Source: Court of Justice of the European Union
URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:61997CJ0198

Avis juridique important
|
61997J0198
Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 8 juni 1999.  -  Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Bondsrepubliek Duitsland.  -  Niet-nakoming - Richtlijn 76/160/EEG - Kwaliteit van zwemwater - Ontvankelijkheid van krachtens artikel 226 EG (ex artikel 169) ingesteld beroep - Met redenen omkleed advies - Naleving van collegialiteitsbeginsel binnen Commissie - Niet-naleving van artikelen 4, lid 1, en 6, lid 1, van richtlijn 76/160/EEG.  -  Zaak C-198/97.
Jurisprudentie 1999 bladzijde I-03257
Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1 Beroep wegens niet-nakoming - Besluiten van Commissie tot uitbrenging van met redenen omkleed advies en instellen van beroep voor Hof - Toepassing van collegialiteitsbeginsel - Draagwijdte - Gemeenoverleg van college
2 Harmonisatie van wetgevingen - Kwaliteit van zwemwater - Richtlijn 76/160 - Uitvoering door lidstaten - Resultaatverplichting
(Richtlijn 76/160 van de Raad)
Samenvatting
1 Het voor de Commissie geldende collegialiteitsbeginsel berust op de gedachte dat de leden van de Commissie als gelijken aan de besluitvorming deelnemen, en houdt in, dat de besluiten in gemeen overleg worden genomen en dat alle leden van het college collectief politiek verantwoordelijk zijn. De formele vereisten die voor een werkelijke eerbiediging van het collegialiteitsbeginsel in acht moeten worden genomen, verschillen evenwel naar gelang van de aard en de rechtsgevolgen van de vastgestelde handelingen. Het met redenen omkleed advies heeft gewoon tot gevolg dat de Commissie bevoegd wordt een beroep bij het Hof in te stellen, doch niet dat zij daartoe verplicht is. Het besluit om beroep bij het Hof in te stellen wijzigt op zichzelf de in geschil zijnde rechtstoestand niet.
Bijgevolg moet zowel het besluit van de Commissie om een met redenen omkleed advies uit te brengen, als haar besluit om een beroep wegens niet-nakoming in te stellen, door het college in gemeen overleg worden genomen, en moeten de gegevens waarop die besluiten zijn gebaseerd, dus ter beschikking van de leden van het college staan. Anderzijds behoeft het college niet zelf de tekst van de handelingen waarin die besluiten worden bekrachtigd, en de definitieve vorm ervan vast te stellen.
2 Artikel 4, lid 1, van richtlijn 76/160 betreffende de kwaliteit van het zwemwater verplicht de lidstaten de nodige maatregelen te nemen opdat het water in overeenstemming wordt gebracht met de bij de richtlijn vastgestelde fysisch-chemische en microbiologische waarden, en dit binnen een termijn van tien jaar nadat van de richtlijn kennis is gegeven. De richtlijn verlangt derhalve van de lidstaten, dat de voorgeschreven resultaten binnen de gestelde termijn worden bereikt; afgezien van de afwijkingen waarin de richtlijn voorziet, kunnen de lidstaten zich niet op bijzondere omstandigheden beroepen om de niet-nakoming van deze verplichting te rechtvaardigen.
Partijen
In zaak C-198/97,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Schmidt, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, bijgestaan door A. Böhlke, advocaat te Frankfurt am Main, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Röder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, en C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor bij dat ministerie, als gemachtigden, Postfach 1308, D-53003 Bonn,
verweerster,
betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen, dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens de artikelen 4, lid 1, en 6, lid 1, van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB 1976, L 31, blz. 1), op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door in de oude deelstaten niet de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van het zwemwater binnen tien jaar na de kennisgeving van de richtlijn op 10 december 1975 aan de overeenkomstig artikel 3 van de richtlijn bepaalde grenswaarden voldoet, en door de bemonstering niet met de in de bijlage bepaalde minimumfrequentie te verrichten,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, P. Jann, J. C. Moitinho de Almeida (rapporteur), C. Gulmann en D. A. O. Edward, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: R. Grass
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 januari 1999,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij op 23 mei 1997 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag thans artikel 226 EG) het Hof verzocht vast te stellen, dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens de artikelen 4, lid 1, en 6, lid 1, van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB 1976, L 31, blz. 1; hierna: "richtlijn"), op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door in de oude deelstaten niet de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van het zwemwater binnen tien jaar na de kennisgeving van de richtlijn op 10 december 1975 aan de overeenkomstig artikel 3 van de richtlijn bepaalde grenswaarden voldoet, en door de bemonstering niet met de in de bijlage bepaalde minimumfrequentie te verrichten.
2 Naar luid van artikel 1, lid 1, van de richtlijn, die met name is gewijzigd bij richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied (PB L 377, blz. 48), "[heeft] deze richtlijn (...) betrekking op de kwaliteit van het zwemwater met uitzondering van water bestemd voor therapeutisch gebruik en het water van zwembaden".
3 Volgens de eerste overweging van haar considerans beoogt de richtlijn de bescherming van het milieu en de volksgezondheid door middel van de vermindering van de verontreiniging van het zwemwater. In de bijlage bij de richtlijn zijn microbiologische en fysisch-chemische parameters vastgesteld, alsmede richtwaarden en dwingende waarden op basis waarvan de lidstaten de grenswaarden voor zwemwater moeten vaststellen.
4 Artikel 3, leden 1 en 2, van de richtlijn verplicht de lidstaten voor alle badzones of voor elke badzone afzonderlijk de waarden vast te stellen voor de in de bijlage genoemde parameters. Die waarden mogen niet minder streng zijn dan die vermeld in kolom I van de bijlage.
5 Ingevolge artikel 4 van de richtlijn moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen opdat de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming wordt gebracht met de ingevolge artikel 3 vastgestelde grenswaarden en wel binnen een termijn van tien jaar nadat van de richtlijn kennis is gegeven. Voor de Bondsrepubliek Duitsland is die termijn op 10 december 1985 verstreken.
6 Artikel 6 van de richtlijn bepaalt, dat de bevoegde instanties monsters moeten nemen en daarbij de in de bijlage vastgestelde minimumfrequentie in acht moeten nemen.
7 Artikel 8 van de richtlijn luidt als volgt:
"Van de bepalingen van deze richtlijn mag worden afgeweken:
a) voor bepaalde parameters die in de bijlage met (0) zijn aangeduid wegens uitzonderlijke meteorologische of geografische omstandigheden;
b) indien het zwemwater een natuurlijke verrijking met bepaalde stoffen ondergaat waardoor de grenzen als vastgesteld in de bijlage worden overschreden.
(...)
Indien een lidstaat van een afwijking gebruikmaakt, stelt hij de Commissie hiervan onverwijld in kennis, onder vermelding van de motieven en de gestelde termijnen."
8 Ingevolge artikel 12 van de richtlijn moeten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking doen treden om binnen een termijn van twee jaar volgende op de kennisgeving van de richtlijn aan deze richtlijn te voldoen, en dienen zij de Commissie onverwijld in kennis te stellen van die maatregelen.
9 Bij brief van 26 juli 1989 maande de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland aan, haar opmerkingen te maken over de niet-naleving van een aantal krachtens de richtlijn op haar rustende verplichtingen. De Commissie verweet de Bondsrepubliek Duitsland, dat deze geen grenswaarden had vastgesteld voor de verschillende onder de richtlijn vallende badzones (artikel 3), dat zij slechts ongeveer 110 badzones had aangewezen ofschoon veel meer badzones aan de objectieve criteria van artikel 1 voldoen, dat zij niet had toegezien op de naleving van de in de richtlijn bepaalde waarden (artikel 4), en dat zij haar ontoereikende verslagen had overgelegd die het haar niet mogelijk maakten na te gaan of de bepalingen van de richtlijn in de praktijk werden nageleefd, en die het publiek geen objectieve informatie over de kwaliteit van het zwemwater in Duitsland verstrekten (artikel 13).
