Source: Court of Justice of the European Union
URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:61995CJ0366

Avis juridique important
|
61995J0366
Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 12 mei 1998.  -  Landbrugsministeriet - EF-Direktoratet tegen Steff-Houlberg Export I/S, Nowaco A/S, Nowaco Holding A/S en SMC af 31/12-1989 A/S.  -  Verzoek om een prejudiciële beslissing: Højesteret - Denemarken.  -  Onverschuldigd betaalde communautaire steun - Terugvordering - Toepassing van nationaal recht - Voorwaarden en grenzen.  -  Zaak C-366/95.
Jurisprudentie 1998 bladzijde I-02661
Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
Eigen middelen van de Europese Gemeenschappen - Onverschuldigd betaalde gemeenschapssteun - Terugvordering - Toepassing van nationaal recht - Voorschrift op grond waarvan voor uitsluiting van terugvordering bepaalde criteria kunnen worden gehanteerd - Toelaatbaarheid - Voorwaarden
Samenvatting
Het gemeenschapsrecht staat er in beginsel niet aan in de weg, dat een nationale wettelijke regeling voor de uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun, mits de goede trouw van de ontvanger wordt aangetoond, criteria hanteert als het onzorgvuldig handelen van de nationale autoriteiten en het verstrijken van een aanzienlijke periode sedert de uitkering van de betrokken steun, op voorwaarde evenwel dat daarbij dezelfde eisen worden gesteld als voor de terugvordering van financiële prestaties van zuiver nationale aard en dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden. Daarentegen vormt het onrechtmatig handelen van een derde waarmee de ontvanger van de steun contractuele betrekkingen onderhoudt, een normaal handelsrisico, en behoort eerder tot de sfeer van de steunontvanger dan tot die van de Gemeenschap.
Wat meer in het bijzonder de voorwaarde betreffende de goede trouw van de steunontvanger betreft, wanneer een exporteur met het oog op de verkrijging van uitvoerrestituties een verklaring opstelt en indient die onjuist blijkt te zijn, kan het enkele feit dat hij deze verklaring heeft opgesteld, hem niet de mogelijkheid ontnemen zich op zijn goede trouw te beroepen indien de verklaring uitsluitend is gebaseerd op gegevens die afkomstig zijn van een medecontractant en waarvan hij de waarheidsgetrouwheid niet heeft kunnen verifiëren. Wanneer de uitvoering van een controle op het productieprocédé of op de door een derde leverancier gebruikte grondstoffen, teneinde de kwaliteit van deze goederen te verifiëren, een verplichting zou vormen die onevenredig is aan het nagestreefde doel, kan het gemeenschapsrecht aan de mogelijkheid voor de exporteur om zich op zijn goede trouw te beroepen op het punt van de overeenstemming van de goederen met de door hem gegeven omschrijving, niet de voorwaarde verbinden dat hij een dergelijke controle verricht, tenzij er sprake is van bijzondere redenen om aan de waarheidsgetrouwheid van de inhoud van de verklaring te twijfelen, of van bijzondere omstandigheden, zoals abnormaal lage prijzen of de grote winstmarge van de exporterende ondernemingen.
Partijen
In zaak C-366/95,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van het Højesteret (Denemarken), in het aldaar aanhangig geding tussen
Landbrugsministeriet - EF-Direktoratet
en
Steff-Houlberg Export I/S,
Nowaco A/S en Nowaco Holding A/S,
SMC af 31/12-1989 A/S,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van beginselen van gemeenschapsrecht die gelden in het kader van de terugvordering door de nationale autoriteiten van onverschuldigd betaalde uitvoerrestituties,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: C. Gulmann, kamerpresident, M. Wathelet, J. C. Moitinho de Almeida, P. Jann (rapporteur) en L. Sevón, rechters,
advocaat-generaal: A. La Pergola
griffier: L. Hewlett, administrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- Landbrugsministeriet - EF-Direktoratet, vertegenwoordigd door K. Hagel-Sørensen en G. Larsen, advocaten te Kopenhagen,
- Steff-Houlberg Export I/S, Nowaco A/S en Nowaco Holding A/S, alsmede SMC af 31/12-1989 A/S, vertegenwoordigd door M. Beck, advocaat te Vejle, alsmede door J. Stokholm en H. Christrup, advocaten te Kopenhagen,
- de Duitse regering, vertegenwoordigd door E. Röder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, als gemachtigde,
- de Franse regering, vertegenwoordigd door C. Chavance, secretaris buitenlandse zaken bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en F. Pascal, chargé de mission bij deze directie, als gemachtigden,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. P. Hartvig, juridisch adviseur, en J. Macdonald Flett, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Landbrugsministeriet - EF-Direktoratet, vertegenwoordigd door K. Hagel-Sørensen; Steff-Houlberg Export I/S, vertegenwoordigd door M. Beck; Nowaco A/S en Nowaco Holding A/S, vertegenwoordigd door J. Stokholm; SMC af 31/12-1989 A/S, vertegenwoordigd door H. Christrup en L. Kelstrup, advocaat te Kopenhagen; de Duitse regering, vertegenwoordigd door B. Kloke, Oberregierungsrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, als gemachtigde, en de Commissie, vertegenwoordigd door H. P. Hartvig, ter terechtzitting van 20 maart 1997,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 29 april 1997,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij uitspraak van 22 november 1995, binnengekomen bij het Hof op 28 november daaraanvolgend, heeft het Højesteret krachtens artikel 177 EG-Verdrag drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van beginselen van gemeenschapsrecht die gelden in het kader van de terugvordering door de nationale autoriteiten van onverschuldigd betaalde uitvoerrestituties.
2 Die vragen zijn gerezen in een geschil tussen Landbrugsministeriet - EF-Direktoratet (hierna: "ministerie") en de Deense vennootschappen Steff-Houlberg Export I/S, Nowaco A/S en Nowaco Holding A/S, alsmede SMC af 31/12-1989 A/S (hierna: "exporterende ondernemingen"), betreffende de terugvordering van onverschuldigd betaalde uitvoerrestituties.
3 De exporterende ondernemingen kochten tot 1989 gedurende een aantal jaren bij Slagtergården Bindslev A/S (hierna: "Slagtergården") aanzienlijke hoeveelheden "ground beef" voor uitvoer naar Arabische landen.
4 Op grond van de gemeenschapsregeling, inzonderheid artikel 18 van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148, blz. 24), artikel 6 van verordening (EEG) nr. 885/68 van de Raad van 28 juni 1968 tot vaststelling van de algemene voorschriften betreffende de toekenning van restituties bij de uitvoer in de sector rundvlees en de criteria voor het bepalen van het bedrag ervan (PB L 156, blz. 2), alsmede verordening (EEG) nr. 1315/84 van de Commissie van 11 mei 1984 tot vaststelling van de uitvoerrestituties in de sector rundvlees (PB L 125, blz. 38), ontvingen de exporterende ondernemingen een bedrag van ongeveer 100 miljoen DKR. Volgens de toepasselijke regeling hing het bedrag van de restituties af van de hoeveelheid rundvlees in de samenstelling van het product, te weten, in casu, 60 %.
5 In 1989 werd het ministerie ervan in kennis gesteld, dat volgens in het Midden-Oosten uitgevoerde onderzoeken varkensvlees was verwerkt in uit Denemarken afkomstige rundvleesproducten die voor mohammedaanse landen bestemd waren. Daarop voerde de Deense douane een controle uit op de productieplaats van Slagtergården. Het onderzoek bracht aan het licht, dat de samenstelling van de door Slagtergården vervaardigde producten aanzienlijk verschilde van die welke aan de kopers en de autoriteiten was opgegeven. Een deel van het vlees waarvoor recht op restituties bestond, was vervangen door andere ingrediënten, waarvoor dit recht niet bestond. Zo bedroeg het gehalte aan rundvlees van het product waarvoor de exporterende ondernemingen uitvoerrestituties hadden aangevraagd en gekregen, in feite slechts 28 % in plaats van de vereiste 60 %.
6 Derhalve vorderde het ministerie de restituties terug en werd tegelijkertijd strafvervolging ingesteld tegen de directeur van Slagtergården.
7 De exporterende ondernemingen verzetten zich tegen de door het ministerie gevorderde terugbetaling door te stellen, dat het laakbare gedrag van Slagtergården hun niet kon worden aangerekend. Als handelsondernemingen kwamen zij op generlei wijze met de goederen in aanraking en konden zij derhalve geen controle hierop uitoefenen. De controles waren altijd uitsluitend door de bevoegde autoriteiten verricht. In casu was vastgesteld, dat het controlesysteem van het ministerie en de douane ernstige gebreken vertoonde.
8 Blijkens de verwijzingsuitspraak hadden de verschillende betrokken nationale autoriteiten, ook al waren bepaalde onregelmatigheden in de praktijk van Slagtergården vastgesteld, de controles bij deze laatste niet opgevoerd. Op de gebreken van bepaalde van overheidswege uitgevoerde controles, onder meer in Denemarken, is overigens de aandacht gevestigd in speciaal verslag nr. 2/90 van de Rekenkamer van 5 april 1990 over het beheer en de controle van uitvoerrestituties (PB C 133, blz. 1), naar aanleiding waarvan de controles lijken te zijn geïntensiveerd.
9 Bij vonnis van 25 juni 1992 steunde het in eerste aanleg geadieerde Østre Landsret de exporterende ondernemingen in hun stelling en besliste het dus, dat zij naar nationaal recht niet gehouden waren tot terugbetaling van de ontvangen bedragen. Het overwoog, dat de exporterende ondernemingen te goeder trouw waren, dat aan de onverschuldigdheid van de restituties uitzonderlijke buitengewone omstandigheden ten grondslag lagen en dat, volgens hetgeen in deze zaak was gebleken omtrent de inrichting van het controlesysteem van de autoriteiten en de uitvoering daarvan in de praktijk, de instantie die de restituties had uitbetaald het meest aangewezen was om de risico's te dragen.
10 Het ministerie ging van dit vonnis in beroep bij het Højesteret, dat, gelet op de door het Hof in het arrest van 21 september 1983 (Deutsche Milchkontor, 205/82-215/82, Jurispr. blz. 2633; hierna: "arrest Deutsche Milchkontor") vastgestelde beginselen, twijfel koesterde over de draagwijdte in de bij hem aanhangige zaak van de eisen van het gemeenschapsrecht betreffende terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun.
11 Het Højesteret heeft dus besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende vragen ter prejudiciële beslissing voor te leggen:
"1) a) Beletten de uit de rechtspraak van het Hof op het gebied van terugvordering van onverschuldigd betaalde steun voortvloeiende beginselen van gemeenschapsrecht, volgens welke met de belangen van de Gemeenschap ten volle rekening moet worden gehouden, dat in de nationale wetgeving ter uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde steun de volgende criteria worden gehanteerd:
- de goede trouw van de ontvangers van de steun en daarmee de bescherming van het gewettigd vertrouwen;
- de omstandigheid dat er vijf tot tien jaar verstreken zijn sedert de uitbetaling van de steun, zodat het voor de ontvangers van de steun een zware last zal zijn, de steun nu te moeten terugbetalen;
- de omstandigheid dat de onverschuldigdheid van de betaling haar oorzaak vindt in buitengewone omstandigheden in de vorm van ernstige fraude en strafbare handelingen van een derde;
- de omstandigheid dat de controlerende instantie - hetgeen de exporterende ondernemingen bekend was - dagelijks toezicht hield op de productieplaats, zonder die fraude te ontdekken en/of daartegen op te treden;
- de omstandigheid dat de uitkerende instantie er gedurende de gehele uitbetalingsperiode van op de hoogte was, dat de waarde van het controlesysteem afhing van de juistheid van de door de gecontroleerde zelf verstrekte gegevens, maar desondanks heeft nagelaten, inzage te verlangen in de recepten van de producent of in diens boekhouding betreffende de inkoop van grondstoffen,
wanneer dezelfde criteria gelden indien het gaat om de terugvordering van zuiver nationale steun?
b) Moet deze vraag op dezelfde wijze worden beantwoord, voor zover er in het nationale recht ook rekening mee wordt gehouden, dat er voor het overige geen omstandigheden waren op grond waarvan de exporterende ondernemingen hadden moeten betwijfelen, of het product in aanmerking kwam voor restitutie?
2) Beletten de uit de rechtspraak van het Hof op het gebied van terugvordering van onverschuldigd betaalde steun voortvloeiende beginselen van gemeenschapsrecht, volgens welke met de belangen van de Gemeenschap ten volle rekening moet worden gehouden, dat een exporterende onderneming kan worden geacht te goeder trouw te zijn en derhalve moet worden vrijgesteld van de verplichting de steun terug te betalen, voor zover de exporterende onderneming zich in haar overeenkomst met de producent niet het recht heeft voorbehouden, op de productieplaats zelf een controle te verrichten om zich ervan te verzekeren, dat de producten in overeenstemming zijn met de door de exporteur te ondertekenen verklaring, wanneer:
- de producent door de uitbetalende autoriteit was gemachtigd, zijn producten uit te voeren;
- de exporterende onderneming een handelsonderneming was die niet met de producten in aanraking kwam;
- de exporterende onderneming wist, dat de controlerende instantie dagelijks een controle verrichtte op de productieplaats, en
- de prijzen van vergelijkbare eindproducten gelijk waren bij producenten in Denemarken en in het buitenland?
3) Kan een derde, daaronder begrepen een ontvanger van steun, zich beroepen op een eventuele nalatigheid van de controlerende instantie, met als gevolg, dat de terugvordering van reeds betaalde steun gelet op alle betrokken omstandigheden zal zijn uitgesloten?"
12 In zijn verwijzingsuitspraak geeft het Højesteret te kennen, dat het wenst te vernemen, onder welke omstandigheden de inaanmerkingneming van de belangen van de Gemeenschap, die een van de wezenlijke elementen van het arrest Deutsche Milchkontor is, eraan in de weg staat, dat op grond van nationale voorschriften die in beginsel voorzien in de terugbetaling van onverschuldigd ontvangen bedragen, een vordering tot terugbetaling van uitvoerrestituties kan worden afgewezen wanneer de exporterende ondernemingen te goeder trouw onjuiste verklaringen met betrekking tot de samenstelling van het product hebben afgelegd. Voorts wenst het te vernemen, of daartoe naast de goede trouw van de exporterende ondernemingen, als voorwaarde voor het gewettigd vertrouwen, nog een aantal andere factoren in aanmerking kunnen worden genomen. Meer in het bijzonder vraagt de nationale rechter, wat de gevolgen zijn van eventuele fraude door een derde en van onzorgvuldig handelen van de nationale autoriteiten die de noodzakelijke controles moeten verrichten, alsmede van gronden van billijkheid, inzonderheid de aanzienlijke tijd die is verstreken na de uitbetaling van de betrokken restituties en het effect van de terugvordering op de financiële situatie van de ontvanger van de restitutie.
13 Volgens het Højesteret maken de Deense rechtsbeginselen ter zake terugvordering van onverschuldigd uitgekeerde steun in de praktijk niet onmogelijk en vinden deze beginselen toepassing, ongeacht of het gaat om de terugvordering van gemeenschapsgelden dan wel van nationale gelden.
Het vereiste van goede trouw als voorwaarde voor het gewettigd vertrouwen
14 Vooraf zij eraan herinnerd, dat de lidstaten ingevolge artikel 5 EG-Verdrag tot taak hebben op hun respectieve grondgebied zorg te dragen voor de uitvoering van de gemeenschapsregelingen, inzonderheid in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (arrest Deutsche Milchkontor, punt 17). Evenzo moeten de lidstaten volgens artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), de nodige maatregelen treffen om de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen (arrest Deutsche Milchkontor, punt 18). De uitoefening van een discretionaire bevoegdheid ter beoordeling van de vraag, of de terugvordering van ten onrechte of op onregelmatige wijze toegekende gemeenschapsgelden doelmatig is, zou onverenigbaar zijn met deze verplichting (arrest Deutsche Milchkontor, punt 22).
15 Blijkens de rechtspraak van het Hof dienen geschillen betreffende de invordering van ten onrechte uit hoofde van het gemeenschapsrecht betaalde bedragen bij ontbreken van communautaire voorschriften door de nationale rechter te worden beslist overeenkomstig het nationale recht. Daarbij dienen evenwel de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen in acht te worden genomen in dier voege, dat de in het nationale recht voorziene modaliteiten de uitvoering van de gemeenschapsregeling niet praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken en bij de toepassing van nationaal recht niet mag worden gediscrimineerd vergeleken met procedures ter beslechting van soortgelijke nationale geschillen (zie met name arrest Deutsche Milchkontor, punt 19, alsmede, wat het nationale procesrecht betreft, arresten van 14 december 1995, Peterbroeck, C-312/93, Jurispr. blz. I-4599, punt 12, en Van Schijndel en Van Veen, C-430/93 en C-431/93, Jurispr. blz. I-4705, punt 17). Indien het nationale recht de intrekking van een onrechtmatige bestuurshandeling afhankelijk stelt van de afweging van de verschillende betrokken belangen, te weten enerzijds het algemene belang bij de intrekking van de bestuurshandeling en anderzijds de bescherming van het vertrouwen van de begunstigde, moet ten volle rekening worden gehouden met het belang van de Gemeenschap (arrest Deutsche Milchkontor, punt 32).
16 In dit arrest heeft het Hof, gelet op deze elementen, voor recht verklaard dat het gemeenschapsrecht niet eraan in de weg staat, dat de betrokken nationale wettelijke regeling ter uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun rekening houdt met de bescherming van het gewettigd vertrouwen (arrest Deutsche Milchkontor, punt 33).
17 De verwijzende rechter vraagt zich af, of in de omstandigheden van de bij hem aanhangige zaak het gemeenschapsrecht zich ertegen verzet, dat de exporterende ondernemingen zich naar aanleiding van een vordering tot terugbetaling van restituties op hun goede trouw beroepen. Dienaangaande blijkt uit de verwijzingsuitspraak, dat het Østre Landsret in het voor de verwijzende rechter bestreden vonnis ervan was uitgegaan, dat deze ondernemingen te goeder trouw onjuiste verklaringen hebben afgelegd op basis van door Slagtergården verstrekte gegevens, omdat zij als handelsondernemingen geenszins betrokken zijn bij de vervaardiging van de producten en zij deze producten zelf niet controleren, aangezien zij geen toegang hadden tot de recepten, de boekhouding en de productieruimten van Slagtergården, en de controles door diverse overheidsinstanties waren verricht.
18 Volgens het ministerie konden de exporterende ondernemingen zich niet op hun goede trouw beroepen, op grond dat zij de betrokken verklaringen zelf hadden opgesteld. Ingevolge artikel 3, lid 5, van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB L 351, blz. 1), is de beroepsmatig handelende exporteur immers verplicht een schriftelijke verklaring over te leggen die gegevens bevat betreffende de aard en de samenstelling van het vlees, die nodig zijn voor de berekening van de uitvoerrestitutie. Afgezien van door de bevoegde nationale instantie gemaakte vergissingen of frauduleuze handelingen van derden, rust op de beroepsmatig handelende exporteur dus een nagenoeg objectieve verantwoordelijkheid voor de inhoud van zijn verklaringen.
19 De Commissie deelt dit standpunt en is van mening, dat het Hof voor dergelijke gevallen reeds een stelsel van objectieve verantwoordelijkheid heeft ingevoerd. Daartoe beroept zij zich op het arrest van 5 februari 1987, Plange (288/85, Jurispr. blz. 611), waaruit zou volgen, dat wanneer een marktdeelnemer zich ertoe verbindt producten uit te voeren die aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen en dit niet het geval is, hij automatisch de ontvangen uitvoerrestituties dient terug te betalen. Voorts voorziet artikel 11, lid 3, van verordening nr. 3665/87, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2945/94 van de Commissie van 2 december 1994 (PB L 310, blz. 57), uitdrukkelijk in de verplichting om steun die, zoals in het hoofdgeding, ten onrechte is uitgekeerd, terug te betalen.
20 Evenals de exporterende ondernemingen is de Duitse regering daarentegen van mening, dat een stelsel van objectieve verantwoordelijkheid voor de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen op communautair niveau, waardoor de toepassing van het nationale recht zou worden uitgesloten en aldus de in het arrest Deutsche Milchkontor ontwikkelde beginselen terzijde zouden worden geschoven, niet bestaat. Inzonderheid kan een dergelijk stelsel niet worden afgeleid uit verordening nr. 2945/94, die ratione temporis niet van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding.
21 Dienaangaande zij om te beginnen opgemerkt, dat de exporterende ondernemingen de terugvordering van de betrokken restitutie enkel kunnen aanvechten indien zij met het oog op verkrijging van de betrokken restitutie te goeder trouw hun verklaring met betrekking tot de goederen hebben afgelegd. Voor de vraag of zulks het geval is, moet in de eerste plaats worden nagegaan, of de exporterende ondernemingen, die ter verkrijging van de restituties zelf de verklaring met een omschrijving van de goederen hebben opgesteld, zich in weerwil hiervan op hun goede trouw kunnen beroepen, en in de tweede plaats of zij enkel te goeder trouw zijn indien zij de goederen of het productieprocédé hebben gecontroleerd.
22 Er zij aan herinnerd, dat in casu, anders dan in de reeds aangehaalde zaak Plange (zie inzonderheid punt 10), geen bepaling van gemeenschapsrecht de terugvordering van restituties regelt ingeval deze zijn uitgekeerd op basis van documenten die vervolgens niet in overeenstemming met de werkelijkheid blijken te zijn. Dienaangaande zij opgemerkt, dat verordening nr. 2945/94, die door de Commissie tot staving van haar stelling is aangevoerd, ratione temporis niet van toepassing is op de betrokken restituties. Wanneer dan een exporteur een verklaring opstelt en indient met het oog op de verkrijging van uitvoerrestituties, kan het enkele feit dat hij deze verklaring heeft opgesteld, hem niet de mogelijkheid ontnemen zich op zijn goede trouw te beroepen indien de verklaring uitsluitend is gebaseerd op gegevens die afkomstig zijn van een medecontractant en waarvan hij de waarheidsgetrouwheid niet heeft kunnen verifiëren.
23 Vervolgens moet worden nagegaan, of een exporteur die een uitvoerrestitutie heeft ontvangen, zich volgens het gemeenschapsrecht enkel op zijn goede trouw kan beroepen wanneer hij, teneinde na te gaan of de goederen in overeenstemming zijn met de omschrijving ervan in de verklaring die hij bij de nationale controle-instanties heeft afgegeven, de samenstelling van de goederen alsmede het productieprocédé en de gebruikte grondstoffen heeft gecontroleerd.
24 De exporterende ondernemingen hebben dienaangaande opgemerkt, dat zij, behalve door het uitoefenen van toezicht op de productie, niet over praktische middelen beschikten waardoor de fraude met de samenstelling van het hun door het slachthuis geleverde vlees aan het licht zou kunnen zijn gebracht. Het zou evenwel niet denkbaar zijn geweest, dat zij de uitvoering door hun medecontractant van diens uit de overeenkomst voortvloeiende verplichtingen controleerden, gelet op de technische moeilijkheid om deze controle uit te voeren en het feit dat een dergelijk, zeer kostbaar, controleprocédé in de betrokken sector niet gebruikelijk is.
25 Ingeval deze omstandigheden mochten blijken juist te zijn, zou de uitvoering van een dergelijke controle kostbaar en technisch moeilijk te realiseren zijn en daardoor een in vergelijking met het nagestreefde doel onevenredige verplichting vormen. In dergelijke omstandigheden kan het gemeenschapsrecht derhalve aan de mogelijkheid voor een exporteur om zich op zijn goede trouw te beroepen waar het erom gaat, of de goederen in overeenstemming zijn met de omschrijving ervan in de verklaring die hij heeft afgegeven ter verkrijging van een uitvoerrestitutie, niet de voorwaarde verbinden dat hij een controle verricht op het productieprocédé of op de door zijn derde leverancier gebruikte grondstoffen, teneinde de kwaliteit van deze goederen te verifiëren, tenzij er sprake is van bijzondere redenen om te twijfelen aan de waarheidsgetrouwheid van de inhoud van de verklaring of van bijzondere omstandigheden, zoals abnormaal lage prijzen of de grote winstmarge van de exporterende ondernemingen.
Onrechtmatig handelen van een derde
26 Volgens de verwijzende rechter zijn de door de exporterende ondernemingen afgegeven verklaringen betreffende het vleesgehalte van de uitgevoerde goederen waarvoor recht op restituties bestond, onjuist gebleken, inzonderheid wegens ernstige strafbare handelingen van een derde, te weten de producent, waarbij de door het ministerie uitgevaardigde voorschriften zijn ontdoken. De verwijzende rechter wenst te vernemen, of en, zo ja, in welke mate, hiermee rekening kan worden gehouden.
27 Het ministerie en de Commissie stellen dat, overeenkomstig het arrest van 9 augustus 1994, Boterlux (C-347/93, Jurispr. blz. I-3933), frauduleus handelen van een derde moet worden beschouwd als een normaal handelsrisico voor de ontvanger van de steun, met als gevolg dat terugbetaling niet op die grond kan worden uitgesloten.
28 Het Hof heeft in het arrest Boterlux (reeds aangehaald, punt 35) namelijk geoordeeld, dat in het kader van een aanvraag van uitvoerrestitutie waarop het gemeenschapsrecht van toepassing is, fraude door een derde geen overmacht is, doch een normaal handelsrisico vormt. Hoewel dit arrest niet, zoals in casu, is gewezen in het kader van een terugbetaling waarop het nationale recht van toepassing is, neemt dit niet weg dat de nationale rechter bij de afweging van de belangen van de Gemeenschap tegen die van de marktdeelnemer rekening moet houden met het feit, dat onrechtmatig handelen van een derde waarmee de ontvanger van de steun contractuele betrekkingen onderhoudt, meer tot het risico van de ontvanger van de steun dan tot dat van de Gemeenschap behoort.
Nalatigheden door de nationale autoriteiten
29 Volgens de inlichtingen van de verwijzende rechter hebben de nationale controlerende instanties, ondanks een aantal verdenkingen, nagelaten een adequate controle te verrichten op basis van de in de recepten vervatte gegevens of de boekhoudkundige gegevens van de producent betreffende de inkoop van grondstoffen, en geen concrete maatregelen tegen Slagtergården getroffen.
30 In omstandigheden als die van het hoofdgeding vormt kennelijk naar Deens recht onvoorzichtigheid en/of passiviteit van de verschillende met de controle belaste nationale instanties een criterium om terugvordering van de ontvanger uit te sluiten. De verwijzende rechter wenst te vernemen, of het gemeenschapsrecht hieraan in de weg staat.
31 Dienaangaande heeft het Hof in het arrest Deutsche Milchkontor (punt 31) reeds geoordeeld, dat het gemeenschapsrecht niet eraan in de weg staat, dat bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen rekening wordt gehouden met gronden voor uitsluiting van de terugvordering, die betrekking hebben op het gedrag van de administratie zelf en derhalve door haar kunnen worden vermeden.
32 Uit het in artikel 5 van het Verdrag neergelegde samenwerkingsbeginsel, doch ook uit bepalingen als artikel 8 van verordening nr. 729/70 blijkt namelijk reeds, dat de nationale autoriteiten met passende middelen dienen te controleren, of de producten waarvoor communautaire steun is aangevraagd, voldoen aan de gemeenschapsregeling, teneinde te voorkomen dat deze steun wordt toegekend voor producten die daarvoor niet in aanmerking komen (arrest Deutsche Milchkontor, punt 43). Het is de taak van de nationale rechter, te beoordelen welke controles, gelet op de omstandigheden van het geval en de ten tijde van de feiten voor het betrokken product ter beschikking staande technische methoden, daartoe noodzakelijk waren en bijgevolg welke nalatigheden eventueel hadden plaatsgevonden en wat de ernst daarvan was. Zo de door de verwijzende rechter vermelde omstandigheden mochten blijken juist te zijn, lijkt op het eerste gezicht niets eraan in de weg te staan, dat de gedraging van de nationale autoriteiten wordt gekwalificeerd als nalatigheid op grond waarvan terugbetaling is uitgesloten. Dat een gemeenschapsorgaan als de Rekenkamer heeft gewezen op onzorgvuldig handelen van de nationale autoriteiten, vormt daarvoor eveneens een bijzondere aanwijzing.
Billijkheidsgrond
33 De verwijzende rechter wenst ten slotte te vernemen, of bij de terugbetaling rekening kan worden gehouden met de omstandigheid dat een periode van vijf tot tien jaar is verstreken sedert de uitkering van de steunbedragen, zodat eventuele terugbetaling van deze bedragen moet worden beschouwd als een voor de ontvangers van de steun bijzonder zware maatregel.
34 Dienaangaande heeft het Hof in het arrest Deutsche Milchkontor (punt 33) voor recht verklaard, dat het gemeenschapsrecht niet eraan in de weg staat, dat de betrokken nationale wetgever ter uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde steun, criteria hanteert als het verstrijken van een termijn. In dit arrest ging het om een nationale wettelijke regeling volgens welke een onregelmatige bestuurshandeling moest worden ingetrokken binnen een termijn van één jaar vanaf het moment waarop de administratie kennis kreeg van bepaalde omstandigheden, welk element volgens het betrokken nationale recht bij de ontvanger een gewettigd vertrouwen deed ontstaan.
35 In de onderhavige zaak blijkt uit de inlichtingen van de verwijzende rechter, dat in de Deense rechtsorde de nationale autoriteiten voor het weigeren of het toestaan van de terugvordering van onverschuldigd toegekende steun rekening kunnen houden met de tijd die is verstreken sinds de uitkering van de restituties. Het gemeenschapsrecht staat niet eraan in de weg, dat met deze billijkheidsgrond rekening wordt gehouden, op voorwaarde evenwel dat hij voldoet aan de in het arrest Deutsche Milchkontor neergelegde voorwaarden.
36 Mitsdien moet worden geantwoord, dat het gemeenschapsrecht er in beginsel niet aan in de weg staat, dat een nationale wettelijke regeling voor de uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun, mits de goede trouw van de ontvanger wordt aangetoond, criteria hanteert als het onzorgvuldig handelen van de nationale autoriteiten en het verstrijken van een aanzienlijke periode sedert de uitkering van de betrokken steun, op voorwaarde evenwel dat daarbij dezelfde eisen worden gesteld als voor de terugvordering van financiële prestaties van zuiver nationale aard en dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
37 De kosten door de Duitse en de Franse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het Højesteret bij uitspraak van 22 november 1995 gestelde vragen, verklaart voor recht:
Het gemeenschapsrecht staat er in beginsel niet aan in de weg, dat een nationale wettelijke regeling voor de uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun, mits de goede trouw van de ontvanger wordt aangetoond, criteria hanteert als het onzorgvuldig handelen van de nationale autoriteiten en het verstrijken van een aanzienlijke periode sedert de uitkering van de betrokken steun, op voorwaarde evenwel dat daarbij dezelfde eisen worden gesteld als voor de terugvordering van financiële prestaties van zuiver nationale aard en dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden.