ECLI: ECLI:NL:RBDHA:2018:9979

Titel: ECLI:NL:RBDHA:2018:9979 Rechtbank Den Haag , 25-07-2018 / C/09/542032 / HA ZA 17-1134

Gerecht: Rechtbank Den Haag

Datum uitspraak: 2018-07-25

Zaaknummer: C/09/542032 / HA ZA 17-1134

Proceduretype: Bodemzaak

Onderwerp: Civiel recht; Verbintenissenrecht

Rechtsmacht: NL

Taal: nl

Uitspraaktype: Uitspraak

URL: https://data.rechtspraak.nl/uitspraken/content?id=ECLI:NL:RBDHA:2018:9979

---

Overheidsaansprakelijkheid, Afspraak met, althans, toezegging van de Staat tot blijvende vergoeding van de exploitatiekosten van het Atrium?

vonnis 
     RECHTBANK DEN HAAG 
     
     
       Team handel 
     
     
     
     
     
       zaaknummer / rolnummer: C/09/542032 / HA ZA 17-1134 
     
     
     
       
         Vonnis van 25 juli 2018 
       
     
     
     
       in de zaak van 
     
     
     
       
         STICHTING WVO ZORG  te Vlissingen, 
       eiseres, 
       advocaat mr. T.A.M. van den Ende te Zwolle, 
     
     
     
       tegen 
     
     
     
       
         DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport)  te Den Haag, 
       gedaagde, 
       advocaat mr. E.C. Pietermaat te Den Haag. 
     
     
     
     
       Partijen zullen hierna WVO en de Staat genoemd worden. 
     
     
   
   
     
       1 De procedure 
     
       1.1. 
       Het verloop van de procedure blijkt uit: 
       
         
           de dagvaarding van 24 oktober 2018, met de producties 1-40; 
         
         
           de conclusie van antwoord, met de producties 1-11; 
         
         
           het tussenvonnis van 14 maart 2018, waarbij een comparitie van partijen is gelast; 
         
         
           de akte van WVO van 19 april 2018; 
         
         
           de akte van de Staat van 8 mei 2018, met productie 12; 
         
         
           het proces-verbaal van comparitie van 17 mei 2018; 
         
         
           de brief van mr. Verduijn namens de Staat van 30 mei 2018; 
         
         
           de brief van mr. Van den Ende van 5 juni 2018. 
         
       
       
     
     
       1.2. 
       Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald. 
       
     
     
       1.3. 
       
         Het proces-verbaal van de comparitie is buiten aanwezigheid van partijen opgemaakt. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken over het proces-verbaal voor zover het feitelijke onjuistheden betreft. De Staat heeft hiervan gebruik gemaakt bij brief van 30 mei 2018 en WVO bij brief van 5 juni 2018. De rechtbank leest het proces-verbaal met inachtneming van de opmerkingen die partijen daarover hebben gemaakt voor zover het feitelijke onjuistheden betreft.  
         
           2.	De feiten 
         
       
     
     
       2.1. 
       WVO is een zorginstelling die verschillende vormen van zorg levert, zowel intramuraal als extramuraal. WVO levert zorg op basis van de Wet langdurige zorg (Wlz), de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Er wordt zowel zorg geleverd bij cliënten thuis als op de locaties van WVO. WVO heeft verschillende locaties in de provincie Zeeland, waaronder verpleeghuizen, woonzorgcentra en zorgcentra. 
       
     
     
       2.2. 
       Aan de Vredehoflaan te Vlissingen exploiteert WVO twee verpleeghuizen en een woonzorgcentrum met 386 koop- en huurappartementen. De locatie staat ook wel bekend als “ Ter Reede ”. De twee verpleeghuizen en het woonzorgcentrum zijn met elkaar verbonden door een overdekte ruimte met het Atrium, dat het hart van de locatie Ter Reede is en de verbinding vormt tussen de verschillende vleugels van het gebouw en tevens fungeert als de ingang tot de locatie. Het Atrium is tevens een multifunctionele ruimte met voorzieningen voor de bewoners van Ter Reede zoals een bakkerij en verschillende andere winkeltjes, een sociaal restaurant en een kapper. Er worden in het Atrium ook activiteiten georganiseerd voor de bewoners van Ter Reede , dit alles om het voor hen mogelijk te maken zo lang mogelijk zelfstandig te wonen. Ook voor dezelfde doelgroep die in de wijk woont heeft het Atrium een functie.    
       
     
     
       2.3. 
       Ter Reede is het resultaat van een herstructurering welke is afgerond in 2005. In 1995 is de rechtsvoorganger van WVO, de Stichting Huisvesting en Verzorging voor Ouderen Vlissingen (HVOV), gestart met de planvorming voor de herstructurering van het toenmalige verzorgingshuis Ter Reede .  
       
     
     
       2.4. 
       Reden voor deze herstructurering was in de eerste plaats dat de westvleugel van Ter Reede , waarin 128 bewoners gehuisvest waren, gebouwd was in 1968 en functioneel ongeschikt was bevonden. In de tweede plaats was er sprake van veranderde wensen van zowel ouderen als de overheid met betrekking tot de vormgeving van de zorg.  
       
     
     
       2.5. 
       Op grond van de in 1995 geldende Wet op de Bejaardenoorden (hierna: Wbo)  waren de provincies belast met het vaststellen van plannen voor verzorgingshuizen en het subsidiëren van deze instellingen. Het was verboden om zonder een schriftelijke verklaring van geen bezwaar een bejaardenoord te bouwen of te exploiteren. 
       
     
     
       2.6. 
       Op 20 december 1996 heeft de provincie Zeeland op grond van artikel 6d Wbo een verklaring van geen bezwaar gegeven voor  “renovatie, vervangende nieuwbouw dan wel geheel of gedeeltelijke omvorming van de westvleugel van verzorgingshuis Ter Reede tot één of meer zorgcentra.” 
       
     
     
       2.7. 
       Per 1 januari 1997 is de Wbo vervangen door de Overgangswet verzorgingshuizen (hierna: de Overgangswet). De Overgangswet heeft de taak om verzorgingshuizen te subsidiëren tijdelijk overgedragen aan het College voor Zorgverzekeringen (hierna: CVZ), de rechtsopvolger van de Ziekenfondsraad.  
       
     
     
       2.8. 
       De Overgangswet bepaalde onder meer het volgende: 
       
       
       
         
           “HOOFDSTUK II. SUBSIDIËRING VAN VERZORGINGSHUIZEN 
         
         
           DOOR DE ZIEKENFONDSRAAD EN SUBSIDIEVOORSCHRIFTEN 
         
       
       
       
         
           Artikel 2 
         
       
       
         1. De Ziekenfondsraad is belast met het verstrekken van subsidies ten behoeve van verzorgingshuizen voor: 
       
       
         a. zorg bestaande uit duurzaam of kortdurend verblijf en verzorging dan wel verzorging gedurende de dag of nacht; 
       
       
         b. zorg die er op gericht is personen in staat te stellen zelfstandig te blijven wonen en die zonder die zorg aangewezen zouden zijn op duurzaam verblijf en verzorging; 
       
       
         c. het verbouwen en het geheel of gedeeltelijk vervangen van een verzorgingshuis. 
       
       
         (…)” 
       
       
     
     
       2.9. 
       Op 11 mei 1999 heeft WVO voor de uitvoering van het definitief ontwerp voor Ter Reede goedkeuring gevraagd aan de Ziekenfondsraad.	 
       
     
     
       2.10. 
       
         Op grond van de Overgangswet is de “Regeling College voor zorgverzekeringen  
         subsidiëring verzorgingshuizen 2000” (hierna: de Regeling CVZ) vastgesteld. De preambule van de Regeling CVZ luidde als volgt: 
       
       
       
         
           Het bestuur van het College voor Zorgverzekeringen; 
         
         
           overwegende dat het voornemen bestaat dat duurzaam verblijf en verzorging in een verzorgingshuis uiterlijk met ingang van het jaar 2001 onderdeel van de aanspraken op het terrein van de verzorging en verpleging krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten wordt, en dat vooruitlopend daarop op grond van de Overgangswet verzorgingshuizen subsidiëring van de verzorgingshuizen ten laste van het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten dient plaats te hebben; 
         
         
           overwegende dat de financiering van activiteiten als bedoeld in de artikelen 2b en 2c van de Wet op de bejaardenoorden, gelet op artikel 2, eerste lid, onder a en b, van de Overgangswet verzorgingshuizen voorshands ten laste van het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten op subsidiebasis wordt voortgezet; 
         
         
           gelet op artikel 13 van de Overgangswet verzorgingshuizen, 
         
         
           heeft in zijn vergadering van 28 oktober 1999 besloten: 
         
       
       
     
     
       2.11. 
       Artikel 24 van de Regeling CVZ bepaalde onder meer het volgende:  
       
       
         
           “Artikel 24 
         
         
           1. Van investeringen van de subsidieontvanger voor verbouw of nieuwbouw van f 200.000 of meer, niet zijnde een instandhoudingsinvestering als omschreven in bijlage 3, worden kapitaalslasten door het College voor zorgverzekeringen slechts bij het verstrekken van subsidie in aanmerking genomen voor zover het College voor zorgverzekeringen met inachtneming van de volgende leden voor die investeringen vooraf schriftelijk toestemming heeft verleend.(…)” 
         
       
       
     
     
       2.12. 
       De in 1968 ingevoerde Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) was in 1999 bedoeld om dekking te bieden voor zware geneeskundige risico’s zoals gehandicaptenzorg. De AWBZ voorzag onder meer in de financiering van intramurale zorg zoals verpleeginrichtingen, zwakzinnigeninrichtingen en inrichtingen voor lichamelijke en zintuiglijk gebrekkigen.    
       
     
     
       2.13. 
       Op 29 maart 2000 heeft een overleg plaatsgevonden tussen WVO, het CVZ, de provincie Zeeland en het Zorgkantoor. Hierbij is onder meer besproken dat aan WVO nog geen duidelijkheid kon worden gegeven over de kosten van de zorginfrastructuur (waaronder het Atrium) die aan het zorgbudget mochten worden toegevoegd.  
     
     
       2.14. 
       Bij brief van 9 augustus 2000 heeft het CVZ aan WVO onder meer het volgende geschreven: 
       
       
         
           “Eind maart heeft een overleg plaatsgevonden tussen CVZ, provincie Zeeland, zorgkantoor en initiatiefnemers. Het gaat in het geval van Ter Reede om meer dan aanvankelijk geplande extramuralisering van verzorgingshuisplaatsen. De vraag daarbij is onder meer welke kosten voor zorginfrastructuur aan het zorgbudget toegevoegd mogen worden. Dit onderwerp maakt overigens op dit moment deel uit van het overleg om te komen tot uniforme door het College Tarieven Gezondheidszorg (CTG) op te stellen beleidsregels. Voor wat betreft kapitaalslasten te verdisconteren in de exploitatie van extramurale zorgplaatsen is nu sprake van per provincie forse verschillen.” 
         
       
       
     
     
       2.15. 
       Bij brief van 26 september 2000 heeft WVO aan het CVZ nadere informatie verstrekt in het kader van de gevraagde goedkeuring.  
       
     
     
       2.16. 
       Bij brief van 21 november 2000 heeft het Zorgkantoor desgevraagd aan het CVZ een voorstel voor de financiering van de herstructurering van Ter Reede gedaan. Het Zorgkantoor heeft hierover, voor zover thans van belang, het volgende geadviseerd: 
       
       
         
           “De omvorming van Ter Reede naar een woonzorgcentrum is mogelijk gemaakt in het vigerende provinciale plan ouderenzorg. Op 20 december 1998 is hiervoor een verklaring van geen bezwaar afgegeven door de provincie. Het exploitatiebudget voor zorg- en dienstverlening is volledig in stand gehouden zodat in de nieuwe opzet er volwaardige verzorgingshuiszorg geboden kan worden. Dit zorgbudget bedraagt na actualisatie f 35.000,- per plaats per jaar. De huisvesting vindt plaats in nieuw te bouwen huurwoningen en bestaande aanleunwoningen, welke allen binnen de grenzen van de individuele huursubsidie vallen. Hiermee wordt voldaan aan de eis van financiële toegankelijkheid van zorg en wonen zoals ook geformuleerd in onze beleidsvisie. Een belangrijk uitgangspunt van het plan is dat de zorginfrastructuur ten laste van het AWBZ-budget kan worden gebracht. 
         
         
           Hierdoor wordt de woonzorgvariant voor iedere burger financieel bereikbaar. Wij concluderen dat het onderhavige plan inhoudelijk voldoet aan alle criteria die het Zorgkantoor stelt aan de woonzorgvariant als modernisering van een bestaand verzorgingshuis. Wij kunnen dan ook volledig instemmen met de omvorming volgens de opzet zoals deze is weergegeven in de aanvraag. 
         
       
       
       
         
           2. De provincie Zeeland heeft f 3.480.000,- gereserveerd als éénmalige bijdrage voor de realisering van het project. Bovendien kan een deel van de onderhoudsreservering van Ter Reede , globaal wordt gedacht aan f 1.000.000,-, beschikbaar gesteld worden. Dit omdat het gebouw kleiner wordt. Deze middelen zijn voldoende voor afboeking van de huidige boekwaarde van de te renoveren westvleugel. 
         
         
           De planopzet gaat uit van het scheiden van wonen en zorg. Dit betekent dat de toekomstige bewoners zelf de lasten voor huisvesting betalen naast een eigen bijdrage voor zorgverlening. Bij een financiering van de exploitatielasten van de zorginfrastructuur ten laste van de AWBZ is nadere éénmalige financiering niet noodzakelijk voor omvorming van de westvleugel tot woonzorgcentrum.” 
         
       
       
     
     
       2.17. 
       Bij brief van 21 december 2000 heeft het CVZ aan WVO goedkeuring verleend voor het definitieve ontwerpplan met inachtneming van de door het zorgkantoor voorgestelde financiering. De brief luidt, voor zover thans van belang, als volgt:  
       
       
         
           “Bij brief d.d. 21 november 2000 heeft het zorgkantoor Zeeland het volgende voorstel gedaan: 
         
       
       
         1. 	De omvorming van Ter Reede naar een woonzorgcentrum is mogelijk op grond van het vigerende plan ouderenzorg. Het exploitatiebudget wordt volledig in stand gehouden zodat er in de nieuwe opzet volwaardige verzorgingshuiszorg geboden kan worden. Dit zorgbudget bedraagt na actualisatie f 35.000,-- per plaats per jaar.  
       
       
         2.	De provincie Zeeland heeft f 3.480.000,-- gereserveerd als éénmalige bijdrage voor de realisering van het project. 
       
       
         3. 	Uit de onderhoudsreservering van Ter Reede kan f 1.000.000,-- beschikbaar worden gesteld. 
       
       
       
         
           De onder 2 en 3 genoemde middelen zijn voldoende voor de afboeking van de te amoveren westvleugel. Bij financiering van de exploitatielasten van de zorginfrastructuur ten laste van de AWBZ is nadere éénmalige financiering niet noodzakelijk. 
         
