Hành chính Việt Nam thời Nguyễn

Hành chính Việt Nam thời Nguyễn phản ánh bộ máy cai trị từ trung ương tới địa phương của chính quyền nhà Nguyễn trong thời kỳ độc lập (1802-1884).

Bộ máy cai trị của nhà Nguyễn kể từ thời Minh Mạng được đánh giá là khá hoàn chỉnh, đánh dấu thời kỳ hưng thịnh.

Chính quyền trung ương

Pháp E. Ronjat tại Huế (1874)]]

Thời Gia Long, nhà Nguyễn về cơ bản vẫn giữ nguyên hệ thống quan chế và cơ cấu chính quyền trung ương giống như các triều đại trước đó. Đứng đầu nhà nước là vua, nắm mọi quyền hành trong tay. Chức Tể Tướng được bãi bỏ, dùng Lục Bộ, là 6 tổ chức hành pháp cao nhất, để điều hành việc hành chính trong nước như đã được áp dụng ở các triều đại trước. Tại triều đình, trên là bốn vị đại thần, còn được biết đến là "Tứ trụ triều đình", chuyên tư vấn vua trong việc điều hành đất nước. Dưới là các cơ quan Tam Nội viện (Thị thư viện, Thị hàn viện, Nội hàn viện) và Thượng bảo ty giúp vua chuyên trách các công việc về văn thư, giấy tờ, quản lý ấn tín.

Thời Minh Mạng, bộ máy hành chính trung ương nhà Nguyễn được cải tổ mạnh mẽ. Các cơ quan hành chính từ trung ương đến địa phương được sắp xếp và cải tiến song song với việc định lại các giai chế phẩm trật. Thời kỳ này, vua nắm mọi quyền hành trong tay, dưới vua là viện Cơ mật tư vấn vua về các vấn đề quốc sự, Lục bộ tức sáu cơ quan Hành pháp điều hành việc hành chính trên toàn quốc, cùng Đô sát viện là cơ quan Tư pháp giám sát hoạt động của Lục bộ từ địa phương đến trung ương, Nội các giúp vua coi giữ giấy tờ, ấn tín, và những cơ quan chuyên môn khác như Lục tự, Tôn nhân phủ, Khâm thiên giám, Quốc sử quán, Vũ khố, v.v. Thời Minh Mạng, tổ chức hành chính trung ương đã được cải tiến khá hoàn chỉnh như sau:
Nội các tiền thân dưới thời vua Gia Long là Thị thư viện, Thị hàn viện, Nội hàn viện và Thượng bảo ty. Năm Minh Mạng 1 (1820), vua cho lấy 4 cơ quan trên, hợp thành Văn thư phòng. Năm Minh Mạng 10 (1829) lại bỏ Văn thư phòng thành lập Nội các.  Nội các là cơ quan phụ tá giúp việc cho vua, chuyên trách giải quyết các công việc về công văn, giấy tờ như xét duyệt các văn bản trước khi trình lên vua, làm phiếu nghĩ, thư bài, soạn các bản phúc đáp, kính sao bản vua phê, phụng sao lời chỉ dụ, sao lục phát giao công văn, coi giữ ấn tín, kiềm ký, long bài, lưu giữ châu bản, và các ngự chế thi văn, v.v.
Cơ mật viện thành lập năm Minh Mạng 15 (1834) là cơ quan chuyên tư vấn cho vua các vấn đề về chính trị, ngoại giao và những vấn đề mang tính cơ mật quốc gia.
Lục Bộ là tổ chức hành pháp cao nhất của triều đình gồm 6 bộ: Binh, Công, Hình, Hộ, Lại, Lễ. Trong đó chức năng cụ thể của các Bộ như sau:
Bộ Lễ chuyên trách việc lễ nghi, tế tự, khánh tiết, yến tiệc, trường học, thi cử, áo mũ, ấn tín, phù hiệu, chương tấu, biểu văn, sứ thần cống nạp, các quan chầu mừng, tư thiên giám, thuốc thang, bói toán, tăng lục, đạo lục, giáo phường, đồng văn nhã nhạc
Bộ Lại chuyên trách việc quan tước, thăng giáng, thuyên chuyển, lựa chọn, xét công, bãi truất và thăng thưởng, bổ sung quan lại, cung cấp người cho các nha môn, chỉnh đốn phép làm quan để giúp việc chính sự trong nước
Bộ Công chuyên trách việc xây dựng, tu sửa cung điện, lăng tẩm, thành hào, đồn luỹ, đê điều, cầu cống, đường sá, lo việc thợ thuyền, sản xuất vật dụng phục vụ trong hoàng cung và quản lý việc sản xuất hàng hoá ngoài xã hội, thi hành lệnh cấm về núi rừng, vườn tược và sông ngòi.
Bộ Hộ chuyên trách việc ruộng đất, nhân khẩu, kho tàng, thuế khoá, định giá lương thực trong nước, bình chuẩn việc phát ra thu vào để điều hoà nguồn của cải nhà nước
Bộ Hình chuyên trách việc luật lệnh, xét xử, hình phạt, án tù, ngục tụng, giúp nhà vua chế định, chấn chỉnh các vấn đề về hình luật
Bộ Binh chuyên trách việc binh nhung, khí giới, bảo vệ kinh thành, biên giới, các nơi hiểm yếu, chăm lo việc bổ nhiệm, tuyển dụng các chức võ quan trong ngạch, khảo duyệt vũ khí, quân lương
Lục Tự là sáu tổ chức giúp vua, thừa hành các trách nhiệm do Lục bộ trao cho, các vấn đề về văn hoá, giáo dục, thi cử, luật pháp, tế tự gồm: Đại lý tự, Thái thường tự, Quang lộc tự, Thái bộc tự, Hồng lô tự, Thượng bảo tự. Thời Nguyễn, riêng Hồng lô tự (lo việc tiếp đón sứ đoàn các nước) và Thượng bảo tự (lo việc văn phòng, ấn tín giúp vua) có chức trách thường trực, các chức điều hành trong những tự khác như chức Tự khanh, Tự thiếu khanh, Tự thừa thường trao cho các quan trong Lục bộ điều hành tạm thời, không có chức vụ nhất định.

