ECLI: ECLI:NL:CBB:2020:323

Titel: ECLI:NL:CBB:2020:323 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 28-04-2020 / 18/1827

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2020-04-28

Zaaknummer: 18/1827

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2020:323

---

Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet. Artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.  
       
       Voor zover moet worden aangenomen dat appellante bij haar beslissing over de verplaatsing van haar bedrijf naar de nieuw aan te leggen terp en de daarmee gepaard gaande uitbreiding afdoende voorzichtigheid heeft betracht en dat deze beslissing en de daarop voortbordurende beslissingen in zoverre navolgbaar zijn, ziet het College in wat appellante heeft aangevoerd geen goede redenen om aan te nemen dat de last buitensporig is. Appellante heeft weliswaar gesteld dat zij op de peildatum niet optimaal gebruik konden maken van de gronden en gebouwen en dat de uitbreiding naar 131 melkkoeien op de peildatum nog niet gereed was vanwege het project, maar appellante heeft een ander niet of nauwelijks onderbouwd en geconcretiseerd. Dat appellante op de peildatum nog niet over die beoogde aantallen beschikte lijkt in ieder geval mede het gevolg te zijn van haar eigen keuze om, zoals zij ter zitting opfok heeft verklaard, haar veestapel uit eigen opfok te laten groeien vanwege de hoge gezondheidsstatus ervan en ter voorkoming van de insleep van ziektes. In zoverre verschilt zij niet van andere melkveehouders die vanwege genoemde redenen evenmin op de peildatum de door hun beoogde groei hadden gerealiseerd. Het feit dat appellante geen succesvol beroep toekomt op de knelgevallenregeling levert evenmin een bijzondere situatie op die aanleiding geeft te oordelen dat de last buitensporig is.

uitspraak 
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 18/1827  
     
     
     uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2020 in de zaak tussen 
     
      [naam 1] V.O.F., te [plaats 1] , appellante 
     (gemachtigde: mr. E.H.E.J. Wijnen), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt en mr. P.A. van Dijk). 
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.  
     
     
     
       Bij besluit van 19 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Bij brief van 28 februari 2020 heeft appellante gereageerd op het verweerschrift.  
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2020. Namens appellante is verschenen haar vennoot [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (ook wel peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw, wordt vastgesteld, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Ingevolge het derde lid vindt de verhoging niet plaats indien deze kleiner is dan 5 procent van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw. 
       
     
     
       1.3 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante exploiteert een melkveehouderij in de [plaats 2] . Omstreeks  2005-2006 heeft appellante in het kader van de Planologische kernbeslissing ‘Ruimte voor de Rivier’ meegewerkt aan het project ‘Rivierverruiming [plaats 2] ’ (project) om haar bedrijf te verplaatsen naar een nieuw aan te leggen terp in die polder. Op 6 november 2008 heeft zij dit vastgelegd in een intentieverklaring. De werkzaamheden die betrekking hebben op de aanleg van de terp zijn in 2010 gestart.  
       
     
     
       2.2 
       Appellante is op 20 juli 2010 een koopovereenkomst aangegaan met de provincie, waarbij appellante haar oude gronden heeft verkocht (voor een bedrag van € 2.024.414,-) en de gronden op de terp heeft aangeschaft (voor een bedrag van € 331.245,-). Op 2 maart 2012 is zij een financieringsovereenkomst aangegaan met de bank voor een bedrag van € 950.000,- ten behoeve van de nieuwbouw op de terp. Op 12 december 2012 is het bedrijf van appellante verplaatst naar de terp. Appellante is op 25 juni 2014 een koopovereenkomst aangegaan met de provincie, waarbij appellante gronden heeft verkocht (voor een bedrag van € 149.580,-) en gronden heeft aangeschaft (voor een bedrag van € 1.304.803,-). Tevens heeft appellante vanaf 2014 enkele percelen gepacht. De oplevering van de terp heeft plaatsgevonden op  2 december 2015.  
       
     
     
       2.3 
       Op 21 juli 2011 heeft appellante een melding gedaan als bedoeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer voor de verplaatsing naar en de bouw van de nieuwe melkveehouderij op de terp. Op 24 augustus 2011 heeft zij een melding ingediend op grond van het Besluit landbouw milieubeheer voor deze verplaatsing, voor het houden van 131 melkkoeien en 92 stuks jongvee. Aan appellante is op 26 oktober 2011 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend op basis waarvan zij op de bedrijfslocatie op de nieuwe terp de voornoemde dieraantallen mag houden. 
       