         
           Tevens is mij, als grondslag voor deze beschikking, gebleken dat kosten verbonden aan de 
         
         
           opzet van de te realiseren woonzorgvoorziening binnen het beschikbare budget van Ter Reede blijven. Ik doel daarbij onder andere op de uitgaven van de zorg- en dienstverlening, inclusief de exploitatie van de te realiseren zorginfrastructuur. 
         
       
       
       
         
           Ik hecht mijn goedkeuring aan het voorliggende definitieve ontwerpplan met in achtneming 
         
         
           van de door het zorgkantoor voorgestelde financiering.” 
         
       
       
     
     
       2.18. 
       Op 1 januari 2001 is de Overgangswet vervallen en is de verzorgingshuiszorg overgeheveld naar de AWBZ. Hierbij is ook de Wet ziekenhuisvoorzieningen (hierna: Wzv) van toepassing verklaard op verzorgingshuizen, waardoor verzorgingshuizen onder het bouwregime van de Wzv kwamen te vallen.  
       
     
     
       2.19. 
       Vanaf de onder 2.18 bedoelde overheveling werden verzorgingshuizen (in beginsel) niet meer gesubsidieerd. De verzorgingshuiszorg viel vanaf dat moment onder de Wet tarieven gezondheidszorg (hierna: Wtg), op grond waarvan de tarieven voor zorg door het College Tarieven Gezondheidszorg (hierna: CTG) werden bepaald. 
       
     
     
       2.20. 
       Bij brief van 2 november 2004 heeft WVO aan het CTG het volgende geschreven: 
       
       
         
           “Naar aanleiding van ons gesprek d.d. 28 oktober 2004 te Utrecht, verzoek ik u de afwikkeling van de in kopie bijgevoegde vergunning d.d. 21 december 2000, afgegeven door het College voor zorgverzekeringen, in behandeling te nemen. 
         
       
       
       
         
           Ten aanzien van de woonzorginfrastructuur verzoek ik u, naast de kapitaalslasten van de infrastructuur, rekening te houden met kosten voor inventaris, instandhouding, energielasten, schoonmaak- en onderhoudskosten en verzekeringen/belastingen. Immers, in de vergunning is sprake van een volledige exploitatie en niet louter van een vergoeding van kapitaalslasten. Het exploitatiebudget van de te transformeren verzorgingshuisplaatsen is in deze beschikbaar en toereikend.” 
         
       
       
     
     
       2.21. 
       In reactie hierop heeft het CTG/Zorgautoriteit i.o. (ZAio) bij brief van 16 november 2004 zich op het standpunt gesteld dat de uitgangspunten uit de brief van WVO niet binnen de beleidsregels van het CTG/ZAio passen.  
       
     
     
       2.22. 
       Bij brief en besluit van 29 september 2005 heeft het CTG/ZAio, voor zover thans van belang, het volgende geschreven aan WVO: 
       
       
         
           “In eerdergenoemde vergunning van CVZ is sprake van het instandhouden van het exploitatiebudget door middel van het toekennen van een zorgbudget van f 35.000,- per plaats per jaar. Na overleg met CVZ is gebleken dat de term zorgbudget uitsluitend betrekking heeft op de personele en materiële kosten naar de inhoud zoals die indertijd werd gehanteerd voor de intramurale verzorgingshuiszorg, exclusief kapitaalslasten.  
         
       
       
       
         
           Na de herstructurering van het verzorgingshuis Ter Reede in een woonzorgcomplex zal de bekostiging van de zorgverlening plaatsvinden conform de WTG-beleidsregel extramurale zorgprestaties. Op grond van deze beleidsregel is het budget voor de instelling afhankelijk van de daadwerkelijk geleverde zorg. Als gevolg hiervan is het WTG-budget lager dan het door CVZ toegezegde gegarandeerde budget. CTG/ZAio kan op grond van de vigerende beleidsregel niet instemmen met uw voorstel de kosten voor schoonmaak en technisch onderhoud van de zorginfrastructuur te honoreren. CTG/ZAio acht zich hierbij niet gebonden aan de toezegging van CVZ. U dient deze kosten derhalve op een andere wijze te bekostigen. Uw verzoek om een zorgbudget toe te kennen van f 35.000,- per plaats per jaar wijzen wij derhalve af. 
         
       
       
       
         
           CTG/ZAio is echter wel van mening dat wij uw initiatief kunnen scharen onder de overgangsregeling kapitaalslasten die geldt voor geëxtramuraliseerde instellingen. De daadwerkelijke kapitaalslasten van de zorginfrastructuur komen op grond van deze overgangsregeling in aanmerking voor vergoeding in het budget op het moment dat er bij CTG/ZAio een door partijen ondertekende aanvraag hiertoe wordt ingediend. Naar verwachting zal dit zijn bij de vaststelling van de nacalculatie over het jaar 2005. Gezien het feit dat hier sprake is van een overgangsregeling dienen wij te benadrukken dat op dit moment geen zekerheid kan bestaan voor de verdere financiering naar de toekomst toe.(…)”  
         
       
       
     
     
       2.23. 
       Tegen dit besluit heeft WVO bij brief van 2 november 2005 bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft zij op 21 november 2005 bij het College Bouw Zorginstellingen (hierna: CBZ) een verzoek ingediend om een verklaring/vergunning te verstrekken in het kader van de Wzv voor een bedrag van € 5,8 miljoen ter dekking van de exploitatielasten van Ter Reede . 
       
     
     
       2.24. 
       Op 1 oktober 2006 is de Wtg vervangen door de Wet marktordening gezondheidszorg (hierna: Wmg), op grond waarvan de tarieven voor zorg worden bepaald door de Nederlandse Zorg autoriteit (hierna: NZa). 
       
     
     
       2.25. 
       Op 13 december 2007 heeft er een overleg plaatsgevonden tussen WVO en het ministerie van VWS over de door het CTG aan WVO verleende vergunning en de dekking van de exploitatielasten van Ter Reede . De inhoud van dit gesprek heeft WVO bevestigd in haar brief van 21 december 2007, welke als volgt luidt: 
       
       
         
           “Hierbij bevestig ik u op hoofdlijnen het gesprek dat heeft plaatsgevonden tussen de heren [A] , [B] en [C] op het ministerie van VWS op de kamer van de heer [A] over de uitoefening van de vergunning d.d. 21 december 2000 van het College voor zorgverzekeringen voor onze stichting over woonzorgcentrum Ter Reede . 
         
       
       
       
         1. Vergunning 
       
       
         Op 21 december 2000 verstrekte het College voor zorgverzekeringen een vergunning tot omvorming van 150 plaatsen van verzorgingshuis Ter Reede te Vlissingen naar een te stichten woonzorgcentrum dat inmiddels in december 2005 in gebruik is genomen. In het gesprek wordt geconstateerd dat het CvZ bevoegd was op grond van de Overgangswet Bejaardenoorden vergunningen te verstrekken. 
       
       
       
         2. Inhoud vergunning 
       
       
         
           Op verzoek van onze stichting strekte de vergunning tot een budget per klant voor zorgverlening van 
           
           f 35.000,-- (prijspeil 2000) per jaar. Dit bedrag is een vertaling van de zorggerelateerde (loon)kosten in het toenmalige intramurale budget voor een verzorgingshuis. De reden tot aanvraag en vergunning is dat woonzorg in die periode bekostigd werd met een lumpsum van f 17.000,-- per jaar. Voor de verzorging van verzorgingshuisbewoners was dit een ontoereikend budget, zodat een budget per jaar werd afgegeven.  
         