10 Op 17 november 1989 zond de Duitse regering de Commissie een mededeling waarin zij om te beginnen verklaarde, dat de deelstaten (met uitzondering van de stadstaten Bremen en Hamburg) voor alle zwemwater administratieve bepalingen hadden vastgesteld waarbij de toepassing van de richtlijn verplicht werd gesteld. Voorts wees zij erop, dat een aantal deelstaten (Baden-Württemberg, Hamburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen en Schleswig-Holstein) maatregelen ter sanering van het zwemwater voorbereidden of reeds hadden genomen. Ten slotte voerde zij aan, dat blijkens de verslagen van de Bondsrepubliek Duitsland conform de richtlijn maandelijks of tweemaal per maand monsters werden genomen.
11 Op 22 juni 1994 zond de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een met redenen omkleed advies. In dat advies stelde zij in de eerste plaats, dat, gelijk de Duitse regering in haar mededeling van 17 november 1989 had toegegeven, in de deelstaten Baden-Württemberg, Hamburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen en Schleswig-Holstein grenswaarden waren overschreden, wat in de verslagen van de daaropvolgende jaren (het laatst in 1993) is bevestigd, en dat de Bondsrepubliek dus de krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn op haar rustende verplichting niet was nagekomen. In de tweede plaats verweet de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland, dat deze de in de bijlage bij de richtlijn voorgeschreven minimumfrequentie voor de bemonstering niet had nageleefd en zodoende de krachtens artikel 6, lid 1, van de richtlijn op haar rustende verplichting niet was nagekomen. De Commissie verzocht de Bondsrepubliek Duitsland derhalve, binnen een termijn van twee maanden de voor de naleving van de richtlijn noodzakelijke maatregelen te nemen.
12 Op 28 oktober 1994 antwoordde de Duitse regering op het met redenen omkleed advies, dat de overschrijdingen van sommige grenswaarden het gevolg waren van de grote verschillen tussen de methodes die voor het onderzoek van de microbiologische parameters werden toegepast. Een en ander rechtvaardigde haars inziens niet, dat de betrokken badzones "niet-conform" werden verklaard. Met betrekking tot de ernstige overschrijdingen van de grenswaarden stelde zij, dat de bevoegde instanties van de deelstaten de nodige bepalingen voor een duurzame verbetering van de kwaliteit van het zwemwater hadden vastgesteld.
13 Wat artikel 6, lid 1, van de richtlijn betreft, erkent de Duitse regering een aantal tekortkomingen. Zij merkt daarbij evenwel op, dat de naleving van de minimumfrequentie voor de bemonstering in de toekomst door middel van daartoe door de deelstaten vastgestelde bepalingen zal worden gegarandeerd.
14 Bij brief van 16 november 1995 deelde de Commissie de Duitse regering mee, dat zij een beroep bij het Hof zou instellen indien Duitsland niet binnen zes maanden gedetailleerde plannen zou overleggen voor de sanering van het zwemwater dat niet aan de conform de richtlijn vastgelegde grenswaarden voldeed. Bovendien moest de Bondsrepubliek Duitsland in die plannen de redenen opgeven waarom de grenswaarden niet waren nageleefd, en meedelen op welke datum zij zich naar de richtlijn zou voegen.
