ECLI: ECLI:NL:RVS:2023:3401

Titel: ECLI:NL:RVS:2023:3401 Raad van State , 06-09-2023 / 202101194/1/A3

Gerecht: Raad van State

Datum uitspraak: 2023-09-06

Zaaknummer: 202101194/1/A3

Proceduretype: Hoger beroep

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RVS:2023:3401

---

Bij besluit van 4 september 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland het door de Faunabeheereenheid vastgestelde ‘Faunabeheerplan knobbelzwaan Zuid-Holland 2018-2024’ goedgekeurd. Deze zaak gaat over het goedkeuringsbesluit van het college van het ‘Faunabeheerplan knobbelzwaan Zuid-Holland 2018-2024’. De Faunabeheereenheid heeft de uitvoering van de bestrijding van knobbelzwanen ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen in dit faunabeheerplan beschreven. In de Wnb is bepaald dat het verboden is om bepaalde soorten van nature in Nederland in het wild levende vogels opzettelijk te doden. Gedeputeerde staten hebben de mogelijkheid om van dit verbod voor bepaalde aangewezen vogels vrijstelling te verlenen in een verordening. Van deze mogelijkheid hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland gebruik gemaakt. Voorwaarde om een provinciale vrijstelling te mogen gebruiken is een door een faunabeheereenheid vastgesteld faunabeheerplan dat het college heeft goedgekeurd. De Faunabeheereenheid heeft het faunabeheerplan vastgesteld waarin het gebruik van de provinciale vrijstelling nader is uitgewerkt.

202101194/1/A3. 
     Datum uitspraak: 6 september 2023 
     AFDELING 
     BESTUURSRECHTSPRAAK 
     Uitspraak op de hoger beroepen van: 
     1.       Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland (hierna: de Faunabeheereenheid), gevestigd te Den Haag, 
     2.       het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, 
     3.       Stichting Dierenradar (hierna: Dierenradar), gevestigd te Stolwijk, gemeente Krimpenerwaard, 
     appellanten, 
     tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 januari 2021 in zaak nr. 19/4665 en 19/4671 in het geding tussen: 
     1.       Stichting De Faunabescherming (hierna: De Faunabescherming), gevestigd te Amstelveen, 
     2.       Dierenradar, 
     en 
     het college. 
     Procesverloop 
     Bij besluit van 4 september 2018 heeft het college het door de Faunabeheereenheid vastgestelde ‘Faunabeheerplan knobbelzwaan Zuid-Holland 2018-2024’ goedgekeurd. 
     Bij afzonderlijke besluiten van 4 juni 2019 heeft het college de door De Faunabescherming en Dierenradar daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 4 september 2018 herroepen en de aangepaste versie van het faunabeheerplan goedgekeurd. 
     Bij uitspraak van 5 januari 2021 heeft de rechtbank de door De Faunabescherming en Dierenradar tegen deze besluiten ingestelde beroepen gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht. 
     Tegen deze uitspraak hebben de Faunabeheereenheid, het college en Dierenradar ieder voor zich hoger beroep ingesteld. 
     Het college, de Faunabeheereenheid en De Faunabescherming hebben elk een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend. 
     De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2023, waar de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door [gemachtigden], het college, vertegenwoordigd door mr. W.M. Lambooij, A.E. de la Sencerie en M.J. Westebring, en Dierenradar, vertegenwoordigd door mr. S.A.B. van Rooy, en vergezeld van [gemachtigde], zijn verschenen. Verder is ter zitting De Faunabescherming, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, als partij gehoord. 
     Overwegingen 
     Samenvatting 
     1.       Deze zaak gaat over het goedkeuringsbesluit van het college van het ‘Faunabeheerplan knobbelzwaan Zuid-Holland 2018-2024’ (hierna: faunabeheerplan). De Faunabeheereenheid heeft de uitvoering van de bestrijding van knobbelzwanen ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen in dit faunabeheerplan beschreven. 
     In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college had moeten motiveren dat er in alle wildbeheereenheden een dreiging is van belangrijke schade aan gewassen. Hoewel het college en de Faunabeheereenheid deze overweging van de rechtbank terecht bestrijden, betekent dat niet dat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De rechtbank heeft namelijk ook overwogen dat in het faunabeheerplan onvoldoende is gemotiveerd dat een dreiging van schade aan gewassen zich voordoet in de maanden september, oktober, november en december en heeft, mede om die reden, het goedkeuringsbesluit vernietigd. Deze overweging is onbestreden gebleven. 
     Ook oordeelt de Afdeling dat het college zijn standpunt in het goedkeuringsbesluit dat er geen andere bevredigende oplossing is om schade door knobbelzwanen op bepaalde percelen te voorkomen, dan het doden van knobbelzwanen, onvoldoende heeft gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. 
     Verder oordeelt de Afdeling in deze uitspraak dat er in een procedure over de goedkeuring van een faunabeheerplan in beginsel geen ruimte is om het effect van afschot van de knobbelzwaan op een andere diersoort erbij te betrekken. Dat is anders als duidelijk is dat het goedgekeurde faunabeheerplan niet kan worden uitgevoerd zonder dat een verbodsbepaling van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) wordt overtreden. Deze uitzonderlijk situatie doet zich hier voor. Door afschot van de knobbelzwaan wordt willens en wetens de niet te verwaarlozen kans aanvaard dat de kleine zwaan wordt gedood of verstoord. 
     Voorts oordeelt de Afdeling in deze uitspraak dat in het faunabeheerplan de keuze voor het gebruik van slag- en steekwapens bij het doden van een gewonde knobbelzwaan is bepaald door mogelijke nadelen van het geweer. Eventuele risico’s voor omstanders voor gebruik van het geweer zijn op zichzelf echter onvoldoende gegronde redenen waarom bij een gewonde knobbelzwaan een slag- of steekwapen mag worden gebruikt. Van belang is bijvoorbeeld ook of er geen andere, minder bezwarende methode beschikbaar is. Dierenradar heeft een aantal 
     deskundigenverklaringen overgelegd. Deze komen erop neer dat het doden van een gewonde knobbelzwaan met een slag- of steekwapen niet humaan en doeltreffend kan worden uitgevoerd en dat er een alternatief middel voorhanden is met minder mogelijke nadelige gevolgen voor het welzijn van het dier, namelijk een genadeschot met een geweer. Het college heeft deze verklaringen niet gemotiveerd weerlegd. 
     De conclusie van de Afdeling is dat de hoger beroepen van het college en de Faunabeheereenheid gegrond zijn. Naar aanleiding van deze hoger beroepen wordt de uitspraak van de rechtbank, met verbetering van de gronden waarop deze rust, bevestigd. Ook het hoger beroep van Dierenradar is gegrond. Het college moet met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten, een nieuw besluit nemen. 
     Inleiding 
     2.       In de Wnb is bepaald dat het verboden is om bepaalde soorten van nature in Nederland in het wild levende vogels opzettelijk te doden. Gedeputeerde staten hebben de mogelijkheid om van dit verbod voor bepaalde aangewezen vogels vrijstelling te verlenen in een verordening. Van deze mogelijkheid hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland gebruik gemaakt. In de Verordening uitvoering Wet Natuurbescherming Zuid-Holland (hierna: de Verordening) is neergelegd dat het een grondgebruiker is toegestaan om de knobbelzwaan ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen opzettelijk te doden. 