         
           Toentertijd was de toegankelijkheid van nieuw te bouwen woonzorg zeer beperkt voor de lage inkomens. Om die reden is toestemming verzocht en verkregen om de exploitatiekosten exclusief salariskosten voor verzorging en schoonhouden appartementen van het te amoveren deel van het verzorgingshuis Ter Reede (de zgn. westvleugel), te kunnen besteden voor de nieuw in te richten woonzorginfrastructuur. 
         
         
           In het gesprek wordt geconstateerd dat deze vergunning eenmalig lijkt te zijn afgegeven door het CvZ en mogelijk zijn gelijke niet kent in Nederland. Een feit waarvan de initiatiefnemer natuurlijk niet van op de hoogte is of kon zijn. Tevens wordt vastgesteld dat bij de vernieuwing van een verzorgingshuis 
         
         
           meestal binnen het exploitatiebudget een nieuwe voorziening werd gebouwd waarbij het aantal kamers af moest nemen in verband met de gestegen kapitaalslasten per kamer. De vernieuwing in woonzorg was feitelijk een vernieuwing voor een deel van de populatie verzorgingshuisbewoners op een wijze die toentertijd nog in de kinderschoenen stond, maar waarvoor toen reeds enthousiasme bestond. Er is dus sprake van modernisering.  
         
         
           De heer [C] noemt hier nog het waarschijnlijke advies dat de Staatssecretaris tegemoet kan zien om de huisvestingslasten van de cliënten in het verzorgingshuis door henzelf te laten dragen in de naaste toekomst. Feitelijk is dit initiatief de voorloper hiervan. 
         
       
       
       
         3. Uitoefening vergunning 
       
       
         
           In 2005 is de NZa verzocht de vergunning te materialiseren waarop deze per brief d.d. 29 september 2005 aanbood de tijdelijke regeling ter subsidiëring van woonzorginfrastructuren te gebruiken. Voor de dekking van de exploitatiekosten van de woonzorginfrastructuur bestaat in de ogen van NZa geen oplossing. Voor het budget zorgverlening per cliënt van f 35.000,-- bestaat ook geen oplossing. In mijn ogen werd de vergunning genegeerd, waarop ik tegen deze beslissing bezwaar aantekende per 2 november 2005. Het bouwplan was afgerond einde 2005 en de bewoners konden verhuizen, zodat het nieuwe centrum feestelijk door staatssecretaris mevrouw Clémence Ross-van Dorp in gebruik is gesteld op 4 oktober 2006.  
         
         
           Tot op de dag van vandaag worden de zorgkosten afgedekt door thuiszorg en is de exploitatie voor risico van deze stichting. 
         
       
       
       
         4. Indiening woonzorginfrastructuur College Bouw Zorg voorzieningen 
       
       
         
           Gesprekken over de gerezen NZa-problematiek met het CBZ leidden tot hun aanbod om het plan opnieuw in procedure te nemen met de mogelijkheid het probleem op te lossen. Op dat moment wordt door onze advocaat geregeld dat de bezwarenprocedure bij het NZa met hun instemming wordt opgeschort om een mogelijke oplossing te bereiken.  
         
         
           In het gesprek stelt de heer [C] dat CBZ geen oplossing kan bieden, omdat zij tot de conclusie zijn gekomen dat er feitelijk een vergunning verleend is. Wel dringt hij aan op een oplossing van het probleem waarover hij heeft gesproken met de andere gesprekspartners van de overheid. 
         
       
       
       
         5. Oplossingsrichting 
       
       
         
           Ondergetekende stelt dat hij graag bereid is te zoeken naar een doeltreffende oplossing voor de financiering van de onderhavige vergunning. Wel benadrukt hij dat hij op voorhand in geen geval of op enigerlei wijze zijn financiële positie hierdoor wil benadelen. Hiervoor bestaat begrip. In eerste instantie wordt bezien of de woonzorginfrastructuur kan worden geëxploiteerd als een intramurale 
         
         
           instelling zoals in de vergunning wordt bedoeld. Deze suggestie wordt niet nader besproken. De heer [A] verkent de mogelijkheid de kapitaalslasten van de investering terug te brengen tot het niveau dat wordt gehanteerd in de tijdelijke regeling ter subsidiëring van woonzorginfrastructuren door versnelde afschrijving. Voor de vergoeding van de overige exploitatielasten wordt geen oplossing gezien. 
         
         
           De heer [A] ziet geen mogelijkheid tot afkoop van deze kosten. Een andersoortige oplossing voor financiering van deze exploitatielasten wordt niet geboden. 
         
         
           Mag een instelling verwachten dat een vergunning wordt uitgevoerd in een passend financieel regime? Wordt er terecht een beroep gedaan op continuïteit van overheidsbeleid? Is het redelijk te verwachten dat een vergunning wordt uitgevoerd zoals hij is vastgesteld? Er is in het gesprek geen conclusie getrokken.  
         
         
           Cruciaal is dat in 2008 voor partijen een oplossing van het probleem wordt gevonden, omdat de regelgeving voor financiering van onroerend goed gaat veranderen. Instellingen worden zelf risicodragend. Deze toekomstige regelgeving compliceert het vinden van een oplossing. 
         
       
       
       
         6. Afspraak 
       
       
         Afrondend stelt de heer [A] voor dat de heer [B] intern binnen de NZa beziet wat de ‘houdbaarheid’ van het standpunt van de NZa is. Bij een negatieve inschatting van de afloop van een formele procedure kan beter, voor uitlopend op een bezwarenprocedure of een rechterlijke uitspraak, naar een oplossing worden gezocht waarmee allen akkoord kunnen gaan.” 
       
       
     
     
       2.26. 
       Bij brief van 27 maart 2008 heeft de NZa aan WVO het volgende bericht: 
       
       
         
           “Naar aanleiding van het gesprek op het Ministerie van VWS op 13 december 2007 en uw brief van 21 december 2007, met kenmerk JdG/bfg, berichten wij u als volgt. 
         
       
       
       
         
           In uw brief bevestigt u de hoofdlijnen van hetgeen in bovengenoemd onderhoud is besproken en stelt u een oplossingsrichting voor ten aanzien van de financiering van een door het CVZ op 21 december 2002 afgegeven vergunning met betrekking tot de herstructurering van het verzorgingshuis Ter Reede te Vlissingen. Naar aanleiding hetgeen is besproken in dit onderhoud en nadere interne analyse heeft de NZa zijn eerdere besluit, dat is neergelegd in de brief van het CTG/ZAio van 29 september 2005, naar aanleiding van uw verzoek van 14 februari 2005, heroverwogen. Deze heroverweging leidt tot het navolgende herziene besluit. 
         
       
       
       
         
           Allereerst blijft de NZa van oordeel dat uw personele en materiële kosten kunnen worden gedekt uit de opbrengsten van de door uw instelling geleverde extramurale zorgprestaties, en dat uw kapitaalslasten worden bekostigd op grond van de Beleidsregel overgangsregeling kapitaalslasten extramurale zorg en de Beleidsregel zorginfrastructuur. Hetgeen u overigens ook niet bestrijdt.  
         
       
       
       
         
           De NZa is, mede gelet op de bovengenoemde besluit van het CVZ, bovendien van oordeel dat binnen de vigerende NZa-beleidsregels alsnog (grotendeels) tegemoet kan worden gekomen aan uw verzoek ten aanzien van de exploitatiekosten van het Atrium. Deze kosten kunnen worden bekostigd op grond van onderdeel 2.1 c van de Beleidsregel zorginfrastructuur. De NZa zal deze kosten in uw budget vanaf 2005 verwerken in de eerstvolgende rekenstaat met tariefbeschikking. 
         
