ECLI: ECLI:NL:RVS:2012:BV3186

Titel: ECLI:NL:RVS:2012:BV3186 Raad van State , 08-02-2012 / 201105808/1/A2

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2012-02-08

Zaaknummer: 201105808/1/A2

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2012:BV3186

---

Bij besluit van 28 december 2007 heeft de minister van de stichting een bedrag van € 905.023,34 teruggevorderd in verband met de onrechtmatige besteding, dan wel onrechtmatige verkrijging van een deel van de bekostiging.

201105808/1/A2. 
       Datum uitspraak: 8 februari 2012 
     
     
     
       AFDELING 
       BESTUURSRECHTSPRAAK 
     
     
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     
     
       de stichting Stichting Islamitische Scholen Helmond e.o., gevestigd te Helmond, 
       appellante, 
     
     
     tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 22 april 2011 in zaak nr. 09/1812 in het geding tussen: 
     
     de stichting 
     
     en 
     
     de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (voorheen de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; hierna: de minister). 
     
     1. Procesverloop 
     
     Bij besluit van 28 december 2007 heeft de minister van de stichting een bedrag van € 905.023,34 teruggevorderd in verband met de onrechtmatige besteding, dan wel onrechtmatige verkrijging van een deel van de bekostiging. 
     
     Bij besluit van 16 april 2009 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, met dien verstande dat in verband met een rekenfout het terug te vorderen bedrag is gesteld op € 903.160,94. 
     
     Bij uitspraak van 22 april 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. 
     
     Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 mei 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 21 juni 2011. 
     
     De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2011, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. F.J.J.M. Janssen, werkzaam bij OSG Advies B.V., en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, mr. drs. N. Bond en H. Rijnja, allen werkzaam bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen. 
     
     2. Overwegingen 
     
     2.1. Ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) benoemt het bevoegd gezag de directeur en de adjunct-directeur, de leraren en het onderwijsondersteunend personeel in algemene dienst van het bevoegd gezag. 
     
     Ingevolge het tweede lid wordt onder benoeming in algemene dienst van het bevoegd gezag in dit artikel en in de artikelen 53 en 59 verstaan een benoeming ten behoeve van het verrichten van werkzaamheden aan door het bevoegd gezag in stand gehouden scholen. 
     
     Ingevolge artikel 148, eerste lid, zoals die bepaling luidde tot 10 februari 2006, besteedt het bevoegd gezag van een school de door het Rijk verstrekte bekostiging, voor zover het niet betreft de bekostiging bedoeld in het tweede lid, ten behoeve van die school met inachtneming van het zorgplan. 
     
     Ingevolge artikel 148, eerste lid, zoals die bepaling luidde vanaf 10 februari 2006, kan het bevoegd gezag met inachtneming van het zorgplan het totaal van de in de artikelen 129, 134 en 137 bedoelde bedragen voor de kosten voor de materiële instandhouding en de personeelskosten aanwenden voor kosten voor materiële instandhouding, personeelskosten van de school of personeelskosten in verband met benoeming of tewerkstelling zonder benoeming van personeel, bedoeld in artikel 29, vijfde lid, dan wel mede voor die kosten van een van de andere scholen van dat bevoegd gezag. 
     
     Ingevolge artikel 164, eerste lid, kan de minister, indien het bevoegd gezag van een school in strijd handelt met het bepaalde bij of krachtens deze wet, bepalen dat de bekostiging, voorschotten daaronder begrepen, geheel of gedeeltelijk wordt ingehouden dan wel opgeschort. 
     
     Ingevolge artikel 182 is het bevoegd gezag van een bijzondere school verplicht de uit de overheidskassen ontvangen gelden overeenkomstig de bestemming te gebruiken. Van de inkomsten en uitgaven wordt volgens bij algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften nauwkeurig boekgehouden. 
     
     2.1.1. Bij de inhouding of opschorting van bekostiging als bedoeld in artikel 164 van de WPO past de minister de Beleidsregel opschorting en inhouding van bekostiging bij onderwijsinstellingen (hierna: de Beleidsregel) toe (Gele katern nr. 1 van 12 januari 2004). 
     
     Volgens artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, houdt de minister bekostiging in indien een bevoegd gezag dan wel een instellingsbestuur handelingen heeft verricht of nagelaten die ertoe hebben geleid dat de bekostiging onrechtmatig is besteed. 
     
     Volgens artikel 6 houdt de minister het bedrag aan bekostiging in dat ten onrechte is verkregen, besteed of waardoor het rijk financieel nadeel heeft ondervonden als bedoeld in artikel 3, dan wel een door hem te bepalen bedrag indien het niet mogelijk is of redelijkerwijs niet van de minister kan worden gevergd de hoogte van het bedrag nauwkeurig vast te stellen. 
     
     2.2. In 2007 hebben de auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Inspectie van het Onderwijs incidenteel onderzoek uitgevoerd bij de twee scholen van de stichting. Dit onderzoek besloeg de periode 2002 tot en met 2006. De bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 18 juli 2007. In het rapport is vermeld dat op meerdere momenten naast de twee directeuren van de scholen zes of meer personen in dienst waren als beleidsmedewerker, c.q. bezoldigd bestuurder. Het grote aantal personen waarom het gaat, de hoge betrekkingsomvang van vaak 48 uren en de vaak hoge schalen - onder andere de schalen 14 en 15 - waarin deze personen werden ingeschaald, staan volgens deze bevindingen in geen verhouding tot de werkzaamheden die passen bij een bestuur met twee relatief kleine basisscholen. De aanstelling van deze personen heeft ertoe geleid dat langdurig en systematisch middelen onttrokken zijn aan de scholen die bedoeld waren voor inzet van voldoende onderwijzend en onderwijsondersteunend personeel en voor het scheppen van adequate materiële voorzieningen, aldus het rapport. 
     
     Bij brief van 6 november 2007 heeft de minister de stichting in kennis gesteld van het voornemen tot gedeeltelijke inhouding van de bekostiging. De stichting heeft op 3 december 2007 een zienswijze ingediend. 
     
     Bij besluit van 28 december 2007 heeft de minister van de stichting een bedrag van € 905.023,34 teruggevorderd in verband met de onrechtmatige besteding dan wel onrechtmatige verkrijging van een deel van de bekostiging. Bij besluit van 16 april 2009 is dat besluit gehandhaafd, met dien verstande dat een rekenfout is hersteld en het terug te vorderen bedrag is gesteld op € 903.160,94. De minister heeft in de besluiten een onderscheid gemaakt tussen enerzijds onrechtmatige besteding van de bekostiging van het leerlingenvervoer (onderdeel I), in verband waarmee een bedrag van € 39.200,00 is teruggevorderd, en anderzijds onrechtmatige besteding dan wel verkrijging van personele bekostiging (onderdeel II), in verband waarmee een bedrag van in totaal € 863.960,94 is teruggevorderd. De terugvordering in verband met onrechtmatige besteding van de bekostiging aan leerlingenvervoer is in hoger beroep niet meer aan de orde. Ten aanzien van onderdeel II is een verdere onderverdeling gemaakt tussen personeelsleden die voor rijksrekening zijn benoemd voor werkzaamheden aan de scholen van de stichting terwijl zij elders werkzaam waren (onderdeel IIa) en personeelsleden die in het geheel geen werkzaamheden hebben verricht dan wel slechts voor een deel van het benoemingstijdvak of hun betrekkingsomvang (onderdeel IIb). Bij berekening van het terug te vorderen bedrag is ten aanzien van eerstbedoelde personeelsleden rekening gehouden met de zogenoemde (fictieve) verzilveringswaarde van 10% en ten aanzien van de laatstgenoemde groep personeelsleden niet. 
     
     Verzilvering 
     
     2.3. De stichting betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, samengevat weergegeven, geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister - door ten aanzien van de personeelsleden, genoemd onder IIa, de verzilveringswaarde in mindering te brengen op het terug te vorderen bedrag en dat ten aanzien van de personeelsleden, genoemd onder IIb, niet te doen - een ongeoorloofd onderscheid heeft gemaakt tussen enerzijds personeelsleden die geen werkzaamheden voor de stichting hebben verricht, maar wel elders, en anderzijds personeelsleden die in het geheel geen werkzaamheden hebben verricht dan wel slechts voor een deel van het benoemingstijdvak. De stichting voert daartoe aan dat de minister een ongerechtvaardigd onderscheid maakt door als criterium de mate van onrechtmatigheid te hanteren, terwijl het - gelet op de systematiek waarbij bekostiging slechts wordt teruggevorderd voor zover het rijk financieel nadeel heeft ondervonden - niet van belang is waaraan de bekostiging ten bedrage van de verzilveringswaarde uitgegeven is. 
     
     2.3.1. Het betoog faalt. Volgens artikel 6 van de Beleidsregels voert de minister het beleid dat de bekostiging wordt ingehouden voor zover het rijk financieel nadeel heeft ondervonden. Bij de bepaling van het nadeel wordt, naar de minister uiteen heeft gezet, rekening gehouden met de ongebruikte formatie die een bevoegd gezag voor een bepaald schooljaar had kunnen verzilveren. 
     
     2.3.2. Tot 1 augustus 2006 kregen scholen een uit administratieve formatierekeneenheden bestaand formatiebudget toegekend ten laste waarvan zij de salarissen van personeel konden declareren bij het rijk. Niet gebruikte formatie kon worden verzilverd teneinde ervoor te zorgen dat de ongebruikte formatie beschikbaar zou blijven voor het volgend schooljaar. Volgens het door de minister met betrekking tot het verzilveren van ongebruikte formatie gevoerde beleid kon maximaal 10% van de over een schooljaar toegekende formatie worden verzilverd. De verzilvering moest volgens het beleid binnen bepaalde termijnen worden aangevraagd. 
     
     2.3.3. Niet in geschil is dat de stichting niet binnen de daarvoor geldende termijn heeft gevraagd om verzilvering van niet gebruikte formatie. Niettemin heeft de minister, in afwijking van het beleid, de verzilveringswaarde van de in onderdeel IIa van de besluiten genoemde personeelsleden op het terug te vorderen bedrag in mindering gebracht. Ter zitting heeft de minister uiteengezet dat hij uitsluitend coulance heeft betracht ten aanzien van de in onderdeel IIa bedoelde personeelsleden, omdat ten aanzien van hen gold dat zij, zij het elders, werkzaamheden hebben verricht, zodat volgens de minister geen sprake was van zelfverrijking. Daarbij speelt volgens de minister een rol dat het ging om een constructie met een administratiekantoor die bedoeld was om te voorkomen dat niet gebruikte formatieruimte verloren zou gaan. In het geval van de in onderdeel IIB bedoelde personeelsleden ging het naar het oordeel van de minister louter om zelfverrijking, nu die personeelsleden in het geheel niet, dan wel slechts voor een deel van hun benoemingstijdvak of betrekkingsomvang hebben gewerkt. 
     
     2.3.4. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid voormeld onderscheid heeft kunnen maken. Daarbij acht de Afdeling van doorslaggevend belang dat, gelet op het door de minister gevoerde beleid - in verband met de overschrijding van de aanvraagtermijn - in het geheel geen recht bestond op verzilvering van ongebruikte formatie, en de stichting door het gemaakte onderscheid derhalve niet tekort is gedaan. Dat, naar de stichting heeft betoogd, in het geval van de Stichting Nederlandse Islamitische Scholen te Amsterdam ten aanzien van alle personeelsleden hun verzilveringswaarde in mindering is gebracht op het terug te vorderen bedrag, leidt niet tot een ander oordeel, aangezien het in dat geval, naar de minister ter zitting uiteengezet heeft, uitsluitend ging om personeelsleden die in dienst waren van een administratiekantoor. De stichting heeft dit standpunt niet gemotiveerd weersproken. 
     
     Administratief beleidsmedewerker en financieel beleidsmedewerker 
     
     2.4. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister uit de door de stichting in de zienswijze afgelegde verklaringen over de feitelijke werktijden, heeft mogen afleiden dat de administratief beleidsmedewerker anders dan de financieel beleidsmedewerker, het aantal uren heeft gewerkt waarvoor zij was benoemd en om die reden aan de administratief medewerker het aantal uren dat behoorde bij haar betrekkingsomvang (386,27 uur) en aan de financieel beleidsmedewerker het restant van de gezamenlijke urenverantwoording (391,73 uur) heeft kunnen toerekenen. Volgens de stichting is echter het overgrote deel van de uren gemaakt door de financieel beleidsmedewerker. Ter onderbouwing voert zij aan dat de minister er ten onrechte vanuit is gegaan dat alle door de administratief beleidsmedewerker verantwoorde uren zijn gemaakt gedurende haar benoemingstijdvak. Blijkens de overgelegde urenverantwoording hebben 522 uren echter betrekking op het schooljaar 2006/2007 en 150 uren op de periode van oktober tot december 2005, in welke perioden de administratief beleidsmedewerker helemaal geen benoeming bij de stichting had, zodat slechts de overblijvende 106 uren naar rato verdeeld moeten worden over de administratief beleidsmedewerker en de financieel beleidsmedewerker. Dat betekent dat slechts 42,4 uren kunnen worden toegerekend aan de administratief beleidsmedewerker, hetgeen ook veel beter past bij de aard van de activiteiten zoals die zijn verantwoord in de overgelegde urenverantwoording, waarin duidelijk de nadruk ligt op gekwalificeerde werkzaamheden, aldus de stichting. 
     
     2.4.1. De administratief beleidsmedewerker is van 1 januari 2006 tot 1 augustus 2006 in dienst geweest van de stichting. De betrekkingsomvang bedroeg 0,4 fte. De stichting heeft een gezamenlijke urenverantwoording van de administratief beleidsmedewerker en de financieel beleidsmedewerker overgelegd. Hieruit blijkt dat zij samen 778 uren hebben verantwoord. Uit die verantwoording blijkt evenwel niet hoeveel uren aan ieder van hen kunnen worden toegerekend. Om desondanks te kunnen herleiden welke uren aan wie kunnen worden toegerekend, is de minister uitgegaan van de in de zienswijze van de stichting opgenomen verklaring dat de administratief beleidsmedewerker ook na afloop van haar dienstbetrekking op 1 augustus 2006 nog werkzaamheden heeft uitgevoerd en wel in een zodanige omvang dat zij overeenkomstig de gehele betrekkingsomvang werkzaam is geweest. Ter zitting heeft de minster daar ter verduidelijking aan toegevoegd dat, gelet op de afgelegde verklaring, de uren die de administratief medewerker na afloop van haar dienstbetrekking heeft verantwoord als gewerkte uren zijn betrokken bij de vaststelling welke uren aan haar en welke aan de financieel beleidsmedewerker kunnen worden toegerekend, maar dat die uren niet voor bekostiging in aanmerking komen. Gelet op het vorenstaande heeft de minister geen aanleiding hoeven zien de 522 uren na afloop volledig aan de financieel beleidsmedewerker toe te rekenen en heeft de minister, naar de rechtbank terecht heeft overwogen, er van uit mogen gaan dat de administratief medewerker het aantal uren heeft gewerkt waarvoor zij was benoemd. Uit de urenverantwoording blijkt niet dat het hoofdzakelijk gaat om gekwalificeerde werkzaamheden die niet door de administratief beleidsmedewerker hadden kunnen worden verricht. Het betoog faalt. 
     