     3.       Voorwaarde om een provinciale vrijstelling te mogen gebruiken is een door een faunabeheereenheid vastgesteld faunabeheerplan dat het college heeft goedgekeurd. De Faunabeheereenheid heeft het faunabeheerplan vastgesteld waarin het gebruik van de provinciale vrijstelling nader is uitgewerkt. Het college heeft dat plan goedgekeurd. Dierenradar en De Faunabescherming hebben daartegen bezwaar gemaakt. Deze bewaren hebben geleid tot aanpassingen aan het faunabeheerplan. Bij afzonderlijke besluiten van 4 juni 2019 heeft het college de bezwaren van Dierenradar en De Faunabescherming gedeeltelijk gegrond verklaard, het goedkeuringsbesluit herroepen en het aangepaste plan alsnog goedgekeurd. 
     4.       Dierenradar en De Faunabescherming hebben daartegen beroep ingesteld. 
     Uitspraak van de rechtbank 
     5.       Op 6 maart 2020 heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: STAB) in opdracht van de rechtbank een deskundigenrapport uitgebracht. De rechtbank heeft met verwijzing naar dit rapport overwogen dat in het faunabeheerplan niet voldoende is gemotiveerd dat in alle wildbeheereenheden een dreiging van belangrijke schade door knobbelzwanen is. Uit de schadegegevens blijkt verder niet dat er aan alle gewassen een concrete dreiging van belangrijke schade is en evenmin dat deze dreiging zich voordoet in de maanden september, oktober, november en december. 
     De rechtbank heeft verder overwogen dat aannemelijk is dat kleine zwanen zich regelmatig met knobbelzwanen in groepen ophouden en dat jonge kleine zwanen en jonge knobbelzwanen lastig van elkaar te onderscheiden zijn. Afschot van knobbelzwanen kan dus leiden tot het verstoren of zelfs tot afschot van kleine zwanen wat op grond van 
     artikel 3.5, eerste en tweede lid, van de Wnb verboden is. Daarbij is van belang dat de staat van instandhouding van de kleine zwaan ongunstig is. Omdat uitvoering van het faunabeheerplan kan leiden tot overtreding van een wettelijk voorschrift, is het beheerplan onvoldoende gemotiveerd en berust het op onvoldoende zorgvuldig onderzoek. 
     De rechtbank heeft ten overvloede het volgende overwogen. In het faunabeheerplan is een voldoende beschrijving gegeven van de inzet van preventieve maatregelen, waaronder innovatieve verjagingsmiddelen. Verder hebben de in het faunabeheerplan opgenomen middelen om knobbelzwanen te doden, waaronder steek- en slagwapens, een wettelijke grondslag. Het faunabeheerplan bevat voldoende waarborgen voor een correcte toepassing van deze dodingsmiddelen. Het betoog van Dierenradar tegen het gebruik van deze middelen en de gestelde effecten daarvan slaagt daarom niet. 
     Hoger beroepen van het college en de Faunabeheereenheid 
     Het toetsingskader 
     6.       Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:745, hebben het college en de Faunabeheereenheid hun aanvankelijk naar voren gebrachte beroepsgrond, dat de rechtbank het goedkeuringsbesluit ten onrechte heeft getoetst aan de voorwaarden die gelden voor de provinciale vrijstelling, ter zitting ingetrokken. 
     De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat bij de beoordeling van een faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan moet worden gekeken of de eisen die in de verordening aan de uitvoering van de provinciale vrijstelling in een faunabeheerplan zijn gesteld overeenkomen met de eisen die aan de verlening van een provinciale vrijstelling zijn gesteld in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. Als dat het geval is, moet alleen worden getoetst of het faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan aan de eisen uit de verordening voldoen. Als dat niet het geval is, moet alleen worden getoetst of het faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan aan de eisen in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb voldoen. Daarbij is de door provinciale staten gegeven onderbouwing van de eisen voor het mogen verlenen van vrijstelling van belang en ook de eventuele uitwerking daarvan in het faunabeheerplan en het goedkeuringsbesluit. Op deze manier is gewaarborgd dat de vraag of de vrijstelling van het verbod om te doden en de wijze waarop daar uitvoering aan wordt gegeven, aan de voorwaarden van artikel 3.3 vierde lid, van de Wnb voldoen, aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. 
     De Afdeling heeft in die uitspraak (r.o. 4.6) verder overwogen dat de voorwaarden voor de verlening van vrijstelling ook zijn opgenomen in de Verordening als eisen voor een faunabeheerplan. Omdat het in die zaak om dezelfde verordening ging als in deze zaak, volstaat ook in dit geval een toetsing van de eisen voor een faunabeheerplan zoals die in de Verordening zijn opgenomen. 
     Is er in alle wildbeheereenheden een dreiging van belangrijke schade? 
     7.       Het college betoogt, en de Faunabeheereenheid heeft zich daarbij aangesloten, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het faunabeheerplan niet voldoet aan de eisen van de Verordening. Daartoe voeren zij het volgende aan. Artikel 3.4, aanhef en onder c, van de Verordening bepaalt dat een faunabeheerplan een beschrijving bevat van de schade in de periode voorafgaand aan het ter goedkeuring indienen van het faunabeheerplan. Hoofdstuk 4 van het faunabeheerplan gaat volgens het college en de Faunabeheereenheid uitgebreid in op deze schade. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat in het faunabeheerplan onvoldoende is gemotiveerd dat er in alle wildbeheereenheden een dreiging is van belangrijke schade. De vrijstelling is beperkt tot bepaalde type percelen en bepaalde periodes van het jaar. De bestrijding van knobbelzwanen met het geweer is bovendien beperkt tot die situaties waarin er 15 of meer knobbelzwanen aanwezig zijn op een perceel dat gevoelig is voor schade. In die situaties is per definitie sprake van schade. Uit het faunabeheerplan en uit het rapport van CLM Onderzoek en Advies, dat ten grondslag ligt aan de Verordening, blijkt dat de knobbelzwaan in grote delen van Zuid-Holland schade kan aanrichten. De meest recente schadecijfers laten bovendien zien dat er nog steeds sprake is van een dreiging van belangrijke schade. 
     Beoordeling 
     7.1.    In artikel 3.4, aanhef en onder c, van de Verordening is bepaald dat het faunabeheerplan met betrekking tot bestrijding van schadeveroorzakende dieren per diersoort een beschrijving bevat van, voor zover hier van belang, de schade als bedoeld in artikel 3.15, zesde lid, van de Wnb, in de periode voorafgaand aan het ter goedkeuring indienen van het faunabeheerplan. Laatstgenoemd artikellid gaat onder meer over door vogels veroorzaakte belangrijke schade aan gewassen. Dat betekent dat in het faunabeheerplan moet worden beschreven welke belangrijke schade aan gewassen door knobbelzwanen is veroorzaakt. 
     Verder bepaalt artikel 3.4, aanhef en onder e, van de Verordening dat het faunabeheerplan een beschrijving bevat van de locatie, periode, aard, omvang en noodzaak van de bestrijding van schadeveroorzakende dieren. 
     7.2.    Uit de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) van 14 juni 2007, ECLI:EU:C:2007:341, Commissie/Finland en 23 april 2020, ECLI:EU:C:2020:291, Commissie/Finland, volgt dat de lidstaten moeten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering en dat de beste relevante kennis beschikbaar moet zijn voor de autoriteiten op het moment waarop zij vergunningen - in dit geval goedkeuring aan een faunabeheereenheid om van een vrijstelling gebruik te maken - afgeven. 
     7.3.    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3366, heeft overwogen, is aan het gesteld vereiste van belangrijke schade voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Bij de invulling van het begrip ‘belangrijke schade’ en bij het bepalen van een concrete dreiging daarvan, komt het college beoordelingsruimte toe. Niet vereist is dat de belangrijke schade zich al heeft voorgedaan. Uit het enkele gegeven dat een schadeveroorzakende diersoort en schadegevoelige gewassen in een gebied voorkomen, kan niet de conclusie worden getrokken dat belangrijke schade zich in die gebieden voordoet. Daarbij komt aan de schadehistorie belangrijke betekenis toe. 
     7.4.    De provinciale vrijstelling regelt dat knobbelzwanen alleen mogen worden gedood ter voorkoming van belangrijke schade aan percelen met ingezaaid gras, graszoden, graszaad, koolzaad, gras en granen. In de toelichting bij de vrijstelling is vermeld dat vrijstelling pas wordt verleend wanneer een diersoort naar verwachting meer dan € 10.000 schade per jaar in Zuid-Holland veroorzaakt. Om een beeld te vormen van de potentiële schade door knobbelzwanen heeft CLM Onderzoek en Advies een onderzoek uitgevoerd. In het rapport dat naar aanleiding van dat onderzoek is opgesteld is geconcludeerd dat, wanneer de knobbelzwaan niet bestreden zou worden door middel van afschot, de schade in Zuid-Holland zou oplopen tot een bedrag boven € 10.000 per jaar. 
     7.5.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, gelet op het rapport van CLM Onderzoek en Advies en het faunabeheerplan, er sprake is van een concrete dreiging van belangrijke schade aan de hiervoor genoemde gewassen in Zuid-Holland. Hoofdstuk 4 van het faunabeheerplan bevat een beschrijving van de door knobbelzwanen aangerichte schade aan gewassen in de provincie Zuid-Holland in de periode 2011-2017. In dat hoofdstuk is in tabel 1 een overzicht opgenomen van de getaxeerde schade in het kader van tegemoetkoming in de faunaschade door knobbelzwanen in die periode. Volgens die tabel fluctueert de totaal getaxeerde schade in Zuid-Holland in die periode tussen € 4.420,00 in 2013 en € 22.880,00 in 2017. 
     7.6.    De rechtbank heeft overwogen dat het faunabeheerplan niet de conclusie kan dragen dat de concrete dreiging van belangrijke schade zich in alle wildbeheereenheden voordoet zodra de bestrijding van de knobbelzwaan door middel van afschot wordt gestaakt. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat de STAB heeft geconstateerd dat volgens tabel 1 van het faunabeheerplan in vijf wildbeheereenheden in de periode van 2011-2017 in het geheel geen schade is getaxeerd. In twee wildbeheereenheden bedroeg de schade ten hoogste € 60,00. Verder is de STAB ingegaan op de hogere totaal getaxeerde schade in 2017. De STAB heeft berekend dat van de totale getaxeerde schade in dat jaar ongeveer 83% is toe te rekenen aan alleen maar drie wildbeheereenheden en dat een derde deel van de schadedossiers verantwoordelijk voor ongeveer 71% van de schade. 
     7.7.    De Afdeling is van oordeel dat de argumenten die het college daar tegenin heeft gebracht verklaren waarom, ook als niet in elke wildbeheereenheid schade is gemeld, de wel gemelde schadegegevens toch de conclusie kunnen dragen dat er in de gehele provincie Zuid-Holland sprake is van een dreiging van belangrijke schade aan gewassen. Het college heeft toegelicht dat kwetsbare gewassen in de gehele provincie worden verbouwd en dat knobbelzwanen in de gehele provincie voorkomen. Afschot van knobbelzwanen op grond van de vrijstelling is alleen toegestaan als een groep van tenminste 15 exemplaren zich op een perceel met deze gewassen bevindt. Het college heeft toegelicht dat in dergelijke gevallen per definitie sprake van is een dreiging van belangrijke schade omdat een knobbelzwaan ongeveer 4 kg plantaardig voedsel per dag eet, zodat een groep van 15 knobbelzwanen dan 60 kg per dag eet. Verder is van belang dat de getaxeerde schade over de periode 2011-2017, zoals opgenomen in het overzicht van tabel 1 van het faunabeheerplan, is ontstaan ondanks de inzet van preventieve maatregelen en afschot. Uit tabel 4 van het faunabeheerplan blijkt dat er in de afgelopen jaren, met gebruikmaking van de toen geldende ontheffing, in alle wildbeheereenheden knobbelzwanen zijn gedood ter voorkoming van belangrijke schade aan kwetsbare gewassen. Het is daarom aannemelijk dat het ontbreken van getaxeerde schade in een aantal wildbeheereenheden mede een gevolg is geweest van het beheer. 
     Het college heeft verder toegelicht dat een geografische beperking van de vrijstelling tot bepaalde wildbeheereenheden niet juist zou zijn omdat het gebruik van percelen steeds verandert. Zo kan op een perceel met groente in een volgend jaar graan worden verbouwd. Verder zijn de grenzen van de verschillende wildeenheden aan veranderingen onderhevig. Daardoor kan een werkgebied van de ene wildbeheereenheid binnen het werkgebied van een andere wildbeheereenheid komen te vallen en omgekeerd. 
     7.8.    Gelet op het vorenstaande is de rechtbank er ten onrechte vanuit gegaan dat het college had moeten motiveren dat er in alle wildbeheereenheden een dreiging is van belangrijke schade. Dit betoog slaagt. 
     Wat betekent dit? 
     7.9.    De hoger beroepen van de faunabeheereenheid en het college zijn gelet op het voorgaande gegrond. Het gevolg daarvan is echter niet dat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De rechtbank heeft de conclusie over de concrete dreiging van belangrijke schade namelijk niet alleen gebaseerd op het oordeel dat onvoldoende is gemotiveerd dat de schade zich in alle wildbeheereenheden voordoet, maar heeft daartoe ook overwogen dat in het faunabeheerplan onvoldoende is gemotiveerd dat de dreiging van schade aan gewassen zich voordoet in de maanden september, oktober, november en december. Deze overweging hebben het college en de Faunabeheereenheid niet gemotiveerd bestreden. 
     Kleine zwanen 
     8.       Het college en de Faunabeheereenheid bestrijden de overweging van de rechtbank dat afschot van de knobbelzwaan kan leiden tot verstoring of zelfs tot afschot van de kleine zwaan, wat op grond van artikel 3.5 van de Wnb verboden is. Daartoe voeren zij het volgende aan. De rechtbank gaat er vanuit dat een ‘uitvoerbaarheidstoets’ zou moeten plaatsvinden bij de goedkeuring van een faunabeheerplan. Maar dat volgt niet uit de wettelijke bepalingen en het beleid. De verbodsbepalingen ten aanzien van het doden en verstoren van vogels kennen bovendien het criterium van opzet. Het abusievelijk doden of storen van kleine zwanen is dus alleen verboden indien en voor zover sprake is van opzet. Het gaat dus alleen om een bewuste handeling van een persoon waarvoor geen toestemming is verleend. Maar die situatie doet zich hier niet voor. 
