreding, een soortgelijke overtreding voor de derde maal wordt begaan; en 
       – € 4.500 indien binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van de bestuurlijke boete voor de eerste overtreding, een soortgelijke overtreding voor de vierde maal wordt begaan. 
     
     
     
       Tabaks- en rookwarenbesluit: 
     
     
     
       Artikel 1.1  
       In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: 
       (…) 
       
         gecombineerde gezondheidswaarschuwing : een gezondheidswaarschuwing die bestaat uit een combinatie van een waarschuwende tekst en een corresponderende foto of illustratie, als bepaald bij of krachtens dit besluit; 
       
         gezondheidswaarschuwing : een waarschuwing betreffende de negatieve effecten op de menselijke gezondheid van een product of betreffende andere ongewenste gevolgen van de consumptie ervan, met inbegrip van waarschuwende teksten, gecombineerde gezondheidswaarschuwingen, algemene waarschuwingen en informatieve boodschappen, als bepaald bij of krachtens dit besluit; 
       (…) 
     
     
     
       Artikel 3.2  
     
     1. Een verpakkingseenheid en een buitenverpakking van voor roken bestemde tabaksproducten bevatten een algemene waarschuwing, een informatieve boodschap en een gecombineerde gezondheidswaarschuwing. 
     (…) 
     3. Bij ministeriële regeling worden ter uitvoering van de Tabaksproductenrichtlijn nadere regels gesteld over de aanduidingen op een verpakkingseenheid en een buitenverpakking van voor roken bestemde tabaksproducten, waarbij voor verschillende voor roken bestemde tabaksproducten verschillende eisen kunnen worden gesteld met betrekking tot de aanduidingen, de grootte en de positie van de gezondheidswaarschuwing. 
     4. Bij ministeriële regeling worden eisen gesteld aan een verpakkingseenheid en een buitenverpakking van shagtabak en een sigaret met betrekking tot geur, smaak en de intensiteit van de rook. Ter uitvoering van het bij of krachtens de Tabaksproductenrichtlijn bepaalde kunnen deze eisen bij ministeriële regeling van toepassing worden verklaard op andere tabaksproducten dan sigaretten en shagtabak. 
     
     
       Tabaks- en rookwarenregeling: 
     
     
     
       Artikel 1.1  
       (…) 
     
     2. Als tabaksproductenrichtlijn, bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenwet, wordt aangewezen Richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van Richtlijn 2001/37/EG (PbEU 2014, L 127). 
     
     
       Artikel 3.2  
       (…) 
     
     2. De afmetingen van een gezondheidswaarschuwing als bedoeld in de artikelen 3.3, 3.4, 3.6 en 3.8 worden berekend in verhouding tot de betreffende oppervlakte wanneer de verpakkingseenheid of de buitenverpakking van een tabaksproduct gesloten is. 
     (…) 
     
     
       Artikel 3.3  
     
     1. De algemene waarschuwing is: Roken is dodelijk – stop nu. 
     2. De informatieve boodschap is de boodschap genoemd in artikel 9, tweede lid, van de tabaksproductenrichtlijn. 
     3. De algemene waarschuwing en de informatieve boodschap worden aangebracht op elke verpakkingseenheid en elke buitenverpakking van voor roken bestemde tabaksproducten en voldoen aan artikel 9, derde en vierde lid, van de tabaksproductenrichtlijn en het bepaalde krachtens artikel 9, zesde lid, van de tabaksproductenrichtlijn. 
     
     
     
       Artikel 3.4  
     
     1. Een gecombineerde gezondheidswaarschuwing bevat een van de in bijlage I van de tabaksproductenrichtlijn bedoelde waarschuwende teksten en een bijbehorende kleurenfoto uit bijlage II van de tabaksproductenrichtlijn en informatie over het stoppen met roken. 
     2. Informatie over het stoppen met roken als bedoeld in het eerste lid, luidt: 
     
       Stop nu! Kijk op www.ikstopnu.nl 
       Of bel de stoplijn 0800-1995 (gratis). 
     
     3. Een verpakkingseenheid of buitenverpakking met een gecombineerde gezondheidswaarschuwing voldoet aan artikel 10, eerste lid, onder c, d, e, eerste volzin, en f, en g, van de tabaksproductenrichtlijn.