ECLI: ECLI:NL:CBB:2021:646

Titel: ECLI:NL:CBB:2021:646 College van Beroep voor het bedrijfsleven , 22-06-2021 / 20/66

Gerecht: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2021-06-22

Zaaknummer: 20/66

Proceduretype: Eerste aanleg - enkelvoudig

Onderwerp: Bestuursrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:CBB:2021:646

---

Msw. Fosfaatrecht. Artikel 1 EP. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College volgt appellante niet in haar standpunt dat de voorzienbaarheid van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel haar gelet op de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 maart 2021 (ECLI:NL:RBMNE:2021:1050) niet langer kan worden tegengeworpen. Appellante heeft in 2014 concreet vorm gegeven aan de door haar beoogde uitbreiding. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en waarop de bouw van de nieuwe stal is gestart acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, niet navolgbaar. Daarnaast is van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende reden tot het fors uitbreiden van het bedrijf niet gebleken. Het College acht het wel begrijpelijk dat in het geval van appellante bijzondere omstandigheden ingrijpend zijn geweest en invloed hebben gehad op de bedrijfsvoering. Echter, daargelaten dat appellante onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze dit het bedrijf van appellante heeft geraakt, bestaat het tekort aan fosfaatrechten voor appellante enkel uit het niet kunnen houden van de beoogde dieraantallen. Dit is op zich zelf onvoldoende om aan te nemen dat appellante individueel en buitensporig wordt getroffen. Appellante heeft verder niet onderbouwd in welk opzicht het bestreden besluit is genomen in strijd met het motiveringsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel of het evenredigheidsbeginsel. Het beroep is ongegrond.

uitspraak 
     
       
         
           
         
       
       
         
           
         
       
     
     COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN 
     
     
       zaaknummer: 20/66 
     
     
     
       
         uitspraak van de enkelvoudige kamer van kamer van 22 juni 2021 in de zaak tussen  
         
       
     
     
      [naam maatschap] , te [plaats] , appellante 
     (gemachtigde: mr. T. van der Weijde), 
     
     
       en 
     
     
     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
     (gemachtigde: mr. H.S. de Lint). 
     
   
   
     Procesverloop  
     
     
       Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
     
     
     
       Bij besluit van 8 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
     
     
     
       Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.  
     
     
     
       Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
     
     
     
       Appellante heeft nadere stukken ingediend. 
     
     
     
       Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 mei 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante is ook de deskundige [naam] verschenen. 
     
     
   
   
     Overwegingen  
     
     
       
         Relevante bepalingen 
       
     
     
     
       1.1 
       Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
       
     
     
       1.2 
       Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 
       
       
     
     
       1.3 
       Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
       
       
         
           Feiten 
         
       
       
     
     
       2.1 
       Appellante exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een maatschap. Op 1 april 2014 hield appellante 60 melk- en kalfkoeien en 61 stuks jongvee. Op 8 oktober 2014 heeft appellante een aanneemovereenkomst getekend ten behoeve van de bouw van een nieuwe stal. Op 28 oktober 2014 is zij vervolgens een kredietovereenkomst aangegaan, waarvan de hoofdlening € 2.100.000,- bedraagt. De bouw van de stal is in oktober 2014 aangevangen. 
       
     
     
       2.2 
       Op 22 mei 2012 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van de nieuwe stal. Op 4 maart 2014 heeft appellante een melding ingediend als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van 140 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee. Appellante beschikt sinds 27 mei 2014 over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor die dieraantallen. 
       
     
     
       2.3 
       Op 8 april 2015 is de eerste fase van de bouwwerkzaamheden afgerond door de realisatie van een nieuwe stal naast de bestaande stal. In de tweede fase van de verbouwing is de oude stal afgebroken en op die plek een tweede nieuwe stal gebouwd. Deze tweede fase is afgerond op 16 juli 2015. 
       
     
     
       2.4 
       Op 2 juli 2015 hield appellante 72 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee. 
       
       
         
           Besluiten van verweerder 
         
       
       
       
         3.	Verweerder heeft bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.268 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren en het aantal fosfaatrechten dat appellante heeft verworven door overname van een beëindigd bedrijf. Verweerder heeft een korting toegepast van 293,5 kg.  
       