     Ten overvloede voeren het college en de Faunabeheereenheid het volgende aan. De kans op het opzettelijk doden of verstoren van de kleine zwaan bij de uitvoering van het faunabeheerplan is nihil. Verder is het verbod om de kleine zwaan opzettelijk te verstoren op grond van artikel 3.1, vijfde lid, van de Wnb niet van toepassing indien de verstoring niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de kleine zwaan. De eventuele verstoring is in dit geval buiten het broedseizoen en is zeer lokaal en tijdelijk van aard en gaat alleen over een klein aantal exemplaren. Daarom heeft een dergelijke verstoring geen wezenlijke invloed op de staat van instandhouding van kleine zwanen en is dat daarom niet verboden. Verder houden kleine zwanen zich soms op in de nabijheid van knobbelzwanen, maar lang niet altijd. 
     Voorts is het de verantwoordelijkheid van de uitvoerders van het faunabeheerplan om in het veld rekening te houden met andere aanwezige beschermde soorten. Deze uitvoerders beschikken over een jachtakte en zijn op de hoogte van het onderscheid tussen een knobbelzwaan en een kleine zwaan. Er zijn duidelijke verschillen tussen beide soorten zwanen. In Zuid-Holland is nog nooit geconstateerd dat per ongeluk een kleine zwaan is gedood. De overweging van de rechtbank dat zeker bij 20% van de populatie kleine zwanen hagel is aangetroffen of schotwonden zijn geconstateerd, is gebaseerd op onderzoek dat is uitgevoerd in het Verenigd Koninkrijk en zegt niets over de situatie in Zuid-Holland. Op de trekroute tussen de broedgebieden in het hoge noorden en de overwinteringslocatie in het Verenigd Koninkrijk passeren de kleine zwanen diverse landen waar de jacht anders is geregeld dan in Nederland. 
     Beoordeling 
     8.1.    De rechtbank heeft overwogen dat afschot van de knobbelzwaan kan leiden tot het verstoren of zelfs tot afschot van de kleine zwaan, wat op grond van artikel 3.5 van de Wnb verboden is. In dat artikel is bepaald dat het verboden is in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, van de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen. De Afdeling overweegt dat dit artikel dus geen betrekking heeft op vogelsoorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn. Voor de kleine zwaan geldt daarom niet artikel 3.5 van de Wnb, maar wel artikel 3.1 van de Wnb. 
     8.2.    In artikel 3.1, eerste en vierde lid, van de Wnb is bepaald dat het verboden is opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen of opzettelijk te verstoren. Voor zover het college heeft opgemerkt dat volgens deze bepalingen opzet is vereist, overweegt de Afdeling het volgende. Onder opzet valt niet alleen de situatie waarbij iemand het oogmerk heeft om een beschermd dier te doden of te verstoren, maar ook de situatie waarbij iemand willens en wetens de niet te verwaarlozen kans aanvaardt dat een beschermd dier wordt gedood of verstoord. Dan is sprake van zogenoemd voorwaardelijk opzet. Vergelijk r.o. 4.2 van de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1423. 
     8.3.    Vrijstelling van het verbod om de knobbelzwaan te doden mag op grond van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb alleen worden verleend als er geen andere bevredigende oplossing is, de vrijstelling nodig is in het kader van specifiek aangeduide belangen, waaronder voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, en de vrijstelling niet leidt tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de soort. Deze voorwaarden voor het verlenen van vrijstelling zijn ook opgenomen in de Verordening als eisen voor de uitwerking daarvan in een faunabeheerplan. De Afdeling is van oordeel dat dit afwegingskader in beginsel geen ruimte biedt om in deze procedure over de goedkeuring van het faunabeheerplan het effect van afschot van de knobbelzwaan voor een andere soort te betrekken. Dat is anders als duidelijk is dat het goedgekeurde faunabeheerplan niet kan worden uitgevoerd zonder dat een verbodsbepaling van de Wnb wordt overtreden. De Afdeling is van oordeel dat deze uitzonderlijke situatie zich hier voordoet. Door afschot van de knobbelzwaan, zoals toegestaan op grond van het goedgekeurde faunabeheerplan, wordt namelijk willens en wetens de niet te verwaarlozen kans aanvaard dat de kleine zwaan wordt gedood of verstoord. Dat zal de Afdeling hierna toelichten. 
     8.4.    De STAB heeft op verzoek van de rechtbank onderzoek gedaan en een rapport uitgebracht. Uit dit rapport blijkt het volgende. Kleine zwanen houden zich regelmatig in groepen samen op met knobbelzwanen. Jonge knobbelzwanen en jonge kleine zwanen zijn lastig van elkaar te onderscheiden. Hoewel er aanwijzingen zijn dat de kleine zwaan vooral in het noorden en oosten van Nederland verblijft, is de kleine zwaan, weliswaar met een jaarlijks afnemend aantal, ook in Zuid-Holland aanwezig. Dit brengt mee dat kleine zwanen met knobbelzwanen kunnen worden verward, met name bij weersomstandigheden die het zicht belemmeren tijdens afschot. Ook de herkenning vanaf de grond van vliegende zwanen, zeker waar het jonge exemplaren betreft, is lastig. Hoewel afschot niet gericht is op de kleine zwaan, mag wel geschoten worden op gemengde groepen waar de kleine zwaan deel van uitmaakt. Uit onderzoek blijkt dat bij zeker 20% van de populatie kleine zwanen hagel is aangetroffen of schotwonden zijn geconstateerd. De vraag op welke locaties langs de migratieroute mogelijk abusievelijk afschot plaatsvindt, waarbij de kleine zwaan wordt getroffen is niet onderzocht. Hoewel het risico hierop in Nederland kleiner is dan in landen buiten Noordwest-Europa, sluit de STAB het risico op vergissingen niet uit. 
     8.5.    Het college heeft zijn stellingen, dat de kans op het opzettelijk doden of verstoren van de kleine zwaan bij de uitvoering van het faunabeheerplan nihil is, en dat een eventuele verstoring niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de kleine zwaan, niet nader onderbouwd. Die stelling berust in ieder geval niet op onderzoek van een deskundige. De rechtbank heeft terecht de STAB gevolgd in haar conclusie dat de kleine zwaan zeer gevoelig is voor verstoring, en dat het op voorhand niet is uit te sluiten dat verstoring door afschot van de knobbelzwaan van wezenlijke invloed is op de slechte staat van instandhouding van de kleine zwaan. De STAB heeft navolgbaar uiteen gezet dat verstoring van de kleine zwaan leidt tot verhoogde alertheid van vluchtgedrag en daarmee tot extra energieverbruik dat door extra voedselinname gecompenseerd moet worden. Het faunabeheerplan bevat geen waarborgen om te voorkomen dat bij afschot van een knobbelzwaan per ongeluk een kleine zwaan wordt geraakt. Hoewel duidelijk is dat doding of verstoring van de kleine zwaan verboden is, ligt het in dit geval voor de duidelijkheid en in het belang van de rechtszekerheid wel in de rede dat zulke waarborgen in het faunabeheerplan worden opgenomen. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan waarborgen ten aanzien van de periode of het tijdstip van afschot van de knobbelzwaan, het verbieden van afschot van groepen vliegende zwanen of een verbod op het opzettelijk verstoren of bejagen van gemengde groepen zwanen. Dit betekent dat het college het besluit om het faunabeheerplan goed te keuren onvoldoende heeft gemotiveerd en onvoldoende heeft onderzocht. Het oordeel van de rechtbank is juist. 
     8.6.    Het betoog van het college en de Faunabeheereenheid slaagt niet. 
     Is er controle op de uitvoering van het faunabeheerplan? 