Cả nước được chia thành 31 đơn vị hành chính: Phủ Thừa Thiên (còn gọi là Quảng Đức) là trung tâm, các trấn (tên đơn vị hành chính thời Hậu Lê và Tây Sơn) được đổi thành 30 tỉnh. Việc lập các tỉnh được thực hiện trong 2 đợt. Đợt đầu tiên vào năm 1831, Minh Mạng thực hiện chia các trấn phía bắc làm 18 tỉnh 9 châu này nay là đất thuộc tỉnh Savannakhet).
Hà Tĩnh (gồm cả đất Trấn Tĩnh (Đông Khammuane), Lạc Biên (Nam Nakhon Phanom) nay thuộc Lào và Thái Lan)
Nghệ An (gồm cả đất Trấn Ninh (Xiengkhuang), Trấn Biên (Nam Huaphanh), Trấn Định (Borikhamxay, Bắc Khammuane) nay thuộc Lào)
Thanh Hóa (gồm cả đất Trấn Man (Bắc Huaphanh) nay thuộc Lào)
13 tỉnh Bắc Kỳ:
Ninh Bình (nay là đất Ninh Bình và một phần Hòa Bình)
Nam Định (gồm cả đất Thái Bình và Nam Định ngày nay)
Hà Nội (nay là đất các tỉnh thành Hà Nội, Hà Nam)
Hưng Yên
Hải Dương (gồm cả đất Hải Phòng, Hải Dương và Đông Triều (Quảng Ninh) ngày nay)
Quảng Yên (Quảng Ninh, một phần Lạng Sơn ngày nay)
Sơn Tây (nay là đất thuộc các tỉnh thành Hà Nội, Vĩnh Phúc, Hòa Bình, Phú Thọ và Sơn Dương (Tuyên Quang))
Bắc Ninh (nay là Bắc Ninh và Bắc Giang, Hữu Lũng (Lạng Sơn), một phần đất Hà Nội, Hưng Yên và Vĩnh Phúc này nay)
Tuyên Quang (nay là đất các tỉnh Tuyên Quang, Hà Giang, Bảo Lâm, Bảo Lạc (Cao Bằng)
Hưng Hóa (nay là đất các tỉnh Phú Thọ, Hòa Bình, Sơn La, Điện Biên, Lai Châu, Lào Cai, Yên Bái)
Thái Nguyên (nay là đất các tỉnh Thái Nguyên và Bắc Kạn, một phần Vĩnh Phúc)
Lạng Sơn
Cao Bằng

Sang năm 1832 Minh Mạng lại sắp xếp các trấn phía nam thành 12 tỉnh:

Lãnh thổ Cao Miên giai đoạn 1836-1840
Trong giai đoạn 1836-1840, Cao Miên (Campuchia) không có vua chính thức, nhà Nguyễn bảo hộ Cao Miên, đã sáp nhập vùng lãnh thổ Cao Miên do nhà Nguyễn bảo hộ (các tỉnh phía Đông Nam Biển Hồ bao gồm cả Oudong và Phnom Penh) vào lãnh thổ Đại Nam gọi là Trấn Tây và chia và đặt tên thành 33 phủ và 2 man để quản lý:

năm 1860 (tên các địa danh phủ huyện của Cao Miên do nhà Nguyễn đặt được phiên âm qua tiếng Pháp): Nam Thái (An-tai F), Phù Nam (Phou-Nam), Nam Ninh (Nam-nigne), Lư An (Lou-an), La Kết (La-Kiet), Tầm Vu (Tam-vou), Nam Vang (Nora-Vang), Kỳ Tô (Ki-to), Long Tôn (Long-ton), Ngọc Bi (Ngoc-bai), Ý Dĩ (Yao-dzi), Hải Tây (Hai-tai), Hải Đông (Hai-dong), Bình Xiêm (Bigne-Xien), Phúc Lai (Pheuoc-laḯ), Chấn Tài (Kieng-tai), Biển Hồ (Ho-hai-nhi), Bát tầm bang (Bato-an boun).]]
Tháng 5 âm năm Minh Mạng 21, Canh Tý (1840), trừ 2 phủ với 5 huyện đã trích ra để nhập vào An Giang, các phủ huyện còn lại của Trấn Tây được Minh Mạng tổ chức lại thành 10 phủ là:
Trấn Tây (phủ), đổi từ phủ Nam Vang, gồm 2 huyện: Thái An (đất bờ phía Tây phủ Nam Vang hợp với đất La Kết (Kien Svay, Leuk Daek)), Lư An (Lvea Aem, đất bờ sông phía Đông phủ Nam Vang hợp với đất Tầm Vu).
Nghi Hòa, gồm 2 huyện: Thượng Phong (đổi tên từ huyện Hóa Di), Phong Nhương (đổi tên từ huyện Ca Bát).
Nam Ninh, gồm 3 huyện: Nam Thịnh (khoảng Peam Ro, Prey Veaeng, nguyên là huyện Ba Nam đổi tên, có đặt phủ lỵ), Nam Thái (Peam Chor), và Phù Nam (Ba Phnum là huyện mới gộp lại từ 2 huyện là Tầm Đôn (khoảng Rom Doul), cùng (Tuy Lạp, Svay Chrom).
Vũ Công, gồm 3 huyện: Kỳ Tô (Srey Santhor, Sithor Kandal), Bình Tiêm, Trưng Thụy (Trưng Lệ). Các phủ Trấn Tây, Nghi Hòa, Nam Ninh, Vũ Công đều ở xung quanh gần với thành Trấn Tây (Nam Vang), trực tiếp do Trương Minh Giảng cùng các tham tán đại thần Trấn Tây quản lý.
Hải Tây, gồm 2 huyện: Hải Bình (hợp lại từ phủ lỵ Hải Tây và huyện Ca Âu), Thâu Trung (hợp lại từ 3 huyện Ý Dĩ, Vọng Vân, Thâu Trung).
Hải Đông, gồm 2 huyện: Hải Ninh (hợp lại từ phủ lỵ Hải Đông và huyện Ca Nhi), Tập Ninh (hợp lại từ 2 bảo Sa Tôn, và Chi Trinh).
Ninh Thái, gồm 3 huyện: Ngọc Bi (phủ lỵ), Giang Hữu (trước là đất Lô Việt (Lò Việt, (Lovek)) hợp với một phần (1 thôn) của huyện Trung Hà), Thái Thịnh (đổi tên từ Long Tôn). Các phủ Hải Tây, Ninh Thái nằm phía Tây Biển Hồ, và đều do Tuyên phủ sứ phủ Hải Tây quản lý.
Hà Bình, gồm 2 huyện Trung Hà (hợp lại từ huyện Chấn Tài và 5 thôn còn lại của huyện Trung Hà (cũ)), và Phúc Lai. Các phủ Hà Bình, Hải Đông đều nằm ở phía Đông Biển Hồ, và đều do Tuyên phủ sứ phủ Hải Đông quản lý.
Sơn Tĩnh, gồm 2 huyện: Quế Lâm (hợp lại từ phủ lỵ Sơn Tĩnh và huyện Quế Lâm), Sơn Đông (đổi từ huyện Sơn Phú (Sơn Phủ)).
Mỹ Lâm, gồm 2 huyện: Mỹ Tài (huyện lỵ), Hoa Lâm (Ca Lâm, nguyên là huyện Sơn Trung và Hoa Lâm hợp lại). Các phủ Hà Bình, Hải Đông đều nằm ở phía Đông Biển Hồ, và đều do Tuyên phủ sứ phủ Sơn Tĩnh quản lý.

Bộ máy địa phương
Đứng đầu tỉnh là Tổng đốc (mỗi người phụ trách 2-3 tỉnh và chuyên trách 1 tỉnh) và Tuần phủ (dưới Tổng đốc, phụ trách chỉ 1 tỉnh). Giúp việc có Bố chánh sứ ti lo về thuế khóa, hộ khẩu, hành chính; Án sát sứ ti lo về an ninh, luật pháp. Phụ trách về quân sự có chức lãnh binh. Tất cả các quan chức đứng đầu tỉnh đều do chính quyền trung ương trực tiếp bổ nhiệm, và thường là võ quan cao cấp (về sau nhà Nguyễn mới bổ dụng thêm các quan văn).

Dưới tỉnh là phủ, huyện, châu, tổng và xã. Quan chức của triều đình chỉ phân ra tới phủ huyện, từ tổng trở xuống thuộc về quyền tự trị của dân. Người dân tự lựa chọn lấy người của mình mà cử ra quản trị mọi việc tại địa phương. Tổng gồm có vài làng lớn hay xã nhỏ hợp lại thành, có một Cai tổng còn gọi là quan Chính Tổng và một Phó tổng do Hội đồng Kỳ dịch của các làng cử ra quản lý thuế khóa, đê điều và trị an trong tổng. Nhưng nhìn chung là cơ cấu hành chính của các tổng, xã được tổ chức khá chặt chẽ để triều đình có thể dễ dàng quản lý và phản ứng mau lẹ khi có sự biến xảy ra.

Vùng Cao nguyên Nam Trung Bộ (Tây Nguyên) hiện nay, vào thời nhà Nguyễn độc lập (1802-1883), tuy được gọi là châu Thượng Nguyên, nhưng còn đang là các vùng tự trị (bao gồm cả một phần Nam Lào và Đông Bắc Campuchia lẫn Tây Nguyên này nay) thuộc các tiểu quốc thần phục và triều cống cho Đại Nam (là Thủy Xá, Hỏa Xá), chưa chính thức thuộc lãnh thổ Việt Nam.

Đối với vùng thượng du và với các khu vực sinh sống của các dân tộc thiểu số, chủ yếu là 6 ngoại trấn của Bắc Thành cũ, vua Minh Mạng quyết định nhất thể hóa về mặt hành chính cùng với các vùng miền xuôi. Năm 1829 ông bãi bỏ chế độ thế tập của các Thổ ti (các tù trưởng của dân tộc thiểu số) mà cho quan lại lựa chọn những thổ hào ở địa phương "...thanh liêm, tài năng cần cán được dân tin phục" làm Thổ tri các châu huyện. Tiếp theo, các châu huyện miền núi cũng được phân chia lại để phù hợp với diện tích và dân số mỗi vùng. Sau đó, vua Minh Mạng còn đặt thêm một chức lưu quan do người Kinh nắm giữ để khống chế các vùng này tốt hơn và tiến hành thu thuế các loại như ở miền xuôi. Chế độ này đã từng làm thí điểm ở các vùng cao thuộc Nghệ An, nay áp dụng ở Tuyên Quang, Thái Nguyên, Lạng Sơn, Cao Bằng. Tuy nhiên, do phản ứng của người dân địa phương, vua Tự Đức sau đó đã bãi bỏ chế độ lưu quan.

Vấn đề Hoàng Sa, Trường Sa

Đối với hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa, vua Gia Long từ năm 1816 đã chính thức ra lệnh tiếp thu Hoàng Sa, cắm cờ trên đảo và đo thủy trình. Sang triều Minh Mạng, nhà Nguyễn cho xây đền, đặt bia đá, đóng cọc, và trồng cây. Đội Hoàng Sa và Đội Bắc Hải được trao nhiều nhiệm vụ hơn: khai thác, tuần tiễu, thu thuế dân trên đảo và nhiệm vụ biên phòng bảo vệ hai quần đảo. Hai đội này tiếp tục hoạt động cho đến khi người Pháp vào Đông Dương.

Nhận định
Những thành quả của vương triều Nguyễn trong việc xây dựng nhà nước quân chủ phong kiến tập quyền thống nhất trên toàn lãnh thổ cũng được ghi nhận từ việc quản lý đất nước. Đặc biệt là những thành tựu trong cải cách hành chính dưới triều Minh Mạng còn có nhiều giá trị. Nhà nghiên cứu Nguyễn Đắc Xuân cho rằng: "Nhà Nguyễn có nhiều chính sách hay. Chính sách Đình Nghị: Đã đi họp là phải phát biểu. Ý kiến trong Đình Nghị phải được ghi chép. Nếu không phát biểu trong kỳ họp trước, kỳ sau sẽ không được đi họp nữa. Hay chủ trương Hầu trị: Người của địa phương không được đứng đầu trong địa phương. Phải đi nơi khác làm quan, khi đến địa phương khác, không được lấy vợ, mua đất ở đó. Giám khảo chấm thi không được tham gia khi có người nhà đi thi, hoặc phải trình báo…Đây là những chính sách mà ngày nay chúng ta cần học tập."

Nhưng nhiều nhà sử học về sau cho rằng bộ máy quan lại triều Nguyễn không thực sự hủ bại, thối nát, rằng từ thời vua Gia Long (1802-1820) đến Minh Mạng (1820-1840), nhà Nguyễn đã "thực hiện công cuộc cải cách hành chính theo xu hướng đơn giản, hợp lý, hiệu quả, chú trọng xây dựng đội ngũ quan lại có năng lực, đáp ứng yêu cầu của đất nước". Sự thay đổi về quan điểm này được cho là do hiện nay các nhà sử học đã có được "nguồn sử liệu toàn diện, phong phú và phương pháp tiếp cận khách quan, khoa học, cộng với độ lùi thời gian cần thiết".
của nhà Nguyễn vào thời điểm kết thúc độc lập năm 1883-1884, lãnh thổ chính bị chia thành 3 xứ Nam Kỳ thuộc địa (Cochinchina), Trung Kỳ (Annam), Bắc Kỳ (Tonkin) thuộc Pháp. Lãnh thổ cực đại của nhà Nguyễn thời độc lập tương đương với 3 xứ này và những vùng hay vương quốc mà nhà Nguyễn từng sáp nhập ở xung quanh: Trấn Ninh, Tây Nguyên (Pays de Mois), và Trấn Tây (Cambodge 1834-1840).]]
Xem thêm
Hành chính Việt Nam thời Pháp thuộc
Đại Nam nhất thống toàn đồ

Tham khảo

Trương Hữu Quýnh, Đinh Xuân Lâm, Lê Mậu Hãn chủ biên (2008), Đại cương lịch sử Việt Nam, Nhà xuất bản Giáo dục
Nguyễn Thế Anh (2008), Kinh tế & xã hội Việt Nam dưới các triều vua nhà Nguyễn, Nhà xuất bản Văn Học.
Đào Duy Anh (2005), Đất nước Việt Nam qua các đời, Nhà xuất bản Văn hóa thông tin
Trần Thanh Tâm (1996), Tìm hiểu quan chức nhà Nguyễn, Nhà xuất bản Thuận Hóa
Trần Trọng Kim (1971), Việt Nam sử lược, 2, Sài Gòn: Trung tâm Học liệu Xuất bản thuộc Bộ Giáo dục
Vu Tam Ich. "A Historical Survey of Educational Developments in Vietnam". Bulletin of the Bureau of School Service Vol XXXII, No 2. Lexington, KY: University of Kentucky, College of Education, 1959.