         
           Gezien het feit dat met bovenstaand herzien besluit (nagenoeg geheel) tegemoet wordt gekomen aan uw verzoek, en de in uw bezwaarschrift neergelegde bezwaren tegen de eerdere afwijzing, verzoeken wij u om binnen vier weken na dagtekening van bovenbedoelde herziene tariefbeschikking aan te geven of u uw bezwaarschrift wenst te handhaven. 
         
       
       
       
         
           Voor de volledigheid wijzen wij u erop dat de bekostiging van de V&V door de invoering van de ZZP’s ingrijpend zal wijzigen in de (nabije) toekomst. Vooral met betrekking tot de kapitaalslasten zullen aanbieders meer vrijheid krijgen, maar daarnaast ook meer risico lopen. 
         
       
       
       
         
           De NZa wijst er derhalve op dat bovenstaand besluit geen garanties met zich meebrengt voor toekomstige wijzigingen in de bekostigingssystematiek. De NZa zal daarbij een overgangsregeling 
         
         
           treffen, welke dan waarschijnlijk ook op uw instelling van toepassing zal zijn.” 
         
       
       
     
     
       2.27. 
       In reactie op deze brief heeft WVO bij brief van 24 april 2008, voor zover thans van belang, het volgende geschreven: 
       
       
         
           “Uw bovengenoemde brief over de bekostiging van het atrium Ter Reede te Vlissingen heb ik in goede orde ontvangen. Aan uw brief heeft - naast onderlinge gesprekken ook intensief overleg met vertegenwoordigers van het College Bouw Zorginstellingen (de heer [C] ) en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de heer [A] ) ten grondslag gelegen. 
         
       
       
       
         
           Allereerst spreek ik mijn grote erkentelijkheid uit voor de handreiking die u biedt om het probleem van de exploitatie van het atrium van de locatie Ter Reede tot een financieel verantwoorde oplossing te brengen.  
         
       
       
       
         
           In het besluit/vergunning van het College voor Zorgverzekeringen d.d. 21 december 2002 is goedkeuring verleend voor de bouw en exploitatie van het atrium Ter Reede en een vergoeding voor de personeels/zorgcomponent per klant per jaar. Bij de door u geboden oplossing (financiering exploitatie atrium) kan ik ermee instemmen dat de betaling van de zorgcomponent wordt ingevuld ten laste van thuiszorg bekostigd uit de AWBZ. Immers, heden ten dage is dit de gebruikelijke handelwijze, waar klant en instelling wel bij varen. De overige lasten van de exploitatie van het atrium en de kapitaalslasten kunnen bekostigd worden ingevolge de door ons opgestelde begroting, die ik voor de volledigheid bijvoeg. Overeenkomstig de regels van de onderhavige regeling zorginfrastructuur zal ik u een afrekening sturen gebaseerd op deze begroting.  
         
       
       
       
         
           Uit uw standpunt leid ik af dat u een pragmatische materiële oplossing heeft bedoeld te vinden voor de subsidiëring van het atrium. Immers, in het voorgaande heeft u aangegeven geen reguliere uitvoering te kunnen geven aan de verleende vergunning, omdat een woonzorginfrastructuur in uw ogen niet bekostigd en geëxploiteerd kan worden als ware het een intramurale instelling. Het College Bouw Zorginstellingen heeft de rechtsgeldigheid van het besluit van College voor Zorgverzekeringen bevestigd in zijn brief van 31 maart 2008, waarvan ik een kopie bij deze brief sluit. 
         
       
       
       
         
           De continuïteit in de subsidiëring uit de tijdelijke regeling zorginfrastructuur is ook voor u op dit moment onduidelijk, omdat een nieuw kader nog onbekend is. U wijst er in uw brief op dat instellingen zelf risicodragend worden voor hun onroerend goed en het risicoprofiel voor een organisatie toeneemt. In de ‘cure’-sector wordt deze invoering begeleid door een commissie van deskundigen om aperte onredelijkheden in de praktijk te kunnen helpen oplossen. 
         
       
       
       
         
           Vergelijkenderwijze begrijp ik dat u bedoelt dat de continuïteit van bekostiging van het jaarlijkse exploitatiebedrag van het atrium in totaliteit - na het expireren van de huidige tijdelijke regeling voor zorginfrastructuur - zal moeten worden ondergebracht in enig financieel kader dat door de overheid wordt uitgevoerd. Deze benadering geeft een fundament onder de exploitatie van het atrium locatie Ter Reede , zodat ik hiermee kan instemmen. Daarbij ga ik er, gezien de brief van het College Bouw, van uit dat het atrium van de locatie Ter Reede op dezelfde wijze behandeld zal worden als bouwkundige investeringen waarvoor onder de toenmalige WZV of de WTZi een verklaring 
         
         
           c.q. een vergunning is verleend.(…)” 
         
       
       
     
     
       2.28. 
       In aansluiting op de onder 2.26 bedoelde brief heeft de NZa de exploitatielasten van het Atrium vanaf 2005 tot en met 2014 bekostigd op basis van de Beleidsregel zorginfrastructuur. Vanaf 1 januari 2015 tot 1 januari 2018 heeft de NZa deze exploitatielasten bekostigd op basis van een overgangsregeling, namelijk de Subsidieregeling voortzetting zorginfrastructuur 2015 - 2017 (hierna: de Subsidieregeling). Met ingang van 1 januari 2018 is deze subsidiëring beëindigd.     
       
     
     
       2.29. 
       Ten aanzien van de bekostiging van de verzorgingshuis- en verpleeghuiszorg hebben zich twee verschillende stelselwijzigingen voorgedaan, die hierna worden toegelicht. 
       
       
         2.29.1. 
         In de eerste plaats heeft een overgang plaatsgevonden van een systeem van budgetbekostiging naar een systeem van prestatiebekostiging, zowel ten aanzien van de kosten van zorg als ten aanzien van de kapitaallasten. Tot en met 2008 bestond er een systeem van budgetbekostiging. Een zorgaanbieder en het zorgkantoor maakten productieafspraken. De NZa stelde op basis van de gemaakte afspraken een budget vast voor de zorgaanbieder. Vanaf 1 januari 2009 is het systeem van prestatiebekostiging ingevoerd, waarbij de vergoeding van de zorg afhankelijk is van het aantal geleverde prestaties, aanvankelijk “zorgzwaartepakketten” (hierna: ZZP’s). Van 2009 tot en met 2011 heeft een overgangsregeling gegolden. 
         
       
       
         2.29.2. 
         Met betrekking tot kapitaallasten van instellingen met langdurige zorg heeft zich een vergelijkbare wijziging voorgedaan. Tot en met 2011 gold voor de kapitaallasten van de instellingen een systeem van budgetbekostiging. De hoogte van de budgetvergoeding werd individueel vastgesteld. Tot en met 2008 gebeurde dat op basis van een bouwregime: voor de bouw van een zorginstelling was een bouwvergunning vereist. Tot en met 2005 ging het om een vergunning van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen op grond van de Wzv, en vanaf 2006 tot en met 2008 op grond van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: WTZi). De hoogte van de budgetvergoeding was afhankelijk van het maximuminvesteringsbedrag uit de vergunning. 
         
       
       
         2.29.3. 
         Met ingang van 1 januari 2012 is het systeem van budgetbekostiging vervangen door een systeem van prestatiebekostiging. Zorgaanbieders krijgen per prestatie een vaste vergoeding voor kapitaallasten: de zogenaamde ‘normatieve huisvestingscomponent’, waarvan de hoogte landelijk wordt vastgesteld door de NZa. Van 2012 tot en met 2017 heeft een overgangsregeling gegolden. 
         