     
     
       2.4 
       Appellante heeft in de Gecombineerde Opgave 2010 opgegeven in 2010 62 melk- en kalfkoeien en 39 stuks jongvee te houden. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 105 melk- en kalfkoeien en 88 stuks jongvee. 
       
     
     
       2.5 
       Op 15 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan.  
       
       
         
           Besluiten van verweerder 
         
       
       
       
         3. 	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.150 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij uiteengezet dat er geen aanleiding is voor toepassing van de knelgevallenregeling als is opgenomen in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, omdat appellante op de peildatum niet tijdelijk meer dan 5% minder melkvee hield door de verplaatsing van het bedrijf in het kader van het project. 
       
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Appellante voert aan dat verweerder een onjuiste uitleg hanteert van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Zij betoogt dat niet een vergelijking moet worden gemaakt tussen de dieraantallen op de peildatum en de dieraantallen op een datum in het verleden, maar dat de dieraantallen op de peildatum moeten worden vergeleken met de dieraantallen die appellante zou hebben gehad op die datum als de bijzondere omstandigheid zich niet had voorgedaan. Appellante voldoet in dat geval aan de 5%-drempel die in artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt gesteld. Verweerder had appellante dan ook 7.331 kg fosfaatrechten moeten toekennen op basis van de vergunde dieraantallen van 131 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee. 
       
     
     
       4.2 
       Verder kan artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen grondslag bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit die richtlijn te behalen. Onder verwijzing naar vooral parlementaire geschiedenis, betoogt appellante dat zich geen noodzaak tot aanvullende maatregelen voordoet. 
       
     
     
       4.3 
       Voor zover de noodzaak tot aanvullende maatregelen wel aanwezig is, betoogt appellante dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, omdat klaarblijkelijk niet aan de EU‑nitraatnorm van 50 mg/l wordt voldaan. 
       
     
     
       4.4 
       Tot slot heeft appellante aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Onder verwijzing naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 22 juni 2004 (ECLI:CE:ECHR:2004:0622JUD003144396, Broniowski/Polen) betoogt appellante verder dat de regelgeving zodanig geformuleerd en vormgegeven moet zijn dat het personen in staat moet stellen, in een mate die in de gegeven omstandigheden redelijk is, de gevolgen te voorzien en hun gedrag erop aan te passen. Omdat appellante al vanaf 2005‑2006 onomkeerbare investeringsbeslissingen heeft genomen, was het stelsel destijds voor haar niet te voorzien en is dus niet voldaan aan het ‘lawfulness-criterium’. Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last gelet op de bijzondere omstandigheden waarmee zij te maken heeft gehad (de gedwongen verplaatsing naar de terp) en doordat zij volgens verweerder niet in aanmerking komt voor een knelgevallen- of schadevergoedingsregeling. In dat verband heeft zij voorts onder verwijzing naar het ‘Voltooiingsrapport Rivierverruiming [plaats 2] ’ van 13 juni 2017 (rapport) erop gewezen dat zij ten tijde van de oplevering van de terp op 2 december 2015 niet optimaal gebruik heeft kunnen maken van de gronden en gebouwen. In 2014 werden nog werkzaamheden verricht ten behoeve van het project en de gronden achter en rond de terp van appellante waren op dat moment nog niet (volledig) in gebruik bij appellante; zij heeft in 2014 tijdelijk grond gepacht. Ook moest de polder als gevolg van het project opnieuw worden verkaveld, wat pas in 2016 was afgerond. Ter zitting heeft appellante onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:123) hierover nog aangevoerd dat ook zij haar plannen voor het bedrijf op de nieuwe locatie onder het regiem van het melkquotum heeft willen realiseren, dat ook zij investeringen heeft gedaan in grond en bouw van een stal in 2010 en 2011 en dat zij onder meer met het rapport aannemelijk heeft gemaakt dat de uitbreiding naar 131 melkkoeien op de peildatum nog niet gereed was vanwege het project. Er bestaat dan ook geen evenwicht tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel en de belangen van appellante. Anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft gesteld is dus wel sprake van bijzondere omstandigheden anders dan een financiële last. Nu verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op deze bijzondere omstandigheden, is volgens appellante tevens sprake van een motiveringsgebrek.    
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       Verweerder betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en dat geen sprake is van ongeoorloofde staatsteun. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat bij de toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening kan worden gehouden met niet gerealiseerde groei.  
       
     
     
       5.2 
       Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Omdat appellante al niet voldoet aan de 5%-drempel uit artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, waarin een proportionaliteitstoets besloten ligt, kan de bijzondere omstandigheid ook niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Daarnaast was het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar, maar heeft appellante desondanks toch besloten (fors) te willen groeien middels eigen aanwas. Dit moet volgens verweerder voor appellantes eigen rekening en risico komen. Dat appellante te maken had met een (gedwongen) verblijfsverplaatsing, maakt niet dat daardoor sprake is van een individuele en buitensporige last. Verder heeft appellante de bedrijfseconomische noodzaak voor deze uitbreiding niet aannemelijk gemaakt. Voor zover appellante heeft beoogd te betogen dat met de toegekende hoeveelheid fosfaatrechten de continuïteit van haar bedrijf in gevaar komt, is dit niet onderbouwd met stukken. Volgens verweerder is het bestreden besluit niet in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel, voor zover dit wel het geval was is dit met het verweerschrift hersteld. 
       
     
     
       5.3 
       Tot slot heeft verweerder opgemerkt dat hij ten onrechte één op de peildatum afgevoerd kalf (categorie 101) niet in de berekening van het fosfaatrecht heeft betrokken. Aanpassing van de dieraantallen hiermee leidt tot een nieuw fosfaatrecht van 6.160 kg.  
       
       
         
           Beoordeling  
         
       
       
       6. Verweerder heeft erkend dat hij het fosfaatrecht bij het bestreden besluit te laag heeft vastgesteld en dat het fosfaatrecht moet worden vastgesteld op 6.160 kg. 
       
       7. De beroepsgrond dat – kort gezegd – verweerder een onjuiste uitleg hanteert van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, slaagt niet. Niet in geschil tussen partijen is dat de bedrijfsverplaatsing heeft plaatsgevonden in verband met de aanleg van publieke infrastructuur als bedoeld in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Ter discussie staat of wordt voldaan aan de 5%-drempel uit artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit. Appellante stelt zich op het standpunt dat de op 2 juli 2015 nog niet gerealiseerde groei moet worden meegenomen in de berekening of zij aan de 5%drempel voldoet. Zoals het College al eerder heeft overwogen dient geen rekening te worden gehouden met de niet gerealiseerde groei (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:555, onder 5.1).  
       
       8. De beroepsgrond dat – kort gezegd – sprake is van ongeoorloofde staatssteun, slaagt niet. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraken van  26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615) en 24 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:191), heeft de Europese Commissie bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft zij geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied.  
       
     
     
       9.1 
       Over de beroepsgrond dat – kort gezegd – het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP, overweegt het College als volgt.  
       
     
     
       9.2 
       Het is de wetgever en niet de rechter die de politieke afwegingen maakt. De wetgever heeft uitdrukkelijk afgezien van een knelgevallenvoorziening voor melkveehouders die investeringen hebben gedaan waarvan het rendement onder druk komt te staan door de introductie van fosfaatrechten. Hij gaat ervan uit dat, indien melkveehouders menen individueel en buitensporig te worden geraakt door het stelsel van fosfaatrechten, zij zich op artikel 1 van het EP kunnen beroepen in bezwaar- en beroepsprocedures tegen de vaststelling van het fosfaatrecht. Verweerder heeft niet in kenbaar beleid vastgelegd wanneer volgens hem sprake is van een individuele en buitensporige last. Hij heeft volstaan met een beschrijving van in aanmerking komende bewijsstukken zonder te preciseren in welke gevallen hij een individuele en buitensporige last aanneemt. In (nagenoeg) geen enkel geval neemt verweerder zelf aan dat sprake daarvan is. Dit alles leidt ertoe dat het College in een positie is gebracht waarbij hij in veel beroepsprocedures op een daartoe strekkende beroepsgrond van een melkveehouder moet beoordelen of de wet, hoewel correct toegepast door verweerder, in zijn geval op grond van artikel 1 van het EP toch ter zijde moet worden gesteld omdat deze op hem een individuele en buitensporige last legt. Voor de wetgever moet duidelijk zijn geweest dat de rechter, gezien diens positie in het staatsbestel, daartoe niet lichtvaardig zal overgaan. Voor een geslaagd beroep op schending van artikel 1 van het EP ligt de lat hoog. In zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114) heeft het College een overzicht gegeven van de zaken waarin hij tot dan het beroep op schending van artikel 1 van het EP heeft gehonoreerd. Het betrekkelijke geringe aantal zaken waarin dat het geval is, bevestigt die hoge maatstaf. 
       
     
     
       9.3 
       Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en met name dat het fosfaatrechtenstelsel niet een noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.  
       
     
     
       9.4 
       Het betoog van appellante dat sprake is van een schending van het ‘lawfulness-criterium’, faalt evenzeer. Zoals het College eerder heeft overwogen is de inmenging van – kort gezegd – het fosfaatrechtenstelsel op het recht op het ongestoord genot van eigendom voorzien bij wet en was dit stelsel voorzienbaar in de uitoefening in die zin dat melkveehouders in staat zijn hun gedrag hierop aan te passen (zie de uitspraak van  23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.4.1-6.4.3). Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit voor haar anders zou zijn. Daarbij is van belang dat, zoals het College in evenbedoelde uitspraak eveneens heeft overwogen, de voorzienbaarheid in dit kader een andere is en dat deze ook moet worden onderscheiden van de voorzienbaarheid in het kader van de ‘fair balance’, waar de voorzienbaarheid ziet op gerechtvaardigde verwachtingen die de melkveehouder met betrekking tot het gebruik van zijn eigendom heeft. 
       
     
     
       9.5 
       Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
     
     
       9.6 
       Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.  
       
     
     
       9.7 
       Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het haar toekomende aantal fosfaatrechten zoals hiervoor onder 6 is overwogen (6.160 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar vergunde stalcapaciteit te benutten en haar bedrijfsvoering te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. De beslissing van appellante om het bedrijf te verplaatsen en uit te breiden moet worden gezien als ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; deze kan hij niet afwentelen op het collectief (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
       
     
     
       9.8 
       Voor zover moet worden aangenomen dat appellante bij haar beslissing over de verplaatsing van haar bedrijf naar de nieuw aan te leggen terp en de daarmee gepaard gaande uitbreiding afdoende voorzichtigheid heeft betracht en dat deze beslissing en de daarop voortbordurende beslissingen in zoverre navolgbaar zijn, ziet het College in wat appellante heeft aangevoerd geen goede redenen om aan te nemen dat de last buitensporig is. Appellante heeft weliswaar gesteld dat zij op de peildatum niet optimaal gebruik kon maken van de gronden en gebouwen en dat de uitbreiding naar 131 melkkoeien op de peildatum nog niet gereed was vanwege het project, maar appellante heeft een ander niet of nauwelijks onderbouwd en geconcretiseerd. Appellante heeft tot aan de verplaatsing van haar bedrijf naar de terp op 12 december 2012 de veehouderij op de oude locatie kunnen exploiteren. Zij had in 2010 ongeveer 62 melk- en kalfkoeien en 39 stuks jongvee. Vervolgens had zij – naar eigen zeggen – in 2013 80 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee, in 2014 96 en 74, in 2015 102 en 92 en in 2016 121 en 86. Appellante heeft niet duidelijk gemaakt of, en zo ja in hoeverre werkzaamheden ten aanzien van het project in weg stonden aan de beoogde uitbreiding tot 131 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee. Dat appellante op de peildatum nog niet over die beoogde aantallen beschikte lijkt in ieder geval mede het gevolg te zijn van haar eigen keuze om, zoals zij ter zitting heeft verklaard, haar veestapel uit eigen opfok te laten groeien vanwege de hoge gezondheidsstatus ervan en ter voorkoming van de insleep van ziektes. In zoverre verschilt zij niet van andere melkveehouders die vanwege genoemde redenen evenmin op de peildatum de door hun beoogde groei hadden gerealiseerd. Het feit dat appellante geen succesvol beroep toekomt op de knelgevallenregeling levert evenmin een bijzondere situatie op die aanleiding geeft te oordelen dat de last buitensporig is.  
       
     
     
       9.9 
       De (financiële) gevolgen van de keuze tot verplaatsing van haar bedrijf naar de nieuw aan te leggen terp en de daarmee gepaard gaande uitbreiding, blijven daarmee voor risico van appellante. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 
       
     
     
       9.10 
       Dit betekent dat de beroepsgrond niet slaagt.  
       
       
         10.	Het College is tot slot van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat daarin niet specifiek is ingegaan op het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last. Pas in het verweerschrift is hier nader op ingegaan. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. 
       
       
       
         
           Slotsom  
         
       
       
     
     
       11.1 
       Het beroep tegen het bestreden besluit zal, gelet op wat hiervoor onder 6 is overwogen, gegrond worden verklaard. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 6.160 kg. 
       
     
     
       11.2 
       Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). 
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College: 
     
     
     - verklaart het beroep gegrond; 
     - vernietigt het bestreden besluit; 
     - herroept het primaire besluit en stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 6.160 kg; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; 
     - draagt verweerder op om het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden; 
     - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-. 
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2020. 
     
     
     
     
     
     
       De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd 
       de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.