15 Bij brief van 5 juni 1996 antwoordde de Duitse regering, dat zij de maatregelen had genomen die voor de naleving van de in de richtlijn vastgestelde grenswaarden noodzakelijk waren. Met betrekking tot het grote aantal badzones die in het verslag van de Commissie betreffende het badseizoen 1994 "niet-conform" waren verklaard, stelde de Duitse regering, dat het niet nodig was maatregelen ter sanering van die zones te nemen omdat het verrichte onderzoek geen enkele externe oorzaak van die overschrijdingen aan het licht had gebracht en die overschrijdingen bij onmiddellijk daarna genomen monsters niet meer waren vastgesteld. Voorts stelde de Duitse regering, dat geen rekening moest worden gehouden met de overschrijdingen van de grenswaarden voor de parameter "totale colibacteriën", omdat wetenschappelijk onderzoek had aangetoond, dat aan de hand van de criteria van de richtlijn niet kon worden uitgemaakt, of de totale colibacteriën uit het natuurlijk milieu dan wel uit met fecale materie vervuild afvalwater afkomstig waren.
16 Van oordeel dat dit antwoord ontoereikend was omdat de redenen voor de onregelmatigheid van de bemonsteringsfrequentie niet werden opgegeven en omdat geen concrete gegevens werden verstrekt over het jaarlijks op de begroting beschikbaar gestelde bedrag noch over de datum vanaf wanneer het zwemwater in overeenstemming met de richtlijn zou zijn, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
De ontvankelijkheid
17 De Duitse regering betoogt, dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat de Commissie het met redenen omkleed advies heeft uitgebracht en dit beroep heeft ingesteld zonder daarbij het collegialiteitsbeginsel van artikel 163, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 219, tweede alinea, EG) en artikel 1 van zijn reglement van orde (PB 1993, L 230, blz. 15) in acht te nemen.
18 Volgens de Duitse regering houdt het collegialiteitsbeginsel in, dat het besluit in gemeen overleg wordt genomen, wat impliceert dat het college bij de vergadering op de hoogte is van het dispositief en van de motivering van het besluit. In casu kan de Commissie echter niet aantonen, dat dit beginsel is nageleefd.
19 In dit verband zij opgemerkt, dat het Hof in het arrest van 29 september 1998, Commissie/Duitsland (C-191/95, Jurispr. blz. I-5449, punten 48-50), een soortgelijk betoog van de Duitse regering heeft onderzocht dat betrekking had op de voorwaarden waaronder de Commissie met redenen omklede adviezen mag uitbrengen. In dat arrest overwoog het Hof om te beginnen, dat voor de Commissie het collegialiteitsbeginsel geldt en dat dit beginsel berust op de gedachte dat de leden van de Commissie als gelijken aan de besluitvorming deelnemen, en inhoudt, dat de besluiten in gemeen overleg worden genomen en dat alle leden van het college collectief politiek verantwoordelijk zijn. Vervolgens preciseerde het Hof, dat de formele vereisten die voor een daadwerkelijke eerbiediging van het collegialiteitsbeginsel in acht moeten worden genomen, verschillen naar gelang van de aard en de rechtsgevolgen van de vastgestelde handelingen. Het met redenen omkleed advies heeft tot gevolg dat de Commissie bevoegd wordt een beroep bij het Hof in te stellen, doch niet dat zij daartoe verplicht is. Het besluit om beroep bij het Hof in te stellen wijzigt op zichzelf de in geschil zijnde rechtstoestand niet.
20 Het Hof concludeerde, dat zowel het besluit van de Commissie om een met redenen omkleed advies uit te brengen, als haar besluit om een beroep wegens niet-nakoming in te stellen, door het college in gemeen overleg moet worden genomen, en dat de gegevens waarop die besluiten zijn gebaseerd, dus ter beschikking van de leden van het college moeten staan. Anderzijds oordeelde het, dat het college niet zelf de tekst van de handelingen waarin die besluiten worden bekrachtigd, en de definitieve vorm ervan behoeft vast te stellen. De Commissie had de uit het collegialiteitsbeginsel voortvloeiende regels dus nageleefd.