       
       
         2.29.4. 
         Met de overgang van budget- naar prestatiebekostiging zijn zorgaanbieders risico gaan lopen over hun zorgkosten en kapitaallasten. Zorgaanbieders hebben vanaf 2012 in toenemende mate een vergoeding van kapitaallasten ontvangen gerelateerd aan hun zorgproductie. In afnemende mate is dit gebaseerd op het systeem van een gegarandeerde vergoeding voor kapitaallasten. Per 2018 zijn vergoedingen voor zorgkosten en kapitaallasten geheel gerelateerd aan de productie. Alle aanbieders moeten ervoor zorgen dat zij hun investeringen (in vastgoed) kunnen terugverdienen.  
         
       
       
         2.29.5. 
         In de tweede plaats heeft zich een stelselwijziging voorgedaan in de langdurige zorg. Per 1 januari 2015 is de AWBZ vervangen door de Wlz. De stelselwijziging komt er in hoofdlijnen op neer dat (de bekostiging van) intramurale langdurige zorg is overgeheveld van de AWBZ naar de Wlz. De (bekostiging van) extramurale langdurige zorg is overgeheveld van de AWBZ naar de Zvw, de Wmo en de Jeugdwet. 
         
       
     
     
       2.30. 
       Met ingang van 2018 hebben gemeenten extra middelen verkregen om zorginfrastructuur te bekostigen. In een bestuurlijk overleg tussen de Vereniging Nederlandse Gemeenten en het ministerie van VWS is afgesproken om een deel van de middelen, te weten € 27,8 miljoen, structureel te reserveren voor de gemeenten. Het is aan elke gemeente om te bepalen hoe zij dit budget wil gebruiken. Zij kan het budget gebruiken voor de afbouw of continuering van bestaande projecten, maar ook voor nieuwe projecten. 
       
     
     
       2.31. 
       Bij brief van 6 juli 2017 heeft WVO de Staat verzocht te voorzien in een structurele bekostiging van de exploitatiekosten van het Atrium en bij gebreke daarvan de Staat aansprakelijk gesteld voor de door WVO te lijden schade. 
       
     
     
       2.32. 
       Op deze brief heeft de Staat bij brief van 4 augustus 2017 afwijzend gereageerd. 
       
       
     
   
   
     
       3 Het geschil 
     
       3.1. 
       WVO vordert dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad: 
       
       
         
           primair: 
         
         I	voor recht verklaart dat de Staat tekortkomt in de nakoming van de verbintenis tot dekking van de exploitatielasten van WVO ter zake het Atrium op de locatie Ter Reede te Vlissingen; 
         II	voor recht verklaart dat de Staat gehouden is de schade die WVO lijdt en in de toekomst zal lijden, ten gevolge van de tekortkoming van de verbintenis tot dekking van de exploitatielasten van WVO ter zake het Atrium op de locatie Ter Reede , aan WVO te vergoeden; 
         III	de Staat veroordeelt tot vergoeding van de door WVO geleden en nog te lijden schade, waarvan de hoogte nader dient te worden opgemaakt bij staat, en aldus te verwijzen naar een schadestaatprocedure; 
         
           subsidiair: 
         
         IV	voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig handelt jegens WVO door aan haar geen vergoeding te betalen die voorziet in dekking van de exploitatielasten van WVO ter zake het Atrium op de locatie Ter Reede te Vlissingen; 
         V	voor recht verklaart dat de Staat gehouden is de schade die WVO lijdt en in de toekomst zal lijden, ten gevolge van het onrechtmatig handelen van de Staat jegens WVO door aan haar geen vergoeding te betalen die voorziet in dekking van de exploitatielasten van WVO ter zake het Atrium op de locatie Ter Reede te Vlissingen, aan WVO te vergoeden; 
         VI	de Staat veroordeelt tot vergoeding van de door WVO geleden en nog te lijden schade, waarvan de hoogte nader dient te worden opgemaakt bij staat, en aldus te verwijzen naar een schadestaatprocedure; 
         
           primair en subsidiair: 
         
         VII	de Staat veroordeelt in de buitengerechtelijke kosten van WVO ten bedrage van  
         	€ 2.500,-, te voldoen binnen 14 dagen na dagtekening van het vonnis en indien voldoening niet binnen deze termijn plaatsvindt te vermeerderen met de wettelijke rente, te rekenen vanaf de datum van het vonnis, althans van de veertiende dag na de datum van het vonnis tot aan de dag van de algehele voldoening; 
         VIII	de Staat veroordeelt in de kosten van de procedure, te voldoen binnen 14 dagen na dagtekening van het vonnis, en indien voldoening niet binnen deze termijn plaatsvindt te vermeerderen met de wettelijke rente, te rekenen vanaf de datum van het vonnis, althans van de veertiende dag na de datum van het vonnis tot aan de dag van de algehele voldoening; 
         IX	de Staat veroordeelt in de na de uitspraak vallende kosten (nakosten), voor wat betreft het salaris van de advocaat (nasalaris) forfaitair berekend op € 131,00 zonder betekening en verhoogd met € 68,00 in geval van betekening, te voldoen binnen 14 dagen plaatsvindt te vermeerderen met de wettelijke rente, te rekenen vanaf de datum van het vonnis, althans vanaf de veertiende dag na de datum van het vonnis tot aan de dag van de algehele voldoening. 
       
       
     
     
       3.2. 
       
         Hieraan legt WVO, samengevat, de volgende stellingen ten grondslag. Primair stelt WVO zich op het volgende standpunt. Met het onder 2.17 bedoelde besluit - dat WVO aanduidt als een vergunning - heeft het CVZ goedkeuring verleend voor het herstructureringsproject van Ter Reede , waarbij onder meer is bepaald dat de kosten van de zorginfrastructuur, namelijk de kapitaallasten en de overige exploitatiekosten - zoals onderhoudskosten, belastingen, verzekeringen en schoonmaak - uit het zorgbudget van de AWBZ zouden worden gedekt. Als voorwaarde voor de vergunning heeft het CVZ opgenomen dat het exploitatiebudget volledig in stand wordt gehouden. Die voorwaarde is een afspraak tussen partijen. De gemaakte afspraak is niet aan een termijn gebonden, zodat WVO nog steeds nakoming daarvan door de Staat kan vorderen, totdat de gebouwen waarop de exploitatielasten zien volledig zijn afgeschreven en ongeacht enige stelselwijziging. Aan de afspraak is in de afgelopen 17 jaar uitvoering gegeven, waarbij er - met betrokkenheid en instemming van VWS - vanaf 2005 een bijzondere regeling is getroffen omdat de financieringsconstructie, die partijen ten tijde van de vergunning voor ogen stond, niet langer mogelijk was. Gelet op deze regeling en de omstandigheid dat de NZa geen bezwaar heeft gemaakt tegen de inhoud van de onder 2.27 bedoelde brief van WVO, heeft de Staat erkend dat de bekostiging structureel zal moeten worden ondergebracht in enig financieel kader dat door de overheid wordt uitgevoerd. Met de onder 2.31 bedoelde brief van de Staat is het verzuim gegeven.  
         Als er geen sprake zou zijn van een afspraak, stelt WVO zich op het standpunt dat de vergunning een toezegging tot structurele financiering van de exploitatielasten inhield, waarop WVO gerechtvaardigd mocht vertrouwen. Daarbij komt nog dat de toenmalige staatssecretaris Van Rijn in december 2016 heeft toegezegd toe te willen werken naar een landelijke regeling die de Subsidieregeling vervangt, hetgeen ook in de rijksbegroting van VWS voor 2018 is vermeld. Desondanks is die regeling niet tot stand gekomen. Het onder  2.30 bedoelde bedrag van 27,8 miljoen euro, dat aan de gemeenten wordt verstrekt, is volstrekt ontoereikend.    
         Subsidiair stelt WVO zich op het standpunt dat de Staat, door de gemaakte afspraak althans toezegging als hiervoor bedoeld niet na te komen, toerekenbaar onrechtmatig handelt jegens WVO. Dit temeer omdat WVO met de extramuralisatie uitvoering heeft gegeven aan het - nog steeds gevoerde - beleid van VWS dat gericht is op het zolang mogelijk thuis laten wonen van ouderen. Ten slotte acht WVO nog van belang dat zij een unieke positie heeft, omdat geen andere zorgaanbieder een vergelijkbare vergunning van het CVZ heeft.   
       