       
       
         
           Beroepsgronden 
         
       
       
     
     
       4.1 
       Op de zitting heeft appellante de beroepsgrond ten aanzien van de toepassing van de knelgevallenregeling ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, ingetrokken. Als beroepsgrond resteert onder andere dat het niet toekennen van fosfaatrechten voor de beoogde dieraantallen in haar geval in strijd is met artikel 1 van het EP.  
       
       
         4.2.1 
         Appellante voert aan dat op haar een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft voor de peildatum onomkeerbaar geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf om 140 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee te kunnen houden. Al in 2012 heeft appellante voorbereidingen getroffen voor de bouwwerkzaamheden door het aanvragen van een omgevingsvergunning voor de bouw van de nieuwe stal. Op dat moment was de invoering van een stelsel van productiebeperkende maatregelen voor haar niet voorzienbaar. Dit volgt ook uit de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1050). De voorzienbaarheid van het stelsel kan appellante dan ook niet worden tegengeworpen. Bovendien mocht appellante er - mede door signalen vanuit de overheid - in die periode op vertrouwen dat zij grondgebonden kon en mocht groeien. Het bedrijf van appellante is gelegen in een gebied waar veel grond beschikbaar is en appellante kon dan ook niet voorzien dat de door haar beoogde uitbreiding, op een door de overheid toentertijd voorgeschreven manier, niet gerealiseerd zou kunnen worden.  
         
       
       
         4.2.2 
         Appellante voert verder aan dat de door haar beoogde uitbreiding van de veestapel bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Appellante heeft op de oude bedrijfslocatie over de periode 2000-2009 haar bedrijf niet kunnen ontwikkelen vanwege de dreiging van een gedwongen beëindiging of verplaatsing van het bedrijf. In 2009 heeft appellante haar bedrijf daadwerkelijk moeten verplaatsen. De stallen op de nieuwe locatie waren ernstig verouderd en moesten worden vervangen. Het vervangen van deze oude stallen was enkel financieel rendabel in combinatie met een vergroting van de omvang van de veestapel. Dit, tezamen met het moeten aanschaffen van een tweede melkrobot maakt dat de uitbreiding naar 140 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee noodzakelijk was.  
         
       
       
         4.2.3 
         Door bijzondere omstandigheden heeft appellante de beoogde uitbreiding niet tijdig kunnen realiseren. Ten tijde van de peildatum werden er nog bouwwerkzaamheden verricht en was de beoogde situatie met 140 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee nog niet gerealiseerd. Appellante had verder in deze periode te kampen met het ziekbed en het overlijden van de zus van één van de maten. Ook dit heeft een negatief effect gehad op de realisatie van de beoogde uitbreiding. Het houden van het beoogde aantal dieren is voor appellante echter wel noodzakelijk om financiële draagkracht te houden. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft appellante een deskundigenrapportage overgelegd van 16 september 2020, opgesteld door Countus accountants en adviseurs. Uit dit rapport volgt dat de bruto schade € 54.845,- per jaar bedraagt.  
         
       
       
         4.2.4 
         Tot slot stelt appellante zich op het standpunt dat de bijzondere omstandigheden waar zij mee te kampen heeft gehad moeten worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante kan niet voldoen aan de 5%-drempel van de knelgevallenregeling, maar heeft de beoogde groei niet kunnen realiseren. Appellante stelt zich op het standpunt dat dit in strijd is met het verbod van willekeur dan wel met het gelijkheidsbeginsel. Voor andere bedrijven die ook zijn beperkt in hun bedrijfsvoering, zoals in geval van een bedrijfsovername of een startend bedrijf, is wel een regeling opgenomen, terwijl de knelgevallenregeling in het geval van appellante geen uitkomst biedt. De gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, terwijl een passende knelgevallenregeling ontbreekt, kunnen niet zonder meer tot het ondernemersrisico van appellante worden gerekend. 
         
       
     
     
       4.3 
       Appellante voert verder aan dat het verzoek om een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw in haar geval onterecht is afgewezen. Verweerder heeft onvoldoende rekening gehouden met de zwaarwegende belangen van appellante. In haar geval is geen sprake van een ‘fair balance’.   
       
     
     
       4.4 
       Appellante stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.  
       
       
         
           Standpunt van verweerder  
         
       
       
     
     
       5.1 
       Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Het melkveebedrijf van appellante wijkt niet af van andere melkveehouders, die in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. In zoverre is de last niet individueel. De beslissing van appellante om het bedrijf uit te breiden is een ondernemerskeuze, waarvan de gevolgen voor rekening en risico van appellante dienen te komen. Daarnaast is verweerder van oordeel dat de door appellante genomen beslissingen niet navolgbaar zijn. Appellante heeft in een laat stadium, op 28 oktober 2014, een financieringsovereenkomst getekend ten behoeve van de uitbreiding van het bedrijf. Op dat moment naderde het einde van het melkquotum en waren de productiebeperkende maatregelen al voorzienbaar. Verder heeft appellante niet aangetoond dat een bedrijfsuitbreiding van deze forse omvang, namelijk van 60 melk- en kalfkoeien naar in ieder geval 140 melk- en kalfkoeien, bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Bovendien heeft appellante een deel van de uitbreiding wel gerealiseerd en voor dat deel ook fosfaatrechten toegekend gekregen. Daar komt bij dat appellante voor meer stuks jongvee fosfaatrecht heeft gekregen dan dat zij rechtmatig mocht houden. Voor zover appellante al een last draagt, is dit niet enkel het gevolg van het fosfaatrechtenstelsel, maar ook van de keuze van appellante om de veestapel geleidelijk te laten groeien. De omstandigheid dat de zus van één van de maten na een ziekbed is overleden, hoewel denkbaar en begrijpelijk is dat dit van invloed is geweest op de bedrijfsvoering, leidt voor verweerder niet tot het oordeel dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De bijzondere omstandigheid bouwwerkzaamheden is door verweerder reeds getoetst onder de knelgevallenregeling en op basis hiervan heeft verweerder geconcludeerd dat deze bijzondere omstandigheid niet leidt tot een disproportionaliteit. Ook voor zover appellante heeft aangevoerd dat sprake is van rechtsongelijkheid met starters, komt verweerder niet tot een andere conclusie. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het College van 2 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:120) waarin is geoordeeld dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu appellante niet voldoet aan de vereisten voor toepassing van de startersregeling.  
       
     
     
       5.2 
       Tot slot is verweerder van oordeel dat, nu uit hetgeen door verweerder overwogen volgt dat appellante geen individuele en buitensporige last draagt, verweerder terecht geen aanleiding heeft gezien om aan appellante een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw te verlenen.  
       
       
         
           Beoordeling 
         
       
       
     
     
       6.1 
       Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
       
     
     
       6.2 
       Het College volgt appellante niet in haar standpunt dat de voorzienbaarheid van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel haar gelet op de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 maart 2021 (ECLI:NL:RBMNE:2021:1050) niet langer kan worden tegengeworpen. In weerwil van wat appellante lijkt te suggereren is de vordering van eiser in die procedure tegen de Rabobank niet afgewezen omdat de invoering van een dierenrechtenstelsel niet voorzienbaar zou zijn geweest, maar omdat het voor eiser even voorzienbaar was als voor de Rabobank. Het College verwijst met name naar rechtsoverweging 3.23 van dit vonnis. Met andere woorden: zowel de Rabobank als eiser wisten dat het risico op (dreigende) overschrijding van het derogatieplafond bestond en dat in dat geval een dierenrechtenstelsel zou komen. Ook de rechtbank constateert dat productiebeperkende maatregelen al vanaf 2007 boven de markt hingen.  
       
       
         6.3.1 
         Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College verder alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). 
         
       
       
         6.3.2 
         Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.  
         
       
       
         6.3.3 
         Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 
         
       
       
         6.3.4 
         Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht, in dit geval scenario 0 van het rapport van Countus accountants en adviseurs, aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 
         
       
       
         6.3.5 
         In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 140 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 5.268 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (72 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
         
       
       
         6.3.6 
         In dat verband is van belang dat appellante in 2014 concreet vorm heeft gegeven aan de beoogde uitbreiding door op 8 oktober 2014 een aanneemovereenkomst te tekenen en op 28 oktober 2014 een kredietovereenkomst aan te gaan, beide ten behoeve van de bouw van de nieuwe stal. De daadwerkelijke bouw van de stal is in oktober 2014 begonnen. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en waarop de bouw van de stal is gestart acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. De door appellante aangehaalde omstandigheid dat met de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (tegenwoordig Wet grondgebonden groei melkveehouderij), grondgebonden groei werd gefaciliteerd en de parlementaire stukken daarover tot uitdrukking brengen dat individuele grondgebonden groei mogelijk was, leidt niet tot een ander oordeel. Ook grondgebonden groei draagt namelijk bij aan de overschrijding van het landelijk fosfaatplafond en in die stukken valt niet te lezen dat grondgebonden groeiers bij een overschrijding van het landelijk fosfaatplafond zouden worden uitgezonderd bij het nemen van productiebeperkende maatregelen. Het College verwijst hiervoor naar de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414, onder 9.6.1 t/m 9.6.10). Het College overweegt vervolgens dat van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende reden voor het fors uitbreiden, van in ieder geval 72 melk- en kalfkoeien op 2 juli 2015 naar de beoogde 140 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee, van de veestapel niet is gebleken. Het College begrijpt dat appellante vanwege de gedwongen bedrijfsverplaatsing naar een locatie met verouderde stallen, gehouden was de stallen te vervangen. Echter, naar het oordeel van het College heeft appellante onvoldoende aangetoond dat een dergelijk forse uitbreiding noodzakelijk was om een verbouwing financieel rendabel te laten zijn. Het College is van oordeel dat het op de weg van appellante als professioneel melkveehouder had gelegen om af te zien van de plannen, dan wel haar plannen gewijzigd voort te zetten. Ook voor zover appellante heeft aangevoerd dat de bijzondere omstandigheden, de bouwwerkzaamheden en het overlijden van de zus van één van de maten, ertoe hebben geleid dat appellante de ingezette groei niet tijdig heeft kunnen voltooien, leidt dit niet tot een ander oordeel. Het is aan appellante om aannemelijk te maken dat de bijzondere omstandigheden ertoe hebben geleid dat zij een individuele en buitensporige last draagt. Het College acht het wel begrijpelijk dat het ziekbed en het overlijden van de zus van één van de maten ingrijpend is geweest en invloed heeft gehad op de bedrijfsvoering, maar daargelaten dat appellante onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze dit het bedrijf van appellante heeft geraakt, bestaat het tekort aan fosfaatrechten enkel uit het niet kunnen houden van de beoogde dieraantallen. Dit is op zich zelf onvoldoende om aan te nemen dat appellante individueel en buitensporig wordt getroffen. Appellante had ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich mee zou brengen. Gelet op hetgeen overwogen kan het College aan de door appellante overgelegde deskundigenrapportage niet de waarde toekennen die appellante daaraan gehecht wenst te zien. 
         
       
       
         6.3.7 
         Voor zover appellante aanvoert dat sprake is van strijd met het verbod van willekeur dan wel met het gelijkheidsbeginsel omdat voor haar situatie geen passende knelgevallenvoorziening bestaat, overweegt het College dat de keuze van de wetgever om de knelgevallenregeling niet uit te breiden met die gevallen waarin uitbreidingsinvesteringen zijn gedaan zonder dat deze uitbreiding op 2 juli 2015 volledig was gerealiseerd, niet ontoelaatbaar wordt geacht. Dat de wetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen uitbreiders en starters voor wie een speciale regeling in het leven is geroepen, behoort tot de beoordelingsvrijheid van de wetgever. Zie ook de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.6). Niet in geschil is dat appellante een bestaand bedrijf heeft uitgebreid en geen nieuw gestart bedrijf is in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is hier dan ook geen sprake. Dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling maakt niet dat in geval van appellante sprake is van een individuele en buitensporige last. Het College heeft de bijzondere omstandigheden meegewogen in rechtsoverweging 6.3.6 en is van oordeel dat de bijzondere omstandigheden er niet toe leiden dat in het geval van appellante sprake is van een individuele en buitensporige last. De beroepsgrond slaagt niet.  
         
       
       
         6.3.8 
         De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 
         
       
     
     
       6.4 
       Nu het College van oordeel is dat de belangen van appellante niet zwaarder wegen dan de belangen die met de invoering van het fosfaatrechtenstelsel zijn gediend, komt appellante niet in aanmerking komt voor een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.   
       
     
     
       6.5 
       Tot slot is het College van oordeel dat appellante haar standpunt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, motiveringsbeginsel of evenredigheidsbeginsel, onvoldoende heeft onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet.  
       
       
         
           Slotsom  
         
       
       
     
     
       7.1 
       Het beroep is ongegrond. 
       
     
     
       7.2 
       Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. 
       
       
     
   
   
     Beslissing 
     
     
       Het College verklaart het beroep ongegrond. 
     
     
     
     
       Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. drs. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2021. 
     
     
     
     
       De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.