     9.       Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er in Zuid-Holland geen controle plaatsvindt op mogelijke overtredingen van de Wnb ten aanzien van de kleine zwaan. Het college wijst erop dat in het besluit op bezwaar van 4 juni 2019 en ter zitting bij de rechtbank is toegelicht dat er wel degelijk toezicht plaatsvindt op de uitvoering van het faunabeheerplan. 
     9.1.    Ook indien het college wordt gevolgd in zijn betoog dat er wel degelijk toezicht is op de uitvoering van het faunabeheerplan, kan dat niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank leiden. Daartoe is van belang dat controle op mogelijke overtredingen niet als eis aan de uitwerking van een vrijstelling in een faunabeheerplan is gesteld. 
     Het betoog slaagt niet. 
     Hoger beroep van Dierenradar 
     Is er een andere bevredigende oplossing? 
     10.     Dierenradar betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er voldoende alternatieven zijn om schade door knobbelzwanen te voorkomen en heeft daartoe verwezen naar een aantal rapporten. Volgens een rapport van Wageningen Environmental Research (WUR) van juni 2018, genaamd ‘Overzicht onderzoek schadesoorten in Nederland en Leidraad beoordeling onderzoek wildschade’, is er maar weinig onderzoek gedaan naar niet-dodelijke technieken om schade door knobbelzwanen te voorkomen. Akoestische verjaagmethoden of combinaties van visuele en akoestische verjaagmethoden zijn volgens dit rapport in potentie zeer geschikte methoden om knobbelzwanen te verjagen, als kan worden voorkomen dat gewenning optreedt. Volgens een advies van Avifauna Zwanenwerkgroep Groningen van 18 november 2015 zijn er andere goede niet-dodelijke alternatieven om schade door knobbelzwanen te voorkomen en beperken. Het gebruik van het vogelafweer-pistool zonder ondersteunend afschot is volgens dit advies een effectieve manier om knobbelzwanen te verjagen. Volgens een rapport van de WUR uit augustus 2016 genaamd ‘Effectiviteit wildschadepreventie, Beoordelingsmethodiek en literatuurreview’, ontbreekt voor veel verjagingsmiddelen een onderbouwing van de (in)effectiviteit ervan. 
     Beoordeling 
     10.1.  De Afdeling is van oordeel dat het college zijn standpunt in het goedkeuringsbesluit dat er geen andere bevredigende oplossing is om schade door knobbelzwanen op bepaalde percelen te voorkomen, dan het doden van knobbelzwanen, onvoldoende heeft gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid, omdat het college in zijn besluit niet op de bevindingen uit eerdergenoemde rapporten is ingegaan. Het college heeft zich in zijn besluit kortweg op het standpunt gesteld dat het effect van preventieve middelen ter voorkoming van schade aan gewassen, zonder dat daarbij afschot plaatsvindt, zeer beperkt is. Verder staat in het faunabeheerplan alleen maar dat de praktijkervaring leert dat knobbelzwanen zich bijzonder moeilijk laten verjagen en dat in veel gevallen herhaald afschot nodig is om knobbelzwanen te verjagen. In het faunabeheerplan wordt weliswaar verwezen naar de Faunaschade Preventie Kit Module Zwanen (hierna: de Preventie Kit), maar ook daarin wordt zonder verdere onderbouwing gesteld dat visuele en akoestische middelen alleen maar gedurende een korte periode werken en dat verjaging met ondersteunend afschot noodzakelijk is. Bovendien staat daarin dat het gebruik van een vogelafweerpistool en de inzet van honden effectief is. Dierenradar heeft met verwijzing naar een aantal deskundigenrapporten betoogd dat er andere bevredigende oplossingen zijn om knobbelzwanen zonder ondersteunend afschot te verjagen. Hier heeft het college niets tegen ingebracht. De rechtbank is daar ten onrechte aan voorbij gegaan. 
     10.2.  Het betoog slaagt. 
     Escalatieladder 
     11.     Dierenradar voert aan dat in het faunabeheerplan geen voldoende beschrijving is gegeven van de inzet van de mogelijke preventieve maatregelen, waaronder innovatieve verjagingsmiddelen. Een aantal middelen die in de Preventie Kit is vermeld, is achterhaald en de nieuwe middelen ontbreken. 
     Beoordeling 
     11.1.  De Afdeling begrijpt het betoog van Dierenradar zo, dat in de beschrijving van de escalatieladder in het faunabeheerplan, een aantal middelen worden genoemd die achterhaald zijn en dat nieuwe middelen ontbreken. Omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn om schade door knobbelzwanen op bepaalde percelen te voorkomen dan door het doden van knobbelzwanen, kan de Afdeling strikt genomen niet toekomen aan de beoordeling van de in het faunabeheerplan beschreven escalatieladder. Voor het geval het college in een nieuw te nemen besluit alsnog voldoende motiveert waarom er geen andere bevredigende oplossing is, ziet de Afdeling met het oog op het belang bij een definitieve geschillenbeslechting, aanleiding om toch alvast op dit betoog in te gaan. 
     11.2.  Artikel 3.2, negende lid, van de Verordening bepaalt dat een faunabeheerplan beschrijft op welke wijze invulling is gegeven aan de in de toelichting beschreven escalatieladder. 
     Artikel 3.4 aanhef en onder f, bepaalt dat het faunabeheerplan een omschrijving bevat van passende en doeltreffende maatregelen en de mate waarin deze maatregelen moeten worden ingezet alvorens mag worden overgegaan tot schadebestrijding. 
     Artikel 5.2, negende lid, bepaalt dat het vangen of doden van dieren slechts mag plaatsvinden nadat de in het faunabeheerplan opgenomen passende en doeltreffende preventieve maatregelen zijn ingezet overeenkomstig de beschrijving in het faunabeheerplan. 
     11.3.  In hoofdstuk 6 van het faunabeheerplan staat dat het doden slechts mag plaatsvinden nadat passende en doeltreffende preventieve maatregelen zijn ingezet. In paragraaf 6.1.2 staat dat gedeputeerde staten in de Beleidsregel uitvoering Wet natuurbescherming Zuid-Holland (hierna: de Beleidsregel) voorwaarden hebben gesteld aan de verkrijging van een tegemoetkoming in schade. De belangrijkste daarvan is de inzet van preventieve middelen. De voor knobbelzwanen relevante regels die gedeputeerde staten hanteren voor de tegemoetkoming houden in dat op percelen met gras en graszaad vanaf zes maanden na inzaai dieren worden verjaagd door menselijke aanwezigheid en dat op percelen met ingezaaid gras, graszoden, granen en koolzaad, zowel visuele en akoestische middelen in voldoende aantallen worden ingezet. In paragraaf 6.2 is vermeld dat verjaging door menselijke aanwezigheid die verplicht is op percelen met blijvend grasland en graszaad moet plaatsvinden in de 24 uur voor het afschot. De visuele en akoestische middelen die kunnen worden ingezet zijn beschreven in de Preventie Kit. 
     11.4.  In de Preventie Kit wordt het gebruik van de volgende visuele middelen beschreven: vogelverschrikkers, vlaggen en linten. Verder wordt het gebruik van de volgende akoestische middelen beschreven: een knalapparaat, een vogelafweerpistool en een schriklint of -koord. Ook worden hierin teelt-technische maatregelen en de inzet van honden beschreven. In de Preventie Kit worden ook een aantal innovatieve middelen genoemd waarvan de werking nog niet of onvoldoende zijn bewezen, zoals afleidend voeren, laser en de inzet van robots of drones. 
     11.5.  In toelichting bij de Beleidsregel is het volgende vermeld. Teneinde innovatieve verjaagmaatregelen te stimuleren bestaat de mogelijkheid om ook niet in de Preventie Kit vermelde verjaagmethoden toe te passen. Wel is het daarbij noodzakelijk dat de grondgebruiker, voordat hij het nieuwe middel gaat testen, de verwachte werking schriftelijk motiveert aan BIJ12. Eventueel kan de consulent faunazaken van BIJ12 ter plaatse nader onderzoek instellen. Indien BIJ12 de grondgebruiker toestemming verleent het door hem voorgestelde middel te testen, zal de Faunabeheereenheid van die toestemming in kennis worden gesteld. 
     11.6.  Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat in het faunabeheerplan, waarin wordt verwezen naar de Preventie Kit en de Beleidsregel, conform artikel 5.2, negende lid, in samenhang met artikel 3.4, onder f, van de Verordening, een voldoende beschrijving is gegeven van de inzet van de mogelijke preventieve maatregelen, waaronder ook begrepen innovatieve verjagingsmiddelen. Dierenradar heeft niet duidelijk gemaakt welke middelen achterhaald zijn of ontbreken. 
     11.7.  Het betoog slaagt niet. 
     Is er toezicht en controle op de inzet van preventieve middelen? 
     12.     Dierenradar voert aan dat in de afgelopen jaren op vele videobeelden is vastgelegd dat voorafgaand aan afschot van knobbelzwanen geen preventieve verjaagmiddelen zijn ingezet en dat in plaats daarvan direct tot afschot is overgegaan. Uit documenten die Dierenradar naar aanleiding van een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur heeft gekregen, blijkt dat de toezichthouder geen toezicht en controle op de inzet van preventieve middelen verricht. Taxateurs controleren alleen de inzet van visuele middelen op de dag van het bezoek, maar niet de inzet van overige middelen, zoals akoestische middelen. 
     12.1.  Dat wat Dierenradar heeft aangevoerd kan niet slagen omdat toezicht en controle niet als eisen zijn gesteld aan de uitwerking van een vrijstelling in een faunabeheerplan. 
     12.2.  Het betoog slaagt niet. 
     Het gebruik van slag- en steekwapens 
     13.     Dierenradar betoogt dat het gebruik van slag- en steekwapens bij gewonde knobbelzwanen tot onontkoombaar langdurig lijden leidt. Dat is in strijd met artikel 3.24, eerste lid, van de Wnb. Ook is dat in strijd met artikel 2.1 van de Wet Dieren, internationaal vastgestelde criteria voor euthanasie van wilde diersoorten, de richtlijnen die zijn opgesteld door de American Veterinary Medical Association (AVMA) en de ‘Verkorte zienswijze over tien hulp-, vang- en dodingsmiddelen vogels’ van de Raad van Dierenaangelegenheden. De rechtbank gaat volgens Dierenradar ten onrechte voorbij aan de door haar ingebrachte verklaringen van deskundigen. 
     -        Het faunabeheerplan 
     13.1.  In paragraaf 6.7 van het faunabeheerplan staat dat gewonde knobbelzwanen in principe worden gedood met een geweer. Alleen slag- en steekwapens, en dus geen snijwapens, kunnen worden ingezet om een gewonde knobbelzwaan te doden in het geval dat een tweede schot vanwege de veiligheid niet mogelijk is. In een voetnoot bij deze passage staat dat het lossen van een schot met een geweer bijvoorbeeld een risico kan vormen voor personen of dieren in de directe omgeving. Diverse omstandigheden kunnen daarbij een risico vormen. Zo maakt een harde ondergrond, zoals een bevroren grond, het risico op afketsende hagelkorrels groot. De jachtaktehouder is verantwoordelijk voor het hanteren van het geweer en dient te allen tijde zelf te beoordelen of er op een veilige wijze een schot kan worden gelost. 
     Verder staat in die paragraaf dat slag- en steekwapens alleen gebruikt mogen worden door jachtaktehouders die aantoonbaar de training in het gebruik van slag- en steekwapens voor het doden van knobbelzwanen en ganzen hebben gevolgd die de faunabeheereenheid zal opzetten. De training zal bestaan uit een theoretisch gedeelte en een praktijktraining. De faunabeheereenheid zal de inhoud van de training in samenspraak met een deskundige dierenarts vaststellen. 
     Beoordeling 
     - Risico’s voor omstanders 
     13.2.  De Afdeling overweegt dat in het door het college goedgekeurde faunabeheerplan de keuze voor het gebruik van slag- en steekwapens bij gewonde knobbelzwanen is bepaald door mogelijke nadelen van het geweer. Maar eventuele risico’s voor omstanders bij het gebruik van het geweer zijn op zichzelf onvoldoende gegronde redenen waarom bij gewonde knobbelzwanen van slag- en steekwapens gebruik mogen worden gemaakt. In artikel 3.24, eerste lid, van de Wnb is bepaald dat een ieder die een in het wild levend dier doodt of vangt voorkomt dat het dier onnodig lijdt. Verder is in artikel 3.9, zevende lid, van het Bnb bepaald dat de aanwijzing van slag- en steekwapens alleen geldt voor het doden van in nood verkerende gewonde vogels door personen die aantoonbaar de nodige kennis en vaardigheden bezitten om deze taak humaan en doeltreffend uit te voeren, en er redelijkerwijs geen alternatief middel voorhanden is met minder mogelijke nadelige gevolgen voor het welzijn van het desbetreffende dier. Met de verwijzing in het faunabeheerplan naar eventuele risico’s voor omstanders bij het gebruik van het geweer is op zichzelf niet gewaarborgd dat aan het bepaalde in deze artikelen wordt voldaan. 
     - Deskundigenverklaringen 
     13.3.  Dierenradar heeft in beroep een aantal verklaringen van deskundigen overgelegd. Onder deze verklaringen bevindt zich een verklaring van drs. F. Verstappen, dierenarts-specialist voor vogels en bijzondere dieren en lid van de Raad van Dierenaangelegenheden (hierna: de Raad). Verstappen wijst op een advies dat de Raad in 2016 heeft uitgebracht over het doden van vogels met gebruik van slag- en steekwapens. Volgens het advies is het gebruik van slag- en steekwapens uit het oogpunt van dierenwelzijn alleen geschikt als noodoplossing voor vogels die al verwond zijn, met inachtneming van de soort vogel. Er moet altijd te worden bekeken of er een beter inzetbaar middel is. De neksteek is niet eenvoudig uitvoerbaar en behoeft training, aldus het advies. Volgens Verstappen moeten gewonde knobbelzwanen eerst in het veld worden bemachtigd, gefixeerd en in bedwang gehouden, waardoor de welzijnsaantasting aanzienlijk en onnodig wordt vergroot. Gelet op de grootte, het gewicht, de kracht en de weerstand van een gemiddelde knobbelzwaan, is het voor een jager in het veld praktisch onmogelijk om zonder aanzienlijke welzijnsaantasting het dier adequaat te fixeren en in bedwang te houden en met de andere hand een slag- of steekwapen zodanig te gebruiken dat de dood daarbij snel intreedt. Het gebruik van slag- en steekwapens bij vogels veroorzaakt niet direct bewusteloosheid. Het kan daarom enige tijd duren voordat de dood intreedt. Hoe groter de vogel, hoe moeilijker en langer het duurt voordat bewusteloosheid intreedt. De knobbelzwaan is de grootste en zwaarste herbivore vogel in Nederland. Het gewicht van een knobbelzwaan varieert tussen 8 tot 15 kg. Het geven van een genadeschot met een geweer is volgens Verstappen het beste middel. 
     13.4.  Verder heeft Dierenradar een verklaring overgelegd van vogeldierenarts drs. J. Hooimeijer van 11 november 2018. Hooimeijer is het eens met de verklaring van Verstappen en voegt hieraan toe dat het gebruik van slag- en steekwapens om een gewonde knobbelzwaan te doden in strijd is met internationaal vastgestelde criteria voor euthanasie van wilde diersoorten. 
     13.5.  Voorts heeft Dierenradar verklaringen overgelegd van J. Kuipers van 23 oktober 2018 en 31 december 2018. Kuipers is lange tijd als jager actief geweest bij een wildbeheereenheid en is bestuurslid geweest van de Koninklijke Nederlandse Jagersvereniging. Volgens Kuipers zijn er geen (nood)situaties denkbaar en mogelijk waarin een gewonde knobbelzwaan niet door het geven van een genadeschot gedood zou kunnen worden. De jager kan eventuele omstanders zo nodig wijzen op een onveilige omgeving en kan hen verzoeken om achter hem plaats te nemen of zich naar elders te begeven zodat hij een genadeschot kan geven. Volgens Kuipers veroorzaakt het geven van een genadeschot op geringe afstand geen ‘ricochet’, omdat de hagel of kogel rechtstreeks in het dier verdwijnt en dus niet afketst. Verder wijst Kuipers erop dat een jager niet in staat is om te beoordelen of hij de betreffende knobbelzwaan met zijn handelingen al dan niet hersendood heeft gemaakt. 
     13.6.  De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan deze door Dierenradar overgelegde verklaringen. Deze verklaringen komen er op neer dat het doden van een gewonde knobbelzwaan met een slag- of steekwapen niet humaan en doeltreffend kan worden uitgevoerd en dat er wel een alternatief middel voorhanden is met minder mogelijke nadelige gevolgen voor het welzijn van het dier, namelijk een genadeschot met een geweer. Het college heeft deze verklaringen niet gemotiveerd weerlegd. 
     13.7.  Het vorenstaande betekent dat het college het besluit tot goedkeuring van het faunabeheerplan onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en gemotiveerd. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld. 
     13.8.  Het betoog van Dierenradar slaagt. 
     Slotsom ten aanzien van de hoger beroepen 
     14.     Het hoger beroep van Dierenradar is gegrond. Ook de hoger beroepen van de Faunabeheereenheid en het college zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. Het college moet met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten, een nieuw besluit nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. 
     14.1.  Het college moet de door Dierenradar gemaakte proceskosten vergoeden. Een deel van deze proceskosten is toe te rekenen aan gemaakte kosten van een deskundige. 
     Beslissing 
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 
     I.        verklaart de hoger beroepen van Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland gegrond; 
     II.       verklaart het hoger beroep van Stichting Dierenradar gegrond; 
     III.      bevestigt de aangevallen uitspraak; 
     IV.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; 
     V.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij Stichting Dierenradar in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.191,51; 
     VI.     gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan Stichting Dierenradar het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 vergoedt. 
     Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van  mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier. 
     w.g. Uylenburg 
     voorzitter 
     w.g. Larsson-van Reijsen 
     griffier 
     Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023 
     978 
       
     BIJLAGE 
       
     De Vogelrichtlijn 
     Artikel 1 
     1. Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan. 
     2. Deze richtlijn is van toepassing op vogels, hun eieren, hun nesten en hun leefgebieden. 
     Artikel 9 
     1. De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5 tot en met 8: 
     a)       […] 
     - ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren, 
     […]; 
     [...] 
     2. In de in lid 1 bedoelde afwijkende bepalingen moet worden vermeld: 
     a) voor welke soorten mag worden afgeweken; 
     b) welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan; 
     c) onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen; 
     d) welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen; 
     e) welke controles zullen worden uitgevoerd. 
     […]. 
     Wet natuurbescherming 
     Artikel 3.1 
     1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen. 
     […] 
     4. Het is verboden vogels als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te storen. 
     […]. 
     Artikel 3.3 
     1. […] 
     2. Provinciale staten kunnen bij verordening vrijstelling verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren. 
     3. […] 
     4. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden: 
     a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing; 
     b. zij is nodig: 
     […] 
     3°. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren; 
     […] 
     c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort. 
     5. In een ontheffing, onderscheidenlijk vrijstelling worden in elk geval voorschriften opgenomen, onderscheidenlijk regels gesteld over: 
     a. de middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden, waarbij enkel het gebruik wordt toegestaan van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen middelen, installaties of methoden; 
     b. de tijd en plaats waarvoor de ontheffing of vrijstelling geldt, en 
     c. de wijze waarop het risico voor het behoud van de vogelstand wordt beperkt. 
     […]. 
     Artikel 3.5 
     1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in 
     bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen. 
     […]. 
     Artikel 3.12 
     1. Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan vaststellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan. 
     […] 
     3. Faunabeheereenheden stellen een of meer faunabeheerplannen vast voor hun werkgebied. Ten aanzien van door Onze Minister vanwege de omvang van hun leefgebieden aangewezen diersoorten stellen de faunabeheereenheden, in wier werkgebied het leefgebied is gelegen, gezamenlijk een faunabeheerplan vast. 
     4. Onderdeel van het faunabeheerplan zijn passende en doeltreffende maatregelen ter voorkoming en bestrijding van schade aangericht door in het wild levende dieren. 
     5. Ten behoeve van een planmatige en doelmatige aanpak van het faunabeheer wordt het faunabeheerplan onderbouwd door trendtellingen van de populaties van in het wild levende dieren in het gebied waarop het faunabeheerplan van toepassing is. 
     […] 
     7. Het faunabeheerplan behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie waarin de faunabeheereenheid werkzaam is. Ingeval een gezamenlijk faunabeheerplan is vastgesteld door faunabeheereenheden in verschillende provincies, geschiedt de goedkeuring door gedeputeerde staten van de provincie waarin het leefgebied van de soort grotendeels is gelegen, in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincies waarin het leefgebied mede is gelegen. Een goedgekeurd faunabeheerplan wordt openbaar gemaakt door de betreffende faunabeheereenheid. 
     […]. 
     Artikel 3.15 
     […] 
     3. Provinciale staten kunnen bij verordening vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, en dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid of 3.10, eerste lid, aanwijzen die: 
     a. niet bij algemene maatregel van bestuur als bedoeld in het eerste lid, zijn aangewezen; 
     b. niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, en 
     c. in hun provincie schade veroorzaken. 
     4. Provinciale staten verlenen bij verordening een vrijstelling als bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, 3.8, tweede lid, 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, voor de bestrijding van schadeveroorzakende vogels en dieren als bedoeld in het derde lid uitsluitend aan grondgebruikers. 
     5. De vrijstelling, bedoeld in het tweede en vierde lid, wordt verleend voor handelingen op door de grondgebruiker gebruikte gronden, dan wel in of aan door hem gebruikte opstallen, ter voorkoming van in het lopende of daarop volgende jaar dreigende schade op deze gronden, in of aan deze opstallen, of in het omringende gebied. 
     6. De schade, bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid, heeft uitsluitend betrekking op: 
     a. door vogels veroorzaakte: 
     1°. belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren, of 
     […]; 
     […]. 
     Artikel 3.24 
     1. Een ieder die een in het wild levend dier doodt of vangt voorkomt dat het dier onnodig lijdt. 
     […]. 
     Artikel 3.25 
     1. Bij het verlenen van een ontheffing of vrijstelling als bedoeld in de artikelen 3.3, eerste lid onderscheidenlijk tweede lid, […] worden de middelen aangewezen die voor het vangen en doden van de aldaar bedoelde vogels en dieren mogen worden gebruikt. 
     […]. 
     3. Indien een vrijstelling wordt verleend als bedoeld in artikel 3.15, tweede en vierde lid, met het oog op het voorkomen van schade als bedoeld in artikel 3.15, vijfde en zesde lid, […] worden voor het bestrijden van vogels en dieren slechts middelen aangewezen die nadelige gevolgen voor het welzijn van vogels en dieren voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk beperken, waarbij het doden van dieren zoveel mogelijk vermeden wordt. 
     […]. 
     Besluit natuurbescherming 
     Artikel 3.9 
     1. Als middelen als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, van de wet worden aangewezen: 
     a. geweren: 
     b. honden, niet zijnde lange honden; 
     c. haviken, slechtvalken en woestijnbuizerds; 
     d. kastvallen; 
     e. vangkooien; 
     f. vangnetten; 
     g. eendenkooien; 
     h. bal-chatri, en 
     i. slag-, snij of steekwapens. 
     […] 
     7. De aanwijzing van slag- snij of steekwapens, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder i, geldt alleen voor het doden van in nood verkerende, gewonde vogels, door personen die aantoonbaar de nodige kennis en vaardigenheden bezitten om deze taak humaan en doeltreffend uit te voeren, en ingeval er redelijkerwijs geen alternatief middel voorhanden is met minder mogelijke nadelige gevolgen voor het welzijn van het desbetreffende dier. 
     […]. 
     Verordening uitvoering Wet natuurbescherming Zuid-Holland 
     Artikel 3.2 Eisen aan faunabeheerplan - algemeen 
     […] 
     4. Een faunabeheerplan beschrijft aan welke voorwaarden moet worden voldaan voordat de handelingen ter voorkoming of bestrijding van schade kunnen worden uitgevoerd waarvoor een grondgebruiker krachtens artikel 3.15, tweede en/of vierde lid, van de wet toestemming heeft gekregen. 
     […] 
     8. Een faunabeheerplan bevat op basis van gevalideerde gegevens en de daaruit voortvloeiende inzichten, een onderbouwing waaruit blijkt dat de gunstige staat van instandhouding niet significant negatief wordt beïnvloed door de uitvoering van het faunabeheerplan. 
     9. Een faunabeheerplan beschrijft op welke wijze invulling is gegeven aan de in de toelichting beschreven escalatieladder. 
     Artikel 3.4 Eisen aan faunabeheerplan - schadebestrijding 
     In aanvulling op artikel 3.2 bevat het faunabeheerplan met betrekking tot bestrijding van schadeveroorzakende dieren in ieder geval per diersoort: 
     a. een beschrijving van de wijze van planmatige en gecoördineerde bestrijding; 
     b. kwantitatieve gegevens over de aanwezigheid van de populatie binnen de provincie Zuid-Holland gedurende het jaar; 
     c. een beschrijving van de schade als bedoeld in artikel 3.15, zesde lid, dan wel 3.17, eerste lid, van de wet, in de periode voorafgaand aan het ter goedkeuring indienen van het faunabeheerplan; 
     d. per gebied een beschrijving van de handelingen die in de periode voorafgaand aan het ter goedkeuring indienen van het faunabeheerplan, zijn verricht om schade als bedoeld onder c te voorkomen, en voor zover die kwantitatieve gegevens redelijkerwijs kunnen worden verkregen, een beschrijving van de effectiviteit van die handelingen; 
     e. een beschrijving van de locatie, periode, aard, omvang en noodzaak van de bestrijding van schadeveroorzakende dieren; 
     f. een omschrijving van passende en doeltreffende preventieve maatregelen en de mate waarin deze maatregelen moeten worden ingezet alvorens mag worden overgegaan tot schadebestrijding, en; 
     g. voor zover daarover gegevens beschikbaar zijn, een onderbouwde inschatting van de verwachte effectiviteit van de bestrijding als bedoeld onder a. 
     Artikel 5.2 Directe schadebestrijding 
     1. Op grond van de mogelijkheid van artikel 3.3, tweede lid, van de wet, is het de grondgebruiker toegestaan om de in de bijlage 2 aangewezen vogels en kruisingen daarvan opzettelijk te doden en te vangen in het belang van: 
     […] 
     c. de voorkoming van belangrijke schade aan gewassen als bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, onderdeel b en onder 3° van de wet; of 
     […]. 
     […] 
     4. Uitvoering van de handelingen als bedoeld in het eerste, tweede en derde lid geschiedt overeenkomstig de voorschriften in bijlage 7, het faunabeheerplan en op de in het faunabeheerplan aangewezen tijden en plaatsen. 
     5. Bij het doden en vangen van dieren als bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, kan uitsluitend gebruik worden gemaakt van de middelen: geweren, haviken, slechtvalken, woestijnbuizerds, honden, niet zijnde lange honden of slag-, snij- of steekwapens. 
     6. Slag-, snij of steekwapens als genoemd in het vijfde lid mogen uitsluitend gebruikt worden voor het doden van gewonde dieren. 
     […] 
     9. Tenzij sprake is van het duurzaam beheer van populaties zoals bedoeld in artikel 3.3 van deze verordening, mag het vangen of doden van dieren als bedoeld in het eerste, tweede of derde lid, slechts plaatsvinden nadat de in het faunabeheerplan opgenomen passende en doeltreffende preventieve maatregelen zijn ingezet overeenkomstig de beschrijving in het faunabeheerplan. 
     […]. 
     Bijlage 2 
     Soorten vogels als bedoeld in artikel 5.2, eerste lid: 
     […] 
     - Knobbelzwaan 
     […]. 
     Bijlage 7 
     Voorschriften ten behoeve van de bestrijding van soorten als bedoeld in artikel 5.1 en 5.2. 
     […]. 
     Beperkingen aan de bestrijding van knobbelzwanen 
     […] 
     7. Het doden van knobbelzwanen ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen kan slechts plaatsvinden: 
     a. op percelen met ingezaaid gras, graszoden, graszaad en koolzaad in de periode van 1 oktober tot en met 31 mei; 
     b. op percelen met gras en granen in de periode van 15 november tot en met 31 mei: 
     8. Afschot van knobbelzwanen zoals bedoeld onder 7 is slechts toegestaan, indien de ter plaatse aanwezige groep knobbelzwanen uit ten minste 15 exemplaren bestaat. Uit een groep tot 50 knobbelzwanen mogen maximaal 5 knobbelzwanen worden gedood. Indien de groep bestaat uit meer dan 50 knobbelzwanen geldt een maximum van 10% dat mag worden gedood. 
     […]. 
     Beleidsregel uitvoering Wet natuurbescherming Zuid-Holland 
     Artikel 3.8 Goedkeuring faunabeheerplan 
     1. Gedeputeerde Staten weigeren in ieder geval goedkeuring van het faunabeheerplan als bedoeld in artikel 3.12, zevende lid, van de wet, indien het niet voldoet aan het bij de wet en de verordening bepaalde. 
     […].