ECLI: ECLI:NL:RVS:2022:3014

Titel: ECLI:NL:RVS:2022:3014 Raad van State , 19-10-2022 / 202001421/1/A2

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2022-10-19

Zaaknummer: 202001421/1/A2

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2022:3014

---

Bij besluit van 16 september 2019 heeft de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs; hierna: de minister aan SIO een aanwijzing op grond van de Wet op het voortgezet onderwijs gegeven. SIO is het bevoegd gezag van het Cornelius Haga Lyceum, een islamitische school voor voortgezet onderwijs in Amsterdam voor vmbo-gt (mavo), havo en vwo. De school is in het schooljaar 2017/2018 gestart met ruim 40 leerlingen in leerjaar 1 en had in het schooljaar 2018/2019, het jaar waarin de besluitvorming plaatsvond, ruim 170 leerlingen in de leerjaren 1 en 2. Ten tijde van de aanwijzing werd het dagelijks bestuur gevoerd door [directeur-bestuurder], die tevens schoolleider was. Hij werd bijgestaan door een beleidsmedewerker, zijn broer [broer]. Het algemeen bestuur van SIO werd ten tijde van de aanwijzing gevormd door [voorzitter] en [secretaris-penningmeester]. Het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur vormden samen het bestuur van SIO.

202001421/1/A2. 
     Datum uitspraak: 19 oktober 2022 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op het hoger beroep van: 
     Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland (hierna: SIO), gevestigd te Amsterdam, 
     appellante, 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 januari 2020 in zaak nr. 19/5273 in het geding tussen: 
     SIO 
     en 
     de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media (nu: de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs; hierna: de minister). 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 16 september 2019 heeft de minister aan SIO een aanwijzing op grond van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: Wvo) gegeven. 
     SIO heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de minister verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). 
     De minister heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift. 
     Bij uitspraak van 20 januari 2020 heeft de rechtbank het rechtstreeks beroep van SIO tegen het aanwijzingsbesluit van 16 september 2019 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht. 
     Tegen deze uitspraak hebben de minister en SIO hoger beroep ingesteld. 
     SIO en de minister hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
     De minister heeft een gedingstuk overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Awb verzocht dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van dit stuk. 
     Bij beslissing van 29 oktober 2020 heeft een enkelvoudige geheimhoudingskamer van de Afdeling dit verzoek ingewilligd. 
     SIO heeft de Afdeling bij brief van 30 oktober 2020 toestemming verleend om mede op grondslag van het stuk waarvoor beperkte kennisneming door de geheimhoudingskamer gerechtvaardigd is geacht uitspraak te doen. 
     SIO heeft een nader stuk ingediend. 
     Partijen hebben gezamenlijk verzocht om de zaak aan te houden en de reeds geplande zitting te verdagen teneinde hen in de gelegenheid te stellen tot een minnelijke regeling te komen. 
     De Afdeling heeft het verzoek van partijen toegewezen. 
     De minister heeft het hoger beroep ingetrokken. 
     Er is geen minnelijke regeling tot stand gekomen. Ter zake van het hoger beroep van SIO hebben SIO en de minister nadere stukken ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 augustus 2022, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. P. van Putten en mr. G.R.E. Prudon, bijgestaan door mr. J.V. de Kort, advocaat te 's-Gravenhage, en SIO, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W.E. Pors, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. 
     Overwegingen 
     Wettelijk kader 
     1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. 
     Inleiding 
     2.       SIO is het bevoegd gezag van het Cornelius Haga Lyceum, een islamitische school voor voortgezet onderwijs in Amsterdam voor vmbo-gt (mavo), havo en vwo. De school is in het schooljaar 2017/2018 gestart met ruim 40 leerlingen in leerjaar 1 en had in het schooljaar 2018/2019, het jaar waarin de besluitvorming plaatsvond, ruim 170 leerlingen in de leerjaren 1 en 2. 
     Ten tijde van de aanwijzing werd het dagelijks bestuur gevoerd door [directeur-bestuurder], die tevens schoolleider was. Hij werd bijgestaan door een beleidsmedewerker, zijn broer [broer]. Het algemeen bestuur van SIO werd ten tijde van de aanwijzing gevormd door [voorzitter] en [secretaris-penningmeester]. Het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur, te weten [directeur-bestuurder] respectievelijk [voorzitter] en [secretaris-penningmeester], vormden samen het bestuur van SIO. 
     Onderzoek door de Inspectie 
     3.       In oktober 2018 heeft de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) bij SIO en het Cornelius Haga Lyceum een regulier vierjaarlijks onderzoek uitgevoerd naar bestuur en school. In het conceptrapport van 16 november 2018 is de Inspectie, behoudens enkele tekortkomingen, positief over de school en het bestuur. Samengevat weergegeven is de Inspectie in het conceptrapport van oordeel dat de kwaliteitszorg van het bestuur van voldoende kwaliteit is en dat sprake is van deugdelijk financieel beheer. 
     4.       Voordat het conceptrapport definitief was vastgesteld, ontving de Inspectie van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) ernstige signalen over het bestuur en de school, vooral met betrekking tot de bevordering van burgerschap, en over het bestuurlijk en financieel handelen van het bestuur. Daarop heeft de Inspectie bij brief van 31 januari 2019 aan SIO medegedeeld dat het definitief vaststellen van het conceptrapport zou worden aangehouden. Op grond van de signalen van de AIVD heeft de Inspectie vervolgens besloten om het eerder gestarte vierjaarlijkse onderzoek naar bestuur en school in uitgebreide en geïntensiveerde vorm voort te zetten. Bij brief van 26 februari 2019 heeft de Inspectie SIO hiervan op de hoogte gesteld. 
     5.       De Inspectie heeft de bevindingen van het aanvullende onderzoek neergelegd in een conceptrapport van 14 mei 2019. Nadat SIO in de gelegenheid is gesteld om een reactie te geven, is het rapport op 29 mei 2019 definitief vastgesteld. In dat rapport is vermeld dat de Inspectie tekortkomingen heeft geconstateerd op het vlak van de kwaliteit van bestuur, het financieel beheer en het onderwijs. Zij heeft op deze onderwerpen aan SIO herstelopdrachten gegeven. Daarbij heeft de Inspectie zich op het standpunt gesteld er geen vertrouwen in te hebben dat het bestuur in de huidige samenstelling in staat zal zijn aan de herstelopdrachten te voldoen. 
     Besluitvorming 
     6.       Op basis van het Inspectierapport heeft de minister bij brief van 11 juli 2019 het voornemen aan SIO bekend gemaakt om het bevoegd gezag een aanwijzing te geven in de zin van artikel 103g van de Wvo. SIO heeft bij brief van 8 augustus 2019 gebruik gemaakt van de mogelijkheid een zienswijze in te dienen. 
     7.       In het besluit van 16 september 2019 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat SIO zodanig ernstig bestuurlijk is tekortgeschoten dat sprake is van wanbeheer als bedoeld in artikel 103g, tweede lid, van de Wvo. 
     Daaraan heeft hij, voor zover nu nog van belang, ten grondslag gelegd dat sprake is van financieel wanbeleid, ongerechtvaardigde verrijking en onrechtmatig handelen als bedoeld in artikel 103g, tweede lid, aanhef en onder a, c en d, van de Wvo. De minister heeft zich daarbij gebaseerd op meerdere door de Inspectie genoemde tekortkomingen op het gebied van financieel beheer en het toezicht daarop. 
     Gelet op het voorgaande heeft de minister aan SIO de aanwijzing gegeven dat het gehele bestuur, daaronder begrepen de directeur-bestuurder alsook het algemeen bestuur, dient te worden vervangen. 