21 In de onderhavige zaak blijkt uit de documenten die aan het college zijn voorgelegd tijdens de vergadering waarop tot het uitbrengen van het met redenen omkleed advies is besloten en die de Commissie op verzoek van het Hof heeft overgelegd, dat de leden van de Commissie over alle nuttige gegevens voor hun besluit beschikten toen zij als college besloten het met redenen omkleed advies uit te brengen en het voorstel om het onderhavige beroep in te stellen, goedkeurden. Het collegialiteitsbeginsel is dus nageleefd.
22 Mitsdien moet het middel inzake de niet-ontvankelijkheid ongegrond worden verklaard.
Ten gronde
Artikel 4, lid 1, van de richtlijn
23 De Commissie betoogt, dat in het bijzonder uit het laatste communautaire jaarverslag, dat betrekking heeft op het badseizoen 1995, blijkt, dat in vele Duitse badzones het zwemwater niet aan de bij de richtlijn voorgeschreven dwingende waarden voldoet. Bij 11,9 % van de 446 zeewaterbadzones en 10,3 % van de 1 822 zoetwaterbadzones zouden die waarden overschreden zijn.
24 De Duitse regering wijst er om te beginnen op, dat het beroep enkel betrekking heeft op de overtredingen in de badzones van de oorspronkelijke deelstaten, terwijl de cijfers van het jaarverslag 1995 alle deelstaten betreffen en overigens achterhaald zijn, zodat zij moeten worden vervangen door de correcte gegevens uit de gegevensbank van de Gemeenschappen.
25 De Duitse regering stelt op basis van laatstbedoelde gegevens, dat 180 van de 1 770 in de oorspronkelijke deelstaten als badzone in de zin van de richtlijn opgegeven plaatsen volgens de gegevensbank niet in overeenstemming zijn met de richtlijn. De overige 27 badzones, die volgens de Commissie bij die 180 zones moeten worden geteld (namelijk 3 zones meer in Baden-Württemberg en 24 in Niedersachsen), zijn volgens de Duitse regering onvoldoende gecontroleerd en pas in het jaarverslag 1996 niet-conform verklaard.
26 Met betrekking tot de 180 hierboven vermelde badzones stelt de Duitse regering, dat 14 daarvan (of, indien de zone Itzehoe buiten beschouwing wordt gelaten, op zijn minst 13) ten onrechte niet-conform zijn verklaard, en dat slechts in 81 van de overige 166 zones de grenswaarden zijn overschreden (of, indien de badplaats Stein Neustein daarbij wordt geteld, in 82 badzones). In de overige 85 zones zou geen inbreuk op artikel 4, lid 1, van de richtlijn zijn gemaakt.
27 In de eerste plaats merkt de Duitse regering met betrekking tot de 14 badzones die deels ten gevolge van vergissingen bij het vergaren van de gegevens (schuimvorming veroorzaakt door de ontbinding van algen en niet door de aanwezigheid van tensioactieve stoffen) en deels ten gevolge van niet gecorrigeerde fouten bij de overmaking van de gegevens ten onrechte niet-conform zijn verklaard, in antwoord op een desbetreffende vraag van het Hof op, dat de badzone Itzehoe niet sedert 1993, doch pas sedert 1996 gesloten is, en dat zij in het jaarverslag 1995 dus terecht niet-conform is verklaard. Zij verklaart, dat de correcte gegevens voor de overige 13 badzones en het verzoek om rectificatie voor 1995 aan de bevoegde dienst van de Commissie zullen worden meegedeeld.
28 Wat in de tweede plaats de 85 badzones betreft waar volgens de Duitse regering geen inbreuk op artikel 4, lid 1, van de richtlijn zou zijn gemaakt, stelt deze laatste, dat de enige overschrijding van de grenswaarden die sedert 1992 in 46 van die zones is vastgesteld, namelijk die in 1995, als een uitzondering moet worden beschouwd en dat het in strijd met het evenredigheidsbeginsel zou zijn, daarvoor dure saneringsmaatregelen te eisen. Het zou overigens onmogelijk zijn daarvoor maatregelen te nemen, daar de oorzaak van die overschrijding ondanks grondig onderzoek onbekend is gebleven.
29 De Duitse regering erkent, dat er in één van de tien gevallen die de Commissie in die 46 zones heeft vastgesteld (de badplaats Stein Neustein), talrijke inbreuken zijn geweest. In de overige negen gevallen zouden er echter, anders dan de Commissie stelt, tussen 1992 en 1994 en in 1996 geen inbreuken zijn geweest. Bijgevolg moet worden aangenomen, dat er 45 zones zijn waarin alleen in 1995 een inbreuk is geconstateerd, en dat dit dus uitzonderingsgevallen zijn. Volgens de Duitse regering zou elke andere uitlegging, zoals die welke de Commissie verdedigt, impliceren dat de grenswaarden voor 100 % moeten worden nageleefd, hetgeen de richtlijn niet verlangt. Artikel 5, lid 1, van de richtlijn staat toe, dat 5 tot 10 % van de monsters buiten beschouwing wordt gelaten, wat als een uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel is te beschouwen. Aangezien het badseizoen 15 tot 17 weken per jaar duurt en een monsterneming om de twee weken betekent dat per seizoen 9 monsters worden genomen, zou één afwijking de vastgestelde limiet van 10 % reeds overschrijden.
30 Voor 7 van de 85 badzones zijn zwaardere saneringsmaatregelen volgens de Duitse regering niet mogelijk en zou het onverenigbaar met het evenredigheidsbeginsel zijn dergelijke maatregelen te verlangen. 5 van die 7 zones hebben immers een stroomgebied dat de Duitse grenzen overschrijdt en ondanks alle door de Bondsrepubliek Duitsland genomen maatregelen voldoet het water in die zones niet aan de grenswaarden. Het gaat hier dus om een absolute materiële onmogelijkheid in de zin van de rechtspraak van het Hof (arrest van 14 juli 1993, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-56/90, Jurispr. blz. I-4109, punt 46). In een andere van die 7 zones (Riedsee Leeheim) zouden het vooral de watervogels zijn die de overschrijdingen veroorzaken en in een zevende zone (Hausen, Donau beim Campingplatz) zou de overschrijding te wijten zijn aan geografische factoren, waarvoor artikel 8, sub a, van de richtlijn in een uitzondering voorziet. Wat laatstbedoelde zone betreft, heeft de Duitse regering echter op een vraag van het Hof geantwoord, dat de niet-naleving van de in de richtlijn gestelde grenswaarde in 1995 te wijten was aan de overschrijding van een parameter die niet onder de in artikel 8, sub a, van de richtlijn bedoelde uitzondingen valt; zij heeft haar aanvankelijke standpunt dus slechts voor de 6 andere zones gehandhaafd.
31 In 32 van die 85 badzones zou volgens de Duitse regering artikel 4, lid 1, van de richtlijn thans niet meer worden geschonden, omdat 6 van die 32 zones in 1996 en 1997 niet meer als badzones waren te beschouwen, en omdat maatregelen waren genomen voor de overige 26 zones, waar in 1996 geen overschrijdingen meer waren geconstateerd.
32 Wat in derde plaats de 81 overige zones betreft (4,5 % van alle badzones of, indien de badplaats Stein Neustein wordt meegerekend, 82 zones, of 4,6 %), waarvoor de Duitse regering erkent dat de grenswaarden zijn overschreden, stelt deze laatste, dat de omvang van de overschrijding geen veroordeling van de Bondsrepubliek Duitsland wegens schending van artikel 4, lid 1, van de richtlijn rechtvaardigt, omdat het bij een zo groot aantal gevallen normaal is, dat in sommige gevallen de eisen van het gemeenschapsrecht ten dele ten gevolge van onvoorziene factoren niet worden nageleefd.
33 Om te beginnen zij opgemerkt dat, gelijk de Duitse regering zelf erkent, de Bondsrepubliek Duitsland in de 81 in punt 32 van dit arrest vermelde zones, in de 3 zones Stein Neustein, Itzehoe, en Hausen, Donau beim Campingplatz, respectievelijk vermeld in de punten 29 en 32, 27 en 30 van dit arrest, en in de 32 in punt 31 van dit arrest vermelde badzones de in de richtlijn gestelde grenswaarden niet heeft nageleefd. Met betrekking tot deze laatste zones wordt de inbreuk niet beëindigd doordat die zones hun status van badzone hebben verloren of doordat maatregelen ter verbetering van de situatie zijn genomen.
34 Voorts levert één overschrijding in 46 zones tijdens één seizoen, namelijk in 1995 (vermeld in punt 29 van dit arrest), eveneens een inbreuk op de richtlijn op.
35 Anders dan de Duitse regering stelt, volstaat het niet alle redelijkerwijs mogelijke maatregelen te nemen; de richtlijn verplicht de lidstaten immers de nodige maatregelen te nemen opdat de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming wordt gebracht met de vastgestelde grenswaarden, en dit binnen een termijn die langer is dan die welke voor de omzetting van de richtlijn was bepaald, teneinde de lidstaten in staat te stellen aan dat vereiste te voldoen (arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk, reeds aangehaald, punten 42 en 44). De richtlijn verlangt derhalve van de lidstaten, dat zij ervoor zorgen dat bepaalde resultaten worden bereikt, en afgezien van de afwijkingen waarin zij voorziet, kunnen de lidstaten zich niet op bijzondere omstandigheden beroepen om de niet-nakoming van deze verplichting te rechtvaardigen (zie arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk, reeds aangehaald, punt 43, en arrest van 12 februari 1998, Commissie/Spanje, C-92/96, Jurispr. blz. I-505, punt 28). Voor de betrokken zones beroept de Duitse regering zich op geen enkele van die afwijkingen.
36 Voorts faalt ook het betoog van de Duitse regering dat, gezien de korte duur van de badseizoenen, de bij de richtlijn opgelegde verplichtingen in de praktijk voor 100 % moeten worden nageleefd, daar de in artikel 5 van de richtlijn vastgestelde percentages reeds worden overschreden wanneer uit één monster een overschrijding blijkt. De richtlijn schrijft namelijk slechts een minimumfrequentie voor de bemonstering voor; zij belet de lidstaten dus niet, meer monsters te nemen en zodoende het relatieve gewicht van de monsters die niet aan de gestelde eisen voldoen, te verkleinen.
37 Met betrekking tot de 27 overige, in punt 25 van dit arrest vermelde badzones, die volgens de Duitse regering in het jaarverslag 1995 van de Commissie als onvoldoende gecontroleerd zijn beschouwd en volgens deze laatste in de gegevensbank als niet in overeenstemming met de richtlijn worden aangemerkt, kan worden volstaan met de opmerking dat de Duitse regering zelf erkent, dat die zones in twee opzichten niet met de richtlijn in overeenstemming waren: sommige grenswaarden waren overschreden en de fysisch-chemische parameters 8, 9 en 10 vermeld in de bijlage bij de richtlijn waren onvoldoende gecontroleerd.
38 Wat de 6 in punt 30 van dit arrest vermelde zones betreft, ten aanzien waarvan de Duitse regering zich op een absolute onmogelijkheid beroept, moet een onderscheid worden gemaakt tussen de 5 badzones met een stroomgebied dat haars inziens de Duitse grenzen overschrijdt (de 3 zones "Nied" en de 2 zones "Rhein") en de zone waar de overschrijdingen volgens de Duitse regering aan de aanwezigheid van watervogels te wijten zijn (de zone "Riedsee").
39 De Duitse regering heeft niet aangetoond, dat het in de 5 voormelde zones materieel onmogelijk was andere maatregelen te nemen dan die welke tot 1994 waren vastgesteld, met name maatregelen genomen in samenwerking met de aangrenzende staten.
40 Verder heeft de Bondsrepubliek Duitsland evenmin aannemelijk gemaakt, dat de in 1996 doorgevoerde modernisering van de sanitaire installaties voor de badzone "Riedsee" toereikend was, gelet op de natuurlijke en regelmatige schommelingen van het aldaar aanwezige watervogelbestand, noch dat het mogelijk was aanvullende saneringsmaatregelen te nemen.
41 Hieruit volgt, dat, zo in het kader van de richtlijn een absolute onmogelijkheid om de verplichtingen ervan na te leven de niet-nakoming van die verplichtingen zou kunnen rechtvaardigen, de Bondsrepubliek Duitsland het bestaan van een dergelijke onmogelijkheid niet aannemelijk heeft weten te maken.
42 Wat ten slotte de 13 in punt 27 van dit arrest vermelde badzones betreft, die volgens de Duitse regering in de gegevensbank onjuist zijn ingedeeld, zij in de eerste plaats opgemerkt, dat volgens de Commissie de informatie waarover zij beschikt, volledig op door de Bondsrepubliek Duitsland verstrekte gegevens berust, en in de tweede plaats, dat de Commissie de stelling van de Duitse regering dat die zones in de gegevensbank onjuist zijn ingedeeld, niet betwist, doch slechts twijfels uit omtrent die indeling. In die omstandigheden staat met betrekking tot die zones de inbreuk niet vast.
43 Onder dat voorbehoud moet worden vastgesteld, dat de Bondsrepubliek Duitsland, door in de oude deelstaten niet de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van het zwemwater binnen tien jaar na de kennisgeving van de richtlijn op 10 december 1975 aan de overeenkomstig artikel 3 van de richtlijn bepaalde grenswaarden voldoet, de krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Artikel 6, lid 1, van de richtlijn
44 De Commissie betoogt, dat uit het communautaire jaarverslag betreffende het badseizoen 1995 blijkt, dat 6,5 % van de 446 zeewaterbadzones en 42,5 % van de 1 822 zoetwaterbadzones onvoldoende zijn gecontroleerd.
45 Volgens de Duitse regering blijkt uit de gecorrigeerde gegevens, dat in 591 van de 1 770 voor 1995 in de oude deelstaten gerepertorieerde badzones daadwerkelijk onvoldoende monsters zijn genomen.
46 Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat de Bondsrepubliek Duitsland, door de voorgeschreven bemonstering niet met de in de bijlage bij de richtlijn bepaalde minimumfrequentie te verrichten, de krachtens artikel 6, lid 1, van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
47 Mitsdien is de Bondsrepubliek Duitsland, door in de oude deelstaten niet de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van het zwemwater binnen tien jaar na de kennisgeving van de richtlijn op 10 december 1975 aan de overeenkomstig artikel 3 van de richtlijn bepaalde grenswaarden voldoet, en door de voorgeschreven bemonstering niet met de in de bijlage bepaalde minimumfrequentie te verrichten, de krachtens de artikelen 4, lid 1, en 6, lid 1, van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
48 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dit is gevorderd. Aangezien de Commissie de verwijzing van de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten heeft gevorderd en deze laatste op de wezenlijke punten in het ongelijk is gesteld, moet zij in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Door in de oude deelstaten niet de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van het zwemwater binnen tien jaar na de kennisgeving van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater, op 10 december 1975 aan de overeenkomstig artikel 3 van de richtlijn bepaalde grenswaarden voldoet, en door de voorgeschreven bemonstering niet met de in de bijlage bepaalde minimumfrequentie te verrichten, is de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens de artikelen 4, lid 1, en 6, lid 1, van die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt in de kosten verwezen.