     Bouwkundig beleidsmedewerker 
     
     2.5. De stichting betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister bij de berekening van de daadwerkelijk door de bouwkundig beleidsmedewerker gewerkte uren, bij gebreke van objectieve gegevens, met toepassing van artikel 6 van de Beleidsregels een schatting heeft mogen maken van die uren en dat de schatting dat hij maximaal 5,3% van de arbeidsomvang gewerkt kan hebben, haar niet onredelijk voorkomt. Zij voert aan dat de bouwkundig beleidsmedewerker heeft verklaard dat hij in periodes meer en in periodes minder dan 20 uur per week heeft gewerkt, zodat de conclusie gerechtvaardigd is dat hij, rekening houdend met zijn betrekkingsomvang van 1,2 fte, 48% van zijn betrekkingsomvang heeft gewerkt. Verder voert de stichting aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de minister bij de schatting van de gewerkte uren ten onrechte is uitgegaan van het gemiddelde van de percentages feitelijk gewerkte tijd die voor drie andere medewerkers zijn vastgesteld. Volgens de stichting wijkt dit te zeer af van de eigen verklaring van de bouwkundig beleidsmedewerker. 
     
     2.5.1. De bouwkundig medewerker waar het hier om gaat, was aangesteld voor de periode van 1 januari 2002 tot 1 januari 2004. Naar hij bij brief van 27 oktober 2008 zelf heeft verklaard, is over deze periode geen specifieke urenverantwoording meer aanwezig, omdat destijds op basis van afspraken met het bestuur geen aanleiding bestond deze langdurig op te slaan. In die brief heeft de bouwkundig medewerker voorts verklaard dat hij circa 20 uur per week beschikbaar was en dat er periodes zijn geweest dat hij meer dan 20 uur per week heeft gewerkt en periodes dat hij minder dan 20 uur per week heeft gewerkt. Bij nader ambtsbericht van 19 januari 2009 heeft de minister deze verklaring beoordeeld en gemotiveerd uiteengezet dat de bouwkundig beleidsmedewerker zeker geen 20 uur per week gewerkt kan hebben. De minister heeft daarbij onder meer in aanmerking genomen dat uit de verklaring van de bouwkundig beleidsmedewerker volgt dat hij niet alle uren zelf invulde, maar dat ook collega's werden ingezet. De stichting voert in hoger beroep aan dat het heel wel mogelijk is dat de bouwkundig beleidsmedewerker zelf gemiddeld 20 uur werkte, los van de inzet van anderen, maar heeft dat niet met nadere stukken aannemelijk gemaakt. Dat, naar de stichting voorts aanvoert, de rechtbank - door bij haar oordeel te betrekken dat de stichting onvoldoende heeft weersproken dat de directeur van de school in Roermond de medewerker niet kende en het tijdvak van de benoeming niet aansloot bij de bouw- en onderhoudswerkzaamheden aan de school - heeft miskend dat bij het eerste gesprek met de Inspectie al is aangegeven dat de bouwkundig beleidsmedewerkers niet alleen werkzaam waren voor de school waaraan zij benoemd waren, maar ook voor de andere school, dat de contacten over de uitgevoerde werkzaamheden niet via de directeuren van de scholen verliepen maar via het bestuur en dat niet alle werkzaamheden tot bouwactiviteiten hebben geleid, maar er wel degelijk bouw- en onderhoudswerkzaamheden zijn uitgevoerd in de periode van de benoeming van de bouwkundig beleidsmedewerker, geeft evenmin grond voor het oordeel dat de minister zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bouwkundig beleidsmedewerker zeker geen 20 uur per week gewerkt kan hebben, nu daaruit niet kan worden afgeleid gedurende hoeveel uren de bouwkundig beleidsmedewerker werkelijk werkzaam is geweest voor de stichting. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat aan de door de bouwkundig medewerker afgelegde verklaring niet de door de stichting gewenste betekenis kan worden gehecht en de minister daarom een schatting van het aantal door de bouwkundig medewerker gewerkte uren heeft kunnen maken. 
     
     2.5.2. Bij de schatting van het percentage van de betrekkingsomvang dat de bouwkundig beleidsmedewerker werkzaamheden heeft verricht, heeft de minister betrokken dat voor een drietal andere medewerkers wel urenverantwoordingen zijn overgelegd en voor die medewerkers derhalve kon worden vastgesteld welk percentage van hun betrekkingsomvang zij hebben gewerkt. Het betreft een andere bouwkundig beleidsmedewerker (2,5%), de financieel beleidsmedewerker (10,1%) en een beleidsmedewerker organisatie (3,4%). Het gemiddelde van deze percentages bedraagt 5,3%. Ter zitting heeft de minister uiteengezet dat hij buiten beschouwing heeft gelaten dat de administratief beleidsmedewerker gedurende haar gehele betrekkingsomvang werkzaam is geweest, omdat in haar geval daadwerkelijk de bedoeling was dat zij gedurende haar gehele betrekkingsomvang zou werken, terwijl dat in het geval van de bouwkundig beleidsmedewerker, net als in het geval van de drie andere medewerkers niet de bedoeling was. Het gemaakte onderscheid komt de Afdeling niet onredelijk voor. Voor het oordeel dat de minister op willekeurige wijze met verschillende verklaringen omtrent de uitgevoerde werkzaamheden omgaat, door de verklaring van de administratief beleidsmedewerker wel te accepteren en die van de bouwkundig beleidsmedewerker niet, bestaat geen grond, nu de stichting wel een - zij het gedeelde - urenverantwoording heeft overgelegd voor de werkzaamheden van de administratief beleidsmedewerker en niet voor de werkzaamheden van de bouwkundig beleidsmedewerker. 
     
     2.5.3. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister bij de berekening van de daadwerkelijk door de bouwkundig beleidsmedewerker gewerkte uren, bij gebreke van objectieve gegevens, met toepassing van artikel 6 van de Beleidsregels een schatting heeft mogen maken van die uren en dat de schatting dat hij maximaal 5,3% van de arbeidsomvang gewerkt kan hebben, haar niet onredelijk voorkomt. Het betoog faalt. 
     
     Beleidsmedewerker voorheen secretaris en beleidsmedewerker en voorzitter 
     
     2.6. De stichting betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de voormalig secretaris en de voorzitter (hierna: de bestuursleden) beleidswerkzaamheden hebben verricht en dat, aangezien de aanspraak op bekostiging van de salarissen van de bestuursleden uitsluitend is gebaseerd op de werkzaamheden die zij als beleidsmedewerker zouden hebben verricht, de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de omvang van de bestuurswerkzaamheden geen bezoldiging rechtvaardigde. Zij voert aan dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de benoeming van beide beleidsmedewerkers kan worden gerechtvaardigd. De stichting wijst in dat verband op de opening en sluiting van de school in Roermond, de groei van het aantal leerlingen en de fusiebesprekingen met een ander schoolbestuur, welke omstandigheden de nodige werkzaamheden met zich bracht. De stichting voert verder aan dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het islamitisch onderwijs anders georganiseerd is en ouders een persoonlijk contact met het bestuur zeer belangrijk vinden. Verder gaat de rechtbank er volgens de stichting aan voorbij dat de verrichte werkzaamheden beleidswerkzaamheden betreffen die niet in een mandaatverhouding kunnen worden uitgevoerd. 
     
     2.6.1. De rechtbank heeft - in hoger beroep onbestreden - overwogen dat de stichting aanspraak heeft gemaakt op bekostiging van de salarissen van de bestuursleden voor zover zij beleidswerkzaamheden hebben verricht. Dat betekent dat ter beantwoording voorligt de vraag, of de bestuursleden ook daadwerkelijk beleidswerkzaamheden hebben verricht. 
     
     2.6.2. Op 18 januari 2007 hebben onderzoekers van de inspectie en de auditdienst gesproken met de bestuursleden. De bestuursleden hebben daarbij te kennen gegeven, dat zij zich bezig hielden met de dagelijkse gang van zaken op de scholen. Zij kwamen evenwel niet vaak op de scholen en woonden bijvoorbeeld geen teamvergaderingen bij. Verder hebben zij te kennen gegeven dat zij zich bezig hielden met lopende problemen, zoals de huisvesting en het voorbestaan van de school in Roermond. Voor de continuïteit van de scholen was het volgens de bestuursleden essentieel dat zij de contacten met de ouders, de schoolleiding, diverse instanties en deskundigen frequent onderhielden. Naar het oordeel van de inspectie en de auditdienst verklaart dit echter niet de omvang van het dienstverband. In een reactie van 9 mei 2007 op een conceptversie van het rapport van de inspectie en de auditdienst heeft de stichting een opsomming gegeven van de door de bestuursleden verrichte werkzaamheden. In het definitieve rapport van 18 juli 2007 hebben de inspectie en de auditdienst uiteengezet dat de inhoud en omvang van de opgesomde taken niet overeenstemmen met de inhoud en omvang van het takenpakket zoals de stichting deze in het gesprek van 18 januari 2007 uiteengezet heeft. In het rapport staat verder dat een duidelijke overlap bestaat met taken die door de beleidsmedewerkers zijn uitgevoerd en taken die de directrice van de school in Roermond heeft gesteld te verrichten en waarvan registraties in haar kantoor zijn aangetroffen. In het rapport wordt geconcludeerd dat dit impliceert dat anderen taken op uitvoerend niveau hebben verricht op de door de stichting genoemde beleidsgebieden en het bestuur deze op besturend niveau heeft uitgevoerd. Bij brief van 20 oktober 2008 heeft de stichting een aantal stukken overgelegd waaruit volgens haar zou blijken dat die conclusie onjuist is. De minister heeft een analyse gemaakt van deze stukken. Blijkens het ambtsbericht van 19 januari 2009 heeft de analyse uitgewezen dat de betrokken bestuursleden geen beleidswerkzaamheden maar uitsluitend bestuurswerkzaamheden hebben verricht. 
     
     2.6.3. Hetgeen de stichting in hoger beroep heeft aangevoerd, vormt geen grond voor het oordeel dat de minister zich, gelet op zijn eigen bevindingen en die van de inspectie en auditdienst, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bestuursleden geen beleidswerkzaamheden hebben verricht. Daarbij is van belang dat de werkzaamheden die samenhangen met de opening en sluiting van de school in Roermond, de groei van het aantal leerlingen en de fusiebesprekingen met een ander schoolbestuur, werkzaamheden zijn die naar hun aard primair door bestuurders verricht worden. Voor zover ondersteunende inzet van beleidsmedewerkers nodig was, bestaat, gelet op de het feit dat het stichtingsbestuur slechts twee scholen beheert, geen grond voor het oordeel dat deze inzet niet geleverd kan worden door een of meer van de vijf beleidsmedewerkers in dienst van de stichting. Voor zover de stichting heeft aangevoerd dat in het islamitisch onderwijs contact met de ouders belangrijk is, acht de Afdeling van belang dat het, naar de stichting stelt, gaat om contact tussen de ouders en het bestuur, zodat reeds daarom geen sprake is van beleidswerkzaamheden. 
     
     2.6.4. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de stichting er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat de bestuursleden daadwerkelijk beleidswerkzaamheden hebben verricht. Het betoog faalt. 
     
     Slotsom 
     
     2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 
     
     2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
     
     3. Beslissing 
     
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 
     
     Recht doende in naam der Koningin: 
     
     bevestigt de aangevallen uitspraak. 
     
     Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van staat. 
     
     
       w.g. Van Dijk w.g. Wieland 
       voorzitter ambtenaar van staat 
     
     
     Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2012 
     
     502.