     Uitspraak van de rechtbank 
     8.       De rechtbank heeft, voor zover nu nog van belang, geoordeeld dat sprake is van wanbeheer in de zin van ongerechtvaardigde verrijking en onrechtmatig handelen als bedoeld in artikel 103g, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Wvo. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat een aantal uitgaven onrechtmatig is, te weten de overschrijding van de norm in de Wet Normering Topinkomens (hierna: WNT-norm) in 2017 en 2018, het uitbetalen van vacatiegelden over de periode vóór augustus 2017, het betalen van de factuur van € 24.540,00 aan de directeur-bestuurder en het vergoeden van het overwerk van de beleidsmedewerker over 2018. Deze uitgaven zijn ook aan te merken als ongerechtvaardigde verrijking. Daarmee is sprake van wanbeheer in de zin van artikel 103g, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Wvo. Ook het toezicht ten aanzien van deze uitgaven is niet toereikend geweest, aldus de rechtbank. 
     Omdat sprake is van wanbeheer, was de minister in beginsel bevoegd om een aanwijzing te geven, aldus de rechtbank. Daaraan heeft de rechtbank echter toegevoegd dat in het midden kan blijven of de minister in dit geval in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om aan SIO een aanwijzing te geven, aangezien de concrete aanwijzing waarvoor de minister in deze situatie heeft gekozen, naar haar oordeel niet evenredig is. De aanwijzing, gericht op het doen vervangen van het gehele bestuur, staat niet in verhouding tot het door de rechtbank vastgestelde wanbeheer. De rechtbank is daarmee tot de slotsom gekomen dat de minister deze aanwijzing niet had mogen geven aan SIO. De rechtbank heeft vervolgens het besluit waarin de aanwijzing is vervat, vernietigd. 
     Hoger beroep 
     9.       Hangende het hoger beroep heeft SIO het door haar initieel ingediende hoger beroep beperkt. 
     SIO komt ten eerste op tegen het oordeel van de rechtbank dat het bedrag van € 24.540,00 dat de school aan de directeur-bestuurder heeft betaald ter vergoeding van voorgeschoten kosten onvoldoende is onderbouwd zodat ervan moet worden uitgegaan dat deze uitgave niet rechtmatig is geweest. SIO voert daartegen aan dat deze kosten, in ieder geval voor een bedrag van € 19.466,05, met facturen en betaalbewijzen zijn onderbouwd. Deze facturen zijn afkomstig van externe partijen en de minister heeft de authenticiteit van die facturen niet betwist. Er is verder geen enkele reden om aan te nemen dat de schuldeisers destijds niet door de toenmalig directeur-bestuurder zijn betaald. Verder voert SIO aan dat deze kosten weliswaar betrekking hebben op de periode voorafgaand aan de start van de school, maar dat de daadwerkelijke start van de school via de rechter moest worden afgedwongen. Daarbij komt, dat hoewel het recht op reguliere bekostiging pas ontstaat als er leerlingen bij de school zijn ingeschreven aan wie onderwijs wordt gegeven, er ook een recht bestond op startbekostiging. De voorgeschoten kosten zijn door SIO gemaakt om de start van de school mogelijk te maken en moeten daarom worden aangemerkt als startkosten. Tot slot wijst SIO erop dat de accountant een goedkeurende verklaring heeft afgegeven bij de jaarrekening 2017. De Inspectie heeft de administratie van de accountant gevorderd en diepgaand onderzoek verricht naar de werkwijze van de accountant. Desondanks heeft de accountant zijn goedkeurende verklaring gehandhaafd en de Inspectie heeft niet kunnen constateren dat de accountant fouten heeft gemaakt, aldus SIO. De terugbetaling door de school van de door de directeur-bestuurder voorgeschoten kosten is daarmee rechtmatig. Verder komt SIO op tegen het oordeel van de rechtbank dat deze uitgave is aan te merken als ongerechtvaardigde verrijking. 
     SIO kan zich voorts niet vinden in de conclusie van de rechtbank dat de overige als onrechtmatig aangemerkte uitgaven - de overschrijding van de WNT-norm in 2017 en 2018, het uitbetalen van vacatiegelden over de periode vóór augustus 2017 en het vergoeden van overwerk van de beleidsmedewerker over 2018 - leiden tot de conclusie dat sprake is van ongerechtvaardigde verrijking en daarmee van wanbeheer als bedoeld in artikel 103g, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wvo. 
     Beoordeling van het hoger beroep 
     Terugbetaling van voorgeschoten kosten aan de directeur-bestuurder 
     9.1.    De grondslag voor reguliere bekostiging van personeel en exploitatiekosten van een school in het voortgezet onderwijs is neergelegd in titel III, afdeling II, hoofdstuk 11, paragrafen 2 en 3, van de Wvo. In artikel 99 van de Wvo is bepaald op welke wijze deze bekostiging mag worden besteed. De door het Rijk uitgekeerde bedragen moeten worden aangewend voor de kosten van personeel en voorzieningen in de exploitatie in het kalenderjaar waarvoor zij zijn verstrekt. 
     Daarnaast is in de artikelen 85a en 89 van de Wvo een specifieke grondslag opgenomen voor op aanvraag te verstrekken aanvullende bekostiging van personeelskosten respectievelijk exploitatiekosten, waarbij bij ministeriële regeling nadere voorschriften kunnen worden vastgesteld. Deze ministeriële regeling was ten tijde van belang de Regeling aanvullende bekostiging nevenvestiging en start- en aanvullende bekostiging nieuwe school VO (hierna: de Regeling). In artikel 5, eerste en tweede lid, van de Regeling is geregeld dat een nieuwe school een startbekostiging voor de kosten van het personeel en exploitatiekosten kan ontvangen. Daarnaast biedt artikel 10 van het Bekostigingsbesluit Wvo een grondslag om een deel van de exploitatiekosten gedurende een periode van ten hoogste vier maanden voor de eerste schooldag voor bekostiging in aanmerking te brengen. 
     9.2.    Niet in geschil is dat SIO aan de directeur-bestuurder een bedrag van € 24.540,00 heeft betaald uit de ten behoeve van het schooljaar 2017-2018 aan de school verstrekte reguliere bekostiging. Ter zitting heeft SIO toegelicht dat deze uitgaven voor een groot deel betrekking hebben op verleende juridische ondersteuning in rechtszaken tegen de gemeente Amsterdam in de periode 2012-2014. Deze uitgaven zijn voorafgaand aan de schoolstart gemaakt. Gelet op de bestedingsmogelijkheden die artikel 99 van de Wvo biedt, had SIO de rijksbekostiging die voor het jaar 2017 was verstrekt niet mogen aanwenden voor aanloopkosten uit de periode 2012-2014. De reguliere bekostiging is daarmee in strijd met artikel 99 van de Wvo besteed, waarmee SIO in zoverre onrechtmatig heeft gehandeld. Voor dekking van uitgaven voorafgaand aan de start van de school had SIO zo mogelijk een startbekostiging kunnen aanvragen als bedoeld in artikel 5 van de Regeling dan wel artikel 10 van het Bekostigingsbesluit Wvo. 
     9.3.    SIO heeft zich op het standpunt gesteld dat voor een groot deel van het bedrag van € 24.540,00, te weten € 19.466,05, betaalbewijzen en facturen zijn overgelegd, waarmee is aangetoond dat deze uitgaven daadwerkelijk betrekking hadden op terugbetaling van eerder door de directeur-bestuurder voorgeschoten kosten ten behoeve van de school. De minister heeft de authenticiteit van deze betaalbewijzen en facturen niet betwist, zodat alleen ter discussie staat of deze facturen zijn betaald. Hoewel de minister ter zitting op zichzelf terecht heeft aangevoerd dat het op de weg van SIO had gelegen om bij de schuldeisers in kwestie navraag te doen om de betaling te verifiëren, acht de Afdeling het desalniettemin niet onaannemelijk dat de facturen zijn betaald. In dat verband volgt de Afdeling het standpunt van SIO dat schuldeisers zouden hebben gereclameerd als zij door de directeur-bestuurder niet zouden zijn betaald. Voorts acht de Afdeling het niet onaannemelijk dat deze kosten - hoewel een bedrag van € 4.983,50 niet wordt ondersteund door betaalbewijzen of facturen - daadwerkelijk door de directeur-bestuurder zijn gemaakt, aangezien in aanloop naar de feitelijke start van de school veelvuldig is geprocedeerd tussen SIO enerzijds en de minister en het gemeentebestuur van Amsterdam anderzijds (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3249, in een geschil over een voorziening in de huisvesting). Het aan de directeur-bestuurder uitbetaalde bedrag moet derhalve worden beschouwd als een vergoeding voor eerder door hem voorgeschoten kosten. 
     9.4.    Het voorgaande leidt tot de volgende conclusie. SIO heeft, zoals in rechtsoverweging 9.2. overwogen, onrechtmatig gehandeld door de uitgaven ten laste te brengen van de reguliere bekostiging in het jaar 2017. Dit onrechtmatig handelen kan naar het oordeel van de Afdeling evenwel niet worden gekwalificeerd als onrechtmatig handelen in de zin van artikel 103g, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wvo. Daarvoor is immers blijkens de tekst van voornoemde bepaling vereist dat door het handelen in strijd met wettelijke bepalingen financieel voordeel door de directeur-bestuurder is behaald. Daarvoor ziet de Afdeling, zoals overwogen in rechtsoverweging 9.3., geen aanknopingspunten. De Afdeling is verder van oordeel dat door het gebrek aan financieel voordeel voor de toenmalig directeur-bestuurder bij de terugbetaling van de voorgeschoten kosten ook geen sprake kan zijn van ongerechtvaardigde verrijking als bedoeld in artikel 103g, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wvo. 
     Het betoog slaagt. 
     Overschrijding van de WNT-norm, vacatiegelden en overwerkvergoeding 
     9.5.    SIO heeft het oordeel van de rechtbank dat de uitgaven die betrekking hebben op de overschrijding van de WNT-norm door de directeur-bestuurder in 2017 en 2018, het met terugwerkende kracht uitkeren van vacatiegelden over 2017 aan het algemeen bestuur en het uitbetalen van een vergoeding voor overwerk aan een beleidsmedewerker over 2018 onrechtmatig waren, niet meer betwist. SIO heeft enkel nog betoogd dat deze uitgaven weliswaar onrechtmatig waren, maar dat hieruit niet de conclusie kan worden getrokken dat sprake is van wanbeheer. Daarnaast is geen sprake van ongerechtvaardigde verrijking als bedoeld in artikel 103g, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wvo, zodat ook op die grond geen wanbeheer kan worden aangenomen. 
     9.6.    De Afdeling stelt vast dat niet meer in geschil is dat SIO ten aanzien van de bovengenoemde uitgaven in strijd met de geldende wetgeving en daarmee onrechtmatig heeft gehandeld. In geschil is de vraag of de minister hieraan de conclusie kon verbinden dat sprake is van wanbeheer. 
     Ter zitting van de Afdeling heeft de minister desgevraagd toegelicht dat de onrechtmatigheid van deze uitgaven op zichzelf bezien niet zouden hebben geleid tot de kwalificatie wanbeheer, maar dat het patroon van onrechtmatige uitgaven, waarbij het bestuur de grenzen van het financieel toelaatbare opzocht en overschreed, doorslaggevend is geweest om in het besluit tot de conclusie wanbeheer te komen. 
     De Afdeling volgt dit standpunt niet. SIO heeft ten aanzien van de overschrijding van de WNT-norm onbestreden gesteld dat deze overschrijding niet werd veroorzaakt door een te hoog vastgesteld salaris, maar door uitbetaling van overuren. Bij controle van de jaarrekening over het kalenderjaar 2017 in juni 2018 is dit door de accountant ontdekt, waarna het algemeen bestuur het nettobedrag van de WNT-overschrijding bij de directeur-bestuurder heeft teruggevorderd. De directeur-bestuurder heeft het gevorderde bedrag aan SIO terugbetaald. Vervolgens verschilden de minister en SIO nog van inzicht of het netto- of brutobedrag van de overschrijding van de WNT-norm moest worden teruggevorderd. Nadat SIO hierover op 28 september 2020 in gesprek is getreden met de minister, heeft zij op grond van de nadere toelichting van de minister op 29 september 2020 erkend dat het standpunt van de minister - dat het bedrag van de bruto overschrijding moet worden teruggevorderd - bij nader inzien juist was en dat deze uitgaven niet in overeenstemming met artikel 99 van de Wvo waren. SIO heeft zich vervolgens ingespannen om via de kantonrechter ook terugbetaling van het verschil tussen het netto- en brutobedrag van de overschrijding te realiseren. Deze procedure heeft voor SIO niet het gewenste resultaat opgeleverd, omdat de kantonrechter bij uitspraak van 18 augustus 2021 heeft geoordeeld dat de directeur-bestuurder feitelijk had voldaan aan zijn terugbetalingsverplichtingen. 
     SIO heeft verder onweersproken gesteld dat de uitkering van vacatiegelden over de periode januari tot en met augustus 2017 aan het algemeen bestuur is voortgekomen uit een onjuiste interpretatie van de ter zake geldende wettelijke bepalingen. SIO was - naar later is gebleken ten onrechte - er vanuit gegaan dat ook in de vier maanden voorafgaand aan de start van de school niet alleen aan de directeur-bestuurder een vergoeding uit de bekostiging mocht worden toegekend, maar ook aan het algemeen bestuur vacatiegelden mochten worden toegekend voor hun toezichthoudende werkzaamheden in de periode voorafgaand aan de feitelijke start van de school. Doordat de school door de juridische procedures tussen SIO enerzijds en de minister en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam anderzijds uiteindelijk feitelijk pas is gestart in september 2017, is ook de periode van vergoeding van vacatiegelden langer geworden dan vier maanden. 
     Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat ten aanzien van de overschrijding van de WNT-norm in 2017 en 2018 en de uitbetaling van vacatiegelden over 2017 geen sprake is van een doelbewust patroon van onrechtmatige uitgaven waarbij de grenzen van het financieel toelaatbare zijn opgezocht. Ook de uitbetaling van een vergoeding van € 812,91 voor overwerk aan een beleidsmedewerker over 2018, ten aanzien waarvan SIO het hoger beroep wegens het geringe bedrag heeft ingetrokken, maakt dit niet anders. Dat leidt tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ten aanzien van bovengenoemde uitgaven sprake is van wanbeheer als bedoeld in artikel 103g, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wvo. 
     Het betoog slaagt. 
     9.7.    Van ongerechtvaardigde verrijking is naar het oordeel van de Afdeling evenmin sprake. Zoals hiervoor is weergegeven, is SIO er in eerste instantie vanuit gegaan dat de bezoldiging van de directeur-bestuurder binnen de normen van de WNT paste en dat de vacatiegelden uit de reguliere bekostiging mochten worden betaald. Achteraf bleek dat de betalingen zijn gedaan zonder dat hiervoor een wettelijke basis bestond. SIO heeft daarop het teveel betaalde teruggevorderd. In die omstandigheden kan naar het oordeel van de Afdeling geen ongerechtvaardigde verrijking in de zin van artikel 103g, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wvo worden aangenomen en is dus ook geen sprake van wanbeheer als bedoeld in die bepaling. 
     Het betoog slaagt. 
     Slotsom 
     10.     Het hoger beroep is gegrond. 
     11.     De minister moet de proceskosten vergoeden. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     I.        verklaart het hoger beroep gegrond; 
     II.       veroordeelt de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs tot vergoeding van bij Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.277,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 
     III.      gelast dat de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs aan Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 vergoedt. 
     Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier. 
     w.g. Minderhoud 
     voorzitter 
     w.g. Rijsdijk 
     griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022 
     705 
       
     BIJLAGE - Wettelijk kader 
       
     Wet op het voortgezet onderwijs 
     Artikel 85a. Aanvullende bekostiging personeelskosten 
     1. Indien bijzondere ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs daartoe aanleiding geven, kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden vastgesteld omtrent het verstrekken van aanvullende bekostiging voor personeelskosten. 
     2. In verband met bijzondere omstandigheden kan Onze minister op aanvraag van het bevoegd gezag van een in het eerste lid bedoelde school en onder door hem te stellen voorwaarden aanvullende bekostiging voor personeelskosten verstrekken. 
     3. Een aanvraag als bedoeld in het tweede lid wordt ingediend in het kalenderjaar waarin de bijzondere omstandigheden zich hebben aangediend. Onze minister besluit binnen zes maanden na ontvangst van een in het tweede lid bedoelde aanvraag. 
     4. Onze minister kan in verband met de in het eerste lid bedoelde bekostiging een bekostigingsplafond instellen. In dat geval worden bij ministeriële regeling regels omtrent de verdeling vastgesteld. 
     Artikel 89. Aanvullende bekostiging exploitatiekosten 
     1. Indien bijzondere ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs daartoe aanleiding geven, kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden vastgesteld omtrent het verstrekken van aanvullende bekostiging voor exploitatiekosten. 
     2. Indien bijzondere ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs aan een school daartoe aanleiding geven, kan Onze minister op aanvraag van het bevoegd gezag onder door hem te stellen voorwaarden en voor door hem te bepalen periode aanvullende bekostiging voor exploitatiekosten verstrekken. De aanvraag wordt ingediend in het kalenderjaar waarin deze ontwikkelingen zijn aangevangen. Onze minister besluit binnen vier maanden na ontvangst van de aanvraag. 
     3. Onze minister kan in verband met de in het eerste lid bedoelde bekostiging een bekostigingsplafond instellen. In dat geval worden bij ministeriële regeling regels omtrent de verdeling vastgesteld. 
     4. Onze minister kan in verband met de in het tweede lid bedoelde bekostiging een bekostigingsplafond instellen. In dat geval worden bij ministeriële regeling regels omtrent de verdeling vastgesteld. 
     Artikel 99. Besteding bekostiging 
     1. Het bevoegd gezag besteedt de verstrekte bekostiging en de betaalde bedragen ten behoeve van die school op de wijze zoals aangegeven in het tweede tot en met vijfde lid. 
     2. De voor voorzieningen in de huisvesting betaalde bedragen worden zodanig aangewend dat een behoorlijke en deugdelijke totstandkoming van deze voorzieningen is verzekerd. Indien na realisatie van de in de eerste volzin bedoelde voorzieningen de bedragen niet volledig zijn aangewend, kan het resterende deel daarvan worden aangewend voor de kosten van personeel of voorzieningen in de exploitatie. 
     3. Het voor personeels- en exploitatiekosten betaalde bedrag wordt aangewend voor de kosten van personeel, zoals onderscheiden in de artikelen 32 en 32a, voor voorzieningen in de exploitatie. In geval van een overschot op die bedragen, kan dat overschot worden aangewend voor voorzieningen in de huisvesting. 
     4. [Vervallen] 
     5. De verstrekte overschrijdingsbedragen worden ten behoeve van het onderwijs aan de scholen van het bevoegd gezag aangewend. 
     6. Het bevoegd gezag kan de bedragen, bedoeld in het derde lid, mede aanwenden voor de kosten van personeel of voorzieningen in de exploitatie van: 
     a. een andere school voor voortgezet onderwijs of een samenwerkingsverband; 
     b. een verticale scholengemeenschap; 
     c. een basisschool of een speciale school voor basisonderwijs als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs, een school voor speciaal onderwijs, voor voortgezet speciaal onderwijs of voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs dan wel een instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs als bedoeld in de Wet op de expertisecentra. 
     7. De op grond van artikel 77a, artikel 96g of artikel 96h verstrekte bekostiging wordt besteed aan het doel waarvoor zij zijn verleend. 
     […] 
     Artikel 103g. Aanwijzing 
     1. Indien sprake is van wanbeheer van een of meer bestuurders of toezichthouders kan Onze Minister de rechtspersoon die de school in stand houdt dan wel het samenwerkingsverband een aanwijzing geven. Een aanwijzing omvat een of meer maatregelen en is evenredig aan het doel waarvoor zij wordt gegeven. 
     2. Onder wanbeheer wordt uitsluitend verstaan: 
     a. financieel wanbeleid, 
     b. ernstige nalatigheid om, in ieder geval in strijd met artikel 23a, maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn voor het waarborgen van de kwaliteit en goede voortgang van het onderwijs aan de school en om te voorkomen dat de kwaliteit van het stelsel van voortgezet onderwijs in gevaar komt; 
     c. ongerechtvaardigde verrijking, al dan niet beoogd, van de rechtspersoon die de school in stand houdt, zichzelf dan wel een derde; 
     d. onrechtmatig handelen, waaronder wordt verstaan het in de hoedanigheid van bestuurder of toezichthouder handelen in strijd met wettelijke bepalingen waarmee financieel voordeel wordt behaald ten gunste van de rechtspersoon die de school in stand houdt, zichzelf of een derde, en 
     e. het in ernstige mate verwaarlozen van de zorg voor wat door redelijkheid en billijkheid wordt gevorderd in de omgang met betrokkenen in de schoolorganisatie, waaronder wordt verstaan intimidatie of bedreiging van personeel, leerlingen of ouders door een bestuurder of toezichthouder. 
     3. In de aanwijzing geeft Onze Minister met redenen omkleed aan op welke punten sprake is van wanbeheer alsmede de in verband daarmee te nemen maatregelen. 
     4. Een aanwijzing bevat de termijn waarbinnen het bevoegd gezag aan de aanwijzing moet voldoen. 
     5. Alvorens Onze Minister een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid geeft: 
     a. heeft de inspectie een onderzoek als bedoeld in artikel 11 of artikel 15 van de Wet op het onderwijstoezicht verricht; 
     b. heeft de inspectie een inspectierapport als bedoeld in artikel 20, eerste lid, van de Wet op het onderwijstoezicht uitgebracht; en 
     c. stelt Onze Minister de rechtspersoon vervolgens vier weken in de gelegenheid zijn zienswijze met betrekking tot de aanwijzing naar voren te brengen. 
     Bekostigingsbesluit Wvo 
     Artikel 10. Bekostiging deel exploitatiekosten voorafgaand aan volledige bekostiging 
     Het Rijk bekostigt de exploitatiekosten met ingang van de eerste schooldag van een school waarvan het bekostigd onderwijs op grond van afdeling I van titel III van de wet een aanvang neemt. Onze minister kan op verzoek van het bevoegd gezag een door hem te bepalen deel van de exploitatiekosten gedurende een periode van ten hoogste vier maanden voor de eerste schooldag voor bekostiging in aanmerking brengen. 
     Regeling aanvullende bekostiging nevenvestiging en start- en aanvullende bekostiging nieuwe school VO 
     Artikel 5 
     1. Voorafgaand aan de feitelijke start per 1 augustus van het schooljaar t (jaar 0) ontvangt een nieuwe school éénmalig, zoals aangegeven in de tabel, opgenomen in het vijfde lid, een personele bekostiging waarvan de hoogte afhankelijk is van de soort school. 
     2. Voorafgaand aan de feitelijke start per 1 augustus van het schooljaar t (jaar 0), ontvangt een nieuwe school éénmalig vier maanden exploitatiekosten op basis van de prognose van het aantal leerlingen in het eerste schooljaar. Voor de berekening van deze bekostiging worden de normbedragen per leerling voor de leerjaren 1 en 2 van de Regeling loon- en prijsbijstelling en bekostiging exploitatiekosten voortgezet onderwijs gehanteerd. De in de vorige volzin bedoelde bekostiging wordt definitief vastgesteld in december van het eerste schooljaar op basis van het werkelijk aantal leerlingen op 1 oktober. 
     3. De startbekostiging, bedoeld in het eerste en tweede lid, wordt verstrekt nadat het bevoegd gezaag van de school de prognose van het aantal leerlingen op 1 oktober van het eerste schooljaar heeft ingediend bij de Minister. 
     4. De in het derde lid vermelde prognose wordt ingediend nadat de goedkeuring voor de start van de nieuwe school is verleend in het kader van de voorzieningenplanning. Het bevoegd gezag van de school ontvangt van de Minister een beschikking waarin de startbekostiging is vermeld. 
     5. Tabel met de bedragen voor de personele bekostiging van de desbetreffende schoolsoort in euro’s (prijspeil 1-1-2008). Deze bedragen worden jaarlijks geïndexeerd. 
     […]