       
     
     
       3.3. 
       De Staat voert verweer.  
       
     
     
       3.4. 
       Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan. 
       
     
   
   
     
       4 De beoordeling 
     Afspraak met betrekking tot blijvende vergoeding van exploitatiekosten? 
     
     
       4.1. 
       In dit geding strijden partijen over de vraag of WVO, in afwijking van de thans geldende regels, jegens de Staat aanspraak blijvend aanspraak kan maken op vergoeding van de exploitatiekosten van het Atrium van Ter Reede , dat wil zeggen: voor de duur van de afschrijvingstermijn van de gebouwen. Daartoe moet allereerst worden beoordeeld of, zoals WVO primair stelt en de Staat betwist, tussen partijen is overeengekomen dat WVO blijvend een vergoeding zal ontvangen voor de exploitatiekosten van het Atrium.  
       
     
     
       4.2. 
       Anders dan WVO stelt, kan het besluit van 21 december 2000 van het CVZ niet als een overeenkomst tussen partijen worden aangemerkt. Een overeenkomst komt tot stand door een aanbod en de aanvaarding daarvan (artikel 6:217 Burgerlijk Wetboek, hierna: BW). Het besluit, waarbij het CVZ goedkeuring verleende voor het herstructureringsplan voor Ter Reede , met inbegrip van door het Zorgkantoor voorgestelde financiering, is naar zijn aard een publiekrechtelijke rechtshandeling en kan in beginsel niet als een aanbod tot het sluiten van een overeenkomst met WVO worden aangemerkt. Dat kan anders zijn indien bijvoorbeeld sprake is van een bevoegdhedenovereenkomst (vgl. ECLI:NL:HR:2011: BP3057), maar dat geval doet zich hier niet voor.  
       
     
     
       4.3. 
       Overigens kan, ook als wel sprake zou zijn van een overeenkomst tussen het CVZ en WVO, dit betoog WVO niet baten. Zoals de Staat onweersproken heeft aangevoerd, is het CVZ (evenals haar huidige rechtsopvolger: het Zorginstituut) een zelfstandig bestuursorgaan met eigen rechtspersoonlijkheid (artikel 2:1 lid 2 BW). Dit brengt mee dat Staat niet tot nakoming van een eventueel door het CVZ gesloten overeenkomst kan worden aangesproken. 
       
       
         
           Toezegging met betrekking tot blijvende vergoeding van exploitatiekosten? 
         
       
       
     
     
       4.4. 
       WVO stelt voorts dat het CVZ bij zijn besluit van 21 december 2000 blijvende financiering van de exploitatielasten van het Atrium heeft toegezegd. De Staat heeft dit gemotiveerd betwist en heeft betoogd dat wel van toestemming maar niet van een toezegging sprake is. Hierover overweegt de rechtbank als volgt. 
       
     
     
       4.5. 
       De rechtbank neemt tot uitgangspunt dat de overheid, met inachtneming van de publiekrechtelijke beginselen, beleidsvrijheid toekomt bij de uitvoering van zijn publieke taak. Hieruit volgt dat het de overheid in beginsel vrijstaat om, indien naar zijn oordeel het beleid met betrekking tot de bekostiging van zorginfrastructuur wijziging behoeft, hiertoe passende maatregelen te nemen.  
       
     
     
       4.6. 
       Die situatie heeft zich hier ook voorgedaan. Ten aanzien van de bekostiging van de verzorgingshuis- en verpleeghuiszorg hebben zich twee majeure stelselwijzigingen voorgedaan. Zo is het systeem van budgetbekostiging is vervangen door een systeem van prestatiekostiging en is de AWBZ per 1 januari 2015 vervangen door de Wlz. De (bekostiging van) extramurale langdurige zorg is overgeheveld van de AWBZ naar de Zvw, de Wmo en de Jeugdwet. Gemeenten zijn nu de aangewezen instanties om zorginfrastructuur te bekostigen.  
       
     
     
       4.7. 
       Gegeven voormelde beleidsvrijheid diende WVO bij de door haar gewenste herstructurering van Ter Reede rekening te houden met mogelijke toekomstige beleidswijzigingen. Dit klemt te meer nu voor haar aan dit project langdurige financiële verplichtingen verbonden waren, zoals de exploitatiekosten van het Atrium.  
       
     
     
       4.8. 
       Van een overheidstoezegging is sprake bij een in concrete bewoordingen gestelde uitspraak, waarin een bepaalde handelwijze van de overheid in het vooruitzicht wordt gesteld. De overheidstoezegging dient verder een begunstigend karakter te hebben, gekenmerkt te worden door eenzijdigheid, gericht te zijn op een specifieke situatie en persoonsgericht en -gebonden te zijn. Wanneer sprake is van een overheidstoezegging, maar deze vervolgens niet wordt nagekomen, is de instantie die de toezegging heeft gedaan in beginsel aansprakelijk.  
       
     
     
       4.9. 
       Het voorgaande brengt mee dat, slechts indien komt vast te staan dat het besluit van het CVZ, zoals WVO dat redelijkerwijs mocht begrijpen, ertoe strekte dat de exploitatielasten, ongeacht toekomstige beleidswijzigingen, blijvend zouden worden vergoed, WVO daarop mocht vertrouwen.   
       
     
     
       4.10. 
       De vraag, of het besluit van het CVZ deze toezegging bevat, is een kwestie van uitleg, welke dient plaats te vinden aan de hand van de wilsvertrouwensleer zoals neergelegd in de artikelen 3:33 en 3:35 BW. Daarbij zijn alle omstandigheden van het geval van belang. De rechtbank neemt het volgende in aanmerking.  
       
     
     
       4.11. 
       
         WVO heeft aanvankelijk op grond van artikel 2 van de Overgangswet aan de Ziekenfondsraad toestemming gevraagd voor het plan tot herstructurering van Ter Reede . De Ziekenfondsraad was (zie 2.8) destijds belast met het verstrekken van subsidies ten behoeve van onder meer het bouwen en verbouwen van verzorgingshuizen. Ten tijde van de behandeling van de aanvraag waren de taken van de Ziekenfondsraad inmiddels overgedragen aan het CVZ. Aangezien met de herstructurering van Ter Reede meer dan 
         
           f  200.000 was gemoeid, zou ingevolge artikel 24 van de Regeling CVZ bij de verstrekking van subsidie aan WVO slechts rekening worden gehouden met de kapitaallasten, als het CVZ vooraf schriftelijk toestemming had verleend voor het bouwplan (zie 2.11). Ten tijde van de behandeling van de aanvraag bij het CVZ werd echter voorzien (zie 2.10) dat het stelsel van subsidieverlening zou worden vervangen door het stelsel van het verstrekken van zorgbudgetten uit de AWBZ. Hiermee werd in de behandeling van de aanvraag van WVO rekening gehouden, zoals reeds blijkt uit de brief van het CVZ van 9 augustus 2000 (zie 2.14) en het advies van de Ziekenfondsraad (zie 2.16). Zoals WVO onweersproken heeft gesteld, is hierbij door de Ziekenfondsraad en het CVZ onder ogen gezien dat WVO langdurige financiering voor het plan nodig had, met als bijzondere omstandigheid dat sprake was van een extramurale voorziening (het Atrium), welke diende om het scheiden van wonen en zorg op gang te brengen.  
       
       
     
     
       4.12. 
       In haar advies heeft de Ziekenfondsraad over (de financiering van) het bouwplan onder meer overwogen:  
       
       
         “ Een belangrijk uitgangspunt van het plan is dat de zorginfrastructuur ten laste van het AWBZ-budget kan worden gebracht. Hierdoor wordt de woonzorgvariant voor iedere burger financieel bereikbaar. Wij concluderen dat het onderhavige plan inhoudelijk voldoet aan alle criteria die het Zorgkantoor stelt aan de woonzorgvariant als modernisering van een bestaand verzorgingshuis. Wij kunnen dan ook volledig instemmen met de omvorming volgens de opzet zoals deze is weergegeven in de aanvraag. (…) De planopzet gaat uit van het scheiden van wonen en zorg. Dit betekent dat de toekomstige bewoners zelf de lasten voor huisvesting betalen naast een eigen bijdrage voor zorgverlening. Bij een financiering van de exploitatielasten van de zorginfrastructuur ten laste van de AWBZ is nadere éénmalige financiering niet noodzakelijk voor omvorming van de westvleugel tot woonzorgcentrum.”.  
       
       
       
         Dit advies heeft het CVZ in zijn besluit overgenomen met de overweging:  
       
       
       
         “ De omvorming van Ter Reede naar een woonzorgcentrum is mogelijk op grond van het vigerende plan ouderenzorg. Het exploitatiebudget wordt volledig in stand gehouden zodat er in de nieuwe opzet volwaardige verzorgingshuiszorg geboden kan worden. Dit zorgbudget bedraagt na actualisatie f 35.000,-- per plaats per jaar.” 
       
       
     
     
       4.13. 
       
         Uit het voorgaande volgt dat het CVZ op grond van artikel 24 van de Regeling  CVZ goedkeuring heeft verleend aan het ontwerpplan met in achtneming 
         van de door het zorgkantoor voorgestelde financiering. Hieruit kan naar het oordeel van de rechtbank wel worden afgeleid dat het budget onder de (beoogde) financieringsregels voorlopig in stand zou blijven, maar kan niet worden afgeleid dat het CVZ aan WVO heeft toegezegd dat - ongeacht eventuele toekomstige beleidswijzigingen - de exploitatiekosten van het Atrium van Ter Reede blijvend zouden worden vergoed. De omstandigheid dat het WVO toen mogelijk als enige zorginstelling in Nederland een dergelijke toestemming van het CVZ heeft ontvangen maakt dit niet anders, eens te minder nu is gesteld noch gebleken dat dit de WVO ten tijde van het besluit bekend was.  
       
       
     
     
       4.14. 
       Anders dan WVO nog heeft gesteld, volgt uit de omstandigheid dat de Staat, ondanks stelselwijzigingen, vanaf 2005 tot 2018 de exploitatiekosten voor het Atrium is blijven vergoeden, dat medewerkers van de Staat hebben meegedacht om de exploitatielasten van het Atrium onder enige regeling aan WVO te kunnen vergoeden, en dat de Staat niet heeft gereageerd op de onder 2.27 bedoelde brief van WVO, niet dat de Staat alsnog heeft erkend dat de bekostiging van het Atrium structureel zal moeten worden ondergebracht in enig financieel kader dat door de overheid wordt uitgevoerd. Deze stelling van WVO stuit reeds hierop af dat eerder expliciet aan haar is medegedeeld dat de vergoedingen van tijdelijke aard waren en dat deze geen garantie boden voor toekomstige beleidswijzigingen. De rechtbank wijst hiertoe in de eerste plaats op de onder 2.22 bedoelde brief, waarin het CTG/ZAio onder meer heeft geschreven:  
       
       
         
           Gezien het feit dat hier sprake is van een overgangsregeling dienen wij te benadrukken dat op dit moment geen zekerheid kan bestaan voor de verdere financiering naar de toekomst toe.(…)”  
         
       
       
       
         In de tweede plaats wijst de rechtbank op de onder 2.26 bedoelde brief waarin de NZa onder meer heeft meegedeeld:  
       
       
       
         “ De NZa wijst er derhalve op dat bovenstaand besluit geen garanties met zich meebrengt voor toekomstige wijzigingen in de bekostigingssystematiek. De NZa zal daarbij een overgangsregeling treffen, welke dan waarschijnlijk ook op uw instelling van toepassing zal zijn.”  
       
       
       
         Bovendien kan uit het uitblijven van een reactie op een brief, zonder nadere toelichting die ontbreekt, niet worden afgeleid dat de ontvanger met de inhoud daarvan instemt. 
       
       
     
     
       4.15. 
       Al deze omstandigheden vormen voorts, gegeven hetgeen onder 4.5-4.7 is overwogen, onvoldoende grond voor een gerechtvaardigd vertrouwen dat, in afwijking van de beleidsvrijheid, de exploitatiekosten van het Atrium van Ter Reede blijvend zouden worden vergoed. 
       
     
     
       4.16. 
       Naast haar beroep op het besluit van het CVZ, heeft WVO niet gesteld dat op enig moment een daartoe namens de Staat bevoegde persoon aan haar concreet en met zoveel woorden heeft toegezegd dat de exploitatiekosten van het Atrium blijvend zouden worden vergoed. Gelet hierop is (nadere) bewijslevering niet aan de orde. De rechtbank passeert dan ook het aanbod van WVO om alle personen van de overheidsinstanties die in de periode 1995 tot en met 2008 bij de financieringsproblematiek van het Atrium betrokken zijn geweest als getuigen te laten horen.  
       
     
     
       4.17. 
       Gelet op hetgeen hiervoor werd overwogen en beslist kan niet worden geoordeeld dat de Staat op grond van onrechtmatige daad jegens WVO schadeplichtig is. 
       
     
     
       4.18. 
       De slotsom is dat de vorderingen van WVO worden afgewezen. 
       
     
     
       4.19. 
       Bij deze uitkomst past dat WVO in de proceskosten wordt veroordeeld. Deze kosten begroot de rechtbank aan de zijde van de Staat op € 3.010, namelijk € 1.924 aan griffierecht en € 1.086 aan salaris advocaat (twee punten à € 543, volgens tarief II), te vermeerderen met de daarover gevorderde wettelijke rente. Voor veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, NJ 2011/237). De rechtbank zal, zoals gevorderd, de nakosten begroten conform het daarop toepasselijke liquidatietarief. 
       
       
     
   
   
     
       5 De beslissing 
     De rechtbank 
     
     
       5.1. 
       wijst het gevorderde af; 
       
     
     
       5.2. 
       veroordeelt WVO in de kosten van de procedure, aan de zijde van de Staat begroot op € 3.010 aan tot op heden gemaakte proceskosten en op € 246 aan nog te maken nakosten, te vermeerderen met € 82 in geval van betekening, en te vermeerderen met de wettelijke rente over de proceskosten vanaf de vijftiende dag na dagtekening van dit vonnis indien WVO deze kosten niet binnen veertien dagen na dagtekening van dit vonnis heeft voldaan; 
       
     
     
       5.3. 
       verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.  
       
       
       
         Dit vonnis is gewezen door mr. M.J. Alt-van Endt en in het openbaar uitgesproken op 25 juli 2018. 
       
     
   
   
     type: 1554 
     coll: