Source: Court of Justice of the European Union
URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:61996CJ0232

Avis juridique important
|
61996J0232
Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 1 oktober 1998.  -  Franse Republiek tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen.  -  EOGFL - Goedkeuring van rekeningen - Begrotingsjaren 1992 en 1993 - Rundvlees - Graan.  -  Zaak C-232/96.
Jurisprudentie 1998 bladzijde I-05699
Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1 Landbouw - Gemeenschappelijke ordening der markten - Rundvlees - Interventiemechanismen - Aankoop via openbare inschrijving - Banden tussen inschrijvers - Artikel 9 van verordening nr. 859/89 - Uitlegging - Beginsel van onafhankelijkheid van offertes - Draagwijdte
(Verordening nr. 805/68 van de Raad, art. 6, lid 6; verordeningen van de Commissie nr. 859/89, art. 9, 12, lid 2, en 15, en nr. 2456/93, art. 11)
2 Landbouw - Gemeenschappelijk landbouwbeleid - Financiering door EOGFL - Beginselen - Uitgaven in overeenstemming met communautaire voorschriften - Controleverplichting van lidstaten
(EG-Verdrag, art. 5; verordening nr. 729/70 van de Raad, art. 8, lid 1)
3 Landbouw - Gemeenschappelijk landbouwbeleid - Financiering door EOGFL - Beginselen - Uitgaven in overeenstemming met communautaire voorschriften - Bewijslast - Verdeling tussen Commissie en betrokken lidstaat
(Verordening nr. 729/70 van de Raad, art. 2 en 3)
Samenvatting
1 Ten aanzien van interventiemaatregelen in de sector rundvlees, en in het bijzonder de regeling voor aankopen via openbare inschrijving, bepaalt artikel 9, lid 1, van verordening nr. 859/89, dat de inschrijver zich ertoe moet verbinden alle toepasselijke voorschriften na te leven, en lid 2, dat de betrokkenen slechts één offerte per categorie en per inschrijving mogen indienen. Daar het rechtszekerheidsvereiste inhoudt, dat een regeling de belanghebbenden in staat moet stellen exact de omvang van hun verplichtingen te kennen, biedt de formulering van laatstbedoelde bepaling geen steun voor de uitlegging, dat gelet op een verschil in betekenis tussen de woorden "belanghebbenden" en "inschrijvers", laatstgenoemden bij een inschrijving slechts één offerte mogen indienen wanneer zij tot dezelfde groep behoren. Bij een dergelijke uitlegging zou artikel 11 van verordening nr. 2456/93 - waarbij bepalingen inzake banden tussen inschrijvers in de communautaire regelgeving zijn opgenomen - in feite met terugwerkende kracht worden toegepast.
Het beginsel van de onafhankelijkheid van de offertes - een wezenlijk vereiste voor het regelmatige verloop en de doeltreffendheid van elke inschrijvingsprocedure - dat ten grondslag ligt aan de artikelen 9, lid 6 (vertrouwelijke behandeling van de offertes), 12, lid 2 (verbod de uit de inschrijving voortvloeiende rechten en verplichtingen over te dragen), 9, lid 4, sub c (de verplichting van elke inschrijver om een zekerheid te stellen), en 15 (de verplichting van elke inschrijver de betaling persoonlijk te ontvangen) van verordening nr. 859/89, alsmede aan artikel 6, lid 6, van verordening nr. 805/68 (gelijke toegang voor alle betrokkenen), verbiedt daarentegen niet, dat verschillende bedrijven van één groep gelijktijdig aan een inschrijving deelnemen, maar wel dat zij onderling overleg plegen over de voorwaarden van hun onderscheiden offertes, daar anders het verloop van de procedure wordt vervalst.
2 Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70, waarin op landbouwgebied de verplichtingen van de lidstaten ingevolge artikel 5 van het Verdrag tot uitdrukking komen, noemt de beginselen waaraan de Gemeenschap en de lidstaten zich moeten houden bij de uitvoering van de door het EOGFL gefinancierde communautaire landbouwinterventiemaatregelen en bij de bestrijding van fraude en onregelmatigheden met betrekking tot deze maatregelen. De bepaling legt de lidstaten de algemene verplichting op, de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, ook indien de specifieke gemeenschapshandeling niet uitdrukkelijk de vaststelling van een bepaalde controlemaatregel voorschrijft. Zulks geldt te meer, wanneer is gebleken van feiten of omstandigheden die ernstige vermoedens doen rijzen dat er sprake is van omzeiling van het bij de betrokken gemeenschapshandeling ingestelde verbod.
3 Ingevolge de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 mag de Commissie slechts bedragen die overeenkomstig de in de verschillende sectoren landbouwproducten opgestelde voorschriften zijn betaald, ten laste van het EOGFL brengen, en blijven alle overige betaalde bedragen, met name de bedragen waarvan de nationale autoriteiten ten onrechte hebben aangenomen dat zij deze in het kader van de gemeenschappelijke marktordening mochten betalen, ten laste van de lidstaten.
De Commissie moet dus aantonen, dat de communautaire voorschriften zijn geschonden, maar de lidstaat dient in voorkomend geval te bewijzen, dat de Commissie een vergissing heeft begaan met betrekking tot de daaraan te verbinden financiële consequenties.
Zodra de Commissie heeft aangetoond, dat een lidstaat verschillende communautaire voorschriften inzake de landbouw heeft geschonden en mogelijkerwijs schade is geleden ten laste van de gemeenschapsbegroting, kan niet meer van de Commissie worden verlangd, aangezien zij niet een stelselmatige controle kan verrichten en de beoordeling van de situatie op een bepaalde markt afhangt van de door de lidstaten verzamelde gegevens.
Partijen
In zaak C-232/96,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door C. de Salins, onderdirecteur bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en F. Pascal, chargé de mission bij die directie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard Joseph II 8B,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door X. Lewis, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een verzoek om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 96/311/EG van de Commissie van 10 april 1996 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1992 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven alsook voor bepaalde uitgaven voor het begrotingsjaar 1993 (PB L 117, blz. 19),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: C. Gulmann, kamerpresident, M. Wathelet (rapporteur), J. C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet en L. Sevón, rechters,
advocaat-generaal: S. Alber
griffier: L. Hewlett, administrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 4 februari 1998,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 24 maart 1998,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij op 8 juli 1996 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Franse Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 96/311/EG van de Commissie van 10 april 1996 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1992 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven alsook voor bepaalde uitgaven voor het begrotingsjaar 1993 (PB L 117, blz. 19; hierna: "bestreden beschikking"), voor zover daarbij het bedrag van 76 041 440 FF wegens interventiemaatregelen in de sector rundvlees en het bedrag van 84 061 488 FF wegens interventiemaatregelen in verband met de openbare opslag van graan, niet ten laste van het EOGFL zijn gebracht.
De financiële correctie ter zake van interventiemaatregelen in de sector rundvlees
2 De basisregels van de gemeenschappelijke marktordening in de sector rundvlees zijn vervat in verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 (PB L 148, blz. 24). Ingevolge artikel 6 van deze verordening kan de Commissie maatregelen treffen om het prijspeil op de markten van de Gemeenschap te handhaven. Verordening nr. 805/68 is onder meer gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 571/89 van de Raad van 2 maart 1989 (PB L 61, blz. 43). De hieruit voortvloeiende versie (hierna: "verordening nr. 805/68") is op de desbetreffende periode (begrotingsjaren 1992 en 1993) van toepassing.
3 Tot in 1989 gold een regeling waarbij automatisch interventieaankopen werden gedaan zodra de prijzen tot onder bepaalde drempels zakten, met als gevolg dat de interventiebureaus zeer grote hoeveelheden aankochten tegen prijzen die boven de marktprijzen lagen.
4 Om dit disfunctioneren te verhelpen, is in 1989 een hervorming doorgevoerd. Naast handhaving van de automatische aankopen bij zeer sterke prijsdalingen werd een aankoopregeling via openbare inschrijvingen ingevoerd om de aangekochte hoeveelheden en de betaalde prijzen niet te doen uitrijzen boven datgene wat nodig is om de markt in redelijke mate te ondersteunen.
5 Aldus wordt ingevolge artikel 6, lid 2, van verordening nr. 805/68 eenmaal per jaar door de Raad een interventieprijs vastgesteld. Wanneer de marktprijzen in de Gemeenschap lager zijn dan bepaalde percentages van de interventieprijs, kunnen de interventiebureaus van een of meer lidstaten onder de in artikel 6 gestelde voorwaarden bepaalde categorieën, kwaliteiten of groepen van kwaliteiten rundvlees van oorsprong uit de Gemeenschap aankopen.
6 De aankopen vinden plaats via openbare inschrijvingen. De aan te kopen hoeveelheden mogen volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 805/68 voor de Gemeenschap in haar geheel niet meer dan 220 000 ton per jaar bedragen.
7 Bij zeer sterke prijsdalingen treedt krachtens artikel 6, lid 5, van deze verordening evenwel een procedure in werking waarbij alle offertes tegen of beneden 80 % van de interventieprijs worden aanvaard; deze worden niet in mindering gebracht op de in artikel 6, lid 1, bedoelde maximumhoeveelheid (de zogenoemde vangnetprocedure).
8 Volgens artikel 6, lid 6, van verordening nr. 805/68 moeten de openbare inschrijvingen verzekeren, dat alle betrokkenen gelijkelijk toegang krijgen tot de interventie, en gelden daarbij nader vast te stellen voorwaarden.
9 Blijkens artikel 6, lid 7, van verordening nr. 805/68 stelt de Commissie de uitvoeringsbepalingen voor de interventieregeling vast en besluit zij tevens, het beheerscomité gehoord, tot opening en schorsing van de openbare inschrijving. Gedurende de in casu van belang zijnde periode golden de uitvoeringsbepalingen als vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 859/89 van de Commissie van 29 maart 1989 betreffende de wijze van toepassing van de interventiemaatregelen in de sector rundvlees (PB L 91, blz. 5).
10 Artikel 7 van verordening nr. 859/89 bepaalt, dat het besluit om tot aankopen door middel van openbare inschrijvingen over te gaan, uiterlijk zaterdag dan wel dinsdag vóór de datum waarop de eerste termijn voor de indiening van de offertes verstrijkt, in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen wordt bekendgemaakt. Tijdens de looptijd van de inschrijving verstrijkt de termijn voor het indienen van de offertes volgens artikel 8 van genoemde verordening telkens op de tweede en de vierde woensdag van de maand om 12.00 uur (Belgische tijd).
11 Artikel 9 van verordening nr. 859/89 - de bepaling die in dit geding centraal staat - luidt als volgt:
"1. De inschrijver kan slechts aan de inschrijving deelnemen, als hij zich er schriftelijk toe verbindt alle voorschriften met betrekking tot de betrokken aankopen na te leven.
2. De betrokkenen nemen aan de inschrijving bij het interventiebureau van de lidstaat waar zij gehouden wordt, deel door afgifte van een schriftelijke offerte tegen ontvangstbewijs of door indiening van een offerte via een door het interventiebureau aanvaard schriftelijk communicatiemiddel met bericht van ontvangst; elke inschrijver mag slechts één offerte per categorie en per inschrijving indienen.
3. In de offerte worden vermeld:
a) naam en adres van de inschrijver,
b) de aangeboden hoeveelheid producten van de in het bericht van inschrijving vermelde categorieën, uitgedrukt in ton,
c) de voor 100 kg product van kwaliteit R3 geboden prijs (...),
d) de opslagplaats(en) waar de inschrijver het product wil leveren.
(...)"
12 Volgens artikel 9, lid 4, sub c, van verordening nr. 859/89 moet de inschrijver bewijzen, dat hij vóór het verstrijken van de termijn voor het indienen van de offertes zekerheid heeft gesteld, en volgens artikel 9, leden 5 en 6, kan de offerte na het verstrijken van die termijn niet meer worden ingetrokken en moet zij vertrouwelijk worden behandeld.
13 Uit artikel 7 van verordening nr. 859/89 volgt, dat bij de opening van de inschrijving een minimumprijs kan worden vastgesteld waaronder geen offertes kunnen worden aanvaard, en uit artikel 8, dat de interventiebureaus de offertes uiterlijk 24 uur na het verstrijken van de indieningstermijn doorzenden naar de Commissie.
14 Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 859/89 bepaalt, dat de Commissie, rekening houdende met de voor elke inschrijving ontvangen offertes en het beheerscomité gehoord, een maximumaankoopprijs vaststelt; indien bijzondere omstandigheden zulks vereisen, kan een naar lidstaat of gebied van een lidstaat gedifferentieerde prijs worden vastgesteld aan de hand van de genoteerde gemiddelde marktprijzen. Volgens lid 2 kan tevens worden besloten niet toe te wijzen, en lid 3 bepaalt, dat wanneer de totale hoeveelheid die wordt aangeboden tegen een prijs die niet hoger is dan de maximumprijs, groter is dan de hoeveelheid die kan worden aangekocht, de toegewezen hoeveelheden kunnen worden beperkt door toepassing van een verminderingscoëfficiënt.
15 Artikel 12 van verordening nr. 859/89 bepaalt, dat de offerte wordt afgewezen indien de voorgestelde prijs hoger is dan de vastgestelde maximumprijs; wordt de offerte afgewezen, dan wordt volgens artikel 10, lid 2, de gestelde zekerheid volledig vrijgegeven.
16 Uit artikel 13 van verordening nr. 859/89 blijkt, dat bij aanvaarding van de offerte de gestelde zekerheid volledig wordt vrijgegeven indien de geleverde hoeveelheid ten minste 95 % van de aangeboden hoeveelheid bedraagt. Bedraagt de geleverde hoeveelheid 85 tot 95 % van de aangeboden hoeveelheid, dan wordt de zekerheid verbeurd naar verhouding van de niet-geleverde hoeveelheid, behoudens overmacht. In alle overige gevallen vervalt zij volledig aan het interventiebureau, behoudens overmacht.
17 Het vereiste van een zekerheidstelling is ingevoerd om een einde te maken aan de praktijk van geflatteerde offertes.
18 Voorts zijn volgens artikel 12, lid 2, van verordening nr. 859/89 de uit de inschrijving voortvloeiende rechten en verplichtingen niet overdraagbaar. Ingevolge artikel 15 betaalt het interventiebureau de inschrijver het in zijn offerte aangegeven bedrag.
19 Nadat de feiten in de onderhavige zaak zich hadden voorgedaan, is verordening nr. 859/89 ingetrokken en vervangen door verordening (EEG) nr. 2456/93 van de Commissie van 1 september 1993 tot uitvoering van verordening nr. 805/68 van de Raad wat de algemene en de speciale interventiemaatregelen in de sector rundvlees betreft (PB L 225, blz. 4). Voor artikel 9 van verordening nr. 859/89 is een bepaling in de plaats gekomen waarin uitvoerig wordt geregeld wie een offerte kan indienen. Deze bepaling, artikel 11, luidt als volgt:
"1. Offertes mogen uitsluitend worden ingediend door
a) erkende slachtinrichtingen voor de rundvleessector in de zin van richtlijn 64/433/EEG waarvoor geen afwijking op grond van artikel 2 van richtlijn 91/498/EEG van de Raad geldt, ongeacht hun rechtsvorm, alsmede
b) vee- of vleeshandelaren die voor eigen rekening laten slachten en die onder een afzonderlijk nummer in een openbaar register zijn vermeld.
2. De inschrijvers nemen deel aan de inschrijving bij het interventiebureau van de lidstaat waar zij gehouden wordt, door afgifte van een schriftelijke offerte tegen ontvangstbewijs of door indiening van een offerte via een door het interventiebureau aanvaard schriftelijk communicatiemiddel, met bericht van ontvangst.
De offertes worden afzonderlijk voor elk type inschrijving ingediend.
3. Elke inschrijver mag per categorie en per inschrijving slechts één offerte indienen.
De lidstaten vergewissen zich ervan dat de inschrijvers onderling niet verbonden zijn wat hun directie, personeel en werking betreft.
Als er ernstige aanwijzingen zijn dat dit niet het geval is of als een offerte niet aan de economische realiteit beantwoordt, wordt de bedoelde offerte slechts als ontvankelijk aangemerkt nadat degene die deze heeft ingediend terdege heeft aangetoond dat aan de eisen van de tweede alinea is voldaan.
Wanneer is komen vast te staan dat een inschrijver meer dan één offerte heeft ingediend, is geen enkele van de door hem ingediende offertes ontvankelijk.
4. (...)"
20 Ten slotte verplicht artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), de lidstaten ertoe, zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en de ten gevolge van onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. Lid 2 bepaalt, dat de Gemeenschap niet de financiële gevolgen draagt van onregelmatigheden of nalatigheden die aan de lidstaten te wijten zijn.
21 Door een samenloop van omstandigheden [de gekkekoeienziekte (BSE), de Duitse eenwording, de Golfoorlog, de ontwikkeling van de betrekkingen met Oost-Europa, enz.] heeft de communautaire markt voor rundvlees van 1990 tot 1992 een ongekende crisis doorgemaakt, die vanaf het begrotingsjaar 1991 tot een aanhoudende stijging van de budgettaire uitgaven van de Gemeenschap heeft geleid. Zo zijn de interventieaankopen van rundvlees door de Gemeenschap gestegen van 540 000 ton in 1987 tot 1 030 000 ton in 1991, ofwel een stijging met 90,7 % in vier jaar.
22 Volgens de Commissie zou toen door een aantal bedrijven bij eenzelfde inschrijving meer dan één offerte zijn ingediend. In haar syntheseverslag voor het begrotingsjaar 1992 schreef zij:
"Frankrijk
Het bevoegde betaalorgaan, Ofival, heeft alle offertes geaccepteerd op voorwaarde dat zij waren ingediend door een afzonderlijke rechtspersoon, wat moest blijken uit het eigen individuele Sirene-nummer. Ofival heeft geen pogingen ondernomen om na te gaan of inschrijvers al of niet met elkaar gelieerd waren. Omdat de plaats van slachting noch in de offerte, noch in de overnamedocumenten was vermeld, zou een dergelijke controle hoe dan ook vaak vergeefs zijn geweest. De Franse autoriteiten hebben bijgevolg niet voldaan aan hun controleverplichtingen krachtens artikel 9, lid 2, van verordening (EEG) nr. 859/89.
Het EOGFL heeft bij zijn onderzoek van aankoopdossiers en van de samengevatte informatie over inschrijvingen het volgende geconstateerd:
- op offertes van verschillende firma's waren vaak hetzelfde adres en hetzelfde telefoon- en telexnummer vermeld, en soms waren deze offertes ook door dezelfde persoon ondertekend;
- facturen die door verschillende firma's aan Ofival waren gestuurd met het oog op betaling, droegen soms opeenvolgende nummers, ook al verschilden zij qua uiterlijk enigszins van elkaar;
- hoeveelheden die in het kader van contracten van bepaalde firma's te veel waren geleverd (en waarvoor krachtens artikel 13, lid 4, van verordening nr. 859/89 niet hoefde te worden betaald), werden overgedragen naar contracten van andere firma's waarvan te weinig was geleverd, zodat niets van de aankoopzekerheden verloren ging;
- de in de verschillende offertes gevraagde prijzen gaven vaak een bepaald patroon te zien dat wees op enige speculatie bij de inschrijver.
Het EOGFL concludeert dat Ofival zich er ten volle van bewust moet zijn geweest dat veel van de offertes met elkaar samenhingen, maar geen moeite heeft gedaan om aanvaarding van die offertes te voorkomen door ze af te wijzen of door de aandacht van de diensten van de Commissie op mogelijk misbruik te vestigen. Bovendien is het EOGFL ook van mening dat de prijzen en hoeveelheden die deze gelieerde bedrijven gevraagd, respectievelijk aangeboden hebben, worden gekenmerkt door een element van prijsspeculatie. Ten slotte wijzen de overdrachten van te veel geleverde hoeveelheden naar contracten van andere firma's (die het EOGFL alleen heeft ontdekt in de gevallen waarin administratieve en/of boekhoudkundige fouten waren gemaakt, en die normaal gesproken niet ontdekt zouden worden) op een opzettelijke ontduiking van de voorschriften volgens welke te veel geleverde hoeveelheden niet worden betaald en de zekerheid voor te weinig geleverde hoeveelheden wordt verbeurd.
Ten aanzien van de uitgaven voor 1992 wordt voorgesteld financiële consequenties toe te passen die forfaitair op 2 % worden vastgesteld."
23 Volgens de Commissie waren deze praktijken uitdrukkelijk verboden bij de toepasselijke communautaire regelgeving en volstrekt onverenigbaar met het doel van de interventieregeling. In haar syntheseverslag stelde zij schending van de volgende artikelen van verordening nr. 859/89 vast: 9, lid 2 (indiening van één offerte per inschrijver per inschrijving), 12, lid 2 (verbod de uit de inschrijving voortvloeiende rechten en verplichtingen over te dragen), 9, lid 4, sub c (zekerheidstelling door de inschrijver zelf), en 15, lid 1 (betaling aan de inschrijver).
24 De Commissie was van oordeel, dat de inschrijvers aldus hadden gehandeld om een zo groot mogelijke hoeveelheid interventievlees te verkopen tegen zo hoog mogelijke prijzen en met een aanzienlijk kleiner risico de gestelde zekerheden te verliezen. Door de offerte te splitsen in meerdere offertes, zouden zij immers ten minste een deel van hun offertes gestand kunnen doen indien de leverbare hoeveelheid kleiner mocht uitvallen dan de te leveren hoeveelheid, zodat zij de desbetreffende zekerheden konden terugkrijgen.
25 In reactie op het standpunt van de Commissie, dat de bevoegde nationale autoriteiten hadden moeten ingrijpen om deze praktijken te beëindigen, verklaarden de Franse autoriteiten dat verordening nr. 859/89 hun niet toestond op te treden, omdat de offertes van verschillende rechtspersonen afkomstig waren.
26 De zaak werd voorgelegd aan het bemiddelingsorgaan dat op initiatief van de Commissie is ingesteld bij beschikking 94/442/EG van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie (PB L 182, blz. 45).
27 Het bemiddelingsorgaan oordeelde, dat het niet met zekerheid kon vaststellen, of de door de lidstaten gevolgde inschrijvingsprocedure in strijd was met verordening nr. 859/89. Het merkte op, dat het nadien hoe dan ook noodzakelijk was geacht de regels van verordening nr. 859/89 aan te scherpen. Verder beklemtoonde het, dat de Commissie vóór 1993 niet op de handelwijze van de lidstaten had gereageerd.
28 Ondanks de bevindingen van het bemiddelingsorgaan stelde de Commissie de bestreden beschikking vast.
29 Tot staving van haar beroep voert de Franse Republiek drie middelen aan, die respectievelijk zijn ontleend aan wettigheid van de Franse praktijk, het ontbreken van schade voor het EOGFL en schending van het evenredigheidsbeginsel. Het tweede en het derde middel zullen tezamen worden behandeld.
De wettigheid van de Franse praktijk
30 Met haar eerste middel betoogt de Franse regering, dat de praktijk dat iedere rechtspersoon gedurende het betrokken tijdvak kon inschrijven, legaal was. Er was in 1991 en 1992 immers geen rechtsgrond waarop de nationale autoriteiten offertes van afzonderlijke rechtspersonen konden weigeren op grond dat deze rechtspersonen niet onafhankelijk waren van een andere inschrijver.
31 Artikel 9, lid 2, van verordening nr. 859/89 schrijft immers alleen voor, dat elke deelnemer aan de inschrijvingsprocedure per categorie en per inschrijving slechts één offerte mag indienen.
32 De Franse autoriteiten zouden de nationale bepalingen hebben vastgesteld en toegepast die de inachtneming van deze voor de inschrijvingsprocedure geldende eis garanderen. In Frankrijk moet iedere inschrijver aantonen, dat hij een afzonderlijke juridische entiteit is, teneinde te voorkomen dat een onderneming per categorie en per inschrijving meerdere offertes indient.
33 Pas in verordening nr. 2456/93, die na de periode waarop dit geding betrekking heeft in de plaats is getreden van verordening nr. 859/89, zou rekening zijn gehouden met eventuele banden tussen inschrijvers. Artikel 11, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 2456/93 is immers de eerste bepaling waarin de eis wordt gesteld, dat de inschrijvers onafhankelijk zijn van elkaar.
34 Volgens de Franse regering heeft de nationale instantie telkens geverifieerd, of de verschillende inschrijvers wel afzonderlijke rechtspersonen waren. Of de verschillende inschrijvers tot een groep behoorden, is evenwel niet gecontroleerd, omdat dit niet noodzakelijk was en hiervoor evenmin een rechtsgrond bestond.
35 Op dit punt betoogt de Franse regering, dat indien de Commissie werkelijk meende dat identificatie en geografische lokalisatie van inschrijvers de doeltreffendheid van de inschrijvingsprocedure garandeerden, zij de mogelijkheid om deze informatie door te geven in de communautaire IDES-software had moeten inbouwen, wat nu niet is gebeurd. Deze software zou immers met name zijn ontwikkeld om de Commissie in staat te stellen om op basis van vragen aan de lidstaten de aankoopprijs en de in interventie te nemen hoeveelheden vast te stellen.
36 De Commissie maakt onderscheid tussen de term "inschrijver" in artikel 9, lid 1, van verordening nr. 859/89 en het begrip "betrokkenen" in lid 2. Inschrijver is slechts degene die een aanbod doet, terwijl het begrip "betrokkenen" een ruimere kring dekt. Het in artikel 9, lid 2, van de verordening geformuleerde verbod voor inschrijvers om per categorie en per inschrijving meer dan één offerte in te dienen, zou haars inziens elk nuttig effect verliezen indien dezelfde betrokkene verschillende offertes zou kunnen indienen via weliswaar juridisch gescheiden, maar gelieerde inschrijvers.
37 Om te beginnen zij herinnerd aan het rechtszekerheidsvereiste. Dit houdt in, dat een regeling de belanghebbenden in staat moet stellen exact de omvang van hun verplichtingen te kennen (zie, in deze zin, arrest van 15 december 1987, Denemarken/Commissie, 348/85, Jurispr. blz. 5225, punt 19). Bij de goedkeuring van EOGFL-rekeningen kan de Commissie dus niet kiezen voor een niet voor de hand liggende uitlegging die niet strookt met de normale betekenis van de gebruikte woorden (zie, in deze zin, arrest van 27 januari 1988, Denemarken/Commissie, 349/85, Jurispr. blz. 169, punten 15 en 16).
38 Artikel 9, lid 2, laatste volzin, van verordening nr. 859/89 bepaalt enkel, dat de betrokkenen slechts één offerte per categorie en per inschrijving mogen indienen. De formulering van deze bepaling biedt derhalve geen steun voor de uitlegging van de Commissie, inhoudende dat gelet op een verschil in betekenis tussen de woorden "belanghebbenden" en "inschrijvers", laatstgenoemden bij een inschrijving slechts één offerte mogen indienen wanneer zij tot dezelfde groep behoren.
39 Pas sinds de inwerkingtreding van verordening nr. 2456/93 bevat de communautaire regelgeving bepalingen over banden tussen inschrijvers. Zou de door de Commissie voorgestelde uitlegging van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 859/89 worden overgenomen, dan zou in feite artikel 11 van verordening nr. 2456/93 met terugwerkende kracht worden toegepast.
40 Het door de Franse regering aangevoerde middel kan evenwel niet tot nietigverklaring van de bestreden beschikking leiden, omdat deze voldoende wordt gerechtvaardigd door andere elementen feitelijk en rechtens.
41 Het EOGFL-syntheseverslag voor het begrotingsjaar 1992 vermeldt immers, dat het ingevolge het contract met het ene bedrijf te veel geleverde werd overgeheveld naar het contract met een ander bedrijf, dat niet de gehele vastgelegde hoeveelheid had kunnen leveren, en dat bij een stelselmatige vergelijking van de adressen, telefoon- en telexnummers en facturen was gebleken, dat veel individuele offertes uit dezelfde bron afkomstig waren.
42 Op grond van deze feiten rezen ernstige vermoedens, dat er sprake was van omzeiling van het voor inschrijvers geldende verbod om per inschrijving en per categorie meer dan één offerte in te dienen, zulks door stromannen offertes te laten indienen die in werkelijkheid van eenzelfde marktdeelnemer afkomstig waren. Gelet op de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, behoorden de lidstaten inspecties en controles uit te voeren naar aanleiding van deze aanwijzingen.
43 Het beheer van de EOGFL-financiering berust immers in hoofdzaak bij de nationale autoriteiten, die over de strikte naleving van de communautaire voorschriften moeten waken. Deze regeling, die is gebaseerd op vertrouwen tussen nationale en communautaire autoriteiten, voorziet niet in een stelselmatige controle door de Commissie, die deze materieel gezien overigens onmogelijk zou kunnen verrichten. Alleen de interventiebureaus zijn in staat de gegevens te verstrekken die nodig zijn om een maximumaankoopprijs en eventueel een verminderingscoëfficiënt vast te stellen, aangezien voor de Commissie de afstand tot de marktdeelnemers te groot is om bij hen de benodigde inlichtingen te kunnen inwinnen (zie, in deze zin, arrest van 10 november 1993, Nederland/Commissie, C-48/91, Jurispr. blz. I-5611, punt 11).
44 Nu de Franse Republiek niet tot dergelijk onderzoek is overgegaan, is zij de krachtens artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 op haar rustende verplichtingen niet nagekomen (zie arrest van 2 juni 1994, Exportslachterijen van Oordegem, C-2/93, Jurispr. blz. I-2283, punten 16-18).
45 Deze bepaling, waarin op landbouwgebied de verplichtingen van de lidstaten ingevolge artikel 5 EG-Verdrag tot uitdrukking komen, noemt de beginselen waaraan de Gemeenschap en de lidstaten zich moeten houden bij de uitvoering van de door het EOGFL gefinancierde communautaire landbouwinterventiemaatregelen en bij de bestrijding van fraude en onregelmatigheden met betrekking tot deze maatregelen (zie arrest van 6 mei 1982, BayWa, 146/81, 192/81 en 193/81, Jurispr. blz. 1503, punt 13). De bepaling legt de lidstaten de algemene verplichting op, de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, ook indien de specifieke gemeenschapshandeling niet uitdrukkelijk de vaststelling van een bepaalde controlemaatregel voorschrijft (zie arrest van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, C-8/88, Jurispr. blz. I-2321, punten 16 en 17).
46 Verder heeft het EOGFL niet alleen miskenning van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 859/89 vastgesteld, maar ook betoogd, dat de in punt 41 van dit arrest genoemde praktijken schending opleveren van het verbod de uit de inschrijving voortvloeiende rechten en verplichtingen over te dragen (artikel 12, lid 2, van verordening nr. 859/89), van de verplichting van elke inschrijver om een zekerheid te stellen (artikel 9, lid 4, sub c) en van de verplichting de betaling persoonlijk te ontvangen (artikel 15) (blz. 121 van het syntheseverslag).
47 Met deze grieven verweet het EOGFL de Franse inschrijvers, het beginsel van onafhankelijkheid van de offertes te hebben miskend, dat een wezenlijk vereiste voor het regelmatige verloop en de doeltreffendheid van elke inschrijvingsprocedure vormt en dat zowel in bovengenoemde bepalingen van verordening nr. 859/89 is terug te vinden als in artikel 9, lid 6, daarvan (vertrouwelijke behandeling van de offertes) en in artikel 6, lid 6, van verordening nr. 805/68 (gelijke toegang voor alle betrokkenen). Dit beginsel verbiedt niet, dat verschillende bedrijven van één groep gelijktijdig aan een inschrijving deelnemen, maar wel dat zij onderling overleg plegen over de voorwaarden van hun onderscheiden offertes, daar anders het verloop van de procedure wordt vervalst.
48 Gelet op het voorgaande moet het eerste middel worden verworpen.
Het ontbreken van schade voor het EOGFL en schending van het evenredigheidsbeginsel
49 In haar tweede en haar derde middel stelt de Franse regering, dat de bewijsvoering van de Commissie inzake het belang van de marktdeelnemers bij het doen van meerdere offertes, louter theoretisch is en geen verband houdt met de indieningspraktijk.
50 Verder zou, indien men de redenering van de Commissie volgt, dit speculeren op de vaststelling van de verminderingscoëfficiënt via de indiening van meerdere offertes, moeten blijken uit het feit dat de nationale interventiebureaus veel zekerheden verbeurd hadden verklaard. Ofival heeft gedurende de vier begrotingsjaren 1990, 1991, 1992 en 1993 evenwel in totaal slechts twee zekerheden verbeurd verklaard.
51 De Franse regering bestrijdt eveneens, dat deze vermeende praktijk de voorstelling van de Commissie van de marktsituatie zou vertroebelen. Dienaangaande heeft het bemiddelingsorgaan in de bijlage bij zijn eindrapport opgemerkt:
"vóór de wijziging van de regeling in 1993 leek de Commissie ondanks de praktijk van het indienen van meerdere offertes de situatie steeds in de hand te hebben gehouden door de juiste interventiehoeveelheden en -prijzen vast te stellen".
52 Subsidiair stelt de Franse regering, dat een correctie ad 2 % van alle EOGFL-uitgaven in verband met de openbare opslag van vlees, onevenredig is, omdat er geen risico van verlies voor het gemeenschapsfonds bestond.
53 Het is vaste rechtspraak, dat ingevolge de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 de Commissie slechts bedragen die overeenkomstig de in de verschillende sectoren landbouwproducten opgestelde regels zijn betaald, ten laste van het EOGFL mag brengen, en dat alle overige betaalde bedragen, met name de bedragen waarvan de nationale autoriteiten ten onrechte hebben aangenomen dat zij deze in het kader van de gemeenschappelijke marktordening mochten betalen, ten laste van de lidstaten blijven (arresten van 7 februari 1979, Nederland/Commissie, 11/76, Jurispr. blz. 245, punt 8, en Duitsland/Commissie, 18/76, Jurispr. blz. 343, punt 7, en 10 november 1993, Nederland/Commissie, reeds aangehaald, punt 14).
54 De Commissie moet dus aantonen, dat de communautaire regels zijn geschonden, maar de lidstaat dient in voorkomend geval te bewijzen, dat de Commissie een vergissing heeft begaan met betrekking tot de daaraan te verbinden financiële consequenties (zie, in deze zin, arrest van 12 juli 1984, Luxemburg/Commissie, 49/83, Jurispr. blz. 2931, punt 30).
55 Blijkens de punten 41 en 46 van dit arrest heeft de Commissie in casu vastgesteld, dat de Franse Republiek verschillende communautaire landbouwvoorschriften heeft geschonden.
56 Daarnaast heeft zij aangegeven, hoe door het ongeoorloofde gedrag van de Franse inschrijvers bij de communautaire autoriteiten een verkeerde voorstelling van de markt kon ontstaan, hetgeen ertoe kon leiden dat te veel rundvlees werd aangekocht, wellicht tegen hogere prijzen. Daarmee heeft zij aangetoond, dat mogelijkerwijs schade is geleden ten laste van de gemeenschapsbegroting. Meer kan van de Commissie niet worden verlangd, aangezien zij niet tot een stelselmatige controle kan overgaan en de beoordeling van de situatie op een bepaalde markt afhangt van de door de lidstaten verzamelde gegevens (zie arrest van 10 november 1993, Nederland/Commissie, reeds aangehaald, punt 17).
57 De Franse regering is niet in de gelegenheid gesteld aan te tonen, dat haar gedrag niet tot een stijging van de EOGFL-uitgaven heeft geleid.
58 Ten slotte kan, gelet op het belang van de niet nageleefde voorschriften en op de waarschijnlijkheid van verliezen of zelfs fraudes ten nadele van de gemeenschapsbegroting, het niet door de Commissie erkende bedrag, dat niet meer dan 2 % van de betrokken uitgaven vertegenwoordigt, niet overtrokken en onevenredig worden geacht (zie arrest van 14 september 1995, Ierland/Commissie, C-49/94, Jurispr. blz. I-2683, punt 22).
59 Gelet op het voorgaande, moeten het tweede en het derde middel worden verworpen.
De correctie ter zake van interventiemaatregelen in verband met de openbare opslag van graan
60 Volgens artikel 7 van verordening (EEG) nr. 2727/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB L 281, blz. 1), zijn de interventiebureaus verplicht de aangeboden granen aan te kopen, mits aan de voorwaarden met betrekking tot onder meer kwaliteit en hoeveelheid wordt voldaan.
61 Verordening (EEG) nr. 689/92 van de Commissie van 19 maart 1992 tot vaststelling van de procedures en voorwaarden voor de overneming van granen door de interventiebureaus (PB L 74, blz. 18), schrijft onder meer voor dat
- de granen van gezonde handelskwaliteit moeten zijn, geen onfrisse reuk mogen hebben, vrij moeten zijn van schadelijk levend gedierte en aan minimumkwaliteitscriteria moeten voldoen (artikel 2);
- in iedere aanbieding ter interventie moeten zijn vermeld: de naam van de aanbieder, de aangeboden graansoort, de plaats van opslag, het interventiecentrum waarvoor de aanbieding wordt gedaan, de hoeveelheid en de voornaamste kenmerken en het oogstjaar (artikel 3, lid 1);
- overname door het interventiebureau slechts plaatsvindt indien voor de gehele partij franco interventieopslagplaats geleverde producten de hoeveelheid en kenmerken zijn geconstateerd (artikel 3, lid 4);
- de kwaliteit van het graan wordt vastgesteld aan de hand van een representatief monster (artikel 3, lid 5);
- de hoeveelheid kan worden vastgesteld op basis van de voorraadboekhouding voor de overgenomen granen, wanneer deze zich in de opslagplaats bevinden (artikel 3, lid 6);
- voor elke aanbieding een overnamebewijs wordt opgesteld (artikel 3, lid 8);
- het interventiebureau ten minste eenmaal per jaar de kwaliteit van de opgeslagen producten controleert (artikel 5).
62 Ingevolge artikel 3, lid 2, van verordening nr. 729/70 heeft de Raad verordening (EEG) nr. 3492/90 van 27 november 1990 houdende bepaling van de elementen die in acht dienen te worden genomen in de jaarrekeningen voor de financiering van interventiemaatregelen in de vorm van openbare opslag door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie (PB L 337, blz. 3), vastgesteld. Deze verordening bepaalt onder meer in artikel 3, eerste alinea, dat de interventiebureaus voor elk product waarvoor zij interventiemaatregelen van de Gemeenschap hebben uitgevoerd, een inventaris moeten opmaken. De voorschriften voor deze inventarisatie zijn vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 618/90 van de Commissie van 14 maart 1990 (PB L 67, blz. 21). De te volgen werkwijze bij de graaninspectie voor het opmaken van de inventaris is beschreven in bijlage III bij deze verordening. De artikelen 3 en 4 schrijven voor, dat het interventiebureau deze inventaris aan verificaties en controles ter plaatse moet onderwerpen.
63 Na controles op de verificatie van de interventievoorraden van graan in Frankrijk in juni en juli 1993 deelde de Commissie de Franse autoriteiten bij brief van 20 september 1993 mede, dat haar diensten acht typen tekortkomingen hadden geconstateerd in het functioneren van het beheer van de interventieregeling. Deze tekortkomingen betroffen:
- de controle op de kwaliteit van de voorraden bij de inslag;
- de identificatie van de voorraden in de opslagplaats, met name het onderscheid ten opzichte van onder andere regelingen vallende voorraden;
- de late registratie van mutaties in de voorraad;
- de omstandigheid dat bij de controle geen inzicht kon worden gegeven in de exacte voorraadsituatie per opslagplaats op een bepaald tijdstip;
- de omstandigheid dat bij de controle de bij de communautaire regelgeving voorgeschreven fysieke inventarissen en de boekhoudkundige inventarissen niet op de zetel beschikbaar waren;
- de tekortschietende materiële boekhouding van de opslaghouders;
- de ongeschiktheid van enkele opslagplaatsen voor interventie (meting niet mogelijk, loopbruggen ontbraken of waren gevaarlijk, graan stond bloot aan weersinvloeden, enz.);
- de omstandigheid dat in de opslagplaatsen nauwelijks vlaktemeters en meetschalen werden aangetroffen.
64 In deze zelfde brief berichtte de Commissie, dat de resultaten van haar controlebezoeken later grond zouden kunnen opleveren voor financiële consequenties bij de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1993.
65 Bij schrijven van 8 april 1994 betuigde de Commissie haar tevredenheid over de door de Franse autoriteiten toegezegde verbeteringen. Na de aandacht van de Franse autoriteiten te hebben gevestigd op hoofdstuk E van de nota bij haar schrijven - inzake correcties - en op het eindcommentaar, kondigde zij aan dat, mede gelet op de verbeteringen in het beheersysteem, geen algehele correctie zou worden opgelegd.
66 In hoofdstuk E verklaarde zij evenwel, dat opgeslagen hoeveelheden ontbraken, met name onder omstandigheden die in strijd waren met verordening nr. 689/92, in het bijzonder met artikel 3, lid 6, daarvan, en dat deze hoeveelheden aan het EOGFL moesten worden terugbetaald tegen de in verordening (EEG) nr. 3597/90 van de Commissie van 12 december 1990 inzake boekingsregels voor aankoop, opslag en verkoop van landbouwproducten door de interventiebureaus (PB L 350, blz. 43), bedoelde waarde.
67 Verder werd de aandacht van de Franse autoriteiten gevestigd op:
"het feit dat er volgens de hardnekkige geruchten die in de handel rondgaan, sprake zou zijn van substitutie tussen opgeslagen producten en graan op de markt, met name wanneer tot verkoop van interventievoorraden wordt overgegaan".
"Mochten deze geruchten gegrond blijken te zijn", aldus de Commissie verder, "dan zullen zeer zware financiële correcties worden opgelegd en zal worden verzocht om sancties tegen de handelaars en/of opslaghouders."
68 Nadat tussen 27 juni en 1 juli 1994 een volgende reeks controlebezoeken betreffende de openbare opslag van graan had plaatsgevonden, bevestigde de Commissie in een brief van 16 november 1994, dat in veel gevallen door de Franse autoriteiten niets was gedaan aan de in 1993 geconstateerde tekortkomingen in het functioneren van het beheersysteem, te weten:
- achterstand in de voorraadboekhouding;
- bepaalde gebreken in de controle;
- ontoereikende opslagomstandigheden en tekortkomingen in de plaatsing van borden;
- gebreken in de materiële boekhouding.
69 In de eerste bijlage bij deze brief schreef de Commissie, dat de geruchten inzake de vermenging van bepaalde granen met in interventie genomen granen, op waarheid bleken te berusten. In een tweede bijlage, betreffende een controle van de interventievoorraden in de regio Orléans, stond dat functionarissen van de Commissie hadden vastgesteld, dat de silo's een grotere hoeveelheid bevatten dan normaal gesproken in voorraad had moeten zijn. De diensten van de Commissie leidden hieruit af, dat voorgefinancierd graan was vermengd met particulier graan van de opslaghouder.
70 De Commissie deelde de nationale autoriteiten daarop mede, dat financiële correcties zouden worden vastgesteld bij de goedkeuring van de rekeningen vanaf het begrotingsjaar 1992. Bij schrijven van 18 augustus 1995 maakte de Commissie een voorstel voor een financiële correctie bekend ten belope van 2 % van de totale interventie-uitgaven voor openbare opslag door het EOGFL, ofwel 84 miljoen FF.
71 De Franse autoriteiten wendden zich tot het bemiddelingsorgaan, opdat dit zou trachten de uiteenlopende standpunten in deze zaak nader tot elkaar te brengen.
72 In zijn voorlopig verslag van 15 december 1995 merkte het bemiddelingsorgaan op, dat de voornaamste door de EOGFL-controleurs vastgestelde feiten door de Franse autoriteiten niet werden betwist, ook al bleven er uiteenlopende standpunten bestaan over de feitelijke juistheid of de uitlegging van bepaalde bevindingen (punt 5). Het oordeelde, dat het op basis van de verhoren waartoe het was overgegaan, niet met zekerheid kon vaststellen, of de door de Franse autoriteiten ingevoerde wijzigingen aan de eisen van de diensten van de Commissie voldeden. Het beklemtoonde tevens, dat een en ander voorkwam alsof de diensten van de Commissie sinds eind 1994 hun eerdere - te gunstig geachte - conclusies opnieuw hadden bezien, nu zij meenden, dat de na de controle van 1993 door de Franse Republiek aangebrachte verbeteringen wel een verlichting van de op het begrotingsjaar 1992 toe te passen financiële correctie rechtvaardigden, doch niet het achterwege laten van iedere correctie.
73 Gelet op deze omstandigheden, oordeelde het bemiddelingsorgaan als volgt:
"het is stellig te betreuren, dat de diensten van de Commissie de indruk wekken, dat zij achteraf op hun eerste bevindingen zijn teruggekomen, hetgeen ook indien dit zo is, slechts het door de betrokken lidstaat geconstateerde ontbreken van zekerheid bij de goedkeuringsprocedure bevestigt. Het is overigens juist, dat de opmerkingen en bevindingen van deze diensten beter zouden zijn onderbouwd, indien zij op een grondig onderzoek van de in Frankrijk uitgevoerde regeling berustten.
Verder betwisten de Franse autoriteiten in wezen niet, dat zij hun eerdere handelwijze ingrijpend hebben moeten wijzigen om aan de eisen van de Commissie te voldoen, en dat de controles van de Gemeenschap verschillende onregelmatigheden aan het licht hebben gebracht, die de Franse autoriteiten hebben toegegeven en bestraft."
74 In zijn syntheseverslag van 26 januari 1996 stelde het bemiddelingsorgaan na verwijzing naar zijn voorlopig verslag vast, dat de door de diensten van de Commissie bepleite financiële correctie niet ongegrond was.
75 In de bestreden beschikking is de voorgestelde correctie van 2 % van de uitgaven wegens technische kosten, financieringskosten en andere kosten ten bedrage van 84 061 448 FF overgenomen.
76 Tot staving van haar beroep tot nietigverklaring voert de Franse regering drie middelen aan, die respectievelijk zijn ontleend aan de overeenstemming van het nationale beheer- en controlesysteem met de communautaire regelgeving, schending van het rechtszekerheidsbeginsel en schending van het evenredigheidsbeginsel.
De overeenstemming van het nationale beheer- en controlesysteem met de communautaire regelgeving
77 De Franse regering betoogt, dat het nationale systeem voor het beheer en de controle van de hoeveelheden en de kwaliteit van het in het begrotingsjaar 1992 in interventie genomen graan aan de bij de communautaire regelgeving gestelde eisen voldeed.
78 In Frankrijk is alle opslagcapaciteit aan technische goedkeuring onderworpen. Opslagruimten worden in een door het Office national interprofessionnel des céréales beheerd bestand opgenomen. Omdat dit orgaan niet over eigen opslagcapaciteit beschikt, schakelt het dienstverrichters in met wie het opslagovereenkomsten sluit.
79 Volgens deze overeenkomsten zijn de opslaghouders onder meer aansprakelijk wanneer de aanwezigheid van niet onder de overeenkomsten vallende goederen wordt vastgesteld of wanneer de kwaliteit van het graan niet gelijk is aan de bij de inslag vastgestelde kwaliteit. In geval van niet-nakoming van de verplichtingen worden geldstraffen opgelegd, naast terugvordering van de ten onrechte betaalde opslagsubsidie; deze geldstraffen worden stelselmatig toegepast en blijken een ontmoedigingseffect te hebben, teneinde verduistering van goederen of onvolkomenheden in het toezicht op het opgeslagen graan te voorkomen.
80 De Franse regering bestrijdt, dat de opmerkingen van de Commissie in onder meer de nota bij haar brief van 20 september 1993, grond opleveren voor de conclusie dat er sprake is van tekortkomingen waardoor het EOGFL schade dreigt te lijden.
81 Sommige opmerkingen van de Commissie hebben immers betrekking op eisen die door de geldende regelgeving niet worden gesteld. Zo zou geen enkele gemeenschapsbepaling voorschrijven, dat de inslag van de voorraad tegelijk met de invoering in het computersysteem op de hoofdzetel van het interventiebureau moet plaatsvinden. Hetzelfde geldt voor het stelselmatig aanbrengen van bordjes op de opslagplaatsen en voor het verzegelen in verband met de aanzienlijke toename van de in interventie genomen hoeveelheden. Ten slotte zou geen enkel voorschrift van gemeenschapsrecht bepalen, op welke wijze de materiële boekhouding van de opslaghouders moet worden bijgehouden.
82 Dienaangaande zij om te beginnen opgemerkt, dat de Franse autoriteiten volgens het bemiddelingsorgaan niet betwisten, dat zij hun eerdere handelwijze ingrijpend moesten wijzigen om aan de eisen van de Commissie te voldoen, en dat de controles van de Gemeenschap verschillende onregelmatigheden aan het licht hebben gebracht, die de Franse autoriteiten hebben toegegeven en bestraft (zie punt 73 van dit arrest).
83 Verder moet worden vastgesteld, dat de door de Franse autoriteiten toegezegde verbeteringen pas sinds het begrotingsjaar 1993 zijn uitgevoerd, zodat de onregelmatigheden die de Commissie in het begrotingsjaar 1992 heeft geconstateerd, als vaststaand feit moeten worden aangemerkt.
84 Voor zover de Commissie maatregelen verlangt die niet door de geldende regelgeving worden voorgeschreven, behoeft er ten slotte slechts aan te worden herinnerd, dat artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70, dat de beginselen noemt waaraan de Gemeenschap en de lidstaten zich moeten houden bij de uitvoering van de door het EOGFL gefinancierde communautaire landbouwinterventiemaatregelen en bij de bestrijding van fraude en onregelmatigheden met betrekking tot deze maatregelen (zie arrest BayWa, reeds aangehaald, punt 13), de lidstaten de algemene verplichting oplegt, de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, ook indien de specifieke gemeenschapshandeling niet uitdrukkelijk de vaststelling van een bepaalde controlemaatregel voorschrijft (zie arrest van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punten 16 en 17).
85 Gelet op het voorgaande, moet het eerste middel worden verworpen.
Schending van het rechtszekerheidsbeginsel
86 Het tweede middel van de Franse regering houdt in, dat de Commissie het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden door terug te komen op de in haar brief van 8 april 1994 gedane toezegging om bij de goedkeuring geen financiële consequenties te verbinden aan "de hardnekkige geruchten die in de handel rondgaan, [dat] sprake zou zijn van substitutie tussen opgeslagen producten en graan op de markt, met name wanneer tot verkoop van interventievoorraden wordt overgegaan".
87 De Commissie bestrijdt, dat zij de Franse autoriteiten zou hebben toegezegd, dat de geconstateerde tekortkomingen in het controlesysteem niet tot de minste financiële correctie zouden leiden. Volgens haar is in de briefwisseling met de Franse autoriteiten de mogelijkheid van een financiële correctie uitdrukkelijk aan de orde gesteld.
88 Zonder te hoeven onderzoeken, of de door de Commissie na afsluiting van het betrokken begrotingsjaar beweerdelijk gedane toezegging, geen algehele financiële sanctie op te leggen, een lidstaat kan vrijwaren voor de geldelijke gevolgen van het niet naleven van de communautaire landbouwvoorschriften, kan worden volstaan met de vaststelling, dat deze toezegging blijkens de punten 65 tot en met 67 van dit arrest hoe dan ook is gedaan onder het voorbehoud dat geen sprake zou blijken te zijn van substitutie van in interventie genomen graan en particulier graan. Tot toepassing van een correctie is besloten nadat de diensten van de Commissie gevallen van substitutie hadden ontdekt, zulks in aanwezigheid van vertegenwoordigers van de nationale overheid en na onderzoek, zoals blijkt uit de brief van de Commissie van 16 november 1994.
89 Gelet op het voorgaande, moet het tweede middel worden verworpen.
Schending van het evenredigheidsbeginsel
90 Subsidiair stelt verzoekster, dat de bestreden beschikking het evenredigheidsbeginsel miskent. Haars inziens kon de correctie in elk geval niet voor begrotingspost 10-13 gelden; deze betreft verliezen op verkochte voorraden, die volledig zouden zijn gecompenseerd krachtens verordening nr. 3597/90.
91 Dienaangaande behoeft er enkel aan te worden herinnerd dat de Commissie, naast het feit dat er daadwerkelijk hoeveelheden aan de interventievoorraden ontbraken, meer in het algemeen tekortkomingen in het controlesysteem heeft kunnen vaststellen. Deze deden het vermoeden rijzen, dat meer hoeveelheden ontbraken en wellicht dus nog meer verliezen waren geleden, die niet krachtens verordening nr. 3597/90 konden worden gecompenseerd.
92 Het derde middel moet derhalve worden verworpen.
93 Gelet op het voorgaande, dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
94 Volgens artikel 69, lid 2, eerste volzin, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Franse Republiek in de kosten.